導(dǎo)語(yǔ)：在公共行政管理論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了一篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。

公共行政管理論文:網(wǎng)絡(luò)化公共行政管理范式探索

［摘 要］ 自韋伯創(chuàng)立官僚制以來，它就作為一種組織結(jié)構(gòu)深入人心，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，人們愈發(fā)發(fā)現(xiàn)官僚制已逐漸落伍。新公共管理作為一種新的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的范式得到人們的大力推崇與認(rèn)可，事實(shí)上，任何理論隨著時(shí)代的發(fā)展都會(huì)逐漸的表現(xiàn)出其滯后性，本文通過論述一種新的網(wǎng)絡(luò)化公共行政組織結(jié)構(gòu)，對(duì)其演變成一種公共行政范式可能性進(jìn)行探索

［關(guān)鍵詞］ 官僚制新公共管理 網(wǎng)絡(luò)化治理

一、官僚制與新公共管理的落伍

1.官僚制的問題

自政治行政二分法創(chuàng)立以來，行政學(xué)就就因官僚制的存在成為一門獨(dú)立學(xué)科。它是一種以分部―分層、集權(quán)―統(tǒng)一為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)行合法統(tǒng)治的組織形態(tài)。官僚制對(duì)于現(xiàn)在的組織制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為了一種重要的組織架構(gòu)。但隨著時(shí)代的發(fā)展，官僚制逐漸演變成了一種效率低下的代名詞，它壓抑了人員的積極性，使得組織毫無生機(jī)和活力。

2.新公共管理的問題

（1）二者都植根于社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)之中。韋伯認(rèn)為等級(jí)森嚴(yán)的層級(jí)結(jié)構(gòu)有助于對(duì)效率的追求和目標(biāo)的掌控，而實(shí)現(xiàn)效率的最好的組織就形式是依靠信息的壟斷和對(duì)職業(yè)全能的壟斷的官僚制。新公共管理所確定的行政方式也是植根于組織與結(jié)構(gòu)之中，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)組織日益社會(huì)化時(shí)，傳統(tǒng)的等級(jí)森嚴(yán)的官僚制滿足不了組織的需要，新公共管理的載體也是建立在官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，并未發(fā)生重大的變化。（2）新公共管理造成了道德約束力的減弱。公共選擇理論認(rèn)為，政府由于本身的缺陷如缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及信息的不完備性會(huì)導(dǎo)致“尋租”行為的存在，傳統(tǒng)的行政模式建立了一套制度和準(zhǔn)則對(duì)組織成員進(jìn)行約束以防貪污腐敗的產(chǎn)生。新公共管理通過引入的簽約合同等私營(yíng)管理部門的模式，減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力，也產(chǎn)生了新的貪污腐敗的問題。由此可見，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)行政管理中灌輸倫理標(biāo)準(zhǔn)的做法和原則，雖然強(qiáng)化了內(nèi)在要求，但也弱化了人員的道德約束，成為了滋生腐敗的溫床。

在這種背景下，各種研究范式應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)絡(luò)化公共行政作為一種適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的治理方式，逐漸得到人們的重視與認(rèn)可。

二、網(wǎng)絡(luò)化公共行政興起的原因

1.公共政策的受網(wǎng)絡(luò)化特征影響

社會(huì)的治理不是按照專業(yè)來劃分，而是以任務(wù)為中心的。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)所具有的靈活性及穩(wěn)定性，使得原有的主體結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整，或更新要素，或局部調(diào)整，改進(jìn)結(jié)構(gòu)。在主體結(jié)構(gòu)建構(gòu)中，如果結(jié)構(gòu)處于主體可控范圍時(shí)，這種建構(gòu)可以是精心設(shè)計(jì)的、有計(jì)劃組織的；反之，當(dāng)結(jié)構(gòu)處于主體不可控范圍時(shí)，建構(gòu)也不是不可能的。因此網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)更有利于公共政策的制定與研究。

2.“碎片化”治理導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理的出現(xiàn)

“碎片化治理”是消極的，不科學(xué)的。傳統(tǒng)的政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代要求，命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題，網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)，如果想要提供高質(zhì)量的服務(wù)，就需要不同的人群和組織結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理由此應(yīng)運(yùn)而生。

三、網(wǎng)絡(luò)化公共行政的概念

沃斯博格－蓋利尼認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化公共行政不僅以信息系統(tǒng)與管理過程之間的相互運(yùn)作性連結(jié)和水平為特征，而且組織間關(guān)系更具有彈性和適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)一種治理的關(guān)系。

1.公共服務(wù)的參與者

在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)的參與者僅是政府，政府負(fù)責(zé)公共物品的提供，社會(huì)與公民沒有參與的自主權(quán)，不僅造成政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)的提供難以讓社會(huì)滿意。

新公共管理認(rèn)為公共服務(wù)的提供由原先的政府跨界成為私營(yíng)部門和非營(yíng)利性組織，政府可以通過資源外包的方式轉(zhuǎn)移公共服務(wù)從而達(dá)到治理的目的。

網(wǎng)絡(luò)治理語(yǔ)境下的公共服務(wù)打破了單一的治理理論，向多中心治理理論邁進(jìn)，公共物品和公共服務(wù)完全可以由政府與各種非營(yíng)利性組織合作完成。這是由社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成的。

2.公共行動(dòng)的目標(biāo)

新公共管理帶來的治理模式公共行動(dòng)的目標(biāo)是結(jié)果要滿足顧客的要需求，它將政府與公民之間的關(guān)系定義為服務(wù)提供者與顧客之間的關(guān)系。因此，確認(rèn)顧客的需要是制定目標(biāo)的第一步，也是其核心所在。對(duì)顧客服務(wù)質(zhì)量的衡量主要是評(píng)估其結(jié)果，新公共管理將各種政府服務(wù)的結(jié)果指標(biāo)化，要求各政部門對(duì)這些結(jié)果負(fù)責(zé)。

3.手段：契約主義與市場(chǎng)力量

新的治理方式有兩大原則：第一，只要有可能，公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個(gè)：第二，只要有可能，在這些多個(gè)的公共服務(wù)的提供者之間要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。契約與合同制這一方式正好滿足了兩大原則，這一機(jī)制的核心是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力量的引入。

四、網(wǎng)絡(luò)化公共行政范式的優(yōu)點(diǎn)

網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展和信息技術(shù)的提高產(chǎn)生的一種新的組織結(jié)構(gòu)。它的核心功能可視需要連接或中斷，而組織中每一個(gè)成員都要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

1.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)打破了組織的邊界，符合民主訴求。這種開放的無邊界無中心的組織結(jié)構(gòu)框架，打破了組織內(nèi)部邊界的限制。信息技術(shù)不斷發(fā)展，反應(yīng)了公民對(duì)于社會(huì)生活參與的迫切需求，成為社會(huì)治理的重要力量。而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代信息技術(shù)上的結(jié)構(gòu)，信息可以在同一層次上共享，而不必自下而上到達(dá)決策層，再由上而下地傳遞到組織的其他成員。

2.從效率的角度來看，官僚制的結(jié)構(gòu)形式有利于令行禁止，專業(yè)的分工能夠充分實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將會(huì)帶來更高的效率。網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形式能夠充分了解外部環(huán)境的基本信息，互相溝通與聯(lián)系的方式最大限度的避免了信息不對(duì)稱和信息不完全所帶來的各種弊端，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)根據(jù)外部環(huán)境的變化快速反應(yīng)，組織成員做彈性的工作，經(jīng)常地變換工作崗位，持續(xù)地學(xué)習(xí)新技能。

由此可見，作為對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)、政府二分法的超越，網(wǎng)絡(luò)化公共行政展現(xiàn)出很大的與優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)然, 作為一種全新的治理模式, 其走向需要一個(gè)過程, 需要人們的不斷探索與研究。

公共行政管理論文:電子政務(wù)與提高公共行政管理能力

黨的十六大報(bào)告指出，要“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”。電子政務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)政府這四大職能的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，提高政府部門依法行政的水平。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是主要依靠宏觀調(diào)控手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)缺陷的校正和調(diào)控，必須建立在掌握充分信息的基礎(chǔ)上，同時(shí)還必須具有現(xiàn)代化的調(diào)控手段。憑借電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，政府可以建立政府機(jī)構(gòu)之間、政府與企業(yè)、政府與居民之間便利的網(wǎng)絡(luò)溝通及快捷的反饋機(jī)制，將極大地提高政府對(duì)市場(chǎng)信號(hào)變化的反應(yīng)能力，從而隨時(shí)對(duì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素實(shí)施引導(dǎo)和組織，來提高政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控效率和水平。電子政務(wù)的建立和發(fā)展，為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的決策科學(xué)化提供了有力工具。電子政務(wù)通過建立決策支持系統(tǒng)，為決策層提供必要的決策信息。

政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，是指政府通過法律、法規(guī)對(duì)各類市場(chǎng)交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理的一系列活動(dòng)。市場(chǎng)監(jiān)督的主要目的是通過對(duì)各類市場(chǎng)交易中市場(chǎng)主體的資格認(rèn)證、交易行為和秩序的規(guī)范與約束、交易權(quán)益的保護(hù)等的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效率。市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)是市場(chǎng)交易活動(dòng)中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)和維權(quán)。在市場(chǎng)監(jiān)管過程中，推行電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)以信息管理為核心的監(jiān)管方式是必然趨勢(shì)。監(jiān)管部門面對(duì)多元化的市場(chǎng)格局，應(yīng)改革監(jiān)管方式，應(yīng)用信息技術(shù)，建立與之對(duì)應(yīng)的多元信息系統(tǒng)的常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)全方位的市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。

就我國(guó)國(guó)情而言，政府的社會(huì)管理職能就是政府為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，建立公正、安全、文明、健康的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，針對(duì)各類社會(huì)公共事業(yè)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。電子政務(wù)作為重要的工具和手段，可以幫助政府構(gòu)建新的社會(huì)“治理”模式，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能。電子政務(wù)的實(shí)施可以提高法規(guī)、政策的透明度，使居民參政議政機(jī)會(huì)大大增加。國(guó)家制定的各項(xiàng)法律規(guī)章、政府制定的規(guī)劃方案、重大工程的醞釀決策、審判機(jī)關(guān)的判決等公眾關(guān)心的信息，都能通過政府信息網(wǎng)絡(luò)，在第一時(shí)間傳送到居民手里，為居民提供了參政議政的渠道。電子政務(wù)的實(shí)施使政府對(duì)社會(huì)的管理、溝通更加方便。各種文件(如戶籍、身份證、護(hù)照、駕照、婚姻證等)的辦理、重要的通知(如入學(xué)通知、遷址申報(bào)與通知)、社會(huì)安全與福利、個(gè)人應(yīng)向政府繳納的各種稅款和費(fèi)用、按政府要求應(yīng)該填報(bào)的各種信息和表格以及繳納各種罰款等都可以通過網(wǎng)絡(luò)完成。

電子政務(wù)對(duì)政府效能的提高集中體現(xiàn)在管理能力、決策能力、應(yīng)急處理能力和公共服務(wù)能力的提高上。電子政務(wù)建設(shè)給企業(yè)和居民帶來的最大好處，就是政府的服務(wù)效率和質(zhì)量都將明顯提高。在公共服務(wù)方面：政府通過門戶網(wǎng)站信息使公眾迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成、職能和辦事章程、各項(xiàng)政策法規(guī)，增加辦事的透明度。政府服務(wù)部門和科研教育部門的各種資料、檔案、數(shù)據(jù)庫(kù)的上網(wǎng)使政府的服務(wù)更加完善，更好地為社會(huì)服務(wù)。另外，政府對(duì)公眾的服務(wù)還包括各公共部門如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園等面向居民的服務(wù)。

通過政府門戶網(wǎng)站與企業(yè)網(wǎng)站的連接，把電子政務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)與企業(yè)的電子商務(wù)平臺(tái)有機(jī)整合起來，建立支持流程的信息平臺(tái)和面向流程的運(yùn)作方式，不僅可實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)的快捷服務(wù)，而且可以幫助企業(yè)改善發(fā)展的軟環(huán)境，利用政府在資源配置中的中心地位直接幫助企業(yè)尋找在全球范圍內(nèi)的有利資源，提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力。

公共行政管理論文:公共行政管理的倫理基礎(chǔ)探究

摘要：重視效率而忽視倫理是當(dāng)前公共行政管理學(xué)界的一個(gè)突出問題，這一特點(diǎn)對(duì)行政管理學(xué)自身的發(fā)展具有一定的阻礙作用。公共行政管理主要是面向公眾的，應(yīng)該堅(jiān)持公正、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、正義等。所以，要改進(jìn)公共行政管理，就應(yīng)該對(duì)其中的倫理基礎(chǔ)進(jìn)行研究。本文主要分析了公共行政管理和公共倫理之間的關(guān)系，提出了公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則。

關(guān)鍵詞：公共行政管理 倫理基礎(chǔ) 研究

當(dāng)今時(shí)代，我國(guó)正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，社會(huì)上難免會(huì)出現(xiàn)很多不正常、不和諧的因素，這就需要有與之對(duì)應(yīng)的價(jià)值尺度進(jìn)行引導(dǎo)。公共行政管理在其中會(huì)發(fā)揮一定的作用，但是實(shí)行有效的行政管理并不是最終目的，實(shí)行行政管理是為了維護(hù)人民的利益，傳達(dá)人民的呼聲。但是，近年來我國(guó)的公共行政管理只重視效率而忽視倫理的問題日益凸顯，這在一定程度上，阻礙了行政管理的發(fā)展。要加強(qiáng)公共行政管理，應(yīng)該重視對(duì)其倫理基礎(chǔ)的研究。

一、公共行政管理和公共倫理

公共行政管理的過程并不只具有技術(shù)性，所有的管理過程中都蘊(yùn)含著價(jià)值觀念和倫理觀念，所以公共行政管理不僅是一種制度層面和技術(shù)層面的問題，還應(yīng)該體現(xiàn)一定的倫理結(jié)構(gòu)。所謂公共倫理指的是一種社會(huì)價(jià)值取向，其核心是公共理性，公共倫理對(duì)公民的精神建設(shè)與道德取向具有決定作用。

公共行政管理既屬于結(jié)構(gòu)的范疇，也屬于道德的范疇。有學(xué)者甚至認(rèn)為制度本身應(yīng)該屬于一種道德觀念。也有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家之所以存在是為了推動(dòng)美好生活，所以其行為肯定要關(guān)注道德層面。由此可見，公共行政管理總是與“公共”二字聯(lián)系在一起。在“公共”范圍中，公共的利益是核心，所以公共行政管理應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注公共利益。

二、公共行政管理應(yīng)堅(jiān)持的倫理原則

關(guān)于公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則不同的學(xué)者進(jìn)行了不同的表述，有的學(xué)者認(rèn)為公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持效率至上的同時(shí)也要兼顧社會(huì)公平。也有學(xué)者提出了優(yōu)秀行政官員應(yīng)該具備的素質(zhì)是能夠處理好某些相互矛盾的道德原則，這些行政官員應(yīng)該具備以下幾種素質(zhì)：堅(jiān)持原則，果斷采取行動(dòng)；果斷對(duì)有分歧的問題進(jìn)行處理。我國(guó)也有學(xué)者提出了公共行政管理所堅(jiān)持的倫理原則，主要包括社會(huì)利益至上、公平公正以及勇于負(fù)責(zé)。無論如何，公共行政管理是不能夠離開社會(huì)倫理基礎(chǔ)而存在的。而行政工作人員自身的道德水平會(huì)直接或間接地影響到公共行政管理水平。

綜上所述，筆者認(rèn)為，公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則主要概括為以下幾個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持維護(hù)公共利益

在我國(guó)，政府是代表人民的利益的代表，政府的權(quán)力是人民賦予的，所以政府應(yīng)該堅(jiān)持為民服務(wù)，把維護(hù)公共利益放在首要地位。從事公共管理的行政人員首先應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)公共利益至上，不能濫用權(quán)力，不能把個(gè)人利益放在公共利益之上。行政工作人員在進(jìn)行行政決策之時(shí)，首先要考慮的是這一決策是否有利于維護(hù)社會(huì)公共利益，如果堅(jiān)持維護(hù)了公共利益，那么這一行政決策在促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步方面會(huì)發(fā)揮積極作用。除此之外，行政人員的行政權(quán)力也應(yīng)該受到道德的制約。行政權(quán)力在行使之時(shí)必須堅(jiān)持公共利益至上。行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)具有的非公共行為往往是導(dǎo)致行政腐敗的一大原因。行政腐敗后果的嚴(yán)重性是不言而喻的。以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等等都是嚴(yán)重違背行政倫理原則的。所以，行政權(quán)力在行使之時(shí)也應(yīng)該堅(jiān)持維護(hù)公共利益。

（二）促進(jìn)社會(huì)信任

國(guó)家行政人員以及行政機(jī)關(guān)的工作人員是公共管理的主體，與社會(huì)公民有密切聯(lián)系的公共事務(wù)是其客體。所以，有必要在國(guó)家行政人員和公民間建立起一種政治信任，這樣公共行政管理才能夠順利進(jìn)行。換言之，政治信任是行政權(quán)力得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。政治信任建立起來了，行政人員與人民群眾之間沒有了隔閡，那么行政管理法規(guī)等就能樹立起權(quán)威性，從而有助于公共行政管理的進(jìn)行。除此之外，促進(jìn)信任也有助于減少了公共部門與公眾之間的誤會(huì)和猜疑，增進(jìn)交流。

（三）促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)

堅(jiān)持一定的社會(huì)倫理原則，公共行政管理就必須具有一定的社會(huì)責(zé)任感，勇于承擔(dān)行政管理活動(dòng)所產(chǎn)生的社會(huì)責(zé)任。促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也是勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種表現(xiàn)。

社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)發(fā)展具有極為重要的意義，例如有助于促進(jìn)社會(huì)行政效率的提高；有助于促進(jìn)創(chuàng)新，增強(qiáng)行政人員的士氣；有助于促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)顧客需求做出反映。社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于反對(duì)腐敗、反對(duì)官僚主義等等不良的社會(huì)風(fēng)氣。要促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，行政管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在錄用新人員、進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等方面，要按照實(shí)際情況進(jìn)行，杜絕不正之風(fēng)的產(chǎn)生與盛行。

三、倫理學(xué)視角下的公共行政管理

從倫理學(xué)的視角觀察，公共行政管理具有以下幾個(gè)方面的特征：

（一）公 正

這一特點(diǎn)主要體現(xiàn)是公共行政人員在對(duì)待公眾時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持做到一視同仁，大公無私，而不是厚此薄彼。以社會(huì)保險(xiǎn)為例來說明，情況相同的人在減免稅款、領(lǐng)取救濟(jì)金以及享受照顧時(shí)應(yīng)該按照法律規(guī)定享有同等待遇。

（二）合 法

官員在進(jìn)行公共行政管理的過程中，其采取的決策與行動(dòng)應(yīng)該具有合法性。首先，其不能不遵守法律的規(guī)定而按照自己的意志行事。其次，他們的行為必須與大眾價(jià)值取向相符合。

（三）正 義

公共行政管理在執(zhí)法辦事的過程中應(yīng)該堅(jiān)持正義。首先，要平等對(duì)待每一位公民；其次，政府應(yīng)該對(duì)個(gè)人所處的環(huán)境和個(gè)人特殊的需要進(jìn)行充分考慮。

（四）對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)

從倫理視角下觀察，對(duì)公眾負(fù)責(zé)是公共行政管理的一大特點(diǎn)。其表現(xiàn)為：政府部門應(yīng)該把自身的活動(dòng)向公眾作出解釋，而且要按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)活動(dòng)的理由進(jìn)行詳細(xì)說明，讓公眾認(rèn)識(shí)到這一決策的必要性和合理性。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，公共行政管理與公共倫理之間有著密不可分的關(guān)系，加強(qiáng)行政管理不可避免要關(guān)注公共利益，要受到公共倫理的制約。所以，公共行政管理應(yīng)該受到公共倫理的約束，堅(jiān)持一定的公共倫理原則，具體來說主要包括，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公共利益、堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)信任、堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。只有在堅(jiān)持公共倫理的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力才能被合理利用，公共行政管理才能發(fā)揮有效的作用。

公共行政管理論文:公共行政管理主義內(nèi)涵研究論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國(guó)政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；

（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國(guó)家朝福利國(guó)家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國(guó)政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國(guó)執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。

3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國(guó)家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國(guó)主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國(guó)家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國(guó)家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國(guó)家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。

3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫?，存灾k瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營(yíng)化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營(yíng)機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國(guó)家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜?，公箽埿政之赖Z壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭?，需要关注和思考翼嶄浉庚b矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國(guó)家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國(guó)家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國(guó)家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國(guó)家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國(guó)先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國(guó)政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；

（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國(guó)家朝福利國(guó)家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國(guó)政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國(guó)執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。

3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國(guó)家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國(guó)主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國(guó)家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國(guó)家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國(guó)家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。

3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫?，存灾k瘧局噬系牟煌?，染J棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營(yíng)化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營(yíng)機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國(guó)家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜?，公箽埿政之赖Z壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭?，需要关注和思考翼嶄浉庚b矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國(guó)家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國(guó)家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國(guó)家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國(guó)家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國(guó)先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義反思批判論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國(guó)政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；

（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國(guó)家朝福利國(guó)家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國(guó)政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國(guó)執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。

3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國(guó)家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國(guó)主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國(guó)家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國(guó)家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國(guó)家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。

3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)構(gòu)的差異。對(duì)于公私部門競(jìng)爭(zhēng)而言，存在著本質(zhì)上的不同，如公部門產(chǎn)品的不可分割性(indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營(yíng)化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營(yíng)機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國(guó)家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重建和發(fā)展的。通過對(duì)公共行政管理主義的批判性反思，筆者認(rèn)為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀(jì)，需要關(guān)注和思考以下幾個(gè)方面的問題：

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國(guó)家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國(guó)家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國(guó)家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國(guó)家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國(guó)先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理研究論文

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國(guó)政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；

（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；

（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；

（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；

（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國(guó)家朝福利國(guó)家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國(guó)政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國(guó)執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。

3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國(guó)家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國(guó)主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。

4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國(guó)家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國(guó)家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國(guó)家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。

2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。

3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)構(gòu)的差異。對(duì)于公私部門競(jìng)爭(zhēng)而言，存在著本質(zhì)上的不同，如公部門產(chǎn)品的不可分割性(indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營(yíng)化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營(yíng)機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國(guó)家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。

五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考

應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重建和發(fā)展的。通過對(duì)公共行政管理主義的批判性反思，筆者認(rèn)為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀(jì)，需要關(guān)注和思考以下幾個(gè)方面的問題：

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國(guó)家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國(guó)家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國(guó)家"；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；

6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國(guó)家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國(guó)先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理論文

摘要：公共性是一個(gè)歷史地生成的概念。它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。具有公共性的公共行政是晚近才出現(xiàn)的#對(duì)于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯(lián)系在一起的。并需要通過這些概念來加以理解。公共性是公共行政的根本性質(zhì)。它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向。當(dāng)代公共行政需要在對(duì)維護(hù)公共利益$提高公共服務(wù)的品質(zhì)$鼓勵(lì)行政人員的創(chuàng)新意識(shí)和加強(qiáng)責(zé)任感之中來表現(xiàn)公共性。

關(guān)鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國(guó)，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對(duì)行政的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和界定，如何認(rèn)識(shí)和界定行政的性質(zhì)又對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義?；蛘哒f公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對(duì)于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個(gè)問題上的認(rèn)識(shí)混亂，往往使我們?cè)诳疾煨姓芾須v史的時(shí)候誤用公共行政的概念。從我國(guó)的情況來看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會(huì)的公共行政封建社會(huì)的公共行政。在這些社會(huì)歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問答。同樣，人們對(duì)publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會(huì)治理模式的公共性混淆了.如果我們?cè)谶@些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見，需要對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對(duì)公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會(huì)一道成長(zhǎng)起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對(duì)公共性問題的認(rèn)識(shí)則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語(yǔ)來看，在英國(guó)，大致是從17世紀(jì)中葉才開始使用雖然英國(guó)這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語(yǔ)，卻往往是在。世界。或者。人類。這個(gè)意義來使用這個(gè)詞語(yǔ)的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語(yǔ)匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語(yǔ)中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語(yǔ)匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會(huì)的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說，法國(guó)人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀(jì)末，法語(yǔ)中的。Publicity。被借用到英語(yǔ)里，變成了。Publicity。在德語(yǔ)中，直到18世紀(jì)才開始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語(yǔ)中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國(guó)有人使用“善治”這個(gè)詞來達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語(yǔ)中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語(yǔ)中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對(duì)公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩?，即公共領(lǐng)域的屬性但是，對(duì)于一些具體的學(xué)科來說，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對(duì)應(yīng)的關(guān)系中來加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個(gè)概念是美國(guó)人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個(gè)概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會(huì)普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級(jí)或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個(gè)概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說，是經(jīng)歷了這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型過程，公共行政才進(jìn)入了自覺建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問題，但一直處在一個(gè)不自覺的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說的:。簡(jiǎn)而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領(lǐng)域時(shí)回溯到14世紀(jì)一樣，對(duì)公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據(jù)啟蒙思想家的設(shè)計(jì)原則而建立起來的政府。有了國(guó)家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國(guó)家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會(huì)在國(guó)家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國(guó)家的概念或者，人們?yōu)榱税褔?guó)家和政府區(qū)別開來而把國(guó)家稱作為廣義的政府，而把實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家分化的政府稱作為狹義的政府其實(shí)，國(guó)家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會(huì)出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對(duì)于這種政府和國(guó)家的關(guān)系，我們己經(jīng)沒有必要在今天的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中來加以嚴(yán)格區(qū)分了，因?yàn)樗呀?jīng)失去了作為建構(gòu)對(duì)象的學(xué)術(shù)探討價(jià)值但是，對(duì)于這種政府及其行政的性質(zhì)進(jìn)行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認(rèn)識(shí)近代以來的政府及其行政的性質(zhì)，也有益于我們需要致力于建構(gòu)的走向未來的政府及其行政的性質(zhì)。

根據(jù)馬克思階級(jí)分析的理論，國(guó)家、政府及其行政是在社會(huì)分化為不同階級(jí)而且階級(jí)斗爭(zhēng)日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會(huì)分化為不同的階級(jí)，意味著階級(jí)不l{益的出現(xiàn)，而不同階級(jí)的利益之間的沖突和矛盾，則是階級(jí)斗爭(zhēng)的總根源，為了把階級(jí)斗爭(zhēng)控制在一定的范圍內(nèi)，就出現(xiàn)了國(guó)家、政府及其行政表面看來，國(guó)家、政府及其行政出于維護(hù)一個(gè)社會(huì)的秩序目的而控制階級(jí)斗爭(zhēng)，擁有了公共性的內(nèi)容;實(shí)質(zhì)上，這種類型的國(guó)家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級(jí)利益實(shí)現(xiàn)的目的事實(shí)上，在世界各國(guó)的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級(jí)在其利益能夠得到實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，會(huì)表現(xiàn)出維護(hù)社會(huì)秩序的主動(dòng)性，而一旦其利益得不到有效的實(shí)現(xiàn)時(shí)，總會(huì)首先破壞秩序?qū)τ谶@一類型的國(guó)家和政府來說，它的行政目標(biāo)完全是從屬于統(tǒng)治階級(jí)利益的實(shí)現(xiàn)的，行政就是階級(jí)的行政，是階級(jí)統(tǒng)治和階級(jí)壓迫的工具，根本不具有“公共”性質(zhì)，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對(duì)于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

近代社會(huì)，隨著資產(chǎn)階級(jí)革命和資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的出現(xiàn)，國(guó)家與政府開始分化政府對(duì)公共事務(wù)關(guān)注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進(jìn)入近代社會(huì)的時(shí)候，資產(chǎn)階級(jí)的首要日的是鞏固新生的政權(quán)，資產(chǎn)階級(jí)政府需要在兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上強(qiáng)化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢(shì)力的復(fù)辟;另一方面，又需要應(yīng)對(duì)新生的無產(chǎn)階級(jí)的挑戰(zhàn)所以，其重點(diǎn)就放在階級(jí)鎮(zhèn)壓和政治統(tǒng)治上，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理就相應(yīng)地顯得薄弱和有限畢竟，資產(chǎn)階級(jí)的政府是在啟蒙思想家們的設(shè)計(jì)原則下來進(jìn)行建構(gòu)的，特別是國(guó)家的權(quán)力制衡原則決定了。這種政府包含著統(tǒng)治職能弱化和管理職能強(qiáng)化的可能性。到了近代社會(huì)發(fā)展的中期，隨著資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的穩(wěn)固性加強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，政府逐漸開始了用社會(huì)管理職能取代政治統(tǒng)治職能的進(jìn)程。雖然這個(gè)時(shí)候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經(jīng)在一定程度上擁有了公共性。當(dāng)然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進(jìn)程，但行政管理化的歷史趨勢(shì)必將要求結(jié)束“政黨分肥制”因而，在19世紀(jì)80年代前后，英美等國(guó)開始了政治與行政分化的歷程，最終出現(xiàn)了不同于“統(tǒng)治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，還只是工具性意義上的公共行政，這種行政具有公共性的特征，卻是形式上的公共性，而實(shí)質(zhì)上的公共性，則是比較薄弱的。所以，公共行政進(jìn)一步發(fā)展的前景，就必然是形式上的公共性與實(shí)質(zhì)上的公共性相統(tǒng)一的。公共行政20世紀(jì)70年代以來的行政改革，在其深層動(dòng)力上，可以看作是公共性的踩動(dòng)也就是說，人類歷史到了這樣一個(gè)時(shí)刻，公共行政形式上的公共性已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)治理的需求，人們也不再滿足了公共行政只在形式上擁有公共性。從全球范圍來看，行政改革在每一個(gè)國(guó)家都有著獨(dú)特的路徑選擇，彼得斯在《政府的未來治理模式》一書中就概括出了四種行政改革模式但是，在如何根據(jù)走向?qū)嵸|(zhì)公共性的要求來建構(gòu)公共行政方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到60年代的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”在公共性問題上完成的理論自覺所以，我們可以斷言，各國(guó)行政改革下一步的目標(biāo)必然會(huì)朝向更加逼近實(shí)質(zhì)公共性的獲得，自覺地去圍繞著如何增強(qiáng)公共行政的公共性問題而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。如果一個(gè)國(guó)家不能走向這個(gè)目標(biāo)的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。

二、公共行政公共性的價(jià)值

吳瓊恩認(rèn)為，由于威爾遜提出了政治與行政二分的原則，對(duì)行政人員提出了堅(jiān)持價(jià)值中立的要求，從而出現(xiàn)了一次行政典范變遷，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政管理到公共行政的歷史性轉(zhuǎn)換，公共行政開始強(qiáng)調(diào)“公共性”結(jié)果，行政不再以服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治和黨派政治為宗旨，而是像威爾遜所說的那樣，積極地考慮。首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！赀@就是行政的效率主義化或管理化，從而突出了行政的合理性和合法性問題。

出于合理性的目的，行政學(xué)的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政學(xué)的一個(gè)中心問題，若離開了效率，則行政學(xué)亦將無法成為一門單獨(dú)的學(xué)問了。然而，僅僅關(guān)注效率的合理性還是一種形式上的合理性，這種合理性只有實(shí)現(xiàn)了與合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不論是否向國(guó)家意志負(fù)責(zé)與否，只要是肩負(fù)公共目的責(zé)任的組織，皆是公共行政關(guān)注的對(duì)象然而是否存在有一種責(zé)任機(jī)制或者是否有能夠達(dá)成公共同意的方法，來決定這些組織的功效(fficacp)與合法性(Legitimacp)，這才是公共行政的公共性所隱含的意義。界合理性與合法性是公共行政的兩個(gè)必要向度，正是這兩個(gè)向度的統(tǒng)一，才賦予了公共行政以公共性的內(nèi)涵，而且，在一定程度上，公共性的涵義應(yīng)該超越管理的技術(shù)層面，更加關(guān)注公共行政的合法性問題。

關(guān)于合法性，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》是這樣解釋的:這一概念意指某個(gè)政權(quán)及政權(quán)的代表及其‘命令’在某個(gè)或某些方面是合法的它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是未自由有關(guān)規(guī)范所規(guī)范的，‘下屬’據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會(huì)認(rèn)可(或認(rèn)可的可能性)和‘適當(dāng)性’討論的焦點(diǎn)在于兩個(gè)方面;第一是統(tǒng)治、政府或政權(quán)怎樣及能否—在某一社區(qū)或社會(huì)范圍內(nèi)，以價(jià)值觀念或建立在價(jià)值觀念基礎(chǔ)上的規(guī)范所認(rèn)可的方式—有效運(yùn)行;第二是這種有效性的范圍、基礎(chǔ)和來源。根據(jù)這種解釋，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作為合法性的一項(xiàng)指標(biāo)而存在的。然而，合法性又是在很好地回應(yīng)社會(huì)的需求和滿足環(huán)境的需要中獲得的可見，對(duì)于公共行政來說，公共性、合理性與合法性是密切聯(lián)系在一起的，它們之間互為前提、基礎(chǔ)和手段，只有三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，才能形成公共行政的整體所以，對(duì)公共行政公共性概念的認(rèn)識(shí)，需要同時(shí)在合理性和合法性概念的探討中進(jìn)行，如果離開了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，對(duì)于公共行政的公共性質(zhì)也就無從把握。

但是，公共性并不是關(guān)于公共行政的解釋性概念，對(duì)這個(gè)概念的理解，還需要有著規(guī)范性的視角從社會(huì)治理的角度看，公共行政是在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中為適應(yīng)社會(huì)治理需要而產(chǎn)生的一種基本的社會(huì)治理途徑，工業(yè)社會(huì)的治理體系為它確定了總的目標(biāo)，它從屬于這個(gè)目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起主要的社會(huì)治理責(zé)任在參與社會(huì)治理的過程中，公共行政的基本任務(wù)就是處理個(gè)人與集體、不同的社會(huì)團(tuán)體、不同的利益階層等之間的關(guān)系，以求在多元的利益沖突中發(fā)現(xiàn)共同的基點(diǎn)。這個(gè)基點(diǎn)就是公共利益對(duì)公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性對(duì)于公共行政而言，公共利益是它的目標(biāo)，公共性是它的實(shí)質(zhì)，其他方面則都是手段，即作為工具體系的手段目標(biāo)決定性質(zhì)，性質(zhì)則規(guī)范著手段所以，公共性的問題，對(duì)于公共行政的全部過程及其行為主體，都有著規(guī)范的意義在更廣泛的意義上，對(duì)公共行政的制度、體制和行為模式，都有著終極性的規(guī)范意義。公共行政既是實(shí)現(xiàn)公共性的行政也是公共的行政。

如果追蹤溯源的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共利益還只是一個(gè)抽象，它必須在兩個(gè)方面與人聯(lián)系在一起考慮，才會(huì)有著現(xiàn)實(shí)意義:其一，公共利益并不是無主體的利益，它雖然是存在于個(gè)人與集體、不同的社會(huì)集團(tuán)、不同的利益階層之間的普通性的利益，是超越來任何個(gè)人、集體、社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)階層的，卻又是與人直接關(guān)聯(lián)在一起的如果不聯(lián)系到人來考慮公共利益，也會(huì)把行政目標(biāo)導(dǎo)向誤區(qū)其二，公共利益需要通過人來加以實(shí)現(xiàn)，具體地說，就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，行政人員的觀念、態(tài)度和行為，對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響正是由于這個(gè)原因，羅伯特?達(dá)爾認(rèn)為:公共行政的大多數(shù)問題是圍繞著人來考慮的，因此，公共行政研究本質(zhì)上是對(duì)處在具體環(huán)境中表現(xiàn)出某種行為，以及預(yù)計(jì)或預(yù)測(cè)會(huì)表現(xiàn)出某種行為的人研究艾進(jìn)一步地說，在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內(nèi)涵，行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實(shí)現(xiàn)在此，作為公共行政性質(zhì)的公共性就轉(zhuǎn)化成了行政組織和行政人員的行為目標(biāo)，而以人為本則是通向這一目標(biāo)的根本途徑，這一點(diǎn)也決定了行政學(xué)研究的學(xué)術(shù)方向，如果行政學(xué)的研究忽視了人而在組織結(jié)構(gòu)、行政體制、行政程序上謀求公共行政運(yùn)行的科學(xué)化技術(shù)化解決方案的話，肯定是一個(gè)錯(cuò)誤的學(xué)術(shù)方向，而行政學(xué)研究現(xiàn)狀卻向我們展示:恰恰是這種錯(cuò)誤的學(xué)術(shù)方向得到了鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。

從人的角度來思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的題旨下引入了“以人為本”的向度，而且，這一向度的引入，從根本上解決了合理性和合法性有可能流了形式的問題，即賦予了合理性和合法性以實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。也由于“以人為本”向度的引入，公共性的概念變得更加具體和更加豐滿了，具有了更加明確的內(nèi)涵落實(shí)在公共行政的職能上，則會(huì)實(shí)現(xiàn)從以政府運(yùn)行為中心向以社會(huì)和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變，從以行政效率為中心向以社會(huì)和公眾的根本利益的最大程度的實(shí)現(xiàn)為中心，從權(quán)力支配的行為模式向服務(wù)的行為模式的轉(zhuǎn)變。至于談到行政人員，他應(yīng)當(dāng)是一個(gè)見聞廣闊的、積極參與的公民;他有明顯的個(gè)人效能感;在同傳統(tǒng)的影響來源的關(guān)系中，他有高度的獨(dú)立性和自立性，特別是在他決定如何處理個(gè)人的事務(wù)時(shí)尤為如此;他樂意接受新經(jīng)驗(yàn)以及新的觀念，也就是說，他是相當(dāng)開放的，在認(rèn)識(shí)上是靈活的。井公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能得以實(shí)現(xiàn)共性的問題，也不認(rèn)為古代政府的行政具有實(shí)質(zhì)性的表現(xiàn)公共性的方式。

近代社會(huì)，在三權(quán)分立和制衡學(xué)說以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度設(shè)計(jì)和制度安排，為政府表現(xiàn)公共性提供了一個(gè)可能性的框架。因?yàn)?，根?jù)“代議制”的原則，人民選舉議員，組成議會(huì)，議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理而是監(jiān)督和控制政府:把政府的行為公開出米，迫使它對(duì)人們認(rèn)為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋;譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為并且，如果政府人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同公共典論相沖突，就將他們撤職，并任命新的繼承人此外，議會(huì)還有一項(xiàng)職能，即表達(dá)民眾的意見，并根據(jù)這種意見向政府行為提出要求這種政體。實(shí)際上對(duì)政府作出了這樣的要求:(l)公共行政應(yīng)當(dāng)成為公共利益的代言人，需要有著作為公共利益代言人的責(zé)任感，需要執(zhí)行公眾意志和表達(dá)公眾意愿(2)公共行政應(yīng)當(dāng)具有普遍的代表性，從行政組織到行政人員，在政策和行為上應(yīng)當(dāng)公開，能夠在構(gòu)成和行為動(dòng)機(jī)上公平地反映社會(huì)的主要人口類別(3)公共行政應(yīng)當(dāng)具有充分的開放性，不僅對(duì)代議機(jī)構(gòu)開放，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)全體民眾開放，防止行政人員獨(dú)占與公務(wù)有關(guān)的信息，杜絕行政人員可能以機(jī)密或欺騙的手法損害民眾的利益(4)公共行政應(yīng)當(dāng)接受民眾的廣泛參與這四個(gè)方面，是近代政府表現(xiàn)公共行政的公共性的基本途徑，在威爾遜和韋伯理論基礎(chǔ)上建立起來的公共行政模式就是近代行政的典型形態(tài)在這種公共行政表現(xiàn)公共性的各種途徑中，“代表性“是又是最為重要的途徑，特別是在行政人員這里，如果能夠有著充分的代表性，也就意味著公共行政擁有了公共性。因?yàn)椋@行政人員這個(gè)層面上看，如果行政人員缺乏代表性，比如說只有代表資產(chǎn)階級(jí)的行政人員，其所執(zhí)行的政策與方案，可能會(huì)對(duì)工人階級(jí)帶有偏見這樣以來，公共行政的公共性就會(huì)顯得不足甚至喪失。

從本質(zhì)上說，當(dāng)代公共行政與近代以來的傳統(tǒng)公共行政相比，政體環(huán)境并沒有發(fā)生根本性的變化，因而，它在公共性的表現(xiàn)途徑方面，一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化傳統(tǒng)公共行政的表現(xiàn)途徑;另一方面，又在具體的表現(xiàn)方式上有所改進(jìn)概括地說，當(dāng)代公共行政在公共性問題上的表現(xiàn)有以下四個(gè)方面:

(1)從抽象的公共利益到公民的實(shí)際要求傳統(tǒng)公共行政，即在威爾遜的政治與行政二分原則和馬克斯?韋伯官僚制基礎(chǔ)上建立起來公共行政體系及其運(yùn)行機(jī)制，都定位在強(qiáng)化政府維護(hù)公共利益和提供公共產(chǎn)品的能力上，因而，要求公務(wù)員不能結(jié)黨營(yíng)私，必須確立官僚成員維護(hù)公共利益的誠(chéng)實(shí)形象，并且致力于提供各種公共產(chǎn)品，諸如改善教育及衛(wèi)生保健等方面工作，以求凸顯政府追求“效率”的天職，但是“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，依此概念為前提而制定的各種計(jì)劃方案，一旦交由各機(jī)關(guān)來執(zhí)行，就會(huì)造成政策變形的結(jié)果因?yàn)楣倭懦蓡T無法感受到計(jì)劃方案與人民之間的密切關(guān)系，他們有可能會(huì)只重視自己的需要和前途而同顧民意所以，當(dāng)代公共行政強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)及其成員以實(shí)現(xiàn)公民的價(jià)值為行動(dòng)的指導(dǎo)原則，致力于對(duì)公眾的具體需求作出回應(yīng)，同時(shí)，重視公共資源的投入和執(zhí)行政策的過程，以求能夠達(dá)致顧客所期望的結(jié)果。

(2)從片面而狹隘的效率觀到對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)的考慮。傳統(tǒng)公共行政是一種效率主導(dǎo)型的公共行政，它所持有的是片面而且狹隘的效率觀，在一定程度上是工業(yè)社會(huì)“投入一產(chǎn)出”相對(duì)應(yīng)的“制造業(yè)”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在組織層級(jí)結(jié)構(gòu)的合理性和系統(tǒng)運(yùn)行的高效率方面來了，然而，卻造成了周期性的機(jī)構(gòu)膨脹、職能交叉和權(quán)責(zé)混亂的局面結(jié)果，效率目標(biāo)不能得到實(shí)現(xiàn)，而公共性也喪失了當(dāng)代公共行政接受了這一教訓(xùn)，甲慎地重新界定公共服務(wù)的品質(zhì)和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)依公民的需要來量體裁衣和對(duì)癥下藥。而且，當(dāng)代公共行政特別強(qiáng)調(diào)可以具體評(píng)估和促進(jìn)績(jī)效的公共服務(wù)行為，要求行政行為及其績(jī)效能夠接受評(píng)估，其基本標(biāo)準(zhǔn)就是公眾的滿意度當(dāng)代公共行政還努力塑造開放公眾參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)的流程，使公共產(chǎn)品的提供更具有回應(yīng)力。

(3)從嚴(yán)密控制下的被動(dòng)性到自覺遵守規(guī)范的主動(dòng)性傳統(tǒng)公共行政把嚴(yán)密的控制作為效率的保證，其實(shí)，官僚制組織本身就是一個(gè)等級(jí)控制體系，把整個(gè)政府變成了一架嚴(yán)密的機(jī)器，把行政人員變成了行政執(zhí)行的工具。事實(shí)上，嚴(yán)密的控制不僅未能實(shí)現(xiàn)高效率，反而會(huì)經(jīng)常性地引發(fā)機(jī)關(guān)成員的消極抵抗，特別是從根本上抑制了行政人員任何提高服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)造性思考能力，使行政人員失去了創(chuàng)新追求的被動(dòng)的行政執(zhí)行工具對(duì)于當(dāng)代公共行政而言，遵守法規(guī)章程是不容置疑的，但需要通過工作流程不斷的改善來提高和強(qiáng)化服務(wù)品質(zhì)。在這方面，當(dāng)代公共行政為了鼓勵(lì)行政人員積極主動(dòng)的創(chuàng)新意識(shí)而作出了許多新的探索，比如:在行政過程中，以闡明任務(wù)的意義來替代死守規(guī)章，在大的原則下闡明機(jī)關(guān)的規(guī)范，借以激勵(lì)機(jī)關(guān)成員創(chuàng)造性地開展活動(dòng);在人事管理中，把獎(jiǎng)勵(lì)同工作中的積極表現(xiàn)聯(lián)系起來，以激勵(lì)那些原來只會(huì)照章行事的人員去勇于承擔(dān)責(zé)任和解決問題;在組織定位上，強(qiáng)調(diào)服務(wù)取向

(4)從強(qiáng)制履行職責(zé)到樹立行政倫理精神根據(jù)傳統(tǒng)官僚制的概念，所謂管理者，主要是指扮演所要求履行的職責(zé)的角色。這種一個(gè)命令一個(gè)動(dòng)作的管理手段，只會(huì)造成機(jī)關(guān)充斥形式主義組織文化的現(xiàn)象當(dāng)代公共行政要求，應(yīng)讓公務(wù)人員具有主動(dòng)性和責(zé)任感，認(rèn)為公共行政的實(shí)質(zhì)就是要通過樹立公務(wù)人員的責(zé)任感來激發(fā)其積極的工作態(tài)度，即讓行政人員感到自己負(fù)有責(zé)任在這個(gè)過程中，政府在服務(wù)取向和顧客導(dǎo)向的原則下，擴(kuò)大行政人員的自由裁量權(quán)，給予行政人員更大的發(fā)揮個(gè)人積極性和主動(dòng)性的空間至于自由裁量行為擴(kuò)大所造成的偏差，則通過經(jīng)常性的評(píng)估來加以控制。

通過上述考察，我們看到，公共行政的發(fā)展史就是一部探索改進(jìn)公共性實(shí)現(xiàn)方式的歷史，甚至，公共行政這一社會(huì)治理途徑的發(fā)現(xiàn)，就是在追求公共性的引領(lǐng)下完成的公共性的問題有一個(gè)從潛在存在到顯性化和從不自覺到自覺的過程，隨著公共行政這一社會(huì)治理途徑的出現(xiàn)，公共性的問題也顯露了出來，這是人類社會(huì)治理文明化的具體體現(xiàn)近代社會(huì)的行政，特別是近100多年來的公共行政，在公共性的實(shí)現(xiàn)問題上作出了許多可貴的探索，這是人類社會(huì)治理文明的成果，我們需要加以吸收和借鑒但是，我們也需要看到，公共性是公共行政的根本性質(zhì)，因而成了公共行政發(fā)展的永恒目標(biāo)，公共行政發(fā)展過程中的每一個(gè)前進(jìn)的步伐，都是朝著這個(gè)目標(biāo)前行的步驟根據(jù)這一認(rèn)識(shí)，可以說，公共行政自覺建構(gòu)的每一項(xiàng)舉措，也都必須是有益于公共性實(shí)現(xiàn)的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的實(shí)現(xiàn)，而是出于某個(gè)(些)矛l{益集團(tuán)的要求，那么，就不是有著正確方向的行政改革因此，對(duì)于公共行政來說，認(rèn)識(shí)公共性問題，實(shí)現(xiàn)公共性自覺，是根源于把握公共行政的發(fā)展方向和推動(dòng)人類社會(huì)治理文明進(jìn)步的要求的。

公共行政管理論文:分析公共行政管理效率提升的方法

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)的公共行政管理效率普遍偏低，盡管我國(guó)的公共行政管理經(jīng)過了多次的變革，卻仍舊達(dá)不到理想的效果，這是因?yàn)楣残姓芾聿块T存在一定的問題所造成的。因此，這就需要公共行政管理部門采取有效的措施，提升行政管理的效率。本文主要講述了公共行政管理效率當(dāng)前的現(xiàn)狀分析，并找出導(dǎo)致公共行政管理效率低的根本原因，從而提出公共行政管理效率提升的方法，使行政管理得到更有效的提升。

【關(guān)鍵詞】公共行政；管理效率；提升

公共行政管理效率其實(shí)就是央浼人們要以科學(xué)、合理的方式進(jìn)行，并充分有效提高工作效率，除此之外也要把社會(huì)與環(huán)境因素歸入到考慮的范圍中，從而很好的發(fā)揮人們的自身能力將公共行政管理達(dá)到更好的效果。但是，我國(guó)的公共行政管理一直都沒有得到很好的提升，雖然也作出了較多的變革，其效果仍舊不隨人愿。所以，公共行政管理效率的提升是O其重要的，是當(dāng)前行政管理活動(dòng)最主要的目標(biāo)。人們只有科學(xué)的進(jìn)行管理，才能使管理效率得到有效的提升，并促進(jìn)其發(fā)展。我國(guó)的公共行政管理應(yīng)當(dāng)充分借鑒一些比較成功的經(jīng)驗(yàn)，要與時(shí)俱進(jìn)更要與實(shí)際情況有效切合，這樣才能使公共行政管理的效率得到有效的提升。公共行政管理屬于國(guó)家其中的一種職能，其職能是對(duì)行政管理內(nèi)容的反映，并且對(duì)國(guó)家、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)有著一定的影響關(guān)系。行政管理的效率直接影響了公共管理活動(dòng)是否能夠成功，所以，只有科學(xué)、合理的進(jìn)行行政管理活動(dòng)才能有效提升管理效率。

一、公共行政管理效率的現(xiàn)狀分析

（一）公共行政機(jī)構(gòu)繁瑣

自從我國(guó)改革開放之后行政機(jī)關(guān)實(shí)行了多次的變革，仍舊是無法擺脫復(fù)雜化，機(jī)構(gòu)行政職能穿插、重復(fù)。就好比除了建立有委、辦、廳、局以外還建立了二三級(jí)相關(guān)單位。此外，這些單位的相關(guān)工作人員也特別多，其中有很多都是一些虛職，沒有進(jìn)行實(shí)際工作，只是建立一個(gè)職位擺在這里做做樣子罷了，這對(duì)于公共管理的發(fā)展是非常不利的。

（二）部門間缺乏協(xié)同

雖說公共行政管理部門間的分工都不盡相同，可總會(huì)發(fā)生一些特殊情況的時(shí)候，這時(shí)就需要兩個(gè)或者兩個(gè)以上的部門一齊進(jìn)行管理活動(dòng)。但是，我國(guó)當(dāng)前的公共行政管理部門之間都是各不打擾，各自部門干各自部門的事，這一現(xiàn)象說明管理部門之間嚴(yán)重缺乏協(xié)同性，這就導(dǎo)致當(dāng)綜合性的社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)難以及時(shí)處理。

（三）審批程序繁雜，辦事磨蹭

提高管理效率與審批程序的簡(jiǎn)化是密不可分的，當(dāng)前的審批程序太過復(fù)雜化，這也是行政管理效率無法提升的關(guān)鍵問題，盡管這一問題已多次提出，但是由于部分領(lǐng)導(dǎo)在職權(quán)內(nèi)對(duì)這個(gè)事件不放在心上，也不盡自己的職責(zé)解決問題，才使得多年來仍舊處于審批程序繁雜現(xiàn)象。由于審批程序的相關(guān)手續(xù)過于繁雜，要想解決這一問題就需要現(xiàn)提出申請(qǐng)報(bào)告，然后才能一級(jí)一級(jí)的向上陳述，這個(gè)過程下來需要花費(fèi)一些時(shí)間，在基層辦點(diǎn)事情通常都需要好幾個(gè)章甚至更多才行，不然事情很難進(jìn)行下去。

二、造成公共行政管理效率低的原因

公共行政管理經(jīng)過了多次的改善后固然得到了顯著的提升，但是仍舊存在一定的問題，這些問題恰恰就是阻礙了公共行政管理的發(fā)展。

（一）管理觀念受到傳統(tǒng)化的影響

我國(guó)相對(duì)于其他國(guó)家而言思想比較傳統(tǒng)，傳統(tǒng)的思想使得人的觀念比較封建。封建思想主要表現(xiàn)在小農(nóng)思想、私有觀念，這就使得我國(guó)的公共行政管理部門深深地受到傳統(tǒng)思想的影響，也就大大阻礙了公共行政管理效率的發(fā)展。中國(guó)在傳統(tǒng)封建的時(shí)期國(guó)家最高代表人就創(chuàng)辦了一套與封建時(shí)期切合的行政管理體系，這套體系的建立是為國(guó)家最高代表人而服務(wù)的。傳統(tǒng)思想的殘余導(dǎo)致行政管理相關(guān)工作人員受到舊官僚主義的牽制，故步自封，行事效率不高。直到新中國(guó)成立之后，以人民為主的新體制就此成立，然而，舊體制向新體制轉(zhuǎn)型的過程中引起了彼此抵制的現(xiàn)象，這就使得行政管理的效率相比轉(zhuǎn)型前更低。

（二）法律制度尚未完善

自從新中國(guó)成立以后公共行政管理的新體制執(zhí)行至今盡管進(jìn)行了多次變革，但是，該體系仍舊不夠完善，這便是阻礙公共行政管理效率不高的主要因素。公共行政管理的相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，其中部分法律法規(guī)固然存在卻沒有執(zhí)行，或者執(zhí)行的力度尚缺。

（三）缺乏監(jiān)督管理

在公共行政管理中各個(gè)部門都建立有相應(yīng)的監(jiān)督部門，但是部門的監(jiān)督體系不夠完善，這就使得監(jiān)督力度無法充分發(fā)揮出來，行政管理效率也因此得不到提升。監(jiān)督管理存在的缺陷都是源于法制不夠完善，導(dǎo)致行政管理活動(dòng)缺乏謹(jǐn)慎性、自覺性。沒有建立監(jiān)督反饋的途徑，上級(jí)在監(jiān)督下級(jí)的相關(guān)工作時(shí)，下級(jí)沒有及時(shí)向上級(jí)反饋相關(guān)工作的效果。

（四）相關(guān)工作人員素質(zhì)有待提高

當(dāng)前，我國(guó)公共行政管理部門的相關(guān)工作人員的素質(zhì)廣泛較低，特別是一些地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理工作人員的素質(zhì)更是過低。部分行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)低，無法給普通工作人員起帶頭作用，不能樹立一個(gè)良好的行為典范，將會(huì)直接影響了行政管理部門相關(guān)工作人員的工作效率。部分工作人員缺乏與行政管理相關(guān)的專業(yè)能力，在執(zhí)行工作時(shí)隨波逐流，朝三暮四，無法達(dá)到實(shí)際的效果。

三、提升公共行政管理效率的有效舉措

公共行政管理效率是權(quán)衡行政管理的重要指標(biāo)，只有管理效率高才能使管理活動(dòng)能夠科學(xué)有效的進(jìn)行。我國(guó)當(dāng)前的行政管理仍然有公共行政機(jī)構(gòu)繁瑣、部門間缺乏協(xié)同以及審批程序繁雜，辦事磨蹭的現(xiàn)象存在。導(dǎo)致這些問題發(fā)生的主要因素是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的行政管理觀念過于傳統(tǒng)化、規(guī)章制度不夠完善、監(jiān)督力度尚缺和相關(guān)工作人員素質(zhì)低，不盡心盡職等。所以，要想公共行政管理效率得到充分的提升就應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡，全面改善。

（一）更新行政管理的觀念，跟上時(shí)代的步伐

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、不斷進(jìn)步使得社會(huì)的腳步也得到了加快，就連人們的思維觀念、言行舉止也因此而改變了，我國(guó)當(dāng)前的公共行政管理部門的工作人員需要緊跟時(shí)代的腳步，有效采取新的觀念，淘汰傳統(tǒng)思想觀念，全面將公共行政管理效率的提升作為當(dāng)前必須要完成的目標(biāo)。此外，公共行政管理部門的相關(guān)工作人員必須牢記行政管理效率不僅僅是用來權(quán)衡一個(gè)國(guó)家的行政管理水平，更是和國(guó)家經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)穩(wěn)定存在非常重要的影響。要想改變傳統(tǒng)的觀念就要提升自身的效率意識(shí)，正確樹立服務(wù)人民的思想觀念，全面掙脫所謂的官僚主義形式，并且有效擺脫當(dāng)前所存在的行政私有觀念，以及樹立正確的時(shí)間觀和全局觀。

（二）全面完善相關(guān)的法律與制度

公共行政管理部門只有將制度完善好才能有效提升工作效率，并且充分保證各個(gè)部門在進(jìn)行工作期間能夠有效貫穿，公共行政管理部門只有將行政管理制度全面完善好，這樣才能使工作人員在工作期間科學(xué)、合理的進(jìn)行。公共行政管理只有依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行管理的活動(dòng)，才能使制度得到有效的完善，這也是建立法制國(guó)家最主要的核心。此外，全面完善相關(guān)的法律與制度必須要按照國(guó)家當(dāng)前的實(shí)際情況實(shí)行，充分建立與新時(shí)代有效切合的新機(jī)制。

（三）提升行政管理工作人員的素質(zhì)

因?yàn)楣ぷ魅藛T的素質(zhì)低便會(huì)導(dǎo)致在工作期間顯得懶散化，從而也使得管理效率不高，因此，提升公共行政管理人員的素質(zhì)是非常重要的。行政管理部門應(yīng)當(dāng)在員工上崗前對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，從而有效提高工作人T的專業(yè)能力。還應(yīng)建立一個(gè)激勵(lì)員工效率的機(jī)制，從而全面激發(fā)工作人員的工作效率，培養(yǎng)他們養(yǎng)成積極參與工作的良好狀態(tài)。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)管理部門的工作人員建立一套評(píng)估體系，不僅上級(jí)對(duì)下級(jí)要進(jìn)行評(píng)估，下級(jí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)上級(jí)進(jìn)行評(píng)估，并且無論是上級(jí)還是下級(jí)都應(yīng)當(dāng)接受其評(píng)估，這樣的方式能夠有效促進(jìn)工作人員的自我提高，全面提升自我修養(yǎng)，提升公共行政管理效率。

（四）加強(qiáng)公共行政管理的監(jiān)督

公共行政管理部門應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)監(jiān)督，根據(jù)法律制度嚴(yán)格執(zhí)行工作，而且只有充分加強(qiáng)行政管理部門的監(jiān)督才能正確掌握哪些變革對(duì)提升效率有效，哪些決策對(duì)提升效率無效。除了對(duì)公共行政管理的內(nèi)部監(jiān)督外，還需對(duì)社會(huì)采取有效的監(jiān)督，因?yàn)樯鐣?huì)監(jiān)督能夠?qū)π姓芾聿块T的權(quán)利起到束縛的作用，從而充分促進(jìn)公共行政管理效率的有效提升。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，公共行政管理效率的提升是我國(guó)當(dāng)前極其重要的目標(biāo)，所以，這就需要行政管理部門全面更新行政管理的觀念，跟上時(shí)代的步伐，全面完善相關(guān)的法律與制度，加強(qiáng)公共行政管理的監(jiān)督，以及提升行政管理工作人員的素質(zhì)，才能有效提升公共行政管理的效率。此外，加強(qiáng)公共行政管理效率還需根據(jù)當(dāng)前時(shí)代的實(shí)際情況進(jìn)行有效的切合，才能更加充分、有效促進(jìn)公共行政管理效率的提升。

作者簡(jiǎn)介：

彭鵬（1990-），男，漢族，甘肅甘谷人，碩士在讀，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，研究方向：政治學(xué)（公共行政管理方向）。

公共行政管理論文:淺談我國(guó)公共行政管理的發(fā)展

摘 要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共事業(yè)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不適應(yīng)，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。經(jīng)過深入的研究，總結(jié)出我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展緩慢的根本原因是公共事業(yè)的行政管理落后，只有落實(shí)公共行政管理工作，提高公共行政管理工作質(zhì)量，才能促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共行政管理；制度；職能；法規(guī)

一、引言

公共事業(yè)是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)整個(gè)體系的重要組成部分，大力發(fā)展公共事業(yè)，可以提高人民群眾的物質(zhì)文化水平，也能夠推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)和文化的發(fā)展。因此加強(qiáng)公共行政管理工作是政府面臨的重要任務(wù)，只有把這項(xiàng)任務(wù)做好才能夠真正地為社會(huì)謀福利。

二、公共行政管理的含義

公共行政管理是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的規(guī)則，運(yùn)用行政權(quán)力，控制社會(huì)成員，約束、強(qiáng)迫其行為的公共管理活動(dòng)。

這里的公共行政管理的含義涉及了誰(shuí)管理，管什么和怎樣管的問題。

“誰(shuí)管理”指的是公共行政管理的主體問題。這里的行政主體普遍來說是指政府，政府作為公共行政管理的實(shí)踐者，為公共行政管理做出了巨大的貢獻(xiàn)。

“管什么”是公共行政管理的客體。這里的客體主要包括公共事業(yè)中的人民群?！霸鯓庸堋敝饕侵感姓芾聿块T運(yùn)用什么根據(jù)，應(yīng)用什么程序?qū)彩聵I(yè)進(jìn)行行政管理。

三、公共行政管理面臨的問題

（一）管理制度不健全

在我國(guó)公共行政管理制度是不健全的，管理方式也是不合理的，管理水平也是比較低下的。公共行政管理制度缺乏一個(gè)民主科學(xué)的決策機(jī)制，是不能保證制度的有效執(zhí)行的，一些責(zé)任追究制的權(quán)力監(jiān)督力度也是比較小的，很難保證群眾的利益。其中，以權(quán)謀私，濫用職權(quán)，貪污腐敗的現(xiàn)象也是比較多的，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的利益。公共行政管理制度存在這些缺陷的原因是，行政辦事的透明力度不夠，影響了群眾知情權(quán)的實(shí)行。再加上政府部門的管理機(jī)制不夠完善，缺乏真正的問責(zé)制，使一些政府官員在進(jìn)行管理中濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。在這樣的公共行政管理制度下，人民群眾的利益是很難得到有效保障的，公共事業(yè)也是很難發(fā)展的。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變欠缺

在當(dāng)前的公共行政管理中，最普遍的一個(gè)問題是政府職能的轉(zhuǎn)變沒有得到落實(shí)。政府的管理模式依然死板，強(qiáng)制，控制，落后，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府管理模式。政府在管理中過多的干涉企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制尚未建立健全，都嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府職能轉(zhuǎn)變的欠缺，不僅影響了企業(yè)的正常發(fā)展，也嚴(yán)重影響了公共行政管理水平的提高。

（三）部門管理權(quán)責(zé)不明確

我國(guó)的公共行政管理模式雖然在不斷的發(fā)展，但是仍然存在權(quán)力上收，責(zé)任下劃的問題。例如，上級(jí)部門聽命于其的主管部門或者以其部門為工作的中心，強(qiáng)調(diào)其的職能及權(quán)力等不合理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部門管理權(quán)責(zé)的不明確，使公共行政管理工作處于一片混亂的狀態(tài)，很難保證工作效率。因此，政府應(yīng)該進(jìn)一步完善發(fā)展公共事業(yè)，保障人民群眾的利益，同時(shí)部門要做好招商引資工作，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。

四、公共行政管理的有效策略

（一）完善公共行政管理體制

完善公共行政管理體制的主要工作是加強(qiáng)行政監(jiān)督。這里的監(jiān)督主要是指權(quán)力機(jī)關(guān)，或者政協(xié)以及群眾的外部監(jiān)督，以及運(yùn)用輿論的監(jiān)督力量，采用宣傳教育的方式，增加對(duì)行政的監(jiān)督力度。通過這種外部監(jiān)督，減少公共行政管理部門濫用職權(quán)，貪污受賄的現(xiàn)象，使公共行政管理環(huán)境變得民主，廉潔。完善行政管理體制的各項(xiàng)法律法規(guī)，政策，規(guī)章制度，在工作中采取靈活的工作方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中的問題，然后提出有效的解決方案。通過外部監(jiān)督，完善行政管理體制中的一系列問題，使公共行政管理中存在的問題有法可依，從而促進(jìn)我國(guó)公共行政管理工作的成功開展。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府職能

推進(jìn)我國(guó)公共行政管理體制的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變政府職能，使政府成為服務(wù)型的政府。服務(wù)型的政府能夠自覺接受群眾的監(jiān)督，全心全意為人民服務(wù)，也能夠推動(dòng)公共行政管理工作的順利開展。例如，一些政府開設(shè)的投訴信箱，就能直觀體現(xiàn)服務(wù)型政府的優(yōu)越性。服務(wù)型的政府在進(jìn)行公共行政管理過程中，才能真正地為群眾謀福利，深化行政審批制度改革，推進(jìn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)公共行政法規(guī)的建設(shè)

統(tǒng)一公共行政程序制度的法律化，約束各地區(qū)、各部門之間各司其職。提高行政管理工作效率，解決當(dāng)前行政管理辦事拖拉，執(zhí)法效率低下的問題。建立一套明確的公共行政管理法律責(zé)任規(guī)定，使各部門的法律責(zé)任的明確劃分，讓執(zhí)法者在執(zhí)法活動(dòng)中，能遵守法律，嚴(yán)格按照規(guī)定辦事。通過對(duì)公共行政法規(guī)建設(shè)，改善當(dāng)前公共行政管理中的問題，從而提高執(zhí)法質(zhì)量。

五、結(jié)語(yǔ)

公共行政管理工作是我國(guó)政府的一項(xiàng)重要職能，政府只有履行好這個(gè)職能，才能真正地成為服務(wù)型政府。公共行政管理工作的完善也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，需要政府不斷探索，相信公共行政管理工作通過不斷改變管理方式，會(huì)實(shí)現(xiàn)公共行政管理的繁榮，從而促進(jìn)公共行政管理事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)）

公共行政管理論文:新公共行政理論對(duì)我國(guó)行政管理改革的借鑒意義

新公共行政理論所倡導(dǎo)的民主行政價(jià)值以及社會(huì)公平等內(nèi)涵可以為我國(guó)在行政管理改革的過程中提供一定的參考意義和借鑒價(jià)值。本文就以此為基礎(chǔ)，通過對(duì)新公共行政理論的深入研究，總結(jié)出我國(guó)在行政改革過程中產(chǎn)生的問題，并且根據(jù)問題提出相應(yīng)的解決對(duì)策，構(gòu)建我國(guó)政府未來的行政改革模式。

一、緒論

公共行政是現(xiàn)今所有國(guó)家在政府管理方面一個(gè)重要的內(nèi)容，行政改革也就是任何國(guó)家在對(duì)政府的合法性和國(guó)家發(fā)展的要求進(jìn)行適應(yīng)的過程。我國(guó)在行政管理改革的過程中同樣需要選擇一種更為適合的理論，任何一種公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展都是以一定社會(huì)背景為基礎(chǔ)的。我國(guó)在改革開放以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變之后，我國(guó)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、政府決策、市民社會(huì)的發(fā)展以及行政方式的改變上發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)表現(xiàn)的越來越多元化。新公共行政理論對(duì)于社會(huì)公平、民主行政以及適應(yīng)性變革的內(nèi)容和我國(guó)行政改革的現(xiàn)狀相吻合，是我國(guó)行政管理的實(shí)踐發(fā)展方向。

二、新公共行政理論視角下我國(guó)行政改革存在的主要問題

我國(guó)在改革開放的初期，也就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡階段的時(shí)候?！爸匾曅剩雎怨健钡姆绞皆谝欢ǔ潭壬嫌欣谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的大開放以及對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)積極性的調(diào)動(dòng)，這也是改革開放初期我國(guó)所處環(huán)境所決定的。同時(shí)，“發(fā)展才是硬道理”的理論是對(duì)效率的追求。不過，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)從原來的過渡階段走向了成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生非常巨大的變化。傳統(tǒng)形式下的效率優(yōu)先原則已經(jīng)不能夠完全對(duì)我國(guó)變革中所面臨的問題進(jìn)行解決?；谶@一點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合新公共行政的相關(guān)理論，對(duì)我國(guó)的政策、組織體系等方面進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在公共行政改革中存在下列問題：

（一）政策制定中，效率和社會(huì)公平不能兼顧

我國(guó)在政策的制定和設(shè)計(jì)當(dāng)中，對(duì)效率和社會(huì)公平的關(guān)系不能夠完全的調(diào)和以及兼顧。主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，我國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀中，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念理解錯(cuò)誤。傳統(tǒng)價(jià)值觀眾只是把效率和社會(huì)公平在單一的方面尋求協(xié)調(diào)，但是且忽略了經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平是相輔相成的。新公共行政理論所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)性效率只能在超越傳統(tǒng)價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而采取社會(huì)性效率的價(jià)值體系后，才可能對(duì)效率與社會(huì)公平的統(tǒng)一有所實(shí)現(xiàn)。

其次，我國(guó)對(duì)于與公民聯(lián)系緊密的政策法規(guī)缺乏社會(huì)公平。在這一點(diǎn)上，筆者舉一個(gè)例子，我國(guó)的社會(huì)保障制度要求對(duì)效率和公平同時(shí)兼顧，效率具體指的是社會(huì)保障基金如何使用才能使其實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的利用，公平指的是在制度的設(shè)計(jì)和制定上，要體現(xiàn)社會(huì)公平。這些都是我國(guó)社會(huì)保障的建立意圖所在。不過，在先進(jìn)的社會(huì)保障制度中，社會(huì)保障的基金不但可以用于貸款和投資等活動(dòng)。并且，其覆蓋的范圍也不是很大，投保資金的水平也具有相當(dāng)大的差別。社?；鸬倪^度流動(dòng)和使用就會(huì)使得部分低投保資金水平的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民所擁有的社會(huì)保障水平受到損害，這么做也就違背了社會(huì)公平的原則。

（二）公共行政組織制度阻礙效率與社會(huì)公平的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

我國(guó)從改革開放開始，先后提出了“突出效率，淡化公平”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”以及“效率中公平，公平下效率”的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變是對(duì)于我國(guó)政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家在各個(gè)領(lǐng)域的適應(yīng)能力的突出，不過以行政組織制度的自身穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的公共行政組織制度改革并不能與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)。比如說傳統(tǒng)的科層制度以及嚴(yán)格的行政命令方式在一定程度上對(duì)于行政效率的提高具有很大的保障，不過對(duì)于行政效率的過度看重就會(huì)讓很多的公職人員把注意力過度關(guān)注在行政目標(biāo)的完成上，對(duì)公民提供的最好服務(wù)以及按照公民的訴求積極地進(jìn)行回應(yīng)等有所忽略。公共行政過程在傳統(tǒng)的行政審批制度中被強(qiáng)制規(guī)定成為一種流程，并不是服務(wù)。傳統(tǒng)的績(jī)效考核制度用犧牲社會(huì)公平和浪費(fèi)社會(huì)資源作為代價(jià)來建設(shè)政績(jī)。這些行為都與社會(huì)效率的價(jià)值觀相悖，并且這些問題不但存在于政府機(jī)關(guān)中，在醫(yī)院、學(xué)校等和公民利益相關(guān)的組織中也大量存在。公共行政組織制度的改革是我國(guó)對(duì)于效率和社會(huì)公平關(guān)系相互協(xié)調(diào)的重要保障，同時(shí)也是公共行政改革深化的核心。

（三）公共權(quán)力分配過度市場(chǎng)化損害公民權(quán)利和社會(huì)公平

公共權(quán)力分配市場(chǎng)化指的是政府和企業(yè)、社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)在提供的公共服務(wù)上所簽訂的契約。但是目前我國(guó)公共權(quán)力分配過度的市場(chǎng)化，這就造成了公民權(quán)利和社會(huì)公平遭到了一定的損害。

首先，公共權(quán)力的行使主體多元化對(duì)于政府公共權(quán)力掌控能力和政府的責(zé)任進(jìn)行了削減，導(dǎo)致很多公共服務(wù)所產(chǎn)生的后果并不能對(duì)其進(jìn)行調(diào)控和補(bǔ)償。原因在于公共權(quán)力分配在市場(chǎng)化的條件下進(jìn)入公共資源，那么它也就會(huì)遵守市場(chǎng)規(guī)律，并不是原來的政府單一主體分配方式中公共服務(wù)所認(rèn)定的公民權(quán)利，并且更加壞的結(jié)果在于一些公共行政部門把他們并不是公共服務(wù)的提供者作為理由來對(duì)責(zé)任進(jìn)行逃避。例如，我國(guó)的房?jī)r(jià)調(diào)控，我國(guó)的房?jī)r(jià)一直在漲，并且已經(jīng)對(duì)公民社會(huì)的基本生活產(chǎn)生了很大的影響，但是政府的很多政策并沒有取得應(yīng)有的效果，筆者分析最為重要的原因就是房地產(chǎn)開發(fā)商所提供的商品房并不屬于公共資源，但是經(jīng)過政府審批的土地又屬于公共資源。這就導(dǎo)致政府在給予房地產(chǎn)開發(fā)商公共資源的同時(shí)，也給予了房地產(chǎn)開發(fā)商相應(yīng)的權(quán)利，房地產(chǎn)開發(fā)商就可以在購(gòu)買的土地上建立起屬于自身的價(jià)值，對(duì)民生以及社會(huì)公平等問題不必進(jìn)行考慮。不過這么做并不代表著政府也同樣擁有權(quán)利不去考慮社會(huì)公平和民生的問題，政府有責(zé)任在土地的競(jìng)拍的過程中應(yīng)該把土地的使用權(quán)分配給那些能夠?qū)ι鐣?huì)公平和公民生活提供保證的企業(yè)，建立更多的經(jīng)濟(jì)適用房以及保障性住房，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活進(jìn)行保證。

其次，公共權(quán)力分配過度市場(chǎng)化有可能助長(zhǎng)權(quán)力腐敗。公共服務(wù)外包的過程中，很多政府的官員和人之間構(gòu)建了一種灰色的合同，政府官員從這些灰色交易中謀取自身的利益，也就是說政府官員在灰色收入中對(duì)公共服務(wù)應(yīng)該具有的資金投入進(jìn)行了變相的占用，那么這就會(huì)使得公共服務(wù)的質(zhì)量不能夠做到更好，對(duì)公民基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)權(quán)力的享受造成了損害。比如說我國(guó)的公路和橋梁的建設(shè)，很多公路和橋梁在建成之后并不能達(dá)到應(yīng)有的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，原因在于有部分的官員對(duì)工程款進(jìn)行私吞和灰色交易的存在。

三、基于新公共行政理論下我國(guó)行政改革的主要對(duì)策

（一）深化分配體制改革

我國(guó)在收入分配差距問題上最能體現(xiàn)效率和公平兩者之間存在的問題，這也就給我國(guó)行政管理改革提出了一項(xiàng)重要的要求。也就是說在行政體制的設(shè)計(jì)和制定上要對(duì)分配體制的改革進(jìn)一步深化，并不完全的否定先富帶動(dòng)后富的理論，因?yàn)檫@個(gè)理論是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展規(guī)律而決定的。我們需要解決的關(guān)鍵問題在于怎么先富帶動(dòng)后富，這首先要求政府不但要對(duì)生產(chǎn)力進(jìn)行解放，同時(shí)要利用積極的財(cái)政和稅收政策對(duì)先富人群的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，幫助社會(huì)中的弱勢(shì)群體更好的支付。現(xiàn)今的交互性社會(huì)并不能讓不同收入水平的公民群體之間達(dá)到價(jià)值觀之一，僅僅靠著公民社會(huì)的內(nèi)部協(xié)調(diào)，比如說救助或者慈善活動(dòng)并不能對(duì)弱勢(shì)群體的生活提供更好的保障，社會(huì)公平的問題也就不能夠得到有效的解決。我們只能在政策調(diào)控保障的前提下，從根本上對(duì)收入分配差距的問題進(jìn)行有效的解決才能夠?qū)θ鮿?shì)群體的生活水平和社會(huì)地位提供應(yīng)有的保障，并且社會(huì)公平也能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）社會(huì)公共行政組織體制改革

在這一點(diǎn)上，主要內(nèi)容包含對(duì)傳統(tǒng)科層制度下過于集中的權(quán)利進(jìn)行分散以及對(duì)傳統(tǒng)的績(jī)效考核制度進(jìn)行改革。在這里應(yīng)該明確一點(diǎn)，對(duì)集中的權(quán)利進(jìn)行分散并不代表著對(duì)政府的行政效率和能力進(jìn)行削減，重點(diǎn)在于減少和杜絕公共行政過程中權(quán)力對(duì)社會(huì)公平的影響，這種分散包含行政組織的內(nèi)部分散和外部分散兩種，內(nèi)部分散主要尋找一種制度設(shè)計(jì)，對(duì)公共行政人員在行政過程中的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行鼓勵(lì)，使其并不是對(duì)行政任務(wù)單純的進(jìn)行完成，更多的是對(duì)公民實(shí)際服務(wù)訴求和社會(huì)公平進(jìn)行關(guān)注和實(shí)現(xiàn)。外部分散指的是政務(wù)公開和市民熱線等可以讓公民參與到政策的制定和安排的過程。傳統(tǒng)的績(jī)效考核并不是把盡職盡責(zé)等同于職責(zé)形式化。因?yàn)槿纹谥贫鹊拇嬖冢瑫?huì)讓更多的在職官員產(chǎn)生政績(jī)形式化的想法，往往把這些作為自己升遷的籌碼，這樣一來就會(huì)對(duì)社會(huì)公平和社會(huì)資源產(chǎn)生不利影響。和這種行為相比較來說，我們應(yīng)當(dāng)制定一種長(zhǎng)期的，以社會(huì)公平和公民權(quán)益的保障為目標(biāo)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)傳統(tǒng)的政績(jī)考核制度進(jìn)行改革，并且加強(qiáng)權(quán)力組織內(nèi)外分散的關(guān)系，政績(jī)考核制度改革也是公共行政組織內(nèi)權(quán)力進(jìn)行分散的一個(gè)有效的手段，原因在于政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的過度集中。

（三）社會(huì)保障性組織的制度改革

和公民息息相關(guān)的社會(huì)保障性組織，比如說醫(yī)院和學(xué)校等，這些組織和機(jī)構(gòu)對(duì)于公民最基本的權(quán)益提供著保障，政府應(yīng)該對(duì)這些社會(huì)保障性組織進(jìn)一步的深化改革，利用政策法規(guī)和一些強(qiáng)制性的手段對(duì)社會(huì)保障性組織進(jìn)行規(guī)范，使其能夠杜絕一些不良的現(xiàn)象，比如說不同成績(jī)的學(xué)生差距性繳費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該對(duì)公益性社會(huì)保障組織的運(yùn)行和建設(shè)提供應(yīng)有的支持，比如說農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療以及國(guó)家貧困生基金等等。這些對(duì)于社會(huì)性保障組織制度的改革和財(cái)政的支持能夠使得公民的基本權(quán)利和社會(huì)公平得到最為直接有效的保證，同時(shí)也是公民對(duì)政府合法性態(tài)度的最為直接的認(rèn)可，意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。

（四）提升政府職能，統(tǒng)一公共權(quán)力行使主體

新公共行政理論對(duì)社會(huì)公平是十分看中的，強(qiáng)調(diào)公民參與和了解公民社會(huì)的實(shí)際需求，并且對(duì)政府職能的加強(qiáng)非常的關(guān)注。對(duì)于公共權(quán)力分配過度的市場(chǎng)化，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)政府的職能進(jìn)一步的提升，對(duì)公共權(quán)力的行使主體進(jìn)行統(tǒng)一。公共資源作為特殊的社會(huì)資源，在我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期階段，公共資源配置的過程中往往會(huì)出現(xiàn)公務(wù)人員的腐敗現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅來自于公共資源的強(qiáng)壟斷性，而且公共權(quán)力行使主體的多元化也是一個(gè)主要的原因。如果想要從根本上對(duì)公共資源配置的合理性問題進(jìn)行解決，那么只是把其寄托于市場(chǎng)化手段是不能夠有效解決的，應(yīng)該對(duì)政府的調(diào)控能力和執(zhí)行能力進(jìn)一步的增強(qiáng)。新公共行政理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和民主參與，那么就要求政府在為公共服務(wù)提供保障的前提下，也要關(guān)注公民權(quán)益的表達(dá)，并不是公共服務(wù)人的利益。對(duì)公共權(quán)力行使主體進(jìn)行統(tǒng)一的意思在于，我們并不能對(duì)公共權(quán)力市場(chǎng)化完全的否認(rèn)，不過對(duì)于多元權(quán)利的行使主體，政府應(yīng)該是公共權(quán)力的分配者，由政府提供一定的制度安排和監(jiān)控過程對(duì)多元化主體權(quán)力行使的合法性和公平性提供保障。強(qiáng)制力可以作為政府在公共權(quán)力分配的過程中所存在的權(quán)力資源，這是一種積極的權(quán)力資源，可以對(duì)政府智能的提升和解決公共權(quán)力的壟斷，核心在于怎么樣利用德育和法制來使強(qiáng)制力成為社會(huì)公平和公民權(quán)益保障的有力武器。

（五）加強(qiáng)公職人員價(jià)值觀的培養(yǎng)

我國(guó)目前正在由權(quán)治轉(zhuǎn)向法治，那么在公共行政的領(lǐng)域中，道德作為一種價(jià)值觀的力量可以在公共權(quán)力分配的過程中對(duì)公職人員的價(jià)值觀產(chǎn)生一定的影響，這也間接導(dǎo)致公共權(quán)力的分配方式和結(jié)果受到一定影響。筆者認(rèn)為，這種價(jià)值觀應(yīng)該建立于人格的基礎(chǔ)上，公職人員應(yīng)該具有保證社會(huì)公平的行政價(jià)值觀，應(yīng)該對(duì)政府內(nèi)部的公職人員進(jìn)行價(jià)值觀的培養(yǎng)和監(jiān)督活動(dòng)。這是一項(xiàng)長(zhǎng)久的任務(wù)，應(yīng)該在培養(yǎng)的階段增加憎惡公開和公民參與的內(nèi)容，并且提升公職人員的道德建設(shè)。

（作者單位為浙江省海寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)）

公共行政管理論文:公共行政管理的創(chuàng)新

我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治經(jīng)濟(jì)體制改革正逐步推進(jìn)與深化發(fā)展。在這種背景下，政府機(jī)構(gòu)改革也取得了較大的成就，特別是在公共行政管理領(lǐng)域，公共行政管理已經(jīng)開始由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，而這一改變無疑是為我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)開辟了一條新的道路。然而，我國(guó)公共行政管理工作并非完善無瑕，事實(shí)上，它在當(dāng)今新的歷史時(shí)期中面臨著如何創(chuàng)新的問題。該文分析了我國(guó)公共行政管理的現(xiàn)狀及問題，并就如何創(chuàng)新公共行政管理方法提出了幾點(diǎn)對(duì)策。

我國(guó)自實(shí)行改革開放以來，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化，而這種劇烈的變化對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展而言是一把雙刃劍，因?yàn)樗仁刮覈?guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，同時(shí)又引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。究其矛盾發(fā)生的根本原因，主要在于我國(guó)的社會(huì)行政管理沒有跟上社會(huì)發(fā)展的步伐。因此，我們有必要積極探索一種新的行政管理模式。公共行政管理是我國(guó)政府或公共行政組織對(duì)國(guó)家或社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)，是我國(guó)行政管理的表現(xiàn)形式，要想使我國(guó)改革開放以來就存在的深層次社會(huì)矛盾與問題得到根本性的解決，就要從創(chuàng)新公共行政管理著手。下面筆者來對(duì)此進(jìn)行具體的分析。

1.公共行政管理概述

公共行政管理作為一種國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理方式，在現(xiàn)代社會(huì)的大部分國(guó)家均得到應(yīng)用。而我國(guó)的公共行政管理在經(jīng)歷了幾十年的時(shí)間之后，逐步表現(xiàn)出了與國(guó)家發(fā)展路徑整體上的相協(xié)調(diào)、部分中存矛盾的穩(wěn)定形態(tài)[1]。在這種態(tài)勢(shì)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)公共生活等方面均得到一定的發(fā)展。需要注意的是，這些方面的成就的獲得與公共行政管理的幾個(gè)特點(diǎn)有莫大的關(guān)聯(lián)。

公共行政管理具有四個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，公共行政管理具有全面性。所謂的全面性是指它在國(guó)家資源調(diào)配與事務(wù)處理方面具有一定的掌控權(quán)。公共行政管理對(duì)國(guó)家資源的調(diào)配不僅是指物質(zhì)資源的調(diào)配，同時(shí)也包括對(duì)精神層面的人力或思維資源的調(diào)配，而這兩種調(diào)配形式幾乎將囊括了社會(huì)生活的各個(gè)方面，因而它的全面性的特點(diǎn)得到了體現(xiàn)。第二，公共行政管理具有公平性的特點(diǎn)。公平公正是我國(guó)政府推崇的治國(guó)原則，而實(shí)際上公平性也在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的工作中得到了體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)中的人群產(chǎn)生了重大的影響[2]。盡管公共行政管理的公平性受到公共行政單位和相關(guān)法律條文的約束，但是恰恰因?yàn)檫@一點(diǎn)，我國(guó)公共行政管理的公平性處在科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)與合理的約束范圍中，所以受權(quán)勢(shì)的影響較小，公平性受到保護(hù)。第三，公共行政管理具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性是我國(guó)政府部門依法實(shí)施監(jiān)管手段的過程中所表現(xiàn)出來的特性，是公共行政管理的重要特點(diǎn)。就公共行政管理的監(jiān)管對(duì)象而言，政府部門所監(jiān)管的對(duì)象都要受到法律法規(guī)的制約，并且這種制約是強(qiáng)制性的，如果沒有得到執(zhí)行就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；就公共行政管理的監(jiān)管制度來看，國(guó)家行政管理制度在內(nèi)容方面落實(shí)了強(qiáng)制性的基本原則；而從公共行政管理工作的建設(shè)方面來看，資源調(diào)配與人員調(diào)控都強(qiáng)化了強(qiáng)制性的原則。第四，公共行政管理具有宏觀性的特點(diǎn)。宏觀性就是不僅要考慮局部，更要考慮全局。政府作為公共行政管理的重要機(jī)構(gòu)，對(duì)宏觀性這一特點(diǎn)的表現(xiàn)比較明顯，政策扶持和制度管理等都屬于公共行政宏觀性管理[3]。在這些工作中，政府不僅要研究歷史文獻(xiàn)資料，而且還要對(duì)現(xiàn)階段的工作情況進(jìn)行具體的分析，并從中找出問題，最后再?gòu)暮暧^性的角度制定解決對(duì)策并付諸實(shí)施。

2.我國(guó)公共行政管理的現(xiàn)狀及問題

當(dāng)前，我國(guó)公共行政管理工作在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下取得了很大的進(jìn)步，但是，社會(huì)轉(zhuǎn)型期這一客觀性的歷史背景使得我國(guó)公共行政管理仍然存在著一些問題。筆者根據(jù)相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出以下幾點(diǎn)。

我國(guó)公共行政管理工作中新理念與傳統(tǒng)觀念同時(shí)存在。新理念和傳統(tǒng)觀念的同時(shí)存在具有深刻的歷史原因。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立起來之后，國(guó)家開始重視與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易相關(guān)的新觀念，于是中央和地方性的培訓(xùn)班開辦起來，地方政府官員及基層工作人員普遍接受了培訓(xùn)班的教育，而這些新的觀念就是在這種情況下得到傳播[4]。然而，這種觀念上的轉(zhuǎn)變并不代表它能夠迅速在管理工作中得到體現(xiàn)，換言之，新觀念與管理工作之間還需要有一個(gè)過渡期。就現(xiàn)狀而言，新觀念的應(yīng)用還不夠深入，而與此相反的是，傳統(tǒng)的管理觀念在政府管理中得到了鮮明的體現(xiàn)，在法律、規(guī)章制度等的操作上具有明顯的優(yōu)勢(shì)。在這種新舊交雜的情況下，政府的角色并沒有發(fā)生很大的改變，它仍然是行政命令發(fā)出的主體，是權(quán)力的中心。以招商引資為例，企業(yè)的招商引資仍然需要政府發(fā)揮牽頭的作用，而投資者也對(duì)政府所引導(dǎo)的投資項(xiàng)目比較放心。這就說明，我國(guó)的公共行政管理工作中，傳統(tǒng)觀念仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，新的管理模式與方法需要建立起來。

我國(guó)的服務(wù)行政與命令行政并存。命令行政是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，而自從我國(guó)實(shí)行改革開放、加入世界貿(mào)易組織以來，行政管理就面臨著從命令行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的問題。然而現(xiàn)實(shí)情況是，服務(wù)行政尚處于建設(shè)當(dāng)中，而命令行政也同時(shí)存在于政府行政管理中，形式簡(jiǎn)單、只體現(xiàn)長(zhǎng)官的意志[5]。從歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，作為它的產(chǎn)物的命令行政也沒有理由在新的發(fā)展時(shí)期繼續(xù)推行。但是，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)仍處于發(fā)展階段，公共行政管理雖然克服了一定的命令性管理，但是命令行政在這種情況下仍然具有一定的存在基礎(chǔ)：一方面，上級(jí)政府給下級(jí)政府設(shè)定管理目標(biāo)，下達(dá)管理任務(wù)，對(duì)沒有完成任務(wù)的政府官員給予免職處理等，使得命令行政具有了執(zhí)行的動(dòng)力。另一方面，行政管理的工作人員，為了取得工作業(yè)績(jī)，也需要使用命令行政。因?yàn)槊钚姓膶?shí)施比服務(wù)行政更為簡(jiǎn)便、快捷，能夠迅速突出工作成績(jī)，而這一點(diǎn)是許多從政人員獲得晉升的必備條件。

我國(guó)的制度行政和非制度行政同時(shí)存在。我國(guó)建國(guó)初期的民主法制建設(shè)尚沒有完善，并且舊中國(guó)所遺留下來的專制傳統(tǒng)比較多，而在第九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議中，依法治國(guó)的基本原則才以憲法的形式確定下來。而作為依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式，制度行政在我國(guó)政府管理中也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的、不斷改進(jìn)的過程。但是就其實(shí)際的實(shí)施效果來看，法制缺失的情況仍然存在，特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，法制的建設(shè)總是落后一步。所以，當(dāng)前的形勢(shì)是制度行政缺乏有力的制度支持，比如在行政的決策、管理、監(jiān)督等方面，就沒有一個(gè)具體的制度作為保障，而只具有籠統(tǒng)的規(guī)定。在這種制度缺失的情況下，非制度行政就有了生長(zhǎng)的土壤，在公共行政管理工作中發(fā)生作用。歸根結(jié)底，非制度行政是行政立法緩慢以及有法不依這兩個(gè)原因所造成的，而現(xiàn)階段制度行政與非制度行政的并存既表明我國(guó)的行政法制建設(shè)取得了一定的成果，同時(shí)也表明我國(guó)的行政法制建設(shè)還需要得到進(jìn)一步的完善。

3.我國(guó)公共行政管理的創(chuàng)新

我國(guó)公共行政管理的創(chuàng)新可以從以下幾點(diǎn)來進(jìn)行：

轉(zhuǎn)變行政管理觀念，建設(shè)服務(wù)型政府。在我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政府的角色應(yīng)該從以前的權(quán)力主體轉(zhuǎn)變成服務(wù)者，在市場(chǎng)活動(dòng)中發(fā)揮引導(dǎo)作用。具體而言就是要成全企業(yè)的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體地位，并且讓社會(huì)權(quán)力回歸社會(huì)。我國(guó)企業(yè)一貫對(duì)政府的依賴性比較強(qiáng)，特別是國(guó)有企業(yè)，生產(chǎn)計(jì)劃、銷售計(jì)劃等幾乎都由政府包攬，而如果這種情況還不改變，那么企業(yè)就無法成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體。企業(yè)沒有掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)，就無法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下長(zhǎng)期生存。對(duì)此，作為公共行政管理機(jī)構(gòu)，政府部門要轉(zhuǎn)變行政管理觀念，以服務(wù)于企業(yè)建設(shè)代替主導(dǎo)企業(yè)建設(shè)，不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與規(guī)劃。除此之外，讓社會(huì)權(quán)力回歸社會(huì)也是創(chuàng)新公共行政管理工作的一個(gè)重要手段。公共行政管理的對(duì)象是國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，而當(dāng)今的情況是社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織逐漸增多，并且在公共事務(wù)的處理方面發(fā)揮著很大的作用。對(duì)此，政府應(yīng)該順應(yīng)這一發(fā)展形勢(shì)，積極引導(dǎo)社會(huì)力量的發(fā)展，改變包攬一切的做法，改為讓社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等在社會(huì)公共事務(wù)中擔(dān)當(dāng)重要角色[6]。通過這種方式，使社會(huì)權(quán)力終究回歸到社會(huì)中。

創(chuàng)新行政制度。行政制度是公共行政管理的重要前提條件，要想創(chuàng)新公共行政管理，就要從創(chuàng)新行政制度開始。首先，建立聽證制度。聽證制度在一些地方政府機(jī)構(gòu)中已經(jīng)建立起來，并取得了良好的效果，這就更加說明它的實(shí)施的必要性與可行性。通過聽證制度，人民群眾能夠?qū)残姓芾砉ぷ鞅磉_(dá)自己的意見與建議，而政府部門也能夠從中找到工作的不足之處。其次，建立公共質(zhì)詢制度。公共質(zhì)詢制度是建立在公民有知情權(quán)的基礎(chǔ)之上的，為了提高行政的透明度，政府就要對(duì)公民及社會(huì)組織等就行政管理問題做詳細(xì)的解釋，使公民和社會(huì)組織等對(duì)公共行政管理具有充分的了解。最后，建立行政公決制度。行政公決制度是實(shí)現(xiàn)行政民主化的重要形式，確切地說是發(fā)展直接民主的方式。因?yàn)樗峭ㄟ^公民直接參與行政的方式來達(dá)到目的。行政公決制度在我國(guó)的實(shí)施尚處于探索階段，筆者認(rèn)為，這一制度建設(shè)應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。

善于利用電視網(wǎng)絡(luò)等新媒體來實(shí)施監(jiān)督。新媒體在現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)得到普及應(yīng)用，而且它在政府監(jiān)督中的作用也已經(jīng)得到了體現(xiàn)。而創(chuàng)新公共行政管理不僅僅是要使用新媒體，同時(shí)還要在使用新媒體的過程中不斷改進(jìn)這種媒體監(jiān)督的方式。首先，新媒體的不透明現(xiàn)象要得到整治，只有這樣，監(jiān)督才有意義，新媒體才能夠發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)督作用。其次，與新媒體監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)該建立起來，填補(bǔ)法律空缺，讓新媒體監(jiān)督具有法律作支撐，而能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，新媒體也要努力完善自身的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，從根本上提高新媒體在監(jiān)督公共行政管理上的能力。

提高辦事效率。我國(guó)公共行政管理工作普遍存在著辦事效率低的情況，而造成這一問題的主要原因就是政府機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。在創(chuàng)新公共行政管理的方法上，必須針對(duì)這一點(diǎn)做出改進(jìn)，而改進(jìn)工作要以提高辦事效率為核心，以“精兵簡(jiǎn)政”作為改革的實(shí)施方向。對(duì)此，“一站式”辦公、“現(xiàn)場(chǎng)辦公”等新的制度就可以在其中得到應(yīng)用。以“一站式”辦公為例，政府在辦公過程中既控制了資源配置權(quán)，又控制了各種審批權(quán)，在這種辦公模式下，于是資源配置與審批工作可以在同一個(gè)地方完成，這就大大提高了行政工作人員的辦事效率。需要注意的是，這種形式要在政府職能徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、引導(dǎo)型的情況下才能夠取得良好的實(shí)施效果。

公共行政管理的創(chuàng)新是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展到一定階段所做出的要求，對(duì)國(guó)家及社會(huì)的發(fā)展具有積極的作用。我國(guó)公共行政管理工作的創(chuàng)新，需要回歸到現(xiàn)實(shí)問題中，從公共行政管理的現(xiàn)狀中找到突破口，據(jù)此對(duì)現(xiàn)行的公共行政管理工作展開探索，找到創(chuàng)新的方法。而在這個(gè)過程中，都必須秉持一個(gè)原則，即公共行政管理的一切創(chuàng)新都是為了讓政府機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)于公民。只有這樣，我國(guó)的公共行政管理創(chuàng)新才是有意義的創(chuàng)新。

（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院）

作者簡(jiǎn)介：劉佳佳（1985―），女，山西省晉城市人，工作單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，職務(wù)：學(xué)生，研究方向：公共管理。

公共行政管理論文:提升國(guó)內(nèi)公共行政管理效率問題的措施

摘要：現(xiàn)今，國(guó)內(nèi)公共的行政管理效率低下，遠(yuǎn)不能達(dá)到要求。然而行政部門的管理效率問題卻是制約著不僅企業(yè)甚至國(guó)家的發(fā)展和效益。連年的探究和改進(jìn)雖然在一定的程度上改變了這種狀況，然而仍然不盡人意。本文對(duì)當(dāng)下的影響公共行政管理的主要因素進(jìn)行了分析和探索，并且提出了相應(yīng)的提高公共行政管理效率的措施。

關(guān)鍵詞：公共行政 管理效率 因素 措施

所謂的公共行政管理效率，就是指要求人們以科學(xué)有效的方式，將提升工作效率作為目的，同時(shí)將社會(huì)以及環(huán)境因素納入考慮范圍，完全的發(fā)揮人的能力和作用以此來達(dá)到和實(shí)現(xiàn)最好效果的管理。然而我國(guó)的公共行政管理一直以來較為低下從而不能達(dá)到要求，盡管經(jīng)歷了多年的整改，其效果也是不盡人意。如何提高公共行政管理的效率是一個(gè)令人深思的問題。

一、公共行政管理效率低下的影響因素

1.管理體制的問題

我國(guó)一直使用的管理方式和體制是由蘇聯(lián)的管理體制而借鑒來的，在建國(guó)初得到完善而建立。在建國(guó)初各種社會(huì)主義的建設(shè)和富有特色的改造運(yùn)動(dòng)中起到了重要的作用。然而它卻是有其適應(yīng)階段的，在現(xiàn)今的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中便暴露出了其缺點(diǎn)和缺陷。例如官僚體制而引發(fā)的官僚主義和現(xiàn)象，尸位素餐、空余職位閑多、兵多而官少。又如部門繁多、機(jī)構(gòu)復(fù)雜、結(jié)構(gòu)臃腫等等。這些問題和現(xiàn)象都是存在于管理體制中進(jìn)而影響公共行政管理效率的因素。

2.行政管理的人員問題

行政管理人員問題，主要集中在行政管理人員的素質(zhì)方面。行政人員的素質(zhì)是否夠高，是影響行政管理效率的重要因素。在現(xiàn)階段，此方面存在的主要問題有兩方面。一方面是行政管理人員本身的素養(yǎng)達(dá)不到要求。不論是政治思想素養(yǎng)還是道德知識(shí)要求以及業(yè)務(wù)辦公能力都不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，因此而影響行政管理效率的提升。另一方面就是行政管理人員的整體素質(zhì)問題，現(xiàn)在的管理制度以及體制使其不能夠很好地適應(yīng)新型的行政管理工作的要求。

3.行政管理的思想觀念問題

首先，便是在法律方面的意識(shí)問題。公共行政管理的行政工作是代表全體人民利益和效益的工作，因此就必須嚴(yán)格的遵守和履行社會(huì)主義的法律制度和要求，對(duì)于法律制度觀念的缺乏，是現(xiàn)今行政工作的一個(gè)較為薄弱的方面。其次，就是行政工作的效率觀念方面的問題。缺乏新型的效率觀念，會(huì)導(dǎo)致結(jié)構(gòu)臃腫繁雜、不利于辦公，在行政管理工作當(dāng)中要拋棄低下的效率，提升管理效率。

4.行政管理的技術(shù)問題

新型的行政管理方式，是提高公共行政管理效率和保障其高速運(yùn)行的必備條件。然而這方面也存在其問題，首先便是受個(gè)人的因素影響。僅憑個(gè)人智慧是無法實(shí)現(xiàn)高效率的，必須全面的綜合結(jié)合各門科學(xué)從而保障公共行政管理的運(yùn)行。其次，就是我國(guó)現(xiàn)在的科技水平還不能夠滿足以現(xiàn)代化手段來改造公共行政管理。

二、提升國(guó)內(nèi)公共行政管理效率的有效措施

1.合理化行政管理體制，提升公共行政管理效率

第一，要對(duì)行政體制進(jìn)行深層次的改革，嚴(yán)格的劃分職權(quán)，避免尸位素餐，建立多層次的管理制度，切實(shí)的落實(shí)責(zé)任制度。第二，以合理的根據(jù)和依據(jù)建立行政機(jī)構(gòu)體制，精簡(jiǎn)職位，提高效能，取消多余或重疊的職位，簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)。第三，合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的比例，健全結(jié)構(gòu)分類，改善現(xiàn)今機(jī)構(gòu)龐雜卻監(jiān)督力低下的狀況。與此同時(shí)，也要適應(yīng)社會(huì)改革的需要，合理的設(shè)置管理部門。為了鞏固和落實(shí)精簡(jiǎn)的原則和結(jié)果，還要采取一系列的適合措施以避免上述狀況的出現(xiàn)和發(fā)生。

2.提升公共行政管理人員的素質(zhì)，確保公共行政管理效率

第一，對(duì)于行政管理人員的各方面素養(yǎng)要有一定的要求和標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化行政管理人員的知識(shí)培育和專業(yè)訓(xùn)練，使其能夠有充足的理論知識(shí)來適應(yīng)工作的需求。力求達(dá)到專業(yè)化以及職業(yè)化的要求，以充足的專業(yè)知識(shí)提升較好的工作處理能力。第二，應(yīng)該因地制宜，根據(jù)能力的不同合理的安排人員的崗位，做到人員能力與工作崗位需求相適應(yīng)。例如初級(jí)的行政管理人員要具備最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)能力，能夠解決各類問題而高級(jí)行政人員應(yīng)當(dāng)具有領(lǐng)導(dǎo)和決策的能力。第三，就是要求作為領(lǐng)導(dǎo)的行政人員要能夠以正確無誤的方式進(jìn)行工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極的調(diào)動(dòng)人員的熱情和創(chuàng)造能力。

3.行政管理方式的新型化與現(xiàn)代化，保證公共行政管理的效率

新型的公共行政管理手段要求以科學(xué)的手段進(jìn)行管理，同時(shí)這也是高效管理的物質(zhì)保障。其設(shè)計(jì)的方面很廣而工作量極大，就必須要借助現(xiàn)代化的方式進(jìn)行行政工作的處理。第一，要對(duì)行政工作進(jìn)行明確的區(qū)分以確定現(xiàn)代化的應(yīng)用，例如對(duì)于連續(xù)而常規(guī)的行政工作要采取編制程序借助計(jì)算機(jī)的方式處理，而非連續(xù)性的工作依然要依靠行政人員的專業(yè)技能來處理。第二，在公共行政管理的工作中不僅僅要借助現(xiàn)代化的機(jī)器如計(jì)算機(jī)，也要借助現(xiàn)代化的理論和思想如信息論等來提高公共行政管理的效率。

三、結(jié)語(yǔ)

公共行政管理的效率問題一直是備受關(guān)注的重要問題，不斷的提升工作效率也是管理學(xué)積極研究的問題。如何科學(xué)有效的提升工作效率，應(yīng)作為積極改革和研究的方向而不斷的提出有關(guān)措施從根本上提升國(guó)內(nèi)的公共行政管理效率。

（作者單位：中國(guó)計(jì)量學(xué)院；浙江 杭州 310018）

公共行政管理論文:公共行政管理教學(xué)方法的改進(jìn)與優(yōu)化

摘要：隨著信息技術(shù)革命的不斷發(fā)展以及現(xiàn)實(shí)需要的不斷改變，當(dāng)代公共行政管理不管是實(shí)踐還是課堂教學(xué)都發(fā)生了巨大了變化。本文結(jié)合公共行政管理課堂教學(xué)的過程和特點(diǎn)，結(jié)合公共行政管理的理論和實(shí)踐需要，對(duì)公共行政管理的教學(xué)方法提出改進(jìn)與優(yōu)化，力求能夠給實(shí)踐帶來實(shí)際作用。

關(guān)鍵詞：行政管理 教學(xué)方法 改進(jìn) 優(yōu)化

公共行政管理課堂教學(xué)的宗旨是提高學(xué)生的行政理論素質(zhì)和行政實(shí)踐能力。在當(dāng)前的公共行政管理教學(xué)中，一方面由于以往的片面灌輸式教學(xué)方法，學(xué)生很難完全掌握公共行政知識(shí)；另一方面伴隨著公共行政實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的發(fā)生以及信息技術(shù)革命的擴(kuò)展，我們對(duì)于公共行政管理課堂教學(xué)又提出了更高的要求。為此，在這種雙重形勢(shì)下，改進(jìn)和優(yōu)化公共行政管理教學(xué)方法，就成為一項(xiàng)迫切需要完成的任務(wù)。筆者在本文主要從公共行政管理教學(xué)方法的理念優(yōu)化和實(shí)踐優(yōu)化兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

一、公共行政管理教學(xué)方法理念上的改進(jìn)和優(yōu)化

傳統(tǒng)的公共行政管理教學(xué)方法主要是采用灌輸?shù)姆椒ǎ處熓钦n堂的主體，將大量知識(shí)直接傳輸于學(xué)生，并沒有關(guān)注學(xué)生在此過程中有沒有接受消化知識(shí)。所以，從理念上進(jìn)行公共行政教學(xué)方法的改進(jìn)和優(yōu)化，可以從以下幾個(gè)方面入手。

1.轉(zhuǎn)變教學(xué)主體，學(xué)生為主

在公共行政管理的課堂教學(xué)中，我們要改變以往的教師主體的教學(xué)方法，讓學(xué)生成為學(xué)習(xí)的主體。一方面，讓學(xué)生成為課堂主角色，充分發(fā)揮學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力，讓學(xué)生自由提問，教師進(jìn)行問題提示；另一方面，教師是學(xué)生學(xué)習(xí)的輔導(dǎo)者，教師主要對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)疑問進(jìn)行引導(dǎo)式回答，培養(yǎng)學(xué)生的探索學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)興趣。

2.教學(xué)過程與結(jié)果并重

首先在公共行政管理教學(xué)的過程中，我們要引入公共行政實(shí)踐的發(fā)展情況，培養(yǎng)學(xué)生理論和實(shí)踐相結(jié)合的運(yùn)用能力，要和實(shí)踐相結(jié)合。其次，注重公共行政管理教學(xué)的結(jié)果，對(duì)于課堂教學(xué)結(jié)果進(jìn)行考核和檢查，評(píng)估實(shí)際教學(xué)結(jié)果是否真的讓學(xué)生學(xué)到了知識(shí)以及知識(shí)學(xué)習(xí)的程度，教師的教學(xué)方法是否滿足學(xué)生學(xué)習(xí)要求等。

3.教學(xué)方法整體優(yōu)化理念

公共行政管理是一個(gè)整體，公共行政管理的教學(xué)方法也是一個(gè)整體，它是由無數(shù)教學(xué)系統(tǒng)要素所組成，所以我們必須樹立公共行政教學(xué)方法改進(jìn)和優(yōu)化的整體思想觀念。一方面，我們要對(duì)公共行政管理教學(xué)的各個(gè)具體方法進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化；另一方面，我們需要對(duì)公共行政管理教學(xué)方法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將各種具有特色的和優(yōu)勢(shì)的教學(xué)方法進(jìn)行合理優(yōu)化組合，促使它們發(fā)揮綜合性優(yōu)勢(shì)。

二、公共行政管理教學(xué)方法實(shí)踐過程的改進(jìn)和優(yōu)化

在公共行政管理教學(xué)實(shí)踐中，進(jìn)行優(yōu)化教學(xué)的方法有很多。為此，筆者結(jié)合公共行政管理實(shí)踐需要，總結(jié)出以下幾種公共行政管理的教學(xué)方法。

1.個(gè)案教學(xué)法

在公共行政管理的教學(xué)中，我們要多對(duì)以往公共行政的實(shí)踐案例進(jìn)行匯編、分析和總結(jié)，用具體的案例向?qū)W生傳授知識(shí)，讓學(xué)生在實(shí)際事務(wù)中學(xué)習(xí)公共行政理論和實(shí)踐運(yùn)用。首先由教師在課堂中提供典型的公共行政案例，并且針對(duì)案例，向?qū)W生提出問題，學(xué)生自主探究問題解決，培養(yǎng)學(xué)生的自主解決問題能力和創(chuàng)新能力。

2.模擬教學(xué)法

模擬教學(xué)方法主要是在教學(xué)過程中設(shè)置一定的公共行政教學(xué)情境，學(xué)生和教師分別擔(dān)任不同的角色，比如學(xué)生分別擔(dān)任公民和官員，教師擔(dān)任法官等，模擬實(shí)際公共行政事件，讓學(xué)生在實(shí)際經(jīng)歷中習(xí)得知識(shí)、鍛煉能力。

3.專題討論法

專題討論方法主要是將公共行政管理的知識(shí)分成不同的專題，比如公共行政主體、公共行政財(cái)政等，分別對(duì)每一個(gè)專題，在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行集中討論學(xué)習(xí)。在教學(xué)過程中，可以根據(jù)大學(xué)生尤其是高年級(jí)大學(xué)生文化水平高、接受能力強(qiáng)的特點(diǎn)，按照幾個(gè)專題來講。通過這樣的專題學(xué)習(xí)討論，給學(xué)生們留下了深刻的印象，容易掌握公共行政管理的核心內(nèi)容。

4.多媒體技術(shù)運(yùn)用

二十一世紀(jì)是信息技術(shù)的時(shí)代，我們?cè)诠残姓芾斫虒W(xué)中，可以充分利用多媒體技術(shù)，將公共行政的理論知識(shí)、視頻講座和圖片等集合于一體，豐富公共行政教學(xué)的內(nèi)容，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

總之，在公共行政管理教學(xué)中，教學(xué)方法至關(guān)重要。一方面，教學(xué)方法影響到實(shí)際的公共行政管理知識(shí)能否真實(shí)和正確的傳達(dá)，另一方面，教學(xué)方法影響學(xué)生學(xué)習(xí)公共行政管理知識(shí)的效率和效果。所以，優(yōu)化和改進(jìn)公共行政管理的教學(xué)方法，是目前公共行政管理教學(xué)中迫切需要解決的問題。筆者在本文針對(duì)公共行政管理教學(xué)方法所提出的改進(jìn)和優(yōu)化之路，希望對(duì)于公共行政管理教學(xué)實(shí)踐具有一定積極作用。

公共行政管理論文:公共行政心理在行政管理中的作用探究

摘 要：行政管理是針對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，采用科學(xué)有效合理的管理方式，盡量的減少人力資源、物力、資金以及時(shí)間的浪費(fèi)和消耗，更好的增強(qiáng)行政效果。想要更好的提高行政效率就需要進(jìn)一步的提升行政人員的辦事能力，因此，行政管理的主要措施就是進(jìn)行人才的管理。只有進(jìn)一步的提升行政人員的辦事能力，才可以更好的提升行政水平。那么怎樣更好的提升行政人員的行政能力呢？主要在于提升行政人員的心理素質(zhì)，讓行政人員擁有良好的心理素質(zhì)，才可以更好的促進(jìn)行政管理的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：公共行政心理；行政管理；解決措施

0 引言

那么行政心理的實(shí)際含義是什么？就是指在行政中的人員所存在感覺、情感、態(tài)度以及性格的總稱，還是對(duì)行政關(guān)系和行政活動(dòng)的主動(dòng)的感性反應(yīng)模式。行政體系中的工作人員主要包括實(shí)施行政管理的人和承受行政管理的人，也就是行政的主客體。那么行政心理的關(guān)鍵就是人員對(duì)于社會(huì)行政、經(jīng)濟(jì)情況以及政治情況的主觀反映，也是屬于社會(huì)精神現(xiàn)象的主要成分，并且利用行政行為更好的反映到政治體制中的社會(huì)政治制度。

1 公共行政心理在實(shí)際管理中的效用

1.1 公共行政心理是行政理論的主要?jiǎng)恿?

行政理論是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中所存在的行政活動(dòng)和行政關(guān)系的實(shí)質(zhì)反映，其中的過程也是慢慢的深入，由低到高，從量變引起質(zhì)變的漫長(zhǎng)發(fā)展，從而把感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)的高度。在這個(gè)過程中，不但要有選擇性的吸收前人的經(jīng)驗(yàn)和理論，而且行政心理是一種感性的反映，屬于低層次的社會(huì)意識(shí)，也為行政理論提供了具有實(shí)質(zhì)性和感性的信息，也是行政管理中不可或缺的一部分。當(dāng)然，公共行政心理對(duì)于理論人員也產(chǎn)生了影響，根據(jù)原有的階級(jí)心理、民族心理以及政治心理，對(duì)于一些感性資料進(jìn)行分析和研究，區(qū)分好壞，并且采用適當(dāng)?shù)男问桨炎约旱男睦砬闆r融合到研究的結(jié)果中去。

1.2 公共行政心理促進(jìn)了行政理論的發(fā)展和改變

行政理論的進(jìn)步與廣大的人民和眾多的行政人員的心理要求分不開，也是階級(jí)和社會(huì)的心理需求。公共行政心理不但能夠更好的促進(jìn)行政理論的進(jìn)步，還對(duì)行政理論的發(fā)展起著重要的導(dǎo)向作用。行政理論發(fā)展的社會(huì)元素就是階級(jí)、社會(huì)、行政人員以及眾多人民群眾的心理需求。健康的行政心理，可以幫助人們從實(shí)際上去解決問題，讓行政理論向更為深入的方向發(fā)展。然而消極的心理因素，為更好的完善行政理論提供了經(jīng)驗(yàn)，指明了方向。比如：改革開放以來理論的發(fā)展，主要是人們對(duì)于改革開放的認(rèn)同和愛戴。相反的，完全按照西方的模式來進(jìn)行，就不會(huì)得到人們的支持和贊同，也就不能更好的向前發(fā)展。

相應(yīng)的，把理論與實(shí)踐相結(jié)合，在實(shí)踐中進(jìn)行進(jìn)一步的發(fā)展，理論的進(jìn)步與人們的心理因素是有很大關(guān)系的。比如人們對(duì)于社會(huì)事物的熱衷程度，最先反映出來的是在人的心理上面，正是因?yàn)檫@種心理情況又讓人們對(duì)于所熱衷的問題進(jìn)行更為深入的研究和發(fā)展，并且進(jìn)一步的推動(dòng)理論的發(fā)展和演變。[1]

1.3 公共行政心理對(duì)于行政理論的傳遞有著重要的作用

有跡象表明，如果一個(gè)理論能夠很好的被人們或是行政者心理所接受，就能夠得到廣泛的傳播。相反，那種不被人們接受或討厭的理論，就很難進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于行政理論的傳播，公共行政心理的作用是十分重要的。能夠正確的適應(yīng)和滿足人們心理要求的行政理論，才能得到廣泛的發(fā)展和推廣，被人們和行政者所接受，并且得到進(jìn)一步的發(fā)展和深化。列寧曾經(jīng)說過馬克思主義的發(fā)展和傳播，馬克思主義之所以被這么多的人所接受和認(rèn)同，主要是因?yàn)轳R克思理論包含了革命階級(jí)中眾多人的心理特征。行政傳播具有這樣的效用，具有告知效用、教育效用以及導(dǎo)向效用，這三個(gè)功能組合在一起，并且繼續(xù)向前發(fā)展。然而接受者的注意、感覺、聯(lián)想、認(rèn)知、興趣和接受等一些心理原因和效用，對(duì)于行政理論的發(fā)展都有重要的作用。

1.4 公共行政心理對(duì)于團(tuán)結(jié)行政內(nèi)部的力量有著重要的作用

所謂行政組織是由行政人員構(gòu)成，尤其體現(xiàn)在人們心理狀態(tài)的發(fā)展。從心理的角度來說，就是從心理和精神的層面來看待行政組織，行政組織就是其中的工作人員對(duì)于債權(quán)的觀念意識(shí)、情感溝通以及思想上面的交流等形成的一種集體化的意識(shí)。這種集體具有很強(qiáng)的組織意識(shí)，在每個(gè)員工間的團(tuán)結(jié)力、思想層面上的配合性都比較強(qiáng)，使得該組織具有很好的精神面貌。第一，從細(xì)微的角度來看，行政人員是行政組織的主要成分，其中的心理情況對(duì)于行政組織有直接的影響。行政人員的心理狀況主要體現(xiàn)在動(dòng)機(jī)、價(jià)值層面以及感情等方面，只有該組織團(tuán)結(jié)一心才能更好的完成任務(wù)。第二，從組織的層面來看，要充分的發(fā)揮行政組織的作用，以便在行政內(nèi)部形成一種團(tuán)結(jié)的力量，讓行政人員之間形成健康的心理狀態(tài)，彼此進(jìn)行心理上的相容。所謂心理相容就是指行政組織和人員之間、人員與人員之間在內(nèi)心上互相尊重、互相關(guān)心、互相理解和接受。心理相容是增強(qiáng)行政組織團(tuán)結(jié)力的主要方針，一個(gè)行政組織想要更好的發(fā)展，就需要充滿生機(jī)和力量。

1.5 公共行政心理對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)具有促進(jìn)作用

公共行政心理對(duì)于行政的發(fā)展具有重要的作用，在進(jìn)行行政管理的時(shí)候，人始終是其中的關(guān)鍵因素，如果人的問題解決不好，就會(huì)使得行政組織癱瘓。好的領(lǐng)導(dǎo)人都很在乎人際間的交往，重視內(nèi)部人員的人格和價(jià)值，讓成員得到更好的發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成主要是由領(lǐng)導(dǎo)人員和被領(lǐng)導(dǎo)人員，所以領(lǐng)導(dǎo)的好壞與領(lǐng)導(dǎo)人員的心理和被領(lǐng)導(dǎo)人員的心理有很重要的關(guān)系。首先要求領(lǐng)導(dǎo)者具有勇敢、堅(jiān)持不懈以及廣闊的胸懷等健康的心理狀態(tài)，從而樹立好個(gè)人形象，樹立威信，讓內(nèi)部人員所尊敬。再者就是被領(lǐng)導(dǎo)人員要有組織的意識(shí)，認(rèn)真服從領(lǐng)導(dǎo)的安排，接受任務(wù)后認(rèn)真完成，敢于說實(shí)話，行動(dòng)敏捷等良好的心理狀態(tài)，從而促使行政管理的進(jìn)一步發(fā)展。通過這種方式來建立良好的行政心理狀態(tài)，進(jìn)一步的提升人員的心理，促使我國(guó)的行政管理事業(yè)朝著更加健康的方向發(fā)展。[2]

2 關(guān)于培養(yǎng)行政人員健康心理的措施

根據(jù)上面的描述，在綜合行政理論和心理學(xué)的相關(guān)知識(shí)，對(duì)于如何培養(yǎng)行政人員的良好行政心理提出以下幾點(diǎn)意見：

公共行政管理論文:我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇和創(chuàng)新趨勢(shì)

[摘要]深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。建立規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，是當(dāng)代我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇。在這種目標(biāo)下，政府必然由全能型向有限型、由管制型向服務(wù)型、由人治型向法治型、由自利型向公利型改革發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府；公共行政管理體制；改革創(chuàng)新

深化政府公共行政管理體制改革，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求，更是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國(guó)一直在努力地探索建設(shè)中國(guó)特色的行政管理體制，先后進(jìn)行了六次比較集中的行政管理體制改革，總體上已形成基本適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)需要的行政管理體制。①近年來，黨和政府著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道，取得了重要進(jìn)展。與此同時(shí)，政府公共行政管理體制改革和政府自身建設(shè)成效明顯，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展以及成功應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種突發(fā)事件提供了有力保障。但是也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍然存在不少違背科學(xué)發(fā)展要求的現(xiàn)象，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，如政府職能轉(zhuǎn)變還未完全到位，政府職能定位尚需進(jìn)一步厘清，政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場(chǎng)中介組織不分問題還沒有從根本上得到解決，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題仍然存在，組織結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)權(quán)限不清晰、權(quán)力責(zé)任不對(duì)等問題在一些地方仍然存在。這些問題的存在，不利于政府的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了行政效能，在一定程度上影響了改革成效。②解決這些問題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步解放思想，深化改革開放，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理體制改革尤為重要和緊迫。要使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使政府職能從追求短期GDP最大化向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，讓政府真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力量。只有建立起規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，才能健全政府職責(zé)體系，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，形成有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制。顯然，規(guī)范有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、便民高效就是當(dāng)前我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇和發(fā)展趨勢(shì)。

一、我國(guó)政府公共行政管理體制改革的目標(biāo)選擇

（一）規(guī)范有序，其核心是依法行政

行政管理體制，既是政府公共行政權(quán)力配置的模式，也是政府公共行政權(quán)力配置的過程。無論是相對(duì)靜態(tài)的模式還是相對(duì)動(dòng)態(tài)的過程，政府都是通過其行為作用于社會(huì)，因此，政府公共行政管理體制必須對(duì)政府行為全過程進(jìn)行規(guī)范。政府行為規(guī)范包括制定行為規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范、執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范三個(gè)方面。

1.制定規(guī)范的依據(jù)要規(guī)范

制定規(guī)范的依據(jù)的規(guī)范，既是行政管理體制完善的前提，也是行為規(guī)范的前提。它要求做到制定規(guī)范的主體要合法，規(guī)范的內(nèi)容對(duì)象要合法，規(guī)范的程序要合法，規(guī)范的結(jié)果要合法。規(guī)范的主體合法，是指明確規(guī)范哪些政府（部門）或哪級(jí)政府（部門）有權(quán)制定規(guī)范，除此之外無權(quán)制定規(guī)范，否則就是違法。規(guī)范的內(nèi)容對(duì)象要合法，是指有權(quán)制定規(guī)范的政府和部門，制定規(guī)范的內(nèi)容和對(duì)象是否合法，是不是真正為了公共利益。規(guī)范程序要合法，是指在制定規(guī)范時(shí)，是否按照既定的規(guī)則如提出提案、聽證論證、集體表決等進(jìn)行制定，如果是個(gè)別人動(dòng)議而少數(shù)人決定的，那么在程序上就不合法。上述三個(gè)方面是規(guī)范制定的結(jié)果合法的前提，但這些前提并不一定導(dǎo)致結(jié)果合法。因?yàn)橛腥丝赡芾们懊婧戏ǖ那疤?，產(chǎn)生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的結(jié)果。現(xiàn)行做法是只要是政府部門，不管哪一級(jí)，不管有沒有對(duì)外權(quán)，都在制定法規(guī)或規(guī)范性文件，而且存在想制定什么規(guī)范就制定什么規(guī)范、在制定程序上由個(gè)別人或少數(shù)人決定的不合法現(xiàn)象。這顯然是不合理不合法的，一定要改革。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《行政許可法》，要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。

2.執(zhí)行規(guī)范的行為要規(guī)范

規(guī)范合法是執(zhí)行合法的前提，有了合法依據(jù)，還要強(qiáng)調(diào)必須按照合法依據(jù)執(zhí)法。其次，執(zhí)法主體要合法。一般來說，合法的法律依據(jù)中規(guī)定了執(zhí)法的主體，因此，只有這一主體才是合法的執(zhí)法主體。顯然，沒有該項(xiàng)事務(wù)執(zhí)法權(quán)的主體，即使這個(gè)主體擁有法律地位和權(quán)力也不能成為該項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)法主體。其三，執(zhí)法程序要合法。執(zhí)法程序的合法是執(zhí)法合法的重要保障之一。行政程序法，對(duì)執(zhí)法的程序過程、時(shí)效效率等執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，既保障了當(dāng)事人雙方的利益，又保障了執(zhí)法的可操作性。其四，執(zhí)法手段要合法。有合法的目的和意圖，也要用合法的手段去執(zhí)行，目的和手段要一致。在執(zhí)法過程中只能用法律規(guī)定或允許的方式手段進(jìn)行執(zhí)法，超出規(guī)定不僅是手段違法而且會(huì)導(dǎo)致結(jié)果違法。在法治社會(huì)，政府公共行政管理中那種只要達(dá)到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允許存在的。

3.監(jiān)督規(guī)范的司法要規(guī)范

政府行為缺乏監(jiān)督，不僅容易導(dǎo)致不規(guī)范，而且容易導(dǎo)致違法。因此，加強(qiáng)政府行為的監(jiān)督是行為規(guī)范的必要環(huán)節(jié)。同時(shí)對(duì)政府行為的監(jiān)督也要規(guī)范。為此首先建立一套完整的監(jiān)督體系，包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，監(jiān)督法律體系，監(jiān)督程序體系，監(jiān)督仲裁體系。在這些體系的建設(shè)中，一方面，要樹立監(jiān)督的權(quán)威，實(shí)行機(jī)構(gòu)和人員的垂直領(lǐng)導(dǎo)；要避免內(nèi)部循環(huán)即自己監(jiān)督自己；要與司法監(jiān)督密切配合，實(shí)行行政性監(jiān)督與司法性監(jiān)督相結(jié)合。另一方面，要對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行權(quán)力相互制約。對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，既要廣泛動(dòng)員廣大人民群眾積極參與，實(shí)行群眾性監(jiān)督，更要建立對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力制約體制，實(shí)行法律性監(jiān)督。把群眾性監(jiān)督與法律性監(jiān)督結(jié)合起來，才能真正有效地達(dá)到監(jiān)督目的。

（二）運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，其核心是和諧協(xié)調(diào)

如果說行為規(guī)范是強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)架構(gòu)、條條框框，那么運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)則是強(qiáng)調(diào)分工合作，支持配合。要達(dá)到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，必須做到以下三點(diǎn)：

1.健全協(xié)調(diào)體制

首先，要從法律規(guī)范的制定開始，也就是說法律規(guī)范本身要協(xié)調(diào)而不能自相矛盾，否則，從一開始不可能協(xié)調(diào)。其次，使協(xié)調(diào)運(yùn)行有權(quán)利體制作保障。協(xié)調(diào)制度的基礎(chǔ)是政府公共行政職權(quán)的統(tǒng)一，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的統(tǒng)一，不能政出多門。協(xié)調(diào)制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事務(wù)同一政策，同一事務(wù)不能有多種不同的政策，導(dǎo)致前提紊亂。協(xié)調(diào)制度的條件是協(xié)調(diào)機(jī)制健全。黨的十六大提出的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)是建立新型行政協(xié)調(diào)制度的原則要求。當(dāng)前我國(guó)深圳市等城市實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)適度分離的“行政三分制”試點(diǎn)，是建立這種協(xié)調(diào)制度的可喜探索。

2.完善協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)體制為協(xié)調(diào)機(jī)制提供權(quán)力的框架結(jié)構(gòu)，而大量的協(xié)調(diào)過程是由協(xié)調(diào)機(jī)制驅(qū)動(dòng)的。完善協(xié)調(diào)機(jī)制的基本原則是實(shí)行政府大綜合體制原則和政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則。政府大綜合體制，是指政府按照行業(yè)大類設(shè)置綜合部門，統(tǒng)一行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。分工越細(xì)，包括橫向和縱向分工特別是平行分工，使協(xié)調(diào)的任務(wù)越多，造成協(xié)調(diào)越困難。政府內(nèi)協(xié)調(diào)外統(tǒng)一原則，是指政府內(nèi)部因?yàn)榉止ぴ斐傻膮f(xié)調(diào)問題由政府內(nèi)部自我解決，在此基礎(chǔ)上形成的統(tǒng)一對(duì)外服務(wù)。如由于分工產(chǎn)生了不同的部門并且在一個(gè)部門內(nèi)部產(chǎn)生不同的處室，但對(duì)公民來說都是政府，當(dāng)公民需要政府提供服務(wù)時(shí)，公民無論找到那個(gè)政府（部門），政府（部門）都應(yīng)受理，并按照工作分工流程進(jìn)行服務(wù)。政府（部門）不能以不屬于自己的分工范圍而推諉，也不能把政府內(nèi)部的分工流程所應(yīng)該經(jīng)過的過程交由公民自己辦理，使公民辦一件事要跑幾個(gè)或幾十個(gè)部門，甚至在一個(gè)部門內(nèi)部跑幾個(gè)處室。同時(shí)，更不應(yīng)該把政府內(nèi)部的矛盾直接交給公民，使公民左右為難。為了提高政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，在職位設(shè)置上，減少分管副職，增設(shè)協(xié)辦助理，協(xié)辦助理直接對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，提高效率。

3.有效調(diào)解仲裁

政府與外部之間、政府內(nèi)部之間的矛盾是客觀存在的。因此，必須建立矛盾調(diào)解仲裁協(xié)調(diào)機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)由三個(gè)部分組成，一是司法仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的違法問題。二是行政仲裁系統(tǒng)，它是解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的矛盾糾紛、爭(zhēng)議分歧等問題。三是技術(shù)仲裁系統(tǒng)，它是由社會(huì)中介組織以第三方面的身份解決政府與外部、政府內(nèi)部之間的技術(shù)性問題。在這三種類型的仲裁中，無論是政府還是老百姓，無論是否存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，發(fā)生矛盾分歧的主體都應(yīng)該是平等的，都有申辯的權(quán)力。只有這樣才有可能真正解決矛盾，和諧—致。

（三）公開透明，其核心是公正公平

政府的公開透明包含兩個(gè)方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明則是政府的手段。

1.公正公平是政府追求的目標(biāo)

作為公共組織政府應(yīng)以追求公正公平為自己的目標(biāo)。因此，政府對(duì)待社會(huì)各個(gè)主體包括政府自身都要一視同仁，切實(shí)做到非歧視性。在政府追求的公正目標(biāo)中，包括兩層含義：一是平等，二是公平。平等與公平既有區(qū)別又緊密相關(guān)，評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)不同，判斷的依據(jù)不同，但本質(zhì)上是一致的。

平等是強(qiáng)調(diào)人和自然的基本權(quán)利的非歧視性，如人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；自然的平衡權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)等，這些都應(yīng)該是平等的。公平是強(qiáng)調(diào)人的貢獻(xiàn)和權(quán)利的對(duì)等性。如人與人是平等的，但人與人因貢獻(xiàn)不一樣，所得到的報(bào)酬也就不一樣，這才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保證人的公平，在平等與公平之間，以平等優(yōu)先。

相對(duì)而言，政府在公平與效率之間，應(yīng)該堅(jiān)持“公平優(yōu)先，兼顧效率”原則。因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制配置資源是最有效率的，因此效率由市場(chǎng)解決是最合適的，市場(chǎng)機(jī)制為了追求效率會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和組合。但由于地方保護(hù)主義、單位利益主義、主體自主差異等因素的影響，導(dǎo)致社會(huì)主體貢獻(xiàn)與權(quán)利不對(duì)等、不公平，如有的地方為了本地區(qū)利益，強(qiáng)行限制人才和資源的外流；有的單位為了本單位利益，即使不使用、閑置人才，也不讓其外流；還有的單位老板單方面過度低壓高級(jí)人才的工資、福利、待遇，使人才的貢獻(xiàn)與其權(quán)利不對(duì)等，最終影響全社會(huì)的效率，因此政府必須解決由于市場(chǎng)為了效率而導(dǎo)致的不公平等問題。

2.追求平等公平的有效途徑就是實(shí)行政務(wù)公開

從理論和實(shí)踐上證明，實(shí)現(xiàn)平等、公平、公正的有效辦法是公開透明。當(dāng)前政府公開透明的制度是政務(wù)公開制度。政務(wù)公開制度包括政務(wù)公開的主體（主要指政府，還包括與公共利益事務(wù)和群眾利益相關(guān)的部門和單位）、客體（相關(guān)群眾或?qū)Υ苏?wù)關(guān)心的群眾、服務(wù)對(duì)象和有關(guān)單位）、內(nèi)容（除作為例外需要保密的事項(xiàng)、與群眾利益相關(guān)的事項(xiàng)、群眾關(guān)心的事項(xiàng)、腐敗問題等）、程序（行使權(quán)力的程序和具體操作程序）、方式（報(bào)刊雜志、廣播電視、會(huì)議文件、宣傳材料、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、公示欄、觸摸屏）、制度（主管制度、實(shí)施制度、監(jiān)督制度）、法律（政務(wù)公開法、信息公開法、保密法、新聞法等相關(guān)法律法規(guī)）等等。在實(shí)施政務(wù)公開制度過程中，既要有系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，又要有關(guān)鍵突破口。為了保障政務(wù)公開的真正實(shí)施，必須建立保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機(jī)制。公民知情權(quán)和參與權(quán)的法律制度和操作機(jī)制，比政務(wù)公開制度更為公開透明、更具民主政治意義。

（四）便民高效，其核心是勤政高效

1.勤政廉潔是政府的本質(zhì)要求

作為公共服務(wù)的政府，只有勤政廉潔才能有效地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其一，政府的勤政必須做到職業(yè)化、專業(yè)化、競(jìng)爭(zhēng)化、嚴(yán)監(jiān)督。無論是政府機(jī)構(gòu)部門還是政府工作人員，都應(yīng)該職業(yè)化，即按照工作崗位的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求進(jìn)行專門服務(wù)，服務(wù)人員在法律的規(guī)定內(nèi)實(shí)行常任制，沒有違法違紀(jì)不能被免職，改變當(dāng)前政府干部隨意被“分流”、“下崗”等無法律保障的現(xiàn)象。同時(shí)，政府工作人員實(shí)行專業(yè)化、專任制，沒有特殊需要不能調(diào)崗、轉(zhuǎn)崗或輪崗，改變當(dāng)前我國(guó)政府工作人員“萬(wàn)金油”型干部為專家型干部。在政府內(nèi)部，實(shí)行廣泛的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)部門與部門競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)獎(jiǎng)劣罰；工作人員與工作人員競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)升劣汰。政府整個(gè)過程和環(huán)節(jié)，都必須接受來自政府內(nèi)部和外部的監(jiān)督與評(píng)議。其二，政府的廉潔必須做到政府部門和個(gè)人利益公開化。政府及其工作人員存在自身的利益，這是不能否認(rèn)的。但政府及其工作人員的利益，是為了正常地或更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能而應(yīng)該支出的或應(yīng)該獲得的。政府的利益是政府為提供公共服務(wù)所需要支出的成本，從這個(gè)意義上講，政府的利益就是政府為公共服務(wù)所支出的成本。政府工作人員的利益是政府工作人員從事本職工作所應(yīng)得的工資、福利等報(bào)酬，如同一個(gè)工人在工廠工作所應(yīng)得的報(bào)酬一樣。因此，政府及其工作人員不應(yīng)用其公共權(quán)力為自己或部門獲得超出本身應(yīng)得利益之外的利益。做到這點(diǎn)政府就是廉潔的。沒有必要要求政府以及工作人員以低于成本或放棄應(yīng)得的利益去完成工作任務(wù)和職能。為此，政府利益就應(yīng)該公開透明。

2.高質(zhì)高效是追求高質(zhì)量高效率的市場(chǎng)社會(huì)對(duì)政府的必然要求

高質(zhì)量與高效率有統(tǒng)一的一面，也存在矛盾的一面。質(zhì)量高不一定效率高，同樣，效率高并不一定質(zhì)量高。我們所追求的是高質(zhì)高效的有機(jī)統(tǒng)一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服務(wù)多；職責(zé)明，辦事快；實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)。實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，不僅有利于提高政府工作效率，而且對(duì)政府公共行政管理體制產(chǎn)生根本性的影響，包括結(jié)構(gòu)扁平式，服務(wù)分散式，方式一站式（一個(gè)服務(wù)窗口），手段技術(shù)化，標(biāo)準(zhǔn)一致化，交易便捷化（無時(shí)空限制）。其二，政府的高質(zhì)量，要求政府職權(quán)法制化，政策科學(xué)化，行為規(guī)范化，公民滿意率高?，F(xiàn)代社會(huì)表明，政府法治化程度越高，表明政府質(zhì)量越高；政府政策越科學(xué)，表明政府水平越高；政府行為越規(guī)范，表明政府越文明，由此最終構(gòu)成群眾對(duì)政府滿意。

二、我國(guó)政府公共行政管理體制改革的創(chuàng)新趨勢(shì)

（一）由全能型向有限型改革發(fā)展

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府萬(wàn)能主義必須根除。應(yīng)該樹立正確的政府觀，即有限政府觀。

有限政府是必然的，也是必須的，政府應(yīng)該放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于民眾。政府的權(quán)力限制在社會(huì)、市場(chǎng)、民眾解決不了的、不愿意解決的方面，凡是社會(huì)、市場(chǎng)和民眾能夠做到的或愿意做到的，政府都不要干預(yù)，政府的任務(wù)就是提高公共社會(huì)利益、公共經(jīng)濟(jì)利益和公共政治利益的水平。

（二）由管制型向服務(wù)型改革發(fā)展

與全能政府或有限政府相關(guān)，政府公共行政管理體制還存在著管制型或服務(wù)型的選擇問題。我國(guó)政府公共行政管理體制的服務(wù)型選擇是明確的，但在實(shí)踐上，管制思路、管制模式隨處可見。表現(xiàn)之一，某些政府部門已經(jīng)成為一種衙門，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象屢見不鮮，把服務(wù)的對(duì)象當(dāng)作管制對(duì)象，顛倒了主仆關(guān)系。表現(xiàn)之二，有權(quán)有利就抓住不放，無權(quán)無利就推諉，誰(shuí)也不管。表現(xiàn)之三，社會(huì)發(fā)展過程一旦出現(xiàn)了新興事物，政府就要設(shè)置機(jī)構(gòu)，配備人員，名義上是加強(qiáng)“管理”，實(shí)際上多數(shù)情況是為了安置有關(guān)系的人員包括親朋好友，還有的是為了收費(fèi)，讓自己或部門福利待遇高些。表現(xiàn)之四，在管理過程中，態(tài)度惡劣，行為粗暴，動(dòng)用武力，損毀財(cái)物，這種現(xiàn)象時(shí)有所聞。表現(xiàn)之五，通過各種途徑包括思想教育、學(xué)習(xí)、開會(huì)，或宣傳媒體控制等，使社會(huì)民眾思想和行為與政府保持一致（至少表面上是一致的）。顯然當(dāng)前我國(guó)一些地方，干群關(guān)系緊張，矛盾沖突不斷；社會(huì)投資低迷，“三亂”現(xiàn)象普遍等等，都是管制模式的必然表現(xiàn)。

政府公共行政管理體制的服務(wù)型與管制型是完全不同的模式。首先，主體關(guān)系不同，服務(wù)模式確立政府及其公務(wù)員是仆人，民眾是主人，管制模式反之。其次，出發(fā)點(diǎn)不同，管制模式是有事特別是對(duì)自己有利的事就要管，服務(wù)模式是對(duì)自己無利而對(duì)民眾有利且需要服務(wù)的就要提供服務(wù)。其三，行為方式不同，服務(wù)模式是積極主動(dòng)、熱情友好、高效簡(jiǎn)潔、勤政廉政，管制模式是一種官僚主義、高高在上的衙門作風(fēng)。其四，目的不同，服務(wù)模式是充分發(fā)揮民眾的各種積極性，政府為其提供必要的服務(wù)和支持，管制模式則把民眾的思想和行為控制在自己需要的范圍內(nèi)，為其所用。因此，當(dāng)代中國(guó)政府公共管理服務(wù)型模式是必然選擇。

（三）由人治型向法治型改革發(fā)展

一個(gè)國(guó)家，一個(gè)社會(huì)，某一個(gè)時(shí)期，是以人治為基礎(chǔ)還是以法治為基礎(chǔ)，是判斷人治或法治的標(biāo)準(zhǔn)。在法治社會(huì)，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基礎(chǔ)之上的“人治”，這種“人治”是法治的具體體現(xiàn)，是人在執(zhí)行活動(dòng)中能動(dòng)性和創(chuàng)造性的表現(xiàn)。我們所要反對(duì)的是違反法律規(guī)范的“人治”。③由于多種原因，我國(guó)政府公共行政管理中“人治”現(xiàn)象比比皆是，已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步。究其原因，一方面，是因?yàn)槲覈?guó)是一種集權(quán)體制，權(quán)力向上級(jí)集中、向領(lǐng)導(dǎo)集中，許多事務(wù)都是上級(jí)按計(jì)劃下達(dá)的，這樣助長(zhǎng)了人治現(xiàn)象的泛濫。另一方面，因?yàn)槿酥伪容^簡(jiǎn)單，可以隨心所欲，而且效率也相對(duì)較高，因此要高效地完成上級(jí)任務(wù)或達(dá)到個(gè)人的不正當(dāng)目的，選擇“人治”是必然。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，“人治”必然受到?jīng)_擊，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的極其有限的“人治”，因此法治成為政府公共行政管理體制的基石。

（四）由自利型向公利型改革發(fā)展

政府是公共利益的代表，是公共利益的維護(hù)者和追求者，是在私人事務(wù)之間矛盾的協(xié)調(diào)者。從政府作為一個(gè)群體、“集團(tuán)”來說，它是沒有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作為政府公務(wù)員個(gè)人來說可以有自己的利益，這是作為公民的權(quán)利，但是不作為公務(wù)員的權(quán)利，公務(wù)員是一個(gè)職業(yè)，公民因?yàn)閺氖鹿珓?wù)員這種職業(yè)而獲得利益，而不因?yàn)楣珓?wù)員的身份而獲得利益。我國(guó)當(dāng)前政府一些部門公開或不公開地追求自己的部門利益、小團(tuán)體利益，包括制定政策、法規(guī)、條例等以公開合法的身份謀取部門利益，還包括卡、扣、壓、拖、要等非法的“尋租”行為謀取部門利益，這是十分嚴(yán)重的自利行為。

政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”與“私人利益”之間發(fā)生的關(guān)系、產(chǎn)生的聯(lián)系，形成的利益。比如，家庭與家庭之間、家庭成員與成員之間、企業(yè)與企業(yè)之間、人與人之間的交往活動(dòng)，形成的利益，就是“公共利益”。當(dāng)然，政府并不是對(duì)所有的“公共利益”都要進(jìn)行管理。一方面，因?yàn)檎膬r(jià)值取向，決定了政府不是萬(wàn)能的，而是有限的，能夠不管的就盡量不管，不必要管的堅(jiān)決不要管。另一方面，也要積極培育行業(yè)組織，充分發(fā)揮行業(yè)組織等“社會(huì)中介”的自我管理，變“公共利益”為“私人利益”?？偟膩碚f，政府當(dāng)定位在對(duì)沒有人和組織管理或它們管理不了的“公共利益”的管理上，這是政府本質(zhì)的回歸。④

公共行政管理論文:新公共行政管理模式探析

摘　要　在20世紀(jì)80年代末，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公眾對(duì)政府能力喪失了信心，“政府失敗”的呼聲此起彼伏。就是在這樣一種背景下，一種新的公共行政理論——新公共行政管理理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政管理理論主張政府大膽地采用企業(yè)管理的方法，并且取得了顯著的成效。但畢竟政府公共部門與企業(yè)存在著重大差異，所以在引用時(shí)要慎重。特別是對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)而言更是如此?！罢賳T實(shí)行年薪制”就是一個(gè)很好的例子，“年薪制”本是企業(yè)管理中的一個(gè)概念，但引入到政府部門來卻不合適。

關(guān)鍵詞　新公共行政管理　企業(yè)管理　年薪制

一、新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的興起

20世紀(jì)80年代是西方世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展困難重重的時(shí)代，同時(shí)也是一個(gè)變革的時(shí)代。經(jīng)濟(jì)停滯，通貨膨脹，高失業(yè)率與巨額財(cái)政赤字可以說是不期而至，嚴(yán)重困擾著各國(guó)政府，這迫使西方各國(guó)政府紛紛尋求與公共行政范式迥然相異的公共行政管理新模式，探索公共服務(wù)專業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展的新道路，以期提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，效率，并降低成本。因此在20世紀(jì)80年代，“變革”成為國(guó)際社會(huì)普遍而迫切的要求。正是在這樣的背景下，一場(chǎng)來自政府和公共部門的徹底改革運(yùn)動(dòng)，在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家拉開了帷幕。這場(chǎng)來自政府內(nèi)部的行政改革運(yùn)動(dòng)，即新公共行政管理運(yùn)動(dòng)。

在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家因歷史文化傳統(tǒng)和政府干預(yù)模式不同，其改革的路徑和治理模式也各異。但是，總體而言仍有一些共同特點(diǎn)，如：引入企業(yè)的管理方法，探索建立“企業(yè)型”政府；廣泛推動(dòng)合同制，實(shí)現(xiàn)政府管理的市場(chǎng)化與國(guó)有企業(yè)的私有化；分散政府管理職能，實(shí)施分權(quán)化改革；推動(dòng)公共行政管理信息化改革，逐步建立電子政府等。

二、公共行政管理模式下，政府大量采用企業(yè)管理方法

與傳統(tǒng)的公共行政排斥企業(yè)的管理方式不同，新公共行政管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)成功的管理手段和方法，這些方法具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）主張放松傳統(tǒng)公共行政管理過程中嚴(yán)格的行政規(guī)則。

新公共行政管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律、法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織和個(gè)人的具體目標(biāo)。

（二）營(yíng)造“顧客導(dǎo)向”的行政文化。

新公共行政管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)的關(guān)系，政府不再凌駕于社會(huì)之上，封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其顧客，政府理所當(dāng)然應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。

（三）編制戰(zhàn)略計(jì)劃和加強(qiáng)戰(zhàn)略管理。

新公共行政管理認(rèn)為政府必須引入戰(zhàn)略管理這一工具。因?yàn)樗梢詭椭_定應(yīng)該做什么和怎樣做才能實(shí)現(xiàn)公共行政管理目標(biāo)，并為政府的發(fā)展方向，所處環(huán)境和采取的策略提供一整套系統(tǒng)的手段與方法。

（四）提高服務(wù)質(zhì)量。

學(xué)習(xí)企業(yè)精神，樹立服務(wù)理念是新公共行政管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為企業(yè)家式的政府既然視公民為顧客，就應(yīng)該像企業(yè)一樣顧客滿意做為行政權(quán)力和行政行為的目標(biāo)導(dǎo)向，為顧客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（五）引入管理信息系統(tǒng)。

信息是企業(yè)不可或缺的一種資源，它同時(shí)也是政府公共行政管理真正現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。新公共行政管理主張利用管理信息系統(tǒng)來提高公共行政的效率和管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾的滿意度，并使政府行為更透明化。

政府大膽采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)，探索建立“企業(yè)型”政府，這對(duì)政府改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，提高政府的管理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公民利益最大化等方面是非常有效的。

三、政府公共部門與企業(yè)間存在的差異，對(duì)企業(yè)管理方法應(yīng)慎重引入

采有企業(yè)管理的某些管理方法和技術(shù)，地改革政府部門是大有裨益的，因?yàn)楣膊块T與企業(yè)之間確實(shí)存在著相通的地方，但這些相通的地方只停留在技術(shù)的層次上，如果把政府公共部門與企業(yè)等量齊觀，盲目套用企業(yè)管理的方法的話，那只能適得其反。

政府公共部門與企業(yè)之間的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府的公共行政管理與企業(yè)管理在目標(biāo)上有重大差異。

政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是要提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；而企業(yè)管理則不同，通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)來追求利潤(rùn)的最大化，是任何一個(gè)企業(yè)追求的目標(biāo)，也是企業(yè)管理的根本目的。

（二）政府的決策是強(qiáng)制性的，而企業(yè)至少在其合法的活動(dòng)中，不存在強(qiáng)制性因素。

政府可以強(qiáng)制公民遵守其決策、納稅等，并且要求公民服從國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力派生出的法令，雖然并非所有的公共活動(dòng)都具有強(qiáng)制性，但是政府在執(zhí)行這些活動(dòng)時(shí)要比企業(yè)更嚴(yán)謹(jǐn)；相對(duì)來說，企業(yè)的隨意性比較大，比如說可以向不同的公民收取不同的費(fèi)用，能拒絕與顧客做買賣，能夠不理睬正規(guī)的程序等。

（三）政府有不同于企業(yè)的責(zé)任形式。

政府管理人員要向政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾及司法系統(tǒng)等各部門負(fù)責(zé)，而企業(yè)管理部門只需對(duì)股東負(fù)責(zé)。雖然兩者都存在責(zé)任問題，但在政府管理的運(yùn)行過程中，責(zé)任是不太確定和不太穩(wěn)定的。

（四）政府在測(cè)量公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出方面存在著困難。

政府缺少像企業(yè)那樣的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)可以毫無疑問地將利潤(rùn)和效率放在首位，但政府不能，作為非贏利性組織，政府根本就沒有利潤(rùn)可言，也不可能一味地去追求效率，所以其績(jī)效測(cè)量非常困難。

因此，政府部門采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)時(shí)，要慎之又慎，特別是對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府部門而言更是如此，政府官員不要為了追趕時(shí)髦，而不加以嚴(yán)格論證地套用企業(yè)管理的方法，來對(duì)政府部門進(jìn)行改革。這樣非但不能取得成效，反而會(huì)弄巧成拙。

所謂年薪制就是以年度為單位確定經(jīng)營(yíng)者的基本報(bào)酬，并視其經(jīng)營(yíng)成果浮動(dòng)發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)收入的工資分配制度。它把一年的總收劃分為基本薪金和風(fēng)險(xiǎn)收入兩大部分，基本薪金按月發(fā)放，而風(fēng)險(xiǎn)收入則要在年終視績(jī)效情況來結(jié)算，如果沒有達(dá)標(biāo)，這部分收入就不能給。它把資本所有者追求利潤(rùn)最大化與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者追求個(gè)人效用最大化的目標(biāo)統(tǒng)一起來。

因此，實(shí)行年薪制是具有積極意義的：（1）有利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的積極性。在經(jīng)營(yíng)企業(yè)的過程中，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性的最佳方法就是讓經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致，使個(gè)人收入與企業(yè)效益同起同落，在與企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的同向發(fā)展中利益與共，風(fēng)險(xiǎn)與共；（2）有利于培養(yǎng)和造就現(xiàn)代企業(yè)家隊(duì)伍。經(jīng)營(yíng)者收入與其經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤，這就充分肯定了經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)價(jià)值，使經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為一種高收入，具有足夠吸引力的職業(yè)，從而可把大量?jī)?yōu)秀的人才引入到企業(yè)里；（3）有利于規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的收益分配。經(jīng)營(yíng)者年薪制通過制度將經(jīng)營(yíng)者的收益分配納入規(guī)范化軌道，對(duì)經(jīng)營(yíng)者收益標(biāo)準(zhǔn)的確定，經(jīng)營(yíng)狀況和成果考核都進(jìn)行規(guī)范管理，提高了經(jīng)營(yíng)者收益分配的透明度。

年薪制的這些優(yōu)點(diǎn)，使得其在國(guó)外企業(yè)已經(jīng)實(shí)行的相當(dāng)普遍了，但在國(guó)內(nèi)企業(yè)里并未得到推廣，還屬于試行階段。糾正原因，年薪制在我國(guó)實(shí)施的條件尚未完全成熟，還存在若干問題，比如，如何確定年薪制的對(duì)象？考核的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)？年薪制該如何發(fā)放？實(shí)行年薪制，除了對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行激勵(lì)外，還應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行約束？等等。因此，一種在企業(yè)界尚未完全成熟的管理方式，如果被照搬到政府部門來的話，其結(jié)果是可想而知的。從以下幾個(gè)方面可以看出，政府官員是不適宜實(shí)行年薪制的：

首先，政府是游戲規(guī)則的制定者，而非游戲的參與者。

在新公共行政管理運(yùn)動(dòng)中，美國(guó)學(xué)者奧斯本曾提出了政府再造的十條原則，其中一條是說政府應(yīng)是掌舵而不是劃槳。即新的管理理念主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策。一個(gè)有效的政府，其職能不是具體的分錢管物，而是提供指導(dǎo)和服務(wù)；政府如果將精力集中于“劃槳”，那么就意味著政府舍本逐末，最終也劃不好槳；只有政府將精力放在“掌舵”上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會(huì)掌好舵。

在過去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府扮演了“無限政府”“全能政府”的角色，它不僅參與政策的制定，更參與政策的執(zhí)行，做了許多不該做也做不好的事情。嵊州市對(duì)旅游局局長(zhǎng)實(shí)行年薪制，無疑是想通過用年薪制來激發(fā)他完成旅游區(qū)開發(fā)，旅游收入增長(zhǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這樣，旅游局長(zhǎng)就具有了雙重身份；他不僅要制定與旅游相關(guān)的規(guī)則，成為游戲規(guī)則的制定者；又要完成“經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”，成為游戲的參與者。這種雙重身份很容易使他通過改變游戲規(guī)則來確保他在“競(jìng)爭(zhēng)”中獲勝。比如，他可以制定一些歧視性的部門規(guī)章，把那些妨礙自己實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)目標(biāo)”的企業(yè)排除在外，這樣會(huì)嚴(yán)重束縛市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于市場(chǎng)化的進(jìn)程。

其次，政府公共行政管理不是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為其首要目標(biāo)。

政府公共行政管理追求的根本目標(biāo)是，通過為社會(huì)成員提供高質(zhì)量的非贏利性公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量。即使在某些方面公共行政管理機(jī)構(gòu)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候，也會(huì)收取一定的費(fèi)用，但并不會(huì)改變其非贏利的性質(zhì)。而對(duì)企業(yè)來講，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化毫無疑問地成為其首要目標(biāo)。作為一個(gè)旅游局的局長(zhǎng)，他首先是一個(gè)政府部門的首長(zhǎng)，作為一個(gè)政府官員，其任務(wù)首先是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如檢查和旅游業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)的落實(shí)情況，制定相關(guān)部門規(guī)章來規(guī)范旅游市場(chǎng)等。他只有在做好這一切的前提下，才能去考慮完成增加收入，開發(fā)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)。但這兩個(gè)目標(biāo)不是在任何時(shí)候，任何情況下都是一致的。當(dāng)兩者發(fā)生沖突，而政府官員又從自己利益最大化出發(fā)時(shí)，他很可能因年薪制的“激勵(lì)”而使他通過損害公共利益的方式來實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人利益。

最后，政府官員為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無須通過高額年薪來激勵(lì)。

政府官員與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不同，經(jīng)營(yíng)者為企業(yè)創(chuàng)造了利潤(rùn)，在取得相應(yīng)價(jià)值的報(bào)酬后，給予其更高額的薪金（比如實(shí)行年薪制等）來激勵(lì)其創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，是很在必要的。而對(duì)于政府官員而言，如果他僅僅是扮演公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者的角色，那么做的好是他分內(nèi)之事，當(dāng)然，對(duì)工作有突出表現(xiàn)，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的官員可以采取給予適當(dāng)數(shù)量的獎(jiǎng)金，晉升或授予榮譽(yù)稱號(hào)等方式來進(jìn)行激勵(lì)，但是無須通過巨額年薪來激勵(lì)，否則這對(duì)納稅人而言，是一種極大的不公平。

（作者：武漢大學(xué)保衛(wèi)部，本科，研究方向：行政管理）

公共行政管理論文:新公共行政學(xué)對(duì)我國(guó)行政管理體制改革的啟示

【摘 要】20世紀(jì)60年代興起的新公共行政運(yùn)動(dòng)無疑在公共行政管理的發(fā)展史上占有重要的地位，新公共行政學(xué)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)公正和社會(huì)公平的價(jià)值追求，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)正義和社會(huì)公平是公共行政的根本目的。結(jié)合我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要和現(xiàn)在正在進(jìn)行的行政管理體制改革，新公共行政學(xué)的社會(huì)公平理論有著更為重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)價(jià)值，對(duì)我國(guó)政府管理的改革和執(zhí)政能力的建設(shè)有著深刻的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】新公共行政學(xué)；社會(huì)公平與正義；行政管理體制改革

改革開放三十年來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但是在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與我國(guó)落后的政治經(jīng)濟(jì)體制所形成的矛盾也日益明顯。近年來接連不斷的經(jīng)濟(jì)，社會(huì)安全問題就是最明顯的體現(xiàn)。目前，改革的呼聲在國(guó)內(nèi)政府和學(xué)術(shù)界已經(jīng)日益高漲，正如恩格斯所說的：“社會(huì)上一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)向前推進(jìn)?！备母镏饕婕罢误w制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革這兩大主要方面，行政體制改革隸屬于政治體制改革的范疇，但在今天這種政治體制改革在深層次難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革中脫離出來，取得相對(duì)獨(dú)立的地位。

20世紀(jì)60年代末，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)是行政學(xué)發(fā)展的一次范式轉(zhuǎn)變。它突破傳統(tǒng)行政學(xué)政治——行政兩分法的思維局限，以公平和正義作為行政學(xué)的目標(biāo)和基礎(chǔ)，倡導(dǎo)民主行政的模式，擴(kuò)大了公共行政領(lǐng)域的研究范圍。今天，我國(guó)正處于體制改革的攻堅(jiān)時(shí)期，結(jié)合我國(guó)政治行政改革的困境和現(xiàn)狀，借鑒以社會(huì)的公平與正義為價(jià)值核心的新公共行政學(xué)理論具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、新公共行政學(xué)的興起及主要觀點(diǎn)

1.新公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景

20世紀(jì)六七年代，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)逐漸衰退，尤其是經(jīng)過1973—1975年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”狀態(tài)，資本主義主要矛盾進(jìn)一步激化。特別是在美國(guó)，反對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)、反對(duì)貧困和反對(duì)種族歧視的斗爭(zhēng)交織在一起，斗爭(zhēng)浪潮日益高漲。此時(shí)，以政治——行政二分原則和官僚制為理論基礎(chǔ)的，以效率為中心目標(biāo)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)已不適應(yīng)解決時(shí)代問題的需要。故以倡導(dǎo)社會(huì)公平為中心目標(biāo)的新公共行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。由此可見，新公共行政學(xué)的產(chǎn)生具有深刻的社會(huì)根源，也可以說它是20世紀(jì)60、70年代美國(guó)社會(huì)改革在公共行政學(xué)研究上的一種回音。

2.新公共行政學(xué)的理論主張與價(jià)值追求

①主張社會(huì)公平和社會(huì)正義。新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重效率、經(jīng)濟(jì)目的和管理行為的協(xié)調(diào)性或許并沒有錯(cuò)，這種協(xié)調(diào)性經(jīng)常以犧牲社會(huì)公平為代價(jià)，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平恰恰是公共行政的目的，他們認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)有效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)把社會(huì)的公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，這也是新公共行政學(xué)的理論基點(diǎn)以及與傳統(tǒng)行政學(xué)的最重要的差別。因此，有必要把社會(huì)公平作為行政原理和政府目標(biāo)的一部分，并作為政府基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之一。

②主張民主行政，倡導(dǎo)社會(huì)性效率。新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，民主行政的核心價(jià)值觀在于尊重人民主權(quán)和意愿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平，反對(duì)濫用權(quán)力和行政無能。新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”的工具理性提出了質(zhì)疑：“實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個(gè)問題中的任何一個(gè)問題的答案：（1）我們?cè)鯓硬拍軌蚶每衫玫馁Y源提供更多的或更好的服務(wù)（效率）？（2）我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問題：這種服務(wù)是否增強(qiáng)了社會(huì)公平？”這就意味著行政管理人員不能是價(jià)值中立的，他們應(yīng)該擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范價(jià)值，關(guān)注人民需要，提高社會(huì)性效率，以改善人民的生活，實(shí)現(xiàn)行政管理工作的最終目標(biāo)。

③突破傳統(tǒng)政治——行政二分法的局限。新公共行政學(xué)指出，由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法觀念使得行政學(xué)的研究局限在一個(gè)非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)預(yù)算、認(rèn)識(shí)、組織以及大量其他的所謂“中性”的問題上，相反卻很少重視與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定和政策分析等問題的研究，致使公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)問題、處理好社會(huì)危機(jī)的需要。他們認(rèn)為，政治與行政二分只是一種理論虛構(gòu)，而在現(xiàn)實(shí)的政治與行政運(yùn)行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況是根本不存在的。行政人員既從事行政執(zhí)行，也從事政策制定，“行政管理者不是中性的。應(yīng)責(zé)成他們承擔(dān)責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理?！?

二、新公共行政學(xué)的思想對(duì)我國(guó)行政管理體制改革的啟示

1.中國(guó)行政管理體制改革的現(xiàn)狀及問題

在中國(guó)，行政體制改革的這一說法，早在1992年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)上就已經(jīng)提出了，目的在于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。從宏觀方面來看，中國(guó)的改革系統(tǒng)主要包括政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革，行政體制改革應(yīng)從屬于政治體制改革，并且是政治體制改革中的重要組成部分。在目前階段，我國(guó)的政治體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)的行政體制改革就是希望通過行政體制的改革能促進(jìn)政治體制改革，但這種將行政體制改革從政治體制改革中分離出來的思想，帶有明顯的“政治——行政”二分的色彩，而且目前的行政體制改革也只是涉及淺層次的機(jī)構(gòu)的變動(dòng)和人員的裁剪，并沒有涉及到根本制度性的轉(zhuǎn)變，因此，在這種理論指導(dǎo)下的改革，只能是“外延型”而非“內(nèi)涵型”的改革，這樣的改革進(jìn)行到一定的階段必然難以深入，就如同目前中國(guó)的行政體制改革所面臨的困難一樣。

另外一方面，我國(guó)目前采取的雙軌制漸進(jìn)性的改革，在新舊體制交替和轉(zhuǎn)換的過程中，出現(xiàn)了一種靠權(quán)力和市場(chǎng)相結(jié)合的牟取暴利的嚴(yán)重利益分配不公的現(xiàn)象。在我國(guó)改革開放的早期，為了大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，也制定了“效率優(yōu)先”這樣價(jià)值偏好的公共政策，加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性和優(yōu)勝劣汰的特性，必然導(dǎo)致現(xiàn)在收入分配差距過大等一系列社會(huì)問題。

2.在改革中推進(jìn)社會(huì)公平和民主行政

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的行政體制改革中，政府既是改革的主體，又同時(shí)是改革的客體。因此，政府必然要承擔(dān)起促進(jìn)社會(huì)公平和正義的主要責(zé)任。在大多數(shù)情況下，價(jià)值與政府所指定的各項(xiàng)制度之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者起到相互支撐的作用，即價(jià)值觀規(guī)范著制度的基本模式和運(yùn)行，而制度的運(yùn)行又強(qiáng)化人們的價(jià)值觀念，所以制度與公平正義的價(jià)值取向是密切聯(lián)系的，這就要求政府作為制定政策的主體，要秉承公平正義的精神，建立和完善社會(huì)的各項(xiàng)制度。在近些年出現(xiàn)的社會(huì)問題中，很大程度上是社會(huì)的誠(chéng)信、公平所造成的。這與目前政府的公信力下降，在人民群眾心目中權(quán)威地位的降低有著密切的聯(lián)系。一個(gè)公平、公正、誠(chéng)信政府的建立對(duì)于確立公平正義的社會(huì)風(fēng)氣有著至關(guān)重要的作用。正如新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的“社會(huì)性效率”一樣，政府不僅是執(zhí)行政策的工具，還擔(dān)負(fù)著建立規(guī)范價(jià)值、關(guān)注人民需要、提高社會(huì)效率、改善人民生活、促進(jìn)人民幸福的社會(huì)責(zé)任。

我國(guó)的行政管理體制改革，不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，更要與經(jīng)濟(jì)、政治體制改革形成一種良性的互動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，在發(fā)展中解決社會(huì)的公平和正義問題。正如馬克思所說過的，共產(chǎn)主義社會(huì)是建立在物質(zhì)生產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上的。另外要通過一系列配套的制度改革使得權(quán)力能與市場(chǎng)相分離，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開、政資分開，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，讓政府真正成為社會(huì)公平與正義的維護(hù)者。

民主行政是公共行政管理的基礎(chǔ)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，民族對(duì)于我們來說并不陌生，但是以往我們所提及到的民主主要是涉及政治領(lǐng)域的民主，主要強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政治生活的廣泛參與，而沒有提到行政民主。新公共行政學(xué)中的行政民主并不是指所有社會(huì)成員都進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)，而是作為行政主體的少數(shù)人所從事的管理，是按照一定的法律、行政法規(guī)，在人民的統(tǒng)一和委托、監(jiān)督和制約下，代表公眾的利益行使管理權(quán)。這對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)集傳統(tǒng)型、魅力型和官僚型三者混合的一種行政管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代行政管理體系有著很重要的意義。

在現(xiàn)實(shí)政治生活中，政府作為管理社會(huì)公共事務(wù)的核心主體，其維護(hù)社會(huì)公正的主要手段是建立一系列的制度體系，以制度的強(qiáng)制性和約束作用保障社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。因此，盡快建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的各項(xiàng)社會(huì)體制和制度是當(dāng)務(wù)之急。首先，健全公共服務(wù)制度，建設(shè)服務(wù)型政府。我們?cè)谑澜缃?jīng)濟(jì)中創(chuàng)造了一個(gè)大國(guó)持續(xù)發(fā)展奇跡的同時(shí)，也出現(xiàn)了公共服務(wù)體制僵化、投入嚴(yán)重不足、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)分配不公等問題，使得政府公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺位。2004年，總理在政府工作報(bào)告中首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明確指出：“各級(jí)政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。其次，建立法治、透明、可問責(zé)的行政體系，以政府管理行為的公正推進(jìn)社會(huì)公正。”政府管理行為的公正，較之于企業(yè)、個(gè)人的行為而言，具有很強(qiáng)的示范作用，往往對(duì)社會(huì)產(chǎn)生全局性和方向性的重要影響。為此，政府應(yīng)規(guī)范自身管理行為，以政府管理行為的公正推進(jìn)社會(huì)公正。最后，完善社會(huì)保障制度，更多關(guān)注和保障弱勢(shì)群體利益。社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)公平正義的底線，對(duì)于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言，社會(huì)保障問題的解決有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有利于增強(qiáng)和鞏固社會(huì)主義國(guó)家的階級(jí)基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)。因此，建立完善的社會(huì)保障制度，是政府確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要舉措。

3.新公共行政思想給我們帶來的啟示

近些年來，我國(guó)的行政管理體制改革主要是在追求兩個(gè)價(jià)值。一是為了適應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而追求建立高效、程序化和規(guī)范化的理性官僚體制，這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則和特性所決定的。符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑這一社會(huì)發(fā)展的基本原理。另外一個(gè)價(jià)值取向是追求注重政府與人民之間的良性關(guān)系，讓人民真正有機(jī)會(huì)公平平等的參與國(guó)家的各項(xiàng)政治生活，這是由我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)所決定的。在中國(guó)，目前所追求的兩個(gè)價(jià)值取向缺少了重要的一個(gè)方面——社會(huì)文化環(huán)境。我們說行政管理只是一種手段，最終的目的是傳達(dá)人民的需求與愿望，并保證這些需求與愿望通過國(guó)家的形式反映出來，因此，若想要行政管理體制對(duì)以人為本的發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的話，行政管理就必須適應(yīng)整個(gè)社會(huì)文化環(huán)境和傳統(tǒng)，這是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)最深刻的領(lǐng)域乃是社會(huì)——文化領(lǐng)域，同樣，從社會(huì)——文化視角分析政府公共行政管理，也應(yīng)是全面和深刻的。歷史已經(jīng)明證，公共行政管理中任何忽視人類社會(huì)——文化的做法都是會(huì)付出沉重代價(jià)的。這從當(dāng)今西方社會(huì)的發(fā)展過程中，已經(jīng)十分清楚地看到了這一點(diǎn)。從西方新公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景我們可以看出，在西方高度發(fā)達(dá)的資本主義條件下，已經(jīng)建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的一系列完整的官僚制體系，這與韋伯所提出的理性官僚體制是相一致的。但這樣的體制經(jīng)過西方近百年的發(fā)展和完善，其弊端和問題已經(jīng)日漸明顯。由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及與之相匹配的理性官僚體制所形成的完全理性忽略人情的價(jià)值觀念逐漸使得人們的內(nèi)心感到冷漠、危機(jī)和失落，在這樣的社會(huì)背景下，追求社會(huì)的公平與正義，人民生活的幸福等價(jià)值觀念的新公共行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。

從中國(guó)改革開放30年的發(fā)展道路來看，在中國(guó)社會(huì)層面上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展的確給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)注入了新的活力，促使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)走上了騰飛之路，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的同時(shí)，同樣轉(zhuǎn)變著人們的思想觀念，人們價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致由人所組成的各類社會(huì)組織的價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，包括很多政府組織，它們不再以政治信念和信仰而作為政治行為的動(dòng)機(jī)，而是一味的重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把所有的資源用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，這種功利性和經(jīng)濟(jì)性的理念打破人與人之間的傳統(tǒng)關(guān)系，尤其是中國(guó)目前官僚制并非韋伯所說的完全理性標(biāo)準(zhǔn)一樣，而是摻雜很多非理性因素的行政管理體系，這就導(dǎo)致了當(dāng)前不僅是個(gè)人，包括政府組織，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)都為了利益而不擇手段的局面。但是目前擺在我們面前的情況是，一方面政府正加快市場(chǎng)化的步伐，行政體制改革為配合市場(chǎng)化的進(jìn)程，著力于行政工作的規(guī)范化、效率化。這樣的轉(zhuǎn)變正是向著西方目前已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)完善的理性官僚體制發(fā)展的。另外一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)理念讓人們生活的幸福感日漸降低，社會(huì)的公平和正義問題日漸凸顯。近年來所出現(xiàn)的社會(huì)問題的本質(zhì)基本都可以歸結(jié)為社會(huì)缺乏公平和正義。這一切促使人們?nèi)ヅ?zhēng)取“人情味的社會(huì)”，民眾渴望或者習(xí)慣于人情味和非組織的、實(shí)地的“人與人”的交流，他們從心底呼喚真情、親情，并把生活中的社會(huì)和文化等方面的內(nèi)容放在一個(gè)“金錢也不能與此等價(jià)”的非常重要的位置上。

現(xiàn)在能否讓政府的行政體制改革適應(yīng)社會(huì)——文化性的環(huán)境狀況，補(bǔ)償由市場(chǎng)所帶來的負(fù)面效應(yīng)和影響，建立一個(gè)真正幸福的家園，在這一方面，新公共行政學(xué)的思想給了我們很好的啟發(fā)，我們應(yīng)對(duì)在西方社會(huì)發(fā)展歷史上所出現(xiàn)的社會(huì)問題和現(xiàn)象進(jìn)行深入的反思和研究，尋找縮小社會(huì)差距的方法，尋找出一種市場(chǎng)價(jià)值觀和社會(huì)價(jià)值觀能共存共生的途徑，從而更好的發(fā)展行政管理體制。