時(shí)間：2024-01-23 14:51:52
導(dǎo)語：在土地開發(fā)的概念的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1問題的提出
從城市發(fā)展的歷史看，城市規(guī)劃起源于土地市場的失效，其核心問題是處理土地使用的關(guān)系。而在中國的城市建設(shè)大潮中，本應(yīng)當(dāng)跟上城市新形勢、新趨勢的城市規(guī)劃，總是“遲到一步”，在土地之爭中“被開發(fā)商牽著鼻子走”，出現(xiàn)了“房地產(chǎn)開發(fā)引導(dǎo)城市規(guī)劃，規(guī)劃遷就開發(fā)”的怪現(xiàn)象，城市規(guī)劃已經(jīng)在土地開發(fā)中失去了話語權(quán)。面對種種諸如此類的現(xiàn)象，我們不禁要問：為什么城市規(guī)劃在土地控制市場競爭中總是處于下風(fēng)，處于被動(dòng)局面？城市規(guī)劃的“龍頭”地位該如何體現(xiàn)？在濟(jì)南舉辦的首期“規(guī)劃名家講壇”上，鄒德慈院士提出了這樣的意見：“城市規(guī)劃不能被開發(fā)商牽著鼻子走！代表公共利益和體現(xiàn)政府行為的城市規(guī)劃必須具備駕馭市場經(jīng)濟(jì)包括房地產(chǎn)開發(fā)的能力，以彌補(bǔ)市場失效?！薄耙?guī)劃無用論”成為開發(fā)過程中普遍的思想認(rèn)識，這不能不說是一種悲哀！城市規(guī)劃工作者在呼吁給予規(guī)劃公正待遇、要求別人對規(guī)劃正眼相看的時(shí)候，是否也應(yīng)當(dāng)對城市規(guī)劃自身理論及應(yīng)用研究方面的缺失進(jìn)行反思呢？在此背景下，加強(qiáng)規(guī)劃師自身的專業(yè)修養(yǎng)和理論應(yīng)用的研究成為必然趨勢。為找出規(guī)劃在控制土地乏力背后的原因，我們不妨圍繞規(guī)劃控制的核心—土地，重新回顧現(xiàn)有的規(guī)劃過程，尤其是土地開發(fā)運(yùn)作過程，審視規(guī)劃師在構(gòu)想美好城市時(shí)的理性缺失。在此探討的土地開發(fā)運(yùn)作，也可以稱為土地運(yùn)營、土地經(jīng)營，主要是指圍繞以土地為空間載體而展開的一系列經(jīng)濟(jì)經(jīng)營、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的總稱，其范疇涉及土地經(jīng)濟(jì)和土地經(jīng)營兩個(gè)層面，涉及規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、城市開發(fā)、房地產(chǎn)市場等多個(gè)方面。本文著重對城市規(guī)劃編制和管理當(dāng)中的土地開發(fā)運(yùn)作進(jìn)行分析。
2城市規(guī)劃中的土地開發(fā)運(yùn)作分析
2.1城市規(guī)劃制度對土地開發(fā)運(yùn)作不夠重視
2.1.1規(guī)劃編制制度的引導(dǎo)性偏差在城市規(guī)劃領(lǐng)域可以分配的最重要的社會資源是城市土地的開發(fā)權(quán)及在城市土地使用關(guān)系上建立起來的城市空間經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在國家的現(xiàn)行規(guī)劃體系框架中，各層次城市規(guī)劃編制多重視物質(zhì)環(huán)境層面的技術(shù)性工作規(guī)定，促使片面依靠空洞的平面構(gòu)圖企圖創(chuàng)造優(yōu)美的城市環(huán)境現(xiàn)象的出現(xiàn)，而以美感和視覺效果為出發(fā)點(diǎn)劃分的地塊及確定的建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度，由于缺乏理性的土地開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)分析，常常是偏離和違背土地市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。城市規(guī)劃法和城市規(guī)劃編制辦法僅對修建性詳細(xì)規(guī)劃提出“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證”的要求，而對于其他城市規(guī)劃編制中的經(jīng)濟(jì)分析要求仍然是一片空白，導(dǎo)致規(guī)劃編制缺乏經(jīng)濟(jì)理論的支持。因此，如何切實(shí)遵循土地開發(fā)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將會對規(guī)劃成果的權(quán)威性和可操作性造成影響。
2.1.2規(guī)劃編制專業(yè)人員配比缺陷根據(jù)《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》，甲級城市規(guī)劃編制單位關(guān)于人員配比的要求中，僅對“建筑、道路交通、園林、市政、環(huán)?！边@些“其他專業(yè)人員”提出相應(yīng)要求，缺乏對經(jīng)濟(jì)、土地、房地產(chǎn)類人員的硬性規(guī)定。甲級城市規(guī)劃編制單位尚且如此，更不用說人員構(gòu)成不甚完整的乙級、丙級城市規(guī)劃編制單位了—為了減少單位自身的成本開支，對于“可有可無”的土地專業(yè)人員一概拒之門外了，更談不上什么“參與”了。
2.1.3注冊執(zhí)業(yè)考試大綱的要求欠缺根據(jù)《注冊規(guī)劃師參考教材》，城市規(guī)劃相關(guān)知識科目包括建筑學(xué)、城市道路工程、城市市政公用設(shè)施、信息技術(shù)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會學(xué)、城市生態(tài)與環(huán)境等，尚未納入土地開發(fā)運(yùn)作方面的內(nèi)容。
2.2傳統(tǒng)計(jì)劃性規(guī)劃編制的影響傳統(tǒng)計(jì)劃性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對指標(biāo)的控制，忽視對城市土地開發(fā)運(yùn)作的彈性理解。對于城市土地發(fā)展規(guī)模的確定，依然沿襲傳統(tǒng)的人均用地需求指標(biāo)，核算城市建設(shè)用地的需求總量，忽視土地市場供給、吸納的能力，不重視對城市土地投入和產(chǎn)出的財(cái)政金融預(yù)計(jì)，導(dǎo)致城市規(guī)劃失去市場指導(dǎo)能力或指導(dǎo)性不強(qiáng)。對于土地用途的確定，傳統(tǒng)計(jì)劃性規(guī)劃更多的是考慮城市用地的適應(yīng)性和兼容性，“較少考慮土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對城市土地開發(fā)缺乏深入的費(fèi)用效益分析”，由此產(chǎn)生了不符合房地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)前提，導(dǎo)致城市規(guī)劃成為一紙空文或需重新修訂、調(diào)整用地性質(zhì)和指標(biāo)現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于城市土地結(jié)構(gòu)的確定，傳統(tǒng)計(jì)劃性規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)與規(guī)范的協(xié)調(diào)平衡，僅僅反映出土地與環(huán)境、性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大致關(guān)系，且多以靜態(tài)分析為主，“缺乏對土地利用類型新城發(fā)展和地域分布規(guī)律的研究，對不同土地類型空間的替代、時(shí)間演替規(guī)律缺乏深刻的認(rèn)識”，導(dǎo)致城市規(guī)劃適應(yīng)性差、彈性小。
2.3部門分權(quán)化管理下的土地決策信息分離土地管理、房地產(chǎn)管理和規(guī)劃管理等部門相分離，上下級政府部門的權(quán)力分化，形成土地管理控制的多元化，導(dǎo)致規(guī)劃師在對土地的話語權(quán)“爭奪”中成為配角，由此產(chǎn)生漠視土地的態(tài)度。雖然大部分規(guī)劃師缺乏這些掌握在土地管理部門、房地產(chǎn)管理部門的土地信息，但是規(guī)劃師們心安理得地解釋為“這是其他部門的事情”，這也使得土地淪為城市規(guī)劃師的“純臆想”空間載體。
2.4規(guī)劃者缺乏土地經(jīng)濟(jì)意識和理論指導(dǎo)
2.4.1規(guī)劃師對城市土地價(jià)格和價(jià)值的漠視雖然城市規(guī)劃師的工作對象是城市中最重要的資源—土地資源，但是眾多的城市規(guī)劃工作者僅知道土地的重要性，對于掌控在自己手中的土地地價(jià)不甚了解，甚至還沒有一般城市開發(fā)商的眼光獨(dú)到。規(guī)劃師普遍缺乏對城市土地開發(fā)運(yùn)作的認(rèn)識和研究，成為數(shù)字計(jì)算的工具，整日埋首于經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、用地平衡表的計(jì)算之中，無暇進(jìn)行土地成本和規(guī)劃方案的經(jīng)濟(jì)核算。其結(jié)果不是導(dǎo)致城市用地低效使用，就是導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施時(shí)因隨意變更容積率或其他規(guī)劃條件而失控。
2.4.2房地產(chǎn)開發(fā)風(fēng)頭正勁，規(guī)劃師成為其傀儡如今，聲勢浩大的房地產(chǎn)開發(fā)，也培養(yǎng)了一大批較具“趨利性”的規(guī)劃師，規(guī)劃淪為“看菜吃飯、就湯下面”的純技術(shù)性工作，其中的深層次原因是：規(guī)劃師沒有成本核算和經(jīng)濟(jì)價(jià)格的概念，喪失了在規(guī)劃中的主動(dòng)權(quán)。
2.4.3對于相關(guān)部門的政策性、規(guī)范性文件不甚了解眾多的城市規(guī)劃師對于土地、房產(chǎn)部門的相關(guān)政策性、規(guī)范性文件不甚了解。比如，建設(shè)部制定的《房地估價(jià)規(guī)范》及國土資源部制定的《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》、《土地地價(jià)評估報(bào)告范本》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》等政策性、規(guī)范性文件，規(guī)劃師知之甚少。通過對上述城市規(guī)劃指導(dǎo)法規(guī)、編制過程、部門管理和規(guī)劃者自身的分析，可以將城市規(guī)劃土地開發(fā)運(yùn)作中的不足歸結(jié)為四個(gè)方面，即城市規(guī)劃法規(guī)中對土地運(yùn)作指導(dǎo)性不足、規(guī)劃編制缺乏面對市場運(yùn)作的措施、管理部門存在信息分割和規(guī)劃師缺乏土地開發(fā)運(yùn)作意識。歸根結(jié)底，存在這些不足的主要根源在于城市規(guī)劃中缺乏土地開發(fā)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)觀念、土地開發(fā)運(yùn)作的理論支持和恰當(dāng)?shù)耐恋亻_發(fā)運(yùn)作程序。除了在強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃中提高土地開發(fā)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)觀念外，更重要的是要開展對城市規(guī)劃中土地開發(fā)運(yùn)作理論及其應(yīng)用的研究，這正是本文探討的主要目的。
3土地開發(fā)運(yùn)作理論梳理
目前，城市規(guī)劃正從傳統(tǒng)的“空間控制主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“利益控制主導(dǎo)”，城市規(guī)劃正逐步“通過對土地開發(fā)利益的控制”達(dá)到城市和諧開發(fā)建設(shè)的目的。城市規(guī)劃如何具備駕馭房地產(chǎn)開發(fā)的能力，協(xié)調(diào)好城市房地產(chǎn)開發(fā)和城市公共利益的關(guān)系，避免市場失效呢？筆者認(rèn)為，這種能力應(yīng)當(dāng)建立在對城市規(guī)劃自身和相關(guān)理論的研究和補(bǔ)充完善之上，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)劃學(xué)科和土地學(xué)科的交叉應(yīng)用研究，將土地學(xué)科當(dāng)中有關(guān)土地開發(fā)運(yùn)作的理論引入城市規(guī)劃學(xué)科，構(gòu)建、補(bǔ)充和完善城市規(guī)劃當(dāng)中的土地開發(fā)運(yùn)作理論框架。針對現(xiàn)有土地學(xué)科理論龐雜的情況，應(yīng)當(dāng)從土地學(xué)科及其理論梳理上著手，整理出一套符合現(xiàn)今“務(wù)實(shí)性”城市規(guī)劃的輔助工具性理論。
3.1現(xiàn)有土地學(xué)科理論分類綜合學(xué)者們的研究可知，以土地為核心的較完整系統(tǒng)的學(xué)科理論有土地資源管理理論、土地開發(fā)理論、土地經(jīng)濟(jì)理論、土地評價(jià)理論等十?dāng)?shù)種。
3.2城市規(guī)劃中土地開發(fā)運(yùn)作理論
3.2.1理論分類研究與城市規(guī)劃密切相關(guān)的土地理論可以分為四個(gè)部分：土地制度理論、土地管理理論、土地評價(jià)理論、土地開發(fā)經(jīng)濟(jì)理論。
3.2.2在城市規(guī)劃應(yīng)用中的對應(yīng)分析土地開發(fā)運(yùn)作理論在城市規(guī)劃當(dāng)中的應(yīng)用非常廣泛。理論應(yīng)用的關(guān)鍵在于明確在各層面城市規(guī)劃實(shí)踐中如何融入土地開發(fā)運(yùn)作的理論，應(yīng)當(dāng)在不同類型規(guī)劃中適當(dāng)擴(kuò)展內(nèi)容，增加土地開發(fā)運(yùn)作方面的經(jīng)濟(jì)、運(yùn)營指導(dǎo)。例如，在城市戰(zhàn)略性、概念總體規(guī)劃當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)增加分析土地級差受益的形成、發(fā)展與地域分異規(guī)律研究專題，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃對地價(jià)的影響；在城市實(shí)施性規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)量化分析規(guī)劃控制的土地出讓收入與城市基礎(chǔ)投入的關(guān)系、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的土地市場收益變化、土地成本對企業(yè)投資發(fā)展的影響等；在舊城改造規(guī)劃當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地權(quán)屬關(guān)系與土地收益分配之間關(guān)系的研究。(1)在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃當(dāng)中的應(yīng)用：土地管理層面主要探討區(qū)域土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)、土地信息管理、用地類型的區(qū)劃、土地規(guī)劃管理等方面的內(nèi)容。(2)在城市戰(zhàn)略性規(guī)劃、總體規(guī)劃中的應(yīng)用：在土地類型經(jīng)濟(jì)承租能力分析基礎(chǔ)上，明確規(guī)定各種性質(zhì)用地的合理比例，確定進(jìn)入土地市場的產(chǎn)業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)用地之間、不同性質(zhì)用地(如公共設(shè)施、居住、工業(yè)、綠化、道路、市政設(shè)施等)之間的結(jié)構(gòu)比例，并進(jìn)行用地地價(jià)、土地級差分布研究，分析城市不同建設(shè)階段用地需求，預(yù)測伴隨著城市土地規(guī)劃實(shí)施和土地結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的土地市場條件變化。(3)在控制性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用：這是城市規(guī)劃控制土地開發(fā)運(yùn)作的關(guān)鍵層面。應(yīng)當(dāng)基于土地既定地價(jià)水平和地價(jià)詳細(xì)區(qū)劃，進(jìn)行土地的投入產(chǎn)出分析、土地收益與基礎(chǔ)設(shè)施投入比較、土地規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施承載能力分析，核算土地成本與開發(fā)企業(yè)投資的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃方案和控制指標(biāo)，追求土地利用的最高配置率。(4)在修建性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用：進(jìn)行以房地產(chǎn)開發(fā)為主的綜合經(jīng)濟(jì)分析論證和土地收益分析，突出城市公共利益的需求，避免所謂的“業(yè)主規(guī)劃”的局部性和短期性，力求實(shí)現(xiàn)開發(fā)商經(jīng)濟(jì)利益和城市公眾社會利益的協(xié)調(diào)。
4在實(shí)踐中的理論應(yīng)用要點(diǎn)分析
在城市規(guī)劃中，影響土地開發(fā)運(yùn)作的關(guān)鍵性因素既有土地經(jīng)濟(jì)的因素，也有城市規(guī)劃內(nèi)部編制操作的因素，這里著重討論土地地價(jià)與控制性詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)要點(diǎn)。
4.1城市規(guī)劃應(yīng)重視對土地價(jià)值的評估
4.1.1明確地價(jià)及影響因素地價(jià)和地價(jià)管理隨著土地使用制度改革和土地市場的建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，作為能夠靈敏地反映土地市場變化的“晴雨表”，地價(jià)及地價(jià)管理在土地資源管理及土地市場建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。在土地開發(fā)運(yùn)作理論中，地價(jià)也是土地權(quán)利和土地收益的購買價(jià)格，是土地所有者權(quán)益的體現(xiàn)。
4.1.2城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地的價(jià)值規(guī)劃土地的價(jià)值規(guī)劃是指土地在由生地轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓氐倪^程中，通過現(xiàn)狀價(jià)值梳理、潛在價(jià)值評價(jià)、開發(fā)價(jià)值附加三大要素來確定土地開發(fā)的綜合價(jià)值。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對土地運(yùn)營的最終結(jié)果有著極其重要的影響，也是二級市場開發(fā)能否成功的決定性因素。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)結(jié)合土地開發(fā)運(yùn)作理論，在土地一級開發(fā)中首先要確定土地的開發(fā)方向——選擇適合的用地物業(yè)類型，再根據(jù)區(qū)域內(nèi)相同物業(yè)類型的二級市場表現(xiàn)來估算所開發(fā)土地的現(xiàn)狀價(jià)值。更重要的是，應(yīng)當(dāng)預(yù)測土地的增值效益，城市規(guī)劃通過對土地潛在價(jià)值——增值效益的客觀評價(jià)，為政府進(jìn)行正確的戰(zhàn)略抉擇提供參考，防止房地產(chǎn)開發(fā)的投機(jī)行為。根據(jù)土地開發(fā)運(yùn)作理論，我們可以從兩個(gè)方面評價(jià)土地的潛在價(jià)值：一是城市空間的發(fā)展；二是區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過以上分析，可以客觀地預(yù)測待開發(fā)土地未來在二級市場的價(jià)值，并以此反推得出一級土地開發(fā)的潛在價(jià)值評價(jià)。
4.2完善控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的內(nèi)容控制性詳細(xì)規(guī)劃目前重視物質(zhì)環(huán)境層面的技術(shù)性工作，缺乏對土地開發(fā)建設(shè)的理性的經(jīng)濟(jì)分析，鑒于此，本文圍繞土地開發(fā)運(yùn)作理論提出完善控制性詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容的幾點(diǎn)建議。
4.2.1根據(jù)土地開發(fā)運(yùn)作理論完善控制性詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容體系根據(jù)上述土地開發(fā)運(yùn)作理論的四部分內(nèi)容(土地制度理論、土地管理理論、土地開發(fā)經(jīng)濟(jì)理論、土地評價(jià)理論)，建議調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容，即控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容由控制體系建立、開發(fā)管理體系建立、政策框架構(gòu)成三個(gè)部分組成。(1)控制體系建立：主要圍繞控制性詳細(xì)規(guī)劃的傳統(tǒng)核心內(nèi)容展開，建立規(guī)劃控制的內(nèi)容和指標(biāo)體系。內(nèi)容層面是指控制性詳細(xì)規(guī)劃所控制的要素。指標(biāo)體系是指針對所控制的內(nèi)容而建立的由一系列相關(guān)的、具有較為明確的專用數(shù)量性名稱和具有較強(qiáng)可比性的指標(biāo)構(gòu)成的體系。(2)開發(fā)管理體系建立：控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)控制的是開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益，而不是追求規(guī)劃的單純視覺美感，因此在規(guī)劃編制當(dāng)中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對開發(fā)項(xiàng)目的管理和對開發(fā)的經(jīng)濟(jì)、利益分析。(3)政策框架構(gòu)成：通過控制性詳細(xì)規(guī)劃的立法程序，將規(guī)劃文件上升為行政管理和城市開發(fā)必須遵守的法律文件，使行政工作有法可依、城市開發(fā)有章可循。
4.2.2加強(qiáng)土地開發(fā)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)分析在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于城市開發(fā)要素(土地、建筑等)在空間分布上的不均衡，城市土地存在級差地租，因此應(yīng)加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃中有關(guān)土地開發(fā)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)分析，并將其作為規(guī)劃內(nèi)容的重要組成部分。在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上，遵循土地利用最優(yōu)、估計(jì)最不利的原則，針對城市開發(fā)這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分析，估算典型地塊的投入產(chǎn)出，在滿足城市規(guī)劃基本原則的基礎(chǔ)上，按照該地塊的市場投資導(dǎo)向，調(diào)整規(guī)劃方案所涉及的控制指標(biāo)，提高規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性和可操作性，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。
【關(guān)鍵詞】 標(biāo)的售價(jià)分成合同;建造合同;土地一級開發(fā)
標(biāo)的售價(jià)分成合同是指合同(甲、乙)雙方就生產(chǎn)和開發(fā)合同標(biāo)的訂立的,按標(biāo)的售價(jià)的一定比例分成的合同。由于該種合同不完全符合《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則的要求,所以其會計(jì)核算可以在多種會計(jì)政策中選擇。
一、按《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則進(jìn)行處理
標(biāo)的售價(jià)分成合同也是合同(甲、乙)雙方就建造一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)在設(shè)計(jì)、技術(shù)、功能、最終用途等方面密切相關(guān)的資產(chǎn)而訂立的合同,符合《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則中的建造合同概念。盡管從合同類型上看,不完全符合《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則劃分的固定造價(jià)合同和成本加成合同兩類合同之一,但仍然可以按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則進(jìn)行處理。
標(biāo)的售價(jià)分成合同的合同收入是按照合同標(biāo)的售價(jià)分成計(jì)算的,合同標(biāo)的售價(jià)取決于合同標(biāo)的完工后出售的市場價(jià)格,合同收入在合同執(zhí)行過程中,合同標(biāo)的完工出售前具有不確定性。所以,按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則處理時(shí),應(yīng)按照結(jié)果不能可靠估計(jì)的建造合同進(jìn)行處理。
《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》第二十五條規(guī)定:“ 建造合同的結(jié)果不能可靠估計(jì)的,應(yīng)當(dāng)區(qū)別以下情況處理:合同成本能夠收回的,合同收入根據(jù)能夠收回的實(shí)際合同成本予以確認(rèn),合同成本在其發(fā)生的當(dāng)期確認(rèn)為合同費(fèi)用;合同成本不可能收回的,在發(fā)生時(shí)立即確認(rèn)為合同費(fèi)用,不確認(rèn)收入?！?/p>
例如,某城市投資股份有限公司,2006年與當(dāng)?shù)卣炗喠艘环荨董h(huán)湖東路沿線土地一級開發(fā)委托合同》,接受市人民政府授權(quán)的市土地礦產(chǎn)儲備管理辦公室委托,對環(huán)湖東路沿線土地進(jìn)行土地一級開發(fā)。本次合同標(biāo)的總面積約1. 8萬畝,其中建設(shè)用地面積990萬平方米,折合為14 865畝,土地一級開發(fā)的期限自2006年5月30日至2009年5月30日,共為3年。本合同項(xiàng)下地塊的土地一級開發(fā)所需資金全部由公司籌措和支付。土地開發(fā)完成后,交由市土地礦產(chǎn)儲備管理辦公室通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行出讓,轉(zhuǎn)讓價(jià)款按3∶7的比例在政府和公司之間進(jìn)行分配。公司按時(shí)完成了土地開發(fā),交由市土地礦產(chǎn)儲備管理辦公室掛牌拍賣,土地拍賣價(jià)格為200萬元/畝,2009年8月30日完成了土地拍賣工作。公司于2009年9月30日收到了市政府劃撥的分成價(jià)款。開發(fā)期間公司發(fā)生的成本費(fèi)用如表1。
公司在2006―2008年土地開發(fā)期間無法預(yù)計(jì)土地拍賣價(jià)格,合同總收入無法估計(jì),但根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場土地拍賣價(jià)格估算合同成本是能夠收回的。所以,2006―2008年土地開發(fā)期間按實(shí)際開發(fā)成本確認(rèn)合同收入和合同費(fèi)用,2009年按分成價(jià)款確認(rèn)合同收入,按實(shí)際開發(fā)成本確認(rèn)合同費(fèi)用。公司營業(yè)稅費(fèi)率15%,所得稅稅率25%。具體會計(jì)處理如下:
1.2006―2009年土地開發(fā)期間歸集發(fā)生的開發(fā)成本
時(shí)間2006年 2007年 2008年 2009年
借:工程施工―合同成本280 000380 000 380 000100 000
貸:銀行存款等 280 000 380 000 380 000100 000
2.2006―2008年土地開發(fā)期間按實(shí)際開發(fā)成本確認(rèn)合同收入和合同費(fèi)用
時(shí)間 2006年2007年2008年
借:主營業(yè)務(wù)成本 280 000380 000 380 000
貸:主營業(yè)務(wù)收入280 000380 000 380 000
3.2009年按分成價(jià)款確認(rèn)合同收入,按實(shí)際開發(fā)成本確認(rèn)合同費(fèi)用
借:主營業(yè)務(wù)成本 100 000
工程施工―合同毛利 941 100
貸:主營業(yè)務(wù)收入1 041 100
4.2009年辦理工程價(jià)款結(jié)算,收款和沖賬
借:應(yīng)收賬款 2 081 100
貸:工程結(jié)算 2 081 100
借:銀行存款2 081 100
貸:應(yīng)收賬款2 081 100
借:工程結(jié)算2 081 100
貸:工程施工―合同成本1 140 000
工程施工―合同毛利 941 100
公司按《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第15號――建造合同》準(zhǔn)則進(jìn)行會計(jì)處理后編制的利潤表和資產(chǎn)負(fù)債表如表2、表3。
二、按《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南進(jìn)行處理
標(biāo)的售價(jià)分成合同是合同(甲、乙)雙方就生產(chǎn)和開發(fā)合同標(biāo)的訂立的,按標(biāo)的售價(jià)的一定比例分成的合同,就其概念來看,比較符合《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南中第四點(diǎn)規(guī)定的共同控制經(jīng)營。所以,可以按《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南進(jìn)行處理。
《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南規(guī)定:“企業(yè)使用本企業(yè)的資產(chǎn)或其他經(jīng)濟(jì)資源與其他合營方共同進(jìn)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不構(gòu)成獨(dú)立的會計(jì)主體),并且按照合同或協(xié)議約定對該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施共同控制的,為共同控制經(jīng)營。在共同控制經(jīng)營下,每一合營方歸集本企業(yè)發(fā)生的相關(guān)成本費(fèi)用,同時(shí)按照合營合同或協(xié)議約定分享合營產(chǎn)生的收入。共同控制經(jīng)營的合營方,應(yīng)當(dāng)按照以下原則進(jìn)行處理:確認(rèn)其所控制的用于共同控制經(jīng)營的資產(chǎn)及發(fā)生的負(fù)債。確認(rèn)與共同控制經(jīng)營有關(guān)的成本費(fèi)用及共同控制經(jīng)營產(chǎn)生收入的份額。”
仍以上述某城市投資股份有限公司與當(dāng)?shù)卣炗喌摹董h(huán)湖東路沿線土地一級開發(fā)委托合同》為例。該公司按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南規(guī)定進(jìn)行會計(jì)處理時(shí),2006―2008年土地開發(fā)期間只歸集發(fā)生的開發(fā)成本,不確認(rèn)收入;2009年完成土地開發(fā),交由市土地礦產(chǎn)儲備管理辦公室掛牌拍賣,結(jié)轉(zhuǎn)開發(fā)成本為開發(fā)商品;掛牌拍賣成功,收到了市政府劃撥的分成價(jià)款確認(rèn)營業(yè)收入,并結(jié)轉(zhuǎn)營業(yè)成本。具體主要會計(jì)處理如下:
1.2006―2009年土地開發(fā)期間歸集發(fā)生的開發(fā)成本
時(shí)間2006年2007年 2008年2009年
借:開發(fā)成本 280 000 380 000 380 000 100 000
貸:銀行存款等 280 000 380 000 380 000 100 000
2.2009年完成土地開發(fā),交由市土地礦產(chǎn)儲備管理辦公室掛牌拍賣
借:開發(fā)商品 1140 000
貸:開發(fā)成本1140 000
3.2009年掛牌拍賣成功,收到了市政府劃撥的分成價(jià)款
借:銀行存款2 081 100
貸:主營業(yè)務(wù)收入 2 081 100
借:主營業(yè)務(wù)成本1 140 000
貸:開發(fā)商品1 140 000
公司按《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第2號――長期股權(quán)投資》應(yīng)用指南規(guī)定進(jìn)行會計(jì)處理后編制的利潤表和資產(chǎn)負(fù)債表如表4、表5。
標(biāo)的售價(jià)分成合同的會計(jì)核算可以選擇不同的會計(jì)政策進(jìn)行處理,在合同執(zhí)行的過程中,各年度披露的會計(jì)信息不完全一致,但合同執(zhí)行完成后總的核算結(jié)果是相同的。所以,合同主體各方可以根據(jù)自身的情況選擇一種會計(jì)政策進(jìn)行處理,并保持一致性。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 中華人民共和國財(cái)政部.企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則(2006)[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2006.
關(guān)鍵詞：測繪；土地開發(fā)整理；作用
中圖分類號：F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
引言
隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)行，人們對環(huán)境和資源都有了更高的需求，人們在土地開發(fā)整理過程中充分了開發(fā)環(huán)境，利用資源和整合自然，同時(shí)對其成果的需求越來越高，測繪技術(shù)在這種需求下使其在土地工作中得到最具體的應(yīng)用?！皽y繪”就是既測又繪，是指對自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測定、采集、成圖。
一、土地開發(fā)整理的概念和內(nèi)容
土地開發(fā)整理即在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、總體規(guī)劃明確的用途與目標(biāo)，通過采取經(jīng)濟(jì)、行政、工程技術(shù)與法律等手段，對土地利用情況進(jìn)行調(diào)查、改造、綜合整治、從而提高土地集約產(chǎn)出率與利用率，改善生活、生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境的過程。
土地開發(fā)整理是一項(xiàng)長期并且復(fù)雜的社會系統(tǒng)工作，隨著國家社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)容也在不斷變化?，F(xiàn)階段我國土地開發(fā)整理的主要內(nèi)容：一是平整土地、提高土地集約利用率；二是調(diào)整用地結(jié)構(gòu)；三是歸并農(nóng)村居民點(diǎn)；四是溝渠、道路、林網(wǎng)等綜合建設(shè)；五是劃定地界，明確權(quán)屬；六是恢復(fù)利用廢棄土地；七是在改善與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，適當(dāng)開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源。具體包含土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。
土地開發(fā)整理的意義和現(xiàn)狀
隨著近幾年我國對土地資源的重視，土地開發(fā)整理工作取得了較快的發(fā)展并得到了進(jìn)一步的完善，但在土地開發(fā)整理工作中，部分地區(qū)還存在著許多不規(guī)范的現(xiàn)象，特別是關(guān)于測繪工作的部分，不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，測量的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，甚至有些測繪成果是偽造出來，這都在一定程度上影響了土地開發(fā)整理工作的進(jìn)行。加強(qiáng)測繪管理工作!可以有效的提高土地開發(fā)整理工作的水平，使土地開發(fā)整理工作走上健康的軌道上來。
測繪在土地整理中的特點(diǎn)
（一）關(guān)鍵點(diǎn)的測量不可少。一般地形測量中，通常是先整體、后局部式的測量，為了追求效率，通常是畫成網(wǎng)格式測量，依據(jù)不同的比例要求布置高程測點(diǎn)，測量預(yù)先畫定的點(diǎn)，其它的點(diǎn)基本采用內(nèi)插的方式，然后再由整體到局部展開。在成圖后，根據(jù)測點(diǎn)，勾繪出等高線，在這中間，就已經(jīng)存在了一個(gè)假設(shè)，就是點(diǎn)與點(diǎn)之間的變化不能有較大的起伏，一定要是平緩的，然而實(shí)際中這種情況很少，為了追求精度，畫密網(wǎng)格是經(jīng)常采取的措施。在前期準(zhǔn)備工作中土地開發(fā)整理的測量也采取這種方式，它主要是測量關(guān)鍵點(diǎn)，不事先畫定網(wǎng)格。關(guān)鍵點(diǎn)指的是高程趨勢的變化點(diǎn)，如邊坎邊、坡頂。
（二）坎上坎下均測。在地形測繪中，對各種土坎要細(xì)分，注明坎腳線、坎頂?shù)臉?biāo)高與位置，尤其是緩坡坎，注明坎底線和坎頂線的標(biāo)高與位置，有時(shí)尤其重要，由于土方計(jì)算的準(zhǔn)確性會受到影響。
（三）細(xì)部測量注明。土地整理中的細(xì)部測量更為詳細(xì)，包括樹木、墳穴、房屋的新舊程度與面積、人口密度、建筑密度、容積率，這些都關(guān)系到后期拆遷、征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算。
四、測繪在土地開發(fā)整理中的作用
土地開發(fā)整理工作綜合性強(qiáng)，必須建立在測繪工作的基礎(chǔ)上，因?yàn)闇y繪數(shù)據(jù)是最基礎(chǔ)、最原始的資料，是決策正確的最基本保證，是開展土地開發(fā)整理可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程量預(yù)算、施工放樣和竣工復(fù)核等環(huán)節(jié)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。
土地開發(fā)整理的實(shí)施必須通過測繪獲取現(xiàn)狀地形地貌資料，調(diào)查確定其權(quán)屬，繪制所需基本圖件。測繪的作用舉足輕重，準(zhǔn)確詳實(shí)的測繪數(shù)據(jù)是土地開發(fā)整理的先決條件，測繪工作貫穿于土地開發(fā)整理的全過程。不同于地形測繪，土地開發(fā)整理測繪工作比常規(guī)的測繪工作更細(xì)致、更具體，同時(shí)更講究方法，它直接關(guān)系到土地開發(fā)整理工程量的統(tǒng)計(jì)及工程項(xiàng)目概（預(yù)）算的準(zhǔn)確性，在科學(xué)決策、節(jié)約投資、規(guī)范工程行為等方面有著不可低估的作用。
測繪技術(shù)在土地開發(fā)整理項(xiàng)目中的應(yīng)用
規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的測繪
在土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，需對項(xiàng)目區(qū)的地形地貌，其范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、道路、溝渠等信息在準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢性上進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查測繪，以使決策和設(shè)計(jì)迅速、準(zhǔn)確。這一階段對測繪的要求最高，內(nèi)容要求比較詳細(xì)，是設(shè)計(jì)單位編制設(shè)計(jì)的依據(jù)，合格的測繪成果能夠保證設(shè)計(jì)的完善與準(zhǔn)確，而成功的設(shè)計(jì)不僅能保證設(shè)計(jì)的優(yōu)化、合理計(jì)算投資、準(zhǔn)確地進(jìn)行效益分析，還能更好地指導(dǎo)施工作業(yè)，也是監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理的依據(jù)和竣工驗(yàn)收的比照。具體地說，這一階段的測繪主要是對項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)的現(xiàn)狀進(jìn)行勘測，并繪制項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀圖，進(jìn)而以現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)底圖設(shè)計(jì)編制項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃圖。
施工階段的測繪
這一階段測繪主要是為施工服務(wù)，主要提供數(shù)據(jù)給工程監(jiān)理部門和施工單位。監(jiān)理部門以測繪信息為標(biāo)準(zhǔn)對施工進(jìn)行監(jiān)督控制。施工單位需要根據(jù)專業(yè)測繪單位提供的前期測量成果及設(shè)置的專門控制點(diǎn)（界）石，對點(diǎn)位進(jìn)行加密重新布測平差，制定方案報(bào)監(jiān)理部門許可后平差成果即可使用。
施工單位按照設(shè)計(jì)要求進(jìn)行土地開發(fā)整理施工，但是，在施工時(shí)，由于勘測設(shè)計(jì)資料不詳盡，導(dǎo)致設(shè)計(jì)與實(shí)際自然條件不符，無法施工；為推廣先進(jìn)技術(shù)、采用先進(jìn)工藝、降低工程成本"節(jié)約工程投資；因土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、文物或生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國家及自治區(qū)級重點(diǎn)工程建設(shè)需要；不可抗自然災(zāi)害及其他不可預(yù)見因素影響等原因，需要局部修改變更設(shè)計(jì)，這就要對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行局部測量，修正補(bǔ)充原測量成果和設(shè)計(jì)方案，在原設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上做局部變更設(shè)計(jì)，然后施工建設(shè)。
竣工驗(yàn)收階段的測繪
這一階段進(jìn)行測繪的目的是反映項(xiàng)目的完工現(xiàn)狀，檢查項(xiàng)目是否全面按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)完成了建設(shè)任務(wù)，是項(xiàng)目竣工復(fù)核、驗(yàn)收的主要依據(jù)之一。當(dāng)工程竣工驗(yàn)收時(shí)，需要進(jìn)行測繪工作，這時(shí)測得的數(shù)據(jù)是作為存檔之用，同時(shí)也是對規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工提供科學(xué)的數(shù)據(jù)證明，證明其設(shè)計(jì)是否符合當(dāng)初規(guī)則的要求，施工是否按照當(dāng)初設(shè)計(jì)圖來進(jìn)行的等等。這些測量的成果和數(shù)據(jù)為以后各管理部門進(jìn)行工程相關(guān)信息的查詢及管理養(yǎng)護(hù)提供管理資料。
（四）3S技術(shù)的應(yīng)用
全球定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)為土地開發(fā)管理數(shù)據(jù)采集的監(jiān)督管理與準(zhǔn)確性提供了有力的支撐。全球定位系統(tǒng)可以快速的、高精度的對各級控制點(diǎn)的坐標(biāo)、GPS靜態(tài)、快速靜態(tài)相對定位進(jìn)行測量，不需要點(diǎn)間通視就能夠高精度的對各要素進(jìn)行高質(zhì)量的控制測量。還需要用有關(guān)對地形測圖中的控制測量，地籍測量中的控制測量等方面，所使用的數(shù)據(jù)具有高準(zhǔn)確性，為土地的開發(fā)管理提供了有效、準(zhǔn)確、快速的數(shù)據(jù)支持。
在土地開發(fā)管理中信息系統(tǒng)建立中的應(yīng)用土地測繪。土地測繪技術(shù)中的地理信息系統(tǒng)（GIS）最初就是建立與地籍管理、土地?cái)?shù)據(jù)庫、土地管理等有關(guān)系統(tǒng)的規(guī)劃與管理等相關(guān)的土地信息系統(tǒng)領(lǐng)域的應(yīng)用。土地信息管理系統(tǒng)主要對土地進(jìn)行調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)與評價(jià)，為地籍管理提供依據(jù)。在城鄉(xiāng)土地管理領(lǐng)域，還建立了城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)、地籍管理系統(tǒng)、時(shí)域地籍信息系統(tǒng)、農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)、日常地籍管理信息系統(tǒng)等各大系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)土地管理作出了非常大的貢獻(xiàn)。
六、結(jié)束語
測繪技術(shù)的快速發(fā)展，使得基礎(chǔ)地理信息資源不斷豐富，為土地管理信息系統(tǒng)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。測繪在土地開發(fā)整理中的作用也是不言而喻的，測繪工作涉及眾多方面，比較繁雜，因此在工作中不僅需要有好的基礎(chǔ)性，很好的掌握測繪的技術(shù)，只有這樣才能更好的土地開發(fā)整理項(xiàng)目服務(wù)，保證在土地開發(fā)整理過程中可以做出科學(xué)的決策，確保各個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：土地管理 問題對策
中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
對土地實(shí)施科學(xué)的管理是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，雖然經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)踐是我國的土地管理水平有很大的進(jìn)步，但尚存在一些問題，有待我們?nèi)ヌ接?、去解決。
一、我國土地管理存在的問題
1．土地管理法律不健全。如，《土地管理法》和《憲法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)是歸屬于集體。但是集體一個(gè)復(fù)合概念，它是由每個(gè)獨(dú)立個(gè)體農(nóng)民構(gòu)成的總體，但并不等于所有個(gè)體簡單地相加。而目前，相關(guān)法律法規(guī)對集體這一概念并沒有統(tǒng)一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實(shí)踐操作的困難。
2．農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系缺乏明晰性。農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)說明了，土地是歸每個(gè)農(nóng)民共有的，但每個(gè)農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權(quán)利。這就使得“集體”這一概念成為理解農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。而農(nóng)村土地所有權(quán)的混亂，容易損害農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，減少農(nóng)民對土地的歸屬感，降低農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。
3．土地資源的浪費(fèi)和粗放利用驚人。一是城鎮(zhèn)用地超占、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視資源環(huán)境承載能力，片面求規(guī)模、拼速度，既影響城市質(zhì)量，又造成土地粗放利用。二是工業(yè)用地占比過高，總體利用效率卻偏低。目前我國城市工業(yè)用地面積占比在20％以上，有些地方甚至超過30％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家15％的水平。但工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0．3～0．6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1．0以上。三是農(nóng)村居民點(diǎn)占地過大，且土地閑置和粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。有資料顯示，農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)到同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地的四倍，農(nóng)民在城市、農(nóng)村兩頭占地幾乎為常態(tài)，這也是未來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的最棘手的問題。
二、加強(qiáng)我國土地管理的幾點(diǎn)建議
1．加強(qiáng)政府參與，完善相關(guān)制度。土地的綜合整理是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉面廣，政策性強(qiáng)，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的根本利益以及社會穩(wěn)定。只有各級政府能夠高度重視，各部門和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明顯的成效。首先，建立政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。我國政府應(yīng)該成立農(nóng)村土地綜合整理的領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村和國土資源工作的領(lǐng)導(dǎo)則擔(dān)任副組長，國土資源、建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)辦、審計(jì)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、交通等部門負(fù)責(zé)人是成員。其次，要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃意識調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，通過農(nóng)村土地整治，合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)、公益事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地，調(diào)整撤并空心村、城邊村等。第三，建立項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任機(jī)制。為了充分的調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村的廣大農(nóng)民群眾的勞動(dòng)積極性，解決好“有責(zé)無權(quán)、有權(quán)無責(zé)”等問題，把項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任和權(quán)利實(shí)際統(tǒng)一起來，縣級人民政府是土地綜合整理工作的主要責(zé)任主體，應(yīng)該切實(shí)的加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目實(shí)施時(shí)步調(diào)統(tǒng)一，整體推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要抓好土地整理項(xiàng)目實(shí)施過程之中的宣傳和發(fā)動(dòng)、組織的協(xié)調(diào)、矛盾的調(diào)處等工作。國土部門等主要從規(guī)劃的設(shè)計(jì)、資金的預(yù)算、工程的質(zhì)量等多方面加強(qiáng)具體指導(dǎo)，形成縣鄉(xiāng)是責(zé)任主體、業(yè)務(wù)部門作指導(dǎo)、村組以及群眾都積極參與的土地整理項(xiàng)目的實(shí)施責(zé)任機(jī)制。
2．逐步建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地資源市場體系。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場機(jī)制是資源配置的基本力量。因此，土地可持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不論是耕地面積數(shù)量和農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積數(shù)量的維持，還是實(shí)現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和集約化土地經(jīng)營，都有待于土地市場化程度的提高和完善。為此，應(yīng)采取如下對策：
（1）深化土地有償使用制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)土地管理從資源管理向資產(chǎn)、資源并重管理的轉(zhuǎn)變；（2）完善國有土地管理體制，應(yīng)允許各地級市歷年結(jié)余的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)流轉(zhuǎn)，建立土地使用指標(biāo)的交易制度；推廣土地年租制，更充分地挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值；在有條件的地級市應(yīng)引入土地收購儲備機(jī)制，以經(jīng)營城市土地資本，力爭開發(fā)使用較少的土地資源，獲取土地資產(chǎn)收益的最大化；（3）努力建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”；（4）逐步建立與市場相適應(yīng)的完整的土地資源市場體系，以逐步實(shí)現(xiàn)由“要地找市長”到“要地找市場”土地利用新格局的根本轉(zhuǎn)變。
3．實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。近些年，一些地方土地開發(fā)利用浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。比如我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定的人均80－120平方米的標(biāo)準(zhǔn)，更超過發(fā)達(dá)國家80－100平方米的水平。另據(jù)國土資源部不完全統(tǒng)計(jì)，我國城市建設(shè)用地40％以上為低效利用。為此，中央提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。一些地方積極推行“企業(yè)向園區(qū)集中、住房向社區(qū)集中，農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營集中”，起到了節(jié)約土地的作用。今后我們要在行動(dòng)上堅(jiān)定不移貫徹中央要求，嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，建立節(jié)約用地監(jiān)督制度和評價(jià)考核制度。
4．盡快建立土地管理專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的資質(zhì)準(zhǔn)入制度。土地開發(fā)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要求從業(yè)者具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前土地開發(fā)整理專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍多為新手，素質(zhì)不高，而一支高素質(zhì)的隊(duì)伍是保證高質(zhì)量、高效益進(jìn)行土地開發(fā)整理工作的必要條件。加強(qiáng)土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。通過新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，提高土地開發(fā)整理規(guī)劃與管理的科學(xué)性與先進(jìn)性。建立土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位的資質(zhì)認(rèn)證和考評制度，對其從業(yè)人員也需進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定。只有具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人才能承接項(xiàng)目。另外，還需建立一支訓(xùn)練有素的工程質(zhì)量監(jiān)督、工程施工和管理隊(duì)伍，以保障土地開發(fā)整理工作科學(xué)有序地發(fā)展。
5．加強(qiáng)地籍信息管理。地籍信息反映了土地的權(quán)屬、位置、質(zhì)量、數(shù)量和利用現(xiàn)狀等有關(guān)土地的自然、社會、經(jīng)濟(jì)和法律基本狀況。一般來說，基礎(chǔ)地籍資料包括地籍圖、地籍冊和地籍登記檔案。隨著地籍信息數(shù)字化的推進(jìn)，越來越多的地籍信息被建成數(shù)據(jù)庫，利用地籍信息管理系統(tǒng)進(jìn)行日常管理和應(yīng)用。目前，地籍部門負(fù)責(zé)地籍信息的日常管理，由于各級地籍管理部門的工作人員較少，而地籍信息的更新又需要做大量的外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)整理、數(shù)據(jù)庫更新與管理等工作，牽涉的部門較多，通常的做法是地籍管理部門牽頭并做管理，其他管理部門配合，事業(yè)單位做技術(shù)指導(dǎo)，有關(guān)企業(yè)做具體業(yè)務(wù)。因?yàn)闆]有明確細(xì)致的規(guī)章制度和符合實(shí)際情況的標(biāo)準(zhǔn)體系作保障，所以部分地籍信息質(zhì)量就大打折扣。因此，需要結(jié)合地籍信息的新特點(diǎn)，在細(xì)化土地調(diào)查、土地權(quán)屬爭議調(diào)處、土地統(tǒng)計(jì)、土地登記和土地動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測制度和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立和完善地籍信息實(shí)時(shí)更新、地籍信息監(jiān)管、地籍信息對外服務(wù)制度、標(biāo)準(zhǔn)及重大問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制，構(gòu)建滿足地籍信息現(xiàn)代管理需要的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，調(diào)整各部門職責(zé)與分工，統(tǒng)籌管理地籍信息。通過建立和完善地籍信息實(shí)時(shí)更新制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)用地審批、礦業(yè)權(quán)審批、開發(fā)整理復(fù)墾等土地用途信息主管部門的職責(zé)，保障地籍部門利用土地用途信息實(shí)時(shí)更新地籍信息，以確保地籍信息的現(xiàn)勢性。同時(shí)通過建立地籍信息監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)，地籍主管部門及時(shí)監(jiān)督檢查各類地籍信息，以確保其真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。通過建立地籍信息對外服務(wù)制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確對外提供地籍信息的范圍、內(nèi)容、條件和方式等，以便更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。通過建立重大問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制，解決地籍信息采集、管理和應(yīng)用中遇到的重大問題。
參考文獻(xiàn)：
1褐色土地的概念
褐色土地(Brownfield)是一個(gè)與“綠地”(Green-field)相對應(yīng)的概念,是指已開發(fā)、利用過的土地,而綠地是指以前未開發(fā)過的土地(Greenbergeta.l,2001)[1]。國外學(xué)者對褐色土地的研究已經(jīng)有幾十年的歷史,不同國家和區(qū)域?qū)稚恋赜胁煌睦斫夂驼J(rèn)知。美國環(huán)保署(USEPA)和住房與城市發(fā)展部(HUD)(1997)的定義被美國最廣為接受,即指“廢棄、閑置或未充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設(shè)施,因客觀存在或有潛在的環(huán)境污染,而使再開發(fā)和利用過程變得復(fù)雜”。本文將褐色土地的內(nèi)涵概括為閑置的、廢棄的、已開發(fā)利用的、存在污染的、有環(huán)境危害和風(fēng)險(xiǎn)的、具有再利用潛力的土地
2美國褐色土地再開發(fā)管理實(shí)踐
美國褐色土地的開發(fā),經(jīng)過30多年的發(fā)展形成了一套自己的運(yùn)行機(jī)制。在褐色土地管理、相關(guān)法律立法、資金籌措方式以及利益相關(guān)者參與等方面都形成了有效的運(yùn)行體系,為褐色土地的有效開發(fā)提供了保障。
2.1美國褐色土地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制褐色土地開發(fā)涉及污染治理問題,在美國對這些地塊的開發(fā)需要達(dá)到環(huán)境保護(hù)部門規(guī)定的污染清理標(biāo)準(zhǔn),因而,褐色土地的開發(fā)需要高額的開發(fā)成本,許多私人開發(fā)商和投資者不愿意參與。針對褐色土地開發(fā)所面臨的挑戰(zhàn),美國聯(lián)邦政府成立“褐色土地再開發(fā)委員會”專門負(fù)責(zé)褐色土地的開發(fā),涉及聯(lián)邦、州和地方政府、研究機(jī)構(gòu)、非贏利性組織、私人開發(fā)商以及社區(qū)居民等不同的利益相關(guān)者。美國環(huán)境保護(hù)局是褐色土地再開發(fā)利用的最高管理部門,負(fù)責(zé)制定相關(guān)法律法規(guī)、提供褐色土地清理基金、協(xié)調(diào)各方工作等。聯(lián)邦政府制定褐色土地經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃,授權(quán)各州政府、社區(qū)及所有權(quán)利關(guān)系人共同合作,對褐色土地進(jìn)行合理的評估、清理和再利用。重點(diǎn)在于褐色土地評估技術(shù)支援、相關(guān)權(quán)利關(guān)系人權(quán)責(zé)的確認(rèn)、受污染社區(qū)居民的工作訓(xùn)練以及提供再開發(fā)貸款等。聯(lián)邦政府的城市住房與都市發(fā)展部、商業(yè)部等部門都以各種方式參與到褐色土地再開發(fā)進(jìn)程中來。州政府通過制定自愿清理計(jì)劃,在污染責(zé)任、清理費(fèi)用、財(cái)政援助、稅收減免、技術(shù)支持等方面給予褐色土地的開發(fā)商以最大的支持。如紐約州政府制定多樣的清理標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)地塊用途的不同,污染物清理情況要求也不相同,可以有效地降低褐色土地開發(fā)的成本,增加褐色土地開發(fā)商和投資者參與的積極性。地方政府直接參與到褐色土地的開發(fā)過程中,制定具體的實(shí)施策略,獲得聯(lián)邦政府和州政府的技術(shù)資金援助,并具體與開發(fā)商展開合作。同時(shí),地方政府協(xié)調(diào)開發(fā)商和社區(qū)居民之間的矛盾沖突,并對褐色土地的清理整治和開況進(jìn)行監(jiān)督,是政府部門與開發(fā)商及社區(qū)居民最直接的溝通渠道。研究機(jī)構(gòu)和非贏利性組織是政府部門的咨詢機(jī)構(gòu),為政府部門提供專業(yè)的污染清理技術(shù)、清理標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)等方面的支持。褐色土地開發(fā)商和投資者通過商業(yè)評估,與地方政府合作對褐色土地進(jìn)行開發(fā),獲得商業(yè)利益。社區(qū)居民是褐色土地再開發(fā)利用最關(guān)心的利益相關(guān)者,褐色土地的開發(fā)對社區(qū)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等多方面都有影響,直接影響到社區(qū)居民的切身利益,居民也能夠直接影響到項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)程。因而,對于褐色土地的開發(fā)而言,各利益相關(guān)群體需要展開深入的合作,促進(jìn)褐色土地的再開發(fā)順利開展。
2.2美國褐色土地再開發(fā)管理實(shí)踐美國康涅狄格州的雷丁鎮(zhèn)位于紐約市東北大約65英里處,吉爾伯特和本尼特金屬絲工廠是雷丁鎮(zhèn)稅收的主要來源,然而隨著時(shí)間的推移和技術(shù)的變化,由于缺乏更新,工廠逐漸走向沒落,并最終破產(chǎn)。曾經(jīng)繁榮的商業(yè)社區(qū)成為了荒廢的建筑物,在土壤中發(fā)現(xiàn)了過去制造業(yè)遺留下來的鉛和鋅等重金屬污染物,以及燃油和其他污染,這些遺留的環(huán)境(污染)問題,造成這一地區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)走低,居民變得越來越少。針對這一問題,當(dāng)?shù)卣闪⒖傮w規(guī)劃委員會,開展城鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃。通過規(guī)劃專家的建議,雷丁鎮(zhèn)采用“咨詢邀標(biāo)”、公/私合作等方式,對這些褐色土地進(jìn)行出售,并要求開發(fā)商以公開透明的方式對場地進(jìn)行開發(fā)。在康涅狄格州環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和美國環(huán)保署的密切關(guān)注與幫助下,開發(fā)商完成了場地的環(huán)境調(diào)查,并通過了專家評審。項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)過審批和修改,通過了地方各部門以及州政府和聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和許可。根據(jù)規(guī)劃,除了大約30萬平方英尺(2.79萬m2)的零售、辦公、輕工業(yè)和市政用途的商業(yè)空間,這個(gè)項(xiàng)目將有416個(gè)居住單元,包括俯瞰池塘的獨(dú)立住宅、聯(lián)排住宅、便宜的老年公寓、便宜的藝術(shù)家工作/居住單位等,使喬治城區(qū)重新煥發(fā)活力。作為對可供借鑒的“智慧增長模式”的表彰,美國環(huán)境保護(hù)署授予雷丁鎮(zhèn)“智慧增長成就國家大獎(jiǎng)”。這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)是對雷丁鎮(zhèn)吉爾伯特和本尼特工廠問題的處理和解決這類問題的協(xié)作方式的認(rèn)可。
3對我國的幾點(diǎn)啟示
3.1統(tǒng)一管理,綜合規(guī)劃從雷丁鎮(zhèn)的開發(fā)案例可以看出,綜合規(guī)劃對于褐色土地再開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)具有重大的意義。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)有利于制定合理的規(guī)劃策略,另一方面,在制定綜合規(guī)劃時(shí),需要綜合考慮多方面因素的影響:如再利用類型問題(哪種類型可以實(shí)現(xiàn)長期利益和長遠(yuǎn)目標(biāo))、風(fēng)險(xiǎn)狀況(如污染的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問題)、市場條件(如再開發(fā)的土地是否具有市場前景)和財(cái)政資源(開發(fā)成本及完成后的稅收收入)等。
3.2政企合作,公私合營褐色土地再開發(fā)的關(guān)鍵在于開發(fā)商的資金投入,國外非常注重吸引私營企業(yè)的參與,一項(xiàng)研究表明,英國褐色土地再開發(fā)計(jì)劃中,私有開發(fā)者占到75%。在我國土地為國家所有,政府可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)褐色土地的供應(yīng)和開發(fā),有時(shí)政府也充當(dāng)開發(fā)商的角色。政企合作、公私合營,是我國目前倡導(dǎo)的一種經(jīng)營模式,企業(yè)可以在政府指導(dǎo)下進(jìn)行開發(fā),改善褐色土地地區(qū)的環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r,同時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)利益
3.3財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì),稅收激勵(lì)美國各州政府通過稅收激勵(lì)措施,有效地降低褐色土地開發(fā)成本,吸引更多的投資者參與,也為褐色土地的恢復(fù)創(chuàng)造了更多的機(jī)會。雷丁鎮(zhèn)的褐色土地再開發(fā)項(xiàng)目,通過使用創(chuàng)新的可持續(xù)能源和綠色技術(shù),獲得美國財(cái)政部提供的7200萬美元的創(chuàng)新基金,并獲得美國環(huán)境保護(hù)署授予的“智慧增長成就國家大獎(jiǎng)”。許多成功的褐色土地開發(fā)案例證明,政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和稅收激勵(lì)措施是褐色土地開發(fā)能否順利進(jìn)行的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)因素。
關(guān)鍵詞：土地一級開發(fā)；運(yùn)作模式
一、土地一級開發(fā)背景
2001年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（，要求“嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，規(guī)范土地市場，堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。同時(shí)，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。”2002年7月1日國土資源部下發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！?004年初，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢?！卑凑丈鲜鑫募?，各省市紛紛出臺了相關(guān)配套政策規(guī)定，深化土地儲備制度。
2007年，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺了《土地儲備管理辦法》，在全國層面上對土地儲備作了明確的定義：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲存，以備供應(yīng)土地的行為。建立土地儲備制度的目的是為了增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力。土地儲備開發(fā)是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為”。土地一級開發(fā)是指按照規(guī)劃和儲備開發(fā)計(jì)劃，土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地，依法實(shí)施征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓A(chǔ)設(shè)施和社會公共配套設(shè)施建設(shè)，按期達(dá)到土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為。也就是說將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，并將這些“熟地”儲備起來，以便隨時(shí)供應(yīng)，調(diào)控市場。
二、土地一級開發(fā)的內(nèi)容
土地一級開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個(gè)環(huán)節(jié)。進(jìn)行土地一級開發(fā)的目的是通過征地、拆遷及市政建設(shè)等工作使項(xiàng)目用地達(dá)到供地條件，是做好土地供應(yīng)前必要的準(zhǔn)備。而土地一級開發(fā)主體在具體實(shí)施征地補(bǔ)償、拆遷安置及市政建設(shè)等工作前，需經(jīng)有關(guān)部門進(jìn)行必要的審批，所以說土地一級開發(fā)內(nèi)容就如同概念中所描述，需要辦理手續(xù)、籌措資金、進(jìn)行征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整及市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，為了保證公共服務(wù)設(shè)施的同步交付使用，避免開發(fā)商不建或者甩建，特別是大規(guī)模的土地一級開發(fā)，根據(jù)需要可組織教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社區(qū)管理服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。土地儲備開發(fā)除完成上述工作以外，還要確定地塊的規(guī)劃條件和指標(biāo)、市政配套設(shè)施實(shí)施條件及供地計(jì)劃等一系列開發(fā)事項(xiàng)。
1.土地權(quán)屬性質(zhì)的改變。土地儲備開發(fā)，必須依據(jù)政府土地供應(yīng)計(jì)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地收購儲備計(jì)劃來執(zhí)行。為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃，在實(shí)施土地儲備開發(fā)過程別是正在發(fā)展的城市，主要涉及的開發(fā)范圍內(nèi)大部分是集體土地，就要進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，另外對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式進(jìn)行儲備回收，改變擬開發(fā)地塊范圍內(nèi)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整的國有土地所有權(quán)，從而具備土地一級開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。
2.土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。根據(jù)城市總體規(guī)劃及儲備開發(fā)地塊的周邊發(fā)展情況，應(yīng)提前確定開發(fā)土地的規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。按照城市總體規(guī)劃，主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細(xì)規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實(shí)施條件和公益設(shè)施配套情況。上述內(nèi)容的確定，有利于科學(xué)編制土地儲備開發(fā)實(shí)施方案，對成本、資金需求、土地上市價(jià)格和土地收益進(jìn)行測算，在實(shí)施土地儲備開發(fā)過程中達(dá)到事半功倍的效果。
3. 土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整實(shí)際就是在開發(fā)地塊范圍內(nèi)，要完成包括村民（居民）拆遷、企事業(yè)單位拆遷、宗地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物的拆遷、地形地勢的平整等。隨著城市發(fā)展要求、科學(xué)技術(shù)水平的提高，對大市政配套建設(shè)的涉及面也在不斷擴(kuò)容，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一級開發(fā)深度一般需達(dá)到“三通一平”（達(dá)到宗地外通路、通電、通上水及宗地內(nèi)土地平整）及取得市政接用方案。有條件的應(yīng)該達(dá)到宗地外通路、通電、通上水、通訊、通下水、通燃?xì)?、通熱力及宗地?nèi)場地平整（簡稱“七通一平”）。目前完備的土地一級開發(fā)配套的市政項(xiàng)目還應(yīng)包括電信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字電視和中水。
4.土地驗(yàn)收儲備。政府組織有關(guān)部門對開發(fā)土地進(jìn)行綜合驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。驗(yàn)收的主要內(nèi)容主要包括開發(fā)現(xiàn)場、審批手續(xù)、開發(fā)成本及相關(guān)材料驗(yàn)收。開發(fā)成本驗(yàn)收審批手續(xù)是否齊全、權(quán)屬清晰，征地拆遷檔案全面完成、合同票據(jù)齊全、現(xiàn)場踏勘結(jié)合驗(yàn)收測繪報(bào)告無未拆除的地上物、審計(jì)結(jié)論明確。成本審核主要針對開發(fā)企業(yè)是通過委托、招標(biāo)、授權(quán)等方式采取不同的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核。土地一級開發(fā)成本需要進(jìn)行審計(jì)的，可由區(qū)縣財(cái)政或?qū)徲?jì)等相關(guān)職能部門直接審計(jì)或委托專業(yè)審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)，或由儲備機(jī)構(gòu)委托專業(yè)審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)。儲備機(jī)構(gòu)組織核驗(yàn)，應(yīng)聽取審計(jì)、造價(jià)單位意見，依據(jù)測繪報(bào)告，必要的可實(shí)地核查項(xiàng)目范圍內(nèi)地上平整情況，對存在的問題提出解決方案，編制驗(yàn)收結(jié)果報(bào)告，提出對項(xiàng)目成本、場地驗(yàn)收等意見，上報(bào)審批部門，驗(yàn)收后的土地納入土地儲備。
三、土地一級開發(fā)的運(yùn)作模式
土地一級開發(fā)的模式實(shí)際上就是指政府和企業(yè)在一級開發(fā)中各處于什么位置，即誰來主導(dǎo)土地一級開發(fā)的問題。是采取政府為主體壟斷一級開發(fā)，還是政府委托企業(yè)進(jìn)行一級開發(fā)，或者通過招投標(biāo)方式來決定一級開發(fā)的主體。 關(guān)于土地一級開發(fā)的主體，有觀點(diǎn)認(rèn)為土地資源就必須掌握在政府手中，政府加強(qiáng)對土地的集中統(tǒng)一管理，切實(shí)壟斷土地一級開發(fā)，強(qiáng)調(diào)土地一級開發(fā)的主體應(yīng)是政府和政府設(shè)立或確定的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)。目前主要存在以下一級開發(fā)模式。
1．完全政府運(yùn)作的模式。政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發(fā)列為土地儲備機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)職能，由土地儲備機(jī)構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。該機(jī)構(gòu)是非盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實(shí)現(xiàn)，而不是利用這種特權(quán)去謀取自身利益。土地儲備機(jī)構(gòu)通過由政府財(cái)政專項(xiàng)撥款或市場融資進(jìn)行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后或?qū)㈩A(yù)期的熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛方式公開出讓。例如，北京市的一級開發(fā)就是以土地儲備機(jī)構(gòu)為主的運(yùn)作模式，一般分為市土地儲備中心為主體項(xiàng)目、區(qū)縣及重點(diǎn)功能區(qū)分中心為主體項(xiàng)目、市區(qū)兩級土地儲備機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施的項(xiàng)目，2009年審批的儲備項(xiàng)目98%以上為儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施，面積數(shù)量占當(dāng)前總量的三分之二以上，儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施的一級開發(fā)在北京市已經(jīng)成為主流。這種模式中，土地儲備機(jī)構(gòu)充當(dāng)政府土地一級開發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機(jī)構(gòu)名下，并能夠辦理國有土地使用證。這種模式可以保證政府完全掌控地價(jià)，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且作為行政管理部門便于政府實(shí)施土地一級開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大、融資渠道單一、專業(yè)技術(shù)人員缺乏。
2．完全企業(yè)運(yùn)作模式。這種模式中，政府首先將待進(jìn)行一級開發(fā)的土地通過直接授權(quán)等方式給土地一級開發(fā)公司，由其通過委托開發(fā)協(xié)議的約定進(jìn)行統(tǒng)一拆遷、補(bǔ)償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建設(shè)條件，再由政府驗(yàn)收合格后進(jìn)行儲備，并給予開發(fā)企業(yè)審計(jì)后的成本利潤補(bǔ)償。例如，2004年12月北京市國土局出臺了《關(guān)于對不符合繼續(xù)協(xié)議出讓條件的經(jīng)營性項(xiàng)目用地進(jìn)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓等有關(guān)問題的通知》，對于原擬通過協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)但在“8?31”大限后不符合繼續(xù)協(xié)議出讓條件的項(xiàng)目用地進(jìn)行了規(guī)定，一般可視為2002年8月31日至2004年1月9日期間規(guī)劃意見書或項(xiàng)目建議書批復(fù)手續(xù)有效的項(xiàng)目?？梢浴耙栽ㄔO(shè)單位為主體，繼續(xù)完善前期相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)并進(jìn)行征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期工作，在土地達(dá)到供地條件后通過招標(biāo)拍賣掛牌的方式公開入市交易。”亦可理解為：以原開發(fā)企業(yè)為主體，納入我市土地一級開發(fā)管理的項(xiàng)目,或自行組織完成“三通一平”進(jìn)行供應(yīng)。另外，2004至2005年由于配套政策不齊、儲備機(jī)構(gòu)資金短缺、以及自身專業(yè)人員不足等原因還存在著直接授權(quán)企業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目。土地開發(fā)企業(yè)通過與政府儲備機(jī)構(gòu)的開發(fā)補(bǔ)償協(xié)議獲得不低于8%的開發(fā)利益。北京市當(dāng)時(shí)在施的土地一級開發(fā)項(xiàng)目中占有較大比重，故進(jìn)度大多較為緩慢且存在規(guī)劃不到位、資金成本高、周期難以控制等問題，造成政府宏觀調(diào)控土地市場的能力降低。
3．政府主導(dǎo)企業(yè)運(yùn)作模式。土地一級開發(fā)的主體為政府，這是土地儲備開發(fā)的一個(gè)基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)。“市場化運(yùn)作”體現(xiàn)在土地一級開發(fā)除必須通過行政行為完成的事項(xiàng)之外的開發(fā)事項(xiàng)，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業(yè)投資完成。體現(xiàn)在土地一級開發(fā)應(yīng)符合市場需求，并按市場需求實(shí)施土地一級開發(fā)。2006年，北京市國土局出臺了《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)暫行辦法》，要求“除市政府確定的重大項(xiàng)目和利用自有國有土地使用權(quán)實(shí)施土地一級開發(fā)的項(xiàng)目之外，其他土地一級開發(fā)項(xiàng)目需通過公開招標(biāo)的方式確定項(xiàng)目承擔(dān)主體?！?招標(biāo)項(xiàng)目要求土地一級開發(fā)主體在實(shí)施過程中嚴(yán)格按照招標(biāo)文件限定的土地一級開發(fā)成本實(shí)施有關(guān)工作，非不可抗力所致，不得超越。否則，自行承擔(dān)有關(guān)損失。并明確開發(fā)周期,約定了詳細(xì)的違約責(zé)任和處理辦法。這種模式中，政府根據(jù)土地市場調(diào)查確定土地需求狀況，政府通過招標(biāo)等方式確定具備資格的企業(yè)，在合同規(guī)定的期限內(nèi)將土地開發(fā)為符合要求的熟地，土地開發(fā)完成經(jīng)驗(yàn)收合格后，政府擇機(jī)出讓土地。這種模式在保證政府主導(dǎo)土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。招標(biāo)確定一級開發(fā)主體在全國是個(gè)創(chuàng)新，體現(xiàn)了公開和引入市場機(jī)制的理念，但畢竟一級開發(fā)項(xiàng)目過為復(fù)雜，開發(fā)范圍、內(nèi)容、周期等很難事先預(yù)料清楚。對此類項(xiàng)目，除了招標(biāo)方案要制定的準(zhǔn)確，對確實(shí)發(fā)生變化的要引入洽商機(jī)制，評標(biāo)的辦法要科學(xué)合理。
4.政府開發(fā)企業(yè)運(yùn)作模式。2002年《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》對土地一級開發(fā)的涵義做了較為詳細(xì)的界定，提出土地一級開發(fā)是指政府委托市土地整理儲備中心及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級開發(fā)計(jì)劃，對確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。 在已經(jīng)實(shí)施的土地儲備開發(fā)項(xiàng)目中，以市區(qū)土地儲備中心為主體的項(xiàng)目，基本采取委托政府成立的國有開發(fā)公司進(jìn)行實(shí)施，資金一般由儲備機(jī)構(gòu)通過貸款或者政府儲備基金解決，企業(yè)獲得2%的管理費(fèi)。重慶的土地一級開發(fā)模式屬于典型的政府主導(dǎo)型模式。土地一級開發(fā)的主體是市政府，代表市政府實(shí)行一級開發(fā)的機(jī)構(gòu)是九個(gè)國有控股集團(tuán)(城市建設(shè)、高速公路、高等級公路、水務(wù)、地產(chǎn)、水利投資、開發(fā)投資集團(tuán)、渝富)。土地一級開發(fā)與土地儲備緊密聯(lián)系在一起，九個(gè)集團(tuán)擁有土地儲備和土地一級開發(fā)的權(quán)利，將納入儲備范圍的土地委托一些公司進(jìn)行一級開發(fā)，“生地”變“熟地”后，再到土地交易中心進(jìn)行“招拍掛”出讓。
綜述，目前土地儲備開發(fā)的模式各有特點(diǎn)，關(guān)鍵是國家關(guān)于土地儲備方面的政策左右著開發(fā)方式。土地儲備開發(fā)的主要依據(jù)是《土地儲備管理辦法》，但是國土資源部在2010年發(fā)文，要求2011年3月底前，土地儲備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級市場開發(fā)。而在此前，各地的土地一級開發(fā)大多由土地儲備機(jī)構(gòu)成立的下屬企業(yè)執(zhí)行。這是否意味著土地一級開發(fā)將完全對市場開放，還是政府將成立其他機(jī)構(gòu)來專職負(fù)責(zé)？特別是2010年以來世界經(jīng)濟(jì)形勢的變化，更對城市土地儲備開發(fā)提出了更高的要求，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)也就顯得尤為重要。為了更好的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該盡快研究出穩(wěn)妥、可行、科學(xué)的土地開發(fā)政策，提升政府的管控能力，優(yōu)化開發(fā)運(yùn)作流程，有效控制開發(fā)成本，加強(qiáng)城市綜合規(guī)劃能力，把握經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期，控制好城市的開發(fā)節(jié)奏，提出切實(shí)可行的土地儲備一級開發(fā)模式。
參考文獻(xiàn)：
[1] 史賢英：北京市推行土地儲備和一級開發(fā)的理論與實(shí)踐.
〔關(guān)鍵詞〕村鎮(zhèn)建設(shè)問題 原因 策略特區(qū)管理線將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線以內(nèi)為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，管理線以外又分為寶安區(qū)和龍崗區(qū)。深圳村鎮(zhèn)建設(shè)問題主要集中在特區(qū)外，毗鄰經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊地理區(qū)位使特區(qū)外村鎮(zhèn)建設(shè)問題與國內(nèi)其它地區(qū)相比有其特色，本文將對深圳村鎮(zhèn)建設(shè)中存在問題的原因進(jìn)行探尋，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對策略。
一。深圳村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀問題十幾年的村鎮(zhèn)建設(shè)使特區(qū)外農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題也很突出，集中體現(xiàn)在土地開發(fā)的低水平無序擴(kuò)張與失控。
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和土地市場的形成，特區(qū)外圍農(nóng)民對于土地的價(jià)值有了新的認(rèn)識。數(shù)千年來所形成的根深蒂固的“土地依戀情結(jié)”在內(nèi)容上發(fā)生了根本性的變化——傳統(tǒng)農(nóng)民歷來固守和崇拜的土地的農(nóng)業(yè)價(jià)值已經(jīng)被土地商品化帶來的巨額的現(xiàn)實(shí)利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴(kuò)展和延伸，各鎮(zhèn)各村的農(nóng)民對土地開發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織忙于開發(fā)工業(yè)用地，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府也忙于開發(fā)其中心區(qū)。據(jù)布吉鎮(zhèn)調(diào)查，興建住宅最多的農(nóng)戶擁有6棟私宅，這顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了家庭居住的需求，主要轉(zhuǎn)向以房屋出租贏利為目的。由于區(qū)、鎮(zhèn)、村多級建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的組織和管理，在局部利益的驅(qū)動(dòng)下超前提取土地效益，致使建設(shè)規(guī)模不斷低水平重復(fù)擴(kuò)張，并造成已開發(fā)土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類已推未建土地178平方公里，大部分位于特區(qū)外，其中龍崗區(qū)推平未建土地達(dá)81平方公里，約相當(dāng)于其建成區(qū)面積的80%.寶安區(qū)推平未建土地則高達(dá)73平方公里，相當(dāng)于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國土管理暫行辦法》（深府「1993283號文），對鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和控制，但由于建設(shè)速度過快，再加上特區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理力量相對薄弱，鄉(xiāng)村建設(shè)的無序擴(kuò)張未能得到有力的控制。
與建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關(guān)的公共配套服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施卻未能得到相應(yīng)的關(guān)注，村鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，也有較大的差距。
二。產(chǎn)生問題的原因探析村鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)受諸多因素影響的，國家、集體和個(gè)人利益不斷調(diào)整的歷史過程。上述一系列問題的產(chǎn)生既受土地開發(fā)利用過程中復(fù)雜的內(nèi)部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個(gè)方面分析：
（一）模糊的土地產(chǎn)權(quán)是問題產(chǎn)生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財(cái)產(chǎn)，土地產(chǎn)權(quán)制度有著豐富的內(nèi)涵，具體包括：1.土地所有權(quán)制度；2.土地利用方式和利用權(quán)力的運(yùn)用及限制；3.有關(guān)土地權(quán)力產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、消滅的辦法和規(guī)定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權(quán)限及制度。
特區(qū)外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，除區(qū)政府所在地和個(gè)別開發(fā)區(qū)土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為基本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產(chǎn)權(quán)有著較為明確的規(guī)定，而對集體所有制土地的規(guī)定則較為模糊，具體表現(xiàn)在有關(guān)集體所有土地的計(jì)劃管理權(quán)、規(guī)劃管理權(quán)、行政管理權(quán)、地籍地政管理權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)以及與土地密切相關(guān)的房屋和建筑物管理權(quán)等方面的規(guī)定，存在著權(quán)力界定不清、職能交叉的問題，這是導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)和土地開發(fā)低水平無序擴(kuò)張的根本原因。
（二）以村為單位的管理體制是問題產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)目前實(shí)行的規(guī)劃國土三級垂直管理體制為加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)管理作出了巨大努力，取得了明顯的成績。但從特區(qū)外的村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀來看，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，規(guī)劃國土的管理機(jī)構(gòu)，特別是各規(guī)劃國土管理所的工作仍處于十分被動(dòng)的局面。他們一方面要按照國家、省、市的法律法規(guī)政策的精神和市委市政府提出的建設(shè)現(xiàn)代化國際性城市的要求，嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，另一方面各鎮(zhèn)、村以及村民仍能通過鎮(zhèn)屬城建辦等途徑“辦理”有關(guān)手續(xù)，甚至根本不辦理任何手續(xù)自行建設(shè)，規(guī)劃國土管理部門的規(guī)范化管理往往成為影響和阻礙村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾矢之的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為其基本宗旨的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是鎮(zhèn)、村廠房、各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)的主要投資、籌資和建設(shè)者，實(shí)際上對集體所有土地?fù)碛兄苯拥臎Q策權(quán)和管理權(quán)，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者均來自村民，血緣、族姓相維系的關(guān)系使他們總是把村民的利益放在決策考慮的優(yōu)先地位。他們往往是實(shí)施規(guī)劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責(zé)任人和受益者。而具有諷刺意味的是，集體所有土地開發(fā)建設(shè)的策劃、實(shí)施、收益、分配和相當(dāng)大的管理權(quán)恰恰就集中在他們手中。
應(yīng)該說，目前這種以村為單位的土地開發(fā)模式，有其發(fā)展的必然性，在我市村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，也無疑取得了巨大成功，但我市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展村鎮(zhèn)建設(shè)已進(jìn)入了一個(gè)新的階段，如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發(fā)建設(shè)機(jī)制，把營造起碼的城市環(huán)境完全依賴于數(shù)百位“村長”個(gè)人的規(guī)劃意識和法制意識，是很不現(xiàn)實(shí)的。
（三）“三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源以“三來一補(bǔ)”工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對特區(qū)外圍的快速城市化起到了重要的推動(dòng)作用，但也產(chǎn)生了許多始料未及的負(fù)面影響，其中最為顯著的是它從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)低水平無序擴(kuò)張，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，它是土地開發(fā)低水平無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源?！叭齺硪谎a(bǔ)”工業(yè)項(xiàng)目是一種“定單式”項(xiàng)目，其特點(diǎn)是項(xiàng)目的時(shí)效性、機(jī)動(dòng)性很強(qiáng)，因此，“三來一補(bǔ)”企業(yè)大多不會自己征地建廠房，一是時(shí)間周期太長，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠房上缺乏經(jīng)濟(jì)效益保障?！叭齺硪谎a(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地出租或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租來迎合其用地需求，造成土地利用跟著工業(yè)項(xiàng)目走，規(guī)劃遷就項(xiàng)目的被動(dòng)局面，這是造成土地開發(fā)無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源，也是土地利用以工業(yè)區(qū)開發(fā)為中心的一個(gè)重要原因。
另一方面，是違章私房大量存在的市場基礎(chǔ)?！叭齺硪谎a(bǔ)”工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致大量外來勞動(dòng)力的進(jìn)入，在政府未提供足夠臨時(shí)安置區(qū)的情況下，農(nóng)民建私房出租就有了充足的市場需求，也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監(jiān)管不力的情況下，大量違章私房就涌現(xiàn)出來。
（四）鄉(xiāng)土意識是問題產(chǎn)生的觀念導(dǎo)向思想觀念的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村城市化進(jìn)程，從鎮(zhèn)、村、集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)到一般村民仍固執(zhí)地認(rèn)為土地是他們的祖?zhèn)骰鶚I(yè)，他們理所當(dāng)然地?fù)碛屑w土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，因而才會在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，肆無忌憚地大建私房，過度提取土地收益。各級政府和有關(guān)部門也懷著對農(nóng)村特殊而復(fù)雜的心態(tài)，在政策制定和實(shí)施中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一再遷就、退讓，致使土地違法違章開發(fā)之風(fēng)愈演愈烈。
三。村鎮(zhèn)建設(shè)與管理的應(yīng)對策略應(yīng)當(dāng)看到，村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題不僅僅是一個(gè)土地管理與規(guī)劃的問題，同時(shí)也是一個(gè)社會問題、經(jīng)濟(jì)問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關(guān)部門協(xié)調(diào)一致的綜合整治。
針對目前村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面建立加強(qiáng)村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機(jī)制。
（一）思想觀念方面1.樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實(shí)有效的措施，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，集約開發(fā)并合理利用土地資源，走內(nèi)涵式集約化的發(fā)展道路。堅(jiān)決清除把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與合理利用土地割裂開來的錯(cuò)誤觀念和做法，杜絕土地開發(fā)利用的短期行為。
2.樹立城市觀念在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發(fā)，從建設(shè)現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā)，嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)要納入城市化的軌道。
（二）土地產(chǎn)權(quán)方面1.加速集體土地國有化進(jìn)程加快土地的國有化進(jìn)程，尤其是城市建設(shè)用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)模式。在推行土地國有化進(jìn)程中，應(yīng)該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實(shí)際，分輕重緩急、有計(jì)劃有步驟地展開，與此同時(shí)，配套政策的研究與制訂工作也應(yīng)緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實(shí)行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉(zhuǎn)讓。
2.明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系以“明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責(zé)”為目標(biāo)，加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度，明確其規(guī)劃權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利與責(zé)任。
引入西方“土地開發(fā)權(quán)”的概念，解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。
（三）管理機(jī)制方面1.各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、綜合治理”的規(guī)劃國土管理責(zé)任制。
2.把是否遵守規(guī)劃國土有關(guān)法規(guī)及規(guī)定作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目標(biāo)責(zé)任狀，實(shí)行規(guī)劃國土管理“一票否決”制度。
3.建設(shè)土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負(fù)責(zé)制。
（四）布局形態(tài)方面村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設(shè)一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分區(qū)體系的概念，遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團(tuán)布局結(jié)構(gòu)的基本框架。
1.對于城市化水平較市的鎮(zhèn)或村，應(yīng)打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地，以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進(jìn)鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。
2.對于遠(yuǎn)離城市建設(shè)區(qū)的村莊，應(yīng)采取必要的扶貧政策的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地控制范圍，禁止鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)張，并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設(shè)布局形態(tài)，建立與城市化相適應(yīng)的高效、集約的用地布局結(jié)構(gòu)。
3.對于那些生處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)并對自然環(huán)境的保護(hù)構(gòu)成威脅的村莊，則要堅(jiān)決貫徹市委市政府“保護(hù)為主，異地發(fā)展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設(shè)。
（五）經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面1.調(diào)整“三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出租土地（或標(biāo)準(zhǔn)廠房）的市場需求，同時(shí)積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地經(jīng)濟(jì)以外的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
2.政府牽頭建設(shè)暫住人口安置區(qū)，切斷農(nóng)民私房出租的市場需求。
3.要實(shí)現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化，就既要使當(dāng)?shù)卮迕裾嬲D(zhuǎn)為城市居民，也要使數(shù)倍于當(dāng)?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲D(zhuǎn)為該鎮(zhèn)城市人口，吸引和鼓勵(lì)較高素質(zhì)的技術(shù)人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當(dāng)?shù)厝伺c外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當(dāng)?shù)氐氖忻裾w。
（六）規(guī)劃編制與執(zhí)行方面1.繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近幾年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次區(qū)域?qū)用?，可操作性不?qiáng)，難以指導(dǎo)具體的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點(diǎn)應(yīng)放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次，加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。
以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團(tuán)結(jié)構(gòu)來編制分區(qū)規(guī)劃，必要時(shí)可打破鎮(zhèn)、村的行政界限，以加強(qiáng)組團(tuán)內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)管理。待條件成熟時(shí)可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進(jìn)行細(xì)分。
2.引導(dǎo)各級政府和村民支持規(guī)劃（1）充分調(diào)動(dòng)地方政府和相關(guān)行政主管部門的積極性，使他們參與規(guī)劃的編制和實(shí)施，以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下，取得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃實(shí)施的必要條件。
（2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益，因此應(yīng)取得村民的支持與配合。規(guī)劃應(yīng)通過多種方式征詢村民的意見，并在規(guī)劃中設(shè)身處地從村民的角度考慮未來村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對服務(wù)設(shè)施的需求，以取得村民對規(guī)劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃實(shí)施手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建設(shè)管理程序一目了然，便于按章辦事。
（3）責(zé)成基層規(guī)劃管理部門——管理所按照規(guī)劃制定實(shí)施保障措施，并實(shí)行規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制，使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。
【關(guān)鍵詞】 耕地后備資源；開發(fā)復(fù)墾；生態(tài)環(huán)境；保護(hù)
引言
我國人均耕地少，人均耕地面不到世界平均水平的一半。目前，我國耕地后備資源數(shù)量逐漸減少，開發(fā)難度不斷增加。為了滿足人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，必須樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀，防止土地資源進(jìn)一步退化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和保證日益增長的人口對土地資源的需求，保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。要嚴(yán)格防止土地資源出現(xiàn)退化，要重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)村耕地，特別是現(xiàn)有的基本農(nóng)田，把占用耕地與復(fù)墾、開發(fā)相掛鉤，進(jìn)一步保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，因此，開發(fā)和復(fù)墾耕地后備的資源是十分有必要的。
一、后備耕地資源的概念和分類
后備耕地資源主要指在特定時(shí)間內(nèi)，且一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，通過改良能夠轉(zhuǎn)化為耕地的那一部分土地。也就是那些經(jīng)過人為開發(fā)和整理后可以耕種但是暫時(shí)沒有開發(fā)利用的土地資源。它具有不可再生性，且在我國它數(shù)量有限，甚至可以說是嚴(yán)重不足，所以，應(yīng)當(dāng)抱有節(jié)約、保護(hù)和合理利用現(xiàn)有后備的耕地資源理念，認(rèn)真做到“把保護(hù)融入開發(fā)中，把開發(fā)實(shí)施在保護(hù)里”。從來源上說，后備耕地資源主要可以分為3類：
（1） 整理類后備耕地資源。指中、低產(chǎn)田土地的整理，整理農(nóng)村居民點(diǎn)，歸并及整理農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和田土坎。
（2） 開發(fā)類后備耕地資源。主要是荒草地、可開墾灘涂、葦?shù)?、沼澤地及其它未利用土地等?/p>
（3） 復(fù)墾類后備耕地資源。主要是指采礦、冶煉、燒磚瓦等社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及自然災(zāi)害造成的損毀土地，且通過利用生物或工程措施，能恢復(fù)成耕地并且有較好收益、效益的土地。目前主要包含了塌陷地、廢棄壓占地和自然災(zāi)害的損毀地。
二、 我國后備耕地資源復(fù)墾存在的主要問題
1.對耕地后備資源開發(fā)復(fù)墾工作認(rèn)識不徹底
對耕地后備資源的開發(fā)復(fù)墾工作是一項(xiàng)具有綜合、長期性的復(fù)雜工作。但是，目前很多人對這項(xiàng)艱巨的工作缺乏足夠的認(rèn)識，片面的認(rèn)為后備資源土地開發(fā)難度大、分布零散、見效慢，因此沒有開發(fā)復(fù)墾的價(jià)值。有些土地即使在進(jìn)行開墾，但是開墾時(shí)采取粗劣的方式，對環(huán)境的破壞很大。
2.技術(shù)力量不足，開發(fā)難度加大
因?yàn)楦睾髠滟Y源一般分布都比較零散、細(xì)碎，而且有很多廢棄土地和未利用土地，在農(nóng)村的居民點(diǎn)還存在很多“空心村”現(xiàn)象，對這些土地，需要很大的工作難度和開發(fā)投資成本，而且對科學(xué)技術(shù)水平的要求也較高。
3.機(jī)制不健全，缺少制度保障
當(dāng)前，機(jī)制不健全，缺少制度保障，嚴(yán)重影響著耕地后備資源開發(fā)、復(fù)墾的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的完成。
三、耕地后備資源開發(fā)利用應(yīng)遵循的原則
1. 堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則
土地開發(fā)的目的是實(shí)現(xiàn)保護(hù)有限的土地資源和實(shí)現(xiàn)有限土地資源的充分利用， 因此在進(jìn)行土地資源的開發(fā)復(fù)墾過程中，要為長遠(yuǎn)利益打算，走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)土地資源的長期利用。同時(shí)，在開發(fā)土地資源過程中，不能破壞其他生態(tài)環(huán)境，將土地資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，做到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)這三者效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2.局部利益與整體利益，眼前利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合原則
要立足當(dāng)代，著眼未來，把農(nóng)業(yè)開發(fā)和保護(hù)區(qū)域環(huán)境相協(xié)調(diào)，有力提高抗災(zāi)防災(zāi)的能力。在對后備耕地進(jìn)行土地復(fù)墾工作中，既要考慮當(dāng)前的利益，也要考慮將來的利益，因此在開發(fā)中要把當(dāng)前階段的開發(fā)和將來的遠(yuǎn)景相結(jié)合，不能以犧牲將來的長期發(fā)展和全局利益來獲得眼前的局部利益，禁止采取掠奪式的開發(fā)方式。
3.全面規(guī)劃，因地制宜原則
要在不破壞生態(tài)環(huán)境的背景下，適度有序的開發(fā)利用耕地后備資源，重視保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，吸取歷史上有關(guān)土地開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，禁止違背自然規(guī)律搞過度開發(fā)。政府在指導(dǎo)土地開發(fā)規(guī)劃前，要對后備耕地資源的質(zhì)量、數(shù)量、分布情況等進(jìn)行事先查清，以便于將來開發(fā)中可以根據(jù)國家的宏觀調(diào)控計(jì)劃和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定合理的規(guī)劃。政府在協(xié)調(diào)過程中，要做好協(xié)調(diào)角色，因地制宜的協(xié)調(diào)各部門的用地安排。
四、耕地后備資源開發(fā)利用與保護(hù)的主要措施
1. 提高認(rèn)識，制定專項(xiàng)規(guī)劃
開發(fā)復(fù)墾耕地后備資源必須具備科學(xué)規(guī)劃的原則，在保護(hù)中去開發(fā)、在開發(fā)中來保護(hù)，要以土地利用總體規(guī)劃作為指導(dǎo)，按照自然、經(jīng)濟(jì)、社會差異，制定合理、科學(xué)的耕地后備資源復(fù)墾與開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃，切實(shí)做到規(guī)劃有前瞻性，論證有科學(xué)性，開發(fā)有針對性，利用有實(shí)效性，嚴(yán)格按照國土資源部制訂的有關(guān)規(guī)劃和操作過程，平整歸并零散地塊，通過充分利用零星土地，逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，進(jìn)一步促進(jìn)土地資源的持續(xù)、高效利用。
2.開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識
以前過度開發(fā)土地資源的主因是人們對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識非常薄弱，只重視經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視保護(hù)環(huán)境；只重視眼前利益，卻忽視長遠(yuǎn)效益。所以，要改變原有的觀念，堅(jiān)持“開發(fā)與保護(hù)并驅(qū)”的原則，科學(xué)適度地利用開發(fā)耕地后備資源，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，增強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的憂患意識，要減少開發(fā)復(fù)墾耕地后備資源過程中引起的環(huán)境破壞。
3.必須堅(jiān)持“預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理”
在開發(fā)過程中要堅(jiān)持“預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理”的原則。在對像西北那些干旱地區(qū)，應(yīng)該合理用水，防止土地退化；在草場地帶，應(yīng)該重視對現(xiàn)有草場植被的保護(hù)，實(shí)行封沙禁牧政策，根治邊治理邊破壞現(xiàn)象；堅(jiān)持工程措施和生物手段相結(jié)合的政策，在開墾時(shí)將林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利等措施相結(jié)合，多管齊下；堅(jiān)持喬灌草結(jié)合，宜喬則喬，宜灌則灌，宜草則草。在風(fēng)力侵蝕嚴(yán)重的區(qū)域，結(jié)合當(dāng)?shù)赝晾镔Y源的承載力，積極建設(shè)防沙網(wǎng)，構(gòu)建防風(fēng)固沙林。在草原區(qū)要以草定畜，控制載畜量，嚴(yán)禁過度放牧，以保護(hù)草原植被。對于沿海地區(qū)，要重視是保護(hù)及恢復(fù)地表植被。
參考文獻(xiàn)
[1] 李元.中國土地資源[M].北京：中國大地出版社，2010：14-18.
Abstract： TOD is referred to as "transit oriented development model"， and is a nonautomotive design when planning a residential or commercial zone， which can make the maximization of the use of public transport. Taking Hong Kong， Japan Tama， Copenhagen and Shenzhen as an example， this paper analyzes the successful experience of TOD mode development and takes Kunming as the research object to analyze the development status of TOD， and then puts forward the implementation proposal， emphasizes the feasibility of TOD development pattern.
關(guān)鍵詞： TOD；公共交通；高密度；功能混合；步行系統(tǒng)；土地開發(fā)
Key words： TOD；public transit；high density；multi-function；pedestrian system；land development
中圖分類號：U231 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）12-0017-07
1 TOD模式研究綜述
1.1 “TOD"的定義
TOD是指“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”（Transit-Orient-Development），這個(gè)概念最早由美國設(shè)計(jì)師哈里森?弗雷克提出，是采用非汽化的模式來規(guī)劃某一商業(yè)區(qū)或住宅區(qū)，最大限度利用公共交通設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)方式。這里所說的公共交通主要是巴士干線、輕軌、地鐵等設(shè)施，以公交站點(diǎn)為中心，在400～800米（5-10分鐘步行路程）的半徑范圍內(nèi)建立一個(gè)文化教育、工業(yè)、商業(yè)等“混和用途”的城市區(qū)域。
1.2 “TOD”模式的產(chǎn)生與發(fā)展
在經(jīng)歷了以小汽車為導(dǎo)向的低密度、分散式城市蔓延后，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市的能源、土地資源消耗量與日俱增，交通環(huán)境越來越差。19世紀(jì)后期，隨著城市規(guī)模向郊區(qū)的無節(jié)制延伸，中心城逐漸出現(xiàn)衰落的趨勢，人們不得不反思城市應(yīng)該按照何種模式可持續(xù)發(fā)展下去。應(yīng)當(dāng)提倡多元化、高密度、混合式的城市土地利用模式，重視開發(fā)公交鄰里區(qū)，盡量在居民步行可達(dá)的區(qū)域內(nèi)布置日常生活設(shè)施，在城市土地上合理規(guī)劃公共交通系統(tǒng)，以提高公交的利用率。
1993年，新城市主義的代表人物之一，美國加州大學(xué)的彼得?卡爾索爾普，提出了“TOD”規(guī)劃理念①，即一種集商業(yè)、辦公、居住和公共設(shè)施為一體的混合式土地規(guī)劃模式。
商業(yè)區(qū)和公共服務(wù)設(shè)施與居住區(qū)之間的距離不超過六百米，步行十分鐘可達(dá)。圖1為典型的“TOD"布局模式。
1.3 “TOD”的特征
“TOD”具有以下明顯特征：
①按照土地利用率最大化的目的合理規(guī)劃公交站點(diǎn)及其周邊設(shè)施，圍繞公交站點(diǎn)規(guī)劃周邊公共基礎(chǔ)設(shè)施，讓公交站點(diǎn)成為區(qū)域內(nèi)的交通樞紐，盡量緊湊布局，混合利用；
②提供規(guī)范化的公共交通設(shè)施和相關(guān)服務(wù)；
③基于“充分公共交通”的原則進(jìn)行土地開發(fā)；
④街區(qū)規(guī)劃優(yōu)先考慮滿足步行或自行車出行需要。
基于“TOD”的位置和功能特點(diǎn)，又可按照城市和社區(qū)功能特點(diǎn)將“TOD”細(xì)分為“城市TOD”和“社區(qū)TOD”。
1.4 “TOD”的設(shè)計(jì)原則
①從區(qū)域?qū)用嫔辖M織緊湊的有公交支持的開發(fā)；
②公交站點(diǎn)設(shè)在步行可達(dá)的范圍內(nèi)，圍繞公交站點(diǎn)布置居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)以及其它公共設(shè)施；
③按照步行需要布置街區(qū)路網(wǎng)，使建筑小區(qū)連接起來；
④住宅類型多元化，建筑小區(qū)緊密布置；
⑤保留河岸等生態(tài)結(jié)構(gòu)，提高公共環(huán)境質(zhì)量，以公共空間為主線進(jìn)行建筑規(guī)劃，使之成為鄰里活動(dòng)的焦點(diǎn)；
⑥對已有鄰里交通走廊沿線設(shè)施進(jìn)行二次開發(fā)或填充式開發(fā)。
2 國內(nèi)外“TOD”模式的成功經(jīng)驗(yàn)
2.1 香港地鐵TOD開發(fā)模式
2.1.1 TOD開發(fā)模式
香港的TOD城市規(guī)劃做得比較成功。從上世紀(jì)七十年代開始，香港始終堅(jiān)持運(yùn)用TOD理念進(jìn)行城市建設(shè)。作為世界上人口最稠密的城市之一，在高密度的城區(qū)布局之下始終能保持交通順暢，有效防控交通污染，這主要得益于利用率極高的公共交通系統(tǒng)。發(fā)展到上世紀(jì)八十年代，全港區(qū)超過80%的客流量主要由公共交通系統(tǒng)承擔(dān)，合理的TOD規(guī)劃在一定程度上成就了香港如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績。目前，地鐵站周邊500米以內(nèi)居住著全港45%的居民，香港島和九龍區(qū)也至少有65%的人口居住。港島商務(wù)中心內(nèi)分布著發(fā)達(dá)的公共交通樞紐網(wǎng)絡(luò)，與步行系統(tǒng)相連的建筑，本身就是步行系統(tǒng)的組成部分，其通道層及鄰接的樓層通常作為零售商業(yè)和娛樂用途，給行人提供了極大的方便。
香港地鐵以高效和高收益著稱，是世界上運(yùn)營最成功的地鐵之一。地鐵站周圍容積率的提高同時(shí)也帶來客流量的增大，以及物業(yè)價(jià)值的升高（圖2）。全港五分之三的購物中心分布在地鐵沿線。
香港地鐵注重周邊地塊的多樣化利用。首先，香港地鐵與其說是一個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)，不如說是一個(gè)商業(yè)系統(tǒng)，地鐵上蓋商業(yè)是其主要的操作方式，鐵路給乘客帶來出行時(shí)間上的節(jié)約以及附近物業(yè)地租的上升。以九龍站為例（圖3）。
九龍站早期由于其位置遠(yuǎn)離市中心及周邊沒有什么大型設(shè)施，故客量一直偏低。圓方及其上蓋物業(yè)開幕后，人流開始上升，在節(jié)假日甚至出現(xiàn)超負(fù)荷。站點(diǎn)500米半徑內(nèi)集大型商業(yè)、寫字樓、住宅 、酒店、幼兒園、康樂設(shè)施于一體（圖4）。九龍站200米步行可達(dá)的區(qū)域內(nèi)商場、辦公樓以及各大酒店建筑集中分布，同時(shí)分布著少量的公共空間，200～500米區(qū)域則設(shè)計(jì)成密集的住宅小區(qū)和公共休息的空間。
交通組織以地鐵站綜合體為區(qū)域核心，整個(gè)區(qū)域采用三維立體空間設(shè)計(jì)思路，圍繞公共交通樞紐分類設(shè)計(jì)各類建筑群，使所有建筑共享同一個(gè)基座。酒店辦公、住宅以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施全部由同樓層的步行街、汽車站、商業(yè)購物街、廣場、公共空間、平臺公園連成一體（圖5）。
九龍站設(shè)計(jì)不僅是一個(gè)TOD模式下的大型綜合體，也是一個(gè)場所制造的案例；提供的不單是商業(yè)購物、辦公居住的場所，也是生活、娛樂、健身、交通的場所，各種利益最終大大提升了地塊的商業(yè)價(jià)值。
2.1.2 香港“TOD”開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)
①以站點(diǎn)為中心進(jìn)行高強(qiáng)度土地開發(fā)。香港地鐵的成功同車站和車輛段上的高密度物業(yè)開發(fā)密不可分。
②圍繞軌道站點(diǎn)進(jìn)行城區(qū)土地規(guī)劃?！癟OD”規(guī)劃理念的重點(diǎn)是以軌道站點(diǎn)為中心設(shè)計(jì)各個(gè)功能區(qū)，盡量縮短居民出行的空間距離，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)功能區(qū)的集群效應(yīng)。
③圍繞軌道站點(diǎn)布置步行街，壓縮居住區(qū)到公交站點(diǎn)之間的空間距離，香港在城市土地規(guī)劃設(shè)計(jì)方面特別注重這一點(diǎn)。
④圍繞軌道站點(diǎn)布置多種交通出行方式，使各種交通方式之間實(shí)現(xiàn)“無縫對接”，以充分發(fā)揮軌道站點(diǎn)的公共交通功能，這是香港TOD模式的另一個(gè)特色。
2.2 日本多摩TOD開發(fā)模式
2.2.1 TOD開發(fā)模式
坐落在東京新宿副都心西南方向19～33公里處丘陵地帶的多摩新鎮(zhèn)是日本最大的新鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)商業(yè)建筑林立，與橫濱市中心西北部相距25公里左右，囊括了東京都多摩市、稻城市、八王子市和町田市的一部分（見圖6）。1996年，多摩新鎮(zhèn)共有住宅建筑2.608萬套。新鎮(zhèn)中心除了分布著密集的商業(yè)辦公樓，還有研究所、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)等公共建筑，以及各類文娛設(shè)施。
多摩田園都市被認(rèn)為是日本私營企業(yè)最成功的規(guī)劃項(xiàng)目。從1959年以后的三十年間，對鐵路沿線的城區(qū)和交通系統(tǒng)統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。建成后的新城區(qū)占地5000km2，能夠容納50萬居民入住，一條30km的新地鐵線使新城與東京市中心連為一體。
多摩新鎮(zhèn)是典型的以公共交通站點(diǎn)為中心規(guī)劃的以居住為主的城市中心區(qū)。隨著人口的集聚，1975年11月，新鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)調(diào)整為建設(shè)工作居住平衡的都市（圖7）。
2.2.2 多摩新鎮(zhèn)TOD開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)
①限制東京中心區(qū)向周邊蔓延，限制在該區(qū)內(nèi)建設(shè)教育、工業(yè)等設(shè)施，以防中心區(qū)人口過于密集，但是提倡圍繞中心區(qū)內(nèi)的公交樞紐高強(qiáng)度、高密度的建設(shè)各個(gè)功能區(qū)，充分發(fā)揮公共交通的主體功能。
②提倡搭乘鐵路捷運(yùn)設(shè)施出行，限制私家車發(fā)展。日本有交通補(bǔ)助政策，承擔(dān)雇員通勤成本，因而居民不會過于關(guān)注交通費(fèi)用，但是對交通時(shí)間十分敏感，這就有效提高了居民日常出行對鐵路捷運(yùn)系統(tǒng)的依賴性。
③政府與鐵路運(yùn)營商共同開發(fā)，互利共贏。
④注重公交站點(diǎn)與路網(wǎng)系統(tǒng)的整合。車站廣場、人行道以及公交出租車等換成站點(diǎn)的規(guī)劃擴(kuò)大了TOD站點(diǎn)的覆蓋面。
2.3 哥本哈根
2.3.1 TOD開發(fā)模式
哥本哈根也是圍繞地鐵來規(guī)劃城市空間，這種“TOD”模式做得比較成功。該城市在1947年進(jìn)行城市空間規(guī)劃時(shí)曾提出“指狀規(guī)劃”理念。基于這一理念，規(guī)劃部按照五個(gè)手指的方向以放射狀的形式設(shè)計(jì)城市空間，同時(shí)沿著每個(gè)手指的方向建設(shè)地鐵網(wǎng)絡(luò)，以滿足居民的日常出行需要。然后沿著地鐵網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一規(guī)劃次中心區(qū)域，使城市土地利用與交通路網(wǎng)系統(tǒng)緊密結(jié)合。用綠地填充各軌道之間的區(qū)域，以限制市中心向周邊擴(kuò)展。中心區(qū)以管理和文化中心功能為主，地鐵周邊的次中心以居住功能為主，同時(shí)布置商場、銀行、學(xué)校等文化娛樂設(shè)施。這種“指狀規(guī)劃”模式一直延續(xù)至今，并取得了顯著的效果。如圖8所示，黑色手形區(qū)域是1947年的規(guī)劃范圍，大的白色手形區(qū)域是2003年的規(guī)劃區(qū)域?？梢姡M管城市空間在不斷擴(kuò)大，交通走廊的長度和寬度不斷增加，但城市空間的基本形態(tài)仍然保持不變，很好地實(shí)現(xiàn)了交通的供需平衡和交通對城市空間演化的引導(dǎo)作用。
哥本哈根的“TOD”模式是針對整個(gè)城市空間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，而不是以某一交通干線或以中心區(qū)為主。市中心的土地規(guī)劃保留了中世紀(jì)的建筑和道路風(fēng)格，同時(shí)配套設(shè)計(jì)了步行街區(qū)和自行車專用路線。目前該城市的步行街區(qū)是全球范圍內(nèi)最成功的路網(wǎng)規(guī)劃之一。另外，該城市土地規(guī)劃明確要求所有功能區(qū)均圍繞各軌道沿線進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)。1987年，哥本哈根重新修訂了城市土地規(guī)劃文件，要求所有功能單位都建在軌道交通車站lkm的步行區(qū)域內(nèi)，以確保城市空間圍繞軌道沿線逐步擴(kuò)展（圖9）。
2.3.2 哥本哈根以公交引導(dǎo)城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)
①城市空間布局注重長期規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)與城市本身的功能特點(diǎn)契合的長期規(guī)劃以及配套的執(zhí)行方案，是確保城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。“指狀規(guī)劃”是一套符合哥本哈根城區(qū)功能特點(diǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。該規(guī)劃明確要求必須沿著幾條狹窄走廊來規(guī)劃設(shè)計(jì)城市空間，用綠楔隔離各走廊空間，維持市中心的基本功能，同時(shí)限制其無限制向外擴(kuò)展。
②城市空間沿著軌道交通網(wǎng)絡(luò)呈放射狀擴(kuò)展。哥本哈根采用了放射狀城區(qū)規(guī)劃模式，中心城區(qū)沿著五個(gè)手指方向的軌道網(wǎng)絡(luò)向周邊拓展，因此公交站點(diǎn)成為了城市發(fā)展的樞紐。
③軌道交通系統(tǒng)與土地開發(fā)相互配合。TOD模式的規(guī)劃實(shí)踐成功與否，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是將公交網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)與土地利用統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮軌道交通網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)功能，使軌道沿線的土地開發(fā)為軌道交通系統(tǒng)帶來更多客源。哥本哈根在進(jìn)行軌道交通系統(tǒng)規(guī)劃時(shí)候，一直緊密地結(jié)合沿線土地開發(fā)。哥本哈根主要圍繞公交站點(diǎn)進(jìn)行城市空間的開發(fā)與利用，政府嚴(yán)格要求所有功能區(qū)都要建在軌道交通站點(diǎn)1km的步行半徑范圍內(nèi)，城市空間結(jié)構(gòu)十分合理。
④不同交通方式間的高度整合。在實(shí)施TOD模式時(shí)，不僅要重視大運(yùn)量公共交通的建設(shè)和發(fā)展，還要將不同交通方式進(jìn)行面向公共交通的有機(jī)整合。
2.4 中國深圳
2.4.1 TOD開發(fā)模式
深圳市結(jié)合深圳各個(gè)層次規(guī)劃和交通規(guī)劃（圖10、圖11），宏觀上制定TOD總體發(fā)展目標(biāo)及策略，中觀層面進(jìn)行差異化分區(qū)并提出發(fā)展指引，微觀層面針對空間尺度及其范圍、用地功能控制、城市設(shè)計(jì)與環(huán)境以及交通設(shè)施四類要素給出規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)。深圳市的TOD嘗試取得了一定效果。
以深圳市軌道交通3號線為例（圖12），3號線連接市中心和龍崗次中心東部產(chǎn)業(yè)帶，為沿線較大強(qiáng)度開發(fā)提供條件，支持分散組團(tuán)式的深圳城市發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的同步優(yōu)化。
為了更好地發(fā)揮3號線引導(dǎo)沿線土地綜合開發(fā)的功能，形成符合可持續(xù)發(fā)展要求的城市布局，深圳借鑒國內(nèi)外軌道交通 TOD開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，從空間發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的角度，提出沿線土地開發(fā)的策略。
2.4.2 深圳TOD發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)
①完善土地開發(fā)策略和規(guī)劃控制要求。建立和完善軌道沿線用地管理政策和制度，加強(qiáng)對供地流程的控制，制定沿線用地近遠(yuǎn)期發(fā)展計(jì)劃。綜合分析軌道交通建設(shè)時(shí)間、土地開發(fā)期限等，確定不同開發(fā)時(shí)期的用地規(guī)模。
②反思軌道沿線地區(qū)既有規(guī)劃模式，加強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)作用。以軌道交通詳細(xì)規(guī)劃為紐帶、車站核心地區(qū)城市設(shè)計(jì)為重點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃的整合，逐步而有重點(diǎn)地利用規(guī)劃引導(dǎo)沿線用地改造；構(gòu)建密度分區(qū)制度，提出具體控制要求。站點(diǎn)腹地以開發(fā)居住、商業(yè)、辦公等功能為主，站點(diǎn)500 m腹地滿足最低 5萬人門檻值的要求，地塊平均容積率需在 3.0以上，鼓勵(lì)站點(diǎn)用地的高強(qiáng)度開發(fā)。
3 昆明TOD發(fā)展現(xiàn)狀及實(shí)施建議
3.1 發(fā)展背景
由于昆明城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市周邊人口向城市中心大量聚集，城市人口規(guī)模增長迅速，導(dǎo)致了高密度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會活動(dòng)。發(fā)展軌道交通是解決昆明城市交通問題，并支持昆明城市“一湖四環(huán)"、“一湖四片”的可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一。實(shí)踐證明，發(fā)展大容量的軌道交通是解決城市交通擁堵的首選之道，昆明軌道交通目前已正式開始運(yùn)行。面對昆明城市建設(shè)與交通面臨的困境，建立以軌道交通系統(tǒng)為骨干的城市交通體系，實(shí)施TOD的土地利用開發(fā)模式，從根本上可以達(dá)到城市出行交通量最小化與土地資源利用最大化，最大限度降低環(huán)境與社會成本。昆明采用TOD開發(fā)模式，利于集約高效利用土地，通過對軌道交通沿線土地進(jìn)行存量挖潛和資源儲備，并對軌道沿線土地進(jìn)行綜合開發(fā)和高效利用，保持軌道交通與沿線土地的協(xié)調(diào)發(fā)展。并且，TOD開發(fā)模式有利于提高土地開發(fā)效益，將軌道交通引發(fā)的土地增值收益回饋政府，也有利于為軌道提供穩(wěn)定的客流支撐，支持軌道交通及各項(xiàng)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。所以，TOD模式在昆明有了很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
3.2 發(fā)展現(xiàn)狀及問題
昆明快速軌道交通建設(shè)和相關(guān)研究起步較晚，直到近年來才引入軌道交通引導(dǎo)城市空間有序增長的相關(guān)理論，如TOD理論。總體說來，這一理論的介紹和實(shí)證研究還比較少，部分還僅僅停留在概念。對于如何組織城市空間模式適應(yīng)軌道交通發(fā)展，以及具體微觀層面的站點(diǎn)周邊土地使用密度、功能分布以及利于步行導(dǎo)向的空間環(huán)境支撐等研究尚顯不足。已開通的l號線、2號線構(gòu)成中心城最重要的南北骨干線路，這個(gè)通道上的軌道交通運(yùn)量也是線網(wǎng)中最大的，聯(lián)系了北部城區(qū)――主城中心區(qū)――主城區(qū)南部城區(qū)――呈貢新區(qū)，與昆明城市南北向發(fā)展主軸走向吻合，并貫穿了昆明城市一主兩副三個(gè)市級中心及北部城區(qū)區(qū)級中心。
昆明軌道近期線網(wǎng)沿線土地利用現(xiàn)狀存在諸多問題。一是土地開發(fā)呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不均衡的特征，大部分土地利用效率太低。二環(huán)路以內(nèi)（即軌道線網(wǎng)中部）土地開發(fā)已較成熟，新開發(fā)項(xiàng)目較少，二環(huán)路以外（即軌道線網(wǎng)的兩端）基本處于未開發(fā)狀態(tài)，土地基本上是屬于粗放利用方式，容積率過低，建筑密度不大；二是用地結(jié)構(gòu)不合理，未充分發(fā)揮土地的區(qū)位潛力，主城二環(huán)路以外商業(yè)、金融貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)所占比重過小，沒有發(fā)揮出軌道沿線的土地經(jīng)濟(jì)效益；三是道路比重過小，通達(dá)性差，不能滿足與軌道交通的有效銜接。
3.3 調(diào)研分析
軌道交通對沿線土地發(fā)展影響范圍一般分為四個(gè)模式：團(tuán)狀開發(fā)、波浪狀開發(fā)、帶狀開發(fā)、面狀開發(fā)（圖13），下面以昆明地鐵1、2號線東風(fēng)廣場站和南部汽車客運(yùn)站兩點(diǎn)為例，東風(fēng)廣場站具備面狀開發(fā)的條件，而南部汽車客運(yùn)站具備帶狀開發(fā)的條件。
東風(fēng)廣場站位于昆明市中心，地鐵干線1、2號線以及在建的3號線的交匯處，也是昆明城市主干道北京路及東風(fēng)東路的交匯點(diǎn)（圖14），未來將成為昆明地標(biāo)式軌道交通樞紐站，但東風(fēng)廣場站并沒有形成城市TOD的系統(tǒng)規(guī)劃，地理位置的特殊使得周邊已經(jīng)形成高強(qiáng)度的土地開發(fā)和城市功能混合模式，TOD模式在這里體現(xiàn)了一些但并不成熟，存在諸多問題，比如沒有步行系統(tǒng)規(guī)劃，沒有形成容積率圈層，與其他交通方式的銜接極為欠缺。
如圖15、圖16，東風(fēng)廣場站周邊土地開發(fā)強(qiáng)度高，聚集效應(yīng)大，由于軌道交通發(fā)展的契機(jī)，使得東風(fēng)廣場站成為市中心最為重要的軌道交通樞紐站，在已經(jīng)是昆明土地開發(fā)強(qiáng)度最大的金馬碧雞片區(qū)、南屏步行街片區(qū)周邊，具備形成以公共交通為導(dǎo)向的面狀開發(fā)的TOD的先天條件。南側(cè)的“春之眼”②和恒隆廣場都是超高層商業(yè)、居住建筑綜合體，形成未來昆明城市新地標(biāo)及城市功能核心區(qū)。加之在建的東風(fēng)廣場（已更名為護(hù)國廣場）作為城市核心公共場所和城市中央公園，鞏固了東風(fēng)廣場站的樞紐地位。
應(yīng)當(dāng)發(fā)揮東風(fēng)廣場站的區(qū)位優(yōu)勢，使周邊形成系統(tǒng)的以TOD理念為指引的城市功能核心區(qū)，加強(qiáng)地鐵站與地上、地下建筑的三維聯(lián)系，規(guī)劃合理的步行系統(tǒng)以及便捷的交通換乘方式，發(fā)揮TOD核心的優(yōu)勢與作用。
第二個(gè)調(diào)研點(diǎn)南部汽車站位于昆明主城與呈貢新城的連線上，是以交通導(dǎo)向?yàn)橹鞯能壍罉屑~中心（圖17）。
在地鐵1號線尚未開通時(shí)，依托城市主干道彩云路，南部汽車客運(yùn)站周邊已經(jīng)發(fā)展了大量的商貿(mào)、居住中心，如螺螄灣國際商貿(mào)城、中望城等（圖18）。這里的土地開發(fā)模式以“片大、量廣”為主，北部的新亞洲體育城和螺螄灣國際商貿(mào)城都是單一功能的城市大型功能區(qū)，配套以相應(yīng)的居住區(qū)，其他城市功能欠缺，TOD發(fā)展的理念在這里顯現(xiàn)得不明顯。但是南部汽車站具備發(fā)展成帶狀TOD的先天條件，因?yàn)榈罔F1號線、彩云路的走向一致，無形之中引導(dǎo)了南部汽車站片區(qū)沿交通干線呈帶狀模式發(fā)展。它面臨的問題與東風(fēng)廣場相似，缺乏步行系統(tǒng)規(guī)劃，加之功能混合的土地開發(fā)模式?jīng)]有顯現(xiàn)出來。南部汽車站與其他交通方式的銜接優(yōu)于東風(fēng)廣場，它毗鄰公交樞紐站與汽車樞紐站。
應(yīng)當(dāng)發(fā)揮南部汽車站的交通優(yōu)勢，使周邊形成系統(tǒng)的以公共交通為導(dǎo)向的城市交通型TOD，加強(qiáng)地鐵站與地上、地下建筑的三維聯(lián)系，規(guī)劃合理的步行系統(tǒng)，豐富城市功能和多元化的土地利用。
3.4 結(jié)論及建議
3.4.1 研究的主要結(jié)論
昆明市軌道近期線網(wǎng)l號線和2號線能夠支撐起城市未來的空間布局。要結(jié)合城市土地規(guī)劃對這兩條軌道線及其沿線功能區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃。基于城建總體思路，先確定城區(qū)軌道交通系統(tǒng)對沿線土地規(guī)劃的輻射范圍，在此范圍內(nèi)高強(qiáng)度、高密度地開發(fā)和利用沿線土地。結(jié)合昆明城市的情況在TOD模式下提出軌道交通沿線土地開發(fā)強(qiáng)度、用地結(jié)構(gòu)、交通銜接一體化的控制原則，以及地下空間、環(huán)境及景觀指導(dǎo)原則，解決了沿線土地利用如何針對軌道交通建設(shè)進(jìn)行調(diào)整、配合的諸多問題，對下一步做好沿線土地規(guī)劃調(diào)整的工作具有一定的指導(dǎo)意義。從軌道建設(shè)的角度出發(fā)，對軌道線網(wǎng)工程用地提出了控制原則，確保軌道實(shí)施的有效空間。
3.4.2 昆明TOD模式的發(fā)展建議
①加強(qiáng)軌道交通與城市對外交通系統(tǒng)的接駁。
城區(qū)內(nèi)應(yīng)建立各種對外互通的交通站場，如長途汽車站、火車站和飛機(jī)場等等，以實(shí)現(xiàn)城區(qū)內(nèi)部客流與城市對外交通系統(tǒng)的銜接轉(zhuǎn)換，使城市與外部環(huán)境互通，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。圖19為昆明軌道交通與對外交通方式的銜接建議。
②加強(qiáng)呈貢新區(qū)的TOD模式規(guī)劃。
呈貢新區(qū)具有很強(qiáng)的可塑性，昆明已經(jīng)從翠湖時(shí)代走向了滇池時(shí)代。呈貢新區(qū)是未來經(jīng)濟(jì)增長最快的城區(qū)，新區(qū)發(fā)展有很好的基礎(chǔ)設(shè)施，并且每年在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入還在不斷增加。所以呈貢具備良好的發(fā)展TOD模式的條件，提倡TOD模式主導(dǎo)下的土地利用混合策略，更好地布設(shè)城市的功能中心，符合TOD的原則，在沿線周邊高強(qiáng)度地開發(fā)。
③展開昆明軌道近期線網(wǎng)沿線土地控制性詳細(xì)規(guī)劃。
城市軌道交通系統(tǒng)與城市土地規(guī)劃之間相輔相成。城市化進(jìn)程的不斷加速以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，使得城市的空間規(guī)劃、土地開發(fā)和軌道交通系統(tǒng)的規(guī)劃面臨著優(yōu)化調(diào)整的嚴(yán)峻考驗(yàn)。為了充分發(fā)揮軌道交通系統(tǒng)的公共服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對軌道沿線土地進(jìn)行控制性規(guī)劃和開發(fā)利用已成為迫在眉睫的課題。
土地控制性規(guī)劃的重點(diǎn)在于：如何規(guī)劃軌道沿線的土地利用類型和開發(fā)強(qiáng)度以適應(yīng)軌道交通的空間建設(shè)要求；解決軌道交通自身設(shè)施的建設(shè)用地預(yù)留問題；解決軌道交通系統(tǒng)與城市基礎(chǔ)工程、系統(tǒng)工程統(tǒng)籌建設(shè)的問題。
④重要站點(diǎn)區(qū)域的城市設(shè)計(jì)探討。
軌道重要站點(diǎn)區(qū)域是具有交通樞紐地段特征的城市門戶，因此，對軌道交通樞紐的規(guī)劃應(yīng)擺脫就“站點(diǎn)"設(shè)計(jì)“站點(diǎn)"的傳統(tǒng)思路，需要對城市空間布局進(jìn)行整體性的設(shè)計(jì)規(guī)劃，塑造地標(biāo)空間，為區(qū)域打造鮮明的特征和風(fēng)格，建議昆明將軌道影響緊密地區(qū)劃為特定的規(guī)劃管理控制區(qū)，通過地塊城市設(shè)計(jì)方案的判例式審批確定規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)合理性。應(yīng)對重要站點(diǎn)周邊土地進(jìn)行詳細(xì)的開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)，對特殊或復(fù)雜情況展開專項(xiàng)研究，以適應(yīng)軌道交通的建設(shè)。只有通過多層次、多個(gè)的規(guī)劃才能有利于軌道站設(shè)計(jì)與其他城市要素的整合，實(shí)現(xiàn)軌道交通和土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。
總而言之，發(fā)展軌道交通，改善城市土地利用方式是保證城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。昆明應(yīng)大力挖掘軌道資源，軌道沿線土地利用應(yīng)引入TOD模式，軌道交通建設(shè)與土地規(guī)劃注重整體設(shè)計(jì)和綜合開發(fā)的觀念，最終達(dá)到土地資源效益最大化。在今后的研究中，需要繼續(xù)針對城市軌道交通和土地利用的互動(dòng)反饋關(guān)系定量方面進(jìn)行更加深入的研究。
注釋：
①TOD：由美國加州大學(xué)伯克利分校的卡爾索普（Pemr Calthorpe）1992年提出區(qū)域規(guī)劃觀點(diǎn)，源于二戰(zhàn)后小汽車增長帶來的城市無序蔓延、交通擁堵、環(huán)境污染、住區(qū)品質(zhì)被破壞等一系列問題的出現(xiàn)?？査髌赵?993年出版《m NextAmerican Metropolis.Ecology Community，and the American Dream）），他在書中對TOD制定了TOD九大設(shè)計(jì)原則，涉及到選址、土地利用的混合模式、密度、環(huán)境、空間尺度等方面。
②春之眼：未來昆明新地標(biāo)，昆明市最高建筑。
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