時(shí)間：2023-09-01 16:48:56
導(dǎo)語(yǔ)：在行政處分的概念的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：行政訴訟、程序標(biāo)的、訴訟標(biāo)的
一、引言
任何訴訟之提起均以原告為開端，并就訴訟內(nèi)容予以具體化而提出權(quán)利主張，當(dāng)事人雙方及法院可以以原告所提的訴訟標(biāo)的為訴訟核心而進(jìn)行訴訟程序，法院并以此訴訟標(biāo)的為依歸而進(jìn)行裁判，因此訴訟標(biāo)的是任何訴訟的核心問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法理論學(xué)界，絕大多數(shù)人認(rèn)為行政訴訟標(biāo)的是“被訴具體行政行為”，這完全是對(duì)行政訴訟“訴訟標(biāo)的”與“程序標(biāo)的”的混淆。本文試探討二者的區(qū)別，希望對(duì)今后行政訴訟法學(xué)進(jìn)一步研究起拋磚引玉的作用。
二、行政訴訟程序標(biāo)的之概況
（一）行政訴訟程序標(biāo)的之概念、機(jī)能
依臺(tái)灣學(xué)者所示，行政訴訟標(biāo)的有廣義狹義之區(qū)別。謂廣義者，為行政訴訟之“程序標(biāo)的”及“訴訟標(biāo)的”二者；謂狹義者，僅為行政訴訟之“訴訟標(biāo)的”。豍“程序標(biāo)的”，指何種事物屬于可據(jù)以提起行政訴訟的范圍或原告在行政訴訟程序中所要攻擊的對(duì)象。
我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者蔡志方教授將行政訴訟的提起比喻為射箭行為，將程序標(biāo)的比喻為箭靶，以箭靶為目標(biāo)（標(biāo)的）而為射箭，否則為無(wú)的放矢。即原告提起行政訴訟，比以程序標(biāo)的為客體而提起，原告提起該訴訟才合法，否則為無(wú)目標(biāo)的攻擊行為，不得據(jù)以提起行政訴訟。豎在行政訴訟中，何謂訴訟對(duì)象是個(gè)重要的問(wèn)題，它決定了原告可據(jù)以何而提起行政訴訟。
（二）行政訴訟程序標(biāo)的之判斷基準(zhǔn)——程序標(biāo)的法定原則
行政訴訟之程序標(biāo)的是由立法者于制定行政訴訟法時(shí)，分別針對(duì)不同的訴訟類型，而以立法究竟以何等事項(xiàng)或法律狀態(tài)作為可以據(jù)以發(fā)動(dòng)行政訴訟程序之標(biāo)的者。豏因此，行政訴訟之程序標(biāo)的是由立法者決定的，亦可稱為“程序標(biāo)的法定”原則?？v觀臺(tái)灣行政訴訟法，采取的是訴訟種類明定主義，而明文規(guī)定可以據(jù)以提起特定訴訟種類的程序標(biāo)的。
三、行政訴訟標(biāo)的概述
（一）行政訴訟標(biāo)的之概念
訴訟標(biāo)的指原告請(qǐng)求法院裁判的具體內(nèi)容，而為行政法院的審判對(duì)象，即本案判決的對(duì)象。本案判決之對(duì)象，系指原告之訴訟上請(qǐng)求，亦即原告對(duì)被告之權(quán)利或法律關(guān)系存否之主張，是為“訴訟標(biāo)的”。豐訴訟標(biāo)的的概念，筆者認(rèn)為可從以下三個(gè)方面概述：第一，從法院的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，訴訟標(biāo)的是法院審判的對(duì)象，圍繞著訴訟標(biāo)的來(lái)指揮訴訟并作出判決，該判決的效力拘束當(dāng)事人的行為；第二，從原告請(qǐng)求方面看來(lái)，訴訟標(biāo)的是原告請(qǐng)求法院判決的主觀內(nèi)容；第三，從原告與被告的關(guān)系來(lái)看，訴訟標(biāo)的是雙方攻擊、防御方法的基本目標(biāo)。
（二）行政訴訟標(biāo)的之學(xué)說(shuō)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政訴訟標(biāo)的的探討，大多以撤銷訴訟之訴訟標(biāo)的為探討對(duì)象。學(xué)說(shuō)上大致分為行政處分說(shuō)、撤銷行政處分之請(qǐng)求權(quán)說(shuō)、違法性說(shuō)、權(quán)利主張說(shuō)。豑
1．行政處分說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的，是該訴訟具體、特定的行政處分。我國(guó)臺(tái)灣早期行政法學(xué)者管歐認(rèn)為：“行政訴訟應(yīng)以行政機(jī)關(guān)之處分為標(biāo)的，倘事實(shí)上原處分已不存在，則原告之訴，因訴訟標(biāo)的之消滅，即應(yīng)予以駁回?！贝苏f(shuō)誤將“訴訟對(duì)象之行為”與“訴訟標(biāo)的”相混淆，理論上不可采。
2．撤銷行政處分之請(qǐng)求權(quán)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的為原告于行政實(shí)體法上的撤銷請(qǐng)求權(quán)，可謂繼承民事訴訟上關(guān)于實(shí)體法說(shuō)的訴訟標(biāo)的概念。此說(shuō)的局限性在于，原告主張違法事由，并非訴訟標(biāo)的，原告可就同一行政處分重新。
3．違法性說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，撤銷訴訟是以撤銷違法行政除非為目的的訴訟，而行政處分的違法性全體（抽象的違法性）則為訴訟標(biāo)的，并構(gòu)成審理對(duì)象。由于行政訴訟標(biāo)的為行政處分違法性全體，而非以個(gè)別違法事由為訴訟標(biāo)的，因此，當(dāng)事人提出的認(rèn)定行政處分違法或合法的事實(shí)及理由，僅屬于攻擊防御方法。因此，基于糾紛的一次性解決的訴訟目的，當(dāng)事人可以在審理過(guò)程中追加、變更有關(guān)行政行為違法或者合法的一切事實(shí)和理由。在判決生效后，判決的既判力涉及該行政行為的所有的違法性事由，即原告不得再主張其他違法事由而訴請(qǐng)撤銷同一行為或請(qǐng)求確認(rèn)行政處分無(wú)效。
4．權(quán)利主張說(shuō)。此說(shuō)為臺(tái)灣理論界通說(shuō)，撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的系指原告所謂行政處分違法且侵害其權(quán)利的權(quán)利主張。權(quán)利主張說(shuō)認(rèn)為，就撤銷訴訟而言，其標(biāo)的系指原告對(duì)行政處分違法并損害其權(quán)利之主張（臺(tái)灣“行政訴訟法”第四條）。此說(shuō)認(rèn)為，訴訟標(biāo)的是行政處分的違法性及權(quán)利受侵害，因此原告提訟，獲得勝訴判決，就此兩項(xiàng)內(nèi)容均發(fā)生既判力。
四、行政訴訟“程序標(biāo)的”與“訴訟標(biāo)的”之區(qū)別
行政訴訟無(wú)原因，則行政法院難以依法論斷其曲直，被告亦無(wú)以應(yīng)對(duì)答辯；行政訴訟無(wú)標(biāo)的，則行政法院無(wú)以投原告之所求，而為適當(dāng)之裁判，被告亦無(wú)法集中心力應(yīng)訴。豒二者之間既有聯(lián)系，又有明顯的區(qū)別。從我國(guó)行政訴訟法理論界觀之，大多數(shù)學(xué)者將“程序標(biāo)的”誤認(rèn)為“訴訟標(biāo)的”，故筆者就二者的區(qū)別進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
（一）程序標(biāo)的是訴訟的對(duì)象，訴訟標(biāo)的是審判的對(duì)象
所謂行政訴訟之程序標(biāo)的，就行政訴訟制度本身而言，則指行政訴訟制度所欲糾正之對(duì)象，故程序標(biāo)的為行政訴訟的原告所據(jù)以提出特定訴訟種類之對(duì)象（客體）；所謂“訴訟標(biāo)的”，是指原告請(qǐng)求法院為裁判之具體內(nèi)容，而為行政法院的裁判對(duì)象，二者有別。訴訟標(biāo)的指原告根據(jù)特定之事實(shí)，請(qǐng)求法院做成一定內(nèi)容之判決，以謂權(quán)利保護(hù)之訴訟請(qǐng)求權(quán)。訴訟標(biāo)的的意義，主要在說(shuō)明判決確定力所及之范圍。而程序標(biāo)的方面，原告僅需說(shuō)明其對(duì)之提訟之事物，使行政法院知悉原告系對(duì)何事件（或事項(xiàng)）提訟即為已足。
（二）程序標(biāo)的是客觀存在的，而訴訟標(biāo)的是主觀存在的
根據(jù)“有權(quán)利既有救濟(jì)”的法理，立法者在訴訟種類或范圍的設(shè)計(jì)時(shí)，必須考慮各種訴訟種類的程序標(biāo)的，而供當(dāng)事人選擇進(jìn)行救濟(jì)。訴訟種類是針對(duì)程序標(biāo)的的種類，即具體行政行為是由立法者所選定，正如前文所謂的“程序標(biāo)的法定主義”。故一旦當(dāng)事人遭受行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所侵害，則當(dāng)事人僅能就客觀規(guī)定的行政行為的類型，而以立法者事先所選定的訴訟種類進(jìn)行行政救濟(jì)。因此，程序標(biāo)的是客觀存在。
訴訟標(biāo)的更多的體現(xiàn)的是處分權(quán)主義，一般而言原告提起行政訴訟時(shí)，就訴訟標(biāo)的及其原因事實(shí)負(fù)有主觀的主張責(zé)任。原告就訴訟標(biāo)的的內(nèi)容與范圍有自行決定的權(quán)利，因此訴訟標(biāo)的是主觀存在的。當(dāng)事人于提訟時(shí)，可用主觀地決定訴訟標(biāo)的的內(nèi)容與范圍。法院僅可以就當(dāng)事人所聲明的范圍而為裁判。
（三）程序標(biāo)的在前已經(jīng)存在，訴訟標(biāo)的在時(shí)存在
如前所述，立法者在制定該法時(shí)，已選定了各種具體行政行為為相應(yīng)訴訟的程序標(biāo)的，故程序標(biāo)的在前已經(jīng)存在。至于訴訟標(biāo)的的存在時(shí)，基于處分權(quán)主義，原告針對(duì)訴訟標(biāo)的享有自由處分的權(quán)利，可以決定訴訟的內(nèi)容及范圍。故訴訟標(biāo)的是在當(dāng)事人時(shí)存在。因此，程序標(biāo)的是先于訴訟標(biāo)的而存在，二者概念不同，不可混淆。
（四）二者于行政訴訟上功能不同
程序標(biāo)的是確定行政爭(zhēng)訟范圍的概念工具，其功能僅在于確定何者是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，并據(jù)以確定當(dāng)事人所主張的“損害其權(quán)利或法律上之利益”的客體是什么。此外程序標(biāo)的的功能，尚有界定行政訴訟的范圍，確立行政訴訟原因的基礎(chǔ)，建構(gòu)行政訴訟的種類，構(gòu)筑直接訴訟與間接訴訟的分野，決定行政訴訟標(biāo)的及其變更等功能及作用。
當(dāng)事人在訴訟中，為保護(hù)自己的權(quán)利或法律上的利益，請(qǐng)求法院為一定的判決，即所謂之訴訟標(biāo)的。法院的判斷必須以訴訟標(biāo)的為界定范圍，故訴訟標(biāo)的是判斷當(dāng)事人是否為訴之變更或追加、是否為同一訴訟請(qǐng)求、是否為訴之合并、判決既判力的范圍的前提。臺(tái)灣學(xué)者張文郁教授提出，“探討訴訟標(biāo)的理論之最大實(shí)益，在于界定既判力之客觀范圍?！?
五、對(duì)我國(guó)關(guān)于“程序標(biāo)的”與“訴訟標(biāo)的”規(guī)定的評(píng)述
論文關(guān)鍵詞：高校處分權(quán)；現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)；學(xué)生權(quán)利；救濟(jì)制度
一、問(wèn)題的緣起
在我國(guó)，近年來(lái)頻繁不斷的有關(guān)“受教育權(quán)”的訴訟案，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和激烈討論。有資料統(tǒng)計(jì)顯示目前高等學(xué)校被訴主要案例按訴由不同可分為八類①：一是考試作弊被取消學(xué)位的；二是考試不及格被取消學(xué)位的；三是英語(yǔ)未過(guò)四級(jí)被取消兩證的；四是學(xué)校侵權(quán)未盡義務(wù)的；五是學(xué)生在校期間被無(wú)故侵害的；六是學(xué)生因違反校紀(jì)校規(guī)被退學(xué)的；七是學(xué)生非法定原因未被學(xué)校錄取的；八是學(xué)校亂收費(fèi)的。上述八類糾紛涉及到了高等學(xué)校行政管理的各個(gè)方面，其中又以高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分權(quán)爭(zhēng)議為主要表現(xiàn)。我們發(fā)現(xiàn)，在各種教育行政訴訟案件中，認(rèn)為“學(xué)校侵犯學(xué)生的受教育權(quán)”幾乎是所有原告的共同理由，而以訟爭(zhēng)案件不屬于人民法院“行政訴訟受案范圍”，則是人民法院作出不予受理的裁定或裁定駁回起訴的基本理由。這說(shuō)明，日益增多的教育糾紛迫切需要可以憑借的糾紛解決機(jī)制予以處理和疏通。雖然二十世紀(jì)八十年代《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和九十年代《行政復(fù)議法》的頒布，以及《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》和《高等教育法》中有關(guān)教育權(quán)利救濟(jì)制度的規(guī)定，為教育法律糾紛解決的制度安排提供了多種備選方案和渠道，確定了制度選擇的范圍和空間。但這個(gè)貌似宏大的體系卻忽視了高校學(xué)生不服學(xué)校行政處分的救濟(jì)。學(xué)生在遭受學(xué)校開除、退學(xué)等處分時(shí)，不能提起行政訴訟尋求司法救濟(jì)。由于教育行政救濟(jì)制度的建設(shè)因?yàn)橐恍├碚摵蛯?shí)踐問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論而一再遲延。由于欠缺救濟(jì)的制度保障，學(xué)生在受教育的過(guò)程中幾乎無(wú)權(quán)利可言。這是令人遺憾的。
教育部在2005年頒發(fā)了新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)學(xué)生與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)作了一定的規(guī)定，但是，作為一部行政規(guī)章，它在解決涉及學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)法律糾紛中的作用是有限的。限于篇幅，本文在各類教育糾紛中選擇高等學(xué)校行使行政處分權(quán)而產(chǎn)生的糾紛作為研究對(duì)象，以期對(duì)建立學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度提供一些思路。
二、高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分權(quán)解析
高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育管理權(quán)是高等學(xué)校自主權(quán)的組成部分，按其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理權(quán)；另一是對(duì)學(xué)生的處分權(quán)。這種處分權(quán)是指高等學(xué)校依據(jù)法律、法規(guī)或其內(nèi)部管理制度對(duì)違犯國(guó)家法律、法規(guī)和學(xué)校紀(jì)律的學(xué)生實(shí)施懲戒的權(quán)力，即通過(guò)法定事由和法定程序損害受教育權(quán)或者使學(xué)生喪失受教育權(quán)的一種權(quán)力。處分權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之間的關(guān)系是一個(gè)長(zhǎng)期困擾大家的問(wèn)題。目前，學(xué)界普遍接受的受教育權(quán)的概念是從公民與國(guó)家權(quán)利義務(wù)關(guān)系出發(fā)，強(qiáng)調(diào)受教育權(quán)概念中的國(guó)家積極作為的義務(wù)因素，把受教育權(quán)視為社會(huì)權(quán)。正如勞凱聲教授所言：“在法學(xué)理論中，盡管對(duì)權(quán)利的分類和表述存在不同看法和做法，但受教育權(quán)都屬于公民的基本人權(quán)這一范疇，是公民為自身利益，要求國(guó)家一定行為的權(quán)利，是公民從國(guó)家那里獲得均等的受教育條件和機(jī)會(huì)的權(quán)利?！币虼?，可以說(shuō)“現(xiàn)代社會(huì)的受教育權(quán)，是指公民作為權(quán)利主體，依照法律規(guī)定，為接受教育而要求國(guó)家依法作出一定行為或履行一定義務(wù)的權(quán)利”對(duì)此，日本學(xué)者也有類似的看法，他們認(rèn)為，受教育權(quán)是要求國(guó)家對(duì)教育的條件設(shè)施及對(duì)教育機(jī)會(huì)給予積極的關(guān)照，從而使之充分實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。它與生存權(quán)一樣，具有要求國(guó)家給付的社會(huì)權(quán)的特點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的這種處分權(quán)并不導(dǎo)致學(xué)生受教育權(quán)的徹底喪失，它只是對(duì)一個(gè)學(xué)生在一個(gè)特定教育機(jī)構(gòu)接受教育的過(guò)程的終止。學(xué)生以侵犯受教育權(quán)為由對(duì)學(xué)校的處分提出起訴，理由并不充分。
一般認(rèn)為，高校處分權(quán)的法律依據(jù)源于《教育法》和《高等教育法》的授權(quán)?！督逃ā返?8條規(guī)定，學(xué)校享有對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)力。《高等教育法》第4l條進(jìn)一步明確高等學(xué)校的校長(zhǎng)有權(quán)“對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”。教育部《規(guī)定》第52條也秉承法律的規(guī)定，明確要求高等學(xué)校對(duì)有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育或者紀(jì)律處分。從上述法律和規(guī)章規(guī)定來(lái)看，高等學(xué)校的處分權(quán)是有明確的法律依據(jù)的。從司法實(shí)踐來(lái)看目前法院受理的主要是要求學(xué)校頒發(fā)兩證即畢業(yè)證和學(xué)位證的案件，對(duì)于學(xué)生不服學(xué)校處分而狀告學(xué)校的案件，法院一般不予受理，受理之后大多也駁回起訴。法院認(rèn)為，學(xué)校根據(jù)《教育法》和《規(guī)定》，行使獨(dú)立的處分權(quán)，對(duì)犯錯(cuò)誤的學(xué)生進(jìn)行處分，屬于行使學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)部管理行為，不屬于行政行為，自然也就不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，學(xué)生只能按照《規(guī)定》進(jìn)行申訴。因此從理論和實(shí)務(wù)來(lái)看，似乎存在這樣一種邏輯關(guān)系：如果高校處分權(quán)屬于行政權(quán)，那么就要接受司法審查，如果高校處分權(quán)屬于高校的內(nèi)部管理權(quán)，那么就被排除在司法審查之外，因而高校處分權(quán)的性質(zhì)究竟如何呢?筆者認(rèn)為關(guān)于高校處分權(quán)的認(rèn)識(shí)從以上兩個(gè)方面來(lái)理解都是可以的，把處分權(quán)認(rèn)為是一種行政權(quán)的理論依據(jù)在于這種權(quán)力來(lái)源于《教育法》和《規(guī)定》的授權(quán)，既然處分權(quán)來(lái)源于法律與規(guī)章的授權(quán)，該行為就屬于行政行為，那么就符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)中第一條所規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！倍烟幏謾?quán)認(rèn)為是內(nèi)部管理權(quán)，理由則在于對(duì)《教育法》、《高等教育法》規(guī)定的大學(xué)校長(zhǎng)根據(jù)章程所獲得的學(xué)校管理權(quán)不同于行政管理權(quán)的認(rèn)識(shí)，和法律對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)可和保護(hù)，因此要求司法機(jī)關(guān)尊重和保護(hù)法律賦予高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)不服行政處分的案件不予受理。
筆者之所以認(rèn)為兩種認(rèn)識(shí)都可以理解，是因?yàn)榻逃m紛表現(xiàn)出明顯的特殊性：既不是一般的民事糾紛，也不是一般的行政糾紛，既有涉及到“基本關(guān)系”的糾紛，又有涉及到“工作關(guān)系”的糾紛。因此教育糾紛是一種特殊類型的糾紛，既有行政法律關(guān)系的糾紛又有行政管理關(guān)系的糾紛。因此將所有發(fā)生在教育領(lǐng)域的糾紛都納入司法救濟(jì)范圍是很不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)閷W(xué)校的行政管理關(guān)系畢竟有其特殊的目的和功能，應(yīng)該允許學(xué)校作為享有辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)利主體具有一定的不受司法干預(yù)的自治權(quán)限，但這種自治權(quán)限又必須受到合理的限制。學(xué)校自主權(quán)的行使應(yīng)適用“法律保留”原則，其對(duì)權(quán)利的限制應(yīng)遵循正當(dāng)性、不貶損性和最低性原則，而不應(yīng)實(shí)質(zhì)性地?fù)p害或剝奪權(quán)利本身。公民的受教育權(quán)應(yīng)由司法救濟(jì)作為最終保障，而不能僅由學(xué)校自行裁決。進(jìn)一步研討，筆者還認(rèn)為，高校處分權(quán)的不可訴性的直接原因不在于學(xué)校處分權(quán)本身的性質(zhì)，而是在于對(duì)處分權(quán)行使沒有統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。法治的原則要求，不管處分權(quán)的性質(zhì)如何，只要是權(quán)力就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，而且必須是該權(quán)力體系以外的監(jiān)督。有關(guān)高校處分權(quán)法律救濟(jì)的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，一個(gè)重要的原因即在于對(duì)“有權(quán)利就有救濟(jì)”這一法律原則的漠視，還在于將高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與尊重和保護(hù)學(xué)生的基本權(quán)利相對(duì)立。我們也欣喜的發(fā)現(xiàn)，透過(guò)法院對(duì)田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案以及其他案件的司法活動(dòng)，校紀(jì)處分不可訴的壁壘正在被打破。
三、高等學(xué)校處分權(quán)與學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況評(píng)價(jià)
2003年7月，教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，2005年3月新的《規(guī)定》，應(yīng)該說(shuō)在依法治校的背景下，上述文件對(duì)現(xiàn)行高校紀(jì)律處分制度、學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度起到重要的規(guī)范作用。但是，筆者認(rèn)為有必要在對(duì)高校處分與學(xué)生救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況加以認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。
高等學(xué)校對(duì)學(xué)生處分的直接依據(jù)是自身制定的校規(guī)，而間接依據(jù)就是《規(guī)定》第五十二條“對(duì)有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育或者紀(jì)律處分?！奔o(jì)律處分的種類分為：警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開除學(xué)籍。具體處以什么樣的處分是由學(xué)校根據(jù)學(xué)生違紀(jì)的具體情況按照校規(guī)來(lái)處理的，具體到各個(gè)學(xué)校都有差別，按照《規(guī)定》中“學(xué)校給予學(xué)生的紀(jì)律處分，應(yīng)當(dāng)與學(xué)生違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度相適應(yīng)”來(lái)看，這幾種處分是按照由低到高的懲罰程度遞增的，其中《規(guī)定》第五十四條單獨(dú)列舉了學(xué)?？梢蚤_除學(xué)生學(xué)籍的幾種情形，包括：違反憲法、反對(duì)四項(xiàng)基本原則、破壞安定團(tuán)結(jié)、擾亂社會(huì)秩序的；觸犯國(guó)家法律構(gòu)成刑事犯罪的；違反治安管理規(guī)定受到處罰，性質(zhì)惡劣的；由他人代替考試、替他人參加考試、組織作弊、使用通訊設(shè)備作弊及其他作弊行為嚴(yán)重的；剽竊、抄襲他人研究成果，情節(jié)嚴(yán)重的；違反學(xué)校規(guī)定，嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序以及公共場(chǎng)所管理秩序，侵害其他個(gè)人、組織合法權(quán)益，造成嚴(yán)重后果的；屢次違反學(xué)校規(guī)定受到紀(jì)律處分，經(jīng)教育不改的。
考察我國(guó)《教育法》、《高等教育法》的內(nèi)容，對(duì)學(xué)生的處分決定程序以及學(xué)生不服處分的申訴程序的規(guī)范十分原則。教育部新《規(guī)定》學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分決定程序作了重要的改進(jìn)，《規(guī)定》要求，對(duì)學(xué)生的處分做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)。并在具體條文中要求學(xué)校在對(duì)學(xué)生做出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其人的陳述和申辯，最后在結(jié)合學(xué)生管理部門(一般為學(xué)校學(xué)生處或者學(xué)生工作辦公室)和學(xué)生申辯的基礎(chǔ)上由學(xué)生管理部門給予學(xué)生除開除學(xué)籍以外的一般處分，而開除學(xué)籍處分決定，由校長(zhǎng)會(huì)議集體研究決定。按照《規(guī)定》要求，各高校若要對(duì)學(xué)生做出處分，需要出具處分決定書，并送交給被處分的學(xué)生。開除學(xué)籍的處分決定書同時(shí)要報(bào)學(xué)校所在地省級(jí)教育行政部門備案。處分決定書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括處分和處分事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知學(xué)生可以提出申訴及申訴的期限。各個(gè)高校還應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。在組成方面，學(xué)生申訴處理委員會(huì)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。按照《規(guī)定》要求，被處分學(xué)生如果對(duì)處分決定有異議的，可以在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，做出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人，需要改變?cè)幏譀Q定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定。學(xué)生對(duì)復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門(省級(jí)教育行政管理部門一般就是省的教育廳或者教育管理委員會(huì)等屬于政府序列的行政管理部門)提出書面申訴，省級(jí)教育行政部門在接到學(xué)生書面申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴人的問(wèn)題給予處理并答復(fù)。但是如果從處分決定或者復(fù)查決定送交之日起，學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴，學(xué)?；蛘呤〖?jí)教育行政部門不再受理其提出的申訴。
以上是我國(guó)教育主管機(jī)關(guān)對(duì)高等學(xué)校處分學(xué)生和學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程。教育部的《規(guī)定》表明教育行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范高等學(xué)校處分權(quán)的態(tài)度，通過(guò)細(xì)分違紀(jì)行為的類型，嚴(yán)格處分的條件，規(guī)定明確的處分程序和學(xué)生校內(nèi)申訴程序及向教育行政機(jī)關(guān)提起申訴的程序，對(duì)保障學(xué)生的權(quán)利和維護(hù)學(xué)校的教育教學(xué)活動(dòng)都具有重要意義。但是，由于國(guó)家關(guān)于教育行政糾紛的救濟(jì)制度本身的不完備，新《規(guī)定》的努力與要求全面解決教育行政糾紛的呼聲相比，仍然是不充分的。
無(wú)論是開除學(xué)籍的處分或者是警告處分，學(xué)生不服處分除了能夠提出申訴以外，別無(wú)它法。已經(jīng)在其他管理領(lǐng)域廣泛適用的行政復(fù)議制度、仲裁制度、調(diào)解制度等多元、復(fù)合的救濟(jì)方式并沒有在教育糾紛解決中被采用，反映出法律救濟(jì)體系的嚴(yán)重缺陷?，F(xiàn)行制度為學(xué)生不服處分僅僅提供了一種救濟(jì)途徑，暴露出高等院校學(xué)生處分權(quán)的立法存在缺陷。
四、建立多元化學(xué)生權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)想
如前述，學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分，并不是對(duì)學(xué)生憲法上的受教育權(quán)的剝奪，而僅僅是對(duì)該學(xué)生在一個(gè)特定教育機(jī)構(gòu)接受教育的過(guò)程的終止，并不涉及學(xué)生憲法權(quán)利的保障問(wèn)題，因此，在構(gòu)建不服處分的救濟(jì)制度上，不必要考慮憲法上的救濟(jì)即憲法訴訟或其他違憲審查方式，同時(shí)，考慮到行政處分并不是高校可以任意行使的權(quán)力，法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)高校行政處分權(quán)的行使規(guī)定嚴(yán)格的條件，行政處分的法定性(與法的不抵觸性)的特征，具有對(duì)行政處分實(shí)施普通法律上的救濟(jì)的條件。訴訟救濟(jì)、非訴訟救濟(jì)是普通法律救濟(jì)的兩個(gè)主要方式。就高等學(xué)校行政處分糾紛案件而言，訴訟的方式專指行政訴訟，非訴訟的方式則包括教育行政復(fù)議、學(xué)生申訴制度、教育仲裁制度、調(diào)解制度等非訴訟機(jī)制。
1．將高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的行政處分糾紛納入行政訴訟受案范圍
行政訴訟是司法介入高等學(xué)校行政處分糾紛的具體手段，也是解決行政糾紛最重要、最具權(quán)威的最后一環(huán)，最能實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。然而，我國(guó)教育法律規(guī)范沒有規(guī)定學(xué)校對(duì)學(xué)生管理行為的司法救濟(jì)途徑。行政訴訟法也只明確規(guī)定人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法救濟(jì)，同時(shí)還明確排除行政處分的司法審查?？梢?，在現(xiàn)階段司法介入高等學(xué)校行政處分案件存在著法律依據(jù)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。因此，修改現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)勢(shì)在必行。修改的途徑包括直接修改《行政訴訟法》，或者通過(guò)對(duì)《教育法》相關(guān)條文的修改中作出明確規(guī)定“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規(guī)定的“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的情形。對(duì)學(xué)籍管理規(guī)定進(jìn)行細(xì)分也是必要的工作。學(xué)籍管理，簡(jiǎn)言之，就是對(duì)學(xué)生身份、資格的管理。學(xué)籍管理的事項(xiàng)主要包括：入學(xué)注冊(cè)；成績(jī)考核與記載辦法、升級(jí)與留、降級(jí)；轉(zhuǎn)系(專業(yè))與轉(zhuǎn)學(xué)、休學(xué)停學(xué)與復(fù)學(xué)、退學(xué)以及畢業(yè)等。學(xué)校有對(duì)違反校規(guī)、校紀(jì)以及違法犯罪的學(xué)生給予警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、勒令退學(xué)和開除學(xué)籍等處分的權(quán)力。借鑒其他國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，將改變學(xué)生身份的處分如取消學(xué)籍或入學(xué)資格、退學(xué)、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍的處分列為對(duì)學(xué)生身份權(quán)的處分，被處分的學(xué)生不服的可以提起行政訴訟，給予最終的司法救濟(jì)；對(duì)其他不涉及改變學(xué)生身份的處分，如降級(jí)、警告、記過(guò)、留校查看等，只能尋求非訴訟方式解決，不能提起行政訴訟。
2．將高等學(xué)校對(duì)學(xué)生的行政處分糾紛納入行政復(fù)議范圍
教育行政復(fù)議，是指學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師或?qū)W生認(rèn)為具有國(guó)家職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向作出該行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，并由后者依法進(jìn)行審查并作出復(fù)議決定的法律制度。我國(guó)《行政復(fù)議法》將教育行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍并將保護(hù)公民的受教育權(quán)與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并列規(guī)定為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，這是我國(guó)法律上第一次以成文法的形式將受教育權(quán)的法律救濟(jì)納入法治化的軌道。但是，與現(xiàn)行行政訴訟制度一樣，行政復(fù)議機(jī)關(guān)卻不受理就行政處分提起的復(fù)議申請(qǐng)，這種狀況需要改變，建議將教育行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，將不服行政處分納入行政復(fù)議范疇，成為學(xué)生權(quán)益的一條重要法律救濟(jì)途徑。
摘要：德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)立法規(guī)定，行政合同訂有當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行條款的，一方當(dāng)事人不履行行政合同時(shí)，另一方當(dāng)事人可不經(jīng)訴訟程序直接尋求強(qiáng)制執(zhí)行。該規(guī)定有利于在尊重公民、法人或者其他組織意愿的前提下提高行政效率和行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性，值得我國(guó)在修改行政訴訟法或者制定行政程序法時(shí)予以借鑒。在此之前，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)提起民事訴訟或者依法將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式，實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
一、立法案例突顯的問(wèn)題
眾所周知，行政行為具有執(zhí)行力，可不經(jīng)訴訟程序而直接強(qiáng)制執(zhí)行，民事合同則必須經(jīng)過(guò)訴訟程序才能獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。而行政合同，既具有行政行為的“行政性”，又具有民事合同的“合同性”，它是因?yàn)槠洹靶姓浴倍@得當(dāng)然的執(zhí)行力，還是因其“合同性”而必須經(jīng)過(guò)訴訟程序獲得執(zhí)行力，則是需要討論的問(wèn)題。盡管中國(guó)現(xiàn)行立法上沒有行政合同的概念，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織簽訂行政合同的現(xiàn)象較為普遍，其中的執(zhí)行問(wèn)題也常常浮出水面?！墩憬〉刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定的搬遷安置協(xié)議即是一個(gè)典型例證。
于2009年11月28日經(jīng)浙江省十一屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)的《浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情或者災(zāi)情，不宜采取工程治理措施的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)該地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域內(nèi)的學(xué)校、村（居）民等組織實(shí)施搬遷。組織搬遷體現(xiàn)了政府以人為本，對(duì)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)的精神。但實(shí)踐中，村（居）民接受政府組織搬遷并入住政府提供的搬遷安置用房后，拒絕拆除原有房屋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府做了好事反而留下了難題。這一難題當(dāng)然需要予以化解，但顯然又不能通過(guò)“強(qiáng)硬”的方式化解。為此，條例規(guī)定：對(duì)村（居）民組織實(shí)施搬遷的，市、縣人民政府或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)事先與需要搬遷的村（居）民簽訂搬遷安置協(xié)議，對(duì)村（居）民原有房屋的處置作出明確約定。
該搬遷安置協(xié)議在理論上屬行政合同。[1]若村（居）民不按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋，如何執(zhí)行，是立法過(guò)程中的一個(gè)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，曾考慮了三種方案：一是提訟后執(zhí)行判決。即規(guī)定：需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；逾期不拆除的，縣級(jí)人民政府可以依法向人民法院?！倍侵苯由暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定：“需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；逾期不拆除的，縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。三是將行政合同轉(zhuǎn)化為單方行政行為后申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。即規(guī)定：“需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；拒不拆除的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期拆除；逾期仍不拆除的，縣級(jí)人民政府可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
在中國(guó)目前的法律框架內(nèi)，以上哪種方案可行，以及以上哪種方案更為符合行政法理，可供今后國(guó)家相關(guān)立法所采納，都是值得探討的問(wèn)題。本文即對(duì)此作一簡(jiǎn)要分析。
二、域外經(jīng)驗(yàn)
事實(shí)上，以上三種方案在其他國(guó)家和地區(qū)有關(guān)行政合同的立法和實(shí)踐中均有采用。
德國(guó)《行政法院法》第40條第2款規(guī)定，行政合同的履行或者遵守請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政法院保護(hù)。這意味著，一般而言，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)像執(zhí)行行政行為那樣實(shí)現(xiàn)其合同請(qǐng)求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行約定的給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)只能像公民那樣，向行政法院。例如：合同約定行政機(jī)關(guān)頒發(fā)建設(shè)許可，建設(shè)人甲支付10000馬克。如果行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)許可，甲只能提起要求發(fā)放許可的履行之訴；如果甲不繳納10000馬克，行政機(jī)關(guān)只能提起一般的給付之訴。[2]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法上也認(rèn)為，既然選擇了行政合同的行為方式，則后繼效果也應(yīng)隨之。即行政合同的履行問(wèn)題如同民事合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)訴訟程序解決。至于是民事訴訟程序還是行政訴訟程序，在2000年臺(tái)灣地區(qū)新行政訴訟法施行前后，有所不同。新行政訴訟法施行之前，行政訴訟僅有撤銷之訴，行政合同的履行問(wèn)題無(wú)法納入行政訴訟范疇，僅能通過(guò)民事訴訟解決。而新行政訴訟法參照德國(guó)立法例，增加了一般給付之訴，并且與撤銷之訴不同，一般給付之訴的原告既可以是行政相對(duì)人，也可以是行政機(jī)關(guān)。因此，若當(dāng)事人不履行行政合同，另一方當(dāng)事人（無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人），均可向行政法院提起一般給付之訴的行政訴訟，并通過(guò)行政法院的判決執(zhí)行行政合同。[3]
行政合同通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行力在德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)僅是原則，例外情況是，若合同當(dāng)事人在訂立行政合同時(shí)明確約定接受強(qiáng)制執(zhí)行，合同不履行時(shí)，當(dāng)事人可以不經(jīng)訴訟程序而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第61條規(guī)定，在隸屬關(guān)系的行政合同中，合同當(dāng)事人即行政機(jī)關(guān)和公民可以約定接受合同的即時(shí)執(zhí)行。在具備法定要件時(shí)，該約定即成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，其目的是省略冗長(zhǎng)的訴訟程序。是否接受強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政相對(duì)人自治權(quán)和行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的范疇。但根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)接受強(qiáng)制執(zhí)行需要監(jiān)督機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，原因是需要保護(hù)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政利益。公民一方接受強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)需這樣的批準(zhǔn)。[4]臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第148條第一項(xiàng)規(guī)定：“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時(shí)，債務(wù)人不為給付時(shí)，債權(quán)人得以該契約為強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行名義。”需注意的是，臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的上述規(guī)定盡管是參照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，但二者也有差別。按照德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，可以自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行的行政合同僅限于隸屬行政合同，水平行政合同不能作此約定。如何區(qū)分隸屬行政合同與水平行政合同，德國(guó)學(xué)者提出一個(gè)簡(jiǎn)單的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即行政合同若是行政機(jī)關(guān)之間簽訂的，為水平行政合同，若是行政機(jī)關(guān)與公民之間簽訂的，尤其是行政機(jī)關(guān)為代替行政處分而與公民簽訂的行政合同，則為隸屬行政合同。[5]而按照臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》的規(guī)定，無(wú)論是隸屬行政合同，還是水平行政合同，均可自愿約定接受強(qiáng)制執(zhí)行。法國(guó)行政法上認(rèn)為，行政合同以滿足公共需要為目的，經(jīng)常與公務(wù)的實(shí)施有密切聯(lián)系，為了保障公務(wù)的正常實(shí)施，無(wú)論行政合同中雙方是否約定，行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行合同義務(wù)的相對(duì)人可直接依據(jù)職權(quán)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而無(wú)須事先請(qǐng)求法院判決。[6]
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚在論及行政合同爭(zhēng)議的解決途徑時(shí)提出：“在傳統(tǒng)制度下，行政契約遁入私法，由民事法院受理其涉訟事件，但除民事途徑外，仍有其他途徑可循：……三系利用行政處分之爭(zhēng)訟程序：例如官署欲促使人民履行時(shí)，得以通知、催告或其他方式促使他造履行，如有法規(guī)依據(jù)亦可作成另一行政處分，以達(dá)促使他造履行之目的（前述抵消關(guān)系所引之案件，稅捐稽征機(jī)關(guān)即采此手段），他造不服時(shí)，即可提愿及撤銷訴訟而獲解決，他造當(dāng)事人欲促訂約機(jī)關(guān)履行契約時(shí)，可對(duì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)或催告，機(jī)關(guān)予以拒絕或逾期不答復(fù)者，亦可就此提起行政爭(zhēng)訟?！盵7]吳庚提出的上述途徑的核心思路是將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分，進(jìn)而適用于行政處分的救濟(jì)途徑。其初衷盡管是為了解決行政合同的救濟(jì)問(wèn)題，但既然行政合同已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行政處分，無(wú)論救濟(jì)問(wèn)題還是執(zhí)行問(wèn)題均應(yīng)隨行政處分，因此自然也可解決行政合同的執(zhí)行問(wèn)題。但他也同時(shí)提出，前述解決行政契約涉訟問(wèn)題，系基于行政訴訟只有撤銷之訴的前提下，所提出之變通方法。臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法修改后，在撤銷訴訟之外，尚設(shè)確認(rèn)之訴及一般給付之訴，行政契約的救濟(jì)途徑自應(yīng)循此等訴訟程序解決，不宜再采用上述變通方法。[8]另外，需要注意的是，根據(jù)吳庚的論述，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出另一行政處分需要有法規(guī)依據(jù)。筆者認(rèn)為，其理由應(yīng)當(dāng)是，行政處分的作出，尤其是侵益行政處分的作出，需要遵循法律保留原則，行政合同本身并不足以構(gòu)成依據(jù)。
三、框架內(nèi)的路徑和框架外的選擇
我國(guó)《行政訴訟法》第66條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的具體行政行為相當(dāng)于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政處分，不包括行政合同，故行政合同無(wú)法直接通過(guò)該條獲得執(zhí)行。但如前述臺(tái)灣地區(qū)的行政法理論和實(shí)踐，在有法規(guī)授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民、法人或者其他組織履行行政合同義務(wù)的具體行政行為。如此一來(lái)，行政機(jī)關(guān)即可通過(guò)將行政合同轉(zhuǎn)化為具體行政行為的方式間接適用上述規(guī)定而實(shí)現(xiàn)行政合同的強(qiáng)制執(zhí)行。這一執(zhí)行途徑的實(shí)現(xiàn)無(wú)需“傷筋動(dòng)骨式”地對(duì)行政訴訟法等國(guó)家相關(guān)法律進(jìn)行修改，諸如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等各個(gè)層次的立法均可授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政合同作出責(zé)令公民一方履行合同義務(wù)的具體行政行為，從而使這一途徑成為可能，因此，這一途徑仍在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之內(nèi)。
我國(guó)《民事訴訟法》第212條規(guī)定：“發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，當(dāng)事人必須履行。一方拒絕履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，也可以由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行?！蔽覈?guó)立法上并未對(duì)行政合同設(shè)特別的救濟(jì)途徑，若發(fā)生糾紛，應(yīng)求助于民事訴訟途徑解決。為此，若公民、法人或者其他組織不履行行政合同，行政機(jī)關(guān)可以特殊民事主體的身份提起民事訴訟，進(jìn)而通過(guò)申請(qǐng)執(zhí)行民事判決實(shí)現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。
以上可作為中國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)行政合同獲得執(zhí)行的兩種途徑。然而，筆者認(rèn)為，行政合同的優(yōu)點(diǎn)在于它將私法中的平等、合意理念引入行政管理過(guò)程中，在公民一方未同意的情況下將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分一定程度上會(huì)使這些理念化為泡影。因此，這種模式不宜推廣。正如臺(tái)灣學(xué)者吳庚指出的那樣，將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式，僅應(yīng)作為相關(guān)法律制度完善之前的一種變通方法，是權(quán)宜之計(jì)。
同時(shí)，行政活動(dòng)貴在效率，若其實(shí)現(xiàn)一律通過(guò)訴訟途徑，未免過(guò)于繁雜與費(fèi)時(shí)，既不利于提高行政效率，也影響行政機(jī)關(guān)選擇行政合同方式的積極性。但若采用上述法國(guó)行政法的模式，不論公民、法人或者其他組織是否自愿接受強(qiáng)制執(zhí)行均賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政合同的做法，又缺少對(duì)公民、法人或者其他組織意愿的應(yīng)有尊重，進(jìn)而消磨行政合同的合意、平等理念。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)采用上述德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例，建立以通過(guò)訴訟途徑獲得執(zhí)行為原則，以當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行情況下的直接強(qiáng)制執(zhí)行為例外的行政合同執(zhí)行制度。不過(guò)，有三點(diǎn)需要注意：一是從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，參照德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣立法例建立一般給付之訴并規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可作為行政訴訟的原告，然后將行政合同納入行政訴訟的軌道，確為比較完美的方案。但我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，提起行政訴訟的原告僅限于行政相對(duì)人，采用上述方案對(duì)行政訴訟法的修改幅度過(guò)大，也似與整個(gè)行政訴訟體制不相協(xié)調(diào)。為此，目前可考慮采次級(jí)方案，仍將行政合同的訴訟納入民事訴訟的范疇。二是對(duì)于何種類型的行政合同可以約定自愿接受執(zhí)行，應(yīng)采用德國(guó)立法例，僅限于隸屬行政合同即行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間簽訂的行政合同，方可約定自愿接受執(zhí)行。對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間簽訂的水平行政合同，無(wú)需作出此種安排。三是對(duì)于行政合同的哪一方可以聲明自愿接受執(zhí)行的問(wèn)題，德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的立法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和公民均可聲明接受自愿執(zhí)行。筆者認(rèn)為，賦予行政合同直接執(zhí)行的目的在于促進(jìn)行政效率，只有公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行才符合此種目的，不宜再規(guī)定行政機(jī)關(guān)也可聲明自愿接受執(zhí)行。[9]
綜上，我國(guó)在修改行政訴訟法時(shí)，可在非訴強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容中，增加規(guī)定：“行政合同訂立時(shí)，公民、法人或者其他組織自愿接受執(zhí)行，而此后既不按照合同約定履行又不在法定期限內(nèi)提訟的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！睂?lái)我國(guó)在制定行政程序法時(shí)，也可對(duì)上述內(nèi)容作出規(guī)定。
四、結(jié)論
由于種種原因，本文一開始所提到的那個(gè)立法案例最終并沒有明確行政合同應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種途徑強(qiáng)制執(zhí)行。但它除了提出上述具有理論與實(shí)踐價(jià)值的具體問(wèn)題以外，在更為宏觀的層面上，還進(jìn)一步彰顯了實(shí)踐對(duì)于行政合同特殊規(guī)則的需要。這個(gè)立法案例告訴我們，其他國(guó)家和地區(qū)立法、實(shí)踐與理論顯示的行政合同不同于民事合同的特殊規(guī)則，在中國(guó)有實(shí)踐需要和生長(zhǎng)空間。在這個(gè)意義上，將該立法案例所突顯的問(wèn)題予以呈現(xiàn)本身，似乎比提出這些問(wèn)題的解決方案更為重要。
參考文獻(xiàn)：
[1]關(guān)于行政合同與私法合同的區(qū)別，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)上以“合同標(biāo)的理論”為主。所謂合同標(biāo)的是指涉案?jìng)€(gè)別合同的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及合同所追求的目的。例如，征收合同中有關(guān)補(bǔ)償價(jià)金之合意，其合同標(biāo)的雖然是價(jià)金的支付和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，但其追求的目的在于避免進(jìn)行正式的征收程序，節(jié)約雙方之時(shí)間勞力費(fèi)用支出，助于公共建設(shè)之進(jìn)行，并非單純之私益，從而應(yīng)當(dāng)判斷為行政合同。參見林明鏘：“行政契約”，載翁岳生主編：《行政法》（下冊(cè)），中國(guó)法制出版社2009年版，第715頁(yè)以下。本文中搬遷安置協(xié)議與前述臺(tái)灣學(xué)者所舉案例具有一定的同構(gòu)性，其目的在于盡量避免以“強(qiáng)硬”的方式實(shí)現(xiàn)村（居）民原有房屋的拆除，進(jìn)而以緩和的方式達(dá)到保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的目的，屬行政合同應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。
[2]參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第381頁(yè)。
[3]參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第284頁(yè)、第410頁(yè)。
[4]參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第162頁(yè)以下.
[5]參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第152頁(yè)以下；林明鏘：“行政契約”，載翁岳生主編：《行政法》（下冊(cè)），中國(guó)法制出版社2009年版，第720頁(yè)。
[6]參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第155頁(yè)。
[7]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第284頁(yè)。
伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到了成熟的穩(wěn)定的發(fā)展。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境中會(huì)計(jì)信息的重要性與日俱增。不同利益代表的經(jīng)濟(jì)主體往往會(huì)由于會(huì)計(jì)問(wèn)題產(chǎn)生各種類型的矛盾與沖突。而會(huì)計(jì)信息的重要性與利益相關(guān)性使得企業(yè)中的利益糾紛往往都與會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)存在密切的關(guān)系。近幾年來(lái)，各種會(huì)計(jì)違法，會(huì)計(jì)發(fā)作行為已經(jīng)嚴(yán)重影響到了股東、債權(quán)人、社會(huì)，乃至國(guó)家的利益。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)會(huì)計(jì)法律責(zé)任制度十分有必要。
一、會(huì)計(jì)法律責(zé)任及其特征
1.會(huì)計(jì)法律責(zé)任
會(huì)計(jì)法律責(zé)任主要是指會(huì)計(jì)主體違法法律法規(guī)需要承擔(dān)的法律后果。其中的會(huì)計(jì)主體包括企業(yè)與個(gè)人。值得注意的是，會(huì)計(jì)法律責(zé)任不單單是指違反《會(huì)計(jì)法》所需要承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)還包括違反《證券法》、《審計(jì)法》、《保險(xiǎn)法》等一系列設(shè)計(jì)到會(huì)計(jì)行為的法律法規(guī)所需要承擔(dān)的法律責(zé)任[1]。
2.會(huì)計(jì)法律責(zé)任特征
會(huì)計(jì)法律責(zé)任的形成是由于會(huì)計(jì)違法行為的產(chǎn)生，而會(huì)計(jì)違法行為主要包括會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理中的，會(huì)計(jì)處理結(jié)果公布中所涉及到的一系列違法行為。鑒于上述原因，會(huì)計(jì)法律責(zé)任的特征主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：1.會(huì)計(jì)法律責(zé)任主體存在多元性。由于會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)行為并不是單一、獨(dú)立的活動(dòng)，而是涉及到多個(gè)主體的綜合性活動(dòng)。因此，會(huì)計(jì)法律責(zé)任的主體存在多元性[2]。例如，企業(yè)所產(chǎn)生的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)需要經(jīng)過(guò)多個(gè)主體，其中包括業(yè)務(wù)審批人員、會(huì)計(jì)人員、出納等。并且，形成一份完整的會(huì)計(jì)報(bào)告需要多個(gè)環(huán)節(jié)加以審查驗(yàn)證，因此當(dāng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)出現(xiàn)虛假信息或會(huì)計(jì)信息披露出現(xiàn)問(wèn)題的情況，給國(guó)家、企業(yè)或股東造成經(jīng)濟(jì)損失的時(shí)候，就需要深入追究涉及會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的部分人員，讓其為該后果承擔(dān)法律責(zé)任。2.會(huì)計(jì)法律責(zé)任追求機(jī)關(guān)的多樣性?；跁?huì)計(jì)法律責(zé)任的概念可以明確得知，要承擔(dān)會(huì)計(jì)法律責(zé)任的法律眾多，因此牽涉到眾多政府機(jī)關(guān)與部門。所以，如果當(dāng)會(huì)計(jì)違法犯罪行為出現(xiàn)時(shí)，有可能是多個(gè)機(jī)關(guān)需要追求相關(guān)法律責(zé)任?！稌?huì)計(jì)法》中明確提到，財(cái)政、審計(jì)、證券等監(jiān)管部門需要根據(jù)當(dāng)?shù)胤梢?guī)定來(lái)對(duì)企業(yè)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，也明確規(guī)定當(dāng)違法《會(huì)計(jì)法》并且同時(shí)違法其他法律的需要各自的部門在其職權(quán)范圍依法處罰。因此可以看出，出現(xiàn)會(huì)計(jì)違法或會(huì)計(jì)犯罪可能是由多個(gè)機(jī)關(guān)一同對(duì)違法犯罪進(jìn)行處罰。
二、會(huì)計(jì)法律責(zé)任的具體形式
1.行政責(zé)任
會(huì)計(jì)法律責(zé)任中的行政責(zé)任主要可以分為行政處分與行政處分。其中，行政處分為國(guó)家工作人員違反行政法規(guī)所需要承擔(dān)的行政法律責(zé)任，主要形式包括警告、記過(guò)、記大過(guò)等。行政處罰是對(duì)于其認(rèn)為違反行政法管理的一種行政制裁，主要形式包括警告、罰款、沒收非法所得等。在我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境日漸成熟的背景下，國(guó)有企業(yè)體制改革的熱潮中行政處分已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)防會(huì)計(jì)違法的效果，因此在承擔(dān)行政責(zé)任方面將會(huì)漸漸朝著以行政處罰為主的方向發(fā)展[3]。
2.刑事責(zé)任
會(huì)計(jì)法律責(zé)任中的刑事責(zé)任是指會(huì)計(jì)犯罪行為所需要承擔(dān)的法律責(zé)任。在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)中違法國(guó)家會(huì)計(jì)制度相關(guān)會(huì)計(jì)舞弊行為構(gòu)成犯罪的都需要依法追究刑事責(zé)任。會(huì)計(jì)犯罪行為屬于經(jīng)濟(jì)犯罪，其所侵害的對(duì)象是正常的經(jīng)濟(jì)秩序與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
3.民事責(zé)任
會(huì)計(jì)法律責(zé)任中的民事責(zé)任是指違反了會(huì)計(jì)法律規(guī)范，讓蒙受利益損失的受害人得到的補(bǔ)償。但是在現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)法》中并沒有對(duì)民事責(zé)任承擔(dān)有相關(guān)的固定。而《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》與《公司法》對(duì)民事責(zé)任有一定的規(guī)定，具體指出注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)該就其違法行為給予利益相關(guān)者所蒙受的損失承擔(dān)一定的賠償責(zé)任[4]。
三、中國(guó)會(huì)計(jì)法律責(zé)任制度的完善
1.完善《會(huì)計(jì)法》與其他法律制度的協(xié)調(diào)
完善《會(huì)計(jì)法》與其他法律制度的協(xié)調(diào)能夠更加徹底的貫徹落實(shí)《會(huì)計(jì)法》，發(fā)揮《會(huì)計(jì)法》的效用?！稌?huì)計(jì)法》是我國(guó)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律中的基礎(chǔ)性法律之一，其需要在滿足憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上給其他法律的制定與執(zhí)行提供專業(yè)的支撐。而其他法律則應(yīng)該在《會(huì)計(jì)法》的責(zé)任劃分、法律執(zhí)行與程序的制定中提供相應(yīng)的幫助。所以，《會(huì)計(jì)法》與其他法律制度的協(xié)調(diào)與配合應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定各自的內(nèi)容與屬性。針對(duì)這一情況，相關(guān)政府部門可以設(shè)立《會(huì)計(jì)法》起草擬定部分，在經(jīng)過(guò)全面的調(diào)查與意見征求后，著手對(duì)當(dāng)前《會(huì)計(jì)法》以及其他設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)內(nèi)容的法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整，以表面出現(xiàn)會(huì)計(jì)司法操作矛盾的情況[5]。
2.完善《會(huì)計(jì)法》具體規(guī)定
首先，針對(duì)目前企業(yè)負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)法律責(zé)任難以落實(shí)到法人主體的問(wèn)題，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該明確規(guī)定企業(yè)會(huì)計(jì)部門主管要組織企業(yè)開展專業(yè)培訓(xùn)，使其能夠詳細(xì)明確會(huì)計(jì)處理工作，避免企業(yè)掛名管理人推卸法律責(zé)任。在《會(huì)計(jì)法》中應(yīng)該詳細(xì)制定企業(yè)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，如果企業(yè)提供了一系列與實(shí)情不符合的資料或數(shù)據(jù)，不僅僅需要企業(yè)會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)人背負(fù)法律責(zé)任，企業(yè)的管理人員也需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
其次，針對(duì)目前行政責(zé)任與刑事責(zé)任難以劃清的問(wèn)題，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該嚴(yán)格限定會(huì)計(jì)違法行為與犯罪行為之間的區(qū)別。例如，可以采取以涉案金額的大小來(lái)作為違法與犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)。又例如，可以采取以涉案人員是否存在特定犯罪目的以及行為所造成的后果來(lái)作為違法與犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)。
最后，行政處分規(guī)定合理性欠缺的問(wèn)題，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該進(jìn)行明確的規(guī)定。如國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)以外的企業(yè)管理人員出現(xiàn)了會(huì)計(jì)違法行為，在未涉及到刑事犯罪的情況下，由國(guó)家會(huì)計(jì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)下達(dá)行政處罰通知書。如對(duì)行政處罰有異議可以審定復(fù)議。而國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)工作人員接受行政處分，則需要由國(guó)家會(huì)計(jì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出處分建議，具體的行政處分完全由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)決定與執(zhí)行。
3.制定《會(huì)計(jì)法》細(xì)則
需要明確《會(huì)計(jì)法》的立法思路以及實(shí)施細(xì)節(jié)。對(duì)于限制性的法律規(guī)定要進(jìn)一步的細(xì)化與量化，以能夠使得《會(huì)計(jì)法》便于執(zhí)行。例如，針對(duì)會(huì)計(jì)信息以及虛假會(huì)計(jì)信息情況的出現(xiàn)做出詳細(xì)的規(guī)定[6]。這一詳細(xì)的規(guī)則需要在會(huì)計(jì)法及其實(shí)施細(xì)則中出現(xiàn)。同時(shí)，要嚴(yán)格限制會(huì)計(jì)信息與虛假會(huì)計(jì)信息的既定，避免法律規(guī)范中存在不專業(yè)的情況。因此，在制定相關(guān)細(xì)則的時(shí)候需要專業(yè)會(huì)計(jì)人員配合法律專業(yè)人員一同來(lái)商討，以制定嚴(yán)格、科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于會(huì)計(jì)信息與虛假會(huì)計(jì)信息犯罪的情況也要具體化，并且結(jié)合《刑法》中的相關(guān)條例來(lái)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)《會(huì)計(jì)法》與其他多種法律規(guī)定之間的約束與限制，制定《會(huì)計(jì)法》的細(xì)則顯得更加重要性。
4.強(qiáng)化會(huì)計(jì)法律責(zé)任追究力度
強(qiáng)化會(huì)計(jì)法律責(zé)任的追究力度，尤其是對(duì)于會(huì)計(jì)違法的相關(guān)民事與刑事責(zé)任的落實(shí)。在民事法律方面，《會(huì)計(jì)法》對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的民事責(zé)任存在相應(yīng)的缺陷。因此，需要在《會(huì)計(jì)法》中建立民事賠償制度，對(duì)會(huì)計(jì)違法行為所需要承擔(dān)的民事責(zé)任作出相應(yīng)的規(guī)定，讓會(huì)計(jì)違法的主體能夠?yàn)槠鋾?huì)計(jì)違法行為付出應(yīng)有的代價(jià)，全面保證會(huì)計(jì)相關(guān)利益者的權(quán)益，強(qiáng)化會(huì)計(jì)違法的成本，進(jìn)一步保障會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。在虛假會(huì)計(jì)信息刑事責(zé)任的制定各方面，可以借鑒我國(guó)刑法的相關(guān)罪名對(duì)于在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)當(dāng)中存在的提供虛假財(cái)務(wù)報(bào)表、會(huì)計(jì)證明等會(huì)計(jì)舞弊行為來(lái)進(jìn)行定罪。
【關(guān)鍵詞】行政行為；行政訴訟受案范圍；立法模式
自行政訴訟法施行以來(lái)，立案難是人民群眾反映的突出問(wèn)題之一。而行政訴訟法受案范圍的立法缺陷是導(dǎo)致立案難的因素之一。因此，修改行訴法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍成為必然的立法選擇。
1 行政訴訟法受案范圍的立法修改
我國(guó)行政訴訟法受案范圍的內(nèi)容主要集中在三個(gè)條文上，即第2條的概括肯定，第12條的肯定列舉和第13條的否定列舉規(guī)定。第2條的修改主要集中在兩個(gè)方面：第一，將“具體行政行為”修改為“行政行為”。第二，增加一款作為第二款“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”。第12條具體修改如下：第一，將第（一）項(xiàng)行政處罰行為的表述與行政處罰法的有關(guān)用語(yǔ)保持一致，明確了公民、法人或者其他組織對(duì)警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留等行政處罰不服的都可以提起行政訴訟；第二，將第（二）項(xiàng)行政強(qiáng)制措施擴(kuò)大到包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的都可以依法提起行政訴訟；第三，將原第（四）項(xiàng)涉及申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，修改為包括以上兩種行為在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的都可以提起行政訴訟；第四，增加第（四）項(xiàng)“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”這樣明確了自然資源行政確權(quán)行為的可訴性；第五，增加第（五）項(xiàng)“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”；第六，將原法第（五）項(xiàng)“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的”修改為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”；第七，將原法第（三）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自的”的基礎(chǔ)上增加兩種侵權(quán)行為：侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；第八，增加一項(xiàng)作為第（八）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的”第九，將原法第（七）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”擴(kuò)充為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的”；第十，將原法第（六）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”修改為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的”；第十一，增加一項(xiàng)作為第（十一）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”；第十二，將原法第（八）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”修改為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”。第三款表述未做修改，但是所表達(dá)的含義發(fā)生了變化。該款的含義轉(zhuǎn)變?yōu)槌诵姓C(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益或不履行保障合法權(quán)益的法定職責(zé)以外，凡法律、法規(guī)有特別規(guī)定的都可以通過(guò)該條款納入行政訴訟受案范圍。第十三條對(duì)不予受理情形的列舉未做實(shí)質(zhì)修改，只是與之前相適應(yīng)把“具體行政行為”修改為“行政行為”。
2 此次修改受案范圍的亮點(diǎn)
2.1 可訴條件無(wú)具體行政行為限制
原法用“具體行政行為”的概念，針對(duì)的是“抽象行政行為”，主要目的是限定可訴范圍。考慮到現(xiàn)行行政訴訟法第11條、第12條對(duì)可訴范圍已作了明確列舉，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，因此新法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。此外“行政行為”比“具體行政行為”解釋空間更大，更具有彈性，這有利于人民法院根據(jù)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)地?cái)U(kuò)大行政訴訟的受案范圍，而無(wú)需頻繁地修改法律。最后由于行政訴訟法修改時(shí)在第53條新增了規(guī)范性文件的附帶審查，這表明受案范圍已不再限于具體行政行為，而以行政行為作為受案標(biāo)準(zhǔn)更具涵蓋性，也更為準(zhǔn)確。
2.2 通過(guò)擴(kuò)充行政行為外延擴(kuò)大行政訴訟受案范圍
1989年行政訴訟法將社會(huì)組織的適格被告條件限于“法律、法規(guī)授權(quán)”范圍過(guò)窄，這明顯落后于司法實(shí)踐中已將規(guī)章授權(quán)組織納入被告范圍的現(xiàn)實(shí)。此外在減政放權(quán)的國(guó)家治理背景下，政府要建立“小政府，大社會(huì)”治理模式必然要讓更多的社會(huì)組織承擔(dān)公共事務(wù)管理職能，如果僅僅限定為法律、法規(guī)授權(quán)組織，與國(guó)家發(fā)展模式不匹配，所以宜將規(guī)章授權(quán)組織納入行政救濟(jì)范圍。但對(duì)于如何納入，最初方案是將法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織解釋為行政機(jī)關(guān)。這一方案表述容易產(chǎn)生擴(kuò)大“行政機(jī)關(guān)”范圍的誤解，所以最后采用擴(kuò)充行政行為的方式能夠避免上述不足。
2.3 肯定列舉取消人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)限制
1989年行政訴訟法第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”這作為肯定列舉的兜底項(xiàng)事實(shí)上限制了行政訴訟受案范圍，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)法院受理行政訴訟案件以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害為標(biāo)準(zhǔn)，其他合法權(quán)益受侵害得不到行政訴訟救濟(jì)。此次修改加入“等合法權(quán)益”幾個(gè)字意義深遠(yuǎn)，這意味著凡是合法權(quán)益受侵犯的都可以提訟?？梢娺@是本次修法的一個(gè)重大突破。
2.4 將行政合同案件納入受案范圍
行政合同是我國(guó)行政管理方式的改革成果之一，其與單方行政行為有鮮明的區(qū)別。早在修改行政訴訟法之前《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》已將行政合同作為行政訴訟的案由之一。這次修改是從立法上統(tǒng)一規(guī)范涉及行政合同的行政訴訟。
3 此次修改受案范圍的缺陷
3.1 立法模式選擇限制行政訴訟受案范圍
此次修法立法模式依然采用混合模式。有學(xué)者認(rèn)為受案范圍在肯定方面列舉主要是為了提示，不是對(duì)概括規(guī)定的否定。這種觀點(diǎn)毋庸置疑，但是否可以據(jù)此沿用混合模式，我認(rèn)為是值得商榷的。行政訴訟法規(guī)定受案范圍，目的是為了確定受案界限，即確定哪些可以受理，哪些不能受理。范圍的確定需要有相對(duì)清晰的界限，而現(xiàn)行行政訴訟法的肯定列舉只是對(duì)第2條概括條款適用的一種范例指導(dǎo)，更多是為指導(dǎo)司法實(shí)踐。而如果我們法官能清晰的認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)并踐行的話，是沒有任何問(wèn)題的。但實(shí)際是我們的法院在受理行政訴訟案件中更多的是通過(guò)肯定列舉條款來(lái)僵化判斷，屬于列舉范圍才予以受理，這無(wú)疑是限制了受案范圍。究其原因主要是混合立法模式使其有機(jī)可乘。我們?nèi)绻挠酶爬隙臃穸信e的模式，就可以從立法層面有效避免實(shí)踐中的做法。而對(duì)于第12條的內(nèi)容可以考慮將其納入司法解釋來(lái)具體指導(dǎo)行政訴訟立案實(shí)踐。
3.2 內(nèi)部行政行為依然游離于行政訴訟受案范圍之外
根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴行政行為必須是外部行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行為不可訴。內(nèi)部行政行為不可訴的理論基礎(chǔ)是特別權(quán)力關(guān)系理論，然而該理論在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)逐漸瓦解并被部分廢除。此次修法就不應(yīng)該完全受這一理論的約束。從保障公務(wù)員基本權(quán)利和保證行政管理效率的平衡原則出發(fā)，行政處分應(yīng)該部分而不是完全納入行政訴訟的受案范圍。就《公務(wù)員法》設(shè)定的行政處分或相當(dāng)于行政處分的行政處理措施種類言，目前宜納入行政訴訟受案范圍的僅限于開除、辭退和解聘三種類型，因?yàn)椋@三種類型的處分或處理涉及相對(duì)人的重要基本權(quán)利，而其他行政處分，如警告、記過(guò)、降職等，雖然也影響公務(wù)員的權(quán)利但非重要的基本權(quán)利，故可不納入。
3.3 否定列舉未發(fā)揮受案范圍作為條件作用
此次修改未涉及否定列舉，這并不意味著司法實(shí)踐中已經(jīng)可以清晰界定準(zhǔn)確適用。之前最高人民法院在4個(gè)司法解釋中又列舉出8項(xiàng)不屬于受案范圍的行政行為，但在適用否定性規(guī)定條款的案件中，法院裁定不予受理的比例僅有17.5%，絕大部分案件是以裁定駁回的方式結(jié)案，有的甚至以判決方式結(jié)案。這意味著在階段，法院往往不能判定案件是否屬于受案范圍，通常是在受理案件并進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后才能得出相應(yīng)結(jié)論。顯然否定列舉并沒有發(fā)揮其作為條件的甄別、篩選作用。
【參考文獻(xiàn)】
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稅務(wù)行政訴訟類風(fēng)險(xiǎn)
概念
稅務(wù)行政訴訟類風(fēng)險(xiǎn)是指因稅務(wù)主體在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施的具體稅務(wù)行政執(zhí)法行為而引起的稅務(wù)行政復(fù)議撤消、稅務(wù)行政訴訟敗訴、稅務(wù)行政賠償?shù)群蠊陀绊懙目赡苄浴?/p>
典型案例分析
案情介紹
2003年10月28日,某地稅局稅務(wù)所派王某和趙某對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的某飯店2003年第三季度的納稅情況進(jìn)行檢查。檢查人員到該飯店向有關(guān)人員出示稅務(wù)檢查證后,開始進(jìn)行檢查。檢查中發(fā)現(xiàn)該飯店采用收入不入賬的方法少繳地方各稅3000元,當(dāng)即下達(dá)《稅務(wù)處理決定書》和《稅務(wù)行政處罰決定書》,定性為偷稅,作出補(bǔ)繳稅款、加收滯納金并處所偷稅款一倍即3000元罰款的決定,限于11月12日前繳納入庫(kù)。由于該飯店地理位置不太好,正準(zhǔn)備搬遷,該飯店經(jīng)理借機(jī)立即調(diào)集車輛準(zhǔn)備將現(xiàn)存貨物轉(zhuǎn)移運(yùn)走。檢查人員察覺后迅速返回稅務(wù)所,報(bào)經(jīng)所長(zhǎng)批準(zhǔn)后,開具《查封(扣押)證》,當(dāng)即扣押了該飯店價(jià)值5萬(wàn)元的商品貨物,并向該飯店開具了扣押收據(jù)。11月5日,該飯店繳納了稅款、滯納金和罰款。11月9日,該稅務(wù)所將扣押的商品貨物歸還給了該飯店。該飯店發(fā)現(xiàn)歸還的部分貨物損壞,經(jīng)確認(rèn)價(jià)值5000元,隨即向該所提出賠償請(qǐng)求。
法理分析
稅務(wù)人員的執(zhí)法行為主要存在以下問(wèn)題:(1)稅務(wù)檢查程序不合法?！抖悇?wù)征收管理法》第五十九條規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)派出的人員進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí),應(yīng)當(dāng)出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書,并有責(zé)任為被檢查人保守秘密;未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的,被檢查人有權(quán)拒絕檢查。”而本案中,稅務(wù)人員在進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí),只出示了稅務(wù)檢查證而未出示《稅務(wù)檢查通知書》。(2)稅務(wù)處罰程序不合法。在本案中,稅務(wù)人員對(duì)該飯店不應(yīng)當(dāng)采取簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)處罰,而應(yīng)當(dāng)采取一般程序和聽證程序,并在作出處罰決定前下達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》,告知當(dāng)事人違法事實(shí)及享有的權(quán)利。稅務(wù)行政處罰按罰款額的多少,分為簡(jiǎn)易程序和一般程序?！缎姓幜P法》第三十三條規(guī)定:“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù),對(duì)公民處以五十元以下,對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的,可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。”本文是關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定,簡(jiǎn)易程序之外的其他處罰適用一般程序。由于本案中稅務(wù)人員作出3000元的罰款決定,應(yīng)適用于一般程序和聽證程序。根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》第三條的規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上(含本數(shù))罰款或者對(duì)法人或者其他組織作出1萬(wàn)元以上(含本數(shù))罰款的行政處罰之前,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》,告知當(dāng)事人已經(jīng)查明的違法事務(wù)、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰,并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。”而稅務(wù)所在執(zhí)法中完全忽視了這一必要程序。(3)稅務(wù)所對(duì)該飯店作出3000元罰款的決定不合法。《稅務(wù)征收管理法》第七十四條的規(guī)定:“本法規(guī)定的行政處罰,罰款額在2000元以下的,可以由稅務(wù)所決定。”也就意味著,超過(guò)2000元的罰款稅務(wù)所不能作出決定,屬于越權(quán)行為。(4)稅務(wù)保全程序不合法。本案中,稅務(wù)人員在采取保全措施前,未責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保,也未經(jīng)縣以上稅務(wù)局(分局)局長(zhǎng)批準(zhǔn),屬程序違法并且查封了價(jià)值5萬(wàn)元的商品貨物,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)飯店的應(yīng)納稅款和滯納金。根據(jù)《稅務(wù)征收管理法》第三十八條的規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的,可以在規(guī)定的納稅期之前,責(zé)令限期繳納應(yīng)納稅款;在限期內(nèi)發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財(cái)產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象的,稅務(wù)機(jī)關(guān)可以責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保。
如果納稅人不能提供納稅擔(dān)保,經(jīng)縣以上稅務(wù)局(分局)局長(zhǎng)批準(zhǔn),稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采取下列稅收保全措施:(1)書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款;(2)扣押、查封納稅人的價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)。納稅人在前款規(guī)定的限期內(nèi)繳納稅款的,稅務(wù)機(jī)關(guān)必須立即解除稅務(wù)保全措施。”而稅務(wù)所卻是在飯店補(bǔ)繳之后幾日內(nèi)才對(duì)其解除的稅收保全措施,且稅務(wù)所未盡妥善保管被扣押物品的義務(wù),致使部分貨物受到損壞。根據(jù)《稅務(wù)征收管理法》第三十九條的規(guī)定:“納稅人在限期內(nèi)已繳納稅款,稅務(wù)機(jī)關(guān)未立即解除稅收保全措施,使納稅人的合法權(quán)益遭受損失的,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí),違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。因此,針對(duì)以上稅務(wù)人員的違法行為給飯店造成的經(jīng)濟(jì)損失,該飯店可依法獲得賠償。
稅務(wù)司法瀆職類風(fēng)險(xiǎn)
概念
稅務(wù)司法瀆職類風(fēng)險(xiǎn)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法過(guò)程中因主觀過(guò)失、應(yīng)履行而未履行或未完全履行職責(zé)客觀上導(dǎo)致的國(guó)家稅款大量流失及其他財(cái)產(chǎn)重大損失而可能觸犯法律的危險(xiǎn)和后果。當(dāng)導(dǎo)致前兩種風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法行為造成的損失和后果更為嚴(yán)重時(shí),就會(huì)相應(yīng)引發(fā)此類風(fēng)險(xiǎn),它與前兩種風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別在于量上的差異導(dǎo)致質(zhì)上的不同。
典型案例分析
案情介紹
法院審理查明,2002年3月,某市國(guó)家稅務(wù)局開發(fā)區(qū)分局稽查局根據(jù)群眾舉報(bào),對(duì)某市某電纜廠的偷稅案件進(jìn)行了查處。該廠的廠長(zhǎng)牛某四處活動(dòng)并找到了稽查局局長(zhǎng)李某,先后給李某送去人民幣5萬(wàn)元,要求給予關(guān)照。李某在收受賄賂后,將這個(gè)廠已涉嫌構(gòu)成偷稅罪的案件壓住,僅僅以罰款了事。2002年底,某市國(guó)家稅務(wù)局要求開發(fā)區(qū)分局清理移交2000年以來(lái)的稅務(wù)違法案件,該電纜廠偷稅數(shù)額比例較大,本應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)處理。李某私自更改數(shù)據(jù),隱瞞事實(shí),使該電纜廠涉嫌偷稅罪案件未移交司法機(jī)關(guān)。
法理分析本案中,李某身為國(guó)家工作人員,明知該電纜廠涉嫌偷稅,卻收受賄賂人民幣5萬(wàn)元,并不移交刑事案件,已分別構(gòu)成和不移交刑事案件罪。根據(jù)《刑法》第三百八十六條和第三百八十三條的規(guī)定,個(gè)人受賄數(shù)額在5萬(wàn)元以上不滿10萬(wàn)元的,處5年以上有期徒刑,可以并處罰沒財(cái)產(chǎn);情節(jié)特別嚴(yán)重的,處無(wú)期徒刑,并處沒收財(cái)產(chǎn)?！抖愂照魇展芾矸ā返谄呤邨l規(guī)定:“稅務(wù)人員,對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交,情節(jié)嚴(yán)重的,依法追究刑事責(zé)任。”《刑法》第四百零二條規(guī)定:“行政執(zhí)法人員,對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交,情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役;造成嚴(yán)重后果的,處三年以上七年以下有期徒刑。”此外,《稅務(wù)人員違法違紀(jì)行政處分暫行規(guī)定》第五條規(guī)定:“利用職務(wù)之便,貪污稅(公)款的、索要賄賂和接受他人賄賂的、挪用稅(公)款及公物歸個(gè)人使用的,按照《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》,給予政紀(jì)處分。”由上面列舉的相關(guān)法律條文可知,李某不僅要承擔(dān)刑事責(zé)任還要受到相應(yīng)的政紀(jì)處分,實(shí)在是得不償失。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
暴力抗稅類風(fēng)險(xiǎn)
概念
暴力抗稅類風(fēng)險(xiǎn)是指在稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中,負(fù)有納稅義務(wù)或者代扣代繳、代收代繳義務(wù)的單位和個(gè)人故意違反稅收法律法規(guī),公然以暴力手段、威脅方法等不友好的強(qiáng)硬形式拒不繳納稅款而直接危及執(zhí)法人員及其親屬的生命健康安全的風(fēng)險(xiǎn)。
典型案例分析
案情介紹
2002年3月26日晚,某地稅局車輛運(yùn)輸稅收辦公室稅務(wù)人員依法扣壓了一輛欠稅的出租車,被扣車主吳某卻找崔某等無(wú)業(yè)人員到該局運(yùn)辦說(shuō)情,要求放行。這一無(wú)理要求遭到拒絕后,崔某和吳某竟對(duì)運(yùn)辦負(fù)責(zé)人孫某實(shí)施暴力攻擊,與此同時(shí),該分局大門口也被崔某帶來(lái)的10多個(gè)同伙看住,致使孫某頭部、腹部和腿部多處受傷,事后經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷。崔某行兇后還威脅稅務(wù)人員,其言行十分囂張。
【關(guān)鍵詞】行政規(guī)劃;司法審查;可訴性;救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)
【正文】
在現(xiàn)代西方法治原則下,行政法治是通過(guò)對(duì)行政權(quán)力的法律約束和監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。{1}(P77)這一規(guī)律對(duì)我國(guó)的法治實(shí)踐同樣適用。行政規(guī)劃作為一種特殊的行政權(quán)力運(yùn)行方式,同樣也應(yīng)接受依法行政原則的約束。實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)劃的司法審查,是保障行政規(guī)劃?rùn)?quán)力在法治的軌道內(nèi)運(yùn)行的重要前提。
一、司法審查在規(guī)制行政規(guī)劃中的作用
(一)規(guī)制行政規(guī)劃的必要性
行政法治要求將行政主體的裁量權(quán)控制在一定的范圍內(nèi)。而運(yùn)用法律手段對(duì)行政規(guī)劃過(guò)程予以規(guī)范和控制,也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家與構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。
第一,規(guī)制行政規(guī)劃,是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要。“法治的核心最終會(huì)涉及政府的權(quán)力和個(gè)人權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題。”{2}(P30)控制行政主體的權(quán)力、維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利,是行政法的核心目標(biāo)。行政規(guī)劃作為一種具有顯著輻射效果的行政活動(dòng)方式,通常都會(huì)直接或間接地影響相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,有些場(chǎng)合甚至是重大和長(zhǎng)期的影響。因而,控制行政規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)用,使其在法律的范圍內(nèi)運(yùn)行,是維護(hù)和促進(jìn)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。
第二,規(guī)制行政規(guī)劃,是維護(hù)公共利益的需要。行政的運(yùn)行過(guò)程,是一種對(duì)公共利益予以集合和分配的過(guò)程。公共利益需要通過(guò)個(gè)人利益予以集合。{3}(P1)行政主體在集合、維護(hù)和分配公共利益的過(guò)程中,必然要與行政相對(duì)人之間發(fā)生各種復(fù)雜的利益關(guān)系。行政主體雖然是公共利益的代表者,但公共利益是一個(gè)不確定法律概念,“公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益。這個(gè)不確定的多數(shù)受益人也就符合公共(公眾、社會(huì)大眾Publikum)的意義。”{4}(P186)行政主體的行為是否代表公共利益,在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)受到拷問(wèn)。因?yàn)樾姓黧w所追求的利益可能與公共利益相背離,甚至以維護(hù)公共利益之名而行追求私利之實(shí)。因而,必須對(duì)牽涉廣泛利益主體的行政規(guī)劃?rùn)?quán)力,特別是行政規(guī)劃中廣泛存在的裁量權(quán)予以限制。
第三,規(guī)制行政規(guī)劃,是推動(dòng)行政法治進(jìn)程的需要。通過(guò)各個(gè)單行立法來(lái)控制行政主體不同的行政活動(dòng)方式,是我國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)典型特征。例如我國(guó)的 《行政處罰法》《行政許可法》,以及正在制定的《行政強(qiáng)制法》為例證。但是,由于行政活動(dòng)類型繁多,針對(duì)每一種行政活動(dòng)方式進(jìn)行單行立法是一項(xiàng)非常浩大的工程。而且在目前關(guān)于行政規(guī)劃的法律控制機(jī)制尚不成熟的情況下,針對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行單行立法似乎操之過(guò)急。由于 “行政法主要就是行政程序”{5}(P32),因此,由將來(lái)的 《行政程序法》對(duì)行政規(guī)劃的適用范圍、程序等進(jìn)行規(guī)定、實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃的法治化,更為實(shí)際可行。
(二)司法審查是規(guī)制行政規(guī)劃的重要方式
行政規(guī)劃領(lǐng)域存在普遍而寬泛的裁量權(quán),使得對(duì)行政規(guī)劃的規(guī)制尤為不易。對(duì)行政規(guī)劃的規(guī)制,必須選擇有效的方式和路徑。對(duì)行政規(guī)劃予以規(guī)制,主要有以下方式:
第一,法律原則的規(guī)制。在規(guī)制具體行政行為方面,行政法的基本原則具有舉足輕重的作用,因?yàn)榉稍瓌t不僅可以指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)合理行政,而且可以作為司法裁判的依據(jù)?！皩⒎稍瓌t引入法律體系之中,既是為補(bǔ)成文規(guī)則之不足的需要,也是為限制自由裁量權(quán)之需要;它既為司法能動(dòng)性提供了依據(jù),也為司法能動(dòng)性界定了合理的范圍。”{6}(P279)除應(yīng)遵守行政法的基本原則外,行政主體在行政規(guī)劃的過(guò)程中還應(yīng)遵守一些特定的原則,這些特定的原則對(duì)于規(guī)制行政規(guī)劃同樣具有不可小覷的作用。
第二,實(shí)體法的規(guī)制。在現(xiàn)代法治體系下,行政權(quán)力只能來(lái)源于法律,法律授予的權(quán)力才具有正當(dāng)性。行政規(guī)劃?rùn)?quán)力同樣如此。對(duì)行政規(guī)劃?rùn)?quán)力的控制,首先即依賴于實(shí)體法控制。“所謂實(shí)體法控制,即對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)劃?rùn)?quán)力的來(lái)源和制定行政規(guī)劃的空間進(jìn)行控制。”{7}(P9)在行政規(guī)劃實(shí)踐中,由于不同的行政主體之間制定行政規(guī)劃的權(quán)力界限并不清晰,因而如何協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系,是在規(guī)劃決策過(guò)程中經(jīng)常遇到的一個(gè)難題。而有效的解決方法只能是通過(guò)立法明確規(guī)定行政規(guī)劃的權(quán)力范圍,即對(duì)行政規(guī)劃予以實(shí)體法規(guī)制。
第三,程序法的規(guī)制。雖然實(shí)體授權(quán)規(guī)則不可或缺,但是行政程序在規(guī)制行政規(guī)劃方面則具有更為重要的作用。因?yàn)?“現(xiàn)代行政法治的核心機(jī)制是行政程序法律制度?！眥2}(P32)此外,行政權(quán)力的擴(kuò)張也使得程序在規(guī)制行政權(quán)力方面的作用日益強(qiáng)化,“程序的規(guī)則所以重要,正是因?yàn)樵趯?shí)體法上不得不給予行政機(jī)關(guān)巨大權(quán)力的緣故。”{8}(P152)通過(guò)行政程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督和平衡,防止行政權(quán)的濫用,促進(jìn)行政權(quán)行使的效率,平衡行政權(quán)和相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系,保障相對(duì)方的合法權(quán)益,已成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)重要特征。{2}(P28)行政規(guī)劃的專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)決定了對(duì)其予以實(shí)體法規(guī)制存在著一定的難度,實(shí)體法規(guī)制并不能確保行政主體不濫用行政規(guī)劃?rùn)?quán),因此,行政規(guī)劃的程序規(guī)制就顯得尤為重要。相對(duì)人參與、行政公開、聽證等程序制度就成為規(guī)制行政主體的行政規(guī)劃裁量權(quán)的必然選擇。
第四,司法審查的規(guī)制?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”,這是現(xiàn)代行政法治的基本要求。行政規(guī)劃能否納入救濟(jì)制度的范圍之中,對(duì)于行政規(guī)劃的規(guī)制效果而言具有很大的影響。如果行政規(guī)劃被排除在救濟(jì)制度之外,那么行政相對(duì)人的正當(dāng)利益訴求在受到行政規(guī)劃行為侵害時(shí),就不能得到充分有效的保護(hù),行政主體也會(huì)因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督機(jī)制而更易濫用行政規(guī)劃?rùn)?quán)力。如果將行政規(guī)劃納入救濟(jì)制度的范圍,行政主體濫用權(quán)力的可能性就會(huì)大大降低。當(dāng)然,這一切是建立在救濟(jì)論行政規(guī)劃的司法審查制度的有效性基礎(chǔ)上的?？傊?建立有效的救濟(jì)制度,是規(guī)制行政規(guī)劃?rùn)?quán)力所不可或缺的。
二、關(guān)于行政規(guī)劃可訴性的爭(zhēng)論
關(guān)于行政規(guī)劃是否可訴的問(wèn)題,無(wú)論是在德國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還是我國(guó)大陸地區(qū),關(guān)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題都存在廣泛的爭(zhēng)議,主要原因即在于行政規(guī)劃行為定性的困難?！靶姓ㄓ?jì)劃的法律救濟(jì)取決于其表現(xiàn)形式。一旦其法律形式被法律規(guī)定或者得到明確,法律救濟(jì)的途徑和種類也就相應(yīng)地得以確定。”{9}(P185)所以,如果不能準(zhǔn)確界定行政規(guī)劃行為的屬性,就無(wú)法解決其可訴性的問(wèn)題。
在德國(guó),關(guān)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題曾存在對(duì)立的見解,但隨著《聯(lián)邦行政程序法》的頒布以及司法實(shí)務(wù)的發(fā)展,此類爭(zhēng)議目前已不復(fù)存在。目前德國(guó)的通說(shuō)認(rèn)為,計(jì)劃確定裁決屬于權(quán)利形成性的行政行為。{9}(P258)據(jù)此,對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決提起訴訟在德國(guó)已無(wú)異議。但是需要說(shuō)明的是,在德國(guó)只能針對(duì)計(jì)劃確定裁決才能提起訴訟,對(duì)于一般的、未經(jīng)過(guò)計(jì)劃確定裁決的規(guī)劃,則不能提起行政訴訟。
在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),公法學(xué)界繼受了德國(guó)的主流觀點(diǎn),均認(rèn)為計(jì)劃確定裁決屬于權(quán)利形成性的行政行為,應(yīng)當(dāng)允許對(duì)其提起行政訴訟。但臺(tái)灣司法部門對(duì)于“計(jì)劃變動(dòng)”能否接受司法審查的態(tài)度,則經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。臺(tái)灣司法部門最初否認(rèn)對(duì)行政規(guī)劃變動(dòng)的訴訟救濟(jì)。如臺(tái)灣行政法院1971年判字第738號(hào)判決認(rèn)為,“行政官署本于行政權(quán)作用,公告實(shí)施一種計(jì)劃,對(duì)于一般不特定之規(guī)定,而非個(gè)別具體之處置,自不得認(rèn)為行政處分而對(duì)之提起訴愿”,而1976年裁字第103號(hào)裁定則重申了這一觀點(diǎn)。直到1979年,“司法院大法官會(huì)議解釋”才對(duì)這一觀點(diǎn)作了一定程度的修正,認(rèn)為“主管機(jī)關(guān)變更都市計(jì)劃,系公法上之的一方行政行為,如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān),即具有行政處分之性質(zhì),其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當(dāng)或違法之損害者,自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟(jì)”。[1]但是,這種做法受到學(xué)界質(zhì)疑,如臺(tái)灣學(xué)者林明鏘認(rèn)為,將計(jì)劃變更行為認(rèn)定為行政處分是與計(jì)劃本質(zhì)原屬一般性、抽象性之特質(zhì)不盡符合的,正確之策應(yīng)是催促立法者制定一套保護(hù)權(quán)利直接受影響者之法律機(jī)制,如程序參與透明、理性的公開程序和依法計(jì)劃等。{10}(P466-467)
在日本,理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于行政規(guī)劃的可訴性存在較大分歧。學(xué)界一般認(rèn)為,“具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃實(shí)質(zhì)上決定著有利害關(guān)系者將來(lái)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,并且,若公共事業(yè)的實(shí)施有非法的地方,早期糾正違法行為,合法的實(shí)施有關(guān)事業(yè),無(wú)論是對(duì)事業(yè)主來(lái)說(shuō),還是對(duì)于國(guó)民來(lái)說(shuō),都是有百利而無(wú)一害的?！彼?“大多數(shù)日本學(xué)者認(rèn)為,也許還不能對(duì)承認(rèn)抽象的基本計(jì)劃提起訴訟。但是,當(dāng)懷疑具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃有違法性質(zhì)時(shí),應(yīng)該允許提起訴訟,以謀求階段性疑問(wèn)的排除,然后再重新開始公共事業(yè)的實(shí)施?！眥11}(P563)但是日本司法界的態(tài)度則顯得相對(duì)保守。法院的判例長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持認(rèn)為即使是拘束性的計(jì)劃也不具有處分性。最高法院否定了作為拘束性計(jì)劃即土地規(guī)劃事業(yè)的計(jì)劃的處分性,認(rèn)為“該計(jì)劃不過(guò)是事業(yè)的一種藍(lán)圖,以公告事業(yè)計(jì)劃對(duì)國(guó)民加以限制,僅停留在法律賦予計(jì)劃的一種附帶性效果,而不是對(duì)特定個(gè)人的具體處分。因此,爭(zhēng)訟該計(jì)劃自體,缺乏爭(zhēng)訟的成熟性乃至具體的案件性?！眥12}(P57)然而,最近的判例雖然是極為限定的,但也出現(xiàn)了承認(rèn)行政計(jì)劃具有處分性的傾向。因而,在日本司法實(shí)務(wù)界,逐步將行政規(guī)劃納入行政訴訟受案范圍是一個(gè)基本趨勢(shì)。
在我國(guó)大陸地區(qū)關(guān)于行政規(guī)劃是否可訴的問(wèn)題并未引起很大的爭(zhēng)議,學(xué)界普遍認(rèn)為在現(xiàn)行的行政訴訟體制下,行政規(guī)劃難以納入司法監(jiān)控的領(lǐng)地。究其原因,一是行政規(guī)劃被界定為抽象行政行為而不能將其列入行政訴訟的受案范圍;二是行政規(guī)劃可能由于尚未對(duì)行政相對(duì)人造成實(shí)際損害而被排除在受案范圍之外。也有學(xué)者認(rèn)為,“對(duì)行政計(jì)劃制定行為本身提起訴訟,還缺乏相關(guān)的法律依據(jù),除了沒有德國(guó)法上的‘計(jì)劃確定程序’制度之外,主要障礙還在于行政計(jì)劃程序性規(guī)定的缺乏?！眥13}(P144)但是,也有學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃不能納入行政訴訟的受案范圍提出了質(zhì)疑,認(rèn)為“盡管諸多行政計(jì)劃看似針對(duì)不特定多數(shù)人,事項(xiàng)具有綜合性,不直接針對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定,但不得不承認(rèn),由于相當(dāng)多數(shù)的行政計(jì)劃,特別是指令性計(jì)劃(拘束性計(jì)劃)事實(shí)上對(duì)特定范圍的人已經(jīng)造成實(shí)際權(quán)益的影響,并且由于計(jì)劃的制定和變更而權(quán)益受損,因此,不能單純依據(jù)行政計(jì)劃的形式是否為抽象行政行為來(lái)決定可訴性,而應(yīng)當(dāng)從信賴保護(hù)的角度,結(jié)合行政計(jì)劃的具體情況進(jìn)行分析……”。{14}(P180-181)
三、行政規(guī)劃的可訴性分析
關(guān)鍵詞：高校處分權(quán)權(quán)利救濟(jì)
一、高校處分與學(xué)生權(quán)利救濟(jì)概述
1、高校學(xué)生處分權(quán)概念
高校學(xué)生處分權(quán)是高校為維護(hù)其良好的學(xué)校秩序，根據(jù)法定事由和法定程序?qū)`反學(xué)校紀(jì)律或達(dá)不到學(xué)校管理要求的受教育者進(jìn)行的強(qiáng)制性消極處理的權(quán)利。從法理上講，高校學(xué)生處分權(quán)就是指學(xué)校依據(jù)法定事由和法定程序做出的影響學(xué)生權(quán)益的權(quán)力。按照高校實(shí)施處分對(duì)學(xué)生產(chǎn)生的法律后果不同，將高校學(xué)生處分權(quán)分為”一般處分權(quán)”和”學(xué)生身份處分權(quán)”。
2、高校學(xué)生處分救濟(jì)的必要性
當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，如果缺乏有效的救濟(jì)方式使其得到恢復(fù)和補(bǔ)救，實(shí)際上權(quán)利無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，所謂的權(quán)利也就沒有任何意義。在教育領(lǐng)域，高等學(xué)校是法律、法規(guī)的授權(quán)組織，高等學(xué)校學(xué)生處分權(quán)是法律、法規(guī)授權(quán)的，是由行政規(guī)章確認(rèn)的，在一定程度上具有行政權(quán)力的特征。這樣對(duì)于處于相對(duì)弱勢(shì)地位的學(xué)生來(lái)說(shuō)，更需要合理、有效的及時(shí)救濟(jì)來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益。近幾年，學(xué)生通過(guò)救濟(jì)維護(hù)自己權(quán)利的事件也屢見報(bào)端。
二、高校學(xué)生處分權(quán)存在的問(wèn)題
1、高校學(xué)生處分權(quán)立法方面存在的問(wèn)題
(1)涉及高校學(xué)生處分權(quán)法律依據(jù)較少。我國(guó)高等教育法規(guī)少，內(nèi)容單，程序性規(guī)范少，具體操性不強(qiáng)，可訴性弱。到目前為止，我國(guó)僅有七部教育方面的法律，十幾部行政法規(guī)，其余的則是行政規(guī)章，立法數(shù)量少、層次不高，其中有關(guān)學(xué)生處分權(quán)利的條款更是十分單薄。
(2)涉及高校學(xué)生處分權(quán)的法律法規(guī)相對(duì)滯后。我國(guó)目前大學(xué)還在適用的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》(以下簡(jiǎn)稱《學(xué)位條例》)、《教育法》、《高等教育法》分別實(shí)施于1981年、1995年和1999年，最長(zhǎng)的至今已有27年之久，有很多與時(shí)代脫節(jié)之處。自改革開放以來(lái)，高等教育事業(yè)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)了很多新問(wèn)題、新情況。這些法律規(guī)章在新形勢(shì)面前已顯得相當(dāng)滯后，不合時(shí)宜，一旦出現(xiàn)新情況就不得不依靠行政主管部門的通知和意見來(lái)彌補(bǔ)。
2、關(guān)于高校學(xué)生處分權(quán)的執(zhí)行過(guò)程中的出現(xiàn)的問(wèn)題
(1)程序上透明度不夠。我國(guó)很多高校學(xué)生管理行為，往往只追求實(shí)體公正，卻很少考慮對(duì)程序性法律規(guī)范的遵守，往往造成了高校學(xué)生管理行為有時(shí)合理但不合法。高校在做出的處分是武斷的，導(dǎo)致學(xué)生應(yīng)該享有的知情權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等程序性權(quán)利受到忽視甚至侵犯。
(2)執(zhí)行中公平性失衡。我國(guó)大學(xué)管理沿襲金字塔式行政管理體制，導(dǎo)致了行政泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響并削弱了法律法規(guī)在教育領(lǐng)域中的執(zhí)行。行政權(quán)利凌駕于法制之上的情況并不少見。各高校和法院對(duì)法律法規(guī)理解和執(zhí)行上的差異，直接導(dǎo)致對(duì)學(xué)生權(quán)利處分的失衡現(xiàn)象出現(xiàn)，這種不利后果由學(xué)生來(lái)承擔(dān)，顯然違背了我國(guó)法律法規(guī)保護(hù)弱勢(shì)群體利益的基本原則。
3、高校學(xué)生處分權(quán)”違法難究”
法律明確規(guī)定了高校具有管理的自，致使高校在實(shí)施學(xué)生管理的過(guò)程當(dāng)中，自運(yùn)用不當(dāng)侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益，但是這種侵權(quán)行為難于管理、不易發(fā)現(xiàn)、不便追究。
(1)糾錯(cuò)機(jī)制不健全導(dǎo)致”違法難究”。目前部分高校雖然建立的學(xué)生申訴委員會(huì)，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中只是走過(guò)場(chǎng)，學(xué)生的權(quán)益還是得不到有效保護(hù)。糾錯(cuò)制度的不健全，高校的違法行為就難于糾正，學(xué)生的合法權(quán)益也就很難得到有效保障。
(2)教學(xué)導(dǎo)向偏差導(dǎo)致”違法難究”。國(guó)家學(xué)位條例也從未把學(xué)位與四級(jí)掛鉤列入規(guī)定。但除北大、清華少數(shù)高校外，幾乎全國(guó)90％以上的高校都有一個(gè)學(xué)位授予規(guī)定：未通過(guò)英語(yǔ)四級(jí)的學(xué)生不能授予學(xué)士學(xué)位證書。相當(dāng)一部分學(xué)生因此而不能獲得學(xué)位，而這些學(xué)生當(dāng)中大多數(shù)人接受了這一事實(shí)，沒有用法律的武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。
(3)思想觀念不正確導(dǎo)致”違法難究”，誤導(dǎo)更多的教育工作者認(rèn)為這種侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為是正確的，這完全違背了高校學(xué)生處分權(quán)的立法意圖。今后以法律用語(yǔ)取代道德評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)行對(duì)大學(xué)生的管理是高校與時(shí)俱進(jìn)、依法治校的具體表現(xiàn)。
(4)擅自加重學(xué)生處分等級(jí)甚至取消學(xué)籍。一些高校在制定學(xué)生管理制度時(shí)，硬性規(guī)定”凡考試作弊者，一律按退學(xué)處理”。這種擅自加重學(xué)生處分等級(jí)而且嚴(yán)重違反了上位法規(guī)定。
三、完善高校受處分學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的途徑
l、在處分程序上引進(jìn)聽證制度。聽證制度作為學(xué)生申辯的一種特殊形式，已經(jīng)在一些高校實(shí)施，并取得良好效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大推廣。但是任何權(quán)利都要受到必要的約束，使用聽證程序就應(yīng)當(dāng)遵守聽證程序的規(guī)則，聽證程序是指處分機(jī)關(guān)做出處分決定前，公開舉行專門會(huì)議，由處分機(jī)關(guān)調(diào)查人員提出指控、證據(jù)和處理意見，當(dāng)事人進(jìn)行申辯的程序。學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待學(xué)生舉行聽證程序的要求。在學(xué)生違紀(jì)行為處理過(guò)程中，允許學(xué)生到會(huì)聽證，但最好應(yīng)把聽證啟動(dòng)的條件加以限制，這有利于提高學(xué)校的工作效率。明確的是任何處分程序都應(yīng)當(dāng)保證學(xué)生的陳述權(quán)、申辯權(quán)和知情權(quán)。
2、在學(xué)術(shù)處分上建立仲裁制度。學(xué)術(shù)評(píng)定的教育糾紛不宜采用訴訟的方式解決，而應(yīng)當(dāng)引入教育學(xué)術(shù)仲裁制度。教育學(xué)術(shù)仲裁實(shí)體建設(shè)應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：第一，教育仲裁協(xié)議的訂立。進(jìn)行仲裁前提是存在雙方自愿訂立的仲裁協(xié)議，沒有仲裁協(xié)議就無(wú)法進(jìn)行仲裁。第二，可仲裁事項(xiàng)的確定標(biāo)準(zhǔn)。屬于法院立案范圍之內(nèi)的，法院就必須立案受理。將教育學(xué)術(shù)仲裁作為人民法院司法審查的必要補(bǔ)充，以其特有的優(yōu)勢(shì)成為解決教育糾紛的有效途徑，必將大力推動(dòng)高校依法治校的進(jìn)程。
3、繼續(xù)實(shí)行并完善教育行政復(fù)議制度。建議將教育行政處分復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，將把高校做出嚴(yán)重影響學(xué)生受教育權(quán)的管理行為納入行政復(fù)議的范圍。教育行政處分復(fù)議可以作為學(xué)生申訴后的一條救濟(jì)渠道，做申訴與訴訟之間的銜接。如果學(xué)生申訴無(wú)法奏效，可向?qū)W校主管部門中請(qǐng)行政復(fù)議，要求上級(jí)機(jī)關(guān)審查處理。對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)不進(jìn)行復(fù)議處理或?qū)ζ渥龀龅奶帍棝Q定服的向人民法院提起行政訴訟：或不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議的好處在于它的范圍比行政訴訟廣，處分合理的、合法的，都在議的范圍里。
關(guān)于行政賠償?shù)姆秶?各國(guó)主要包括行政侵權(quán)賠償和公物瑕疵致害賠償。關(guān)于行政侵權(quán)賠償,各國(guó)不盡相同。如法國(guó)本世紀(jì)初將立法機(jī)關(guān)中的行政管理行為作為立法賠償部分,顯然對(duì)“行政”采取了形式理解;(1)而臺(tái)灣則有學(xué)者認(rèn)為行政侵權(quán)賠償系指因行政處分(公權(quán)力的行使),致害賠償,而行政處分可以包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為(不限于行政機(jī)關(guān)),因而立法、司法的行政管理行為致害亦由行政賠償解決,該主張顯然對(duì)“行政”采實(shí)質(zhì)理解。(2)我國(guó)的行政賠償局限于行政機(jī)關(guān),此外也不包括軍事賠償,對(duì)行政賠償?shù)闹潞π袨椴扇×肆信e式與概括式相結(jié)合的方法;關(guān)于公物瑕疵責(zé)任,各國(guó)規(guī)定亦大異其趣,如德國(guó)公物限于技術(shù)設(shè)施,法國(guó)為公共工程和公共建筑物,日本則為道路、河川等公共營(yíng)造物,臺(tái)灣為公有公共設(shè)施,我國(guó)則將公共設(shè)施致害排除于行政賠償之外。此外,由于對(duì)行政行為(公權(quán)力行為)內(nèi)涵的理解不一,國(guó)家賠償(主要是行政賠償)存在最廣義說(shuō)、廣義說(shuō)與狹義說(shuō)之爭(zhēng)。最廣義說(shuō)認(rèn)為國(guó)家賠償系國(guó)家對(duì)包括權(quán)力行為、非權(quán)力行為、私經(jīng)濟(jì)作用在內(nèi)一切活動(dòng)的損害賠償責(zé)任;廣義說(shuō)則將私經(jīng)濟(jì)作用排除出國(guó)家賠償之外(由民法調(diào)整),承認(rèn)國(guó)家對(duì)一切公行政領(lǐng)域內(nèi)國(guó)家活動(dòng)致害負(fù)賠償責(zé)任,包括權(quán)力行為和非權(quán)力行為的損害賠償責(zé)任;狹義說(shuō)則限于承認(rèn)國(guó)家對(duì)權(quán)力行為(高權(quán)行政)致害負(fù)賠償責(zé)任。世界范圍內(nèi)廣義說(shuō)占優(yōu)勢(shì)地位,如法、德、日、奧地利、臺(tái)灣等,我國(guó)則采狹義說(shuō),行政賠償僅限于權(quán)力行為賠償責(zé)任。
行政賠償制度內(nèi)容相當(dāng)豐富,主要涉及行政賠償定義、范圍、歸責(zé)原則、行為主體、責(zé)任主體、求償程序、賠償形式、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家賠償費(fèi)用來(lái)源等等因素,其中尤以歸責(zé)原則最為重要,是構(gòu)建整個(gè)賠償制度并加以科學(xué)貫徹實(shí)施的基石,然而該部分恰恰是我國(guó)行政賠償研究最為薄弱的部分,學(xué)術(shù)界不僅對(duì)國(guó)外行政賠償歸責(zé)原則存在模糊認(rèn)識(shí),而且在一些重要的基本法律范疇如過(guò)錯(cuò)、違法的認(rèn)知上存在偏差,這給理論研究、實(shí)務(wù)操作帶來(lái)了巨大障礙,必須予以克服。筆者正是基于這種認(rèn)識(shí),從基本范疇入手,正本清源,探討世界主要國(guó)家的行政賠償歸責(zé)原則,為確立我國(guó)科學(xué)的行政賠償歸責(zé)原則體系提供一得之見。
第一部分:行政賠償歸責(zé)原則概述
行政賠償?shù)臍w責(zé)原則,意即判斷行政主體(主要是國(guó)家,此外還包括地方自治體等行政主體)應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任的最根本的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),它直接影響行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、免責(zé)條件、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)以及承擔(dān)責(zé)任的程度,減輕責(zé)任的根據(jù)等等方面,不僅是構(gòu)建行政賠償法律制度的關(guān)鍵,也是司法實(shí)務(wù)處理案件的基本尺度,關(guān)系到受害者能否得到救濟(jì)以及救濟(jì)的種類和程度,正緣于此,對(duì)行政賠償歸責(zé)原則(以下簡(jiǎn)稱歸責(zé)原則)的探討,深具理論及現(xiàn)實(shí)意義。
一、世界主要國(guó)家和地區(qū)的行政賠償歸責(zé)原則
行政賠償制度在國(guó)外經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展歷程,雖然各國(guó)情形迥異,但在其歸責(zé)原則方面及其發(fā)展趨勢(shì)方面,卻具有共通性,主要表現(xiàn)為普遍采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。
(一)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則
近代以來(lái)的行政賠償脫胎于民事侵權(quán)賠償,在歸責(zé)原則上亦深受過(guò)失責(zé)任主義影響,采過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,根據(jù)過(guò)錯(cuò)來(lái)確定行政賠償責(zé)任的承擔(dān),無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任。過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則發(fā)韌于古羅馬時(shí)代通過(guò)的《阿奎利亞法》,該法系針對(duì)有加害事實(shí)即有責(zé)任的加害責(zé)任原則為保護(hù)平民的利益而于公元前287年通過(guò)的,該法第1章、第3章分別規(guī)定了不法(過(guò)錯(cuò))殺死奴隸或可牧四足牲畜及侵害其他物件的賠償責(zé)任。(3)該法對(duì)羅馬法及后世民法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,構(gòu)成侵權(quán)法的核心原則,為各國(guó)所采用,并在行政賠償中得到體現(xiàn)。根據(jù)各國(guó)對(duì)過(guò)錯(cuò)原則的理解及實(shí)務(wù)運(yùn)用上的不同,可主要分為:
1.主觀過(guò)錯(cuò)原則:
自從德國(guó)學(xué)者耶林創(chuàng)立“客觀的不法與主觀的不法”概念后,主觀過(guò)錯(cuò)說(shuō)在德、日、英、美等國(guó)家逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位,極大地影響了這些國(guó)家的行政賠償。主觀的不法即過(guò)錯(cuò),過(guò)錯(cuò)是人的一種主觀態(tài)度,包括故意與過(guò)失。(4)