時間：2023-12-06 11:13:14
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教育政策是國家和政府制定的調(diào)整教育領(lǐng)域的社會問題和利益關(guān)系的公共政策。在政策研究的歷史上,人們往往從哲學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等不同角度來研究教育政策的價值。①從哲學(xué)的意義上來說,教育政策價值是教育政策活動的客觀屬性(如教育政策要素、結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運行機制、功能等)滿足教育政策主體需要的一種關(guān)系;教育政策所調(diào)整的價值關(guān)系的性質(zhì)決定著教育政策價值的基本內(nèi)容,教育政策在調(diào)整“教育權(quán)力分配關(guān)系和教育權(quán)利分配關(guān)系”時直接表現(xiàn)出教育政策的政治價值;調(diào)整“教育資源配置關(guān)系”時直接表現(xiàn)出教育政策的經(jīng)濟價值;對學(xué)校、個人的教育活動和教育政策活動本身進行管理和規(guī)范的教育政策直接表現(xiàn)出教育政策的教育價值和人的發(fā)展價值;調(diào)整“國家、學(xué)校、個人利益關(guān)系”的教育政策直接表現(xiàn)出教育政策實現(xiàn)社會正義和公共利益的社會價值等等。教育政策滿足主體需要的性質(zhì)和程度決定著教育政策價值的性質(zhì)和價值的數(shù)量,教育政策滿足了主體的需要,教育政策具有正價值;教育政策損害了主體的利益,教育政策就具有負(fù)價值;教育政策與主體的需要無關(guān),教育政策具有零價值;教育政策滿足主體的程度越高,滿足主體需要的層次越高,教育政策的價值量就越大;反之,教育政策的價值量則越小。教育政策價值分析既是教育政策分析的一個核心領(lǐng)域,又是教育政策分析的一類主要方法。教育政策價值分析是對教育政策活動的價值關(guān)系和價值問題進行確認(rèn)和分析的一類教育政策研究方法,教育政策價值分析的研究對象主要是教育政策活動的價值關(guān)系和價值問題。一方面,作為教育政策分析的一個重要內(nèi)容和領(lǐng)域,價值分析要研究與教育政策有關(guān)的所有價值問題;另一方面,作為教育政策研究的一種思維路向,價值分析是教育政策分析的一類重要方法。國內(nèi)外學(xué)者一般認(rèn)為,事實分析、價值分析和規(guī)范分析是政策分析的三個主要領(lǐng)域和三類主要方法②,其中,價值分析處于事實分析和規(guī)范分析的中介地位,是“聯(lián)結(jié)行為研究、規(guī)范研究,使之形成一個系統(tǒng)的主線?！雹劢逃叻治龅囊粋€基礎(chǔ)就是首先要確定政策分析和研究的邊界,即要選擇具有特定價值的事件和問題進行研究;價值分析又是規(guī)范研究的前提,只有在明確政策價值目標(biāo)的情況下,才能通過規(guī)范研究確定具有可行性的政策方案。所以說,教育政策價值分析在教育政策分析中具有核心地位。
二、教育政策的三個價值向度
對于任何一項教育政策,政策分析者都可以從現(xiàn)象形態(tài)、本體形態(tài)和政策過程三個維度加以認(rèn)識和研究。在不同的維度上,教育政策的基本價值特征具有不同的表現(xiàn)。在現(xiàn)象形態(tài)上,教育政策的價值特征表現(xiàn)為一系列的價值選擇;在本體形態(tài)上,教育政策的價值特征表現(xiàn)為價值選擇的“合法性”;在政策過程的意義上,教育政策價值特征表現(xiàn)為價值選擇的“有效性”。價值選擇、合法性、有效性是描述教育政策基本價值特征的三個基本向度。
(一)價值選擇
在現(xiàn)象形態(tài)的層面上,教育政策表現(xiàn)為由政府等政治實體關(guān)于教育領(lǐng)域的政治措施組成的政策文本或文本的總和。任何一項教育政策都是一種教育領(lǐng)域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊涵著政府對于教育事務(wù)和教育問題的一種價值選擇——做什么或不做什么、鼓勵什么或禁止什么的一種價值選擇。正如托馬斯•戴伊所說:“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策?！雹芤蚨诂F(xiàn)象層面上,教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的,即一項教育政策作出了什么樣的價值選擇。教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎(chǔ)上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求,體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價值偏好,表達著教育政策追求的目的與價值。教育政策的價值選擇既包括觀念中的選擇,又包括實踐活動中的選擇。觀念中的選擇是政策價值目標(biāo)的確定,實踐活動中的選擇是政策過程中的創(chuàng)價活動,即價值目標(biāo)的實現(xiàn)和獲得。所以,教育政策的價值選擇是一個過程,包括目標(biāo)的選擇、手段的選擇和結(jié)果的選擇。例如,教育政策問題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標(biāo)準(zhǔn)的確立等。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀。教育政策指向解決什么樣的教育問題,其價值選擇就體現(xiàn)什么樣的具體內(nèi)容。教育政策價值觀是教育政策制定者及其所處的社會對教育政策活動中價值關(guān)系的根本性的總的認(rèn)識,它是教育政策價值取向的主要內(nèi)容。政策制定者有什么樣的教育政策價值觀,就會作出什么方向或性質(zhì)的價值選擇。教育政策價值選擇的內(nèi)容和方向是由特定的政策問題和政策價值觀決定的,同時又表征著教育政策的基本價值特征。不同類型和層次的教育政策具有不同的價值選擇內(nèi)容,因而具有不同的價值特征。
(二)合法性
在本體形態(tài)上,教育政策的根本目的是在社會范圍內(nèi)進行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇所決定的。教育政策價值選擇一旦作出或在具體進行教育利益分配操作的過程中,所有相關(guān)的利益主體最為關(guān)心的問題是:自身的需要和利益是否得到了充分表達和滿足?同時必然伴隨著他們對于價值選擇和教育利益分配具體操作的肯定性或否定性的認(rèn)識和評價。這些認(rèn)識和評價在社會范圍內(nèi)就表現(xiàn)為:政策的價值選擇是否是正當(dāng)?shù)幕蚝戏ǖ?也就是集中表現(xiàn)為教育政策價值選擇的合法性問題。⑤因而在本體層面上,教育政策的基本價值特征集中表現(xiàn)為教育政策價值選擇的合法性問題,即按照某種價值選擇分配教育利益是否是正當(dāng)?shù)?是否具有合法性。合法性是一個多有歧義的概念。一般認(rèn)為,合法性“表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ),至于具體的基礎(chǔ)是什么(如某條法律、規(guī)則、習(xí)慣、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯),則要看實際情境而定”。⑥或者說,合法性“是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)”。⑦合法性這個概念一般用于在社會學(xué)和政治學(xué)中討論社會秩序、社會規(guī)范、國家統(tǒng)治類型和政治秩序等問題。⑧按照哈貝馬斯的限定,合法性是與政治秩序相聯(lián)系的一個概念。哈貝馬斯認(rèn)為,“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化”。⑨正是從這個意義上,哈貝馬斯指出:“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來說,有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值?！?0或者說,“合法性的基礎(chǔ)是同意,”是“對統(tǒng)治的同意”。11教育政策作為政府的一種政治措施,是一個國家或社會政治秩序的重要組成部分。因此,本文是在哈貝馬斯所限定的意義上使用合法性的概念。所謂教育政策的合法性,是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規(guī)則、規(guī)范,如法律、社會價值觀、意識形態(tài)、傳統(tǒng)典范乃至社會習(xí)慣等,并由此在社會范圍內(nèi)被承認(rèn)、接受和遵守。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ),是教育政策價值選擇存在的價值依據(jù)和理論基礎(chǔ),也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策價值選擇的正當(dāng)性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本質(zhì)是教育政策價值選擇的合目的性,也就是價值選擇符合人們的需要、價值理想和追求。認(rèn)為,人類的實踐活動具有兩種尺度,即內(nèi)在尺度和外在尺度。12內(nèi)在尺度即是需要的、目的的尺度。人們的社會實踐活動包括教育政策活動總是從自己的目的出發(fā),追求滿足自己的需要。只有那些體現(xiàn)了實踐主體的目的,滿足了主體需要的活動才是正當(dāng)?shù)?、有益?也就是“善”的或合理的。在教育政策活動中,人們也是從自身的內(nèi)在尺度出發(fā),評價教育政策的價值選擇是否符合自己的目的,是否滿足了自己的需要,從而決定著是否肯定、支持、服從或者否定、反對、抵制某種政策的價值選擇。在這個過程中,教育政策獲得合法性或者喪失合法性。
(三)有效性
在教育政策過程層面上,任何教育政策都要追求順利、經(jīng)濟地解決教育問題,分配教育利益,調(diào)整和理順教育領(lǐng)域的社會關(guān)系。這樣一個過程,從價值的角度來看,就是政策目標(biāo)完整、真實地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程。政策的成功或政策的失敗、實際上就取決于政策過程是否有效地實現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化,也就是取決于政策過程中獲得價值選擇和實現(xiàn)價值選擇的政策行為過程的“有效性”。因而,教育政策過程的“有效性”表征著教育政策在過程層面上的基本價值特征。關(guān)于“有效性”這個概念可以從許多不同的角度理解。在政策科學(xué)研究的相關(guān)文獻中人們比較普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,來表達政策活動效率高、效益大、效果好等意義,一般不對其作具體解釋,“有效”有時指有效率,有時指有效益,有時指有效果。實際上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三個概念的意義有很大的區(qū)別。“效果”主要側(cè)重于對活動成果的考察,強調(diào)的是活動的結(jié)果,例如一所學(xué)校培養(yǎng)出數(shù)量更多質(zhì)量更好的人才,就被認(rèn)為效果是好的,而得到這一成果所付出的代價則并不是效果考慮的問題?！靶省眲t不同,《辭?！分邪选靶省倍x為:“消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率”,13說明效率是勞動量的消耗與所獲得勞動成果的比較,也就是指投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。效率的意義包括效果,但效率更關(guān)注獲得效果所付出的代價及其與效果的比例。
而“效益”是指社會活動所消耗的勞動量所取得的符合社會需要的勞動成果之間的比較。它包含有兩層含義:一是投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系,二是產(chǎn)出必須符合社會需要。從這個意義上講,效益包含著更廣泛的意義,它除了包含效率的意義以外,還具有“有益性”的意義,即活動的產(chǎn)出必須具有正價值,而效率則不關(guān)注活動結(jié)果的性質(zhì),高效率的活動可能具有正價值,也可能具有負(fù)價值或零價值。所以,效益、效率、效果三者的內(nèi)涵是依次減小的。我們這里所討論的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的統(tǒng)一,其含義是指教育政策活動以最小的代價獲得具有最大化正價值的政策結(jié)果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性與政策過程相聯(lián)系,所以,有效性主要是一個程序性或操作性問題,即如何才能作出理想的價值選擇,確立理想的政策目標(biāo)?如何才能完整實現(xiàn)政策目標(biāo)?如何進行政策活動才具有“有效性”?從這個意義上來看,教育政策有效性的本質(zhì)是價值選擇——觀念中的選擇和實踐中的選擇——活動程序的合規(guī)律性。這里所謂的合規(guī)律性,既包括按照集體選擇或社會選擇的“規(guī)律”獲得合法性,又包括按照科學(xué)的、客觀的規(guī)律從事政策活動,順利高效地實現(xiàn)政策價值。教育政策的價值選擇、合法性、有效性是從邏輯上描述、認(rèn)識教育政策價值特征的三個抽象的向度,不同的具體教育政策在三個不同的向度上具有不同的實質(zhì)性內(nèi)容。
三、教育政策的兩類基本價值
實質(zhì)價值與形式價值是構(gòu)成教育政策價值內(nèi)容的兩個最基本的方面。馬克斯•韋伯的社會學(xué)方法論的一個重要特征就是區(qū)分了價值與事實兩個領(lǐng)域,由此進一步把人類的理性區(qū)分為價值理性和工具理性,或?qū)嶓w理性與形式理性。14這里,區(qū)分教育政策實質(zhì)價值與形式價值也是根據(jù)韋伯的類型學(xué)來劃分的。另外,在特定的角度上,教育政策實質(zhì)價值與形式價值也是同教育政策研究的類型相對應(yīng)的。例如,澳大利亞學(xué)者海因斯在廣義上把教育政策研究分為“教育政策內(nèi)容的研究”和“教育政策決策過程的研究”兩類。其中,教育政策內(nèi)容的研究是一種靜態(tài)性質(zhì)的研究,教育政策決策過程的研究是一種動態(tài)性質(zhì)的研究。15教育政策的實質(zhì)價值就是教育政策內(nèi)容的價值表現(xiàn),教育政策的形式價值則是教育政策過程的價值表現(xiàn)。實質(zhì)價值又可稱為教育政策的目的性價值,或稱為教育政策的“價值理性”,主要是指教育政策所選擇的、所追求的、并在政策活動中時時處處體現(xiàn)出來的價值內(nèi)容;實質(zhì)價值是政策價值主體通過教育政策活動所追求、所實現(xiàn)的一種主體的目的狀態(tài),它表征著教育政策過程結(jié)束以后所可能產(chǎn)生的結(jié)果;實質(zhì)價值是由真實反映教育政策價值本質(zhì)和時代要求的教育政策價值觀念來表達的;實質(zhì)價值既是教育政策活動的出發(fā)點,又是教育政策活動的歸宿。
形式價值又可稱為教育政策的手段性價值,或稱為教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活動過程的每一個環(huán)節(jié)都必須遵循的一系定的程序或原則,是規(guī)范教育政策價值主體在控制教育資源和獲得自身利益的過程中的活動順序、范圍和方式等的一系列不隨意以人的意志為轉(zhuǎn)移的程序性價值要求;形式價值是確認(rèn)和實現(xiàn)教育政策價值內(nèi)容的價值形式所具有的中介性和工具性意義。需要說明的是,法律化教育政策與非法律化教育政策對形式價值具有不同的要求,法律化教育政策必須遵循嚴(yán)格的形式價值要求。現(xiàn)代教育的法治化趨勢要求所有的教育政策都必須具備嚴(yán)格的程序性價值標(biāo)準(zhǔn)。教育政策的實質(zhì)價值與形式價值是教育政策價值不可分割的兩個方面,二者是價值內(nèi)容與價值實現(xiàn)形式的關(guān)系,又是目的與手段的關(guān)系,還可以理解為目標(biāo)、過程、結(jié)果之間的關(guān)系。實質(zhì)價值要通過形式價值得到體現(xiàn)和實現(xiàn),只有遵循嚴(yán)格程序進行運作的教育政策,才能克服政策決策和政策實施的隨意性和盲目性,保證教育政策價值內(nèi)容的順利實現(xiàn);形式價值又必須以實質(zhì)價值為其存在的根據(jù)和基礎(chǔ),任何教育政策的決策和實施程序必須在符合公眾的教育需要和公眾追求的基本價值標(biāo)準(zhǔn)的前提下,才能被公眾認(rèn)可和接受。
正如羅爾斯所說:“一種程序的正義總是依賴(除賭博這種特殊情況之外)其可能性結(jié)果的正義,或依賴于實質(zhì)性正義。因此,程序正義與實質(zhì)正義是相互聯(lián)系而非相互分離的?！?7教育政策價值的實質(zhì)價值、形式價值分類與上述認(rèn)識教育政策價值問題的三個向度即價值選擇、合法性和有效性之間具有直接的聯(lián)系。教育政策的實質(zhì)價值、形式價值都是教育政策進行價值選擇的結(jié)果。實質(zhì)價值的特征決定著教育政策價值選擇內(nèi)容的合法性,形式價值的特征決定著教育政策價值選擇程序的合法性。由于教育政策的有效性依賴于決策過程中合法性的獲得和有效的政策實施,所以,教育政策實質(zhì)與形式的合法性的獲得以及政策實施程序的合理性決定著教育政策的有效性,有效性的理想狀態(tài)就是教育政策虛擬價值與現(xiàn)實價值之間具有高度的一致性,二者達到高度一致的統(tǒng)一或契合。
四、教育政策價值分析的三種具體方法
從教育政策價值分析作為研究方法的維度來看,一般認(rèn)為價值分析的方法可分為三種:經(jīng)驗性探索、規(guī)范性探索和超倫理研究。18W•N•鄧恩認(rèn)為,價值評價的標(biāo)準(zhǔn)(或稱為“倫理觀”)有三個層次,一是描述性倫理觀,主要內(nèi)容是對倫理現(xiàn)象或價值現(xiàn)象進行客觀描述。二是規(guī)范性倫理觀要內(nèi)容是提出或明確判斷某種“公共行為正確、有益或公正”的價值或倫理標(biāo)準(zhǔn)。三是超倫理觀,主要內(nèi)容是對證明某種公共行為正確、有益或公正的規(guī)范性價值標(biāo)準(zhǔn)本身進行價值判斷,以尋求證明規(guī)范性價值標(biāo)準(zhǔn)的合理性的價值準(zhǔn)繩,即研究和明確關(guān)于價值標(biāo)準(zhǔn)的價值標(biāo)準(zhǔn)。19與三個層次的價值評價相聯(lián)系,價值分析相應(yīng)就有三種類型的方法。
(一)經(jīng)驗性研究方法
經(jīng)驗性研究方法又稱為描述性的方法,主要是對價值現(xiàn)象的價值觀進行描述、分類和概括,對政策價值選擇和具有價值傾向的行為方式進行描述和分析。經(jīng)驗性研究為我們提供教育政策價值選擇、合法性、有效性的實然的或客觀的狀態(tài),從而為公共政策活動中的主體的價值判斷提供客觀依據(jù),幫助決策者進行價值選擇。經(jīng)驗性研究的具體方法主要是:社會調(diào)查(如問卷和訪談)、行為方式的描述與分析、得爾菲法(一種匿名通信、反復(fù)征求意見的分析方法)、決策分析(分析不同價值準(zhǔn)則的敏感度或稱為“緊迫性”)、預(yù)算分析(成本與資源配置分析)等。對教育政策進行經(jīng)驗性研究,特別是對教育政策文本的價值涵義進行描述和分析時,可主要使用文獻法、解構(gòu)的方法、“編碼”的方法及“理解”的方法。
(二)規(guī)范性研究方法
規(guī)范性研究的主要目的是確定對政策行為進行評價的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),它要回答的是,我們依照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)確定政策行為的對與錯,什么樣的政策行為才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行為應(yīng)遵循什么規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性研究為我們提供和描述教育政策價值選擇、合法性、有效性的應(yīng)然狀態(tài),為教育政策活動提供具體的價值指導(dǎo)。教育政策的規(guī)范性研究在對某種政策行為進行價值判斷時,具體的價值標(biāo)準(zhǔn)可分為三種類型:20一是義務(wù)論標(biāo)準(zhǔn),即依據(jù)一些具有先驗性而不證自明的基本原則進行價值判斷,義務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)具有理性主義的特征。二是目的論標(biāo)準(zhǔn),主要根據(jù)行為后果的效益來評價政策選擇和政策行為,目的論標(biāo)準(zhǔn)具有功利主義或?qū)嵱弥髁x的特征。三是價值論或本質(zhì)論標(biāo)準(zhǔn),主要依據(jù)政策行為的本質(zhì),即其內(nèi)在價值或自身的良好性進行評價。但是,在這里,對政策行為本質(zhì)的確認(rèn)又成為一個新的價值問題,需要借助于義務(wù)論的或目的論的價值判斷作為其前提。所以,本質(zhì)論價值分析是一種難以把握的主觀性很強的價值判斷類型。因此,在教育政策價值分析中,義務(wù)論和目的論的結(jié)合應(yīng)被作為規(guī)范性價值分析的主要的選擇。
(三)超倫理研究方法
關(guān)鍵詞：社區(qū)；適老性；分異特征；影響因素
中圖分類號：C916.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0043-02
一、問題的提出與相關(guān)的調(diào)查
20世紀(jì)末，我國進入老齡化社會，隨著時間推移，呈現(xiàn)速度快、數(shù)量多的特征，養(yǎng)老問題逐漸受到社會各界的重視[1]。社區(qū)憑借地緣優(yōu)勢與對家庭養(yǎng)老的彌補作用，逐漸成為養(yǎng)老的重要載體[2]。因此，本文順應(yīng)目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢，構(gòu)建了適老性評價指標(biāo)體系，其中包含社區(qū)安全性、出行便捷性、環(huán)境舒適性、社區(qū)交往性、社區(qū)服務(wù)度五個準(zhǔn)則層及若干要素層，并運用層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重；同時依據(jù)長沙市空間結(jié)構(gòu)將中心城區(qū)劃分為3個圈層，于圈層內(nèi)選取8個不同屬性的典型社區(qū)。通過專家賦分與問卷調(diào)查計算適老性分值，歸納了長沙市社區(qū)適老性分布特征：（1）社區(qū)安全性總體由中心向外呈圈層式遞減、局部拼貼；（2）交通便捷性評價受社區(qū)內(nèi)部交通環(huán)境影響較大，形成了由內(nèi)至外波谷狀遞減的分布特征；（3）環(huán)境舒適度圈層空間分異程度低，受地理位置與建設(shè)年代影響，適老社區(qū)集中分布于自然環(huán)境優(yōu)美地帶；（4）社區(qū)交往性由中心區(qū)至遠郊區(qū)圈層遞減，單位制小區(qū)交往滿意度較高；（5）社區(qū)服務(wù)程度呈現(xiàn)逐層遞減趨勢，安置小區(qū)呈現(xiàn)弱勢。基于以上結(jié)論，從五方面歸納了影響適老性特征的因素，為社區(qū)適老建設(shè)提供理論依據(jù)。
二、適老性特征影響因素
1.自然與歷史繼承。長沙市特殊的“山水洲城”格局，對社區(qū)適老性特征產(chǎn)生重要影響。長沙市是在湘江與瀏陽河交匯的河谷臺地上發(fā)展起來的，周邊為地勢較高的山丘，不同地理位置覆蓋不同的自然資源，加之老年人對環(huán)境敏感度高，由此產(chǎn)生的社區(qū)感知迥異；另外，長沙市中心城區(qū)目前存在的舊住宅，或文化氛圍濃厚，或設(shè)施老化，對適老性產(chǎn)生正或負(fù)向作用。
2.政府政策與市場定位。政府政策對城市社區(qū)適老性格局起到重要的導(dǎo)向作用，從根本上推動著老年人口在社會及物質(zhì)空間上的集聚，作用于開發(fā)商市場定位，對相關(guān)老年產(chǎn)業(yè)起基本調(diào)控作用；同時，社會經(jīng)濟發(fā)展背景反作用于政策，為政策的制定提供了堅實的研究支撐。一個適合老年人居住的社區(qū)建設(shè)，自下而上無不需要政府強有力的政策支持：自我國進入老齡化社會，出臺的保障政策與相關(guān)法律均成為各地區(qū)養(yǎng)老的重要原則。另外，老年住宅建設(shè)、老年基礎(chǔ)設(shè)施布設(shè)等各項標(biāo)準(zhǔn)均來源于國家普適性設(shè)計規(guī)范。換言之，政府政策導(dǎo)向就是適老性出現(xiàn)差異的關(guān)鍵。住房體制改革以來，地產(chǎn)開發(fā)成為活躍的市場因子，投資和利益主體的多元化為滿足老年人需求提供條件，促進住宅市場的細分和多樣化，政策導(dǎo)向相同程度作用于在房地產(chǎn)項目中，通過對這些新建社區(qū)的建設(shè)與提質(zhì)，提升適老程度，改變整體格局。
3.養(yǎng)老服務(wù)模式。不同于居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老依托于地緣優(yōu)勢，能夠吸引來自社會各界的資源，籌措多方資金，形成多層次、多途徑并存的投資運作體制[3]，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開展以社區(qū)的建設(shè)和運營為平臺，以養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、組織管理、資金運作和信息化管理等“元素”為主。由于各社區(qū)間存在實際差異，因此在養(yǎng)老服務(wù)模式這一層面具有自我針對性，不同屬性社區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)的重視度與傾斜度不同，進而產(chǎn)生適老性差異。
4.老年人需求意向。高齡老年人，主觀幸福感受與生活質(zhì)量受經(jīng)濟因素和社會支持影響[4]，即能夠滿足其生理上對設(shè)施的要求與心理上對愛與陪伴的需求。隨著年齡增加，老年人身體機能在不斷衰退，其中視覺聽覺以及肌肉骨骼系統(tǒng)越來越遲鈍，表現(xiàn)為視力和聽力的下降，腿腳越來越不方便；心理方面，由于身體的衰老，老年人會產(chǎn)生越來越多的心理問題，包括：缺乏安全感、抑郁、焦慮等。但老年人生活經(jīng)歷迥異，在共同的需求下又存在個體差異，因此社區(qū)受需求意向影響，政策細節(jié)落實存在差異，表現(xiàn)出的適老性亦不同。
5.外部交通資源。城市主導(dǎo)交通軸線是活躍的經(jīng)濟增長軸線，因此社區(qū)外部交通資源直接影響著社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，進而影響到適老性社區(qū)的建設(shè)進程。長沙市完善的交通網(wǎng)絡(luò)為附近社區(qū)的老年人提供便捷的出行，同時也帶動經(jīng)濟增長，一定程度上為政府主導(dǎo)引進老年服務(wù)企業(yè)提供資金支持；同時老年人的出行以步行為主，街道能否提供“健康―有氧”的交通h境一定程度上也對適老性存在影響。
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對政策是真包含關(guān)系；同時，政策的特性決定它并非被動適應(yīng)制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當(dāng)大。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內(nèi)含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數(shù)，并用社會成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負(fù)面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預(yù)計生老病死，也無法預(yù)計天災(zāi)人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠恚欣趥€人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來的災(zāi)難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個社會，或者更準(zhǔn)確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經(jīng)濟學(xué)名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標(biāo)、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。
諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準(zhǔn)則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規(guī)范準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動。當(dāng)然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟引入一種文明秩序的意識――一種關(guān)于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導(dǎo)性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主[義經(jīng)濟一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預(yù)地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實施，農(nóng)民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當(dāng)時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經(jīng)濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時泰國制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調(diào)了政策行為的設(shè)計和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進行。這種觀點強調(diào)政策的價值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調(diào)政策是一種政治行為，強調(diào)其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調(diào)政策的實證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。
事實上，政策不僅僅是計劃和目標(biāo)，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強的適應(yīng)性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很強的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標(biāo)。也正是由于這種很強的目標(biāo)特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標(biāo)，會使政策執(zhí)行主體意識到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據(jù)實際情況實事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創(chuàng)新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)。
(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數(shù)政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認(rèn)識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，國家和社會的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟力量相互作用的‘政治經(jīng)濟’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現(xiàn)在這項政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地[影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認(rèn)它的真正價值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負(fù)面影響。
（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：
（1）、強制的程度。
（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環(huán)境）
也就是說，個人在運用公共權(quán)力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。
制度變異應(yīng)運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
（二）、制度對政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設(shè)計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數(shù)，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。
（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權(quán)。一個政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認(rèn)為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應(yīng)充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行?？梢哉f，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機構(gòu)應(yīng)以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門對于經(jīng)濟過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團代替經(jīng)濟部門作出經(jīng)濟選擇的情形。
（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實行無償或低價的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。
（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。
結(jié)論
一段假期，一場天災(zāi)，一群人的行為，我們的“中國社會”復(fù)雜系統(tǒng)再一次表現(xiàn)出復(fù)雜的深層特征。我尚未找到合適的概念來涵蓋這一深層特征。不過，它決定了復(fù)雜系統(tǒng)的三項表層特征，最近由經(jīng)濟學(xué)家奧墨羅德作了簡要表述：（1）短期預(yù)測之不可能性；（2）新性質(zhì)的自發(fā)涌現(xiàn)；（3）從同一初始狀態(tài)可發(fā)生多重歷史（Paul Ormerod，2005，“complexity and the limits to knowledge”，《Futures》vol. 37，pp. 721-728）。
在較早被介紹給中國讀者的各類“新知”中，關(guān)于“復(fù)雜系統(tǒng)”的知識與哲學(xué)或許是理論內(nèi)涵最豐富并且政策意義最顯著的一門科學(xué)。當(dāng)我們面對復(fù)雜系統(tǒng)時，首先要從總體上把握它，不是沉迷于細節(jié)，而是直面“總體”現(xiàn)象。
借用桑塔費學(xué)派的簡明語言，假設(shè)每一行為主體只熟悉它附近的局部環(huán)境并由此作出簡單的適應(yīng)性選擇，那么，由大量這樣的行為主體組成的群體將表現(xiàn)出復(fù)雜系統(tǒng)的特征。如奧墨羅德所論，這時，短期的群體行為是不可預(yù)測的，因為系統(tǒng)的另一特征是，不斷地涌現(xiàn)出以往沒有的性質(zhì)；從而，系統(tǒng)的第三特征是，歷史從來不是單一的。換句話說，歷史從來就是“非決定論的”，這一特征導(dǎo)致了“多元歷史”觀。
生活在具有上列復(fù)雜系統(tǒng)三項特征的社會里，我們每一個人怎樣適應(yīng)我們的生存環(huán)境呢？道德哲學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家斯密曾系統(tǒng)地把所謂“公正旁觀者的合宜同情”原理運用于西方社會，并由此撰寫了《道德情操論》和《國富論》。與穩(wěn)態(tài)社會不同，在轉(zhuǎn)型期社會，作為斯密原理的基礎(chǔ)的“合宜的同情”――它對應(yīng)于“一般均衡”的行為與情感，離散化為許多“局部的合宜性”――它們之間可以發(fā)生激烈沖突。今天，關(guān)于復(fù)雜系統(tǒng)的許多局部合宜性之間潛在沖突的研究，被稱為“非均質(zhì)網(wǎng)絡(luò)”的社會科學(xué)或“網(wǎng)絡(luò)物理學(xué)”。
基于“求生存”的本能和“要生存得更好”的欲望，在上述的復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)，每一社會成員只熟悉與他相鄰的社會成員們的行為和情感模式，在他熟悉的這些行為和情感模式中，他選擇“最好的”。假如他如通常所表現(xiàn)的那樣不知道什么是最好的，那么他會模仿“最成功的”――事實上，我們很難區(qū)分“選擇”與“模仿”，因為沒有人能夠完全獨立地選擇，恰如沒有人能夠一模一樣地模仿。
于是，我們看到，他選擇“春節(jié)回家并且忍受擁擠效應(yīng)”（學(xué)生和民工）；他選擇“買車并且比不買車更多地污染環(huán)境”（都市白領(lǐng)）；他選擇“制造或出售假冒偽劣商品并且由此獲得金錢回報”（商人和學(xué)者）……概而言之，他選擇“在名利場上更成功并為此而更深和更久地出賣良心”。
晚近的仿真研究表明，如果行為與情感的模式A對個體而言比模式B更成功，那么，在復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)，只要采納A的個體的總數(shù)占總?cè)丝诘谋壤^了三分之一，模式A就會迅速取代模式B，而成為獨占的行為與情感模式（參閱Martin Nowak，et.al.，2007，“the one-third law of evolutionary dynamics”，《Journal of Theoretical Biology》，vol. 249，pp.289-295）。復(fù)雜系統(tǒng)的這一特征被稱為“三分之一定律”，它廣泛地出現(xiàn)于社會生活各領(lǐng)域，多年前已被諸如米爾格羅姆這樣的經(jīng)濟學(xué)家注意到并寫入“管理經(jīng)濟學(xué)”教科書。
可是對于社會整體，三分之一定律意味著極大的麻煩――對交通運輸系統(tǒng)，對不可再生資源和生態(tài)系統(tǒng)，對市場經(jīng)濟的道德基礎(chǔ)。因為，自由市場所激發(fā)的行為與情感模式，幾乎總是傾向于無限制地攫取資源――自然的和文化的，從而或遲或早總要引發(fā)社會成員旨在限制資源耗竭速度的集體行動。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；新生代農(nóng)民工；Logistic模型；養(yǎng)老保險；參保意愿；就業(yè)狀況；政策因素
改革開放以來，我國城市化、工業(yè)化進程發(fā)展迅速，越來越多的農(nóng)村年輕勞動力脫離土地而進城尋找就業(yè)機會。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中新生代農(nóng)民工所占比例為56．5％［1］，2015年全國農(nóng)民工總量比2014年增長近1．3個百分點。但是，農(nóng)民工參保覆蓋率相對極低，養(yǎng)老保險參與率僅為16．7％［2］。新生代農(nóng)民工作為特殊社會群體，對我國城市化經(jīng)濟發(fā)展做出重要的推動作用，其養(yǎng)老保險的參保意愿成為學(xué)者們研究的熱點。目前，許多學(xué)者主要從宏觀和微觀2個層面對新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保意愿進行研究分析，分別提出自己的獨特見解?；诤暧^層面，有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老保險政策、繳費時間、關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移這3個因素對農(nóng)民工參保意愿影響最為顯著，可從破除制度障礙入手，提高參保率［3］；新生代農(nóng)民工參加社會保險是一種切實享有與城市居民同樣福利和權(quán)益的社會行為，參保意愿的決策過程深受經(jīng)濟、社會生活、文化心理因素影響［4］；農(nóng)民工依據(jù)需求選擇參與社會保險制度的類別，并偏好選擇養(yǎng)老保險［5］；農(nóng)民工的社會參保意愿尤其社會養(yǎng)老參保意愿很強，但參保率低，必須遵循分層分類基本原則，不斷完善養(yǎng)老保險制度從而積極推動農(nóng)民工參保［6］；我國對新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險可實行彈性養(yǎng)老保險制度［7］，新生代農(nóng)民工進城務(wù)工時間越長，其城市融入感更加強烈，可從制度層面增強其養(yǎng)老保險參保意識，改善農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保環(huán)境［8］；從改革戶籍制度、完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)等政策制定入手，逐步提高農(nóng)民工的養(yǎng)老參保意識［9］?；谖⒂^層面，肖云等對重慶市青壯年農(nóng)民工的參保意愿調(diào)查發(fā)現(xiàn)，性別、年齡對養(yǎng)老參保意愿具有顯著性影響，而婚姻、務(wù)工年限沒有影響［10］；楊哲等對安徽省新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險研究發(fā)現(xiàn)，婚姻顯著影響參保意愿，年齡卻影響甚微［11］；也有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老風(fēng)險、未來生活城市、養(yǎng)老方式對新生代農(nóng)民工參保意愿影響顯著［12］；王翠琴等對陜西、青海、貴州3省19個地級行政區(qū)的新生代農(nóng)民工調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險參保行為受政治資本、養(yǎng)老區(qū)域選擇、政策知曉度等方面的影響［13］，農(nóng)民工主觀上對社會養(yǎng)老保險制度的滿意度、養(yǎng)老保險支付意愿、支付能力等也影響著參保意愿的選擇［14－22］。宏觀層面主要研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保意愿受制度本身和制度環(huán)境因素對參保意愿的影響，微觀層面主要基于理性角度，分析農(nóng)民工個體特征、就業(yè)狀況等對養(yǎng)老保險參保意愿的選擇，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題越來越突出。本研究通過對江蘇省3個地級市新生代農(nóng)民工的參保意愿進行問卷調(diào)查及訪談，實證研究江蘇省新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保意愿及影響因素，為江蘇省養(yǎng)老保險政策的制定、提高新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保提供參考依據(jù)。
1材料與方法
1．1數(shù)據(jù)來源與樣本描述
數(shù)據(jù)來源于2014年7月至2015年6月江蘇省南京、南通、徐州3個地級市的實地抽樣調(diào)查，共發(fā)放問卷610份，回收問卷為578份，基于數(shù)據(jù)的真實、有效性，將數(shù)據(jù)缺失與信息填寫錯誤的18份無效問卷剔除，實際有效問卷為560份，問卷有效率為91．8％，而愿意參與養(yǎng)老保險的人數(shù)為478人，約占有效調(diào)查問卷數(shù)的85．4％，其中，18～23、24～29、30～35歲的意愿參保人各占12．0％、60．9％、27．1％。
1．2變量選擇與效用函數(shù)的構(gòu)建
1．2．1變量選擇新生代農(nóng)民工是否愿意參與養(yǎng)老保險作為因變量W，W＝1時表示愿意參保，W＝0時表示不愿意參保。新生代農(nóng)民工參保意愿的影響因素作為解釋變量F，并將其分為個體特征（F1）、就業(yè)狀況（F2）、政策因素（F3）、、心理特征（F4）4個層面，其各個層面的變量及賦值見表1。1．2．2效用函數(shù)的構(gòu)建在整理實地調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上分析其有效性，構(gòu)建新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保意愿的效用函數(shù)。
1．3參保意愿研究假設(shè)
分析F1、F2、F3、F44個層面對新生代農(nóng)民工參保意愿的影響提出4種基本假設(shè)。假設(shè)1：個體特征對新生代農(nóng)民工參保意愿具有影響作用。通常情況下，男性承擔(dān)家庭經(jīng)濟主要負(fù)擔(dān)，壓力較大，其參保意愿需求比女性更強烈；年齡越大者越愿意參保，以保障老年基本生活；教育水平影響人的價值觀、人生觀，受教育水平越高的新生代農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的認(rèn)知度越強，越傾向于參保；由于城市間、地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平各異，新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快，新生代農(nóng)民工的城市融入感對未來居住地的選擇也影響參保意愿；已婚者家庭責(zé)任意識比未婚者、離異者強烈，更愿意參加養(yǎng)老保險。假設(shè)2：就業(yè)狀況影響新生代農(nóng)民工的參保意愿。一般而言，月收入水平越高，生活品質(zhì)及保障越健全，參與養(yǎng)老保險的意愿普遍高于低收入者；簽訂勞動合同者比未簽者參保率高；新生代農(nóng)民工所在單位類型及工作性質(zhì)同樣影響參保率。假設(shè)3：政策因素對新生代農(nóng)民工參保意愿影響較大。新生代農(nóng)民工對社會保險政策的內(nèi)容及養(yǎng)老保險的參保條件了解越多，參保率越高；因換工作地點、工作單位或企業(yè)等因素，在原先單位或企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險參保費用是否能有效對接影響參保率；新生代農(nóng)民工對社會保險政策態(tài)度越滿意，越愿意參保。假設(shè)4：心理特征對新生代農(nóng)民工的參保意愿無影響。新生代農(nóng)民工外出打工主要目的是掙錢提高生活水平，他們對養(yǎng)老并沒有長遠的計劃；大多數(shù)新生代農(nóng)民工致力于當(dāng)下生活的改善，養(yǎng)老觀念比較薄弱，參保險意愿低。
2結(jié)果與分析
2．1回歸模型的構(gòu)建及檢驗
2．1．1回歸模型的構(gòu)建基于選入變量α＝0．05、α＝0．10水平上，采用SPSS17．0軟件運用二元Logistic模型分析相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)，并采用enter法進行檢驗?？偰Ｐ偷乃迫槐瓤ǚ綑z驗結(jié)果P＜0．01，說明模型通過顯著性檢驗，具有統(tǒng)計意義。建立Logistic回歸模型公式為Logit（p）＝ln［P／（1－P）］＝α＋∑β＋ε。式中：p表示新生代農(nóng)民工愿意參加養(yǎng)老保險的概率；P／（1－P）表示已參保新生代農(nóng)民工與未參保新生代農(nóng)民工的比率，α為常數(shù)項，ε為隨機誤差項。對P進行對數(shù)單位轉(zhuǎn)換，得出新生代農(nóng)民工參保意愿影響因素的概率模型為Pi＝1＋exp（－α＋∑mj＝1βjXij）。式中：Pi為第i位新生代農(nóng)民工參保概率，Xij為影響第i位新江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年第45卷第18期—513—生代農(nóng)民工的第j種因素，m為影響新生代農(nóng)民工參保概率的變量個數(shù)。2．1．2回歸模型的檢驗2．1．2．1模型系數(shù)檢驗?zāi)Ｐ拖禂?shù)綜合檢驗顯示，變量的似然卡方比為104．812，顯著性值為0．000（表2），小于0．05，說明采用該模型分析新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保意愿的影響因素比較合理。2．1．2．2擬合優(yōu)度檢驗對新生代農(nóng)民工參保意愿的擬合優(yōu)度指標(biāo)進行模型檢驗，結(jié)果顯示，統(tǒng)計量觀測值為8．098，顯著性值為0．424，大于0．05，未達到顯著性水平，說明整體回歸模型擬合優(yōu)度較好，反映參保意愿的解釋變量能有效預(yù)測因變量。
2．2參保意愿假設(shè)分析
2．2．1Logistic初步回歸分析由表3可見，影響參保意愿的14個因素在步驟1a中，年齡、受教育程度、婚姻狀況等7個影響新生代農(nóng)民工參保因素的顯著性值均大于0．05，不具統(tǒng)計意義而被排除?；诖?，對新生代農(nóng)民工的參保意愿假設(shè)進行分析：（1）個體特征中，性別影響參保意愿與預(yù)期假設(shè)一致，檢驗水平小于0．05；大中型城市、小城市、農(nóng)村和城市間的中小型城鎮(zhèn)、農(nóng)村人數(shù)各約占總?cè)藬?shù)37．1％、28．4％、22．7％、11．8％，新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進程中對未來居住地的選擇反映出對務(wù)工城市的滿意感、認(rèn)同感、融入感，這3種感覺越強烈，參保意愿越高；年齡、婚姻狀況、受教育程度均不在檢驗值內(nèi)，與預(yù)期假設(shè)相矛盾，這可能是由于18～35歲的新生代農(nóng)民工潛意識覺得自身還處于年輕狀態(tài)，身體健壯，而他們受教育的水平總體較高，對婚姻的價值觀比較前衛(wèi)，因此養(yǎng)老參保并不積極。（2）就業(yè)狀況中，所在行業(yè)、勞動合同簽訂與否影響新生代農(nóng)民工的參保意愿，假設(shè)成立；單位所有制類型、月收入水平卻未納入?yún)⒈Ｒ蛩乜紤]范圍，與假設(shè)相悖，這可能是由于新生代農(nóng)民工大多數(shù)都不介意從事的單位性質(zhì)，他們認(rèn)為只要單位給予的收入高就能保障生活，另外新生代農(nóng)民工更懂得享受，其月收入的多數(shù)用來消費。（3）政策因素中，社會保險政策了解程度、社會保險政策態(tài)度對新生代農(nóng)民工的參保意愿影響最為顯著，符合假設(shè)；新生代農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作單位、轉(zhuǎn)移工作城市之前一般已經(jīng)考慮到社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)，且現(xiàn)在異地養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)已具有一定的解決措施，因此該因素并不影響農(nóng)民工的參保。（4）心理特征中，外出打工原因?qū)π律r(nóng)民工的參保意愿影響顯著，而養(yǎng)老觀念對參保意愿幾乎沒有影響，這與假設(shè)沖突，究其原因，一方面可能與年齡有關(guān)，另一方面可能與新生代農(nóng)民工養(yǎng)老價值理念薄弱有關(guān)。2．2．2enter法最終回歸分析為確保新生代農(nóng)民工參保意愿變量不受其他因素影響，在初步回歸分析的基礎(chǔ)上采用enter方法進行最終回歸分析，對影響參保意愿的14個因素在步驟8a中的性別等7個因素進行分析（表3）可知：（1）個體特征中，性別、未來居住地通過0．05檢驗水平，其中新生代農(nóng)民工男性愿意參保人數(shù)居多，占總?cè)藬?shù)的55．5％，而女性僅占總?cè)藬?shù)的29．8％，男性參保率高于女性參保率；新生代農(nóng)民工選擇大中型城市、小城市、農(nóng)村和城市間的中小型城鎮(zhèn)居住其參保率分別約占總?cè)藬?shù)的31．1％、25．0％、19．1％，新生代農(nóng)民工選擇未來居住地影響其參保意愿，未來所在居住地的地理位置、周圍環(huán)境、設(shè)施等越好，參保率越高。（2）就業(yè)狀況中，所在行業(yè)、勞動簽訂合同通過0．01顯著性檢驗，對新生代農(nóng)民工參保意愿具有顯著性影響，其中制造業(yè)、建筑業(yè)的參保比例相對較高，各約占總?cè)藬?shù)的38．4％、17．7％，簽訂固定期限勞動合同的新生代農(nóng)民工比無固定期限勞動合同、未簽訂勞動合同的新生代農(nóng)民工參保率分別約高出39．4％、46．4％，從事高危險性、高危害性特殊工種的新生代農(nóng)民工退休相對較早，只要滿足繳費期限即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，其參保意識相對較強。（3）政策因素中，社會保險政策了解程度、社會保險政策態(tài)度這2個因素對新生代農(nóng)民工參保意愿的影響最為顯著，通過0．01顯著性檢驗，這表明國家頒布的社會保險相關(guān)政策引導(dǎo)新生代農(nóng)民工的行為決策，對政策越了解、滿意度越高，其參保率越高。（4）心理特征中，外出打工原因通過0．01顯著性檢驗，回歸系數(shù)為正，這是由于新生代農(nóng)民工外出打工所在的單位能夠提供養(yǎng)老金繳費保障，工作單位每月可為他們繳納20％的養(yǎng)老保險，符合新生代農(nóng)民工未來的養(yǎng)老需求。
3結(jié)論與建議
Abstract： The coal industry must fulfill a greater social responsibility， in order to achieve sustainable development. Taking coal industry of 30 listed companies as the research object， this paper studies the correlation between regulatory pressure， management characteristic and corporate social responsibility. The results show that： the situation that regulatory pressure is executing for short time is no significant correlation to CSR， meanwhile have no positive effect to CSR through influencing management age and education； however， regulatory pressure can promote CSR by influencing the executive compensation. In addition， in the absence of regulatory pressure， management age and education have significantly positive effect on CSR， but there is no significant impact between executive compensation and CSR.
關(guān)鍵詞： 煤礦業(yè)；社會責(zé)任；制度壓力；管理層特征
Key words： coal industry；social responsibility；regulatory pressure；management characteristic
中圖分類號：F426 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）20-0012-05
0 引言
當(dāng)前，京津冀嚴(yán)峻的霧霾狀況，矛頭直指煤礦、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)，中央政府和河北省相繼出臺各種法規(guī)應(yīng)對環(huán)境污染。2013年2月份的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》的修訂，自之日起實施。該政策是根據(jù)《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕18號）等法律和規(guī)范性文件制定的，煤炭工業(yè)有關(guān)管理部門依據(jù)該政策制訂相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。這種特殊的政策背景，為當(dāng)前研究煤礦業(yè)上市公司管理層行為能否受該特殊制度的影響從而促進社會責(zé)任的履行效果提供了良好的契機。而制度壓力中的規(guī)制壓力就更多體現(xiàn)在政府頒布的行政指令、約束要求或者法律法規(guī)的強制力。因此這種特殊制度定為規(guī)制壓力較為合適。在外在的制度壓力即規(guī)制壓力下，企業(yè)管理層行為能否受到約束和懲戒，能否更好地履行社會責(zé)任，成為本文最終的研究目的。
論文的研究對我國煤礦企業(yè)社會責(zé)任理論研究的學(xué)術(shù)創(chuàng)新具有一定意義，也對我國煤礦企業(yè)能否更好地履行社會責(zé)任具有現(xiàn)實意義。首先，管理層由于個人特征的不同，在偏好、風(fēng)險認(rèn)知和決策行為方面上存在較大的差異，這可能會對企業(yè)社會責(zé)任在內(nèi)的決策產(chǎn)生影響，因此對管理層特征影響企業(yè)社會責(zé)任履行的研究也具有重要意義。其次，在我們的社會中，社會責(zé)任的概念越來越受到人們的關(guān)注，同時公司社會責(zé)任感不再是可選的信息，而是必選的，它將影響公司價值和財務(wù)績效，進而影響資源配置。
1 理論分析和假設(shè)提出
1.1 制度壓力與社會責(zé)任的履行
制度壓力包括規(guī)制壓力、規(guī)范壓力和認(rèn)知壓力。本文所闡釋的制度壓力是指規(guī)制壓力，這其一是由于規(guī)范壓力和認(rèn)知壓力在定義上不好界定，其二是因為2013年2月份的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》是規(guī)制壓力的體現(xiàn)，因此論文只選取規(guī)制壓力進行研究假設(shè)。Campbell（2009）在總結(jié)影響企業(yè)履行社會責(zé)任行為因素中，將規(guī)制壓力放到了制度性因素的首位。他還提出，在政府的監(jiān)管下是更強大的，非營利組織等對企業(yè)社會責(zé)任的監(jiān)督是在更為明顯的制度環(huán)境條件下，企業(yè)的社會責(zé)任履行情況會較好。Aguilera et.AL發(fā)現(xiàn)，以法律制度為基礎(chǔ)建立起來對企業(yè)行為約束的標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實中可能難以很快實現(xiàn)，但是，他們會通過影響慣例、規(guī)則、習(xí)慣等規(guī)范性力量推動社會責(zé)任的開展。制度環(huán)境因索是促發(fā)或改變企業(yè)社會責(zé)任活動的重要影響因索。由此可推出，規(guī)制壓力對企業(yè)社會責(zé)任具有重要的影響作用。據(jù)此，提出假設(shè)1：
H1：同等條件下，規(guī)制壓力對企業(yè)履行社會責(zé)任具有顯著的正向影響。
1.2 管理層年齡與企業(yè)社會責(zé)任的履行
1984年Hambrick和Mason提出“高階管理理論（Upper Echelons）”，該理論認(rèn)為企業(yè)高層管理者的教育程度、年齡、職業(yè)背景等人口特征影響企業(yè)戰(zhàn)略決策的選擇，進而影響企業(yè)績效。年齡作為管理者的一個重要背景特征，會直接影響企業(yè)投資經(jīng)營的決策。Hambrick和Mason（1984）認(rèn)為管理者的閱歷和承擔(dān)風(fēng)險的傾向可以通過年齡來反映；管理團隊的年齡會影響他們的戰(zhàn)略決策和行動傾向，進而影響到企業(yè)績效。年齡差異反映出不同的成長環(huán)境、教育方式以及生活經(jīng)驗和方式，會導(dǎo)致其在工作中表現(xiàn)出不同的認(rèn)知和價值取向（唐婧，2011）。王艷美（2014）提出管理層中年齡較大的管理者比較保守，針對國家出臺的各種政策也會很認(rèn)真地執(zhí)行；而年齡較小的管理者干勁十足，但針對國家的各項政策更傾向于有自己的想法，沒有年齡較大的管理者考慮全面，對信息披露方面考慮不周全。一些學(xué)者認(rèn)為年輕的管理者急于追求在任期間給企業(yè)帶來的財務(wù)績效，顧慮投入的CSR支出和承擔(dān)風(fēng)險只不過是為下任做了嫁衣，因此對CSR的履行意識較弱。隨著年齡的增大，公司高管將逐漸有更多的氣力和行動力來推動公司開展重大變革，表現(xiàn)出對社會責(zé)任一定程度的關(guān)注（鄭冠群等，2015）。據(jù)此，提出假設(shè)2：
H2：同等條件下，管理層年齡與企業(yè)社會責(zé)任的履行之間存在正相關(guān)關(guān)系，即隨著年齡的增加，企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的意識會提高。
1.3 管理者薪酬與企業(yè)社會責(zé)任的履行
高層管理者的薪酬主要包括工資福利、年度獎勵和股票期權(quán)。王艷美（2014）提出管理層薪酬越高說明管理層所擔(dān)任的職位越關(guān)鍵，體現(xiàn)了管理層人員的重要程度。也直接顯示出管理層對所的財務(wù)報告、社會責(zé)任報告所負(fù)有的責(zé)任的直接和間接程度。陳泓霖（2014）提出在企業(yè)發(fā)展過程當(dāng)中，企業(yè)的財務(wù)狀況一定會和企業(yè)社會責(zé)任相聯(lián)系到一起，高層管理人員之間的財務(wù)狀況越來越好的話，那么企業(yè)得到相對比較高的財務(wù)狀況的情況下，他們會更加將目光放在社會，承擔(dān)相關(guān)的社會責(zé)任。管理者積極履行企業(yè)社會責(zé)任不僅能給企業(yè)帶來長期的利益回報，也能給企業(yè)帶來好的聲譽。企業(yè)提供的高回報會給管理者更大的激勵，促使管理層更積極履行自己的職責(zé)，最終提高公司的長遠價值。鄭冠群、宋林、郝淵曉（2015）研究發(fā)現(xiàn)薪酬提供的激勵會直接影響到高管CSR決策和表現(xiàn)，董事會可能利用薪酬結(jié)構(gòu)來誘使公司高管按照股東期望行事，通過合理的薪酬結(jié)構(gòu)設(shè)置使得高管的私立與股東保持一致，以激勵高管選擇最大優(yōu)化公司利潤的行為。因此，如果董事會的目的是通過行使CSR而實現(xiàn)長期利益的最大化，那么所設(shè)置的薪酬結(jié)構(gòu)應(yīng)該使高管層的私利與CSR表現(xiàn)保持一致。據(jù)此，提出假設(shè)3：
H3：同等條件下，管理層薪酬越高，企業(yè)履行社會責(zé)任的意識會越強。
1.4 管理層學(xué)歷與企業(yè)社會責(zé)任的履行
通過對美國銀行業(yè)和制造業(yè)高層管理團隊的調(diào)查研究，Wiersema（1992）發(fā)現(xiàn)團隊的平均教育水平和社會認(rèn)知復(fù)雜度是正相關(guān)的，高層管理團隊的學(xué)歷越高越容易在執(zhí)行變革中獲得成功。一些頂級歐洲商學(xué)院都把CSR做為商科教育中高級經(jīng)理教育課程不可缺少的部分，而以客觀的方式來看，管理者所接受的教育時間越久，教育水品越高的情況下，可能會具備更高的道德品質(zhì)，另外，由于其所學(xué)的知識更多，可能會做出更理智和正確的決策，從而會在企業(yè)社會責(zé)任戰(zhàn)略、履行以及披露方面做出更加正確的決策。據(jù)此，提出假設(shè)4：
H4：同等條件下，管理層學(xué)歷對企業(yè)履行社會責(zé)任具有顯著的正面影響。
1.5 制度壓力通過影響管理層特征進而影響社會責(zé)任的履行
目前圍繞CSR與管理層特征、制度壓力之間的理論解釋和實證研究有很多，但多數(shù)學(xué)者都還沒有進一步探索制度壓力和管理層特征對企業(yè)社會責(zé)任影響的交互協(xié)同作用。由于近年來，包括政府、媒體以及企業(yè)自身在內(nèi)的眾多利益相關(guān)者逐漸認(rèn)識到企業(yè)履行社會責(zé)任的重要性，根據(jù)戰(zhàn)略管理“環(huán)境-戰(zhàn)略-績效”經(jīng)典分析框架，沈奇泰松（2010）認(rèn)為企業(yè)在受到不同維度的制度壓力時會形成不同社會戰(zhàn)略反應(yīng)，而管理層是企業(yè)戰(zhàn)略的主要決策者。這可能意味著制度壓力與管理層特征之間在承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任過程中存在某種相關(guān)聯(lián)系。梁強等（2013）發(fā)現(xiàn)高管支持對制度壓力與企業(yè)ERP應(yīng)用具有完全中介作用等，高管支持和社會責(zé)任態(tài)度作為倫理領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容在轉(zhuǎn)化和應(yīng)對外部環(huán)境壓力時非常重要?？赡苷驗橹贫葔毫ο?，促進不同管理層特征的領(lǐng)導(dǎo)增進對企業(yè)社會責(zé)任的披露，從而起到了1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。已有研究證實隨著管理者年齡的增大，其將逐漸有更多的動力來推動公司開展重大變革，表現(xiàn)出對社會責(zé)任一定程度的關(guān)注（孔祥，2006）。再次，高層管理的報酬水平越高，經(jīng)濟條件越好，就可能更多地去關(guān)注非經(jīng)濟的目標(biāo)，去追求良心良知、社會義務(wù)等。另外，高層管理團隊成員的專業(yè)背景會影響公司的戰(zhàn)略選擇，高學(xué)歷的管理者會更懂得適應(yīng)國家政策走向從而制定相應(yīng)的企業(yè)戰(zhàn)略，才能發(fā)揮最大競爭力。據(jù)以上分析，我們提出：
H5：同等條件下，管理層年齡在制度壓力的影響下，年齡越大，越能正向促進企業(yè)社會責(zé)任的履行。
H6：同等條件下，管理層薪酬在制度壓力影響下，薪酬越高，越能正向提高企業(yè)社會責(zé)任的履行。
H7：同等條件下，管理層學(xué)歷在制度壓力影響下，學(xué)歷越高，越能正向提高企業(yè)社會責(zé)任的履行。
2 研究設(shè)計
2.1 樣本與數(shù)據(jù)
煤礦行業(yè)上市公司總共106家，剔除公司社會責(zé)任披露不充分的上市公司以及2012至2013年度財務(wù)數(shù)據(jù)披露不全或數(shù)據(jù)波動較大的上市公司，最終共得到30家上市公司的財務(wù)數(shù)據(jù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的處理運用統(tǒng)計軟件SPSS21和EXCEL來完成。這些數(shù)據(jù)主要從權(quán)威機構(gòu)潤靈環(huán)球國際、上海證券交易所、各個上市公司公開披露的年報以及企業(yè)官網(wǎng)中獲得。
2.2 變量定義
2.2.1 因變量
本文因變量是企業(yè)社會責(zé)任的履行情況評分，采用潤靈環(huán)球國際披露的社會責(zé)任報告評分，其中包括整體性、內(nèi)容性、技術(shù)性和行業(yè)性四個零級指標(biāo)，整體性主要突出企業(yè)社會責(zé)任戰(zhàn)略方面的評價，內(nèi)容性主要突出企業(yè)社會責(zé)任履行方面的評價，技術(shù)性主要突出信息披露方面的評價，而行業(yè)性主要突出針對行業(yè)特性的評價。
2.2.2 自變量和控制變量
本文共選取四個自變量，分別是管理層年齡、管理層薪酬、管理層學(xué)歷以及是否受到規(guī)制壓力?？刂谱兞坑腥齻€，分別是資產(chǎn)負(fù)債率、營業(yè)收入和凈資產(chǎn)收益率。具體定義如表1所示。
2.2.3 建立模型
根據(jù)前文的分析和提出的假設(shè)，結(jié)合變量設(shè)計情況，本文構(gòu)建的模型如下：
CSR=a1RP+a2Age+a3Pay+a4Edu+a5RP*Age+a6RP*Pay+ a7RP*Edu+Control+e
3 實證結(jié)果與分析
3.1 描述性分析
本文就變量做了描述性分析，如表2。
從表2中可以看出，樣本企業(yè)社會責(zé)任履行情況一般，前后兩年差別不大。從2012年和2013年的極大值、極小值和標(biāo)準(zhǔn)差來看，社會責(zé)任評價得分最高的達到了79.54，而社會責(zé)任評價得分最低的只有22.87分，而且標(biāo)準(zhǔn)差達到了15.25，說明樣本企業(yè)社會責(zé)任履行情況分布比較分散，不同企業(yè)社會責(zé)任履行情況相差較大。管理層年齡前后2年平均值差距較大，這可能對之后的數(shù)據(jù)檢驗有一定影響；管理層薪酬分布在30.11萬元到847.73萬元，企業(yè)管理層收入懸殊，差距極大。這可能與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，也可能是樣本中一些企業(yè)是國有壟斷企業(yè)，利潤高效益好，高管的收入水平也高。管理層學(xué)歷主要集中在碩士階段，管理層的受教育程度較高。為進一步分析提供了合理的數(shù)據(jù)區(qū)間。
3.2 相關(guān)性分析
本文就變量做了全樣本的相關(guān)性分析，如表3所示。
綜合2012年和2013年的相關(guān)性分析來看，是否收到規(guī)制壓力與CSR相關(guān)性不顯著，這可能暗示假設(shè)1不能得到支持。對此做出的解釋為：本文的規(guī)制壓力選取的是2013年2月份才的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》，該政策出臺以后需煤炭企業(yè)一段時間的消化吸收，所以此項制度壓力對企業(yè)社會責(zé)任的履行情況影響不明顯。同時，管理層年齡與CSR在5%的水平上顯著相關(guān)；管理層薪酬與CSR在5%的水平上顯著相關(guān)；管理層學(xué)歷與CSR在1%的水平上顯著相關(guān)。他們的相關(guān)系數(shù)分別是0.328，0.294和0.333。初步證實了假設(shè)2、假設(shè)3和假設(shè)4。除此之外，我們還可以看到作為控制變量的資產(chǎn)負(fù)債率與企業(yè)的社會責(zé)任呈顯著負(fù)相關(guān)，營業(yè)收入、凈資產(chǎn)收益率與企業(yè)社會責(zé)任呈顯著正相關(guān)關(guān)系。
3.3 回歸性分析
本文又進一步回歸性分析，回歸系數(shù)表如表4所示。
表4列示了各解釋變量與企業(yè)社會責(zé)任之間的回歸系數(shù)。第（1）列表明，企業(yè)是否受到規(guī)制壓力系數(shù)并不顯著，假設(shè)1沒能得到支持?？赡艿脑蚴潜疚闹贫葔毫Φ倪x擇是為了能在2012年和2013年之間有效的劃分開，但與此同時也失去了一定的制度代表性，在實施時間較短、樣本數(shù)據(jù)較少的情況下，這樣的結(jié)果也是意料之中的。第（2）列表示管理層年齡與企業(yè)社會責(zé)任在5%的水平上正相關(guān)，假設(shè)2得以驗證。第（3）列管理層薪酬的系數(shù)不顯著，管理層薪酬的變化并不能顯著影響企業(yè)社會責(zé)任，假設(shè)3沒有得到驗證。未能通過檢驗的原因可能是因為樣本數(shù)據(jù)中管理層薪酬跨度太大，樣本中一些企業(yè)是國有壟斷企業(yè)，利潤高效益好，高管的收入水平高，而另一些企業(yè)不歸國有，在政策優(yōu)惠以及其他方面可能比不了壟斷效益高的國有企業(yè)，這樣會在一定程度上造成樣本數(shù)據(jù)失真。第（4）列顯示管理層學(xué)歷與企業(yè)社會責(zé)任在5%的水平上正相關(guān)，即管理層學(xué)歷越高，會促進企業(yè)社會責(zé)任履行的提高。假設(shè)4得以驗證。第（5）列交互項的系數(shù)不顯著且為負(fù)數(shù)，顯示規(guī)制壓力通過影響管理層年齡反向調(diào)節(jié)企業(yè)社會責(zé)任，假設(shè)5沒有得到驗證。可能的原因是《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》是2013年2月份并實施的，企業(yè)執(zhí)行時間較短，加之樣本量較少，本身還沒起到明顯的效果，是否能作用于管理層年齡上，從而進一步影響企業(yè)社會責(zé)任還需時間檢驗。第（6）列交互項的系數(shù)顯著，說明在規(guī)制壓力影響下，管理層薪酬越高，越能正向提高企業(yè)社會責(zé)任的履行。假設(shè)6得到明顯的支持。可能的原因是煤炭行業(yè)發(fā)展一般順應(yīng)國家相關(guān)政策，而薪酬的激勵往往是提升企業(yè)履行國家政策的最直接方式。第（7）列交互項系數(shù)不顯著，并且管理層學(xué)歷的系數(shù)變大，但顯著性水平降低。這說明在規(guī)制壓力影響下，管理層學(xué)歷對企業(yè)社會責(zé)任并沒有正向調(diào)節(jié)作用。假設(shè)7未能通過檢驗，原因很可能是企業(yè)執(zhí)行國家政策時間短，還未實現(xiàn)明顯的效果，并且樣本中管理層學(xué)歷的數(shù)據(jù)集中在碩士階段，這可能對檢驗結(jié)果造成一定影響。
除此之外，我們在回歸結(jié)果中還可發(fā)現(xiàn)，凈資產(chǎn)收益率系數(shù)極為顯著，這表明凈資產(chǎn)收益率與社會責(zé)任在α=1%的水平上存在顯著正相關(guān)關(guān)系，凈資產(chǎn)收益率越高，企業(yè)履行社會責(zé)任的意識越強。從第（1）、（3）、（5）列中營業(yè)收入的回歸系數(shù)來看，與企業(yè)社會責(zé)任在α=5%的水平上正相關(guān)，這說明營業(yè)收入越高的企業(yè)社會責(zé)任履行效果越好。然而資產(chǎn)負(fù)債率的回歸系數(shù)沒有達到顯著性水平，與企業(yè)社會責(zé)任不具有顯著的相關(guān)關(guān)系。資產(chǎn)負(fù)債率與企業(yè)社會責(zé)任的履行未呈現(xiàn)相關(guān)性的原因可能是樣本數(shù)據(jù)中的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高低懸殊，不同企業(yè)對財務(wù)杠桿的運用不甚相同，再加之樣本較少的原因，資產(chǎn)負(fù)債率就可能呈現(xiàn)不相關(guān)的結(jié)果。
4 研究結(jié)論與政策建議
通過以上分析，本研究發(fā)現(xiàn)：第一，當(dāng)前規(guī)制壓力對企業(yè)社會責(zé)任沒有顯著提高；第二，管理層年齡本身能夠正向促進企業(yè)社會責(zé)任，但是規(guī)制壓力不能通過管理層年齡正向促進企業(yè)社會責(zé)任；第三，規(guī)制壓力可以通過管理層薪酬促進企業(yè)履行社會責(zé)任；第四，管理層學(xué)歷越高，越能調(diào)節(jié)增強企業(yè)社會責(zé)任，但是在規(guī)制壓力影響下，管理層學(xué)歷與企業(yè)社會責(zé)任相關(guān)性不顯著。
基于以上實證結(jié)論，作者認(rèn)為：首先，政府應(yīng)當(dāng)完善我國社會責(zé)任的相關(guān)立法，健全我國社會責(zé)任監(jiān)督體系，進一步明確社會責(zé)任的履行標(biāo)準(zhǔn)。尤其對于重污染企業(yè)更要嚴(yán)加管制，制定相關(guān)法規(guī)、政策，設(shè)立環(huán)境指標(biāo)，強制性規(guī)定企業(yè)承擔(dān)一定的環(huán)境責(zé)任，并加強監(jiān)督和檢查，打擊腐敗。各地方政府需定期或不定期地對企業(yè)進行考核，表彰那些盡力和嚴(yán)肅擔(dān)負(fù)社會責(zé)任的企業(yè)，另外可以制定一些獎勵機制，如評出年度最有社會責(zé)任感企業(yè)，同時這樣的企業(yè)會享受到一些優(yōu)惠政策，如減稅，這樣來鼓勵更多公司自覺承擔(dān)起社會責(zé)任。批評或者懲罰那些逃避社會責(zé)任的企業(yè)，如罰款等。此外，還應(yīng)加強社會、公眾和媒體等非政府組織的有效監(jiān)督和制約，預(yù)防和阻止企業(yè)的違法行為。其次，企業(yè)要認(rèn)真履行國家的政策法規(guī)，制定同步的企業(yè)戰(zhàn)略，將社會責(zé)任理念轉(zhuǎn)化為行動。企業(yè)要定期聘請業(yè)界社會責(zé)任研究的專業(yè)人士開展相關(guān)講座，貫徹并加強管理者和員工的社會責(zé)任感。最后，企業(yè)若是執(zhí)行國家下發(fā)政策或者執(zhí)行新的變革時，薪酬激勵是非常可行的措施，比如除基本工資外還要設(shè)立獎金制度、股權(quán)激勵方式等，使管理者的報酬與履行社會責(zé)任為企業(yè)帶來的績效相綁定，促使管理層在履行社會責(zé)任的同時還能得到相應(yīng)的報酬。
此外，本研究也存在一定的局限性。在管理層特征描述上，沒有考慮管理層社會關(guān)系以及性別變量等因素，獲取的管理層特征數(shù)據(jù)可能有不充分的地方；有關(guān)管理層的信息披露并不完整，而且目前也沒有一個絕對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有些屬于本研究管理層范疇內(nèi)的人員缺乏相關(guān)的信息披露。本文的樣本數(shù)據(jù)的搜集僅限于2012年和2013年中披露了的煤礦行業(yè)上市公司的數(shù)據(jù)，樣本數(shù)據(jù)較少，不能很好地代表所有煤礦業(yè)上市公司的社會責(zé)任履行的情況。另外，本文的規(guī)制壓力選取的是2013年2月份的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》，政策實施時間較短，效果不明顯，因而對假設(shè)的檢驗沒有很大的貢獻。以上都可能會在一定程度上影響本文的研究結(jié)論。
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關(guān)鍵詞: 大學(xué)英語四、六級考試 政策分析 教學(xué)改革
一、前言
多年來,圍繞大學(xué)英語考試的爭論一直不斷。教師、學(xué)校管理者、學(xué)生、社會人士看法不一。在報紙、雜志、互
聯(lián)網(wǎng)上,各界人士討論熱烈,可謂仁者見仁、智者見智,意見極不統(tǒng)一。有的意見則完全相反,如加強論和取消論。
二、研究的理論依據(jù)
政策分析,關(guān)于什么是政策分析,國內(nèi)國外的學(xué)者還沒有形成定論,國外的學(xué)者的定義大體可以分為三類:第一類以戴伊(Thomas R.Dye)和那格爾(Stuart S.Nagel)為代表,認(rèn)為政策分析為宏觀的理論研究,試圖建立超越于哲學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)、管理科學(xué)和行為科學(xué)之上的綜合性的政策科學(xué)。第二類以夸德(Edwards S.Qusde)和鄧(Williamn N.Dunn)為代表,認(rèn)為政策分析是一門應(yīng)用性的社會科學(xué),使用科學(xué)研究方法來解決社會問題。第三類以小麥克雷(Ducan Macrae,Jr.)和巴頓(Carl V.Patton)為代表,認(rèn)為政策分析主要是研究被選政策方案的評估和選擇。國內(nèi)有學(xué)者嚴(yán)格區(qū)分政策研究和政策分析,認(rèn)為政策研究是對一項政策怎樣制定出來的研究,重在理論探討,政策分析是對因素、策略方法等的研究,側(cè)重于應(yīng)用研究。本研究在這里不作嚴(yán)格區(qū)分。本研究認(rèn)為政策分析涉及整個政策過程,既研究政策怎樣制定出來又研究策略方法,二者是一個統(tǒng)一的過
程。
三、對大學(xué)英語四、六級考試的政策主體分析
四、六級考試政策的價值主體主要是三個,即政府、高校和高校學(xué)生。從理論上說,教育政策的價值主體是指教育政策活動中的“行動者”――政府、教育組織和個人。教育政策的價值主體與一般廣義意義上的教育政策主體是一致的,也就是指教育政策活動中具有能動性的人和人群。在廣義上,“政策主體可以一般地界定為直接和間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織”。如立法機關(guān)、行政機關(guān)、政黨、利益團體、公民等。在教育政策領(lǐng)域,廣泛意義上的政策主體具體表現(xiàn)為三類教育政策價值主體:(1)教育政策決策主體(狹義的政策制定者),主要是政府及其機構(gòu)和官員,在民主體制下,教育咨詢機構(gòu)、教育組織和個人也有機會參與教育政策的決策活動;(2)教育政策執(zhí)行主體,主要是政府機構(gòu)和教育組織;(3)教育政策利益主體,包括政府――追求國家利益和公共利益;教育組織――追求群體利益;個人――追求個人利益。
所以,在教育政策活動中,不同的價值主體具有不同的角色、活動特征和需要。
1.政府。主要角色是代表國家進行政策決策,制定教育政策。政府的活動特征是進行社會選擇或集體選擇。政府的活動就是政治活動,而“政治活動可以被簡單地定義為一群在觀點或利益方面本來很不一致的人們作出集體決策的過程,這些決策一般被認(rèn)為對這個群體具有約束力,并作為公共政策加以實施”。政府的活動就是通過教育政策追求教育領(lǐng)域的國家利益和公共利益。政府通過教育政策活動實現(xiàn)國家利益和公共利益必須依靠權(quán)利運作和強制性,因為政治是指參與公共活動的個人、團體和組織為實現(xiàn)既定的目標(biāo),通過支配影響、獲得和運用公共權(quán)利而作出公共決策以及分配社會價值和利益的過程。在社會系統(tǒng)中,國家利益、公共利益、集體利益、個人利益往往存在沖突、分歧和矛盾,政府活動恰恰是在這種背景中制定對所有人具有約束力的一致性的政策,一方面對教育資源進行社會分配,另一方面制定相應(yīng)的制度和規(guī)范約束人們實現(xiàn)自身利益的行為,最大限度地降低教育活動的成本。政府對教育資源進行控制的基礎(chǔ)就是政府代表國家行使的教育權(quán)力與政府的強制性,沒有權(quán)力和強制性作基礎(chǔ),政府就無法作出一致性的集體選擇。
2.教育組織。主要角色是執(zhí)行或遵守政府的教育政策,領(lǐng)導(dǎo)、管理、組織開展教育活動。教育組織的活動特征是進行集體選擇或群體選擇,實現(xiàn)教育領(lǐng)域的公共利益,同時追求教育組織所代表的人權(quán)或團體自身的群體利益。教育組織實現(xiàn)教育領(lǐng)域的公共利益需要借助國家委托的或法律賦予的教育權(quán)力,以在組織內(nèi)部控制和分配教育資源,管理和規(guī)范組織中人們的教育活動。教育組織追求自身群體利益需要獲得組織自身的權(quán)利,以在組織外部、內(nèi)部控制教育資源實現(xiàn)自身的群體利益。
3.個人。主要角色是利益主體。個人活動的特征是進行個人選擇,個人選擇的目的是最求個人利益的最大實現(xiàn)。由于種種原因,個人和家庭在受教育過程中往往具有強烈的功利主義傾向。作為利益主體,個人在教育活動中所追求的直接利益是個人盡可能地完善的發(fā)展。個人實現(xiàn)自身的完善發(fā)展,獲得直接的教育利益需要四個基本條件,一是說教育的權(quán)力與機會,使個人有權(quán)力和資格進入教育系統(tǒng)接受教育。二是教育資源條件,使個人在教育系統(tǒng)中獲得自身完善發(fā)展的物質(zhì)和精神條件的保障。三是個人發(fā)展水平和資格的認(rèn)定,使個人的發(fā)展水平獲得具有合法性的權(quán)威性的評價和認(rèn)定。四是個人積極能動的教育、訓(xùn)練和學(xué)習(xí)活動。在這個基礎(chǔ)上,個人在社會生活中利用自身發(fā)展的水平和所獲得的資格認(rèn)定進一步獲得物質(zhì)和精神利益的滿足。
四、結(jié)語
大學(xué)英語四、六級考試政策規(guī)定了學(xué)生在四級階段和六級階段應(yīng)達到的水平,對師生對大學(xué)英語的學(xué)與教的重視與提高起到了重要作用,對高校以至于整個教育界對外語教學(xué)改革的重視,以及改善外語教學(xué)條件起著積極的推動作用。
但是,我們也應(yīng)吸取教訓(xùn),政策的制定一定要體現(xiàn)多元化的原則,決策要增加透明度,要在政府、學(xué)校、學(xué)生主體充分參與的條件下制定教育決策。只有當(dāng)作為高等教育主體的個人被賦予了這樣一種權(quán)利時,他的高等教育要求才能最終通過國家政策得以實現(xiàn)。然而,由于各種原因,目前在我國高等教育領(lǐng)域中,學(xué)生的高等教育利益表達的機制還很不完善,國家的高等教育政策并不能很好地體現(xiàn)學(xué)生的利益。因此,在實踐中,國家的高等教育政策與學(xué)生的教育行為之間存在著一種潛在的沖突。
因此,需建立多元化的教育決策體制,完善學(xué)生的高等教育利益表達機制,建構(gòu)不同學(xué)生群體的利益平衡機制,在程序上,迫切需要建立和完善決策制度,加強教育政策執(zhí)行的監(jiān)督和管理。
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關(guān)鍵詞：積極老齡化；大都市；中心城區(qū)；交通對策
Abstract：Positive aging is the new idea and new trend concern to aging society all over the world， aging population as well as transportation problems are highly gathered in metropolises in China. All those problems are presented in three ways， firstly， the aging population depend on walking and public transportation heavily due to they always stay in a very small region. Secondly， the aging population tend to avoid traffic jam and they seldom go out at night. Thirdly， their frequency of getting around is declining along with age’s increasing. However， most metropolises’ transportation waited for improve in plans， infrastructure and social public opinion. Therefore， the central region in metropolis should advocate for positive aging， acquaint with the features of aging population， adjust and improve related policies and establish a harmony transportation system finally.
Key words：positive aging ； metropolis ； central city ； transportation countermeasure
中圖分類號： C912 文獻標(biāo)識碼：A
文章編號：1674-4144（2016）-05-37（3）
老齡化是世界性的議題，也是當(dāng)下眾多領(lǐng)域研究的重要背景，對城市研究和交通領(lǐng)域而言，大都市中心城區(qū)是老齡化問題凸顯的區(qū)域，交通作為“衣食住行”四大基本需求之一更是無法回避老年人群體。近年來許多學(xué)者已經(jīng)從交通規(guī)劃、交通工具、交通視覺引導(dǎo)系統(tǒng)等方面探討了老齡社會如何改善和提高，取得了較大進展和較多成果，但從積極老齡化理論出發(fā)，梳理大都市中心城區(qū)交通對策的研究尚不多見。
1 積極老齡化與大都市中心城區(qū)的老齡化問題
1.1 積極老齡化的提出
上個世紀(jì)下半葉，世界上很多國家面臨著老齡化問題，各種理論也層出不窮，從成功老齡化到健康老齡化，學(xué)者們試圖從不同的角度和層面來解決社會面臨的老齡化問題，而積極老齡化理念的提出無疑是一次創(chuàng)造性的變革。
很多外國學(xué)者的研究證明，大部分老年人的活動并沒有因年齡增加而減少社會活動，尤其是從事腦力勞動的老人，離退休后多數(shù)仍在積極參與經(jīng)濟活動或社會活動，為積極老齡化做貢獻。他們的積極參與進一步證實了智力功能并未隨年齡的增大而消失，某些智力功能反而變得更大。美國老年心理學(xué)家巴爾特斯和謝爾對不同年齡的人做過測試后得出結(jié)論：老年人積極參與社會和發(fā)展能壽命延長，且較長時間保持健康，經(jīng)濟生活和精神生活的滿意度比較高?；谶@些理論，世界衛(wèi)生組織在2002 年4 月12 日聯(lián)合國第二次世界老齡大會上提交了《積極老齡化政策框架》的書面報告，從此積極老齡化成為影響世界各國老齡工作的新理論。
1.2 積極老齡化的內(nèi)容
世界衛(wèi)生組織在《積極老齡化政策框架》中這樣界定積極老齡化：“積極老齡化是指在老年時為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程。”[1]其核心內(nèi)容是“參與”、“健康”和“保障”，重點強調(diào)人在進入老年以后，盡可能在較長時期保持良好狀態(tài)。
積極老齡化對于個人、家庭成員和社會而言具有不同的含義。對于個人來說，積極老齡化是指進入老年的人享有充實的生活（包括健康、安全和積極參與經(jīng)濟、社會、文化和政治生活）； 能夠按照自己的需要、愿望和能力繼續(xù)學(xué)習(xí)，參與社會、經(jīng)濟、文化、精神和公益活動。對于家庭和社會來說， 積極老齡化是指為老年人創(chuàng)造參與活動和學(xué)習(xí)的一切可能機會和條件， 滿足他們的需求，建立一個不分年齡、人人共享、代際和諧的社會。
總之，積極老齡化的目標(biāo)是盡可能滿足老年人的經(jīng)濟需求、健康需求、心理需求、社會參與需求。
1.3 大都市中心城區(qū)的老齡化現(xiàn)狀與交通問題
大都市的基本特征是人口的高度集聚，而在大都市的中心城區(qū)老齡人口的集聚程度較高，老齡化問題比較突出。例如謝波、周婕的研究顯示，盡管北京、上海、廣州和武漢四座城市老年人的空間分布特征存在著較大差異，但是四座大都市的共同點就是“中心城區(qū)的老齡化程度較高，老年人口密集”[2]。大量的老年人集聚于大都市的中心城區(qū)，使得中心城區(qū)的老齡化率遠高于其他區(qū)域，例如上海中心城區(qū)的老齡化率已經(jīng)接近或超過20%，按照聯(lián)合國人口報告的標(biāo)準(zhǔn)，上海中心城區(qū)已經(jīng)進入了深度老齡化甚至超級老齡化的的階段，平均每五個人中就有一個人是老年人。由此可見，大都市中心城區(qū)的老年人群體規(guī)模十分龐大，從以人文本的角度出發(fā)，城市建設(shè)和發(fā)展的方方面面都應(yīng)該考慮到這一群體的特征和利益，交通領(lǐng)域也不例外。大都市中心城區(qū)應(yīng)該適應(yīng)老年群體的出行特征，找到當(dāng)下交通系統(tǒng)和空間存在了老年群體不友好因素，兼顧各個群體的利益，出臺相應(yīng)的政策來構(gòu)建安全、快捷和舒適的交通系統(tǒng)和空間。
2 大都市中心城區(qū)老年人出行特征及交通系統(tǒng)和空間存在的問題
2.1 大都市中心城區(qū)老年人出行特征
從人口學(xué)的角度來看，老年群體具有鮮明的群體特征。從生理來看包括器官組織自然老化、器官功能逐漸退化、活動能力嚴(yán)重衰退等，從心理來看包括記憶力下降情緒不穩(wěn)定、趨于保守固執(zhí)等。這些特征影響和決定著老年人的出行行為也具有了區(qū)別于其他年齡群體的特征。
2.1.1 活動半徑較小，主要依賴步行和公交
多項研究表明，大都市中心城區(qū)老年人的日?；顒又饕琴I菜購物、體育鍛煉、看病就醫(yī)等，這些活動大部分集中在社區(qū)內(nèi)部，活動半徑相對較小，因此交通方式方面主要是步行或者乘坐公共交通。盡管近年來家用轎車越來越普及，我國相關(guān)法規(guī)也規(guī)定初次申領(lǐng)小型汽車駕駛證的年齡為18-70歲，但是汽車作為代步工具在老年人中并不普及，即使是在經(jīng)濟條件較好的大都市中心城區(qū)也是如此，尤其是在70歲以上的老年人群體中自駕車出行率是可以忽略不計的，這與歐美國家的情況存在巨大差異。
2.1.2 注意錯峰出行，夜間出行較少
交通高峰時段老年人出行往往會面臨其他人的不滿、厭煩甚至歧視，但是研究表明老年人在出行前已經(jīng)充分考慮了高峰擁堵的因素，并且盡最大可能錯峰出行，例如一項針對北京老年人的研究顯示，“為了避開城市交通擁擠時段，老年人的出行的早高峰發(fā)生在9：00-10：00，而19-60歲的人群出行早高峰發(fā)生在7：00―8：00，老年人出行的早高峰比19-60歲群體的早高峰推遲了2個小時。另外，老年人的晚高峰發(fā)生在下午16：00，但晚高峰不如19-60歲群體明顯，且高峰比16-60歲群體提前了1個小時?！盵3]同時，老年人夜間出行比例較低。
2.1.3 出行頻率和時耗隨年齡增大而遞減
老年人群體又可以細分為低齡老人、中齡老人和高齡老人，其中60-69歲為低齡老人、70-79歲為中齡老人、80歲以上為高齡老人。隨著年齡的增大，中齡老人的出行頻率和時耗明顯低于低領(lǐng)老人，高齡老人的出行頻率和時耗則明顯低于中齡老人。從區(qū)域角度來看，由于我國大都市中心城區(qū)的經(jīng)濟條件和醫(yī)療保障條件較為優(yōu)越，低齡老人的身體素質(zhì)和文化素養(yǎng)明顯高于其他區(qū)域，因此其出外活動、社會參與的意愿和行為都較為頻繁，也就決定了其出行頻率和時耗相對較高。
2.2 大都市中心城區(qū)交通系統(tǒng)和空間存在的問題
交通是社會人最基本的需求之一，老年人的交通權(quán)和交通需求應(yīng)該給與保障和滿足。積極老齡化倡導(dǎo)全社會關(guān)愛關(guān)注老年人群體，為其構(gòu)建良好的氛圍和環(huán)境。目前看來，老齡化率較高的大都市中心城區(qū)在交通領(lǐng)域已經(jīng)制定和實施了一些政策來實現(xiàn)“惠老”，但交通系統(tǒng)和空間仍然存在一些矛盾和問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
2.1 從理念和戰(zhàn)略角度來看，對老年交通認(rèn)識不足，交通規(guī)劃和建設(shè)中存在較多缺陷
盡管老齡化研究已經(jīng)成為研究者的熱門議題，但是管理部門對于這一問題仍認(rèn)識不足，在規(guī)劃和建設(shè)中更是沒有針對老年群體的特征和需求進行相應(yīng)的設(shè)計和提升。例如很多城市的交通視覺導(dǎo)向系統(tǒng)在分布、內(nèi)容、識別等方面沒有充分考慮老年人視覺、聽覺等功能退化的特征，往往給老年人造成出行障礙和困難。
2.2 從硬件和技術(shù)角度來看，諸多基礎(chǔ)設(shè)施不能兼顧老年人的群體特征，往往存在安全隱患
以公交車候車站臺與公交車的底盤高度來說，日本等率先進入老齡化的國家在公共交通設(shè)施建設(shè)過程中，將候車站臺的高度與公交車地盤齊平，老年人上下車十分方便，而這一點在我國大都市中心城區(qū)仍未實現(xiàn)。還有，老年人出行的主要方式是步行，但是很多城市的人行通道崎嶇不平、缺少休息設(shè)施、過街綠燈時間較短等問題不僅成為步行的障礙，而且存在巨大的安全隱患。數(shù)據(jù)顯示，2014年北京交通事故死亡人數(shù)中，60歲以上老年人占比約為25%，總計199人。[4]引發(fā)老年人交通事故的原因固然不排除其自身安全意識薄弱，但以汽車為導(dǎo)向的城市交通設(shè)計給老年人交通安全帶來了極大隱患。
2.3 從社會氛圍來看，大都市中心城區(qū)的交通系統(tǒng)和空間對老年人并不友好
盡管很多城市已經(jīng)推行了“敬老卡”，用以減免老年人公共交通費用、公共交通工具也設(shè)有“愛心專座”，但是由于大都市中心城區(qū)交通系統(tǒng)和空間承載力有限，已經(jīng)擁堵不堪、人滿為患，所以老年人在出行過程中往往無法享用“惠老”政策和設(shè)施，尤其是在高峰時段出行還會因為行動緩慢等原因遭遇不滿、厭煩甚至歧視，這些體驗往往會成為老年人出行的障礙。
3 大都市中心城區(qū)交通領(lǐng)域踐行積極老齡化的對策和建議
作為老齡化率較高和交通問題較突出的區(qū)域，大都市中心城區(qū)應(yīng)該自覺踐行積極老齡化理論，為老年群體構(gòu)建安全、快捷和舒適的交通系統(tǒng)和空間。當(dāng)然，交通系統(tǒng)是個復(fù)雜且全員共享的系統(tǒng)，不可能專門針對老年人單獨建設(shè)交通系統(tǒng)，只能是在兼顧各群體利益的前提下保障老年人的交通權(quán)，在合理而可能的前提下對這一群體適度傾斜，主要有以下幾個思路：
3.1 加強老年群體專項研究
在城市交通規(guī)劃和建設(shè)過程中保障老年人交通權(quán)，提升老年人出行的安全度、便捷性和舒適度。像前文提到的公交車站臺高度、過街綠燈時間過短等問題，都屬于交通規(guī)劃和建設(shè)過程中可以考慮和解決得問題，關(guān)鍵是是否了解和掌握相關(guān)信息，這就需要加強對老年群體的研究。
3.2 與時俱進，不斷調(diào)整和完善相關(guān)“惠老”政策
根據(jù)預(yù)測，大都市中心城區(qū)未來20-30年內(nèi)老年人口的數(shù)量還會不斷增加，其群體特征和出行特征也會出現(xiàn)諸多變化，同時社會環(huán)境、城市發(fā)展等都會出現(xiàn)變化，“惠老”政策也要與時俱進，不能一成不變。例如上海近期根據(jù)現(xiàn)實情況取消了公共交通“敬老卡”，改為統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老津貼，并將補貼對象從70歲以上老年人擴展到65歲以上老人，這一改變不僅擴大了受惠對象，而且可以杜絕冒用“敬老卡”等不文明現(xiàn)象。由此可見，交通領(lǐng)域的“惠老”政策不是孤立的靜止的，應(yīng)該不斷調(diào)整和完善，目的是給老年人帶來更好的服務(wù)和體驗。
3.3 合理規(guī)劃社區(qū)內(nèi)部交通系統(tǒng)
針對老年人活動半徑小，多數(shù)發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部的特征，相關(guān)部門應(yīng)該合理規(guī)劃社區(qū)內(nèi)部交通系統(tǒng)，尤其是步行系統(tǒng)和內(nèi)部短駁車系統(tǒng)的規(guī)劃和提升非常重要。當(dāng)下的現(xiàn)狀是很多社區(qū)過境公交車輛較多，但是社區(qū)內(nèi)部的公共交通不足，尤其是范圍面積較大的社區(qū)公共交通缺乏會給老年人日常出行帶來極大不便。
3.4 推廣積極老齡化理念，構(gòu)建和諧敬老的交通系統(tǒng)和空間
大都市中心城區(qū)的交通壓力十分龐大，為了緩解交通壓力，同時也是保障老年人的出行安全應(yīng)該大力提倡老年人錯峰出行。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)該推廣積極老齡化理念，構(gòu)建和諧敬老的交通系統(tǒng)和空間，主要是媒體宣傳、輿論引導(dǎo)方面加以傳播和滲透。從交通系統(tǒng)本身來看也是大有可為，例如可以在特定社區(qū)和特定站點開辟老年人候車專用通道等。當(dāng)然，積極老齡化對老年人自身也提出了要求，即保持樂觀積極的心態(tài)，更多地參與各種活動，成為社會進步的正能量，這意味著老年人應(yīng)該有更多、更文明的出行行為，這也是構(gòu)建和諧敬老的交通系統(tǒng)和空間不可或缺的因素。
綜上所述，積極老齡化從主客觀兩方面提出了要求來應(yīng)對當(dāng)下的老齡化社會，大都市中心城區(qū)作為老年人高度集中和交通問題凸顯的重合區(qū)域，在理念戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施和社會氛圍方面都存在諸多問題，應(yīng)該在全社會倡導(dǎo)積極老齡化理念，充分認(rèn)識和研究老年群體的出行特征，不斷調(diào)整和完善“惠老”政策，構(gòu)建和諧敬老的交通系統(tǒng)和空間。
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