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中圖分類號：C23 文獻標志碼：A 文章編號：1003-949X（2014）-09-0066-01
一、用好的公共政策為社會組織及其行為提供法律依據(jù)
社會組織的活力激發(fā)首先需要在其具備合法依據(jù)的前提之下。目前社會組織開展活動主要依據(jù)的《社團管理條例》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》和《基金會管理條例》，共同特點是對登記管理和年度檢查的規(guī)定詳盡，而對社會組織成立后行為的規(guī)范不足。且由于條例頒布之時的環(huán)境與目前社會組織發(fā)展的需要有顯著差別，一些條款明顯阻滯社會組織的發(fā)展：如對所有社會組織雙重管理體制的規(guī)定、相同地域限制競爭的規(guī)定，等等。這些不足阻礙社會組織增量提質(zhì)，亟須盡快修訂完善。
從2013年起，中央明確降低社會組織的登記門檻，提出四類社會組織可以免掛靠主管單位直接登記管理，各省市也陸續(xù)已落實了這一政策。但是對于“四類社會組織”的內(nèi)涵外延目前還未有明確統(tǒng)一的共識，對于社會組織的分類類別目前尚處在調(diào)整過程中，以至于在具體的實踐中仍存在許多問題。這需要在執(zhí)行過程中運用政策創(chuàng)新來解難。
社會組織發(fā)展較快的廣東省，采取了許多政策創(chuàng)新，來為社會組織提供政策支撐，如《廣州市社會組織管理辦法》中明確規(guī)定除民辦非營利教育培訓機構(gòu)、民辦非營利醫(yī)療機構(gòu)、民辦社會福利機構(gòu)、民辦博物館這四類之外的其他社會組織均可以直接向民政部門申請成立登記；取消社會團體和民辦非企業(yè)單位（基金會除外）的注冊（開辦）資金要求；允許在同一行政區(qū)域內(nèi)成立兩個以上業(yè)務范圍相同或相似的社會組織，推動行業(yè)組織去壟斷化；對社會組織年檢制度改為報告制度，以此激發(fā)社會組織的活力。
二、用好的公共政策為社會組織的發(fā)展提供資源保障
處于初創(chuàng)期的社會組織容易因遭遇運作資金的匱乏、人力資源的匱乏和運營項目的匱乏等資源匱乏而夭折，需要政府通過制定好的公共政策來為社會組織的發(fā)展提供資源保障以提高社會組織的成活率。譬如，運作資金的匱乏可謂草根社會組織難以發(fā)展壯大的第一難題。社會組織的運作資金來源，從國際上來看，主要是三大塊：提供服務的收費、政府財政投入和慈善捐贈。提供服務的收費取決于有一個好的項目（當然，不少公益慈善類的社會組織提供免費服務，其資金來源更嚴重依賴于財政投入與慈善捐贈）；政府的財政投入則以政府購買公共服務或政府直接定向資助的方式給予；慈善捐款則是廣泛地來源于企業(yè)和民眾。因此，對應地，政府能夠通過增加社會組織能夠參與的服務項目、增加對社會組織的財政投入及投入方式；和提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情的方式來實現(xiàn)資源保障。而項目、投入方式和捐贈熱情的提振都依賴好的公共政策設計。
（一）增加社會組織能夠參與的服務項目
增加社會組織能夠參與的服務項目意味著政府在部分領(lǐng)域的放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，意味著政府以公共政策賦予社會組織參與的權(quán)力。一些原由政府直接提供的服務（或原有自身下屬二級機構(gòu)和事業(yè)單位承辦的服務）及一些新的服務采用創(chuàng)新的方式來供給――能夠鼓勵社會組織參與的方式。國家層面提出了政府購買公共服務的發(fā)展戰(zhàn)略，湖南省在幾年前也已開始探索政府購買公共服務的具體辦法，不少地方政府及職能部門在今年也明確提出了政府購買公共服務的預算和任務。這是政府讓渡自身權(quán)力，為社會組織提供資源保障的具體做法。如何讓草根社會組織、官辦社會組織和有能力從事相應服務提供的事業(yè)單位共同參與服務項目的競爭，使社會組織獲得參與的機會，這將是在愿景提出之后的具體落實中考驗地方政府公共政策能力。
（二）增加對社會組織的財政投入及投入方式
從國際上看，增加政府購買服務的力度能促進社會組織保持競爭力，占政府對其財政投入的大部分。但對于我國社會組織發(fā)展尚幼的總體情況來看，直接的扶持必不可少。國內(nèi)不少地方政府在提出政府購買社會組織服務的招投標方案時遭遇了無人應標的尷尬，長沙市也曾出現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域購買公共服務過程中發(fā)現(xiàn)符合資質(zhì)的社會組織數(shù)量不足的問題。事實上，在社會轉(zhuǎn)型的當下，社會組織在不少領(lǐng)域是非常缺乏的。地方政府在充分調(diào)研摸底之后，以直接的贊助金、鼓勵金和培育費的方式投向一些特定領(lǐng)域和特定階段的社會組織（如初創(chuàng)期的社會組織、從事社區(qū)服務的志愿組織、具有完善的發(fā)展思路而缺乏生存經(jīng)費的社會組織，等等）是必需的。將政府對社會組織的財政投入以政府購買服務、公益創(chuàng)投大賽、社會組織孵化中心、政府捐贈、政府鼓勵金等方式以怎樣的組合來供給，亦是多個職能部門公共政策過程中的重要問題。
（三）提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情
提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情不僅僅是文化的問題。在西方國家，人們的捐贈熱情受宗教影響，但是也有可獲稅收減免的考慮。以稅法這一調(diào)節(jié)手段促使人們愿意將一部分收入捐贈至社會組織中，對于社會組織的發(fā)展和其社會關(guān)注度都是非常重要的。2007年修訂的新稅法對捐贈的稅前扣除做出了變更，公益性捐贈由原來按年度應納稅所得額3%內(nèi)扣除調(diào)整為按年度利潤總額12%以內(nèi)扣除，個人公益捐贈個人所得稅的扣除限額為個人所得稅應納稅所得額的30%，意在鼓勵企業(yè)和個人捐贈。然而要獲得免稅，所需履行的程序復雜，獲得的相關(guān)規(guī)定的模糊，社會組織公益性捐贈稅前扣除資格的獲取的困難使得真正享受稅收減免并非易事。對地方政府而言，及時以公共政策使得好的政策方向落地執(zhí)行非常重要。湖南省2014年4月由省財政廳、省國稅局、省地稅局及省民政廳下發(fā)《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除資格認定有關(guān)問題的通知》明確，對于通過公益性社會團體發(fā)生的公益性捐贈支出可按規(guī)定進行稅前扣除。除此之外，地方政府以增強公眾捐贈熱情為目的，嘗試提供適用于本地的針對捐贈的精神和物質(zhì)獎勵，致力于營造一種互幫互助的樂捐氛圍或許比強制捐贈的效果好得多。
三、用好的公共政策為社會組織的競爭提供良性環(huán)境
論文摘要：職業(yè)性別歧視是一個世界性的難題，經(jīng)濟學、社會學和文化人類學都做了深入研究。職業(yè)性別歧視不僅是經(jīng)濟現(xiàn)象，更是社會問題，社會學理論以獨特的視角解釋了這一現(xiàn)象，且具有較強的解釋力。同時，作為一種社會現(xiàn)象，社會政策當仁不讓地擔負起其消除職業(yè)性別歧視的職責。
勞動力市場同樣受“供需關(guān)系”的掌控，但現(xiàn)行中國顯然是勞動力的買方市場，雇主的價值、偏好將導致不同的市場結(jié)果。學者趙耀對雇主雇傭行為調(diào)查表明，勞動力市場上的歧視是存在的，一些雇主堅持不選擇女性，認為女性不能兼顧家庭和事業(yè)，生育和照顧家庭會影響工作和加大支出成本，75.6%的調(diào)查者“同意”或“很同意”這種觀點。還有部分對雇主對女性未來發(fā)展的適應性、工作內(nèi)容和崗位變動的應變性表示擔憂。
我國勞動力市場上職業(yè)性別歧視現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三方面，即女性人口就業(yè)率較低、下崗失業(yè)比重大和職業(yè)報酬差距大。雖然每年的調(diào)查結(jié)果有所變動，總體狀況沒有明顯改善。經(jīng)濟學、社會學和文化人類學都非常深入地研究了職業(yè)性別歧視，社會學以獨特的視角彌補了經(jīng)濟學純理性考量的缺陷，且非常有解釋力。
一、社會學理論的解釋
1.女性勞動就業(yè)中的角色期待。大多數(shù)學者認為，在社會化過程中對社會性別意識的強化以及對男女兩性在家庭和社會中不同角色的期望是女性在勞動力市場上處于劣勢的主要原因之一，不僅影響到女性是否參與勞動力市場的決策，而且決定了女性進入勞動力市場后的職業(yè)選擇，也會影響雇主的招聘行為。
2.個人偏見理論。該理論是由貝爾克（becker）創(chuàng)立，是在“身心不悅”的基礎上建立的，用貝爾克的話說就是，“如果某個人具有歧視的偏好”，那么他就樂于以某一群體替代另一群體并為此支付某種費用。他認為，這種偏見來自雇主、雇員、顧客三個方面。（1）雇主歧視。假設一些雇主對一部分人具有主觀的偏愛或?qū)α硪徊糠秩司哂邢訍呵榫w，而與其技能無關(guān)。如一部分男性雇主對女性雇員抱有偏見，即使女性與男性有相同的勞動生產(chǎn)率，他們也只愿雇傭男性，除非女性雇員和男性雇員之間的工資差別大到足以抵消對女性的偏見的程度，才會雇傭女性。（2）雇員歧視。這與工作職位的競爭、工作中的磨擦、人們對民族、種族、性別、年齡、健康等的認識的不同有關(guān)。例如，大多數(shù)白人對有色人種持有偏見，有些男性雇員不愿接受女上司的領(lǐng)導，或者有些人不愿跟老年人、殘疾人一起工作，即使他們能夠勝任。（3）顧客歧視。顧客有時對被服務的對象也會有偏見。如外科醫(yī)生、機械工程師、司機顧客喜歡男性提供的服務;護士、導游、空中小姐，顧客喜歡女性提供的服務。
3.互動理論。斯坦福大學的理姬薇 （cecilial.ridgeway）教授于1997年在解釋兩性職業(yè)和報酬不平等的問題時提出這一理論，她認為，人們生活在互動的交往中，在求職、應聘、面試時都會有直接和間接的互動。基于性別的顯著差異，互動過程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性優(yōu)于女性，更勝任工作的觀念影響下，造成具有與男性同等能力的女性對自我的期望不同。同時，男性利用占據(jù)權(quán)威位置的機會，故意忽視或消除對他們不利的因素以維護他們的利益，使得女性很難改變這種狀況。評價職業(yè)報酬時，人們通常較少選擇異性參照群體，更多的采用與同等任職資歷的、同樣性別的人相比較的方法。這種通行參照群體的選擇，導致社會網(wǎng)絡的同性化和職業(yè)性別隔離。
4.激進女權(quán)主義的自行就業(yè)觀點。激進女權(quán)主義從強調(diào)私生活領(lǐng)域的問題出發(fā)，認為女性在社會勞動中處于不平等的地位，主要根源在于她們在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他們提供的戰(zhàn)略便是使女性與男性分離，鼓勵女性去創(chuàng)建自己的產(chǎn)業(yè)，如商店、銀行、企業(yè)、飯店、醫(yī)院、書店等，以做到自行就業(yè)，免受社會就業(yè)市場的性別歧視。
二、消除職業(yè)性別歧視的社會政策建設
1.公共政策的大力支持。一些發(fā)達國家為促進女性就業(yè)實行積極的勞動力市場政策值得借鑒，包括職業(yè)教育和培訓政策、失業(yè)保險政策、職業(yè)介紹和指導政策、公共就業(yè)工程等政策。美國（“一攬子職業(yè)中心”）、法國設立專門機構(gòu)開展針對性的培訓和就業(yè)指導。很多發(fā)達國家積極介入女性就業(yè)，財政撥款補貼公立職業(yè)介紹所，為婦女就業(yè)和企業(yè)用人提供免費服務；大力興辦公共工程，為婦女提供就業(yè)崗位；鼓勵女性自主創(chuàng)業(yè)，制訂了明確的支持政策，這方面美國和歐盟都走在前列，取得顯著成效。
2.進一步完善社會保障制度。第一，我國社會需要制訂《反就業(yè)歧視法》，依靠法律的強制來保證女性獲得與男性平等的就業(yè)機會，實現(xiàn)同工同酬；當前，不少中小私營企業(yè)違反勞動合同法，不繳納包括生育保險在內(nèi)的五項保險的行為，嚴重損害女性勞動者，法律要制定細則予以糾正。第二，女性承擔著生育和照顧家庭兩大社會責任，女工生育保險應盡快轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌，實現(xiàn)企業(yè)的成本向社會轉(zhuǎn)移，由社會來承擔婦女生育哺乳費用以及生育保險金。第三，應該健全和完善女性的最低生活保障制度，為長期失業(yè)和下崗的女性提供最低生活保障，并且各級社會保障部門應該學習發(fā)達國家經(jīng)驗，積極幫助她們尋找就業(yè)機會，開展再就業(yè)服務，把保障和服務結(jié)合起來。第四，擴大社會保障的覆蓋面，對象應包括各種類型的女性從業(yè)人員，使養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險和失業(yè)保險能夠惠及所有女性，提高三條保障線的救助水平和力度，使失業(yè)女性的貧困狀態(tài)能夠得到緩解直至消除。
參考文獻：
[1]趙耀.中國勞動力市場雇傭歧視研究[m].北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2007：77.
[2]蘇艷明，曾春媛.我國勞動力市場性別歧視現(xiàn)狀及原因分析[j].當代經(jīng)濟，2006，（3上）.
關(guān)鍵詞：服務型政府 決策機制 社會心理 高效
一、研究概況簡述
服務型政府旨在強調(diào)政府的公共性與服務型，隨著改革開放的不斷深入，我國把建設服務型政府的探索提上了行政管理體制改革的重要日程。
根據(jù)這一情況，《服務型政府決策機制的社會心理因素研究》課題組（以下簡稱課題組）計劃通過實地調(diào)研、理論思考、多向比較和原因剖析，對政府的職能部門、公務員、服務對象以及普通的社會公眾進行訪談和問卷調(diào)查，以期了解服務型政府決策過程中的社會心理因素，對公共服務型政府進行更為具體、深入的研究。
根據(jù)研究方案，本次研究選取了四川省宜賓市、云南省瀘西縣、河南省駐馬店市、河北省廊坊市的部分城鄉(xiāng)作為調(diào)研區(qū)域。在四地進行了問卷調(diào)查，并輔之以小型座談會、入戶交談等方式。共發(fā)放問卷1000份，收回有效問卷999份。
二、影響服務型政府決策機制的社會心理因素分析
（一）在本次調(diào)研選取的樣本中，男性占53.4%，女性占46.5%；20歲以下和50歲以上平均只占8.8%，而20歲到50歲之間人群占到82.3%，使得最終的調(diào)查結(jié)果更具客觀性和時效性。在受教育程度方面，大專、本科以上學歷者達到了58.3%，高中、中專所占比率為26.0%；就從事的職業(yè)而言，政府部門或事業(yè)單位工作的占24.5%，企業(yè)工作人員占19.3%，其余人員如學生、個體經(jīng)營戶、退休人員等總共占到51.5%。
（二）在被調(diào)查對象對政府部門及其相關(guān)活動了解方面，知道公共服務型政府的占51.0%，不了解的占49.0%；同時；參加過政府活動（如網(wǎng)上征求意見、電話咨詢、參加聽證會等）的人員占70.0%，一次都未參加過的占30.0%左右?？梢钥闯觯F(xiàn)階段已有相當部分人員愿意去了解和關(guān)心政府面向百姓的活動，關(guān)注政府的決策，但是人們所知道的或者所參加過的活動卻很少。調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，參加過“網(wǎng)上征求意見”的人員約為25.0%，參加過“電話咨詢”的僅為10.0%，而參加過多項活動的不到總樣本的7%。因此，政府相關(guān)部門應大力加強對民眾有關(guān)知識的宣傳，將老百姓提出的意見真正落到實處。
（三）在民眾獲取政府信息渠道方面，幾乎有一半的人通過如報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡等來了解政府的決策，所占比例為51.1%，另外有34.4%的人不能夠或不愿意通過公開渠道來了解政府的相關(guān)決策。這些情況反映出，現(xiàn)階段仍有部分群眾無法獲知政府的相關(guān)重要決策，這無疑會造成了民眾與政府之間的溝通和理解鴻溝，相關(guān)部門應加強配套設施的建設，盡力保證絕大多數(shù)群眾能在較快時間內(nèi)獲悉政府的決策和主要精神。
（四）就群眾對政府決策過程的態(tài)度而言，有近75.0%的調(diào)查對象認為，現(xiàn)在政府的決策過程是公正透明的，同時有25.1%的人認為政府的決策過程沒有做到透明公正。這個數(shù)據(jù)反映出，絕大多數(shù)民眾對政府決策過程是持滿意態(tài)度的。數(shù)據(jù)顯示，有54.5%的調(diào)查對象認為，政府在決策過程中只做到了部分透明，仍有一些決策并未向公眾公開，只是將最終的結(jié)果向群眾宣布。在“對政府哪些決策較為關(guān)心”的訪問中，有高達70.0%的被調(diào)查對象對政府的“便民措施”最為關(guān)心，其次約有50.0%的人對政府的“人事任免”也很關(guān)心，其它如“政策法規(guī)”、“發(fā)展計劃”、“政府預決算”等，也有相當部分群眾對其持關(guān)注態(tài)度。
三、服務型政府決策機制的社會心理改善路徑
（一）提高公眾對服務型政府決策機制的認識與了解。應向民眾大力加強服務型政府以及決策機制的傳播和講解，真實做到讓百姓知道和信賴服務型政府，讓大家切實體會到服務型政府及其所發(fā)揮的各項職能為自身所帶來的便利條件。
（二）拓寬公眾與政府部門的聯(lián)系渠道。政府機構(gòu)好比一個巨大的信息集散地，政府部門應主動地、有計劃地收集信息，及時公開地傳播信息，盡快通過各種信息媒介和渠道向社會各界公開，并建立和完善各種監(jiān)督機制。
（三）提高公眾對公共服務型政府的關(guān)心度與滿意度。公眾滿意是建設服務型政府的重要價值取向。要通過轉(zhuǎn)變“官本位”意識和政府功能再造，建立公眾滿意度指標體系，提高公務員的綜合素質(zhì)等工作，提高服務的公眾滿意度。
（四）提高公眾對政府活動的參與率與積極性。為了有效提高公眾對政府部門活動的參與積極性與參與率，應該構(gòu)建合理的公眾參與機制，一是民主決策，擴大政策制定中的公眾參與，增加政策的透明度；二是科學決策，依法行政，從源頭上預防、減少矛盾的產(chǎn)生；三是提高各級政府制定政策和執(zhí)行政策的能力及水平。
（五）提高政府信息和決策的透明度。主要是增加政府活動即工作程序、工作內(nèi)容的透明度，包括立法活動、政策制定、法律政令實施、公共開支等相關(guān)信息。另外，政府工作人員的有關(guān)情況也需要根據(jù)實際需要予以適度公開。
參考文獻：
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[4]蘇孔孝.制定公共政策過程的科學化與民主化的內(nèi)在聯(lián)系[J].四川行政學院學報，2004，（05）
為進一步加強《再就業(yè)優(yōu)惠證》管理，防止稅收流失，確保各項再就業(yè)稅收政策落到實處，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)，現(xiàn)就建立部門間信息交換和協(xié)查制度等問題，通知如下：
一、縣級以上勞動保障部門和稅務部門要建立下崗失業(yè)人員再就業(yè)信息交換和協(xié)查制度。勞動保障部門要定期將《再就業(yè)優(yōu)惠證》發(fā)放情況以電子、紙制文件等形式通報同級稅務機關(guān)。省級勞動保障部門可根據(jù)實際情況，建立省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)的《再就業(yè)優(yōu)惠證》信息查詢系統(tǒng)，也可采取其他形式與稅務等部門建立《再就業(yè)優(yōu)惠證》信息查詢制度。
各級稅務部門對《再就業(yè)優(yōu)惠證》有疑問的，可提請同級勞動保障部門予以協(xié)查，同級勞動保障部門應根據(jù)具體情況規(guī)定合理的工作時限，在時限內(nèi)將協(xié)查結(jié)果通報提請協(xié)查的稅務機關(guān)。縣級以上勞動保障部門和稅務部門可就再就業(yè)稅收政策執(zhí)行中的其他相關(guān)問題建立通報、協(xié)查制度。
二、各級勞動保障部門要嚴格按照國家統(tǒng)一規(guī)定的范圍和程序發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》。對已發(fā)放的《再就業(yè)優(yōu)惠證》要及時匯總并注明領(lǐng)證人員的相關(guān)信息。勞動保障部門在審核、認定工作中，對已經(jīng)被企業(yè)吸納的下崗失業(yè)人員，應在其《再就業(yè)優(yōu)惠證》上注明持證人已經(jīng)就業(yè)的內(nèi)容（印戳）。
三、各級稅務部門在審批企業(yè)享受再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策時，要嚴格審查《再就業(yè)優(yōu)惠證》的使用情況，發(fā)現(xiàn)有疑問的，應按照本通知第一條的規(guī)定，與勞動保障部門提供的《再就業(yè)優(yōu)惠證》發(fā)放信息對照或提請勞動保障部門協(xié)查。對經(jīng)審核，符合減免稅條件的，主管稅務部門要在各《再就業(yè)優(yōu)惠證》上注明持證人已經(jīng)享受了稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容（印戳）。
四、對持《再就業(yè)優(yōu)惠證》從事個體經(jīng)營的下崗失業(yè)人員，主管稅務機關(guān)在審批其減免稅時，按照本通知第三條的規(guī)定執(zhí)行。個人持同一《再就業(yè)優(yōu)惠證》開辦多個有營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營項目的，必須嚴格按照國稅發(fā)[2003]119號文件的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
五、經(jīng)勞動保障等有關(guān)部門審核確認，確通過偽造、變造、買賣、借用等不正當手段取得《再就業(yè)優(yōu)惠證》申請減免稅的人員，主管稅務機關(guān)不得批準其享受再就業(yè)優(yōu)惠政策。對采取上述手段已經(jīng)獲取減免稅的單位和個人，主管稅務機關(guān)要追繳其已減免的稅款，并依法予以處罰，涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)追究其刑事責任。對出借、轉(zhuǎn)讓《再就業(yè)優(yōu)惠證》的下崗失業(yè)人員，主管勞動保障部門要收回其《再就業(yè)優(yōu)惠證》并記錄在案。
城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境多元主體治理模式是政策工具選擇的前提。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)人口賴以生存和發(fā)展的基礎空間，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的整體結(jié)構(gòu)、功能特點和基本屬性等，可將城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境分為三大類:一是水域生態(tài)環(huán)境，主要包括河流、護坡、水庫等;二是地域生態(tài)環(huán)境，主要包括政府機關(guān)、商貿(mào)、住宅、工業(yè)企業(yè)、開發(fā)區(qū)、綠化、公路、鐵路、機場、古跡旅游等建設用地;三是空域生態(tài)環(huán)境，即一氧化碳、二氧化碳、霧霾和空氣粉塵等。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境大部分都屬于公共產(chǎn)品的范疇。對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理存在多種模式，具體來說，主要有以下幾種:
1．1政府壟斷的單一模式
政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中既是資金的提供者，也是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境主要的執(zhí)行者和維護者。政府的治理方式主要有管制、強制執(zhí)法和嚴格征稅等，而這容易造成社會矛盾和沖突的發(fā)生。這種單一模式存在著內(nèi)在的缺陷。首先是資金的短缺。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理需要充足的資金，這關(guān)系到治理的效率和效果。在政府壟斷的情況下，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的資金只能依靠政府來提供。近些年來，政府通過實施積極的財政政策，加大了對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的投入，但這只是杯水車薪，不能從根本上解決資金短缺的狀況。由于政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面的失靈，不僅會導致政府尋租，還會導致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境陷入“治理—破壞—再治理—再破壞”的惡性循環(huán)，使過度治理和治理不足并存。在政府壟斷城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的情況下，由于缺乏競爭機制，容易使政府陷入官僚制困境，從而不可避免地產(chǎn)生城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的低效率，甚至是無效率。此外，政府壟斷還會導致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的邊際效用遞減，影響治理效果。
1．2政府與企業(yè)結(jié)合的二維模式
在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面與企業(yè)進行合作治理，既可以克服政府失靈，又可以彌補市場自身的缺陷，這是實現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境有效治理的重要途徑之一。在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的治理過程中，政府以實現(xiàn)公共利益最大化為根本目的，而企業(yè)則是以追求營利為最終目標，出售產(chǎn)品和服務獲取最大利潤。在政府與企業(yè)的二維治理模式中，政府是公共利益的代表者，為了公共治理發(fā)揮最大效用，會允許或授權(quán)企業(yè)參與到生態(tài)環(huán)境的治理中來，因為企業(yè)既擁有政府無法比擬的雄厚的技術(shù)基礎和專業(yè)設備，又能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的源頭治理，而政府只需要對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)管。在這二維治理模式中，政府最主要的任務是提供相應的政策工具為企業(yè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提高企業(yè)的積極參與性，從而實現(xiàn)政府和企業(yè)的合作雙贏。
1．3政府、企業(yè)和社會聯(lián)合治理的多元模式
在多元的聯(lián)合治理模式中，政府、企業(yè)和社會組織共同參與到城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的治理中來，三者之間形成了相互補充、相互支持、相互監(jiān)督的關(guān)系。政府在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的過程中處于主導地位，可以出臺相關(guān)政策和完善法律法規(guī)，吸引企業(yè)參與到生態(tài)環(huán)境治理中來。而社會組織作為政府的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，與政府相比，社會組織更具專業(yè)性和靈活性，有著廣泛的群眾基礎，對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境更為敏感和關(guān)注，能創(chuàng)造出比政府更低的公共治理成本和帶來更高的效率。與企業(yè)相比，社會組織更具有志愿性和公益性。鑒于目前我國社會組織發(fā)展規(guī)模較小，力量薄弱，政府可以通過購買等形式給予社會組織鼓勵和扶持，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中應有的作用。此外，社會組織是由具有不同利益動機的群體組成的，不能作為統(tǒng)一的整體從社會的全局考慮問題，這就需要政府給予引導和規(guī)范管理，使其從社會整體利益出發(fā)。在這三種模式中，多元治理模式可以對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進行全覆蓋，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的全方位治理。政府政策工具的選擇是多元治理模式有效運轉(zhuǎn)的重要前提，因此，政府要從多元治理模式出發(fā)設計政策工具。
2城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具選擇的種類
對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的政策工具應該進行分類，以方便政府確定選擇的范圍。國內(nèi)外學者對政策工具分類有著不同的分類方式。在這里，我們將借鑒華中科技大學徐頑強教授提出的公共政策工具的類型所作的分類，將政策工具劃分為七大類，并按照政府介入程度由高到低進行排序，即管制、直接供給、市場性政策工具、財政性政策工具、社區(qū)治理、志愿者組織、個人與家庭。下面，按照不同的政策工具在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中的重要程度，對主要的政策工具分別進行描述:
2．1政治性工具
政治性工具就是政府在政治權(quán)威和公權(quán)力的前提下，運用法律、法規(guī)等約束和規(guī)范公民、社會組織等相關(guān)主體的行為，促進社會管理目標的實現(xiàn)。政治性工具主要包括管制和直接供給。管制首先是確定一個政策目標，然后對政策目標群體某些特定的進行強行要求和禁止。其中管制的內(nèi)容有經(jīng)濟管制和社會管制，經(jīng)濟管制主要是對自然資源產(chǎn)品價格、市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本、修復效益，以及對一些高污染企業(yè)的進入和退出行為進行管制。企業(yè)參與城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理，對政府來說，經(jīng)濟管制是不可或缺的政策工具;而社會管制在保護生態(tài)環(huán)境方面也發(fā)揮著重要的作用，例如對一些污染企業(yè)進行取締。直接提供就是在公共預算的前提下，由政府直接提品和服務，在政策工具中屬于消費性支出政策。城鎮(zhèn)建設用地和綠化用地等更多地要靠政府直接提供。政府直接提供的社會性需求領(lǐng)域較為廣泛且處于政府內(nèi)部運作，必須掌握重要的信息和資源，允許內(nèi)部化交易，是一種成本較低的政策工具。但由于政府是參與生態(tài)環(huán)境活動的唯一主體，可能導致治理成本過高，而且，還存在著在治理過程中由于政府部門職能交叉使工作人員執(zhí)行困難。更為重要的是，在現(xiàn)行財政體系和轉(zhuǎn)移支付不足的情況下，根本不能對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進行高效治理。
2．2經(jīng)濟性工具
經(jīng)濟性工具就是在市場規(guī)律正常運轉(zhuǎn)的前提下，利用工商管理技巧和經(jīng)濟刺激措施來指導和規(guī)范社會目標群體行為，實現(xiàn)社會政策目標的手段。政府運用經(jīng)濟性工具，既給予企業(yè)充分的自，又能不同程度介入其決策的形成過程。經(jīng)濟性工具主要有市場性政策工具和財政性政策工具這兩種，其中市場化政策工具的內(nèi)容包括市場自由化、市場促進化和市場活潑化。市場自由化主要是允許更多的參與者(企業(yè)、社會組織)進入到城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理中來，解除市場管制。市場促進化主要是創(chuàng)造市場化的產(chǎn)品，政府可以發(fā)放污染許可證，允許企業(yè)排放一定量的污染物，但要其付費。市場活潑化主要是通過契約外包，與營利或者非營利性組織簽訂契約，來提供垃圾清理、街道清潔、道路綠化等公共服務?？傊?，市場機制的政策工具的最終目的是實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，提高社會治理效率，促進城鎮(zhèn)健康發(fā)展。在財政性政策工具方面，政府可以通過征費、課稅等方式，對企業(yè)污染造成的負外部性成本行為(如空氣污染)征收稅費，約束企業(yè)行為，從而達到政府治理目的。
2．3社會性工具
社會性工具建立在自愿基礎上，很少或幾乎沒有政府的介入，以實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置、分配社會福利為目標。其主要包括社區(qū)治理、志愿者組織、個人與家庭。城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的垃圾處理、綠化等，可以由社區(qū)居民自行規(guī)劃，政府可在此基礎上給予相應的補貼。志愿者組織又被稱為“社會中介組織”或“民間組織”，可以彌補政府和市場在城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理方面的失靈。城鎮(zhèn)大部分生態(tài)環(huán)境的治理，志愿者組織都可以參加，如街道清潔、植樹種花、生態(tài)文明宣傳、垃圾回收、環(huán)保巡邏糾察等。志愿者組織參與城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理有利于減低政府公共治理成本，但這必須以志愿者組織的發(fā)育狀況為前提。總之，隨著公民社會的崛起和第三部門的發(fā)育，社會性工具的使用將會得到不斷的加強。
3城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理政策工具選擇的的依據(jù)
在消費特點上對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進行分類是政策工具選擇的依據(jù)。從消費特點上對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境進行分類，可以分為純公共產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境、俱樂部產(chǎn)品性質(zhì)或公共資源性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。
3．1純公共產(chǎn)品性質(zhì)生態(tài)環(huán)境的政策工具選擇
純公共產(chǎn)品性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境在消費過程中，具有消費的非競爭性和受益的非排他性，較為典型的是空氣、環(huán)境保護、免費公園、公共座椅、公共廁所等。俱樂部產(chǎn)品性質(zhì)或公共資源性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，大部分的生態(tài)環(huán)境都屬于這一類，如公共草坪、礦產(chǎn)資源、公共牧場、公共池塘、公共河流、公共漁場等等。對于這類性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府應該選擇政治性政策工具來進行治理。
3．2俱樂部產(chǎn)品或公共資源性質(zhì)生態(tài)環(huán)境的政策工具選擇
關(guān)鍵詞：精準扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現(xiàn)了嚴重的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認為是央地關(guān)系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學者主張從轉(zhuǎn)型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰(zhàn)[7]。
精準扶貧政策的不精準執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗，呈現(xiàn)當?shù)鼐珳史鲐氄邎?zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權(quán)責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實?；鶎咏M織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權(quán)力嚴重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內(nèi)糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現(xiàn)目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質(zhì)意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領(lǐng)導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農(nóng)業(yè)稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權(quán)責問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)
農(nóng)業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項事務上密切互動，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權(quán)，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務（見圖2）。
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關(guān)鍵詞 職業(yè)教育治理；治理理念；實踐策略；治理模式
中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）31-0078-06
在近年來經(jīng)濟危機及青年失業(yè)率居高不下的背景下，基于通過職業(yè)教育解決經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的一系列問題的考慮，發(fā)展高效的治理體系成為國際職業(yè)教育改革發(fā)展的重要目標。2007年，國際大學協(xié)會（International Association of Universities）專門召開了主題為“高等教育治理”的國際會議。2008年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）召開了“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，并于2009年主題為“教育治理”的《2009全民教育全球監(jiān)測報告》。2011年，OECD教育研究與創(chuàng)新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目；同一年歐盟《職業(yè)教育與培訓的領(lǐng)導力》工作報告。國際社會的相關(guān)探索和實踐為職業(yè)教育治理提出了很多創(chuàng)新性的理念和實踐思路。
本研究試圖通過對以聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織及德國、瑞士、澳大利亞等重要國際組織和發(fā)達國家職業(yè)教育治理理念和實踐的梳理，對我國職業(yè)教育治理體系的改革提出建議。
一、國際職業(yè)教育治理的基本理念
（一）教育治理的基本理念
治理（governance）一詞，由世界銀行于1989年率先使用，已經(jīng)成為政治和管理領(lǐng)域中使用頻率極高的概念。2008年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，會議特別指出，教育治理主要是指各種公共或私人機構(gòu)和組織統(tǒng)籌合作、各盡其能，從而實現(xiàn)對公共教育事務更好地進行控制和引導。與傳統(tǒng)意義上的教育管理相比，教育治理的內(nèi)涵更為廣泛，其不僅包括政府維度的教育行政，更包括非政府機制，特別是各種相關(guān)的全球性和區(qū)域性教育組織的管理機制，以及它們之間的互補與合作。在此基礎上，UNESCO的《2009全民教育全球監(jiān)測報告》將“教育治理”作為世界全民教育發(fā)展新的關(guān)注點。報告提出，教育治理問題是全民教育發(fā)展的癥結(jié)所在，相關(guān)問題主要體現(xiàn)在教育資助治理、學校管理治理、師資治理以及教育治理規(guī)劃等方面。優(yōu)化教育治理與切合實際的教育政策有助于加強問責，擴大參與，促進教育公平。改善教育治理的路徑是，加強教育政策性引導，重視教育投入的數(shù)量與公平；學校要保證并提高教育質(zhì)量，妥善處理公私合作關(guān)系；加強教師治理，支持學校發(fā)展；在教育治理規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略間形成一體化措施[1]。
2011年，OECD教育研究與創(chuàng)新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目，項目指出，所有OECD國家的政府都面臨管理日益復雜教育體系的挑戰(zhàn)，因此，需要發(fā)展一種有效的治理體系來應對這種復雜性，并為治理主體提供相關(guān)知識，使其作出科學決策。項目指出，從概念的角度來說，治理是指在一種沒有一個單獨主體進行絕對統(tǒng)治的背景下，共同治理社會的過程。教育治理包括國家和機構(gòu)層面的，對教育政策發(fā)展、實施和評估的結(jié)構(gòu)、關(guān)系和過程，其由一個復雜的網(wǎng)絡組成，這一網(wǎng)絡包括法律框架、教育機構(gòu)及其與整個體系的關(guān)系、分配給教育機構(gòu)的經(jīng)費以及這些經(jīng)費怎樣以一種有效的方式支出，還有控制和影響相關(guān)教育行為的一些不正式結(jié)構(gòu)和關(guān)系。
對于OECD國家來說，怎樣在日益復雜性的背景下，實現(xiàn)教育體系的國家目標，是教育治理的關(guān)鍵因素。對此，這一項目主要關(guān)注如下兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：治理機制和知識選擇。其研究重點集中在如下兩個問題上：一是什么樣的治理模式對于復雜教育體系是有效的？二是什么樣的知識體系對于實現(xiàn)復雜教育體系的有效治理是必要的？
在此基礎上，如圖1所示，OECD提出了治理的三個關(guān)鍵因素：確定優(yōu)先領(lǐng)域，制定政策發(fā)展領(lǐng)域，落實責任，這三個要素都是由非線性模式聯(lián)系在一起的獨立現(xiàn)象。這一研究項目主要關(guān)注如下三個問題：中央水平的政治決策者怎樣在國家、地區(qū)和地方層面設計、組織及實施對教育體系的管理？多個層面的利益相關(guān)者怎樣在多層面背景下組織、促進教育政策的實施？中央和地區(qū)及地方層面的利益相關(guān)者怎樣在對教育體系的管理中進行互相交流[2]？
圖1 OECD“治理復雜的教育體系”項目提出的治理框架
（二）職業(yè)教育治理的基本理念
瑞士教育、研究與創(chuàng)新部指出，職業(yè)教育與培訓的治理是指將政策、機構(gòu)和人聚到一起，在多個主體間促進協(xié)商過程的一種戰(zhàn)略管理體系。換句話說，每個職業(yè)教育與培訓體系的政治治理都是社會和經(jīng)濟力量共同作用的結(jié)果。政策制定者、公民社會和私立部門都對不斷變化的培訓條件實施穩(wěn)定的影響。職業(yè)教育治理體系面臨的最大挑戰(zhàn)是盡早發(fā)現(xiàn)各個主體間利益的不平衡，并使職業(yè)教育體系適應不斷變化的背景[3]。
非洲教育發(fā)展協(xié)會（ADEA）認為，職業(yè)教育治理需要解決如下三方面問題：政府機構(gòu)怎樣共同承擔對于職業(yè)教育的責任；為促進職業(yè)教育與培訓的協(xié)調(diào)發(fā)展及職業(yè)教育機構(gòu)與外部利益相關(guān)者間的交流與合作，政府機構(gòu)設立了哪些國家交流、合作與協(xié)調(diào)機構(gòu)；是否形成了對整個國家職業(yè)教育總體供給情況的衡量指標體系[4]。更明確地說，職業(yè)教育治理體系的關(guān)鍵要素包括職業(yè)教育職責的分配、交流、合作與協(xié)調(diào)框架，以及職業(yè)教育與培訓體系的一致性和銜接性。
2012年5月，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在中國上海召開了第三屆國際職業(yè)教育大會，大會工作報告《職業(yè)技術(shù)教育與培訓的轉(zhuǎn)型：培養(yǎng)工作和生活技能》提出，善治是對職業(yè)技術(shù)教育與培訓系統(tǒng)進行成功改革的一個明確先決條件。職業(yè)教育善治的關(guān)鍵是如何改進協(xié)調(diào)，讓廣大利益相關(guān)者參與職業(yè)技術(shù)教育與培訓并且根據(jù)充足的信息確定優(yōu)先事項和確保問責。
總體來看，從概念的角度來說，“治理”是指市場在資源配置中起決定作用條件下，多元利益主體圍繞共同目標協(xié)調(diào)互動的過程。區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下、一元單向的政府“管理”理念，治理的要點在于多元主體合作共治，各主體通過平等協(xié)商達成一致目標及行動方案。因此，在治理理論視野中，不僅要求中央政府而且要求地方政府、各級教育行政官員、職業(yè)教育專家、行業(yè)企業(yè)、學生家長及社會各界都參與到職業(yè)教育決策之中。
二、國際職業(yè)教育治理的模式與實踐策略
（一）國際職業(yè)教育治理的主要模式
根據(jù)目前相關(guān)學者的研究，西方公共教育治理經(jīng)歷了“規(guī)制型”“市場型”“服務型”三種治理范式的演變，每種范式在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具、治理能力方面都有所不同?！耙?guī)制型”治理范式遵循國家邏輯，強調(diào)教育公平，主張政府全程控制教育發(fā)展過程；“市場型”強調(diào)市場是公共教育發(fā)展的主導力量，只有通過市場競爭和激勵，才能提高教育績效，并提供多樣化的教育服務；“服務型”治理范式強調(diào)通過政府、市場與公民社會三者之間的有效互動，逐步建立一種新型的公共教育市場，嚴格界定政府在公共教育領(lǐng)域的干預范圍，通過政府解制以推動非營利組織提供公共教育服務[5]。
圖2 歐洲培訓基金會提出的職業(yè)教育多層治理模式
歐洲培訓基金會通過對國際社會職業(yè)教育治理實踐的研究表明，基于利益相關(guān)者間有效、包容、橫向和縱向交流的多層治理模式，非常有利于增強職業(yè)教育與培訓政策和體系的效率、效力、一致性、透明性和落實性。讓一些國家層面之下的實體或地區(qū)參與職業(yè)教育與培訓的管理，以及確定市場對人力資本的需求，更加有利于促進地區(qū)層次的經(jīng)濟增長，并實現(xiàn)地區(qū)勞動力供給與市場需求的匹配。這一模式的具體機制如圖2所示。
圖3 職業(yè)教育與培訓的四種治理模式
英國行業(yè)協(xié)會的研究認為，從實施的角度來說，職業(yè)教育治理機制的建立是在職業(yè)教育利益相關(guān)者及特定主體間建立明確交流及合作機制的過程。這些主體包括政府或教育管理者、教育與培訓機構(gòu)、勞動力市場和社會合作伙伴（雇主或工人利益組織，如雇主組織或行業(yè)協(xié)會）等，這些主體的一方是職業(yè)學校和教育管理者，另一方是以雇主和員工組織為代表的社會伙伴，其關(guān)鍵是在這些主體間形成有效的交流方式。從這一角度而言，如圖4所示，職業(yè)教育的治理模式分為如下四種：一是自由模式，其主要特征是利益相關(guān)者間的協(xié)調(diào)機制較弱，職業(yè)教育機構(gòu)和勞動力市場間通過市場信號進行直接反饋；二是計劃模式，其主要特征是職業(yè)教育與勞動力市場間的正式聯(lián)系或交流較弱，并主要根據(jù)國家的相關(guān)政策規(guī)定進行交流；三是參與模式，主要特征是職業(yè)教育的各利益相關(guān)者或社會合作伙伴間已經(jīng)形成特定的交流與作用機制；四是協(xié)調(diào)模式，主要特征是社會合作伙伴是職業(yè)教育更新過程的重要驅(qū)動者，并全面參與職業(yè)教育的實施。
從實踐的角度來說，研究指出，奧地利、丹麥、德國、荷蘭等北歐國家實施的以“集體技能形成體系”（collective skill formation systems）為特征的協(xié)調(diào)性治理模式（coordinated model）是最有效的職業(yè)教育治理模式，這一模式注重社會合作伙伴對職業(yè)教育實施的參與，積極加強相關(guān)治理主體間的交流對話。其主要具有如下特征：有效、透明的交流過程；利益相關(guān)者（社會合作伙伴：包括政府，以雇主協(xié)會、行業(yè)協(xié)會為代表的社會合作伙伴，職業(yè)學校，企業(yè)等）間廣泛參與、包容性與合作機制；研究本位的決策過程；開放性、反應性、適應性和靈活性；能夠根據(jù)勞動力市場需求的變化，不斷更新、調(diào)整職業(yè)教育的供給模式、課程和資格等，實現(xiàn)職業(yè)學校與勞動力市場需求間的有效匹配。
圖4 德國雙元制職業(yè)教育的協(xié)調(diào)性治理模式
德國波恩大學Werner Eichhorst等對世界范圍內(nèi)職業(yè)教育治理體系進行系統(tǒng)的比較研究后也提出，以德國為代表的雙元制職業(yè)教育治理模式運行效率是最高的，具體如圖4顯示。其主要特征包括六個方面：一是課程和教學內(nèi)容的社會適切性，所有的利益相關(guān)者，包括政府、雇主、社會合作伙伴和教育機構(gòu)都參與到課程開發(fā)中。二是與勞動力市場建立并維持密切的合作伙伴關(guān)系，建立了雇主對職業(yè)教育體系的持續(xù)反饋機制。三是職業(yè)教育機構(gòu)獲得了充足的資金支持，具有必備的教學設備設施及受過良好培訓的教師。四是在培訓機構(gòu)間創(chuàng)立了有效的競爭機制，激勵職業(yè)教育機構(gòu)的有效運行。五是建立了完善、嚴格的資格認證和質(zhì)量保障機制，能夠維持高水平的教育教學質(zhì)量。六是職業(yè)教育體系是一個開放、逐級晉升的教育路徑，在職業(yè)教育機構(gòu)中獲得的能力和資格與在學術(shù)教育路徑中獲得的資格具有可比性，學生可以在兩個體系間實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)換[6]。上述因素也都是高效職業(yè)教育治理體系的基本特征。
（二）國際職業(yè)教育治理的實踐策略
2008年，聯(lián)合國教科文組織召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，在會議最后形成的建議中，為各國改善教育治理、實現(xiàn)更好的教育結(jié)果提出了十方面建議：把政府權(quán)威部門的教育管理責任下放到地方和個體機構(gòu)水平上；在利益相關(guān)者間建立有效的政策協(xié)商機制；形成教育發(fā)展的綜合性法律體系；為提高教育質(zhì)量、促進教育公平配備充足的資源；發(fā)展不受政黨政治約束的教育治理體系；把學校作為行動的核心；促進專業(yè)治理能力的發(fā)展；支持教育專業(yè)發(fā)展及其收入的提高；增強所有層次利益相關(guān)者的聲音；加強伙伴關(guān)系的構(gòu)建。
2008年，澳大利亞技能署《國家職業(yè)教育與培訓體系的未來治理》的報告。報告提出，為確保對技能挑戰(zhàn)作出有效回應，在發(fā)展有效的職業(yè)教育治理體系過程中，需要著重考慮如下幾點：一是形成明確的國家目標和政策領(lǐng)導力，澳大利亞的職業(yè)教育與培訓在一個全球競爭的環(huán)境下運行，為應對這一挑戰(zhàn)，需要加強一種集體性的國家目標發(fā)展，形成國家標準、勞動力規(guī)劃、與行業(yè)新的合作關(guān)系，以及各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。二是確定或分析技能需求，形成經(jīng)費撥款框架。三是有效管理和分配公共經(jīng)費。四是運用系統(tǒng)的信息進行體系改革和發(fā)展。五是建立高質(zhì)量的國家數(shù)據(jù)基礎，促進相關(guān)決策。六是加強優(yōu)異性、一致性和無縫的規(guī)范管理。行業(yè)和消費者參與對于國家培訓體系的主流化、一致性和優(yōu)異性是非常關(guān)鍵的，要通過這一點促進對于職業(yè)教育與培訓服務的機會、信心和適切性[7]。
根據(jù)相關(guān)國際學者的研究，美國職業(yè)教育治理的基本架構(gòu)是：地方教育機構(gòu)負有治理公共職業(yè)教育與培訓的主要責任。但地方教育機構(gòu)要在州立法和規(guī)定的框架下運行，而州的相關(guān)立法又受到聯(lián)邦立法的嚴重制約。聯(lián)邦政府向州提供支持職業(yè)教育與培訓發(fā)展的資金。為獲得這些資金，州必須向聯(lián)邦政府提交相關(guān)計劃，明確為實現(xiàn)聯(lián)邦法律的目標，怎樣運用這些經(jīng)費。然后，州再要求地方機構(gòu)提交運用這些經(jīng)費的計劃。此外，政府資助之外的技能培訓主要由由聯(lián)邦勞工部下設的學徒制辦公室等部門實施[8]。
歐盟用高質(zhì)量、有效、吸引力和適切性來描述職業(yè)教育與培訓的良好發(fā)展狀態(tài)。歐洲培訓基金會提出，治理與職業(yè)教育和培訓政策的總體運行績效高度相關(guān)，治理影響相關(guān)政策的制定和實施。2011年，歐盟的工作報告《職業(yè)教育與培訓的領(lǐng)導力》提出，歐盟職業(yè)教育與培訓的治理呈現(xiàn)如下趨勢：職業(yè)教育與培訓機構(gòu)通過一系列廣泛的活動及責任分配合并成更大規(guī)模的機構(gòu)；中央政府的管理職能下放到地區(qū)或地方政府、學校委員會或其他利益相關(guān)者；努力增強職業(yè)教育與培訓機構(gòu)的自主性；從關(guān)注輸入因素（注冊和參與、項目的學制和性質(zhì)）轉(zhuǎn)向日益關(guān)注質(zhì)量保障、學習結(jié)果或成果[9]。
英國行業(yè)及技能協(xié)會的研究認為，國際職業(yè)教育治理的普遍策略有：一是通過建立行業(yè)組織，在雇主、地方政府及教育機構(gòu)間加強合作伙伴關(guān)系，在地區(qū)水平上為企業(yè)及雇主提供一個參與職業(yè)教育的平臺，幫助發(fā)展相關(guān)的培訓策略，以有效應對地區(qū)產(chǎn)業(yè)需求。二是建立對職業(yè)及相關(guān)技能進行認證的明確指標，并使這些指標獲得廣泛認可，從而吸引更多的學習者參與職業(yè)教育。三是政府提供對勞動力培訓的經(jīng)費激勵，加強對與重點產(chǎn)業(yè)相對應職業(yè)教育領(lǐng)域的投資，鼓勵職業(yè)教育機構(gòu)和大學在重要行業(yè)采取集群行動，促進相關(guān)行業(yè)的創(chuàng)新和就業(yè)。四是加強對學生的生涯支持和指導，并使雇主積極參與，幫助學習者實現(xiàn)特定的就業(yè)目標。五是政府制定積極的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，把教育及人力資本作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，特別重視對中等后職業(yè)教育機構(gòu)的投資。
2012年，UNESCO通過對世界各國若干旨在改善管理的政策辦法進行梳理認為，如下策略是各國職業(yè)教育治理的普遍策略：將職業(yè)技術(shù)教育與培訓納入一項戰(zhàn)略；使利益相關(guān)方結(jié)成積極的伙伴關(guān)系；決定是否下放權(quán)力，以及如何下放；審查并改革資歷認證制度；開發(fā)質(zhì)量保障程序；為制定政策改善證據(jù)基礎；將政策框架與實施戰(zhàn)略掛鉤，以實現(xiàn)改革。
總體來看，密切聯(lián)系企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟體，與地區(qū)經(jīng)濟體建立各種形式的合作關(guān)系，勞動力組織積極參與職業(yè)教育的設計及實施，這些是實現(xiàn)高效職業(yè)教育治理的關(guān)鍵。
三、結(jié)論與啟示
總體來看，雖然各國對職業(yè)教育治理概念理解和具體實踐策略上有所差異，但建立社會合作伙伴多元參與的協(xié)調(diào)性治理體系是國際職業(yè)教育改革發(fā)展的基本經(jīng)驗和趨勢。如歐洲培訓基金會認為，“職業(yè)教育治理”是基于各個層次的利益相關(guān)者參與的、設定目標體系、實施并進行監(jiān)控的職業(yè)教育決策管理的一種模型。職業(yè)教育治理的目的在于加強利益相關(guān)者之間的相互作用，改進政策的問責制、透明度、一致性、效率和有效性。OECD提出，職業(yè)教育治理體系建立的關(guān)鍵是職業(yè)教育的利益相關(guān)者及特定主體建立明確交流及合作機制的過程，其主要特征包括：高質(zhì)量的教學及培訓水平，積極的產(chǎn)業(yè)政策，靈活的培訓和生涯路徑，政府對職業(yè)教育的積極投資。根據(jù)國際社會的相關(guān)經(jīng)驗，這一高效治理機制建立的關(guān)鍵有如下兩個方面：
首先，在政府層面形成明確的法律規(guī)定，對職業(yè)教育決策或咨詢中相關(guān)利益主體的作用給予明確界定，在此基礎上，加強職業(yè)教育機構(gòu)間及其與工作組織、行業(yè)企業(yè)的交流對話，形成關(guān)于未來技能需求的有效、透明、靈活、開放的交流傳遞機制。
其次，從職業(yè)教育自身的特征來看，作為與勞動力市場關(guān)系最為密切的一種教育類型，行業(yè)企業(yè)參與是職業(yè)教育治理的重要特征，職業(yè)教育需要政府、行業(yè)、企業(yè)、學校四方聯(lián)動。行業(yè)企業(yè)通過什么樣的途徑和平臺來參與職業(yè)教育治理，在實質(zhì)上影響著職業(yè)教育從決策到實施的整個過程。因此，準確定位各級政府、高職院校和社會，特別是行業(yè)企業(yè)在職業(yè)教育改革發(fā)展中的權(quán)責和職能，理順他們之間的關(guān)系，是國際高效職業(yè)教育治理體系的共同特征。
根據(jù)國際社會高效職業(yè)教育治理的標準，我國職業(yè)教育治理體系主要存在如下兩方面問題：一是仍然以政府的行政管理為主，職業(yè)教育的法律保障體系，特別是行業(yè)企業(yè)等社會合作伙伴參與職業(yè)教育治理的機構(gòu)和制度不健全，沒有形成社會共同治理的基礎；二是職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)基本制度建設不完善，如招生制度、資格框架制度、經(jīng)費撥款制度、勞動力市場需求預測和反饋制度等，不利于職業(yè)教育綜合治理能力的提高。
基于我國職業(yè)教育治理體系發(fā)展面臨的問題，借鑒國際社會的經(jīng)驗，現(xiàn)代職業(yè)教育治理是一個系統(tǒng)的戰(zhàn)略發(fā)展和制度設計方面的問題，必須要有一整套完善的國家政策、制度加以支撐。因此，未來急需設計和建立一整套以法律法規(guī)為基礎的，具有強制性、規(guī)范性、操作性，保障職業(yè)教育科學發(fā)展和實施的一系列相應的政策法規(guī)和制度安排，促進以行業(yè)企業(yè)為主導的社會合作伙伴積極參與職業(yè)教育治理，以實現(xiàn)社會多元主體共同治理職業(yè)教育的格局。
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【關(guān)鍵詞】 礦區(qū)環(huán)境 綜合治理 政策分析
礦區(qū)環(huán)境是指自然資源開采范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。礦區(qū)環(huán)境綜合治理，既是對大氣、水、土壤、生物等環(huán)境的治理，也包括對生態(tài)環(huán)境破壞后所帶來的經(jīng)濟、社會等問題的治理。
一、撫順礦區(qū)環(huán)境綜合治理概況
撫順煤田東西長18公里，南北寬2-2.5公里，面積約36平方公里，始采于1901年，迄今為止已有一百多年的開采歷史。撫順煤田由多個礦井、坑組成，分為井工開采和露天開采兩種形式。井工礦有老虎臺礦、龍鳳礦、勝利礦、西露天深部井，露天礦有西露天礦和東露天礦。撫順礦區(qū)煤炭開采所引發(fā)的環(huán)境災害主要包括井工采煤沉陷區(qū)、露天采煤邊坡變形區(qū)和剝離物排土場三種類型，總面積達40.2平方公里，占撫順建成區(qū)總面積的33%。目前撫順礦區(qū)環(huán)境災害主要表現(xiàn)在：地表沉陷、邊坡滑移、地表開裂、礦震、空氣污染、地表水污染等，給地方經(jīng)濟社會造成嚴重影響。
撫順采煤引發(fā)的地質(zhì)災害治理始于20世紀80年代初，經(jīng)過二十多年的不懈努力，礦區(qū)環(huán)境得到逐步治理。對采沉區(qū)企業(yè)、居民進行搬遷；對西露天礦北幫西區(qū)邊坡進行綜合治理；編制了《撫順市區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境保護整治與土地復墾規(guī)劃》，開展了“采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理一期工程”、“西露天礦北幫環(huán)境治理示范區(qū)一期工程”、西舍場土地復墾項目、西露天礦北幫和采煤沉陷區(qū)生態(tài)恢復項目、撫順渾河及其支流防汛安全綜合治理工程。
二、礦區(qū)環(huán)境綜合治理面臨的問題
從撫順開展礦區(qū)環(huán)境綜合治理工作的實踐來看，礦區(qū)環(huán)境治理得到黨和國家的高度重視。國家頒布了一系列關(guān)于礦產(chǎn)資源及土地復墾與環(huán)境保護的法規(guī)、規(guī)章和文件，對我國礦山開采和環(huán)境治理工作起到了積極的指導和規(guī)范作用。但目前在礦區(qū)環(huán)境綜合治理工作中仍然存在一些制約因素。
第一，由于條塊分割的管理體制，采煤企業(yè)生產(chǎn)與城市發(fā)展的矛盾時有發(fā)生，因而不同程度上制約了環(huán)境治理工作的有效開展。以撫順為例，撫順礦業(yè)集團有限責任公司為省屬國有大型企業(yè)，企業(yè)雖然在礦山災害治理、農(nóng)民補償?shù)确矫孀隽舜罅抗ぷ?，但整個災區(qū)的居民搬遷、企業(yè)搬遷、農(nóng)民土地補償、生態(tài)環(huán)境保護等大量的治理工作仍然由政府承擔。
第二，礦山環(huán)境治理、生態(tài)恢復機制尚未建立，企業(yè)應該承擔的因煤炭開采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞補償費用，沒有完全納入煤炭生產(chǎn)成本項目中?，F(xiàn)行的煤炭成本核算管理辦法對煤礦沉陷治理費用等提取標準規(guī)定過死，盡管也考慮了不同礦井開采條件的差異性，分類別地制定了標準，但與實際需要仍有較大差距，制度性煤炭成本缺失，導致煤礦企業(yè)成本外部化，沒有形成煤炭生產(chǎn)與礦區(qū)環(huán)境綜合整治相結(jié)合的運行機制。
第三，國家頒布了一系列關(guān)于礦產(chǎn)資源及土地復墾與環(huán)境保護的文件和法規(guī)，不同程度地對礦山土地復墾和環(huán)境治理起到指導和規(guī)范作用，但一些相關(guān)條文需要進一步修訂和完善。國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架對生態(tài)保護和環(huán)境治理的要求還不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的監(jiān)管和懲處措施而流于形式。
第四，在礦區(qū)環(huán)境治理中，國家和省有關(guān)部門都給予了一定的資金支持。但在治理過程中，搬遷補償費用高，環(huán)境綜合治理任務相當艱巨，僅靠當?shù)卣c企業(yè)投資難以完成，需要國家在資金上予以大力支持。
第五，礦區(qū)環(huán)境治理工作具有復雜性、艱巨性和長期性。既有停產(chǎn)井工煤礦開采造成的穩(wěn)沉區(qū)，也有繼續(xù)開采煤礦造成的非穩(wěn)沉區(qū)；既有即將閉坑露天煤礦開采造成的邊坡變形區(qū)和排土場，也有恢復開采露天煤礦產(chǎn)生的新的邊坡變形區(qū)和排土場；既有地面沉陷區(qū)頻繁的礦震，也有地下貫穿城市的地質(zhì)斷裂帶隱患。
三、德國采煤礦區(qū)的環(huán)境治理經(jīng)驗
德國在礦區(qū)環(huán)境治理經(jīng)驗值得借鑒。德國高度重視礦區(qū)的治理問題，在1991年至2004年期間，累計投入150億歐元對礦山環(huán)境進行治理。經(jīng)過十幾年的努力，環(huán)境得到有效治理。主要做法：一是建立政府運作機制。在礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復過程中，聯(lián)邦政府承擔投資主體責任，出資組建專業(yè)化治理公司，聯(lián)邦政府和州政府對項目進行控制，負責總體規(guī)劃、項目預算和資金使用的審批。二是實行公司運作模式。由專業(yè)治理公司承辦項目，負責規(guī)劃制定與申報、項目招標、項目監(jiān)控、儲備后續(xù)土地、資金使用與控制和招標工程治理公司等。三是因地制宜，科學治理。首先是消除坍塌與滑坡為主的地質(zhì)災害，把礦坑進行湖泊化改造。在露天坑礦的治理上，采用鋼管振動、注水等方法加固危險斜坡；鏟平陡峭的邊緣填土，保持邊坡的長期穩(wěn)定。通過對礦坑邊坡穩(wěn)定處理，利用河流、礦坑水做水源，對礦坑注水，形成水面。其次是以再生旅游資源為目標，全面進行地表水系治理。對礦坑水人工提升、疏導地表水系，進行綜合凈化改造，變死水為活水，變污水為凈水，形成優(yōu)質(zhì)旅游資源。再次是以生態(tài)恢復為目標，進行全面綠化。綜合治理的土地中，50%治理成為森林和農(nóng)田，30%治理成為旅游性湖泊，15%治理成自然保護區(qū)。四是科學規(guī)劃合理布局，重整資源建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)。將礦區(qū)周邊的居民和褐煤加工企業(yè)進行搬遷，對土地進行整
理開發(fā)，建設新興工業(yè)園區(qū)，用新興企業(yè)代替原有企業(yè)。
四、礦區(qū)環(huán)境綜合治理對策
由于礦區(qū)環(huán)境問題的嚴重性和復雜性，決定了治理模式與方法的綜合性和多樣性。所謂綜合性是把環(huán)境問題作為一個大的系統(tǒng)工程來研究，充分考慮對其自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境的綜合影響，建立與綜合治理要求相適應的體制、機制模式；所謂多樣性是建立在科學研究的基礎上，針對露天礦、井工礦和排土場等不同的環(huán)境問題，采取不同的科學治理方法。
1、創(chuàng)新礦區(qū)環(huán)境綜合治理模式
鑒于目前我國礦區(qū)環(huán)境治理存在的問題和城市建設、煤礦企業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展趨勢，以及借鑒國外礦區(qū)環(huán)境治理經(jīng)驗，礦區(qū)環(huán)境綜合治理模式必須在體制、機制上進行創(chuàng)新：在管理體制上，國家組建礦區(qū)環(huán)境綜合治理機構(gòu)，負責全國礦區(qū)環(huán)境綜合治理的指導監(jiān)督工作，負責制定和完善礦區(qū)環(huán)境治理的法規(guī)、政策，管理礦區(qū)環(huán)境綜合治理專項基金，統(tǒng)籌安排綜合治理資金使用；省級政府成立礦區(qū)環(huán)境綜合治理分支機構(gòu)，負責編制區(qū)域內(nèi)礦區(qū)環(huán)境綜合治理總體規(guī)劃和實施方案，督促檢查綜合治理政策、法規(guī)的貫徹落實，協(xié)調(diào)解決有關(guān)采煤生產(chǎn)和環(huán)境治理方面出現(xiàn)的問題；市級政府設立礦區(qū)環(huán)境綜合治理機構(gòu)，負責落實礦區(qū)環(huán)境綜合治理的各項法規(guī)、政策和總體規(guī)劃，負責調(diào)查分析礦區(qū)受災居民、企業(yè)的具體問題，研究拆遷安置辦法、制定應急預案，處理突發(fā)性事件。在運行機制上，建立省屬礦區(qū)環(huán)境綜合治理公司，采取國家出資、市場化運作的方式治理礦區(qū)環(huán)境。
2、完善礦區(qū)環(huán)境治理機制
建立資源開發(fā)補償機制。國家通過設立采礦城市環(huán)境專項治理基金，合理確定采煤沉陷及相關(guān)地質(zhì)災害補償范圍，加大對轉(zhuǎn)型城市基礎設施的補償力度，重點對破產(chǎn)、停產(chǎn)、廢棄礦區(qū)及其生活功能區(qū)的補償；完善企業(yè)過渡期援助機制。國家通過設立轉(zhuǎn)產(chǎn)基金，支持礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型項目；拓寬籌措礦區(qū)治理資金渠道。提高礦產(chǎn)資源補償費，將每年由財政部和國土資源部安排的礦管部門補助經(jīng)費、礦產(chǎn)資源勘查和保護項目經(jīng)費，專項用于加強礦山土地資源復墾、環(huán)境管理和整治；國家制定特殊政策對采礦城市新增建設用地減免征收有償使用費，用于廢棄礦區(qū)土地復墾與環(huán)境治理；國家環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)生態(tài)建設等專項資金向礦區(qū)傾斜，并在這些基金的基礎上，設立國家廢棄礦山土地資源復墾專項基金。
3、科學制定礦區(qū)環(huán)境治理原則
堅持市場導向和政府引導相結(jié)合。采取市場化的運作方式對生態(tài)環(huán)境進行綜合治理。正確發(fā)揮政府規(guī)劃引導和政策導向作用，加快建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制步伐。堅持近期治理目標與長遠發(fā)展相結(jié)合。統(tǒng)籌兼顧，循序漸進，量力而行，遠近結(jié)合，分步實施。堅持改善生態(tài)環(huán)境與改善民生相結(jié)合。努力解決群眾的住房搬遷、土地補償、就業(yè)等實際問題，使人民群眾充分分享經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的成果。堅持生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。通過對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的綜合治理，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進老工業(yè)基地振興，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境。
4、出臺新的礦區(qū)環(huán)境治理政策
完善礦區(qū)土地復墾鼓勵政策。在現(xiàn)行法規(guī)的基礎上，制定關(guān)于廢棄礦山土地復墾與環(huán)境治理的相應法規(guī)，設立專項經(jīng)費，從根本上解決礦山土地復墾與環(huán)境治理的政策問題。完善礦區(qū)治理稅收優(yōu)惠政策。在礦區(qū)環(huán)境綜合整治的城市中試行稅收增量返還政策，給予資源型城市相應的稅收政策優(yōu)惠，形成政策洼地效應。完善礦區(qū)土地招商引資優(yōu)惠政策。對資源枯竭型城市利用礦區(qū)環(huán)境治理騰空的土地招商引資問題應給予優(yōu)惠政策支持。支持鼓勵地方增加土地復墾數(shù)量，擴大建設用地，充分運用土地資本的運作和政策支持，發(fā)展接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)。
5、落實綜合治理保證措施
科學制定礦區(qū)環(huán)境綜合治理規(guī)劃。根據(jù)礦區(qū)企業(yè)開采的地質(zhì)條件、自然環(huán)境及社會經(jīng)濟條件，科學合理地制定礦區(qū)土地恢復與生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃。依據(jù)采礦業(yè)的特點、發(fā)展規(guī)律和建設進程，將環(huán)境保護、災害防治等內(nèi)容納入企業(yè)發(fā)展規(guī)劃。適時調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)布局。對于可采資源儲量仍然較大，不得以實行“保城限采”措施的城市，充分考慮一次性資源日益短缺，應給予特殊的建設用地政策。鼓勵城市在產(chǎn)業(yè)布局和城市建設上，逐步向煤田以外發(fā)展，為未來繼續(xù)開采留有余地。構(gòu)建環(huán)境防護監(jiān)控體系。堅持預防為主、保護為先的方針，堅決控制新的礦區(qū)環(huán)境污染和破壞。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，對新礦區(qū)和繼續(xù)生產(chǎn)的老礦區(qū)，硬性規(guī)定生態(tài)恢復的技術(shù)措施及資金保障，不能再走重生產(chǎn)輕治理的老路。大力推進環(huán)境治理市場化。積極鼓勵外商外資、社會、企業(yè)、集體和個人對礦區(qū)環(huán)境的治理投入，增加土地復墾，擴大建設用地。充分利用礦區(qū)土地級差地租和土地資本運作政策，發(fā)展接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)。對環(huán)境治理類項目應放寬行業(yè)、投資規(guī)模審批或土地規(guī)模方面的限制，對重大項目給予特殊支持。
【參考文獻】
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關(guān)鍵詞：多中心合作；治理模式；農(nóng)業(yè)面源污染
中圖分類號：X52文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0145-05
Construction of Abatement Pattern for Agricultural
Non-Point Source Pollution Based on Polycentric Co-operation
Hong Yanting， Qiu Lei*
（Institute of Management Sciences， Hohai University， Nanjing 210098，China）
AbstractIn recent years， the load of agricultural non-point source pollution grew in step with its harm in China. And it has brought serious threats to the rural environment and even the whole ecological environment. Based on the analysis of current situation of agricultural non-point source pollution in China， the disadvantages of traditional abatement pattern were analyzed. And then the multi-subject roles involved in were relocated. Under the polycentric co-operative theory， the farmers， market and social forces were taken into account. Based on those， the agricultural non-point source pollution abatement pattern was constructed， which was expected to provide theoretical references to effective abatement for the agricultural non-point source pollution in China.
Key wordsPolycentric co-operative； Abatement pattern； Agricultural non-point source pollution
我國農(nóng)業(yè)面源污染負荷量已遠超點源污染，成為我國水環(huán)境污染物的主要來源。目前，針對農(nóng)業(yè)面源污染研究主要集中在以下幾個方面：基于經(jīng)濟學原理驗證經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)面源污染的關(guān)系，如環(huán)境庫茲涅茨曲線驗證；基于農(nóng)戶行為考慮農(nóng)戶生產(chǎn)、消費和勞動力供給對污染的影響；或是從環(huán)境政策演變視角對污染治理提供建議等，而對農(nóng)業(yè)面源污染治理方面的探索則相對匱乏。因此，本研究在系統(tǒng)分析我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀的基礎上，剖析傳統(tǒng)治理模式的弊端，并
基于多中心合作視角，對農(nóng)業(yè)面源污染多元主體角色進行重新定位，從而打破傳統(tǒng)污染治理模式的局限性，構(gòu)建新型多中心治理模式，為我國農(nóng)業(yè)面源污染的治理提供借鑒。
1我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀和傳統(tǒng)治理模式的弊端
1.1我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀
自20世紀70年代以來，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境污染日益嚴重，湖泊流域水體氮磷污染嚴重。政府自身局限性和傳統(tǒng)環(huán)境污染治理過度重視經(jīng)濟利益，使得農(nóng)業(yè)面源污染治理成效甚微?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的總氮高達270.46萬噸，總磷28.47萬噸，農(nóng)膜殘留量12.10萬噸；《2013年全國環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年我國農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的COD總量為1 125.7萬噸，占總量的47.85%。這意味著我國農(nóng)業(yè)面源污染情況異常嚴峻，采取相應防治措施緩解我國水環(huán)境污染已然刻不容緩。
現(xiàn)有的研究調(diào)查指出，我國農(nóng)業(yè)面源污染主要包括化肥、農(nóng)藥及農(nóng)膜污染，畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)村生活污水垃圾污染和秸稈廢棄物污染等。
化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的過度使用，造成土壤氮磷養(yǎng)分過剩，并通過滲漏、地表徑流等途徑進入水體，嚴重威脅生態(tài)平衡和農(nóng)產(chǎn)品安全。而隨著我國畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大，畜禽糞便和其它養(yǎng)殖廢棄物也隨之增加，且由于沒有足夠的配套設施和耕地消納處理養(yǎng)殖廢棄物，導致嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染。此外，農(nóng)村生活污水未能像城市生活污水一樣實現(xiàn)集中處理，大部分生活污水不經(jīng)過有效處理就直接排放到水體中。生活垃圾收運系統(tǒng)在農(nóng)村地區(qū)不完全覆蓋則直接導致了垃圾的隨意丟棄和堆放，嚴重影響農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境。同時，大量的秸稈資源并未得到妥善處理和綜合利用，秸稈隨意堆放會導致病菌傳播，秸稈腐爛后產(chǎn)生的污染物通過地表徑流對水體產(chǎn)生二次污染，秸稈焚燒產(chǎn)生大量的有害氣體。
1.2傳統(tǒng)治理模式的弊端――市場失靈和政府失敗
環(huán)境經(jīng)濟學家認為，包括農(nóng)業(yè)面源污染在內(nèi)的環(huán)境污染治理可以通過市場機制的運行得到最優(yōu)配置。他們主張在科斯定理理論基礎上，通過產(chǎn)權(quán)界定，形成合理的價格機制，將農(nóng)業(yè)面源這一公共物品轉(zhuǎn)化為私有化產(chǎn)物，以此來避免環(huán)境污染和生態(tài)破壞。誠然，完善的市場機制可以從理論上解決外部經(jīng)濟問題，然而在實際操作過程中會碰到許多障礙，進而導致市場的嚴重失靈。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，這一特殊物質(zhì)屬性和其復雜性使得有些環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)很難界定，或是產(chǎn)權(quán)可界定清楚，但實現(xiàn)私有化的交易成本可能很高。環(huán)境公共物品所具有的非競爭性和非排他性，致使收費變得不可能或者在經(jīng)濟上不劃算，這導致環(huán)境很難作為商品在市場上交易流通。另外，“搭便車”行為和“負外部性”問題的存在和產(chǎn)生也是市場機制下農(nóng)業(yè)面源治理所要面臨的難題，如果沒有政府干預和有效的防控措施，那么污染將會越來越嚴重。
然而，在市場失靈情況下，將環(huán)境治理歸于政府中心治理，甚至是政府壟斷治理同樣是不可行的。過往研究證明，市場機制不能解決的問題，政府也不一定能解決，即使能解決，也不一定比市場解決得更好。在效率假設的基礎上，政府權(quán)力越集中，其治理效果越明顯，治理效率越高。政府責任是為社會謀求福利，這一觀點隨著凱恩斯理論的廣泛傳播而深入人心，政府干預也逐步合法化。然而相比較于政府治理取得的成果，污染治理過程中卻往往隱藏著更為嚴重的政府失敗。這是由于政府行為并非永遠代表著公共利益，政府決策和執(zhí)行過程也存在著信息不完全、政府能力有限和政企合謀等因素。例如，農(nóng)業(yè)面源污染的不易檢測性導致了污染物的難以估量，污染物總量的不確定進一步導致了政策制定依據(jù)的模糊性。此外，政府自身存在自利性。經(jīng)濟發(fā)展帶來的政績往往是以環(huán)境污染或者忽視環(huán)境污染為代價的，如忽視經(jīng)濟收益高但污染嚴重的企業(yè)。
綜上所述，傳統(tǒng)治理模式中，無論是市場機制單中心治理模式，還是政府單中心治理模式，在我國目前嚴峻的農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀下，均不能提出有效治理農(nóng)業(yè)面源污染的制度措施。因此，當務之急是探索農(nóng)業(yè)面源污染治理的新模式，在政府干預和市場機制調(diào)節(jié)的基礎上，引入農(nóng)業(yè)面源污染的其他相關(guān)主體，包括農(nóng)戶、社會力量等，構(gòu)建多中心合作治理模式。
2多中心合作農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的構(gòu)建
2.1多中心合作概述
“多中心”的概念最早由邁克爾?波蘭尼在《自由的邏輯》中提出。Ostrom等人在此基礎上發(fā)展并完善了多中心理論，其核心思想在于多中心合作機制能使一群相互依賴的個體自我組織相互合作，進行自主治理，并有效防止搭便車、規(guī)避責任等行為的發(fā)生。多中心合作機制是一種以共識為導向的正式制度安排，在這種制度安排下，政府機構(gòu)能夠主動地將非政府的利益相關(guān)者卷入到環(huán)境決策和管理過程中。多中心意味著存在多個決策主體，每個決策主體之間相互獨立，其強調(diào)在污染治理過程中各主體之間應該采取適合自己特點和能發(fā)揮自己優(yōu)勢的方式。這也將打破傳統(tǒng)的以政府機構(gòu)為治理主體的模式，取而代之的是一種新型合作治理模式，其實現(xiàn)過程是多主體之間相互依賴、溝通交流、自愿協(xié)作，調(diào)和不同主體之間的利益關(guān)系，維護共同利益的過程。農(nóng)業(yè)面源污染治理具有非排他性及非競爭性，其成因復雜，治理過程涉及到眾多利益相關(guān)者，與多中心合作思想不謀而合。而且，在多中心合作機制下，政府不再是單一主體，農(nóng)戶也不再是被動接受者，政府的主要任務就是通過宏觀上的調(diào)控，吸納各主體意見，制定相應政策，繼而讓他們進行自主治理。
2.2多主體角色定位
利益相關(guān)者理論和孫勇、陳曉宏等的研究分析認為，農(nóng)業(yè)面源污染中的多元主體包括政府、農(nóng)戶和社會力量，各方關(guān)系如圖1所示。在多中心合作視角下，對農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中涉及到多元主體重新進行角色定位。
2.2.1政府角色：管理者、引導者和監(jiān)督者多中心合作既反對政府單中心治理，也區(qū)別于市場機制中的私有化。它不意味著政府從農(nóng)業(yè)面源污染治理中退出，而是政府角色的轉(zhuǎn)變。政府從單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫碇黧w之一，其管理方式也從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。在多中心合作治理模式中，政府的角色行為包括制定農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策、實踐和工作框架，制定總體規(guī)劃、建立治理農(nóng)業(yè)面源污染管理的一系列制度和體系以及對農(nóng)戶、公眾及其他社會團體等的監(jiān)督管理。因此，在農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，政府既是政策的制定者和管理者，也是協(xié)助政策實施的引導者，更是農(nóng)戶減少污染行為的監(jiān)督者。
2.2.2農(nóng)戶角色：污染產(chǎn)生者、源頭治理者農(nóng)戶作為人類進入農(nóng)業(yè)社會以來最基本的經(jīng)濟組織，也是最根本的微觀經(jīng)營主體。雖然目前文獻對“農(nóng)戶”一詞的解釋很多，但直接定義并不常見。綜合國內(nèi)研究，認為農(nóng)戶是以姻緣、血緣或收養(yǎng)關(guān)系為基礎，主要依靠家庭勞動力從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)村家庭，具有生產(chǎn)和消費雙重屬性。農(nóng)業(yè)面源污染來源于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動，包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用，畜禽糞便的不當處理等。農(nóng)戶既是農(nóng)業(yè)面源污染的直接產(chǎn)生者――戶主特征、家庭資源稟賦、家庭經(jīng)營特征等因素對污染輕重產(chǎn)生不同程度的影響，但與此同時農(nóng)戶也是分析和治理污染問題的基本經(jīng)濟單位。治理農(nóng)業(yè)面源污染最根本最有效的手段就是通過政策來引導農(nóng)戶行為，讓農(nóng)戶自覺自愿地減少污染行為，從而到達治理效果。
2.2.3社會力量角色：監(jiān)督者、調(diào)解者農(nóng)業(yè)面源污染治理體系中的社會力量應包括公眾、專家學者、非政府組織（NGO）和輿論傳媒，這些主體協(xié)同一致構(gòu)成公眾參與的社會性監(jiān)督。社會力量角色行為過程是一個連續(xù)、雙向性意見交換的過程，能夠增進對農(nóng)業(yè)面源污染治理的了解，使得公眾能夠“捕獲”政府的地方保護主義行為和其他違法行為，并將這種信息反饋給社會和監(jiān)察部門。專家學者及非政府組織的知識和信息比其他團體更全面也更具專業(yè)優(yōu)勢，在政府制定政策時可提供有效建議；輿論傳媒則可以通過新聞媒體等方式傳播信息，形成社會反響?？偟膩碚f，一方面，社會力量有著傳播信息、監(jiān)督政府行為的作用，使得農(nóng)業(yè)面源污染問題能引起政府的重視，對政府工作起到促進作用；另一方面，社會力量可以作為調(diào)解者，調(diào)解政府與農(nóng)戶之間因溝通、指導不到位產(chǎn)生的問題，促進兩者之間的和諧合作和共同治理。
2.3多中心合作治理模式的構(gòu)建
多中心合作農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的構(gòu)建如圖2所示，分為三個層面：農(nóng)戶層面、政府層面和社會層面。農(nóng)戶層面從微觀角度出發(fā)，源頭治理著手，對農(nóng)戶進行培訓教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及推廣，旨在能從根本上緩解農(nóng)業(yè)面源污染；政府層面意在轉(zhuǎn)變治理方式，制定總體規(guī)劃，把握全局，對污染治理實施宏觀調(diào)控；社會層面則希望通過完善社會力量參與機制，發(fā)揮公眾優(yōu)勢，起到監(jiān)督、反饋和調(diào)解作用。
2.3.1農(nóng)戶主體學習機制和補償機制農(nóng)戶既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是農(nóng)業(yè)面源污染的源頭治理主體，更是污染治理成果的受益者，只有實現(xiàn)農(nóng)戶真正參與到農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，才能實現(xiàn)污染治理目標。因此，政府要發(fā)揮管理者和指導者的作用，構(gòu)建農(nóng)戶學習機制和補償機制，加強農(nóng)戶個體行為決策，讓農(nóng)戶自覺參與農(nóng)業(yè)面源污染治理。
目前在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶不是沒有參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的意愿，而是對農(nóng)業(yè)面源污染認識不深，沒有意識到其危害，農(nóng)戶參與污染治理缺少利益驅(qū)動?；诖?，應從兩方面著手予以扭轉(zhuǎn)：一方面，通過構(gòu)建農(nóng)戶主體學習機制，加強生態(tài)經(jīng)濟、和諧發(fā)展理念的普及和農(nóng)業(yè)技術(shù)應用推廣，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識和科技素質(zhì)，增強農(nóng)戶責任感，讓農(nóng)戶從根本上認識到農(nóng)業(yè)面源污染的危害，意識到污染治理不僅可以帶來生態(tài)收益，更能帶來經(jīng)濟收益，從而端正農(nóng)戶生產(chǎn)行為，實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟友好發(fā)展；另一方面，通過落實農(nóng)村補償機制，調(diào)動農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的積極性，鼓勵農(nóng)戶采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)和生態(tài)經(jīng)濟型生產(chǎn)資料，從源頭上減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用量，從而達到減少農(nóng)業(yè)面源污染的目的。
2.3.2從政府單中心治理到政府參與傳統(tǒng)治理模式是以政府單中心治理為主，即政府是治理體系中的唯一主體，其權(quán)利涵蓋從宏觀政策制定到微觀措施執(zhí)行。這種治理模式下，制度實施、管理方式乃至市場資源配置均以政府為主體，直接點對點操作執(zhí)行，農(nóng)戶被動接受政策，沒有動機和積極性去進行污染治理，公眾等社會力量作用不明顯甚至發(fā)揮不了作用。因此，構(gòu)建多中心合作的農(nóng)業(yè)面源污染治理模式，首要條件是轉(zhuǎn)變政府單中心治理方式。需要強調(diào)的是，治理方式的轉(zhuǎn)變，不是否認政府的作用，而是政府角色的轉(zhuǎn)換：從單中心治理、壟斷治理向管理者、監(jiān)督者和引導者的角色轉(zhuǎn)換，即強調(diào)政府政策法規(guī)上的宏觀調(diào)控和政策落實的監(jiān)督及引導。政府部門應當集中力量健全法制建設，抓好宏觀調(diào)控，做好綜合決策，完善監(jiān)督體系，確保政策實施到位和監(jiān)管公正，加大宣傳力度、廣度和深度，積極提供農(nóng)戶和公眾環(huán)保素質(zhì)。政府要學會放權(quán)，將市場自身能夠解決的交由市場自行解決，從繁瑣冗雜的事物中走出來，僅在宏觀上把握政策和政策實施，具體的管理實務和落實行為則交由其他主體執(zhí)行。
2.3.3完善社會力量參與機制環(huán)境管理實踐證明，社會力量參與在生態(tài)環(huán)境保護中的作用是不可替代的。同樣的，農(nóng)業(yè)面源污染治理離不開公眾、輿論傳媒等社會力量的互動參與。社會力量參與治理并不順利，人們更多的是關(guān)注污染治理過程中的利益分配問題，但作為農(nóng)業(yè)面源污染治理主體之一，社會力量具有其他主體所沒有的專業(yè)優(yōu)勢和重要作用。因此，政府要清楚認識到社會力量參與治理的必要性和重要性，在完善監(jiān)管機制的基礎上，鼓勵公眾參與，可以設立專門部門，預留專項資金，及時收集整理和利用公眾反饋的信息。此外，政府還應該認可非政府組織及其他民間環(huán)保組織，承認其合法地位，必要時候可以提供資金幫助和政策扶持。只有這樣，才能真正使新型多中心農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的最后拼圖――社會力量充分發(fā)揮作用。
3結(jié)束語
目前，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為比點源污染更為嚴重的污染問題。隨著對農(nóng)業(yè)面源污染及其治理模式研究的逐步深入，人們也逐漸意識到，單純依靠市場機制和政府單中心治理已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)面源污染治理要求。政府不能僅局限于行政角色，在制定政策、發(fā)揮統(tǒng)籌作用之余，還應當充分認識到農(nóng)戶、社會力量在農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中的重要作用。因此，本研究立足于我國農(nóng)業(yè)面源污染基本現(xiàn)狀，將政府、農(nóng)戶和社會力量引入到農(nóng)業(yè)面源污染治理體系中，并基于多中心合作視角，構(gòu)建了多主體參與污染治理的多中心治理模式，明確政府、農(nóng)戶和社會力量角色，進一步加強政府監(jiān)督管理和指導力度，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識和完善公眾參與機制建設，對我國農(nóng)業(yè)面源污染的治理具有深遠意義。
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