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[論文摘要]金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調整的金融監(jiān)管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結合我國現(xiàn)有的法律規(guī)定提出六個金融監(jiān)管法的基本原則，以指導金融監(jiān)管法的實施。
[論文關鍵詞]金融監(jiān)管；金融監(jiān)管法；基本原則
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融業(yè)擔負著貨幣供應、資金融通、資本形成、風險管理、支付服務等一系列特殊職能，是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。但是利益產(chǎn)生的同時風險也相伴而生，另外金融市場的多變性、自發(fā)性等特點也決定了金融市場必須要有法律和制度的監(jiān)管，才能確保金融活動的穩(wěn)定進行。因此，金融監(jiān)管法在整個金融法體系中占有基礎的重要地位。
一、金融監(jiān)管法
金融監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的簡稱，是金融監(jiān)管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監(jiān)管法則是調整金融監(jiān)管關系的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)我國分業(yè)監(jiān)管體制，我國金融監(jiān)管法包括銀行業(yè)監(jiān)管法、證券業(yè)監(jiān)管法和保險業(yè)監(jiān)管法等。金融監(jiān)管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規(guī)制整個金融市場的最有力工具。進行金融監(jiān)管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監(jiān)管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監(jiān)管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監(jiān)管行為適時、適度、規(guī)范進行，防止監(jiān)管過度和不足等“失靈”現(xiàn)象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的理念和目標。
二、金融監(jiān)管法基本原則
金融監(jiān)管法的基本原則是指金融監(jiān)管法所確認并反映金融監(jiān)管法本質和特征，其效力貫穿于金融監(jiān)管法律規(guī)范之中，對金融監(jiān)管法律規(guī)范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調整的金融監(jiān)管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監(jiān)管法的基本原則還具有彌補金融監(jiān)管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經(jīng)濟發(fā)展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經(jīng)濟發(fā)展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經(jīng)濟、金融環(huán)境在法律上的反映。
我國對金融監(jiān)管法的基本原則并沒有統(tǒng)一的定論，說法不一，但是根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結合我國現(xiàn)有的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監(jiān)管核心原則》，以下介紹我國金融監(jiān)管法應遵循的六項基本原則：
（一）依法監(jiān)管原則
依法統(tǒng)一監(jiān)管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監(jiān)管法領域的具體體現(xiàn)。所謂依法監(jiān)管，就是監(jiān)管法定，是指金融監(jiān)管活動必須依照法律規(guī)定。依法監(jiān)管包括監(jiān)管主體的法定性、監(jiān)管內容的法定性﹑監(jiān)管程序的法定性和監(jiān)管權力的法定性等。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第七條與《保險法》第九條也分別規(guī)定，“國務院證券監(jiān)督管理機構依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國務院保險監(jiān)督管理機構依法對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”。依法監(jiān)管原則要求合法的金融監(jiān)管主體利用合法的監(jiān)管職權，遵照法定的程序進行法定的監(jiān)管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監(jiān)管；①第二，金融監(jiān)管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據(jù)，這是金融監(jiān)管機關行使監(jiān)管職權，進行監(jiān)管活動的必要前提和條件。第三，金融監(jiān)管職權應依法行使，也就是說金融監(jiān)管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規(guī)定。第四，金融監(jiān)管應有平衡制約機制，必須控制金融監(jiān)管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。
（二）監(jiān)管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發(fā)表的“監(jiān)管獨立性與金融穩(wěn)定性”的論文中首次提出了監(jiān)管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監(jiān)管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監(jiān)管機構獨立性包括監(jiān)管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監(jiān)管機構“行業(yè)俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監(jiān)管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，監(jiān)管主體獨立性主要是指監(jiān)管主體應獨立于政府。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定銀行監(jiān)管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監(jiān)管機構應具備組織獨立、執(zhí)行獨立、規(guī)制獨立和預算獨立四點特征。
（三）合理適度監(jiān)管原則
適度，即適當。行政執(zhí)法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監(jiān)管是遵循市場規(guī)律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監(jiān)管是指金融監(jiān)管主體必須以保證金融監(jiān)管目標的實現(xiàn)為前提，尊重金融市場的規(guī)律，運用有效的監(jiān)管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業(yè)的發(fā)展。根據(jù)適度監(jiān)管原則，金融監(jiān)管主體的監(jiān)管行為必須滿足以下要求：第一，金融監(jiān)管必須以金融市場的自發(fā)性調節(jié)為基礎，尊重市場自身的規(guī)律。市場有自身的運行規(guī)律，應讓其自我調節(jié)機制得到充分發(fā)揮，只有在出現(xiàn)市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監(jiān)管機構的介入。第二，監(jiān)管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經(jīng)營者權利的侵犯，抑制市場活力，監(jiān)管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當?shù)姆椒ā⒂辛Φ拇胧?，維護金融穩(wěn)定；第四，應對監(jiān)管對象實行分級分類，區(qū)別監(jiān)管，運用激勵相容的金融監(jiān)管理念，實現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者行為之間的良性互動，提高金融監(jiān)管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監(jiān)管的“透明度原則”，其基本含義是金融監(jiān)管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據(jù)公開原則，有關金融監(jiān)管的目標、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監(jiān)管過程和監(jiān)管結果的知情權。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規(guī)定，“證券的發(fā)行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則?！倍瓌t是指金融監(jiān)管主體要按照公平、統(tǒng)一的監(jiān)管標準和監(jiān)管方式對金融機構實施監(jiān)管，規(guī)范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監(jiān)管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監(jiān)管者。公開、公正原則不僅是金融監(jiān)管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監(jiān)管的永恒主題。金融安全原則要求監(jiān)管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統(tǒng)的安全、穩(wěn)健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩(wěn)定，也是金融監(jiān)管的根本出發(fā)點。而金融效率原則是指監(jiān)管者應為金融機構創(chuàng)造一個良好的、公平的競爭環(huán)境，提高金融機構的競爭力，為本國經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展發(fā)揮作用。效率原則是有效金融監(jiān)管理念的必然要求，是確保金融業(yè)和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監(jiān)管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現(xiàn)和終極目標。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條就規(guī)定：“為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！斌w現(xiàn)了這一原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監(jiān)管應講求經(jīng)濟效率，即金融監(jiān)管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規(guī)范、引導和鼓勵等來提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管應講求行政效率，即金融監(jiān)管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監(jiān)管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發(fā)金融市場的活力，保證金融市場健康穩(wěn)定。
（六）協(xié)調監(jiān)管原則
一、西方發(fā)達國家的金融監(jiān)管改革實踐
2008年金融危機直接發(fā)端于美國，并且波及到全世界。面對在金融危機面前不堪一擊的金融體系，西方國家對自身的金融監(jiān)管體系進行了重新反思，并推出了一系列的金融監(jiān)管改革方案，力求重構金融監(jiān)管體系，強化對金融機構和金融市場的監(jiān)管，維護整個金融體系的穩(wěn)定。這里選取美國、歐盟和英國三個經(jīng)濟體作為代表，簡單介紹其金融監(jiān)管改革實踐。
（一）美國的金融監(jiān)管改革實踐以《格拉斯-斯蒂格爾法》為代表，美國自20世紀30年代起構建起嚴格的分業(yè)監(jiān)管體系。隨著金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的不斷加劇，美國的金融監(jiān)管體系逐漸發(fā)展成為介于分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管之間的“雙線多頭”監(jiān)管模式。在該模式下，聯(lián)邦一級和州一級的金融監(jiān)管機構按照銀行、證券、保險分別對所轄的金融機構進行監(jiān)管，目標是“將最有經(jīng)驗的監(jiān)管者置于其最熟悉的金融業(yè)務監(jiān)管領域”。美國這種多重監(jiān)管體制的形成，與其文化中崇尚自由、信奉“分權與制衡”以及鼓勵自由競爭的理念密不可分。2008年金融危機爆發(fā)后，美國金融監(jiān)管體系的種種弊端，諸如監(jiān)管漏洞、監(jiān)管重疊等問題紛紛暴露出來，進行金融監(jiān)管改革的呼聲越來越高。美國財政部于2009年6月公布了《金融監(jiān)管改革———新基礎：重建金融監(jiān)管》方案，經(jīng)國會參眾兩院審議并修改后，最終在2010年7月形成了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。該法案被視為自1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》以來又一個新的里程碑，也標志著美國金融體系“去監(jiān)管化”的終結，其內容主要包括以下三方面：一是提高對系統(tǒng)性風險的防范能力，強化對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。專門設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FinancialServicesOversightCouncil，F(xiàn)SOC）負責識別、監(jiān)測和化解系統(tǒng)性風險，促進金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作。同時強調了對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管，一方面對系統(tǒng)重要性金融機構提高監(jiān)管標準，抑制其擴張沖動，增強自身的抗風險能力；另一方面要求大型金融機構制定“生前遺囑”（FuneralPlans），建立起有序破產(chǎn)清算機制，以便在喪失償付能力后迅速實施破產(chǎn)清算，降低對整個金融體系的影響。此外，對可能帶來系統(tǒng)性風險的超大型金融機構，美聯(lián)儲有權利予以強制拆分。二是擴大監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管標準。從監(jiān)管范圍看，該法案明確要求資產(chǎn)規(guī)模超過1億美元的基金必須進行注冊，同時提供必要的交易和投資信息，以便對其系統(tǒng)性風險進行評估，填補了對影子銀行的監(jiān)管空白。在監(jiān)管要求方面，法案要求對系統(tǒng)重要性金融機構實行更高的資本充足性、流動性、杠桿率等監(jiān)管標準，建立起逆周期的資本監(jiān)管體系，同時嚴格遵循沃克爾規(guī)則，限制金融機構從事與自身業(yè)務無關的高風險交易。此外，法案還限制了場外衍生品交易，要求引入中央交易對手制度和保證金制度，以有效控制系統(tǒng)性風險。三是注重金融監(jiān)管機構的協(xié)調與制衡，強調國際金融監(jiān)管合作的重要性。法案規(guī)定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會具有協(xié)調各金融監(jiān)管機構的職能，同時為了避免美聯(lián)儲的監(jiān)管權力過于集中，還賦予金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會監(jiān)管美聯(lián)儲的權力，形成了金融監(jiān)管機構之間的相互制衡。在國際金融監(jiān)管合作方面，該法案表達了美國在統(tǒng)一全球監(jiān)管標準方面的意愿，體現(xiàn)了與國際統(tǒng)一監(jiān)管標準的一致性，同時也表達了參與國際危機救援和金融監(jiān)管合作的積極態(tài)度?？傮w來看，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》具有很大的積極意義，一方面在強化監(jiān)管、維護金融穩(wěn)定方面做了努力，另一方面還兼顧了金融效率的目標，對原有的金融監(jiān)管體系作出了適應性調整，增強了對系統(tǒng)性風險的抵抗能力。但也正因為如此，該法案并未觸及美國金融監(jiān)管體系的根本，以分業(yè)監(jiān)管為主的“雙線多頭”模式與混業(yè)經(jīng)營的矛盾依然存在，原有監(jiān)管體系存在的監(jiān)管重疊和監(jiān)管漏洞等問題也未得到根本性解決，使該法案的改革力度和最終效果受到了很大的質疑。
（二）歐盟的金融監(jiān)管改革實踐自1993年成立以來，為切實推進一體化進程，歐盟通過頒布一系列政策法規(guī)不斷推動聯(lián)盟層面的金融監(jiān)管協(xié)調與合作。以1999年的《歐盟委員會金融服務行動計劃》為標志，歐盟建立了萊姆法路西監(jiān)管框架（LamfalussyFramework），改善歐盟金融監(jiān)管決策程序，使金融監(jiān)管當局能夠更迅速地應對市場變化，提高了監(jiān)管協(xié)調的效率。受2008年金融危機的強烈沖擊，歐盟委員會開始反思自身金融監(jiān)管體系的漏洞，于2010年9月7日通過了《歐盟金融監(jiān)管改革法案》，對原有的萊姆法路西框架進行了較大的調整，建立起新的歐盟金融監(jiān)管框架。其改革的核心是在原有萊姆法路西框架的基礎上加入了兩大支柱———歐洲系統(tǒng)性風險理事會（EuropeanSys-temicRiskBoard，ESRB）和歐洲金融監(jiān)管體系（EuropeanSystemofFinancialSupervisors，ESFS），從宏觀和微觀層面同時加強了歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管。新的歐盟金融監(jiān)管框架全力凸顯了宏觀審慎監(jiān)管的重要性，將其提升到與微觀審慎監(jiān)管同等重要、甚至更為重要的地位，主要包括三方面的內容：一是成立獨立的宏觀審慎監(jiān)管部門，防范系統(tǒng)性風險。專門成立了歐洲系統(tǒng)性風險理事會，負責監(jiān)測、預警系統(tǒng)性風險，并提出應對措施。其具體職責包括負責歐盟層面的宏觀審慎監(jiān)管，識別、監(jiān)測、評估各種可能威脅到金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險，在可能出現(xiàn)重大風險時及時發(fā)出預警，并向政策制定者提供必要的防范和化解潛在系統(tǒng)性危機的措施。二是提高金融監(jiān)管要求。一方面強化了對金融機構的資本約束，要求其增加不同時期在險價值的額外資本緩沖；另一方面要求金融機構加強流動性風險管理，建立內部流動性管理方案，定期進行壓力測試，增強抗風險能力，確保流動性保持正常，或者是在出現(xiàn)流動性緊張的情況下具有充足的流動性。此外，歐洲議會還于2010年11月正式通過了《歐盟對沖基金監(jiān)管法案》，將對沖基金納入監(jiān)管之中，并引入信用評級機構注冊制，集中由歐盟統(tǒng)一監(jiān)管。三是更加注重金融監(jiān)管協(xié)調與合作。將原有的銀行、證券、保險監(jiān)督委員會升級為歐洲監(jiān)管局（EuropeanSupervisoryAuthori-ties，ESA），同時成立了指導委員會（SteeringCommittee）以加強各個監(jiān)管當局的協(xié)調與合作。同時，先后出臺了跨國金融危機九項原則、跨國穩(wěn)定小組、歐洲金融穩(wěn)定基金（EuropeanFinancialStabilityFacility，EFSF）等實施方案，旨在加強各成員國的金融監(jiān)管合作，共同防范系統(tǒng)性危機，并對陷入危機的國家實施救助。相對而言，歐盟的金融監(jiān)管改革最為徹底，這與其長期倡導的強化監(jiān)管、重視金融穩(wěn)定理念密切相關。通過確立宏微觀一體化的金融監(jiān)管體系，歐盟初步搭建起金融穩(wěn)定合作機制，對于防范系統(tǒng)性風險，實現(xiàn)宏微觀之間、成員國之間的信息共享與監(jiān)管合作具有十分重要的意義。但必須意識到，歐盟新監(jiān)管方案的實施以及監(jiān)管費用需要依賴各個成員國，要在各個成員國之間達成任何一致的意見是很困難的，所以很多人認為歐盟的金融監(jiān)管將是“沒有牙齒”的監(jiān)管。因此，歐盟新金融監(jiān)管體系的實施效果仍存在較大的不確定性，歐盟各國關于實施細則的最終共識才能意味著改革方案的真正落實。
（三）英國的金融監(jiān)管改革實踐作為老牌資本主義國家，英國早在20世紀90年代就針對混業(yè)經(jīng)營建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。這一體系以《金融市場與服務法案》為基礎，由三個管理當局，即英格蘭銀行、金融服務管理局和英國財政部對金融穩(wěn)定共同負責。2008年金融危機使英國政府意識到，這種“三方（tripartite）”的監(jiān)管體系存在很大的漏洞，沒有哪個單獨的機構有責任、職權或權力對整個金融體系進行監(jiān)督，識別潛在的不穩(wěn)定因素，并采取協(xié)同行動來對此做出反應。鑒于此，英國政府著手對原有的金融監(jiān)管體系進行改革。針對危機中暴露出來的監(jiān)管漏洞問題，英國政府陸續(xù)推出了《對沖基金標準管理委員會標準》、《銀行特別條款法案》、《2009銀行法案》、《特納報告：通過監(jiān)管改革應對全球性金融危機》、《2010年金融服務法》等一系列方案，力求對金融監(jiān)管體系進行全面改革。2010年大選后，聯(lián)合政府宣稱將撤銷金融服務管理局，將其功能并入英格蘭銀行，并陸續(xù)推出了《金融監(jiān)管的新舉措：判斷、焦點及穩(wěn)定》和《金融改革新方案：構建更強的監(jiān)管體系》等方案，旨在構建更穩(wěn)定的金融體系。盡管前后兩任政府對金融監(jiān)管體系架構的改革存在不同意見，但在防范系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定方面卻表現(xiàn)出高度的一致，均作出了較大的努力：一是成立專門的部門負責宏觀審慎監(jiān)管，強化英格蘭銀行維護金融穩(wěn)定的職能?！?009年銀行法》明確規(guī)定了英格蘭銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責及其核心地位；2010年6月的金融監(jiān)管改革方案則提出在英格蘭銀行下設立金融政策委員會（FinancialPolicyCommittee，F(xiàn)PC），以承擔宏觀審慎監(jiān)管職能。該委員會為金融穩(wěn)定的最高決策部門，負責制定維護金融穩(wěn)定的各種政策，而新設的審慎監(jiān)管局（PrudentialRegula-toryAuthority）則為金融監(jiān)管政策的執(zhí)行部門。二是加強對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管。《2009年銀行法案》明確規(guī)定英格蘭銀行可以實施各種政策工具來保障金融穩(wěn)定，同時賦予其更大的靈活性。同時要求系統(tǒng)重要性金融機構制定“生前遺囑”，使問題機構迅速并有效地實施破產(chǎn)，降低其倒閉所產(chǎn)生的影響。此外，ICB（IndependentCommissiononBanking）的報告還提出要徹底分離零售業(yè)務和批發(fā)、投資業(yè)務，盡可能地降低系統(tǒng)性風險的傳染效應。三是強化金融監(jiān)管合作?！陡母锝鹑谑袌觥钒灼J為強化國際金融監(jiān)管合作至關重要，并提出了具體措施：一是通過實施統(tǒng)一的監(jiān)管標準提高各國金融監(jiān)管水平，避免監(jiān)管套利所帶來的系統(tǒng)性風險；二是以金融穩(wěn)定理事會（FSB）為核心，加強國際金融監(jiān)管框架建設；三是特別注重歐洲范圍內的金融監(jiān)管合作；四是加強跨境金融監(jiān)管合作，逐步建立起國際金融危機預警系統(tǒng)；五是增強對跨國金融機構的跨境處置能力。從總體看，英國政府的金融監(jiān)管改革方案都是為了增強整個金融體系的穩(wěn)定性，從長遠的角度講對于維護倫敦國際金融中心的地位具有非常重要的意義。但是，從短期看，過于嚴格的金融監(jiān)管改革方案可能會帶來一些負面影響。首先，零售業(yè)務與批發(fā)業(yè)務的相互隔離要求部分商業(yè)銀行對原有業(yè)務進行精簡和調整，可能帶來部分金融業(yè)務的萎縮和人才的流失。其次，ICB提出的10%一級資本充足率、維持債務緩沖資金等要求遠遠高于國際金融監(jiān)管標準，一方面?zhèn)惗乇镜氐慕鹑跈C構需要大量補充資本金，有可能導致當?shù)刭Y金成本的大幅提升；另一方面由于存在明顯的監(jiān)管套利，金融資源可能會向其他國家和地區(qū)外流，反而不利于維護其國際金融中心的地位。
二、新興市場國家的金融監(jiān)管改革實踐———以金磚四國為例
相對于西方發(fā)達國家而言，2008年的金融危機并未對新興市場國家的金融體系造成非常嚴重的影響，使之成為全球經(jīng)濟復蘇的先行者。借危機后國際金融體系改革之機，新興市場國家積極參與各種全球金融合作，著力提升自己在全球金融體系中的話語權，同時吸取西方發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，對本國內的金融監(jiān)管體系進行適應性調整。
（一）巴西的金融監(jiān)管改革實踐巴西的金融體系主要實施混業(yè)經(jīng)營，由國家貨幣委員會（CMN，下轄巴西央行和證券交易委員會）、個人保險委員會（CNSP）以及補充養(yǎng)老金委員會（CNPC）共同對金融體系實施混業(yè)監(jiān)管。在該體系下，巴西中央銀行擁有除保險、養(yǎng)老金及證券市場以外的所有監(jiān)管權，其他監(jiān)管機構基本處于從屬的地位。這種相對集中的監(jiān)管模式與巴西混業(yè)經(jīng)營的金融體系相匹配，而且能夠有效減少監(jiān)管部門之間的溝通與信息共享障礙，有利于中央銀行對絕大多數(shù)的金融機構實施有效監(jiān)管。2008年金融危機并未對巴西本土的金融機構造成太多的傷害，反而是由于外部資金的大舉撤離導致了證券市場的大跌和匯率的急劇提升。為此，巴西中央銀行通過各種渠道向市場釋放了大量流動性資金，包括購買陷入困境金融機構的貸款等。同時，政府也要求其下轄的三家銀行，巴西銀行、國家儲蓄銀行和國家開發(fā)銀行實施擴張的信貸政策，以彌補私人銀行部門和本地證券市場的信貸供給萎縮。經(jīng)過多方努力，巴西金融市場于2009年中即恢復了穩(wěn)定。危機后，巴西開始對現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系進行了微調，以期強化整個金融體系的穩(wěn)定性。具體政策主要包括以下五方面：一是提高對金融機構的信息披露要求，增強其透明度；二是強化對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測，要求監(jiān)管部門定期對金融機構的日常經(jīng)營行為進行風險監(jiān)測與評估，特別是對投資與交易等高風險業(yè)務以及流動性狀況進行監(jiān)測；三是提高準入要求，規(guī)定監(jiān)管部門在金融機構成立之前，應對其商業(yè)計劃書、公司治理結構、資本充足性、流動性等進行嚴格的論證，必要時應要求金融機構進行壓力測試，提高準入標準；四是加強與監(jiān)管部門與審計部門的協(xié)調與合作，在監(jiān)管過程中鼓勵審計部門的參與，提高信息來源的真實性與可靠性，以對監(jiān)管對象作出合理判斷，增強監(jiān)管的有效性；五是強調與其他國家的金融監(jiān)管合作，特別是與新興市場國家的相互合作，以共同應對金融危機。在近十多年間，通過中央銀行的大幅改革，巴西的金融監(jiān)管逐漸朝著最優(yōu)實踐、國際化的方向發(fā)展，而且從合規(guī)監(jiān)管逐漸轉向審慎監(jiān)管，從被動監(jiān)管轉向主動監(jiān)管。在此過程中，巴西金融監(jiān)管體系更加注重風險和控制，關注監(jiān)管過程的連續(xù)性，強調監(jiān)管計劃與監(jiān)管手段。作為資本自由流動的新興市場國家，未來巴西更應關注資本跨境流動帶來的系統(tǒng)性風險的傳遞，以及匯率的大幅波動可能引起的金融體系動蕩，同時在穩(wěn)定貨幣方面還應繼續(xù)努力，藉此維護整個金融體系的穩(wěn)定運行。
（二）俄羅斯的金融監(jiān)管改革實踐俄羅斯的金融體系以銀行業(yè)為主，證券業(yè)和保險業(yè)均在20世紀90年代才剛剛起步，規(guī)模相對較小。俄羅斯的金融體系既有分業(yè)經(jīng)營，又有混業(yè)經(jīng)營，相應其金融監(jiān)管體系也采取分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管相結合的模式，以分業(yè)監(jiān)管為主。俄羅斯的商業(yè)銀行可以經(jīng)營證券業(yè)務，因此商業(yè)銀行的證券業(yè)務是由俄羅斯銀行（中央銀行）和證監(jiān)會實行共同監(jiān)管，其余皆實行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管。面對2008年全球金融危機的沖擊，俄羅斯的金融業(yè)也表現(xiàn)出較大的動蕩，具體表現(xiàn)為金融穩(wěn)定性指標的迅速惡化、流動性風險加大、銀行盈利水平下降以及信貸資產(chǎn)質量下滑等。主要原因在于俄羅斯銀行體系高度依賴于境外融資，大量外資的快速流出使俄羅斯金融體系的穩(wěn)定性受到了極大沖擊，股市出現(xiàn)暴跌、貨幣急劇貶值，市場流動性迅速枯竭，直接誘發(fā)了銀行體系的信用危機和債務危機。由此也導致俄羅斯長期經(jīng)濟增長過程中的結構失調、高度依賴能源出口、金融市場不發(fā)達等問題和矛盾進一步凸顯。危機過后，俄羅斯銀行對金融監(jiān)管體系進行了一系列改革，旨在強化監(jiān)管，增強金融體系的穩(wěn)定性，主要包括以下五方面：一是強化監(jiān)管當局對金融機構的風險監(jiān)測能力，通過立法強化央行對金融機構信息的獲取權力，確保各類信息數(shù)據(jù)的真實性，定期對各類風險進行壓力測試和情景模擬，并建立危機早期預警系統(tǒng)。二是強化金融穩(wěn)定，逐步減少國有金融機構的不良資產(chǎn)比率，規(guī)定國有資本的輸出不能有損于金融穩(wěn)定，金融機構不能以危害金融穩(wěn)定來獲取利潤。三是完善問題機構的退出機制，重點強調提高問題機構早期的資產(chǎn)保全能力，充分保護存款者和債權人的利益，同時還規(guī)定對跨國問題機構的緊急破產(chǎn)清算可采取建立國家間的協(xié)定來共同執(zhí)行。四是限制外資金融機構的經(jīng)營行為，確保對國有銀行的控制權，外資金融機構參股比例不得超過12%。五是加強與其他國際的金融監(jiān)管合作，與多個國家簽署了監(jiān)管合作備忘錄，同時加快俄羅斯金融體系與國際金融體系一體化的進程。俄羅斯金融監(jiān)管改革是與其經(jīng)濟轉軌過程相一致的。1998年亞洲金融危機后，俄政府著力構建符合市場經(jīng)濟體制的金融體系和與之相配套的監(jiān)管體系，俄羅斯銀行作為中央銀行的作用逐步凸顯，獨立性大大增強。但受轉軌過程中經(jīng)濟自由主義思想的影響，為了在短期內快速發(fā)展金融體系，俄政府更多強調的是弱化管制，這導致其監(jiān)管體系對金融機構和金融市場的控制力和監(jiān)管力相對較弱，而且激進的改革措施也導致其整個金融體系的脆弱性很強。在外部融資依賴度很高的情況下，俄羅斯金融體系很容易受到外部沖擊?？梢哉f，危機后俄羅斯在強化金融監(jiān)管方面做出了一些努力，但其整體方向仍不是特別明確，相關的改革措施也缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。
（三）印度的金融監(jiān)管改革實踐自1991年印度的拉奧政府推行經(jīng)濟改革以來，印度的經(jīng)濟、金融得到了快速發(fā)展，成為新興市場國家中一支非常重要的力量。印度主要實行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，印度儲備銀行作為中央銀行主要負責制定和實施貨幣政策、管理外匯市場，同時對銀行業(yè)實施監(jiān)管。此外，證券交易委員會（SEBI）、保險監(jiān)管和發(fā)展局（IR-DA）分別負責對證券業(yè)和保險業(yè)實施監(jiān)管。印度的金融監(jiān)管改革始于20世紀90年代初，按照側重點不同大致可以分為兩個階段：第一階段是1997年之前的放松管制階段。在該時期主要推進金融自由化改革，相應的金融監(jiān)管也為放松管制，包括利率市場化、放松準入限制、全面引入市場競爭等；第二階段是1997年之后的加強監(jiān)管階段。亞洲金融危機使印度政府意識到過快、過度自由化的危害，因此加大了對金融業(yè)的監(jiān)管力度，采取了一系列措施，如改革存款保險制度、強化對金融機構資本充足率和投資行為的監(jiān)管、制定緊急糾錯法案等，旨在維護金融體系的穩(wěn)定。這些改革措施極大的促進了印度金融體系的平穩(wěn)健康發(fā)展，也使其在2008年金融危機中幾乎未遭受大的影響。2008年金融危機后，印度政府也意識到監(jiān)管改革的重要性，推行了多項改革措施以應對系統(tǒng)性風險：一是加強對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和預警，建立宏觀審慎分析框架，對經(jīng)濟和金融體系的系統(tǒng)性風險進行分析和監(jiān)測，并適時發(fā)出風險預警信號。二是強調金融監(jiān)管協(xié)調，加大對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管力度。擬成立“金融穩(wěn)定與發(fā)展局”凌駕于印度儲備銀行、證券交易委員會和保險監(jiān)管和發(fā)展局之上，以加強監(jiān)管部門的協(xié)調與合作以及對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。三是擴大監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管標準。將沒有存款項目的金融機構納入金融監(jiān)管范疇，同時提高監(jiān)管要求，加強對資本充足率中資本數(shù)量和質量的監(jiān)管。四是加強對跨國銀行的金融監(jiān)管，注重與東道國的監(jiān)管合作。印度一直以來都實施非常嚴格的金融監(jiān)管，早在2007年初就全面實行了巴塞爾協(xié)議II，并將最低資本充足率要求由8%提高至9%；同時建立起相對健全的存款保險制度，覆蓋了所有的商業(yè)銀行，極大地保證了銀行體系在危機中保持相對穩(wěn)定。但是，嚴格的金融監(jiān)管也限制了金融體系的效率，其法定存款準備金和流動性比例要求都很高，極大地削弱了金融機構的盈利能力。此外，政府還要求金融機構要優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)的貸款，加大了金融機構的經(jīng)營成本，降低了其盈利水平，導致整個金融體系的效率較低。未來，印度監(jiān)管當局應在穩(wěn)定與效率之間適當向效率的角度傾斜，在維持金融穩(wěn)定的同時，提升整個金融體系的運行效率。
（四）中國的金融監(jiān)管改革實踐20世紀90年代以后，中國逐步建立起多層次的資本市場，保險、信托等非銀行金融機構得到迅速發(fā)展，金融監(jiān)管也逐步發(fā)展成為由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會“三足鼎立”的分業(yè)監(jiān)管模式，對提高監(jiān)管機構的專業(yè)化管理水平、防范金融風險發(fā)揮了非常重要的作用。盡管2008年的金融危機并未對中國的金融體系帶來太大的沖擊，但現(xiàn)行的“一行三會”的金融監(jiān)管體系業(yè)已暴露出一些固有的問題和缺陷。一是中國人民銀行未能有效承擔起維護金融穩(wěn)定的職責，盡管《中國人民銀行法》中明確規(guī)定其具有維護國家金融穩(wěn)定的職責，但在實際中中國人民銀行更專注于維護貨幣穩(wěn)定，維護金融穩(wěn)定的職能被弱化。二是缺乏有效的金融監(jiān)管協(xié)調機制。盡管“三會”已建立起定期信息交流制度和聯(lián)席會議機制，但從實施情況來看，該制度并沒有得到很好的落實。三是存在多頭監(jiān)管與交叉監(jiān)管下的監(jiān)管漏洞。隨著混業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，分業(yè)監(jiān)管下的真空和漏洞問題越來越明顯，對金融控股集團的監(jiān)管存在著較大的漏洞，容易加劇整個金融體系的系統(tǒng)性風險。中國政府已明確提出要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”，總體來看，危機后中國金融監(jiān)管當局的改革實踐主要包括以下五方面：一是加大對金融穩(wěn)定性的評估力度。中國于2009年8月正式啟動IMF的金融部門評估規(guī)劃（FSAP），并于2011年11月首次了《中國金融體系穩(wěn)定性評估》，認為“中國的金融體系總體強健，但脆弱性在逐漸增加”。二是加強對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測力度。中國人民銀行自2010年起定期對系統(tǒng)性風險進行測度，同時加大了金融統(tǒng)計標準化建設和信息共享力度，并開始著手建立系統(tǒng)性風險監(jiān)測預警體系。三是參與國際監(jiān)管規(guī)則的制定，提高監(jiān)管標準。銀監(jiān)會在金融危機后積極參與到國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定中，同時結合巴塞爾協(xié)議III和中國實際情況，出臺了更為嚴格的“中國版”巴塞爾III。四是更加重視金融監(jiān)管協(xié)調。國務院《關于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》明確提出，要求中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立起金融監(jiān)管協(xié)調機制，加強貨幣政策與監(jiān)管政策之間的協(xié)調，防范、化解系統(tǒng)性風險，維護金融穩(wěn)定。五是積極參與國際金融監(jiān)管合作。積極拓展跨境金融監(jiān)管合作關系，舉辦跨境監(jiān)管磋商，目前已與44個國家和地區(qū)的金融監(jiān)管當局簽署了雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄或合作協(xié)議。
三、主要國家金融監(jiān)管改革的共性與趨勢
總結西方發(fā)達國家和新興市場國家的金融監(jiān)管改革實踐可以看出，盡管各個國家金融監(jiān)管的改革內容、力度都有很大差異，體現(xiàn)了各個國家在各自經(jīng)濟、金融背景下的選擇與側重，但更多的是共通之處，而這些共同點也從一個側面凸顯出實施金融監(jiān)管改革的重要意義。
（一）防范系統(tǒng)性風險，實施宏觀審慎監(jiān)管現(xiàn)代經(jīng)濟、金融的快速發(fā)展使金融機構的關聯(lián)性越來越密切、金融產(chǎn)品的復雜程度也越來越高，與之相伴而生的潛在系統(tǒng)性風險也就越來越大，成為一個國家和地區(qū)乃至全球金融穩(wěn)定的重要威脅。2008年金融危機從美國的次貸危機最終演變?yōu)橐粓鋈蛐缘慕鹑谖C充分證明了系統(tǒng)性危機高度的傳染性和巨大的破壞性。因此，針對于本次危機的金融監(jiān)管改革重點都放在了防范系統(tǒng)性風險，提高金融穩(wěn)定性方面，實施宏觀審慎監(jiān)管也成為危機后主要國家的共識。相對而言，西方發(fā)達國家實施宏觀審慎監(jiān)管的態(tài)度要比新興市場國家更為鮮明，改革力度也更大，實施方案的細化程度等都要遠高于新興市場國家。美國、歐盟和英國的金融監(jiān)管改革方案都明確提出要建立負責實施宏觀審慎監(jiān)管的專業(yè)部門，并且都被明確賦予了宏觀審慎監(jiān)管職能，擁有對系統(tǒng)性風險進行識別、監(jiān)測、評估和預警的權力。而對以金磚四國為主的新興市場國家來說，盡管都提出要加強對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測、建立系統(tǒng)性風險預警體系，但均未提出設立專門的部門來實施宏觀審慎監(jiān)管，也沒有明確具體由哪個監(jiān)管主體來承擔宏觀審慎監(jiān)管職能。值得一提的是，雖然西方主要發(fā)達國家都設立了宏觀審慎監(jiān)管的實施機構，但究其功能而言，大多仍局限于對系統(tǒng)性風險的監(jiān)測和預警上，僅負責提供相關的政策建議，具體的決策和執(zhí)行仍主要依賴于微觀審慎監(jiān)管機構。這就產(chǎn)生了宏觀審慎監(jiān)管機構的想法和建議無法順利實現(xiàn)的可能，而且由于監(jiān)測預警和決策執(zhí)行職能的相互分離，還會產(chǎn)生信息和政策傳導過程中的時滯及失真問題，很大程度上會影響宏觀審慎監(jiān)管的有效性。盡管還存在各種不足，但總體而言，在新的金融監(jiān)管改革中，宏觀審慎監(jiān)管已經(jīng)提高到一個前所未有的高度，無論由哪個機構來承擔起該職能，它都已成為未來金融監(jiān)管體系非常重要的一個組成部分。
（二）擴大監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管標準2008年金融危機暴露出原有金融監(jiān)管體系幾個非常重要的問題，一是對金融衍生工具的監(jiān)管明顯不足，二是對流動性風險監(jiān)測不足，三是金融機構吸收損失的能力不夠。因此危機后各國在金融監(jiān)管改革中不約而同的擴大了監(jiān)管范圍，并且提高了監(jiān)管標準，旨在彌補監(jiān)管漏洞，提高整個金融系統(tǒng)的損失吸收能力。從維護整體金融穩(wěn)定的角度看，將影子銀行納入到金融監(jiān)管體系具有很重要的意義，是彌補監(jiān)管缺失和監(jiān)管漏洞的重要手段。但是從國別差異的角度來看，西方國家和新興市場國家對待金融衍生工具的監(jiān)管態(tài)度應有所差別。西方發(fā)達國家的金融衍生市場已經(jīng)非常成熟，且表現(xiàn)出脫離原生金融產(chǎn)品、過度創(chuàng)新的特征，因此應將其納入監(jiān)管范圍并實施嚴格監(jiān)管。新興市場國家的衍生品市場大多還停留在初級階段，創(chuàng)新力和服務范圍尚不足以滿足經(jīng)濟、金融發(fā)展的需求，因此新興市場國家在強調對影子銀行和衍生品市場加強監(jiān)管時，更重要的是鼓勵其在合理的范圍內加大創(chuàng)新力度，以滿足金融發(fā)展的需求。與此同時，必須引導、促進衍生產(chǎn)品和市場實現(xiàn)有序、健康發(fā)展，保障金融體系的穩(wěn)健、正常運行。除了擴大監(jiān)管范圍外，各國在金融監(jiān)管改革中還十分強調提高監(jiān)管標準，加大對金融機構在資本充足性、流動性、杠桿比率等方面的要求，旨在通過事先的防范提高金融機構的損失吸收能力。提高監(jiān)管標準確實有助于提高金融機構自身的抗風險能力，但不可避免會帶來盈利能力和水平的下降，這也是各國在制定監(jiān)管標準時需要重點考慮的。無論采取何種標準，對各國來說，更重要的是應盡量保持監(jiān)管標準的統(tǒng)一，這樣可以在全球范圍內避免監(jiān)管套利，從而保證全球金融穩(wěn)定的最終實現(xiàn)。
[論文摘要] 本文從西方金融監(jiān)管有效性的經(jīng)典理論出發(fā)，結合國內金融監(jiān)管工作實踐，對我國金融監(jiān)管有效性存在的問題、原因及其對策進行深入的探討。
金融監(jiān)管作為對金融運行過程進行控制管理的一種行政行為，在金融業(yè)發(fā)展各階段發(fā)揮了強有力的監(jiān)督保證作用。美國次貸危機對全球的金融監(jiān)管體系有效性提出了嚴重的質疑，為此，黨的十七大對金融監(jiān)管工作提出了新的要求，其關鍵在于要提高金融監(jiān)管的有效性，以有效防范與化解金融風險。本文擬結合國內外對此問題的研究現(xiàn)狀和監(jiān)管工作實踐，就此問題作一探討。
一、西方金融監(jiān)管有效性的理論評析
1.從金融監(jiān)管的必要性角度論述監(jiān)管的有效性，關注的焦點在于金融監(jiān)管能否有效化解銀行破產(chǎn)倒閉引致的外部性。代表性的學說包括金融脆弱說、公眾利益說。金融脆弱說認為由于資產(chǎn)和負債的流動性難以匹配、信息不對稱的存在、個體理性和集體理性的沖突，銀行業(yè)具有內在的不穩(wěn)定性，因而需要對銀行的經(jīng)營行為進行監(jiān)管。公眾利益說認為銀行業(yè)是一個特殊的高風險行業(yè),銀行破產(chǎn)的社會成本明顯地高于銀行自身的成本,可能有損于整個社會的利益,所以需要政府監(jiān)管來防止這種負外部性進一步向社會溢出。
2.金融監(jiān)管無效的深層次原因分析。代表性的觀點有監(jiān)管俘獲說、監(jiān)管尋租說、監(jiān)管供求說、監(jiān)管成本說、監(jiān)管辯證法等。監(jiān)管辯證法從博弈論的角度揭示了金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的互動關系。Kane的監(jiān)管辯證法告訴我們，金融監(jiān)管不是靜態(tài)行為，而是一個動態(tài)的過程;金融監(jiān)管度的設計必須根據(jù)不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境而相應改變，否則，要么以延遲金融機構和金融體系的發(fā)展為代價，要么以犧牲金融穩(wěn)定為代價。
3.從制度安排論及監(jiān)管看金融監(jiān)管有效性的實施手段與評價體系。理論分析方面，代表性的方法包括：引入成本一收益分析方法、運用委托理論分析提高監(jiān)管有效性的途徑，以及建立各項銀行監(jiān)管政策工具有效性模型。也就是說，有效的金融監(jiān)管就是要通過合理的制度安排使金融監(jiān)管中各利益主體的風險控制的目標和努力方向達成一致，實現(xiàn)監(jiān)管機構與金融機構之間的激勵相容，即社會公眾、國家、監(jiān)管機構、金融機構的目標及其努力方向都是將金融風險降到最低，提高金融配置效率，以此保持金融體系穩(wěn)定，實現(xiàn)社會福利最大化。
二、西方經(jīng)典理論的評述及制約我國監(jiān)管有效性的機理分析
1.西方經(jīng)典理論的評述。上述研究最根本的缺陷就是并沒有清晰的界定監(jiān)管的有效性，監(jiān)管有效性所包含的要素及評價標準。監(jiān)管俘獲理論、監(jiān)管尋租理論、監(jiān)管供求理論等否認金融監(jiān)管的理論，對金融監(jiān)管存在的各種弊端提出了尖銳的批評，金融監(jiān)管的確存在缺陷，但由于根本上否定金融監(jiān)管制度，已被金融監(jiān)管的實踐所否定。無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，金融業(yè)都是受政府監(jiān)管最嚴的經(jīng)濟部門之一。金融脆弱說和公共利益說從反面論證了實行金融監(jiān)管的目的，不實行金融監(jiān)管有可能導致一國經(jīng)濟金融的巨大損失甚至是災難性的后果，不論其成本多高都必須實施金融監(jiān)管。但是金融脆弱說和公共利益說并沒有證明，實行金融監(jiān)管就一定能達成監(jiān)管的目的，一定能避免災難性后果，不實行監(jiān)管就一定導致災難后果。
2.制約我國金融監(jiān)管有效性的原因探討。首先，從外部環(huán)境方面來看，宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟結構存在一定的脆弱性；法律體系存在缺陷；信用環(huán)境需要改善；市場約束機制不強；金融監(jiān)管體制及監(jiān)管機制不協(xié)調等。其次，從內部原因來看，我國金融監(jiān)管法規(guī)的科學性和操作性需要進一步加強；監(jiān)管手段之間結合不夠；以產(chǎn)權制度、財政救濟及最后貸款人等為主要內容的金融安全網(wǎng)和信息不對稱的存在，使金融機構并不完全承擔因投機失敗所造成的損失，卻可以獨享投機成功帶來的豐厚回報，造成風險制造者與風險承擔者的不對應，這種不對應在信息不對稱條件下造成了金融機構的道德風險行為，產(chǎn)生了整個金融體系的風險轉嫁激勵和不穩(wěn)定。
三、提升我國金融監(jiān)管有效性的策略分析
1.建立監(jiān)管有效性的評價標準。監(jiān)管有效性是監(jiān)管當局通過監(jiān)管措施實現(xiàn)監(jiān)管目標的效果，只有建立監(jiān)管有效性評價標準，才能科學考量監(jiān)管效果，研究提高監(jiān)管有效性措施才有針對性和可比性。在設計監(jiān)管有效性標準時要考慮三個因素，一是要貫徹科學發(fā)展觀的要求，全面、科學評價監(jiān)管效果；二是緊緊圍繞法律授權監(jiān)管機構需要達到的監(jiān)管目標；三是盡量從定量的角度確立檢驗監(jiān)管有效性的要素。
2.進一步明確監(jiān)管部門的職能。如何科學合理界定監(jiān)管機構的職能是研究提高監(jiān)管有效性中的重大問題，“越位”、“缺位”和“錯位”會嚴重影響監(jiān)管的有效性。金融監(jiān)管部門的職能定位主要是行使市場監(jiān)管職能，因此應將主要職能放在維護公平的市場競爭秩序、保護消費者利益、維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定上，以此作為檢驗監(jiān)管效果的主要標準。
3.進一步樹立法治監(jiān)管理念。法治監(jiān)管是提高監(jiān)管效果的根本舉措，這與法治的基本要求和法的功能分不開的。法治包括法律的至上權威，法律的公正性、普遍性、公開性等基本要求；良好的立法有指引、規(guī)范、強制作用，能保持政策的一致性，減少監(jiān)管的隨機性和行政指令，確保市場各方形成比較穩(wěn)定的預期。
4、進一步提高監(jiān)管人員的監(jiān)管能力。監(jiān)管機構的專業(yè)性決定了監(jiān)管人員的專業(yè)性，這是確保監(jiān)管當局能有效履行監(jiān)管職責的關鍵。建立監(jiān)管人員資格認證制度明確監(jiān)管人員任職條件，確保從源頭上提高監(jiān)管人員素質。只有具備一定的資格才能從事金融監(jiān)管工作。
參考文獻：
[1]張強汪東山:提高金融監(jiān)管效率的成本收益分析.金融理論與實踐,2004年第4期
關鍵詞：西方發(fā)達國家金融監(jiān)管金融監(jiān)管改革金融監(jiān)管體系
一、西方主要發(fā)達國家金融監(jiān)管的發(fā)展與現(xiàn)狀
西方發(fā)達國家的金融監(jiān)管是伴隨著金融監(jiān)管實務和理論一起相互促進的，金融監(jiān)管在各個不同的歷史時期會有不同的表現(xiàn)。另外，面對經(jīng)濟一體化、金融全球化的發(fā)展趨勢，對跨國金融活動的風險防范和跨國協(xié)調監(jiān)管已成為當前金融監(jiān)管理論的研究重點。
（一）美國的金融監(jiān)管
1999年11月12日，美國總統(tǒng)克林頓簽署了《金融服務現(xiàn)代化法案》，美國正式宣告實行金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營制度。這不僅意味著分業(yè)經(jīng)營在美國的終結，而且標志著“傘式監(jiān)管+功能監(jiān)管”的體制模式的形成，且金融監(jiān)管從“規(guī)范金融活動”向“管理和防范金融風險”過渡，并推動金融市場主體向競爭和效率方向發(fā)展。在此體制下，美聯(lián)儲為金融持股公司的“傘式監(jiān)管人”，其監(jiān)管理念已經(jīng)從過去的重視由監(jiān)管機構全面測量金融機構的風險程度轉為重視監(jiān)督其建立于執(zhí)行自身完善的風險監(jiān)測機制，并強調借助市場與公眾的約束。
2008年的金融危機，隨著雷曼兄弟公司的進入破產(chǎn)保護，及美國政府宣布相續(xù)接管兩大住房抵押貸款融資機構“房利美”和“房地美”，美國主要的投資銀行、大的保險公司和眾多金融機構紛紛破產(chǎn)、重組和倒閉，在美國引發(fā)了一場新的金融改革浪潮。布什政府2008年3月，出臺了金融監(jiān)管改革的“藍圖”。2009年6月17日，奧巴馬政府在強大的壓力下對外正式公布了金融監(jiān)管改革白皮書《金融監(jiān)管改革：一個全新的基礎》。2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署經(jīng)過一年多修正的金融監(jiān)管改革法案——《華爾街改革和消費者保護法》。
該法案主要包括以下七個方面：一是成立專門的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負責監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險，做到宏觀與微觀并重的審慎監(jiān)管的有機結合。二是在美國聯(lián)邦儲備委員會下設立新的消費者金融保護局，其將關注普通消費者的權益，明確保護消費者的權利。三是將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場如資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、期貨、期權、掉期業(yè)務等納入監(jiān)管視野。同時法案規(guī)定大部分衍生品須在交易所內通過第三方清算進行交易，接受監(jiān)管。四是限制銀行自營業(yè)務及高風險的衍生品交易，對表外業(yè)務進行控制，控制銀行風險，提高銀行撥備。五是設立新的破產(chǎn)清算機制，由聯(lián)邦儲蓄保險公司負責，打破“大而不能倒”的怪象，同時在責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，提高資本充足率。六是美聯(lián)儲被賦予更大的權力，成為一個全面的監(jiān)管人。美聯(lián)儲成為了集“貨幣政策制定與金融市場監(jiān)管權限”于一身的超級監(jiān)管機構，這在一定程度上減少了因為政策的滯后造成危機爆發(fā)和深化的可能性。美國國會下屬政府問責局將對美聯(lián)儲的各項市場監(jiān)管行為進行審計和監(jiān)督，避免美聯(lián)儲權利過大。七是美聯(lián)儲將對金融機構不合理的高管薪酬進行監(jiān)督，確保高管薪酬不會助長金融機構風險的冒進。
《華爾街改革和消費者保護法》的出臺，堪稱是自大蕭條以來最嚴厲的金融法案，但該法案并沒有完全否定之前已有的金融監(jiān)管模式，而是在原有的基礎上進一步加修訂和完善了金融監(jiān)管職能。其主要的改變在于監(jiān)管理念的轉變——即從功能型監(jiān)管理念轉向目標型監(jiān)管理念，這種監(jiān)管理念的改變彌補了由于功能型監(jiān)管可能造成監(jiān)管漏洞的不足。目標型金融監(jiān)管總體來說具有長期的穩(wěn)定性，“因為無論金融產(chǎn)品的功能如何復雜，其監(jiān)管目標都是不變的，即以降低系統(tǒng)性風險為目標的審慎性監(jiān)管和以降低非系統(tǒng)風險為目標的合規(guī)性監(jiān)管”，這將大大提高金融監(jiān)管的有效性。
（二）英國的金融監(jiān)管
1997年5月20日，英國工黨政府宣布對金融監(jiān)管體制進行重大改革，將金融監(jiān)管職責移交給新成立的金融服務監(jiān)管局(Financial Services Authority)，取代若干個獨立的監(jiān)管機構。《2000年金融服務和市場法》賦予金管局監(jiān)管金融業(yè)所需的全部法律權限。這是英國金融及其監(jiān)管史上的一項重大變革。英國金融服務監(jiān)管局的成立，取代了原來由9 家主要的監(jiān)管機構和若干法律構成的多頭金融監(jiān)管體系， 統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管職能， 從而成為英國整個金融行業(yè)唯一的監(jiān)管局，完成了金融混業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管體系的過渡。英國成為世界上實行“一元化”金融監(jiān)管體系的典型的國家。
08年金融危機的爆發(fā)也使世界金融業(yè)遭受重創(chuàng)，包括英國在內的歐洲各國都開始反思各自的金融監(jiān)管模式。作為全球金融中心之一的英國，其將08年金融危機的爆發(fā)歸咎于銀行機構不負責任的經(jīng)營活動而非政府監(jiān)管不利。在此旨意主導下，政府在監(jiān)管改革中，堅持統(tǒng)一監(jiān)管模式，全面維護現(xiàn)有“三駕馬車”的體系即英格蘭銀行、財政部和FSA，著重擴大FSA權限，并設立專門機構，強化金融穩(wěn)定目標，通過新設機構或者擴大現(xiàn)有機構監(jiān)管職能來推進改革。在此次改革中，英國非常重視對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管，這也是是英國當前金融監(jiān)管模式的新發(fā)展、新趨勢。
在2008年2月和在2009年2月，英國先后出臺和通過了《2008銀行（特別條款）法》和《2009銀行法》，，這兩個法案分別提供了臨時權力讓政府處理倒閉的銀行，以避免危機的擴大和蔓延，同時加強了對銀行業(yè)的監(jiān)管，維護銀行業(yè)的穩(wěn)定。從英國政府的一系列舉措可以看出，金融監(jiān)管改革是在目前統(tǒng)一的監(jiān)管模式下強化金融穩(wěn)定，提高監(jiān)管效率，提升英國的國際金融中心地位和樹立全球領先的金融監(jiān)管改革典范。
而在統(tǒng)一監(jiān)管模式逐漸成為全世界監(jiān)管改革發(fā)展趨勢的今天，作為統(tǒng)一監(jiān)管模式領先者的英國的最新發(fā)展動向，對中國的金融業(yè)監(jiān)管改革有著一定的借鑒作用。英國金融改革發(fā)展的趨勢概括來說就是完善監(jiān)管體系，擴大央行權力，強化金融穩(wěn)定和安全；加強機構之間合作，處理好各監(jiān)管機構之間關系；強調審慎性監(jiān)管，控制系統(tǒng)性風險；完善金融市場，保護消費者利益。
（三）德國的金融監(jiān)管
德國作為歐洲最大的經(jīng)濟強國，金融中心地位突出。自2000年以來，德國沖破重重阻力，堅決推進金融監(jiān)管體制改革。2002年4月22日通過《德國統(tǒng)一金融服務監(jiān)管法》，在合并原來銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、證券監(jiān)督局三家機構基礎上，于2002年5月1日正式組建成為德國金融監(jiān)管局，負責統(tǒng)一監(jiān)管2700家銀行、800家金融服務機構和超過700家的保險企業(yè)。
德國實行的是全能銀行制度，銀行不僅可以從事包括銀行、證券、基金、保險等在內的所有金融業(yè)務，還可以向產(chǎn)業(yè)、商業(yè)大量投資，成為企業(yè)的大股東，其具有業(yè)務多樣化和“一站式”服務的特點。德國雖然實行全能銀行制度，但仍實行分業(yè)監(jiān)管。德國的聯(lián)邦金融監(jiān)管司下有銀行、證券、保險三個監(jiān)管局，獨立運作，分業(yè)監(jiān)管。但各專業(yè)監(jiān)管機構由于監(jiān)管范圍的約束和限制，在對跨行業(yè)金融產(chǎn)品進行監(jiān)管時協(xié)調性差，引發(fā)了不同程度的監(jiān)管真空和重復監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管模式越來越無法適應金融創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，不能有效地防范混業(yè)經(jīng)營條件下金融風險在不同行業(yè)間的傳遞。
08年金融危機對歐洲國家造成巨大影響，歐洲的許多大型跨國銀行集團對美國次投資級別企業(yè)的貸款比重很高， 因此歐洲在此次危機中蒙受巨大損失，但德國由于所購買的金融衍生產(chǎn)品很少，金融體系本身所受到的沖擊并不大。德國政府在為了救助歐盟于水生火熱之中，在2008 年10 月先后頒布了一攬子穩(wěn)定金融市場的救助計劃，同時德國也在歐盟內部開始反思金融監(jiān)管漏洞，修正有關監(jiān)管要求，加強監(jiān)管的力度。
德國主要在以下方面加強金融監(jiān)管：首先是修改風險管理的最低要求，提高金融機構自身抵御風險的能力。在風險管理的最低要求的修改中，德國更加重視對于金融資產(chǎn)集中性風險的關注，特別強調對于金融機構流動性風險管理的重要性，對于巴塞爾委員會關于流動性風險的各項建議，以及歐盟關于《資本金要求指令》修改內容都將納入考慮其中。此外，還要求將良好的支付體系以及信譽評級等內容也考慮納入風險管理中去。其次是，明確地表明要賦予監(jiān)管當局更多的監(jiān)管權力，德國財政部在2008 年4 月提出了加強金融監(jiān)管的草案，修改《銀行法》和《保險法》，改革金融市場監(jiān)管工具，提高金融監(jiān)管的有效性。其三是，加強金融市場監(jiān)管力度，強調對投資者和存款者的保護。2009 年初，德國內閣提出修改《存款擔保和投資人補償法案》，該法案主要是關于提高存款保護標準以及縮短償還期限的規(guī)定。對于存款擔保上限由過去的最高為2 萬歐元提高到5 萬歐元，到2010 年12 月31 日開始，存款擔保上限還將提高到10 萬歐元。此外，此次修改還試圖加強有關補償資金的早期風險識別和預防損失的監(jiān)管措施，補償資金將要接受機構更嚴格的審計，審計的頻率和強度將取決機構所承受的違約風險。其四是，反思現(xiàn)行會計制度缺陷，探索前沿金融工具定價模型。最后是，加強國際間金融監(jiān)管合作，促進國際金融監(jiān)管與國內金融監(jiān)管改革的結合和協(xié)調。
二、西方主要發(fā)達國家金融監(jiān)管對我國的啟示
西方主要發(fā)達國家的金融監(jiān)管是一個不斷發(fā)展和進步的過程，在不同的歷史時期，由于特殊的環(huán)境和要求，金融監(jiān)管也隨之進行調整，而對于中國來說，這些國家的經(jīng)驗是寶貴的，但由于特定的環(huán)境、條件，我們不能一味模仿西方國家的做法，而應該在不斷總結的基礎上吸收經(jīng)驗和得到啟示。
一是對我國金融監(jiān)管目標的啟示。安全優(yōu)先、兼顧效率的穩(wěn)健監(jiān)管風格作為西方發(fā)達國家金融監(jiān)管目標的基本原則，對我國來說也是非常適用的。目前，我國金融監(jiān)管體系在發(fā)展的過程中雖然不斷在完善，也一直保持著審慎的監(jiān)管原則，但是我國的監(jiān)管理念還是停留在職能監(jiān)管上，目標監(jiān)管不到位，還是會經(jīng)常發(fā)生很多金融事件，例如銀行挪用資金，違規(guī)放貸、民間金融監(jiān)管的真空等等，在未來較長一段時間來說，我國的金融監(jiān)管目標仍然應該以維護金融體系的安全和穩(wěn)定為首要目標。
二是對我國金融監(jiān)管主體的啟示。目前，我國金融監(jiān)管采用分業(yè)監(jiān)管的模式。從全球看，雖然西方發(fā)達國家具有混業(yè)經(jīng)營和統(tǒng)一監(jiān)管的模式，但我國不應該隨波逐流，而應加強現(xiàn)有監(jiān)管部門的協(xié)調性和獨立性，為促進經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展做出貢獻。我國目前金融業(yè)明顯的混業(yè)經(jīng)營程度相對較低，但是隨著我國金融控股公司的出現(xiàn)，銀保合作、銀證合作等交叉業(yè)務出現(xiàn)頻繁，混業(yè)經(jīng)營的問題在我國也不斷在出現(xiàn)，這對我國金融分業(yè)監(jiān)管提出了新的要求。在全球混業(yè)經(jīng)營的浪潮下，有文獻說可以考慮在“一行三會”的基礎上強化聯(lián)席監(jiān)管會議機制，使之上升為國家金融監(jiān)管局，但在本人的觀點中我認為強化中央銀行的監(jiān)管職能更加切合實際些，聯(lián)席會議機制在我國目前的金融監(jiān)管中發(fā)揮的作用本身就不大，甚至成為“踢皮球的場所”，再說也無實權。中央銀行就不一樣的了，常年的金融監(jiān)管和監(jiān)控使其對各項業(yè)務的監(jiān)控效率高，而且由于其在中國特殊的監(jiān)管地位（銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的職能都是從中央銀行中逐步分離出來的），其代替聯(lián)席會議機制話語權更大，效果更好。
三是對我國金融監(jiān)管對象的啟示。由于隨著金融市場參與主體的多樣性，除銀行外，對沖基金、私募、財務公司、投行、養(yǎng)老金等非銀行的金融機構在現(xiàn)代金融領域中扮演的角色日趨重要，忽視對這些金融機構的監(jiān)管，或對它們監(jiān)管不當，容易誘發(fā)和傳導金融風險，導致金融體系的不穩(wěn)定。因此，必須重視對這些金融機構的監(jiān)管。一是加強這些金融機構的社會責任。金融機構的貪婪是導致金融風險發(fā)生的直接動因，在貪婪欲望的驅使下金融機構盲目追求自身利益最大化，所以應考慮讓金融機構承擔“特殊社會責任”，對其所從事的特別是金融衍生產(chǎn)品做嚴格的信息披露，從源頭上堵住或減少風險隱患。二是加快合格投資者隊伍的建設速度，同時打破國有控股銀行的壟斷，引入適當?shù)母偁?。三是引入破產(chǎn)機制，像美國一樣打破金融機構“大而不能倒”的怪象，可有效引導金融機構的自我監(jiān)管和約束。
四是對監(jiān)管方式和手段的啟示。我國金融監(jiān)管的方式大致有三種，即金融部門的行政監(jiān)管，例如窗口指導、“紅頭”文件等，還有就是金融機構的自我監(jiān)督以及社會監(jiān)督。其中我國目前已逐漸改變了以行政監(jiān)管為主的現(xiàn)象，改之以金融機構的自我監(jiān)督約束以及行業(yè)自律行為來加強監(jiān)管，例如《巴塞爾協(xié)議》的引入等，但這還是遠遠不能滿足監(jiān)管要求，我國社會監(jiān)督主體的作用還比較弱化和沒有充分發(fā)揮，我們應該像西方學習引入一個消費者保護局之類的部門，加強社會監(jiān)督的職能。
內容摘要：本文研究了金融監(jiān)管與金融中心建設的相互影響、相互促進關系，提出了金融中心建設的“金融系統(tǒng)運行成本盆地”學說，并結合我國現(xiàn)狀探討如何進行金融監(jiān)管以更好地促進金融中心建設和促進經(jīng)濟增長。
關鍵詞：金融監(jiān)管 金融中心
經(jīng)濟的全球化和國際化帶動了金融的全球化和國際化，國際金融中心愈發(fā)顯現(xiàn)出其在全球金融發(fā)展中的突出地位?，F(xiàn)代國際金融中心不僅在外匯買賣、資金借貸、債券發(fā)行、證券交易等方面對地區(qū)性的金融市場產(chǎn)生聯(lián)動作用，而且還是國民經(jīng)濟的中樞神經(jīng)。目前關于國際金融中心研究，多數(shù)是從國際金融中心發(fā)展的充分和必要條件這個角度出發(fā)來研究，研究流派主要有規(guī)模經(jīng)濟學派、區(qū)位經(jīng)濟學派、金融產(chǎn)品流動性理論學派。郭保強從政治中心、商業(yè)貿易量、區(qū)域經(jīng)濟實力和制度創(chuàng)新四個方面探討了歷史上為何美國的金融中心從費城轉移到紐約,楊再斌則從模式選擇和約束條件角度分析了上海建設國際金融中心的情況。
金融監(jiān)管的目標是維護金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護公眾利益、維持金融業(yè)的公平競爭和規(guī)范化運作。但是對于金融監(jiān)管如何促進金融中心建設，促進經(jīng)濟發(fā)展的研究相對較少。在論及金融監(jiān)管與金融中心建設的關系時，僅僅是將有效的金融監(jiān)管作為金融中心良性發(fā)展的一個因素來看待，張幼文認為，金融中心發(fā)展政策起著直接作用，其中包括符合國際管理的監(jiān)管制度、較低的監(jiān)管成本等。
本文研究了金融監(jiān)管與金融中心建設的相互影響、相互促進關系，提出了金融中心建設的“金融系統(tǒng)運行成本盆地”學說，并結合我國現(xiàn)狀探討如何進行金融監(jiān)管以更好地促進金融中心建設和促進經(jīng)濟增長。
金融監(jiān)管與金融中心建設的關系研究
傳統(tǒng)理論中，對于金融監(jiān)管主要從防范金融風險和化解金融危機的角度來進行研究。金融監(jiān)管是金融監(jiān)管主體為了實現(xiàn)監(jiān)管目標而利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采取的一種有意識的和主動的干預和控制活動。
但是，有效的金融監(jiān)管對于金融中心建設有著重要的意義，兩者之間存在著如圖1所示的相互影響、相互促進關系。有效的金融監(jiān)管可以創(chuàng)造良好的金融系統(tǒng)運行環(huán)境，提高金融效率，同時降低整個金融系統(tǒng)的風險。這會引起金融資源的聚集，包括金融機構、金融產(chǎn)品以及資金的聚集等，特別是在計算機技術和通信技術日益發(fā)達的今天，區(qū)位因素對國際金融中心的影響逐漸減弱。由于金融的規(guī)模經(jīng)濟效應，金融資源的聚集必然會進一步提高金融效率，產(chǎn)生對其他金融機構的吸引力，形成進一步的金融資源的聚集。當金融資源聚集到一定的程度，金融中心初步形成。金融中心通過其金融服務對中心所在地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)生重要的影響，同時金融系統(tǒng)得到快速發(fā)展。這促進了該地區(qū)金融體制的完善，金融制度的健全，以及金融就業(yè)人員素質的提高等。由于金融監(jiān)管與金融發(fā)展的相互依存關系，金融的發(fā)展會帶動金融監(jiān)管水平的提高，進而促進了更加有效的金融監(jiān)管?？傊?，金融監(jiān)管與金融中心建設之間存在著正反饋的關系。有效的金融監(jiān)管會促進金融中心的建設，良好的金融中心建設反過來也會促進金融監(jiān)管的更加科學有效；反之亦然。
同時，有效的金融監(jiān)管也會賦予金融業(yè)發(fā)展的自由和促進金融創(chuàng)新。自由是金融中心生存和持續(xù)發(fā)展的基本前提，安全、便捷和高效率是金融中心的基本特征。只有維護了金融市場的充分自由的特點，金融中心才能有生命力。香港的自由、靈活和政府的積極不干預是香港金融中心形成和保持活力的源泉。金融中心同時也是金融創(chuàng)新中心，為了規(guī)避金融交易的風險，衍生品應運而生；為了提高監(jiān)管效率，各種新的管理技術和手段不斷涌現(xiàn)；為了擴大交易規(guī)模，各種新的交易方式和交易方法不斷出現(xiàn)。20世紀50年代末和70年代初，通過歐洲美元這一金融工具創(chuàng)新，倫敦創(chuàng)立和發(fā)展歐洲美元市場，穩(wěn)固了其作為金融中心的地位。
相反，如果金融監(jiān)管過嚴，利率、匯率等杠桿缺乏靈活性，則會妨礙金融業(yè)的自由化發(fā)展，抑制金融中心的形成。臺灣早在上世紀70年代初即提出構建“遠東金融中心”的設想，并以實施“金融自由化、國際化”作為建設金融中心的指導方針。但事實上，臺灣的金融財政當局對商業(yè)銀行的過度管制已淹沒了金融自由化的目標，直到今天中央銀行仍習慣于用行政直接干預的做法調整銀行利率，新臺幣對美元的匯價也受到明顯的干預。這是臺灣建造西太平洋金融中心的構想至今未能如愿的重要原因。
從成本收益上分析，相對于無效或低效的金融監(jiān)管，有效金融監(jiān)管雖然增加了金融監(jiān)管的成本，但有效的金融監(jiān)管提高了金融系統(tǒng)的安全性和有效性，通過金融資源的聚集，產(chǎn)生了金融的規(guī)模經(jīng)濟，增加了整個金融系統(tǒng)的效用。從另一個角度來看，有效的金融監(jiān)管降低了金融系統(tǒng)的無效或低效運行，降低了產(chǎn)生金融危機的可能性，進而降低了某一地區(qū)金融系統(tǒng)的運行成本，產(chǎn)生了相對于其他地區(qū)的“金融系統(tǒng)運行成本盆地”。這必然會引起其他地區(qū)金融資源向該地區(qū)的流動，從而形成金融中心。
金融監(jiān)管改革的政策與建議
金融中心客觀上要求中心內部資金流動暢通，金融監(jiān)管有效。但在我國目前，按有關法規(guī)實行銀行、證券、保險和信托業(yè)分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的體制。嚴格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管是以犧牲金融業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展為代價來換取短期內金融業(yè)的穩(wěn)定。同樣分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管也不利于我國金融中心的建設。在金融中心競爭激烈的今天，過于嚴格的金融監(jiān)管可能使自己在競爭中處于劣勢。所以從監(jiān)管制度上，目前我國金融發(fā)展在監(jiān)管體制上處于兩難的尷尬境地。一方面金融中心的建設需要放松資本控制和取消現(xiàn)行的對外資參與金融業(yè)的限制，另一方面從整個國家的角度考慮，放松資本控制和取消現(xiàn)行的對外資參與金融業(yè)的限制的時機尚不成熟。金融業(yè)的發(fā)展要求對金融監(jiān)管進行改革，同樣建設金融中心的目標也需要對目前金融監(jiān)管進行改革。
將金融中心建設納入到金融監(jiān)管的監(jiān)管目標
MAS根據(jù)新加坡金融發(fā)展的特點以及國際金融發(fā)展的情況適時調整了監(jiān)管工作的重心，即由比較嚴格的管制轉向有選擇性的監(jiān)管。MAS的監(jiān)管目標提出了“在監(jiān)管銀行、證券、期貨業(yè)的同時，發(fā)展與私營部門的合作關系，將新加坡提升為一個金融中心”，“要在新加坡建立一個充滿活力的、硬件與軟件設施齊全的、能為金融活動參與者提供價值并鼓勵他們將其業(yè)務根植于當?shù)氐慕鹑谥行摹！?/p>
我國金融監(jiān)管側重于風險防范和金融穩(wěn)定。這使得金融監(jiān)管措施難以真正做到為經(jīng)濟發(fā)展和金融中心建設服務，制約了金融中心建設。只有將金融中心建設納入金融監(jiān)管的目標之中，保持金融監(jiān)管與金融市場發(fā)展的一致性，才能從根本上消除金融中心建設的制約，保障金融中心建設的順利發(fā)展。
注重各項監(jiān)管政策的綜合性和系統(tǒng)性
這一方面包括各種金融監(jiān)管手段即經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段等的綜合運用，以實現(xiàn)有效金融監(jiān)管；金融監(jiān)管方式、方法或工具要綜合運行，即金融監(jiān)管工具要現(xiàn)代化、系統(tǒng)化；金融監(jiān)管機制和方案要科學化、系統(tǒng)化，確保金融監(jiān)管的優(yōu)質高效。
另一方面是加強金融監(jiān)管部門間的協(xié)調監(jiān)管和信息溝通，增強監(jiān)管合力。分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管容易導致監(jiān)管機構權力交叉重疊，降低了監(jiān)管效率，管理分散容易形成監(jiān)管真空，金融機構容易鉆監(jiān)管部門的空子，加劇金融領域的混亂和風險。在目前分業(yè)監(jiān)管背景下，需要做好監(jiān)管的協(xié)調和信息的溝通，協(xié)調銀行、證券和保險等業(yè)務的金融問題和政策，交流、溝通有關的金融監(jiān)管信息，以形成高效率的金融監(jiān)管，促進金融中心建設。
實行市場化監(jiān)管并要積極促進金融創(chuàng)新
創(chuàng)新是金融中心的生命力。新加坡于1965年獨立時，國內經(jīng)濟低迷，失業(yè)率高，轉口貿易衰退。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，新加坡決定大力發(fā)展國際金融業(yè)務。1968年開放離岸金融業(yè)務，并以低稅收、提供便利等來吸引和鼓勵外資銀行在新加坡營業(yè)。外資銀行紛紛登陸新加坡經(jīng)營亞洲美元業(yè)務。金融的國際化帶動國內金融業(yè)的發(fā)展，資本市場、保險市場、外匯市場得以完善和發(fā)展。20世紀80年代，新加坡已成為亞洲的主要金融中心。
實施市場化監(jiān)管，明確監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍，給予金融機構充分的自由和廣闊的市場。這可以充分調動金融機構經(jīng)營和創(chuàng)新的積極性和主動性，提高其金融創(chuàng)新能力，這實質上也是為金融中心注入發(fā)展的活力。
加強與國際金融組織和國外金融監(jiān)管當局的協(xié)作
金融全球化的現(xiàn)實以及我國建設金融中心的愿望都要求我們在加強本國金融監(jiān)管的同時，必須加強與國際金融組織和國外監(jiān)管當局的協(xié)作。建設金融中心，意味著其市場參與者不僅是本國的金融機構和投融資者，而且包括國外金融機構和投資者。這要求金融監(jiān)管也要與國際接軌，加強同國際金融組織和外資銀行的母國監(jiān)管當局的聯(lián)系與協(xié)作，及時互通信息，研究和借鑒其先進金融監(jiān)管經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)金融監(jiān)管的國際化。唯有如此，才能實現(xiàn)金融中心的國際化。
總之，借鑒西方先進國家在建設國家金融中心中的成功經(jīng)驗，在金融監(jiān)管方面，在保持金融安全和穩(wěn)定的前提下，積極改革，擴大金融吸引力和競爭力，在地理位置和經(jīng)濟實力等客觀環(huán)境難以改變或短時期難以改變的背景下，從政策、制度上等主觀方面做好，以更好地推動我國金融業(yè)和金融中心建設的發(fā)展。
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【關鍵詞】金融監(jiān)管；功能型監(jiān)管
金融監(jiān)管體系的嚴重失范是導致2008年美國金融危機乃至全球經(jīng)濟危機的重要原因之一。為此，以美國、英國和歐盟為代表的西方主要發(fā)達國家和以巴塞爾委員會等為主的國際金融組織及機構高度重視全球金融監(jiān)管問題，先后進行了金融監(jiān)管體系的調整與改進，并由此形成全球金融監(jiān)管改革新潮流。
一、國際金融監(jiān)管變革的主要舉措
1.美國監(jiān)管改革措施
危機爆發(fā)前，美國采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管模式，“雙重”是指聯(lián)邦和州政府均有金融監(jiān)管的權力，“多頭”是指有多個履行金融監(jiān)管職能的機構。聯(lián)邦一級，聯(lián)邦儲備體系（FRS）主要負責監(jiān)管金融控股公司，對控股公司的子公司也有一定的監(jiān)管權。證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)則分別由證券交易委員（SEC）、全國保險監(jiān)管者協(xié)會（NACI），貨幣監(jiān)理署（FDIC）等機構，同時各州監(jiān)管當局在法定權限內對所在州的金融機構有一定的監(jiān)管權。次貸危機暴露出了“雙重多頭”的監(jiān)管模式存在諸多弊病，亟需改革。2010年7月21日，奧巴馬總統(tǒng)正式簽署了金融監(jiān)管改革法案，即《多德～弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，這被認為是美國1930年代以來幅度最大的金融監(jiān)管改革，標志著美國的金融監(jiān)管進入了一個全新的階段。
《多德一弗蘭克法案》法意旨主要有兩個：即對系統(tǒng)性風險的防范和對弱勢群體的金融保護。圍繞這兩方面，規(guī)定了以下具體措施：其一，監(jiān)管重心從監(jiān)管局部的風險轉向系統(tǒng)性風險。為此而成立金融穩(wěn)定委員會來處理涉及國家金融安全的系統(tǒng)性風險，提高對“系統(tǒng)重要性”金融機構的監(jiān)管標準，加強金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，改變此前超級金融機構“大而不倒”的局面。其二，在原有的美聯(lián)儲框架內，再設立消費者金融保護局，保護金融消費者免受金融欺騙與掠奪。其三，規(guī)范金融產(chǎn)品的交易，對證券化及場外衍生品金融市場進行規(guī)范和約束，加強對場外衍生品的金融監(jiān)管，填補對對沖基金等金融行業(yè)的監(jiān)管空白、限制大型金融機構的投機易和風險較高的衍生品交易。其四，優(yōu)化監(jiān)管組織體系，嚴格銀行資本金監(jiān)管和業(yè)務監(jiān)管，設立破產(chǎn)清算機制。另外，賦予美聯(lián)儲更多權力，將其打造成可以監(jiān)管大、中、小型銀行的超級監(jiān)管者。
2.英國的監(jiān)管措施
英國實行統(tǒng)一的監(jiān)管模式，1998年在合并了原來九個金融行業(yè)監(jiān)管機構的基礎上，成立金融監(jiān)管服務局，對銀行、證券、保險進行統(tǒng)一監(jiān)管。英國受次貸危機的影響也比較大，是積極推進金融監(jiān)管改革的國家之一。英國金融監(jiān)管改革的主要內容主要體現(xiàn)在2009年2月的《2009年銀行法案》和2009年7月的《改革金融市場》白皮書之中?！?009年銀行法案》明確規(guī)定了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位。并強化了相關的金融穩(wěn)定政策工具和權限。在國際金融監(jiān)管合作方面，英國加強歐盟范圍內的金融監(jiān)管合作，加強跨境監(jiān)管，建立風險預警系統(tǒng)。
3.新的巴塞爾改革方案
2010年9月12日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在瑞士召開管理層會議，27個成員國形成了加強銀行業(yè)監(jiān)管的《巴塞爾協(xié)議III》，其最新的核心內容主要包括：第一，注重資本安全，提高資本要求。從金融危機汲取了教訓，巴塞爾協(xié)議Ⅲ將資本安全放在了首位，并采取以下措施：修訂資本定義，提升普通股在銀行資本中的地位；將銀行核心一級資本的最低要求從2%提高到了7%；在某些證券化處理方法中，對再證券化風險暴露賦予了更高的風險權重。第二，加強系統(tǒng)性分析防范，保持銀行穩(wěn)定性。巴塞爾協(xié)議Ⅲ要求商業(yè)銀行建立逆周期超額資本，對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風險的金融機構提出了更為嚴格的監(jiān)管指標和監(jiān)管方式，引入杠桿率將銀行表外風險包括在銀行監(jiān)管范圍中。第三，引入新監(jiān)管指標，建立統(tǒng)一協(xié)調的流動性標準。巴塞爾協(xié)議Ⅲ引入了短期和中長期兩個流動性監(jiān)管指標即“流動性覆蓋比率”和“凈穩(wěn)定融資比率”。流動性覆蓋比率主要用來提高銀行短期流動性來應對突發(fā)的流動性中斷情況；凈穩(wěn)定融資比率主要用來鼓勵銀行使用穩(wěn)定資本來源支持其業(yè)務，提高銀行中長期的流動性。
二、國際金融監(jiān)管改革的新動向
綜觀西方主要發(fā)達國家和國際金融組織在全球金融監(jiān)管方面所采取的新舉措，雖然各有側重，但從中還是可以發(fā)現(xiàn)其具有共性之處，可以看出國際金融監(jiān)管改革呈現(xiàn)出以下新動向和趨勢。
1.監(jiān)管模式趨向綜合監(jiān)管。2008年金融危機以來，美國向綜合金融監(jiān)管模式方向進行改革，加強了美聯(lián)儲權力，將所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管視野，從而使其成為超級監(jiān)管機構；英國則在原有的綜合監(jiān)管模式基礎上，又設金融穩(wěn)定機構，建立以金融穩(wěn)定委員會為核心的國際金融監(jiān)管架構；歐盟則將原歐盟層面的銀行、證券和保險監(jiān)管委員會聯(lián)合升級為歐盟監(jiān)管當局，由此形成統(tǒng)一的歐盟金融業(yè)監(jiān)管。
2.實行“無縫監(jiān)管”。各種監(jiān)管改革方案都擴大了監(jiān)管范圍，以達到全面監(jiān)管金融業(yè)的目的。例如，巴塞爾協(xié)議Ⅲ通過引入杠桿率監(jiān)管指標將銀行表外業(yè)務包括在風險資產(chǎn)的范圍內；美國、英國和歐盟等都把對沖基金等影子銀行列入監(jiān)管范圍內；英國提出新的產(chǎn)品監(jiān)管方法，以加強對金融衍生品的監(jiān)管。
3.突出系統(tǒng)性風險監(jiān)管。傳統(tǒng)的機構型監(jiān)管以金融機構為監(jiān)管對象并不能實現(xiàn)監(jiān)管面的全覆蓋，只有以金融業(yè)務或金融產(chǎn)品為監(jiān)管對象的功能型監(jiān)管才是與混業(yè)經(jīng)營相適應的監(jiān)管方式，是未來金融監(jiān)管發(fā)展的方向和趨勢。所以，主要國際金融組織和國家都更加關注金融市場的穩(wěn)定和系統(tǒng)性風險，顯示出功能型監(jiān)管導向。美國新成立金融服務監(jiān)管委員會監(jiān)督系統(tǒng)性風險，強化美聯(lián)儲維護金融市場穩(wěn)定的作用，英國成立金融穩(wěn)定委員會復雜識別威脅金融穩(wěn)定的風險，顯示出更加關注金融市場的穩(wěn)定和系統(tǒng)性風險。
4.加強國際金融監(jiān)管協(xié)調。一國的金融風險可以通過各種渠道傳染給其他國家。當前的金融監(jiān)管仍然是以國家為主體，缺乏在統(tǒng)一框架下的國家金融協(xié)作。在新一輪國際金融監(jiān)管體系改革中，世界各國都在努力推進金融監(jiān)管的國際合作，信息共享和全球危機預警機制。2009年3月，國際貨幣基金組織呼吁建立一個新的政府間的全球金融監(jiān)管體系；2011年4月，G20成員達成一致，準備把七大主要國家的各項政策放在顯微鏡下檢視，支持建立全球預警機制。
三、我國金融監(jiān)管體制面臨的新問題
我國金融監(jiān)管體制演變主要經(jīng)歷兩個階段：第一階段（1983-1992），實行的是集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式，中國人民銀行作為中國的中央銀行，承擔貨幣政策制定和金融監(jiān)管職責。第二階段（1992年至今），開始實行分業(yè)監(jiān)管模式。隨著中國金融業(yè)與國際接軌，成立了證券交易所、建立了股份制商業(yè)銀行和保險公司等，原有集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制越來越不利于中國金融業(yè)的發(fā)展。從1992年開始證券監(jiān)管職能、保險監(jiān)管職能和銀行業(yè)監(jiān)管職能相繼從中國人民銀行獨立出來，到2003年4月中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會的成立，標志著中國形成了由中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會（證監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督委員會（保監(jiān)會）和中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會（銀監(jiān)會）“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局。人民銀行負責貨幣政策制定與監(jiān)督，其他三會分別負責對證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)的監(jiān)管。
隨著金融全球化的深化和全球金融監(jiān)管體系的新變化，以光大集團、中信集團為主的金融控股公司的發(fā)展金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營方興未艾，原有監(jiān)管體制越來越顯示出了它的不足和缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1.容易出現(xiàn)監(jiān)管疏漏。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，各類金融衍生產(chǎn)品層出不窮，金融機構間的業(yè)務交叉和滲透特征明顯，業(yè)務界線逐漸變得模糊，如果嚴格按照現(xiàn)有的監(jiān)管體制分業(yè)監(jiān)管，缺乏溝通和協(xié)調機制。盡管成立了三方聯(lián)席會議制度，以加強各方信息資源分享和監(jiān)管行動協(xié)調，但是實際上執(zhí)行困難，從而導致我國金融監(jiān)管體制出現(xiàn)真空地帶，產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，并且同時出現(xiàn)監(jiān)管過程脫節(jié)、多頭和分散。
2.信息支持系統(tǒng)薄弱。我國金融監(jiān)管質量不高，監(jiān)管有效性不足的主要問題是金融數(shù)據(jù)信息不真實，情況反映不明晰，甚至相互矛盾。具體表現(xiàn)，一是金融機構內部上下級之間，各部門之間因信息反映的目的、利益的差異，致使反映結果受人為因素影響較大；二是金融機構與監(jiān)管當局信息反映標準不統(tǒng)一，寬嚴尺度掌握不一，致使信息反映差異較大；三是金融機構與其它部門因政策理解程度、執(zhí)行力度不一，導致信息反映嚴重失實。這將導致決策依據(jù)不準確，政策指導出現(xiàn)嚴重偏差。
3.潛在的金融風險壓力大。面對世界更為紛繁復雜的環(huán)境和形勢，我們一方面要防止經(jīng)濟發(fā)展過程中，國內的金融風險引發(fā)為金融危機；另一方面又要防止被國際性的金融危機所傳染。長期以來在我國金融業(yè)中己聚集了大量的風險，主要是系統(tǒng)風險長期潛伏，局部風險集中釋放。具體表現(xiàn)為金融資產(chǎn)質量每況愈下，金融機構經(jīng)濟效益不高等。如銀行信貸資產(chǎn)質量差，不良貸款居高不下，資產(chǎn)流動性差，盜竊、詐騙銀行資金等案件時有發(fā)生等。過去我們之所以能避免發(fā)生金融危機，很大程度上歸功于我國改革開放帶來的經(jīng)濟高速增長，之所以能抵御國際金融危機的侵襲，是因為資本市場的不開放和人民幣的不可自由兌換。但是，目前我國經(jīng)濟增長的后發(fā)優(yōu)勢正在減弱，金融全球化的浪潮不斷沖擊著我國的金融發(fā)展之門。在這種情況下，防范金融風險的難度進一步加大，對我國的金融監(jiān)管提出一個更高的要求。
4.國際金融監(jiān)管協(xié)作欠缺。大型跨國金融機構需要眾多國家的金融監(jiān)管機構聯(lián)合監(jiān)管，而目前全球金融監(jiān)管呈現(xiàn)區(qū)域分割的狀態(tài)，各國之間缺少有效的金融監(jiān)管協(xié)調和信息分享，隨著全球金融化的不斷推進，兩者之間的矛盾必將明顯。
四、完善我國金融監(jiān)管的建議
1.循序漸進推進功能型監(jiān)管。國際金融監(jiān)管的新動向顯示金融業(yè)的系統(tǒng)性風險成為國際社會關注的重點，同時也實施功能型監(jiān)管的必要。鑒于功能型監(jiān)管對復合型監(jiān)管人才、金融監(jiān)管水平以及金融市場的完善程度要求較高，現(xiàn)階段我國在這些方面尚未完善，只能循序漸進地推進。起初可以由人民銀行作為牽頭監(jiān)管機構，實現(xiàn)金融監(jiān)管機構之間的信息共享和合作，建立統(tǒng)一框架內人民銀行領導下的三大專業(yè)監(jiān)管機構的分工協(xié)作機制，以解決分業(yè)監(jiān)管交叉環(huán)節(jié)的監(jiān)管真空。待條件成熟后再逐步過渡，將三大專業(yè)性機構合并為統(tǒng)一的監(jiān)管委員會，按照金融產(chǎn)品或金融業(yè)務對金融業(yè)進行全面的監(jiān)管，最終實現(xiàn)功能型監(jiān)管。
2.健全信息披露制度。信息披露制度對金融與資本市場的健康發(fā)展具有至關重要的作用。應建立包括金融機構、監(jiān)管機構、信用評級機構和金融中介服務等機構在內的信息披露制度，使信息的簡單化、簡便化、透明化。明確金融機構信息披露的形式、內容和責任，嚴格懲治金融機構和信用評級機構的弄虛作假行為，確保信息紕漏的真實、有效、準確、及時。建立監(jiān)管機構信息公開的內容、形成及信息披露的考核問責制度，強化監(jiān)管機構在信息披露中的責任，建立網(wǎng)絡化的監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)信息的共享，降低監(jiān)管信息的搜尋成本。
3.擴大監(jiān)管范圍。金融創(chuàng)新工具既會帶來金融市場的繁榮，同時又會對金融市場的穩(wěn)定產(chǎn)生很強的破壞性，盡管我國對沖基金等金融衍生品市場的開放程度還比較低，但最終全面開放的預期是肯定的。因此，監(jiān)管機構必須保持“超前”監(jiān)管的理念。我國應完善網(wǎng)上銀行、手機銀行和投資銀行的監(jiān)管方法，將對沖基金等金融創(chuàng)新工具納入到國內金融監(jiān)管體制中，既重視金融創(chuàng)新，又不放松創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，形成有效監(jiān)管前提下的金融市場的蓬勃發(fā)展。
4.推進國際金融監(jiān)管合作。此次國際金融危機證明，經(jīng)濟全球化的背景下沒有任何一個國家可以在當今的金融體系中獨善其身。因此，國內監(jiān)管部門要積極參與全球金融監(jiān)管體系建設，并發(fā)揮我國作為最大發(fā)展中國家的話語權，加強與IMF、G20等組織在金融監(jiān)管領域的合作，建設應對金融危機的聯(lián)合應急機制，協(xié)同制定與實施周期性經(jīng)濟政策以及完善共同應對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管制度體系。我國金融監(jiān)管部門應本著“立足自身，著眼未來”的原則，根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟與金融市場發(fā)展的實情，結合國家金融發(fā)展戰(zhàn)略和國際金融形勢，制定時完善相應的金融監(jiān)管政策，維護和推進金融穩(wěn)定，充分發(fā)揮金融業(yè)對國民經(jīng)濟發(fā)展的正能量。
總之，當前的金融監(jiān)管需要全面協(xié)調，必須通過調整金融監(jiān)管模式、擴大金融監(jiān)管范圍、加強國際金融監(jiān)管合作等多種手段和渠道，進一步打開我國金融監(jiān)管的新局面。
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加入WTO對我國金融監(jiān)管體系的挑戰(zhàn)
(一)金融全球化、綜合化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟金融的全球化,銀行業(yè)加快調整、兼并、合并和金融創(chuàng)新已使分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理名存實亡,金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的趨勢進一步加強。加入WTO后,盡管對進入我國的外資銀行仍可限制其經(jīng)營業(yè)務,讓其只能從事一個行業(yè)的經(jīng)營,但由于外資銀行可以利用境外的后援體系發(fā)展綜合運營的優(yōu)勢,其業(yè)務的國際性、金融交易的復雜性,將使我國銀行監(jiān)管中慣用的行政手段不再適用。同時,隨著我國金融業(yè)與國際金融業(yè)日趨融合,走混業(yè)經(jīng)營的路子已是必然趨勢。這些都對我國目前實行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
(二)監(jiān)管內容標準化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管內容的挑戰(zhàn)
在金融國際化不斷發(fā)展的趨勢下,不同國家金融監(jiān)管的內容出現(xiàn)趨同趨勢,如逐步統(tǒng)一的資本充足性的國際標準等。在金融監(jiān)管內容方面,發(fā)達國家監(jiān)管當局均實行以風險為基礎的監(jiān)管,并通過反饋和溝通等方式修正監(jiān)管策略和工具,而我國金融監(jiān)管雖正在向風險性監(jiān)管轉變,但總體上仍以合規(guī)性監(jiān)管為主要內容。同時,隨著金融創(chuàng)新和計算機網(wǎng)絡技術的發(fā)展,自助銀行、電話銀行、網(wǎng)上銀行以及其他金融新業(yè)務層出不窮,金融業(yè)經(jīng)營范圍日益擴大,使應納入監(jiān)管的內容擴大,這對加入WTO后我國金融監(jiān)管當局如何合理界定金融監(jiān)管內容,擴大金融監(jiān)管范圍提出了挑戰(zhàn)。
(三)金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管方式的挑戰(zhàn)
金融監(jiān)管的內容決定金融監(jiān)管的方式,發(fā)達國家金融監(jiān)管的內容以風險監(jiān)管為重點,因此監(jiān)管方式以非現(xiàn)場監(jiān)管為主,現(xiàn)場監(jiān)管為輔,同時充分利用審計師事務所對金融機構實施外部監(jiān)管。在監(jiān)管技術手段方面,有些國家的監(jiān)管當局已實現(xiàn)了通過電子聯(lián)網(wǎng)進行業(yè)務實時監(jiān)管。加入WTO后,外資銀行進入中國,中資銀行也將增加海外分支機構,必然要求我國金融監(jiān)管方式向國際看齊,采用國際通行的監(jiān)管準則。
(四)金融監(jiān)管對象復雜化對央行監(jiān)管隊伍的挑戰(zhàn)
隨著我國商業(yè)銀行逐漸與國際金融業(yè)接軌,其經(jīng)營范圍將逐步擴大,金融創(chuàng)新加快,這對監(jiān)管人員的金融理論和業(yè)務知識、法律知識、外語和計算機技能提出了更高要求;同時,加入WTO后,國內金融機構的經(jīng)營將暴露在更多的國際、國內的不確定因素中,承受更多的風險,客觀上要求加強對金融機構經(jīng)營風險的識別、預警和防范,這也對監(jiān)管人員的素質提出了更高要求。
目前我國金融監(jiān)管存在的問題
一、嚴格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管模式限制了商業(yè)銀行的發(fā)展空間,也使金融監(jiān)管不能適應現(xiàn)代金融發(fā)展的需要。
目前,我國在實施銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營的基礎上,建立了銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的體制框架,分別由人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施監(jiān)管。這種分業(yè)監(jiān)管的體制在前幾年對加強金融監(jiān)管特別是糾正金融業(yè)的“三亂”,防范金融風險方面起到了很大作用,但其局限性也是明顯的:其一,降低了監(jiān)管效率,提高了監(jiān)管成本。我國的存款類機構(銀行、信用社)、證券機構和保險機構在資金融通、清算上都由人民銀行管理,其外匯業(yè)務也由外匯管理局監(jiān)管,在業(yè)務上有一定交叉,由于各監(jiān)管機構之間的協(xié)作和信息交流問題未能很好解決,往往造成有的金融業(yè)務得不到有效監(jiān)管,出現(xiàn)監(jiān)管“真空”?；蛴械慕鹑趧?chuàng)新得不到監(jiān)管當局的認可,阻礙了金融業(yè)的發(fā)展;其二,限制了我國銀行業(yè)的發(fā)展空間。全球金融正呈一體化、綜合化發(fā)展趨勢,分業(yè)經(jīng)營使我國銀行不能開展綜合業(yè)務,今后很難與國外銀行平等競爭,制約了國內銀行的發(fā)展步伐;其三,不符合國際金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管趨勢。目前,許多國家為適應金融一體化趨勢,紛紛對過去的多元化監(jiān)管體制進行改革,建立了單一的監(jiān)管機構,如英國、澳大利亞、日本和韓國等。事實表明,這種做法提高了監(jiān)管效率,降低了監(jiān)管成本。在我國,已允許證券公司和基金管理公司進入同業(yè)拆借市場進行拆借、債券回購,以股票質押從商業(yè)銀行取得貸款;允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易,允許保險資金通過證券投資基金進入股市等?？梢灶A見,加入WTO后,我國金融業(yè)將進一步融合,分業(yè)經(jīng)營的局面不會持續(xù)太久,分業(yè)監(jiān)管將失去存在的基礎,成為制約我國金融業(yè)發(fā)展的障礙。
二、金融監(jiān)管內容重點不突出,監(jiān)管內容不全面。
一是對商業(yè)銀行的監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管,忽視風險性監(jiān)管。二是對商業(yè)銀行的監(jiān)管內容過窄,仍局限于存貸款、結算、信用卡等業(yè)務,已不能涵蓋全部金融業(yè)務;對金融創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管滯后,一些新的金融業(yè)務未及時納入監(jiān)管視線。三是金融監(jiān)管范圍縮小,一些準金融機構和準金融業(yè)務未納入監(jiān)管范圍,如將彩票市場、社會集資等監(jiān)管業(yè)務逐步移交給其他部門監(jiān)管;社會保障體系中涉及的準金融業(yè),如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險等,分散于不同的部門經(jīng)營和管理,未納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管范疇。在部門和地方利益驅使下,這些業(yè)務開展的狀況十分混亂,有的地方出現(xiàn)地方政府挪用養(yǎng)老保險金的現(xiàn)象。這些問題不解決,必然隱藏較大的金融風險。
三、金融監(jiān)管方式過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管,監(jiān)管手段陳舊。
首先,在市場準入、業(yè)務范圍、日常業(yè)務監(jiān)管、市場退出等方面,過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管,雖然近兩年開始試行非現(xiàn)場監(jiān)管,但其方式還不完善,監(jiān)管的有效性很低。其次,監(jiān)管手段陳舊,科技水平低,與被監(jiān)管機構未實現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng),無法實現(xiàn)實時監(jiān)控,使監(jiān)管人員忙于監(jiān)管資料的收集和層層上報工作,效率低,成本高。第三,對金融機構退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗不足,尤其對有問題的金融機構退出市場的處理缺乏成熟經(jīng)驗,許多法律和制度建設滯后。第四,利用社會力量對金融機構進行監(jiān)管尚未起步,對外部審計師的利用幾乎是空白,對如何利用外部中介機構實行金融監(jiān)管缺乏相應的制度和法規(guī)。
四、監(jiān)管人員素質不全面,高素質人才缺乏。
尤其是基層人行,隊伍結構上存在“四多四少”現(xiàn)象,即中低學歷者多,高學歷者少;了解傳統(tǒng)金融業(yè)務的人多,掌握現(xiàn)代金融業(yè)務的人少;從事具體業(yè)務操作的人多,從事金融監(jiān)管研究的人少;具有某項知識和技能的人多,全面掌握金融、法律、外語、計算機知識的人少。
加入WTO的應對之策
加入世貿組織,對我國的沖擊和震蕩將是全面的、深刻的、久遠的。我們要抓住這一歷史性機遇,直面挑戰(zhàn),勇于開拓,學習借鑒國際先進的監(jiān)管經(jīng)驗,結合我國實際,迅速提高央行金融監(jiān)管水平。
(一)加強對國際金融知識、國外金融法律、國際金融監(jiān)管原則、國際金融組織規(guī)定等知識的學習和研究。要改變目前對國際金融發(fā)展和監(jiān)管動態(tài)的研究集中在人民銀行總行的現(xiàn)狀,人行各大區(qū)分行要加強這方面的研究,增加對國際金融形勢的了解;各基層人行要有計劃、有組織、有步驟地學習研究國際上關于銀行業(yè)監(jiān)管的有關規(guī)定,特別是要根據(jù)我國金融工作的實際需要,學習、研究、借鑒國際清算銀行關于銀行業(yè)監(jiān)管的有關規(guī)定;對巴塞爾委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》等國際通用的監(jiān)管準則,要認真學習和研究,并結合我國實際制定出具體的、操作性強的監(jiān)管細則,指導我國的銀行監(jiān)管工作。
(二)修改完善現(xiàn)有法律框架?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《外資金融機構管理條例》的部分條款已不適應加入WTO后我國銀行業(yè)的發(fā)展和對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。要根據(jù)金融市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資銀行的設立和經(jīng)營情況、國際金融監(jiān)管趨勢的變化,進一步修改、完善現(xiàn)有法律框架。
(三)改進和完善多元化的金融監(jiān)管體制。應加強人民銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面的協(xié)調工作,合理劃分各監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍和職責;同時,在保持分業(yè)的基礎上加強各監(jiān)管機關的溝通,避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和重復監(jiān)管。針對金融業(yè)必將實行混業(yè)經(jīng)營的趨勢,未雨綢繆,為金融監(jiān)管實現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管做好法律上、制度上、組織上和人才上的準備。
(四)合理確定監(jiān)管內容,改進監(jiān)管方式,鼓勵金蜀t創(chuàng)新。首先,要轉變監(jiān)管理念,將謹慎的風險監(jiān)管確定為央行監(jiān)管目標,對金融機構法人以風險監(jiān)管為主,實行并表監(jiān)管,對其分支機構以合規(guī)監(jiān)管為主。其次,要實現(xiàn)監(jiān)管方式由行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管為主向非現(xiàn)場監(jiān)管為主的轉變,一方面建立健全完善的非現(xiàn)場監(jiān)管網(wǎng)絡,加強對金融機構法人的風險監(jiān)管,及時有效地防范和化解金融風險;另一方面,減少金融管制,正確區(qū)分金融創(chuàng)新和金融違規(guī),保持金融機構的競爭活力。第三,擴大金融監(jiān)管范圍,將金融創(chuàng)新業(yè)務和準金融業(yè)務納入監(jiān)管范圍,加強央行對全社會金融風險的防范能力,防范金融創(chuàng)新和準金融業(yè)務可能導致的金融風險。第四,要盡快實現(xiàn)金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化,加強金融監(jiān)管的電子化建設,充分發(fā)揮計算機輔助管理,尤其是實時清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的作用。第五,要充分發(fā)揮外部審計師在金融監(jiān)管中的作用,制定相應的法規(guī)和程序,促進非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管和外部審計的有機結合。
關鍵詞：金融監(jiān)管一體化；監(jiān)管效率；對策建議
中圖分類號：F832.0
文獻標識碼：A
文章編號：1003-9031(2007)09-0046-03
金融監(jiān)管一體化模式的運用，世界各國一直存在爭論，就是同一個國家在不同的經(jīng)濟、金融發(fā)展時期也有不同的做法。1997年，英國政府把英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來，將原來的9個金融監(jiān)管機構合并，成立了金融服務管理局(FSA)，對金融機構和金融活動實行一體化監(jiān)管。[1]隨后，韓國、澳大利亞、日本等國紛紛效仿，掀起了“金融監(jiān)管一體化改革”的浪潮。但由于金融監(jiān)管體制的選擇受政治、經(jīng)濟、文化、歷史等多方面因素影響，不存在一個適應于所有國家或各種金融產(chǎn)品的一個完美的模式；不同地區(qū)、不同類型、不同所有制形式的金融機構所要求的監(jiān)管技術水平和監(jiān)管側重點也不完全相同，因此，同一監(jiān)管政策可能會產(chǎn)生不同的監(jiān)管效應。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，金融機構眾多且組織形式復雜，金融風險及其表現(xiàn)形式也存在較大差異。對于我國是否適于實行金融監(jiān)管一體化模式，能否實現(xiàn)一體化改革所倡導的監(jiān)管標準和手段的統(tǒng)一，實施后的效果如何，是值得金融理論界認真思考的一個現(xiàn)實問題。
一、金融監(jiān)管一體化的優(yōu)勢分析
從國際金融發(fā)展情況來看，具備下列條件的國家適合建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機構：經(jīng)濟發(fā)展水平高；資本市場發(fā)達；金融機構公司治理完善，內部控制水平高；混業(yè)經(jīng)營在金融體系中居主導地位；監(jiān)管人員綜合素質高；金融監(jiān)管水平高。統(tǒng)一金融監(jiān)管有以下好處。
1.成本優(yōu)勢。一體化監(jiān)管不僅能節(jié)約人力和技術投入，降低監(jiān)管成本，更重要的是它可以降低信息成本，改善信息質量。
2.提高監(jiān)管效率。一體化監(jiān)管能夠全面真實反映被監(jiān)管機構所有經(jīng)營業(yè)務，監(jiān)管組織結構更具有優(yōu)勢。在一定程度上，金融機構已日益多樣化，不同類型機構之間傳統(tǒng)的職能分工已經(jīng)消失。盡管有多種辦法可解決多樣化經(jīng)營機構的全面審慎監(jiān)管，但是一個一體化的綜合監(jiān)管機構可能更有效地監(jiān)督這些機構的所有經(jīng)營，而且可以更好地察覺不同業(yè)務潛在的風險危機。在日常監(jiān)管中，一體化的監(jiān)管機構可以用更加一致的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標準來加強監(jiān)管，同時又能更有效地考慮各業(yè)務品種的區(qū)別，提高監(jiān)管效率。
3.改善監(jiān)管環(huán)境。一體化監(jiān)管不僅可以避免重復機構體制容易引發(fā)的不公平競爭性、政策性的不一致性及監(jiān)管的重復交叉與遺漏，而且能夠避免由于監(jiān)管者的監(jiān)管水平和監(jiān)管強度的不同，使不同的金融機構或業(yè)務面臨不同的監(jiān)管制度約束，可以使消費者在其利益受到損害時，能便利地進行投訴，降低相關的信息搜尋費用。
4.適應性強。隨著技術的進步和人們對金融工具多樣化要求的不斷提高，金融業(yè)務日新月異，―體化監(jiān)管能迅速適應新的業(yè)務。可以避免監(jiān)管真空，有效降低金融創(chuàng)新形成的新的系統(tǒng)性風險，也可以避免多重監(jiān)管，降低不適宜的制度安排對創(chuàng)新形成的阻礙。
5.應變協(xié)調效率高。由于所有的監(jiān)管對象被置于同一個監(jiān)管者的監(jiān)管之下，監(jiān)管者的責任認定非常明確。在處置金融風險的過程中，一體化監(jiān)管機構更具有政策的一致性、協(xié)調的權威性和反映的及時性，能更加有效地利用監(jiān)管資源處置、平息金融風險或金融危機。例如在1994年墨西哥金融危機中，銀行管理委員會和證券管理委員會不僅在各自的管轄范圍內對危機處理不當，而且當危機升級的時候，兩家機構還配合不力，互相推委。危機過后，墨西哥立即統(tǒng)一了金融監(jiān)管機構。1997年亞洲金融危機后的韓國也是如此。[2]
二、金融監(jiān)管一體化的缺陷分析
雖然理論上一體化監(jiān)管有諸多優(yōu)勢，但是沒有證據(jù)表明統(tǒng)一監(jiān)管機構的監(jiān)管效率高于分業(yè)監(jiān)管機構，而且實行金融監(jiān)管一體化改革的國家至今仍面臨諸多困難和障礙。
首先，盡管建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，但并沒有真正實現(xiàn)監(jiān)管標準和手段的同一，分業(yè)監(jiān)管下的以機構為基礎的監(jiān)管仍在發(fā)揮作用。其次，已實行一體化監(jiān)管的國家，其監(jiān)管機構內部運行機制不夠完善，相關的監(jiān)管法律制度也不健全。絕大多數(shù)國家的一體化監(jiān)管機構表示，他們目前遇到的一個主要問題是目標不明確、權責不清楚。由于各監(jiān)管目標之間往往存在沖突，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，不僅難以達到強化監(jiān)管責任的目的，而且使監(jiān)管道德風險的情況更加嚴重。尤其是在轉軌經(jīng)濟國家，由于操之過急，相關的配套改革措施沒能及時到位，使改革跌入了片面化、簡單化的陷阱。正如著名經(jīng)濟學家古德?哈特先生所說：改革沒有充分體現(xiàn)出統(tǒng)一監(jiān)管的好處，卻集中了兩者的壞處。最后，統(tǒng)一監(jiān)管機構缺乏監(jiān)管者之間的競爭，容易導致低效率，而且由于監(jiān)管權力過分集中還容易產(chǎn)生，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。美聯(lián)儲主席格林斯潘先生認為，多家監(jiān)管機構并存可以形成良好的競爭機制，從而促使金融監(jiān)管工作不斷創(chuàng)新。因而，美國在1999年實行混業(yè)經(jīng)營后，金融監(jiān)管體系并沒有太大變革，美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署與證券交易委員會均在不同場合表示沒有合并的打算，但是，美國卻是世界上金融監(jiān)管最為有效的國家之一。這也從某種意義上說明，混業(yè)經(jīng)營不是建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機構的必要條件，多家監(jiān)管機構并存同樣能夠提供高效率的金融監(jiān)管服務。
三、我國金融監(jiān)管正處于一個兩難境地
1.從我國金融發(fā)展總體狀況看，我國尚不具備金融監(jiān)管一體化的條件。一是我國GDP總量雖然較大，但人均GDP較低，經(jīng)濟發(fā)展結構不平衡，經(jīng)濟發(fā)展質量較低，整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高。二是我國資本市場雖然近幾年取得了長足發(fā)展，但遠未達到國際慣例所公認的發(fā)達程度，資本市場還不十分成熟和完善，投資者非理性表現(xiàn)較強，市場投機成分仍然較濃。三是國有金融機構的股份制改革尚在進行中，股份制銀行還缺乏良好的公司治理，金融機構的風險意識和相應的約束機制不健全，整體內控水平不高，各種各樣的案件發(fā)案率較高。四是金融法規(guī)還不十分健全，金融監(jiān)管人員綜合素質較低，對金融風險的識別、監(jiān)測和分析能力不高，對國際上先進的風險監(jiān)管計量模型掌握不精，運用也不嫻熟，金融監(jiān)管水平較低，金融創(chuàng)新處于較低層次。[3]
2.從我國金融業(yè)最近幾年發(fā)展的情況看，似乎已經(jīng)逐漸出現(xiàn)了對統(tǒng)一金融監(jiān)管的客觀要求。一方面，隨著我國成功加入世界貿易組織，無論是金融產(chǎn)品交易，還是金融組織、金融市場之間的合作與結合都將從廣度和深度上日益加強。從業(yè)務合作到股權重組都將使我國金融與全球金融的聯(lián)系更加緊密，即金融全球化對我國金融的影響日益深遠。與此同時，隨著我國金融與國外金融的聯(lián)系日益緊密，對金融業(yè)的監(jiān)管和控制也變得更加復雜、更加困難，尤其是國內分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管與全球混業(yè)的趨勢、國外大型金融集團的合作使得監(jiān)管的難度更加凸現(xiàn)。這就要求金融監(jiān)管體系更加靈活、更加綜合、更加統(tǒng)一，以提高金融監(jiān)管的有效性。
另一方面，從國內的情況來看，盡管金融混業(yè)還沒有成為金融發(fā)展的主流，特別是還存在著一些金融混業(yè)經(jīng)營法律上的障礙，但是，不同金融部門間的業(yè)務合作和交叉、金融集團的發(fā)展等已經(jīng)初露端倪，例如，中信集團、中國光大集團，以及中國建設銀行控股中金公司、中國銀行組建中銀國際等。而銀證合作、銀行與基金的合作等這些不同金融機構在業(yè)務方面的相互結合更是勢不可擋。
目前，商業(yè)銀行越來越多地參與證券資金的清算服務，而證券商進入銀行同業(yè)拆借市場，允許銀行開辦券商股票質押貸款，允許保險資金通過投資基金進入股市等政策創(chuàng)新，則開辟了貨幣市場、資本市場、保險市場之間的資金流動渠道。不同種類金融機構提供具有替代性的金融產(chǎn)品，擴大了銀行、信托、證券、保險之間混業(yè)經(jīng)營的基礎。與此同時，證券公司股民保證金賬戶在一定程度上具有銀行儲蓄存款的功能。
在保險業(yè)務方面，新的業(yè)務創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，這些新的保險業(yè)務，既有投資功能，又有儲蓄功能。[4]銀行、證券、保險之間的業(yè)務融合，已初步形成了三者之間業(yè)務滲透、優(yōu)勢互補、互利互惠、共同利用現(xiàn)有市場資源、共同發(fā)展的新格局，所有這些都在金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營方面邁出了新的一步。作為前瞻性的金融監(jiān)管建設，應積極做好混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的各項準備工作。這既是金融機構本身發(fā)展的需要，也是金融滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的必然。而各種形式的混業(yè)必然呼喚金融監(jiān)管的統(tǒng)一。
盡管我國存在金融全球化與金融混業(yè)對統(tǒng)一監(jiān)管的客觀要求，但由于全球化和混業(yè)的廣度與深度不夠，從而決定了目前我國實行統(tǒng)一監(jiān)管還存在許多困難。一方面，我國金融融入全球金融的程度還不深。多年以來，我國的金融業(yè)可以說一直處于未開放的狀態(tài)，最近幾年，我國金融業(yè)盡管從業(yè)務合作到股權合資逐漸開放，但開放的規(guī)模和比例還非常小，尤其是作為金融體系核心的銀行業(yè)更是如此。并且目前金融領域的國際合作也多限于一些小商業(yè)銀行、證券機構和基金公司的合作與合資。另一方面，我國金融混業(yè)的規(guī)模和比例還較小。就金融組織體系來說，無論是銀行業(yè)、保險業(yè)還是證券業(yè)，獨立的金融機構占大多數(shù)，還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還只是表層的業(yè)務合作，完全突破分業(yè)界限的分屬不同金融行業(yè)的業(yè)務交叉、股權交叉等也才剛開始。除此之外，法律也還沒有為混業(yè)經(jīng)營提供暢通的途徑。
通過上述分析可以看出，目前我國金融業(yè)發(fā)展的客觀現(xiàn)狀和現(xiàn)實條件都決定了金融監(jiān)管一體化在短期內實施還缺乏穩(wěn)固的基礎?，F(xiàn)實告訴我們，做好分業(yè)監(jiān)管工作是實現(xiàn)金融統(tǒng)一監(jiān)管的前提和基礎，如果立即拋棄當前的金融分業(yè)管制結構，推行全面的、激進化的改革，可能會使我國陷入金融混亂之中。
四、當前我國金融監(jiān)管需要做的重點工作
根據(jù)我國的具體國情和金融發(fā)展階段，當前提高金融監(jiān)管效率的關鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業(yè)監(jiān)管工作，不斷提高銀行、證券、保險監(jiān)管的專業(yè)化水平，并在此基礎上團結協(xié)作，形成監(jiān)管合力，強化金融監(jiān)管的有效性，提高金融運行效率，重點應做好如下幾個方面的工作。
1.進一步完善金融監(jiān)管立法，加強金融監(jiān)管執(zhí)法。金融監(jiān)管法律法規(guī)是實施金融監(jiān)管、保障金融安全的法律依據(jù)，也是金融監(jiān)管規(guī)范化、法制化的根本保證。在完善我國金融立法的過程中，應根據(jù)形勢和客觀條件的變化，不斷完善金融監(jiān)管法律體系，加強研究法律法規(guī)的可操作性。同時，應強化金融執(zhí)法，賦予監(jiān)管機構更大權利，并使其在運作上保持獨立性，增強金融監(jiān)管的嚴肅性，維護監(jiān)管人員的正當權益，樹立監(jiān)管部門權威，更好地維護經(jīng)濟、金融秩序。當前，在金融監(jiān)管立法方面，應重點做好如下工作：一方面，全面審視現(xiàn)行的金融法規(guī)，修改已不符合實際或不適應金融監(jiān)管發(fā)展趨勢的條款；另一方面，根據(jù)新形勢、新業(yè)務的發(fā)展要求完善有關條文。
2.加強金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新，完善金融監(jiān)管方法，提高金融監(jiān)管效率。一是量化金融市場準入和退出標準，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管的有機結合；二是建立金融監(jiān)測、預警機制及金融風險的防范、化解機制；三是加大資金投入，加快金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新；四是制定和完善對金融監(jiān)管人員的再監(jiān)管措施，實行監(jiān)管責任追究制度。
3.建立嚴于自律的監(jiān)管客體系統(tǒng)，完善金融監(jiān)管客體的自律機制。一是建立系統(tǒng)完整的自律機制；二是以完善各類責任制為契機，強化自率機制的真正落實，增強自律制度的執(zhí)行力度；三是健全內審機制，增強自律機構的權威性；四是鼓勵金融機構實施ISO9000標準，提高自我約束能力；五是加強銀行同業(yè)公會的同業(yè)自律監(jiān)督作用，對金融機構自律機制實行有效監(jiān)管。
4.加強金融機構內控體系建設，盡最大努力把經(jīng)營風險降到最低程度。一是重視內控制度建設，創(chuàng)造良好的內控文化氛圍；二是建立相對獨立和權威的內控機構，負責內控制度的制定和執(zhí)行；三是明確各管理部門職責，建立權責制衡機制；四是建立對內部控制科學有效的綜合評價體系。
5.加強各監(jiān)管主體間的高效配合。在現(xiàn)階段，三大監(jiān)管機構各自獨立行使監(jiān)管職能，如何協(xié)調各個監(jiān)管機構，提高監(jiān)管質量與效率至關重要。應切實發(fā)揮聯(lián)席會議制度的功能，定期或不定期就監(jiān)管中的問題展開討論，研究對策，建立公告制度、通報制度、督辦制度、咨詢制度、金融機構整體測評制度等，建立三者之間有效的信息共享機制。
6.加強金融監(jiān)管的國際合作與交流。一是加強對證券業(yè)的合作監(jiān)管；二是加強對金融衍生工具和對沖基金的風險監(jiān)管合作；三是完善國際金融統(tǒng)計，加強會計與信息批露的國際合作與標準化；四是加強與國際監(jiān)管組織和外國監(jiān)管當局的合作與交流。
參考文獻：
[1] 陳元.美國銀行監(jiān)管[M].北京：中國金融出版社，2000.
[2] 高鴻業(yè).全球金融風險監(jiān)管[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2001.
加入WTO對我國金融監(jiān)管體系的挑戰(zhàn)
(一)金融全球化、綜合化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)
隨著金融的全球化，銀行業(yè)加快調整、兼并、合并和金融創(chuàng)新已使分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理名存實亡，金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的趨勢進一步加強。加入WTO后，盡管對進入我國的外資銀行仍可限制其經(jīng)營業(yè)務，讓其只能從事一個行業(yè)的經(jīng)營，但由于外資銀行可以利用境外的后援體系綜合運營的優(yōu)勢，其業(yè)務的國際性、金融交易的復雜性，將使我國銀行監(jiān)管中慣用的行政手段不再適用。同時，隨著我國金融業(yè)與國際金融業(yè)日趨融合，走混業(yè)經(jīng)營的路子已是必然趨勢。這些都對我國實行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
(二)監(jiān)管內容標準化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管內容的挑戰(zhàn)
在金融國際化不斷發(fā)展的趨勢下，不同國家金融監(jiān)管的內容出現(xiàn)趨同趨勢，如逐步統(tǒng)一的資本充足性的國際標準等。在金融監(jiān)管內容方面，發(fā)達國家監(jiān)管當局均實行以風險為基礎的監(jiān)管，并通過反饋和溝通等方式修正監(jiān)管策略和工具，而我國金融監(jiān)管雖正在向風險性監(jiān)管轉變，但總體上仍以合規(guī)性監(jiān)管為主要內容。同時，隨著金融創(chuàng)新和機技術的發(fā)展，自助銀行、電話銀行、網(wǎng)上銀行以及其他金融新業(yè)務層出不窮，金融業(yè)經(jīng)營范圍日益擴大，使應納入監(jiān)管的內容擴大，這對加入WTO后我國金融監(jiān)管當局如何合理界定金融監(jiān)管內容，擴大金融監(jiān)管范圍提出了挑戰(zhàn)。
(三)金融監(jiān)管手段化對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管方式的挑戰(zhàn)
金融監(jiān)管的內容決定金融監(jiān)管的方式，發(fā)達國家金融監(jiān)管的內容以風險監(jiān)管為重點，因此監(jiān)管方式以非現(xiàn)場監(jiān)管為主，現(xiàn)場監(jiān)管為輔，同時充分利用審計師事務所對金融機構實施外部監(jiān)管。在監(jiān)管技術手段方面，有些國家的監(jiān)管當局已實現(xiàn)了通過聯(lián)網(wǎng)進行業(yè)務實時監(jiān)管。加入WTO后，外資銀行進入，中資銀行也將增加海外分支機構，必然要求我國金融監(jiān)管方式向國際看齊，采用國際通行的監(jiān)管準則。
(四)金融監(jiān)管對象復雜化對央行監(jiān)管隊伍的挑戰(zhàn)
隨著我國商業(yè)銀行逐漸與國際金融業(yè)接軌，其經(jīng)營范圍將逐步擴大，金融創(chuàng)新加快，這對監(jiān)管人員的金融和業(yè)務知識、知識、外語和計算機技能提出了更高要求；同時，加入WTO后，國內金融機構的經(jīng)營將暴露在更多的國際、國內的不確定因素中，承受更多的風險，客觀上要求加強對金融機構經(jīng)營風險的識別、預警和防范，這也對監(jiān)管人員的素質提出了更高要求。
目前我國金融監(jiān)管存在的問題
一、嚴格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管模式限制了商業(yè)銀行的發(fā)展空間，也使金融監(jiān)管不能適應現(xiàn)代金融發(fā)展的需要。
目前，我國在實施銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營的基礎上，建立了銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的體制框架，分別由人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施監(jiān)管。這種分業(yè)監(jiān)管的體制在前幾年對加強金融監(jiān)管特別是糾正金融業(yè)的“三亂”，防范金融風險方面起到了很大作用，但其局限性也是明顯的：其一，降低了監(jiān)管效率，提高了監(jiān)管成本。我國的存款類機構(銀行、信用社)、證券機構和保險機構在資金融通、清算上都由人民銀行管理，其外匯業(yè)務也由外匯管理局監(jiān)管，在業(yè)務上有一定交叉，由于各監(jiān)管機構之間的協(xié)作和信息交流問題未能很好解決，往往造成有的金融業(yè)務得不到有效監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”?；蛴械慕鹑趧?chuàng)新得不到監(jiān)管當局的認可，阻礙了金融業(yè)的發(fā)展；其二，限制了我國銀行業(yè)的發(fā)展空間。全球金融正呈一體化、綜合化發(fā)展趨勢，分業(yè)經(jīng)營使我國銀行不能開展綜合業(yè)務，今后很難與國外銀行平等競爭，制約了國內銀行的發(fā)展步伐；其三，不符合國際金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管趨勢。目前，許多國家為適應金融一體化趨勢，紛紛對過去的多元化監(jiān)管體制進行改革，建立了單一的監(jiān)管機構，如英國、澳大利亞、日本和韓國等。事實表明，這種做法提高了監(jiān)管效率，降低了監(jiān)管成本。在我國，已允許證券公司和基金管理公司進入同業(yè)拆借市場進行拆借、債券回購，以股票質押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易，允許保險資金通過證券投資基金進入股市等?？梢灶A見，加入WTO后，我國金融業(yè)將進一步融合，分業(yè)經(jīng)營的局面不會持續(xù)太久，分業(yè)監(jiān)管將失去存在的基礎，成為制約我國金融業(yè)發(fā)展的障礙。
二、金融監(jiān)管內容重點不突出，監(jiān)管內容不全面。
一是對商業(yè)銀行的監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視風險性監(jiān)管。二是對商業(yè)銀行的監(jiān)管內容過窄，仍局限于存貸款、結算、信用卡等業(yè)務，已不能涵蓋全部金融業(yè)務；對金融創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管滯后，一些新的金融業(yè)務未及時納入監(jiān)管視線。三是金融監(jiān)管范圍縮小，一些準金融機構和準金融業(yè)務未納入監(jiān)管范圍，如將彩票市場、集資等監(jiān)管業(yè)務逐步移交給其他部門監(jiān)管；社會保障體系中涉及的準金融業(yè)，如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等，分散于不同的部門經(jīng)營和管理，未納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管范疇。在部門和地方利益驅使下，這些業(yè)務開展的狀況十分混亂，有的地方出現(xiàn)地方政府挪用養(yǎng)老保險金的現(xiàn)象。這些問題不解決，必然隱藏較大的金融風險。
三、金融監(jiān)管方式過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊。
首先，在市場準入、業(yè)務范圍、日常業(yè)務監(jiān)管、市場退出等方面，過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，雖然近兩年開始試行非現(xiàn)場監(jiān)管，但其方式還不完善，監(jiān)管的有效性很低。其次，監(jiān)管手段陳舊，水平低，與被監(jiān)管機構未實現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無法實現(xiàn)實時監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于監(jiān)管資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高。第三，對金融機構退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗不足，尤其對有問題的金融機構退出市場的處理缺乏成熟經(jīng)驗，許多法律和制度建設滯后。第四，利用社會力量對金融機構進行監(jiān)管尚未起步，對外部審計師的利用幾乎是空白，對如何利用外部中介機構實行金融監(jiān)管缺乏相應的制度和法規(guī)。
四、監(jiān)管人員素質不全面，高素質人才缺乏。
尤其是基層人行，隊伍結構上存在“四多四少”現(xiàn)象，即中低學歷者多，高學歷者少；了解傳統(tǒng)業(yè)務的人多，掌握金融業(yè)務的人少；從事具體業(yè)務操作的人多，從事金融監(jiān)管的人少；具有某項知識和技能的人多，全面掌握金融、、外語、機知識的人少。
加入WTO的應對之策
加入世貿組織，對我國的沖擊和震蕩將是全面的、深刻的、久遠的。我們要抓住這一性機遇，直面挑戰(zhàn)，勇于開拓，借鑒國際先進的監(jiān)管經(jīng)驗，結合我國實際，迅速提高央行金融監(jiān)管水平。
(一)加強對國際金融知識、國外金融法律、國際金融監(jiān)管原則、國際金融組織規(guī)定等知識的學習和研究。要改變對國際金融和監(jiān)管動態(tài)的研究集中在人民銀行總行的現(xiàn)狀，人行各大區(qū)分行要加強這方面的研究，增加對國際金融形勢的了解；各基層人行要有計劃、有組織、有步驟地學習研究國際上關于銀行業(yè)監(jiān)管的有關規(guī)定，特別是要根據(jù)我國金融工作的實際需要，學習、研究、借鑒國際清算銀行關于銀行業(yè)監(jiān)管的有關規(guī)定；對巴塞爾委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》等國際通用的監(jiān)管準則，要認真學習和研究，并結合我國實際制定出具體的、操作性強的監(jiān)管細則，指導我國的銀行監(jiān)管工作。
(二)修改完善現(xiàn)有法律框架?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《外資金融機構管理條例》的部分條款已不適應加入WTO后我國銀行業(yè)的發(fā)展和對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。要根據(jù)金融市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資銀行的設立和經(jīng)營情況、國際金融監(jiān)管趨勢的變化，進一步修改、完善現(xiàn)有法律框架。
(三)改進和完善多元化的金融監(jiān)管體制。應加強人民銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面的協(xié)調工作，合理劃分各監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍和職責；同時，在保持分業(yè)的基礎上加強各監(jiān)管機關的溝通，避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和重復監(jiān)管。針對金融業(yè)必將實行混業(yè)經(jīng)營的趨勢，未雨綢繆，為金融監(jiān)管實現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管做好法律上、制度上、組織上和人才上的準備。
(四)合理確定監(jiān)管，改進監(jiān)管方式，鼓勵金蜀t創(chuàng)新。首先，要轉變監(jiān)管理念，將謹慎的風險監(jiān)管確定為央行監(jiān)管目標，對金融機構法人以風險監(jiān)管為主，實行并表監(jiān)管，對其分支機構以合規(guī)監(jiān)管為主。其次，要實現(xiàn)監(jiān)管方式由行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管為主向非現(xiàn)場監(jiān)管為主的轉變，一方面建立健全完善的非現(xiàn)場監(jiān)管，加強對金融機構法人的風險監(jiān)管，及時有效地防范和化解金融風險；另一方面，減少金融管制，正確區(qū)分金融創(chuàng)新和金融違規(guī)，保持金融機構的競爭活力。第三，擴大金融監(jiān)管范圍，將金融創(chuàng)新業(yè)務和準金融業(yè)務納入監(jiān)管范圍，加強央行對全金融風險的防范能力，防范金融創(chuàng)新和準金融業(yè)務可能導致的金融風險。第四，要盡快實現(xiàn)金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，加強金融監(jiān)管的化建設，充分發(fā)揮計算機輔助管理，尤其是實時清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的作用。第五，要充分發(fā)揮外部審計師在金融監(jiān)管中的作用，制定相應的法規(guī)和程序，促進非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管和外部審計的有機結合。