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導(dǎo)語：在土地管理法的修訂的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
全國農(nóng)用地(耕地)分等工作的全面完成為《土地管理法》修訂、切實加強耕地質(zhì)量管理提供了重要的科技支撐條件。一是有方法，通過總結(jié)多年理論研究和實踐經(jīng)驗，建立了一套系統(tǒng)完整的耕地等級評價體系；二是有成果，形成了國家、省、縣三級包括圖、文、表、庫一系列成果，第一次全面摸清了我國耕地等級分布狀況，填補了國內(nèi)空白；三是有隊伍，建立了由各級土地管理工作人員、相關(guān)高校和科研機構(gòu)的專家組成的專業(yè)技術(shù)隊伍。
《土地管理法》修訂應(yīng)充分考慮這一新的科技支撐條件，在相關(guān)表述上可以更加明確。比如過去提“數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低”，現(xiàn)在有了農(nóng)用地(耕地)分等定級成果，就可以改為“數(shù)量不減少，等級不降低”；過去提“質(zhì)量好的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，現(xiàn)在可以改為“等級高的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，可以明確要求“調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級”；過去提“非農(nóng)業(yè)建設(shè)可以利用劣地的，不得占用好地”，現(xiàn)在可以改為“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，形成比選方案”等等。這樣更有利于新法的操作實施，也有利于監(jiān)督管理與考核評價。
《土地管理法》修訂還應(yīng)考慮其他相關(guān)工作。
一是補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算。為落實國發(fā)[2004]28號文件關(guān)于“補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算”的要求，國土資源部于2005年在全國部署開展了按等級折算基礎(chǔ)工作，形成了一套簡便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地應(yīng)用基礎(chǔ)工作成果選擇部分項目進行試行，并要求在土地整理復(fù)墾開發(fā)項目中實施按等設(shè)計、按等實施和按等管理，確保補充耕地的質(zhì)量。
二是農(nóng)用地(耕地)產(chǎn)能核算。耕地產(chǎn)能核算以分等成果為基礎(chǔ)，將耕地質(zhì)量相對差異與生產(chǎn)能力相掛鉤，測算耕地的可實現(xiàn)產(chǎn)能和實際產(chǎn)能。通過開展耕地產(chǎn)能核算，可以摸清我國耕地產(chǎn)能總量及其空間分布特征；通過比較分析兩個層次的產(chǎn)能結(jié)果，可以反映因耕地自然質(zhì)量狀況、利用水平差異等造成的耕地產(chǎn)能差異。目前，全國已有17個省(區(qū)、市)按照國家統(tǒng)一要求，開展了耕地產(chǎn)能核算工作，其余省份將在2009年部署開展，2010年形成全國耕地產(chǎn)能核算成果。
關(guān)鍵詞：提地流轉(zhuǎn)、土地征用制度、閑置土地
土地是人類賴以生存的最重要的資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，生民之本。農(nóng)業(yè)豐則國家盛，農(nóng)民富則國家穩(wěn)。我國人口眾多，是一個土地資源非常貧乏的國家。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、人口增長、城市化進程加快、生態(tài)惡化等原因，對土地資源的需求不斷增加，人多地少的矛盾更加突出。很多地方普遍存在著只顧眼前的利益，而忽視了長期的利益，以犧牲寶貴資源為代價來換取發(fā)展速度，這不僅影響我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且還危及后代的生存生活條件。因此關(guān)于土地資源的開發(fā)、利用、保護和管理等各個方面的立法完善尤為重要，運用法律手段管理土地，切實保護土地資源。
一、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律
對于集體土地流轉(zhuǎn)我國法律法規(guī)是嚴格限制和禁止流轉(zhuǎn)的。1986年的《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地” 這條規(guī)定具有很大的局限性，從法律制度上嚴格地將農(nóng)村集體土地拒之于市場門外。實際農(nóng)村土地市場卻是客觀存在，而且是興旺不可抑制的，現(xiàn)在各地的農(nóng)村中，包括集體土地、鄉(xiāng)、村企業(yè)用地、農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍，不僅涉及耕地流轉(zhuǎn)、拍賣，還有宅基地拍賣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地交易等非農(nóng)用地市場交易。這不僅不利于市場秩序的正常進行，而且還流失了大量的國家稅費，并且不利于提高耕地利用需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，容易引起各種社會問題。顯然，目前禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款已滯后于當前土地利用的現(xiàn)實，所以，要修改相關(guān)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度抵觸的法律。建議修改《土地管理法》中關(guān)于禁止農(nóng)民集體所有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定，使耕地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。因此集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度建議最好能變堵為疏，不斷地明確和完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式、條件和范圍，從而確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者。
（一）明晰產(chǎn)權(quán)界定 ，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押，并且應(yīng)當簽訂書面合同，權(quán)利人應(yīng)該提交相關(guān)的材料到登記機關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)的登記、變更等相關(guān)權(quán)利，使得登記后土地權(quán)利能更好的受國家法律保護。
（二）借鑒其他國家的經(jīng)驗，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)登記發(fā)證工作，通過開展發(fā)證工作，向農(nóng)民發(fā)放土地和宅基地證件，給農(nóng)民以主體資格，就可以明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體，增強農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)的控制力度，從根本上為集體建設(shè)用地全面入市創(chuàng)造良好的條件，對于將集體土地納入到統(tǒng)一的土地市場管理體系中，在國家法律的主導(dǎo)下，引導(dǎo)農(nóng)村土地市場規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。
二、完善土地征用制度
（一）建立土地征用聽證程序。建立聽證程序保障被征用土地者的參與程度，聽取他們的意見。聽證制度是解決征地、被征地雙方的存在爭議和矛盾的有效途徑。在工業(yè)化和城市發(fā)展過程當中，地方政府與被征地者之間在分配土地增值利益上的矛盾日益突出，近幾年出現(xiàn)了很多與征用土地有關(guān)的集體上訪現(xiàn)象，同時由于征地引發(fā)的和矛盾也日益增多，嚴重地影響了政治穩(wěn)定，和諧社會的構(gòu)建。主要原因是沒有平衡好雙方的利益，要使得雙方的利益能夠平衡，就要最大限度地滿足當事人的意愿，只有把各方面的利益關(guān)系擺平，社會才能穩(wěn)定，因此，在征地過程中，建立起公平、公正的聽證制度，防止“公共利益”被無限擴大。
（二）完善對被征地農(nóng)民補償及安置措施。提高補償標準，我國現(xiàn)行的土地征用補償標準隨著經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)不能符合現(xiàn)在的征地需要，應(yīng)當修改我國《土地管理法》中關(guān)于補償?shù)囊?guī)定，應(yīng)以土地的市場價格為標準，堅持市場化，確定補償標準時就高不就低原則，建立完善土地補償機制，是從根本上解決失地農(nóng)民利益補償問題的重要前提，并且能最大限度地保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（三）土地征收補償爭議不應(yīng)該由實施征地的本級人民政府協(xié)調(diào)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！痹谠摋l例中可以看出實施征地的本級人民政府既是當事人又是裁判者，所以很難保證在征地過程中的公平和公正，政府在這個過程中既有裁決權(quán)又有定價權(quán)，被征地者在這兩個程序中都是和一個部門打交道，相當于在審理案件過程中，讓一個當事人自己當法官判案，將對方置于不利的處境中，所以建議對補償方案有爭議和矛盾的不應(yīng)該由本級人民政府協(xié)調(diào)，可以由上一級人民政府協(xié)調(diào)，以確保在爭議解決過程中的公平。
（四）把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來，利用一定比例的征地款，為他們辦理各種保險，讓他們能夠擁有和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應(yīng)當建立被征地農(nóng)民的專項社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構(gòu)管理，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金，有利于解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。
三、閑置土地?zé)o償收回的處罰
我國現(xiàn)行《土地管理法》中第37條這樣規(guī)定“連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的建設(shè)用地土地使用權(quán)?！边@條規(guī)定國家從可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟角度出發(fā)，要求土地使用者不得閑置土地的規(guī)定是合理的，與此同時土地使用者大量的閑置土地會造成資源浪費，因而給予土地使用者經(jīng)濟上的處罰也是的合理的。從國家的角度來說，出讓土地的最終的目的是保障高效利用的土地，為了公共利益，實現(xiàn)國家對國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益和土地資源的管理，而不是處罰。國家對于在處罰的時候沒有考慮到個人利益，更多的是公共利益，應(yīng)該以公共利益與個人利益的保護形成合適的比例，達到平衡。所以，建議修改有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，對無償收回作適當修正。首先，如果是房地產(chǎn)，沒有按規(guī)定的時間建設(shè)的，應(yīng)該逐年提高土地閑置費的比重。例如，第一年占出讓金的8%，第二年是15%或者更高，這樣可以加大開發(fā)商囤積土地的成本。其次，如果收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當按一定比例的退還已收取的出讓金，作為對土地使用者違法行為的處罰，從理論上講，不應(yīng)該給予土地使用者任何費用。但是，因為土地使用權(quán)的價值相比較大，使用期限長，無償收回將給土地使用權(quán)人造成巨大的損失，這種行為過于嚴格。所以土地主管部門對于沒有按時使用而被收回土地的使用者，應(yīng)按照一定比例退還部分出讓金，這樣可以公平行政。
《土地管理法》的修訂工作會影響億萬百姓切身的利益。人們對土地的需求量也增大，但是土地是有限的，現(xiàn)在的土地供需矛盾不但存在，而且會越來越突出，人口數(shù)量的迅速增加和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，這些矛盾都需要采取合理有效的方式來處理，要協(xié)調(diào)好公共利益、社會效益、環(huán)境效益等利益，利用的就是法律手段，《土地管理法》的修訂不斷地協(xié)調(diào)這些矛盾，滿足人們的各種需要，促進我國的經(jīng)濟社會發(fā)展，加強政治穩(wěn)定，構(gòu)建公平、公正、和諧的社會。（作者單位：甘肅蘭州市西北民族大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻：
［1］ 王權(quán)典．農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研析．
2004年5月,某市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用權(quán),用于廣場建設(shè)｡市政府根據(jù)現(xiàn)行房屋拆遷補償規(guī)定,對李某給予了貨幣補償｡但李某對此不滿意,多次找市政府討說法,要求市政府對其土地使用權(quán)給予補償｡雙方各執(zhí)一詞,協(xié)商未果,于是李某一紙訴狀將市政府告上法院,要求法院判令市政府對其土地使用權(quán)依法給予補償｡
法院受理該案后,審判人員有四種不同觀點｡一種觀點認為,根據(jù)國務(wù)院55號令《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第二款的規(guī)定,市政府可以無償收回李某的劃撥土地使用權(quán),用于公益事業(yè)建設(shè)｡第二種觀點認為,根據(jù)國務(wù)院法制辦《關(guān)于2001年11月1日以后實施的拆遷,貨幣補償款中包括對土地使用權(quán)的補償》的規(guī)定,直接判定市政府勝訴｡第三種觀點認為,根據(jù)《立法法》的規(guī)定,《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的法律效力高于國務(wù)院《城市房屋拆遷條例》,因此,在涉及土地使用權(quán)補償問題上應(yīng)適用《土地管理法》､《城市房地產(chǎn)管理法》,而不應(yīng)適用其他法律法規(guī)｡第四種觀點認為,房地產(chǎn)既是房產(chǎn)和地產(chǎn)的統(tǒng)一體,也是財產(chǎn)權(quán)利和實體財產(chǎn)的混合體,因此,應(yīng)在明確區(qū)分被拆遷人房地產(chǎn)中的房屋實體財產(chǎn)和土地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)利的前提下,才能明確房屋和土地使用權(quán)的補償標準,才能分清被拆遷人應(yīng)獲得多少補償｡在房地產(chǎn)市場價格偏高和土地使用權(quán)權(quán)益未知的情況下,以房地產(chǎn)市場價格為依據(jù),評估確定被拆遷人的貨幣補償金額值得探討｡因為持第二種觀點的審判人員占多數(shù),所以本案以市政府的勝訴而告終,但被拆遷人李某對此審判結(jié)果仍存在疑問｡
本案雖以市政府勝訴而告終,但這一案件暴露出來的問題值得深思｡筆者認為,第一種觀點以國務(wù)院55號令為依據(jù),認為應(yīng)判決被拆遷人敗訴是不妥當?shù)?這顯然是適用法律不當｡因為國務(wù)院55號令第四十七條第二款同《土地管理法》第五十八條規(guī)定相抵觸｡第二種觀點直接適用國務(wù)院法制辦文件,判令市政府勝訴是值得商榷的｡第三種觀點適用《土地管理法》審理本案是恰當?shù)?但忽視了拆遷補償中的地價因素｡第四種觀點則道出了房屋拆遷中土地產(chǎn)權(quán)評估補償缺失的問題｡
現(xiàn)行房屋拆遷補償評估制度的主要缺陷
法規(guī)政策相抵觸和不銜接等問題,為拆遷雙方留下紛爭隱患｡眾所周知,房地產(chǎn)是房產(chǎn)和地產(chǎn)的統(tǒng)一體,房產(chǎn)和地產(chǎn)密不可分｡拆遷人拆遷房屋不是為了拆遷而拆遷,而是要通過拆遷取得被拆遷人的土地使用權(quán),再進行開發(fā)建設(shè),從而實現(xiàn)土地效益的最大化｡房屋拆遷的結(jié)果之一,就是被拆遷人的土地使用權(quán)被收回｡因此,顯化土地使用權(quán)的價值,對土地使用權(quán)進行補償,對拆遷雙方來說,都是非常重要的｡有關(guān)法律對此也有明確規(guī)定｡《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定:“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償｡”《土地管理法》第五十八條規(guī)定,“有下列情形之一的,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準,可以收回國有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改造,需要調(diào)整使用土地的……｡依照前款第(一)項､第(二)項的規(guī)定收回土地使用權(quán)的,對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償｡”從上述規(guī)定可以看出,對房屋拆遷中的土地使用權(quán)給予適當補償是恰當?shù)?#65377;但是,從《城市房屋拆遷條例》關(guān)于以房地產(chǎn)的市場評估價格確定貨幣補償標準的規(guī)定可以看出,該規(guī)定沒有體現(xiàn)對土地使用權(quán)進行補償?shù)膯栴}｡這顯然同《土地管理法》､《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定不銜接｡雖然國務(wù)院法制辦文件明確規(guī)定,貨幣補償中包括對土地使用權(quán)的補償,但由于對被拆遷人補償中沒有顯化對土地使用權(quán)補償?shù)膬r格,所以仍然難以使被拆遷人信服,從而引發(fā)拆遷雙方很多矛盾｡
土地使用權(quán)取得方式不同,地上房屋補償相同,“公平”背后是“不公平”｡房地產(chǎn)是實體財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的結(jié)合體,房地產(chǎn)權(quán)利人擁有的房屋所有權(quán)是實體財產(chǎn),其房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)利｡由于我國實行的是土地公有制,并且實行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離制度,因此,房地產(chǎn)權(quán)利人所擁有的土地使用權(quán)是由所有權(quán)派生出來的,土地使用權(quán)權(quán)益的大小,主要取決于土地使用權(quán)取得方式､土地使用權(quán)面積､土地使用年限､土地區(qū)位等因素｡在這些因素中,土地使用權(quán)的取得方式是決定因素｡按照房地產(chǎn)管理法律規(guī)定,以出讓等有償使用方式取得的土地使用權(quán)在合同約定的年期內(nèi),土地使用者享有完整的財產(chǎn)權(quán)益｡以劃撥方式取得的土地使用權(quán),土地使用者僅享有部分土地財產(chǎn)權(quán)益｡因此,如果被拆遷房屋的土地使用權(quán)不同,其補償標準也應(yīng)該不同｡問題是《城市房屋拆遷條例》規(guī)定,以房地產(chǎn)市場評估價格確定貨幣補償?shù)慕痤~,這一規(guī)定實際上是以房地產(chǎn)的完全市場價值給予補償,也就是說,是按出讓方式取得的土地使用權(quán)的房地產(chǎn)價格來補償｡這樣,劃撥土地上的房地產(chǎn)和出讓土地上的房地產(chǎn)就將得到相同的補償,結(jié)果是,劃撥土地使用權(quán)房地產(chǎn)的被拆遷人就多得了一筆出讓金或相當于出讓金的補償,而出讓土地使用權(quán)房地產(chǎn)的被拆遷人理應(yīng)多得補償,反而卻同劃撥土地使用權(quán)的被拆遷戶得到的補償一樣多,這顯然有失公平,不符合民法的基本原則｡
地產(chǎn)價值沒有顯化,地價評估缺位｡房產(chǎn)和地產(chǎn)的地位和價值是不同的,地產(chǎn)在房地產(chǎn)中處于主導(dǎo)和基礎(chǔ)的地位,而房產(chǎn)處于依附從屬的地位,沒有離開土地單獨存在的房屋,但是存在沒有建設(shè)房屋的土地｡地產(chǎn)價值是房地產(chǎn)價值的主體組成部分,被拆遷房屋的價值也是如此｡這兩個部分的價值需要通過地價和房價的評估,才能得到準確的數(shù)據(jù)｡房地產(chǎn)市場價格就是房產(chǎn)價格和土地價格的結(jié)合體｡
《城市房地產(chǎn)管理法》確定了房地產(chǎn)價格定期公布制度､房地產(chǎn)價格評估制度和房地產(chǎn)成交價格申報制度｡其第三十三條第二款規(guī)定,“房地產(chǎn)價格評估應(yīng)當遵循公正､公平､公開的原則,按照國家規(guī)定的技術(shù)標準和評估程序,以基準地價､標定地價和各類房屋的重置價格為基礎(chǔ),參照當?shù)氐氖袌鰞r格進行評估｡”從上述法律規(guī)定可以看出,離開了地價和地價評估的房地產(chǎn)價格評估是不完整的,也是不真實的｡房屋拆遷的評估從本質(zhì)上說,應(yīng)屬于房地產(chǎn)價格評估的范圍,應(yīng)當按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十三條第二款的規(guī)定,評估地價,顯化地產(chǎn)｡但問題是,《城市房屋拆遷條例》和建設(shè)部《關(guān)于房屋拆遷估價的指導(dǎo)意見》,均對地價和地價評估只字未提,只是規(guī)定按照房地產(chǎn)市場評估確定貨幣補償?shù)慕痤~｡同時,由于房地產(chǎn)市場評估技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一､內(nèi)涵不明確等問題,該規(guī)定在實踐中難以有效地實施｡另一方面,由于我國實行房地產(chǎn)評估資質(zhì)分部門管理的辦法,再加之房屋拆遷評估的管理屬于房產(chǎn)或建設(shè)部門,大多數(shù)的房屋拆遷評估業(yè)務(wù)是由房產(chǎn)評估機構(gòu)承擔的,因此,房屋拆遷評估中的地價評估和地產(chǎn)的顯化,也就無從談起了｡事實上,土地使用面積､土地區(qū)位､土地使用年限､土地使用權(quán)取得方式及土地用途是影響被拆遷人補償?shù)闹匾蛩?如果不對這些因素加以顯化,不僅造成被拆遷人之間的不公平,也弱化了政府管理地價的職能｡
構(gòu)建新型補償評估制度
針對現(xiàn)行拆遷房屋補償評估的缺陷,應(yīng)依照《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》進行完善,總的思路應(yīng)是保障權(quán)益､明晰產(chǎn)權(quán)､健全規(guī)范､分別顯化､兼顧公平､促進穩(wěn)定｡
一、征收土地復(fù)墾費的必要性
加強土地復(fù)墾開發(fā)整理，是保持耕地占補平衡、保護耕地資源、置換年度用地指標、順利報批土地的必要條件，特別是20**年9月省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范耕地占補平衡工作有關(guān)問題的通知》（冀國土資地字[20**]42號），進一步嚴格了占用耕地補償制度，要求在補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母睾?，才能申報建設(shè)項目用地，因此復(fù)墾土地更成為申報用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財政的投入還遠遠不夠。依法收取土地復(fù)墾費,既可以有效地減輕政府負擔,還能在一定程度上制止個別磚瓦廠超面積取土、浪費土地等問題的發(fā)生。因此，在當前從嚴控制土地的形勢下，依法收取土地復(fù)墾費，通過土地復(fù)墾開發(fā)整理置換年度用地指標成為必然選擇，也非常有必要。
二、征收土地復(fù)墾費的法律依據(jù)
《中華人民共和國土地管理法》第42條規(guī)定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費。20**年9月30日國土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動造成土地破壞的單位或個人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人。復(fù)墾義務(wù)人必須根據(jù)破壞土地面積和類型、復(fù)墾標準等，依法繳納復(fù)墾費；對1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以后尚未履行復(fù)墾義務(wù)的，復(fù)墾義務(wù)人必須依法補繳土地復(fù)墾費。
三、征收的范圍和標準
全縣范圍內(nèi)，正在從事實心粘土磚瓦生產(chǎn)的企業(yè)及其他因生產(chǎn)或建設(shè)需要而挖損、塌陷、壓占耕地的單位和個人，都要依法繳納土地復(fù)墾費。
根據(jù)《河北省土地管理條例》第33條規(guī)定，土地復(fù)墾費的標準是每平方米5-20元。為減輕企業(yè)負擔，本著收費從低的原則，我縣暫按每平方米8元的標準收取。
四、征收土地復(fù)墾費的時限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，按實際用土面積，于2007年6月底前和11月底前分兩次繳清；2007年1月以后，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，土地復(fù)墾費按實際新增取土面積逐年征收。
縣國土資源局組織地礦股工作人員分赴各磚瓦廠嚴格測量、核定20**年以前的取土面積，根據(jù)取土面積征收土地復(fù)墾費。2007年1月以后取土生產(chǎn)的，各磚瓦廠應(yīng)根據(jù)新增加的取土面積，主動向縣國土資源局繳納土地復(fù)墾費。
各磚瓦廠都應(yīng)依法取土生產(chǎn)，按期足額繳納土地復(fù)墾費，逾期不繳的，由縣國土資源局上門催繳、征收，并根據(jù)《河北省土地管理條例》第66條的規(guī)定，處以土地復(fù)墾費一倍以上二倍以下罰款。
關(guān)鍵詞：土地管理；資源優(yōu)化配置；耕地保護
1 引言
進入21世紀以來，我國經(jīng)濟突飛猛進，年經(jīng)濟增長常常保持在8%以上，這在世界范圍內(nèi)都是鮮有的。伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展的是對土地資源的更大需求。一方面，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的腳步從未停歇，并且在穩(wěn)步推進中，各地高樓林立、拔地而起，興建廠房，對建設(shè)用地的需求不斷加大；另一方面，我國人口基數(shù)大，雖然國家積極控制人口增長的速度，但無法改變?nèi)丝谠鲩L的趨勢，因而對糧食的需求可謂空前巨大，從而也增大了對耕地的需求，這對我國耕地數(shù)量少，質(zhì)量差的現(xiàn)狀是嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)階段討論如何優(yōu)化配置土地資源，具有戰(zhàn)略性的重要意義。
2 我國土地管理制度的現(xiàn)狀
我國的土地管理法律最主要、最根本的是《土地管理法》，近年來國家又陸續(xù)頒布并實施了城市房地產(chǎn)、國有土地轉(zhuǎn)讓等方面的法律，土地管理法律體系不斷完善。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》歷經(jīng)了三次修訂。該法對土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做了詳細的規(guī)定。我國的土地管理制度最基本的依據(jù)就是《土地管理法》。我國土地管理的內(nèi)容主要包括：
①通過制定并嚴格落實相關(guān)的政策法規(guī)，作為強化土地管理的保障；
②通過準確、全面的對土地狀況進行調(diào)查，并根據(jù)科學(xué)的評判體系進行評估；
③通過土地登記等管理手段，明確土地使用權(quán)與所有權(quán)的所屬關(guān)系，強化各方的權(quán)利與義務(wù)，維護土地權(quán)益，調(diào)動各方積極性；
④構(gòu)建完善的土地統(tǒng)計制度，便于對土地資源的相關(guān)資料進行整理，以促進土地管理工作的開展；
⑤合理規(guī)劃與運用土地，加強國家對土地資源的優(yōu)化配置；
⑥加強土地利用情況的監(jiān)管，對于不合理利用土地的違法事件進行嚴厲查處
目前我國土地資源狀況不容樂觀，為此我國制定并執(zhí)行的是有史以來最嚴格的土地管理制度。
3 我國土地管理制度在資源優(yōu)化配置中存在的問題
3.1 土地管理體制存在的問題
從2004年起，我國確定實行土地垂直管理體制，其目的是要加強中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，限制各地方政府的權(quán)力。然而這種垂直管理體制仍不成熟，會產(chǎn)生一些新的問題。首先，現(xiàn)行土地管理體制給予中央政府過多的管理土地的權(quán)力，同時對地方政府管理土地的權(quán)力限制過多，在現(xiàn)實中許多問題往往只有地方政府能看到，地方政府有解決問題的積極性，但卻無權(quán)管理，放任不管必然會造成負面的影響，這必然會打擊地方政府的積極性，中央政府與地方政府的矛盾日益突出。其次，中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力雖然得到加強，但業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等事務(wù)仍然是由地方政府來管理，這樣無形中增強了地方政府操作的靈活性，地方政府能夠操控垂直管理的力度，其往往不會全力配合實施中央政府定下的目標，使土地管理過程經(jīng)常受到阻礙。
3.2土地征收制度中存在的問題
3.2.1公共利益的界定方式不規(guī)范
公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，將“公共利益"列入土地管理法，表明了土地征收的前提和目的所在?！肮怖妗钡膬?nèi)涵如果沒有明確界定，將使土地征收缺失其價值標準，不僅會使土地資源的分配變得無根據(jù)、不合理，同時也會損害到農(nóng)村土地的所有權(quán)。
3.2.2征地補償標準低，農(nóng)民無話語權(quán)
雖然我國對征地補償?shù)南嚓P(guān)事宜有明確規(guī)定，但是不夠具體。關(guān)于各種補償標準只是模糊的說由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，也就是說農(nóng)民到底能拿到多少補償是由各級政府裁定，補償?shù)碾S意性很大，政府在征地過程中處于優(yōu)勢地位，既征地，又制定標準，而農(nóng)民毫無話語權(quán)，只有被動接受的權(quán)利，而沒有商討與反駁的權(quán)利。
3.3 耕地保護制度存在的問題
首先，從耕地的種植用途角度考慮，、對于大多數(shù)農(nóng)民來說，種植業(yè)的比較收益普遍偏低，特別是近幾年城市化進程的加快，農(nóng)民多數(shù)離開農(nóng)村，走向城鎮(zhèn)，而放棄耕種，因此農(nóng)民對耕地保護的積極性也不強烈。其次，從耕地變更為建設(shè)用地角度考慮，地方政府往往只考慮短期利益，耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地能夠很輕松的幫助地方政府增加政績，因而地方政府存在減少耕地的利益動機。根據(jù)《土地管理法》，耕地被征用將會獲得征地補償費，農(nóng)村集體也是受益者，因此，農(nóng)村集體也有減少耕地的利益需求。由以上兩方面分析可以看出，現(xiàn)行耕地保護制度存在利益主體關(guān)系不協(xié)調(diào)的矛盾，這種不協(xié)調(diào)關(guān)系就是使保護耕地工作無法切實落到實處、造成耕地不斷減少的重要原因。
4完善我國現(xiàn)行的土地管理制度的措施
4.1 改革利益分配機制
中央政府應(yīng)充分意識到土地資源的珍貴與稀缺，以及土地資源在促進經(jīng)濟發(fā)展、維護國家穩(wěn)定中的重要作用，充分協(xié)調(diào)各方經(jīng)濟主體的利益關(guān)系，對出讓土地所有權(quán)所獲得的收益進行合理分配，利益分配務(wù)必科學(xué)合理，還需要將財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，讓中央政府所占份額增大，而降低地方政府的份額，從經(jīng)濟上最大限度阻斷地方政府受利益驅(qū)使的不良念頭，健全土地垂直管理體制，進一步明確中央政府與地方政府在土地管理問題上的權(quán)責(zé)利關(guān)系，從而減少雙方在工作中的博弈和摩擦，讓土地管理工作高效運行。
4.2 完善土地征收程序，建立科學(xué)的土地補償標準
土地征收權(quán)是國家特有的權(quán)力，由于這種權(quán)力過于強大，并且能產(chǎn)生很大的收益，地方政府往往缺乏對權(quán)力敬畏，就會濫用土地征收權(quán)，以獲取高額利益并提升政績。因此，必須完善土地征收程序，在法律法規(guī)的框架下，對土地征收行為進行全面規(guī)制?？梢灾贫ㄒ徊俊锻恋卣魇辗ā?，對土地征收的細節(jié)內(nèi)容進行規(guī)定，其中最重要、最核心的是要讓土地征收程序公開透明、分配公平{效、制約有效。完善的土地征收程序可以有效避免農(nóng)民權(quán)益收到侵害，土地資源可以得到合理利用。
土地征收補償標準必須改革，要用市場化的運作手段，實現(xiàn)與市場的對接。對于土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等項目的補償價格，都應(yīng)根據(jù)實時的市場價格來進行計算得出，通過這樣的算法可以大大提高征地補償費標準，讓補償過程更加公平合理。更合理的建議是讓政府推出市場，放棄其作為市場交易主體的身份，讓土地使用者直接和集體土地所有人簽訂協(xié)議，讓土地所有者在自愿的條件下做出決定，而政府只負責(zé)審核其征收行為是否合法合規(guī)。只有建立科學(xué)合理的土地征收補償標準，才能最大限度的保障被征土地者的權(quán)益不受損害，讓土地的價值最大化，土地資源才能得到優(yōu)化配置。
4.3 完善耕地保護機制
應(yīng)該通過建立適當?shù)募顧C制，來提高地方政府對于耕地保護的積極性。中央政府應(yīng)通過績效考核的方式，制定合理的獎勵標準。在考察績效的時候，一定要認真嚴格，實事求是，以耕地的質(zhì)量和面積雙變量為考核標準。對于給予的獎勵，其獎勵數(shù)額不能過低，如果過低則會失去激勵的意義，因此獎勵數(shù)額要合理。對于耕地保護效果較好的區(qū)域，應(yīng)進行額外的嘉獎。反之，績效較差的地區(qū)，或非法利用耕地的，應(yīng)收回其當年的耕地保護費，并給予相應(yīng)懲罰。
參考文獻：
[1]國土資源部.2012國土資源公報[R].2012.
1.1 農(nóng)民私改宅基地用途現(xiàn)象嚴重
2013年政府對《土地管理法》進行重新修訂，對農(nóng)村宅基地的管理作出明確的發(fā)展計劃，要求各政府部門必須嚴格執(zhí)行。但實際情況不容樂觀，由于農(nóng)民對法律知識的缺乏，以及法律意識的淡薄，使農(nóng)民普遍認為耕地的保護與自己無關(guān)，更有甚者將臨時用地強行占用，歸為己有。一部分農(nóng)民為了自己的蠅頭小利，擅自改變宅基地的用途，并不考慮由此帶來的后果，由于宅基地而引起的民事糾紛也不占少數(shù)，所以在宅基地管理的實際操作中還有重重阻礙，十分困難。
1.2 農(nóng)村宅基地供求極不平衡
一是農(nóng)民“一戶多宅”的現(xiàn)象十分普遍，根據(jù)《中華人民共和土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”但是一些農(nóng)民根據(jù)所謂的“小道消息”，在即將重新修建的地方，提前修建新的住房，或者一些符合批給條件的居民，在批給以后又重新占用別的住房，等待新的批給；二是有越來越多“空心村”的形成，這主要是由于早年一部分農(nóng)民進入城市工作并在城市立足，有了自己的房屋，但在農(nóng)村的宅基地依然保留，這樣居民在城鄉(xiāng)有兩處占房已不是個別情況。
1.3 農(nóng)村宅基地的審批不嚴格
農(nóng)村宅基地的審批十分的不嚴格。一是由于一些底層干部的維法、執(zhí)法意識十分薄弱，甚至某些干部由于個人原因擅自批給農(nóng)民宅基地，這樣使得一些真正需要住宅的居民不能得償所愿，產(chǎn)生對宅基地分配不公的現(xiàn)象；二是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，居民在申請宅基地時，應(yīng)向村委會提出申請，然后經(jīng)過相關(guān)部門的審核判斷是否批準，但實際上部分地區(qū)的底層干部對宅基地并沒有明確的劃分，造成大量違規(guī)建設(shè)的形成。
2 解決農(nóng)村宅基地管理中的問題應(yīng)采取的對策
2.1 樹立嚴格的宅基地管理意識
各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強對法律的宣傳以及對法律的普及，樹立底層干部的管理規(guī)劃意識，加強對農(nóng)民住宅基地的審批嚴格性。對各層干部的職權(quán)有明確劃分，做到對民眾的每次申請都嚴格把關(guān)，做到每一步都有法可依，嚴格執(zhí)法，維護廣大農(nóng)民群眾的利益。
2.2 建立督查機構(gòu)，加大管理監(jiān)督力度
應(yīng)設(shè)置全面的舉報系統(tǒng)和明確的獎懲制度，讓民眾之間相互監(jiān)督，對不合法的宅基地占用情況，堅決抵制并及時舉報。有關(guān)部門采取相應(yīng)措施，將此類現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。
2.3 強化法律普及力度
農(nóng)民群眾缺乏相關(guān)法律知識。因此應(yīng)該加強法律的宣傳力度，增強農(nóng)民群眾對土地法制法律意識，充分利用媒體這一有效資源，大力進行法律宣傳，使群眾對土地法制有相應(yīng)了解，不會知法犯法，這樣為努力維護社會穩(wěn)定，保護耕地，有效地管理宅基地創(chuàng)造了有力的條件。
2.4 完善相關(guān)的法律制度
加強法律的宣傳力度，提高法律意識是十分重要的。但更重要的是，完善相關(guān)的法律制度。政府應(yīng)和民眾相互配合，解決民眾在農(nóng)民宅基地管理中出現(xiàn)的問題，采取有效的建議，完善相應(yīng)的土地管理體系，使黨的農(nóng)村宅基地政策真正落到實處。
2.5 加強農(nóng)村宅基地管理，將宅基地作出合理分配
目前大部分農(nóng)村宅基地都是散亂分布，村鎮(zhèn)占地面積不是很大，但宅基地占地面積比重較高。這種情況下加強農(nóng)村宅基地的管理，將宅基地作出合理分配是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要舉措。對于宅基地的管理應(yīng)實際調(diào)查，因地制宜，合理分配，這樣才能保證農(nóng)民群眾的利益，完成土地整理工作。
2.6 嚴格把關(guān)宅基地的審批標準
底層干部應(yīng)根據(jù)重新修訂的《土地管理法》，對宅基地的審批工作嚴格把關(guān)，對農(nóng)民進行實際調(diào)查和走訪，多方面進行核查，如調(diào)查屬實應(yīng)向上級請求批給，并向群眾公布審批結(jié)果，對于與調(diào)查實際情況不符的，則堅決不予批準。對于已符合申請條件的宅基地，底層干部到實地考察丈量宅基地，宅基地建成后要到實地考察農(nóng)民宅基地是否符合審批標準。
關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；主體；物權(quán)法
中圖分類號： D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0068-1
2007年實施的《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！鄙鲜龇l中，物權(quán)法將集體土地所有權(quán)界定“成員集體”，以區(qū)別“農(nóng)民集體”，而實質(zhì)上依然沒有解決集體土地所有權(quán)主體不明的狀況。
1 對集體土地所有權(quán)制度認識的困境
1.1 集體土地所有權(quán)認識主體與現(xiàn)實脫節(jié)
集體土地所有權(quán)的主體到底是農(nóng)民集體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？集體土地到底是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級所有”、“村一級所有”、“村民小組一級所有”還是“三級所有”？由誰代表村農(nóng)民集體行使所有權(quán)？是村民委員會、村經(jīng)濟合作社還是三分之二以上村民抑或三者兼是？現(xiàn)實生活中與土地有著密切聯(lián)系的農(nóng)民對土地權(quán)屬的認識主體虛位。村集體作為法律明文規(guī)定的土地所有者卻不能從其所有的土地中獲得收益。農(nóng)民認為土地屬于國家是由于法律的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)造成的。
1.2 集體土地所有權(quán)性質(zhì)認識模糊
集體土地所有權(quán)性質(zhì)立法尚未明確，理論界對此爭議各異：（1）集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán)。（2）集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。（3）集體所有權(quán)的實質(zhì)是集體成員對集體財產(chǎn)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán)。（4）集體土地所有權(quán)制度是普通法上的合有權(quán)。（5）集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，農(nóng)民集體不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。
1.3 農(nóng)民集體的法律地位認識不明確
農(nóng)民集體的法律地位不明確的觀點有以下方面：（1）農(nóng)民集體既非個人，也非法人，它本身并不能作為人格者享有土地所有權(quán)。因此農(nóng)民集體不是一種獨立的民事主體形態(tài)。（2）農(nóng)民集體是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在農(nóng)民集體中每個成員的權(quán)利是平等的，如對集體土地享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。（3）農(nóng)民集體既非自然人，也非法人或其它組織，而是指一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。（4）我國農(nóng)民集體所有權(quán)組織規(guī)定為一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體組織，成員集體應(yīng)當是以成員個人的集合，是成員的全體。
2 集體土地所有權(quán)的主體、類型及其定位
2.1 集體土地所有權(quán)主體的定位
1982年《憲法》第10條之規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于“集體”所有，但沒有界定“集體”的概念。根據(jù)1986年《民法通則》第74條第2款之規(guī)定，集體所有的土地屬于“村農(nóng)民集體”所有或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”所有。《民法通則》將集體土地所有權(quán)的主體界定為“農(nóng)民集體”。1986年的《土地管理法》第8條第1款作出與上述《民法通則》相同的規(guī)定，只是在第2款又增加規(guī)定了“各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”?！锻恋毓芾矸ā芬彩菍⒓w土地所有權(quán)的主體界定給“農(nóng)民集體”。修改后的《土地管理法》第10條明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組享有的是經(jīng)營管理權(quán)。筆者認為：我國現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地應(yīng)屬于“農(nóng)民集體”所有。集體土地所有權(quán)就是指一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體對集體土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
2.2 集體土地所有權(quán)的主體類型及其定位
集體土地所有權(quán)的主體類型，《民法通則》第74條第2款規(guī)定了“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”兩類。1986年《土地管理法》第8條第1款在《民法通則》規(guī)定的兩類主體的基礎(chǔ)上增加了一類主體，即“各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體”。1998年修訂后的土地管理法將集體土地所有權(quán)的主體定位為三類：（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；（2）村農(nóng)民集體；（3）村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體也可以理解為組農(nóng)民集體。由于我國各地農(nóng)村的情況復(fù)雜，因此具體涉及某一地方或某一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），則可能存在上述三類集體土地所有權(quán)主體；也可能只存在兩類所有權(quán)主體，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和村農(nóng)民集體，或者村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體；也有的地方可能只存在一類所有權(quán)主體，即一般是村農(nóng)民集體，但也可能只存在組農(nóng)民集體。
3 集體土地所有權(quán)的立法思考
從憲法層面上規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬村農(nóng)民集體所有。對于法律語言來說，清楚、準確地反映立法意志，這是最基本的要求?！凹w”不是一個嚴格的法律術(shù)語，不能再出現(xiàn)在物權(quán)法中。因此，所有權(quán)層面上的權(quán)利主體還須作進一步的研究與分析。筆者結(jié)合《物權(quán)法》第60條之規(guī)定，從所有制層面上將集體土地界定為村農(nóng)民集體所有，以便與全民所有的國家所有制相對應(yīng)，適度考慮將現(xiàn)行憲法第10條第2款修改為：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬村農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬村農(nóng)民集體所有。從所有權(quán)層面上，可以將集體土地的所有權(quán)主體直接界定為“村經(jīng)濟合作社”。憲法以及法律規(guī)定的國有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬村經(jīng)濟合作社所有，但是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府代為管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)、公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、政府機關(guān)辦公用地除外。所有權(quán)的行使不得違反法律和妨害公共利益。
參考文獻
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關(guān)鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障
一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題
(一)有關(guān)土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清
現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關(guān)征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實際上為征收農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個矛盾:對于非公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用,不經(jīng)過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權(quán)益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權(quán)益。
(二)對“公共利益”范圍界定不明確
我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹撘?guī)定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制也沒有任何規(guī)定。
(三)法律規(guī)定的征地補償偏低
《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償?！卑凑胀恋卦杏猛狙a償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質(zhì)是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”根據(jù)該規(guī)定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質(zhì)不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價值,同時使得補償價值極易波動,導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所飆升的級差價值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@是我國征地補償?shù)姆ǘㄗ罡邩藴?。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存的基礎(chǔ),失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權(quán)所能創(chuàng)造的實際價值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補償標準,也是明顯偏低。
(四)對非農(nóng)用地的征用安置補償法律沒有規(guī)定
我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規(guī)定與解釋?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實施對象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補償費和安置補助費按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規(guī)定。
二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機制的思考
(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系
由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質(zhì)和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,保護集體資產(chǎn)、個人財產(chǎn)不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農(nóng)村宅基地的補償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)的拆遷安置補償方式和標準制定相關(guān)法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴格的土地用途管制之內(nèi),應(yīng)當通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。
(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益
世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機構(gòu)極大的自由裁量權(quán),也給予了國家司法機構(gòu)極大的法律解釋權(quán),他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì),因此我國應(yīng)采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權(quán)利人有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權(quán)益。
(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現(xiàn)補償款
一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標準提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標準,今后應(yīng)逐步調(diào)升。國家應(yīng)該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經(jīng)費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。
二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片,每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標準。合理的征地補償標準應(yīng)以保護農(nóng)民的權(quán)益為基本出發(fā)點,同時兼顧補償?shù)墓胶侠硇浴Ｌ幚硪紤]土地征用前的價值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權(quán)利的市場價可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規(guī)定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。
(四)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有權(quán)的真正主體。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán),按股給農(nóng)民分紅利。只有實行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。明確農(nóng)民土地使用權(quán)是涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的具有交換價值的獨立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn),打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。
參考文獻:
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關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討
當前市場經(jīng)濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟機制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進入市場后，在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護好農(nóng)民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。
一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀80年代，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。
二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題
（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明
在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。
（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴重滯后
對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睋?jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@些法律條文嚴格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自建自用。即集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟發(fā)展和用地矛盾十分突出。
（三）當前我國的農(nóng)地征用制度不合理
國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場經(jīng)濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補償或補償很少，引發(fā)了諸多矛盾。
三、對集體土地流轉(zhuǎn)進行改革的幾點思考
（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場
土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。
（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利
保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。
（三）集約節(jié)約利用土地，加強總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)
集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。
（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接
首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。[5]
其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。