時間：2023-08-01 17:08:11
導(dǎo)語：在行政裁決的依據(jù)的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
為進(jìn)一步落實行政執(zhí)法責(zé)任制，創(chuàng)新行政執(zhí)法體制機(jī)制，扎實推進(jìn)依法行政工作，區(qū)政府決定，對全區(qū)行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)進(jìn)行全面的梳理，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：
一、梳理工作的責(zé)任主體
梳理工作按照“誰執(zhí)行、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行，具有行政執(zhí)法主體資格的區(qū)政府各部門、各街道辦事處、區(qū)直各單位負(fù)責(zé)梳理本部門及下屬的法律法規(guī)授權(quán)組織的行政執(zhí)法職責(zé)；受委托行使行政執(zhí)法權(quán)的組織的行政執(zhí)法職責(zé)由委托部門負(fù)責(zé)梳理。
二、梳理行政執(zhí)法職責(zé)的主要內(nèi)容
（一）行政執(zhí)法依據(jù)。所有本部門負(fù)責(zé)執(zhí)行或配合執(zhí)行并現(xiàn)行有效的法律規(guī)范都需進(jìn)行詳細(xì)梳理，不得擅自增加或遺漏，要完整涵蓋明確行政執(zhí)法主體資格、委托執(zhí)法以及實施各類具體行政行為的法律規(guī)范。按照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、省政府規(guī)章、市政府規(guī)章的順序分類排序，列明目錄。涉及幾個部門共同實施的，按照各自職能梳理行政執(zhí)法依據(jù)。
（二）具體行政行為。按照下列類型劃分：
1、行政監(jiān)管
行政監(jiān)管是指行政主體對行政許可以后或者按照許可法第十三條采用事后監(jiān)督等管理方式可以解決的事項依法應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)督檢查職責(zé)。
2、行政處罰
行政處罰是指行政主體對于公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，給予人身的、財產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行為，如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等，梳理時要按照法律、法規(guī)規(guī)定的具體事項或具體違法行為進(jìn)行拆分或細(xì)化。
3、行政強(qiáng)制
行政強(qiáng)制是指行政主體為實現(xiàn)行政目的，依法對行政管理相對人的財產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。行政強(qiáng)制主要分為兩類：
（1）行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對相對人的人身自由、財產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為，也叫“即時強(qiáng)制”。行政強(qiáng)制措施包括：①對人身的強(qiáng)制。如強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制扣留、強(qiáng)制管束、強(qiáng)制約束、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制治療、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制履行、強(qiáng)制服役、對在公共場所鬧事者采取強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或驅(qū)散等；②對財產(chǎn)的強(qiáng)制。如查封、扣押、凍結(jié)等；③對行為的強(qiáng)制：如強(qiáng)制許可等。
（2）行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指公民、法人或其他組織逾期不履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)依法采取必要的強(qiáng)制性手段，迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的具體行政行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行包括強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)行拆除、強(qiáng)制銷毀、變價出售、強(qiáng)制抵繳、強(qiáng)制退還等。
4、行政征收
行政征收是指行政主體憑借國家行政權(quán)力，依法向行政管理相對人強(qiáng)制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏木唧w行政行為。行政征收有以下幾種：
（1）稅的征收。包括國稅、地稅。
（2）行政性收費(fèi)的征收。包括環(huán)保費(fèi)的征收（如排污費(fèi)的征收等）、資源費(fèi)的征收（如礦產(chǎn)資源費(fèi)、水資源費(fèi)的征收等）、建設(shè)資金費(fèi)的征收（如重點水利、電力建設(shè)項目的資金征收、重點能源項目、交通項目的建設(shè)項目資金的征收等）、使用費(fèi)的征收（如土地使用費(fèi)、車輛通行費(fèi)的征收等）、管理費(fèi)的征收（如工商管理費(fèi)、城建管理費(fèi)的征收等）以及滯納金征收等。
5、行政確認(rèn)
行政確認(rèn)是指行政主體依法對行政管理相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。根據(jù)法律規(guī)范和行政活動的實際情況，行政確認(rèn)的形式主要有：
（1）確定。如頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證、土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、專利權(quán)證、商標(biāo)專用權(quán)證等。
（2）認(rèn)可。如產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、計量器具鑒定等。
（3）證明。如學(xué)歷、學(xué)位證明、居民身份證明、親屬關(guān)系證明、貨物原產(chǎn)地證明等。
（4）登記。如戶籍登記、婚姻登記等。
6、行政給付
行政給付是指行政主體在公民失業(yè)、年老、疾病或喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，根據(jù)當(dāng)事人的申請，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。其種類主要有：
（1）撫恤金發(fā)放。這是最常見的形式，如向犧牲、病故、殘疾人員發(fā)放撫恤金，向軍烈屬、復(fù)員退伍軍人發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)等。
（2）特定人員離退休金發(fā)放。如民政部門管理的軍隊離休干部的離休金、生活補(bǔ)助費(fèi)、副食品價格補(bǔ)貼、護(hù)理費(fèi)、喪葬費(fèi)等。
（3）社會救濟(jì)、福利金發(fā)放。如向農(nóng)村五保戶、貧困戶以及流浪乞討人員提供救濟(jì)、發(fā)放最低生活保障等。
（4）自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資發(fā)放。
7、行政裁決
行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。主要包括對權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛的裁決：
（1）對權(quán)屬糾紛的裁決。包括對草原、土地、水、灘涂及礦產(chǎn)等自然資源的權(quán)屬爭議和房屋產(chǎn)權(quán)糾紛的裁決。
（2）侵權(quán)糾紛的裁決。如對侵犯商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)引起的糾紛，分別由工商、專利管理機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。
（3）損害賠償糾紛的裁決。這種糾紛廣泛存在于食品衛(wèi)生、藥品管理、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等許多方面，通過裁決確認(rèn)賠償責(zé)任和賠償金額。
8、其他行政行為
對于上述七類仍不能包括的行政行為，歸入“其他具體行政行為”中。
三、梳理工作幾點要求
（一）格式要求
各部門執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)的梳理格式統(tǒng)一按照區(qū)政府法制辦公室提供的表單樣式進(jìn)行填寫。表單中的所有內(nèi)容必須如實填寫，不得遺漏。若表格不夠填寫可增加表單行數(shù)，但不得擅自更改表單格式。
（二）上報方式
梳理結(jié)果一律由區(qū)級行政執(zhí)法部門統(tǒng)一匯總上報，下設(shè)授權(quán)執(zhí)法事業(yè)單位的執(zhí)法職責(zé)應(yīng)并入本部門表單中。梳理結(jié)果以書面材料（蓋章）、電子文檔各一份的方式上報送至區(qū)政府法制辦公室。
（三）時間要求
本次行政執(zhí)法職責(zé)梳理工作時間緊、任務(wù)重，各單位必須抓緊時間，安排人員開展梳理工作，并于5月30日前上報梳理結(jié)果。如在梳理工作中遇到疑難問題，可與區(qū)政府法制辦公室聯(lián)系。
依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款和最高院法釋〔20xx〕5號批復(fù)，政府對土地所有權(quán)證和使用權(quán)證的行政裁決行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)復(fù)議前置程序后方可提出行政訴訟；政府頒發(fā)土地所有權(quán)證或者使用權(quán)證的行為及政府對土地所有權(quán)和使用權(quán)證的行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用）等其他具體行政行為，由當(dāng)事人選擇行政復(fù)議或者行政訴訟。
關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)；土地使用權(quán)；復(fù)議前置；行政確認(rèn)；行政裁決
行政復(fù)議前置，是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時應(yīng)當(dāng)選擇先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，經(jīng)過復(fù)議后仍不服復(fù)議決定的，才可以向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件時應(yīng)當(dāng)審查是否適用行政復(fù)議前置。司法實踐中，因土地使用權(quán)和所有權(quán)爭議引發(fā)的行政訴訟案件適用行政復(fù)議前置問題是關(guān)系訴訟結(jié)果的重要因素，政府頒發(fā)土地所有權(quán)證或者使用權(quán)證的行為及政府對土地所有權(quán)證或使用權(quán)證的處理行為哪些應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議前置也是一個十分復(fù)雜的問題，本文就此問題展開探討。
一、土地行政訴訟案件適用行政復(fù)議前置的價值
行政復(fù)議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟(jì)制度和糾紛解決機(jī)制，是公民、法人或者其他組織維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，具有“準(zhǔn)司法權(quán)”性質(zhì)；行政訴訟是一種司法救濟(jì)途徑，屬于司法監(jiān)督的一種。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法》，我國行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復(fù)議前置為例外。學(xué)術(shù)界有觀點對行政復(fù)議前置程序的價值提出置疑，認(rèn)為行政復(fù)議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機(jī)關(guān)本身所存在的上下級行政隸屬關(guān)系也可能影響行政復(fù)議案件審理結(jié)果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。筆者不同意這種觀點，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有對行政爭議的第一次判斷權(quán)的理論，是行政復(fù)議制度存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。適用行政復(fù)議前置的可訴具體行政行為特別是土地行政行為屬于典型的行使國家強(qiáng)制力的行政職權(quán)行為，專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、權(quán)屬復(fù)雜，需要專門的土地管理知識和豐富的基層實踐經(jīng)驗。行政機(jī)關(guān)（通常是上級行政機(jī)關(guān)）所特有的信息便利、專業(yè)優(yōu)勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責(zé)令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復(fù)議前置原則，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進(jìn)行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當(dāng)事人的訴累，便于提高行政效率，維護(hù)社會穩(wěn)定。并且隨著行政復(fù)議制度和機(jī)構(gòu)的完善，行政復(fù)議制度所特有的方便群眾、方式靈活、快捷高效和不收費(fèi)等特點在及時有效解決行政爭議、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義等優(yōu)越性會迅速凸現(xiàn)，作用也將越來越突出。
二、土地權(quán)屬爭議行政訴訟案件復(fù)議前置的相關(guān)規(guī)定
《中華人民共和國土地管理法 》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》以及最高人民法院司法解釋都有關(guān)于土地權(quán)屬爭議行政訴訟案件復(fù)議前置問題的相關(guān)規(guī)定。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！?dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第（四）項規(guī)定：“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、森林……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議?！钡谌畻l第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》(法釋〔20xx〕5號)規(guī)定：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定?！备鶕?jù) 后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于普通法、特別條款優(yōu)于普通條款的原則，《行政復(fù)議法》作為行政復(fù)議制度方面的特別法和后法效力優(yōu)先于《土地管理法》，其關(guān)于復(fù)議前置問題的特別條款效力顯然更高，因此土地所有權(quán)和使用權(quán)行政訴訟案件的復(fù)議前置規(guī)定應(yīng)適用《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款和《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》的規(guī)定。
可訴土地行政行為包括有行政確認(rèn)、行政裁決、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征用（出讓、劃撥、收回、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用）等等。在土地所有權(quán)和使用權(quán)行政訴訟案件復(fù)議前置問題的具體適用過程中，因為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征用等行為均以權(quán)屬確定為前提，因此可不經(jīng)行政復(fù)議前置程序直接向人民法院提起行政訴訟，這一觀點已經(jīng)成為學(xué)界的共識。分歧的焦點在于對“‘確認(rèn)……的具體行政行為’是指行政確認(rèn)還是行政裁決”和對“已經(jīng)取得”的理解和適用上。
三、對于“確認(rèn)……的具體行政行為”是指行政確認(rèn)還是行政裁決的理解與分析
對于“確認(rèn)……具體行政行為”是指行政確認(rèn)還是行政裁決或者兩者兼而有之，學(xué)界存在著三種觀點。一種觀點認(rèn)為最高院法釋〔20xx〕5號已經(jīng)將《行政復(fù)議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認(rèn)具體行政行為，即行政確認(rèn)侵犯了行政相對人已經(jīng)依法取得的權(quán)屬的行為，具有侵權(quán)的性質(zhì)；而行政裁決屬于居間裁判行為，沒有侵權(quán)性質(zhì)。另一種觀點認(rèn)為，依據(jù)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》(〔20xx〕行他字第4號)，最高院法釋〔20xx〕5號批復(fù)中的“確認(rèn)”是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定，屬于行政裁決。還有一種觀點認(rèn)為，全國高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)核心課程教材《行政法與行政訴訟法》將行政復(fù)議法第六條第（四）項解釋為“行政確權(quán)行為”[②]。例如**省高級人民法院關(guān)于新鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)產(chǎn)品經(jīng)銷中心清算組訴新鄉(xiāng)縣人民政府土地行政決定糾紛一案的行政裁定書(〔20xx〕豫法行再字第00012號)認(rèn)為，最高院法釋〔20xx〕5號批復(fù)中應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置程序的具體行政行為，主要針對的是對所列自然資源的行政確權(quán)行為，除此之外的非行政確權(quán)行為，不適用復(fù)議前置程序。行政確權(quán)既包括行政確認(rèn)行為又包含行政裁決行為，因此法釋〔20xx〕5號批復(fù)中的“確認(rèn)……具體行政行為”，既“包括行政確認(rèn)又包括行政裁決”[③]。
筆者認(rèn)為，法釋〔20xx〕5號批復(fù)中的“確認(rèn)……具體行政行為”應(yīng)指行政裁決。行政確認(rèn)是指行政主體依法對相對人法律地位、法律關(guān)系和法律事實進(jìn)行甄別，給予確認(rèn)、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛（爭議）進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。[⑤]行政確認(rèn)是行政裁決的前提，沒有行政確認(rèn)就無法進(jìn)行行政裁決。行政確認(rèn)和行政裁決的區(qū)別在于行政確認(rèn)是確認(rèn)法律地位、法律關(guān)系和法律事實，不創(chuàng)設(shè)權(quán)利，也不增加義務(wù)；而行政裁決主要是由行政機(jī)關(guān)通過確認(rèn)解決當(dāng)事人的爭議，直接涉及甚至設(shè)定、增減、免除當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！边@里所說的處理，就是行政裁決中的權(quán)屬糾紛裁決，即雙方當(dāng)事人因某一財產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬產(chǎn)生爭議（包括土地、草原、水流、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源的權(quán)屬爭議），雙方當(dāng)事人可依法向行政機(jī)關(guān)請求確認(rèn)，并作出裁決。這一規(guī)定也“是強(qiáng)制性的行政裁決”[⑥]。作為對《土地管理法》和《行政復(fù)議法》中關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議復(fù)議前置問題的進(jìn)一步明確，最高院法釋〔20xx〕5號批復(fù)中“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”應(yīng)當(dāng)理解為當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議，通過具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)對爭議自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行裁決而作出確權(quán)決定。因此“確認(rèn)……具體行政行為”應(yīng)指行政裁決，而非行政確認(rèn)，也不完全是指行政確權(quán)。
四、對“已經(jīng)取得”的理解與分析
對于“已經(jīng)取得”的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認(rèn)為，這里的“已經(jīng)依法取得”應(yīng)理解為公民、法人或其他組織主觀認(rèn)定已經(jīng)依法取得土地權(quán)屬即可，而不應(yīng)單純地理解為公民、法人或其他組織已經(jīng)依法取得行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的土地所有權(quán)或使用權(quán)權(quán)屬法律證書。行政機(jī)關(guān)侵犯該項“已依法取得”的權(quán)利時，復(fù)議才是行政訴訟的前置條件。至于公民、法人或其他組織是否實際“已依法取得”土地所有權(quán)或使用權(quán)權(quán)屬，則屬于實體審理中需要確認(rèn)的問題。[⑦]另一種意見認(rèn)為，這里所指的“已經(jīng)取得”應(yīng)“以當(dāng)事人已經(jīng)取得自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)法律證書為標(biāo)準(zhǔn)”[⑧]。
筆者同意第二種觀點，土地所有權(quán)和使用權(quán)行政訴訟案件是否適用復(fù)議前置，應(yīng)以當(dāng)事人客觀上是否依法取得權(quán)屬為依據(jù)。根據(jù)《土地管理法》第十一條之規(guī)定，土地所有權(quán)或者使用權(quán)的取得實行的是登記主義，即只有依法辦理登記手續(xù)，取得權(quán)利證書，才從法律上取得了該項自然資源的權(quán)利。這種不動產(chǎn)登記行為是行政主體應(yīng)申請人申請，在政府有關(guān)登記簿冊中記載行政相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認(rèn)的行為，屬于行政確認(rèn)，是作出行政裁決行為的前提。而且最高院法釋〔20xx〕5號是對《行政復(fù)議法》第三十條第一款的限制解釋，即《行政復(fù)議法》第三十條第一款的字面含義顯然比立法的原意要寬廣，從這個角度來說，對“已經(jīng)取得”也不應(yīng)該作擴(kuò)充解釋，即使不作限制解釋，也應(yīng)按字面解釋。因此，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的具體行政行為侵害其已經(jīng)取得的土地所有權(quán)或使用權(quán)而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)先認(rèn)定其權(quán)屬依據(jù)是否已依法取得，如果經(jīng)審查認(rèn)定為“已依法取得”，那么當(dāng)事人必須先申請行政復(fù)議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認(rèn)定為“非依法取得”的情況下，可以直接予以受理。
四、結(jié)論
內(nèi)容提要: 《行政訴訟法》關(guān)于被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)的規(guī)定，來源于行政程序中先取證后裁決的原則。《行政訴訟法》頒布以后，該原則得到了充分的闡釋，對于行政機(jī)關(guān)樹立程序意識和證據(jù)意識，發(fā)揮了非常積極的作用。但這一規(guī)定本身有不合訴訟法與行政法基本原理之處，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。修改后的《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)刪除現(xiàn)行法中關(guān)于限制被告取證的規(guī)定，亦無必要涉及人以及其他問題，只規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為以后所收集的證據(jù)，不得作為證明被訴行政行為合法的依據(jù)即可。
《行政訴訟法》中限制被告收集證據(jù)是一項極具特色的規(guī)定，有其存在的理由并發(fā)揮過重要作用，但這一規(guī)定本身有不合訴訟法與行政法基本原理之處，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。
一
《行政訴訟法》第33條規(guī)定“：在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@是行政訴訟法對被告在行政訴訟過程中收集證據(jù)的一種限制性規(guī)定，這一規(guī)定主要是基于行政程序的規(guī)定，并體現(xiàn)證據(jù)合法性要求。
行政訴訟以被訴行政行為的合法性為審理對象。依照行政訴訟法的規(guī)定，合法的行政行為是由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)所作出的證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序的行為。而這三方面的條件是在具體行政行為作出之時就應(yīng)該具備的。就事實依據(jù)而言，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時就應(yīng)經(jīng)過充分調(diào)查、全面收集，而不能在具體行政行為已經(jīng)作出以后再來收集。這個過程在行政程序中被表述為“先取證，后裁決”的原則。此原則至少包含這樣幾個層面的意思：第一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)的工作，之后才能根據(jù)事實和法律作出行政行為；第二，作出行政行為時，必須有充分的事實和法律依據(jù)，不能主觀臆斷，憑空想象；第三，先作出具體行政行為，再去找事實和法律依據(jù)來證明自己所作的行政行為正確、合法，就違反了法定程序，因而本身也是違法的。這樣，一旦案件進(jìn)入訴訟階段，行政程序上的這一要求仍然具有效力。在訴訟過程中，被告應(yīng)當(dāng)11對其所作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，并且只能在原有證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，即在原來作出具體行政行為時已經(jīng)掌握的證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，提出證明自己具體行政行為正確、合法的依據(jù)，而不得重新去收集證據(jù)，來證明早已作出的具體行政行為的正確、合法。因此，如果被告在訴訟過程中向原告和證人等收集證據(jù)，就違反了“先取證后裁決”的原則，該證據(jù)材料因不具有合法性這一證據(jù)屬性，而不具有證據(jù)的作用。
可以說，“先取證后裁決”的行政程序原則決定了行政訴訟中關(guān)于被訴行政行為合法的證據(jù)體系是一個先于訴訟存在的穩(wěn)定的系統(tǒng)。正是由于這個原因，行政訴訟中舉證責(zé)任與舉證時限的要求主要是針對被告，就有了存在的內(nèi)在機(jī)理。也基于此，在訴訟過程中，被告只能就這個系統(tǒng)內(nèi)的證據(jù)材料進(jìn)行舉證。對此，英美法上有案卷外證據(jù)排除規(guī)則，[1]我國目前雖未在有關(guān)法律中作出普遍規(guī)定，但在最高人民法院關(guān)于審理反傾銷反補(bǔ)貼案件的兩個司法解釋中做出了明確具體規(guī)定。我國《行政處罰法》在多處有對行政機(jī)關(guān)制作筆錄的要求。行政訴訟法關(guān)于被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)的規(guī)定，來源于行政程序中先取證后裁決的原則，也得到學(xué)者和法官的普遍認(rèn)同。行政訴訟法頒布以后，行政程序法上先取證后裁決的原則亦由此得到了充分的闡釋。這一規(guī)定對于促使行政機(jī)關(guān)在行政程序中樹立程序意識和證據(jù)意識，發(fā)揮了非常積極的作用。
但是，對這一規(guī)定的理解基本上都限于并著重于被告“不得自行”和“取證”兩個要素上。由于行政訴訟法條文本身規(guī)定得不甚明確，還有論著進(jìn)一步討論了相關(guān)問題，如被告“不得自行”收集證據(jù)，是否可以會同法院一起收集證據(jù)？被告不得向原告和證人收集證據(jù)，是否可以向其他的證人收集證據(jù)？被告不得收集證據(jù)，被告的人是否可以收集證據(jù)？[2]對此，最高人民法院的幾個司法解釋也有所回應(yīng)，如最高人民法院1991年6月11日的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第28條規(guī)定“：根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)，作為被告的訴訟人的律師，同樣不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（下稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第3條規(guī)定“：根據(jù)行政訴訟法第三十三條的規(guī)定，在訴訟過程中，被告及其訴訟人不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@些司法解釋都對被告的人能否調(diào)查收集證據(jù)作出了規(guī)定。
同時，在《行政訴訟法》修改的討論中，對第33條的研究似乎也沒有超出前述理解和研究范圍。比如具有較大影響的，獲得國家社科基金項目支持的“司法改革與行政訴訟制度的完善”課題組經(jīng)過幾年大量艱苦的工作，提出的行政訴訟法修改建議稿，依然保留了此條規(guī)定，同時也有意識地對原條文文字上的漏洞予以了修正。該建議稿第41條寫道：“在訴訟過程中，被告及其人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)?！辈Υ俗髁苏f明“：由于行政訴訟法沒有規(guī)定被告的訴訟人不得向原告收集證據(jù)，易使被告規(guī)避法律，通過人收集證據(jù)。被告和其訴訟人雖然分屬不同的訴訟參加人，但訴訟目的具有一致性，對于其訴訟人在訴訟過程中收集證據(jù)的行為，應(yīng)當(dāng)一并予以限制。法律規(guī)定不得’自行’取證主要是強(qiáng)制被告收集證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)法院許可，在必要時，經(jīng)法院準(zhǔn)許，被告仍可以取證?！?/p>
二
我們需要考慮的問題是，先取證后裁決的行政程序要求，是否可以限制行政機(jī)關(guān)收集12證據(jù)？由于訴訟法規(guī)范的是訴訟過程中的行為，因此，如果針對“取證”行為，行政訴訟法當(dāng)然只能針對“被告”，只能規(guī)范“訴訟過程中”，也就是說，訴訟法規(guī)范的是被告在行政訴訟過程中不得取證的問題。但是，實際上，正如我們前面所討論的，這并不限于訴訟過程，而是行政機(jī)關(guān)作出行政決定后能否再就該決定的合法性進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)的問題。
行政訴訟中的被告，是國家行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的組織，是行使國家行政權(quán)的主體。也就是說，行政訴訟被告行使的是國家行政權(quán)，而調(diào)查、收集證據(jù)，是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，是行政執(zhí)法的需要?？梢哉f，調(diào)查、收集證據(jù)的權(quán)力是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)天然的權(quán)力。先取證后裁決原則規(guī)范的是“先取證”、“后裁決”，而并未規(guī)范裁決后能否取證。換句話說，調(diào)查取證作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)天然的權(quán)力，唯一的限制是職權(quán)范圍。我們可以設(shè)想，某一個行政程序中，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)對某相對人作出了一個行政處罰行為，在相對人對該行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟之后，或者，就是在行政決定做出之后在相對人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟之前，行政機(jī)關(guān)的工作人員自己感覺這個處罰行為的證據(jù)工作做得不夠“扎實”，就不能去再對案件進(jìn)行調(diào)查，收集證據(jù)了嗎？或者更進(jìn)一步說，在行政程序中，行政機(jī)關(guān)的行政行為是否是一經(jīng)作出，就不得更改？行政機(jī)關(guān)不得就該行為再進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)的工作？答案顯然是否定的。因為如果是這樣，就不僅談不上有錯必糾，甚至是不允許行政機(jī)關(guān)去發(fā)現(xiàn)“有錯”了。行政法上的撤銷自由原則及其限制的基本理論已經(jīng)很好說明這一點。所以，“先取證后裁決”的規(guī)則，在這里的限制應(yīng)當(dāng)是，如果行政機(jī)關(guān)在行政行為已經(jīng)作出之后，又收集到對原來已經(jīng)作出的行為有影響的新證據(jù)，無論新證據(jù)是支持還是否定原來的行為，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)撤銷原來的行政行為，重新作出一個行政行為，這樣還是符合“先取證后裁決”的要求。只是如果行政機(jī)關(guān)這種撤銷行為給相對人的權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，以及考慮信賴?yán)妫ㄈ绻行枰Ｗo(hù)的信賴?yán)娴脑挘Ｒ虼耍瑔栴}的實質(zhì)，不是行政機(jī)關(guān)能不能去收集證據(jù)的問題，而是在作出行政行為之后所收集的證據(jù)能否證明原行為合法的問題。
所以，即使在行政程序法上，也是不應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后能不能收集證據(jù)的問題的。由此引發(fā)的思考是，行政訴訟法要限制的是收集證據(jù)行為還是要規(guī)范所收集的所謂證據(jù)是不是證據(jù)的問題？行政訴訟法是否能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)能否取證作出規(guī)定？以及，行政訴訟法在體現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)先取證后裁決原則時是否仍然只限于“訴訟過程中”？
對此，司法解釋實際上已經(jīng)發(fā)生某些變化。如2000年3月10日起施行最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》就沒有再糾纏于被告的人是否能夠調(diào)查取證，被告是否能夠會同法院一起調(diào)查取證等問題，尤其重要的，司法解釋沒有再僅限于“訴訟過程中”，而是對行政機(jī)關(guān)在作出行政行為以后所收集證據(jù)之成為證據(jù)的資格問題作了規(guī)定。該解釋第30條、第31條規(guī)定：被告及其訴訟人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)、被告嚴(yán)重違反法定程序收集的其他證據(jù)不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)；復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。這里，司法解釋沒有再對行政機(jī)關(guān)或者其人能否調(diào)查、收集證據(jù)作出規(guī)定，而是直接規(guī)定了證據(jù)的資格問題。所謂“不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)”“、不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)”，所規(guī)范的就是證據(jù)資格或者說證據(jù)能力問題。對此，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第60條、第61條也有重申。
三
在這個背景下，反傾銷案件的司法審查，被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽，而且地位在整個反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來。然而，在我國，反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段，相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善，實踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗積累，和WTO的要求及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實踐還有相當(dāng)?shù)牟罹?。正因如此，根?jù)我國的實際情況，按照WTO的要求并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗（特別是美國的立法經(jīng)驗）。構(gòu)建與完善中國特色的反傾銷司法審查制度，是我國的一項重大難題。
反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源
在美國，司法審查是指法院審查國會規(guī)定的法律是否符合憲法，以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對此做出了進(jìn)一步的修改和完善，并且在1981年才開始真正運(yùn)作。之后，經(jīng)過不斷的法律的修改和補(bǔ)充，并通過司法實踐積累，才形成目前的司法審查體制?，F(xiàn)在美國關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國法典》第19章第1516節(jié)（1990）。
我國主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報告書等國際法律專門規(guī)定，以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù)，主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)
美國國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國法律的規(guī)定，國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的，只有當(dāng)訴訟直接或間接針對商務(wù)部或國際貿(mào)易委員會所作出的裁定中的事實情況或法律結(jié)果，并且這種裁定又必須是美國貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時，國際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人，如果對國際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服，可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的，是一個專門的法院，管轄范圍主要是美國國際貿(mào)易法院法院上訴案件等。
我國的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》 （以下簡稱《反傾銷司法解釋》），對反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的：“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院，或者由被告所在地高級人民法院管轄。”由于我國反傾銷主管機(jī)構(gòu)都在北京，因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院，二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見，我國反傾銷司法審查制度，與行政訴訟是同一概念，所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國，卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件，歸于國際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規(guī)定。
審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機(jī)關(guān)對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督，也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭議、實施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。
根據(jù)美國關(guān)稅法的規(guī)定，國際貿(mào)易法院對兩類裁決具有管轄權(quán)：第一，不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決；由國際貿(mào)易委員會作出的不存在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實質(zhì)性損害、實質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決；由國際貿(mào)易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二，已公布的最終裁決。即由國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決；商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決；由國際貿(mào)易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決；由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。
我國法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定，對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的，對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經(jīng)營者征稅的決定不服的，或者對依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國行政法規(guī)定了“成熟原則”，即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才允許進(jìn)行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨榕c成熟行政行為本是美國司法審查中的一項重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉，以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，并且能夠避免法院過早地作出裁判，陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中，商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定，如不立案決定、國際貿(mào)易委員會對損害作出的否定性初裁決定，以及商務(wù)部接受出口商價格承諾的決定，均在審查的行為之列，因為它們是成熟的行政行為。而商務(wù)部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查，因為其只是一個預(yù)備性的行為，要等到國際貿(mào)易委員會對傾銷損害作出否定時，才是一個成熟的行政行為。
我國可以借鑒美國的這一做法，根據(jù)成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對利害關(guān)系方的實體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定，而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查，利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì)，不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍，也符合行政訴訟法的一般原則，會更好保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查標(biāo)準(zhǔn)，又可以稱為司法審查的深度，是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問題。確立審查程度，實際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配，并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權(quán)益的保護(hù)。所以，審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在美國，一般情況下，國際貿(mào)易法院在對商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的裁決實施司法審查時，并不對案件相關(guān)的基本事實展開調(diào)查，除非國際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實根據(jù)。如果商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的行為因“武斷、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”，或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會對其裁決不能提供足夠的“實質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致，或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的事實裁定根本沒有證據(jù)支持，以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度，則國際貿(mào)易法院可重新整理事實，在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問題上，基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn)，但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢。即如果根據(jù)法律對某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定，而商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出了不同的解釋，其解釋將被推翻。但在法律無明文規(guī)定的情況下，法院審查商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的解釋是否為法律所允許，如果答案是肯定的，即使法院有不同的解釋意見，仍判定商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的認(rèn)定有效。法院不能無視商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會解釋的存在，用自己的意見代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。
從中可以看出，我國反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實同時審查。但筆者認(rèn)為，審查事實問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓，兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言，因為我國沒有完善的行政實體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定，加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊，政府本位意識強(qiáng)烈而依法行政的意識薄弱，在實踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種現(xiàn)狀，有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制，以保障行政相對人的合法權(quán)益，提高行政權(quán)行使的效率。
關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；解紛行政;行政裁決;行政仲裁
中圖分類號：DF31
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、行政裁決該何去何從
通說認(rèn)為，行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為［1］。在我國，行政裁決是行政法學(xué)上一個非常重要的概念，同時也是實務(wù)部門一項重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認(rèn)為，“由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對特定的民事糾紛進(jìn)行裁決，是當(dāng)今世界許多國家普遍存在的一個事實，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個顯著特點。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)和滿足了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是對國家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢?！保?］然而，從行政實務(wù)領(lǐng)域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認(rèn)同，特定民事糾紛的當(dāng)事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機(jī)關(guān)也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定。總體來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個方面：
首先，行政裁決派生于過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴(yán)密，市民社會沒有生成的空間，大多數(shù)事項都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家和社會日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會領(lǐng)域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現(xiàn)實，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務(wù)型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。
經(jīng)過30年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］如此定義服務(wù)型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點：“以人為本”、 “執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)；“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則；“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式；“違法必究”是服務(wù)型政府的問責(zé)機(jī)制［4］。服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會問題上，從長遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發(fā)展［5］。
筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價值與服務(wù)理念相沖突時，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場轉(zhuǎn)而積極的通過自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權(quán)力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權(quán)利、自由，以實現(xiàn)行政目的的行政活動。“例如，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個人及企業(yè)的活動，以維持秩序，或者實現(xiàn)防止危險的行政作用?！保?］規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會環(huán)境，而展開對私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場和社會適當(dāng)?shù)赝顺觯渲杏忠Ａ粢欢ǖ墓芾砺毮?，為?jīng)濟(jì)活動和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學(xué)者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政［7］。大陸法系國家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會行政、促進(jìn)（助長）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家的任務(wù)就是為行政相對人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會救濟(jì)、文教事業(yè)、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時也著眼于國家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經(jīng)濟(jì)，亦是國家行政責(zé)無旁貸之任務(wù)之一?！保?］規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項基本職能，其比重會隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的嬗變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政。現(xiàn)代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經(jīng)不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。
三、 服務(wù)型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會權(quán)力”［9］；不過，國家與市民社會的這種二元有機(jī)互動架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅實的社會基礎(chǔ)?！霸谏鐣髁x條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務(wù)于市民社會的‘民主契約’精神?！保?0］就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動空間，另一方面，根據(jù)中國的實際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。
這種變化體現(xiàn)在3個方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，（注：《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨(dú)討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會對相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。）1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢，在保留仲裁權(quán)威的同時又適應(yīng)了的專業(yè)特點。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對于商標(biāo)評審委員會和專利復(fù)審委員會的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭議上的專業(yè)性優(yōu)勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過行政權(quán)強(qiáng)制消除爭議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢為社會提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵并促進(jìn)社會的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。
可以肯定地說，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因為公民之間的某些爭端和社會政策密切聯(lián)系?！保?1］由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計，英國當(dāng)時的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個［12］，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展
學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學(xué)者郭永長和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際性行政裁決的立法［12］。吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過程應(yīng)當(dāng)透明化［13］。學(xué)者周佑勇、尹建國認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度［14］。上述學(xué)者對構(gòu)建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設(shè)性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復(fù)設(shè)計行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問題的討論對規(guī)范我國的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。
第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類（注：這是目前我國行政法學(xué)界的通說，（張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國人民大學(xué)出版社，2004：172；姜明安.行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）。筆者認(rèn)為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實施以后，我國的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實施仲裁。人們習(xí)慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據(jù)《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實施的仲裁活動。如2006年實施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請求。
在理論和實務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時性仲裁組織）實施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會實施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律的授權(quán)實施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實施的仲裁并無實質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實施主體、行為對象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動法》就規(guī)定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規(guī)定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學(xué)界作過廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院［11］139。因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識對行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為［15］。英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級行政體系之外建立相對獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)。現(xiàn)代國家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國防事務(wù)，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡鴮W(xué)者Frido Wagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性?！保?6］從目前我國的法治與社會發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來成為相對獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。
第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識；并認(rèn)識到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對一些基礎(chǔ)性問題的正確認(rèn)識并予以制度規(guī)范。
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The Administrative Adjudication Function of Public
Service Oriented Government and Its Regulation
LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）
Abstract:
第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)依法由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償爭議。
法律、法規(guī)對征地補(bǔ)償爭議的裁決另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條省土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)承辦依法由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償爭議裁決工作。
第四條征地補(bǔ)償爭議先協(xié)調(diào)后裁決，并遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則。
第五條征地補(bǔ)償爭議裁決期間，不停止征地方案的實施。
第六條對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的爭議，包括以下范圍：
（一）對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)適用依據(jù)的爭議；
（二）對被征土地的地類、等級認(rèn)定的爭議；
（三）對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人均耕地面積認(rèn)定的爭議；
（四）對征地補(bǔ)償安置適用的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或者征地區(qū)片綜合地價的爭議；
（五）計算土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)的確定；
（六）法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他屬于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議的事項。
第七條當(dāng)事人對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)當(dāng)自市、縣、自治縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起60日內(nèi)，向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣、自治縣人民政府申請協(xié)調(diào)。
市、縣、自治縣人民政府未按規(guī)定公告征地補(bǔ)償、安置方案的，當(dāng)事人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)；當(dāng)事人如對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有爭議，應(yīng)當(dāng)自知道征地補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)之日起60日內(nèi)或者自接到領(lǐng)取征地補(bǔ)償、安置費(fèi)通知之日起60日內(nèi)向組織實施征用土地方案的市、縣人民政府申請協(xié)調(diào)。
第八條市、縣、自治縣人民政府自收到當(dāng)事人的協(xié)調(diào)申請之日起45日內(nèi)協(xié)調(diào)完畢。
協(xié)調(diào)不成的，市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人申請裁決的途徑和期限。當(dāng)事人自收到市、縣、自治縣人民政府的書面告知之日起60日內(nèi)，可向省人民政府申請裁決，并將申請書直接遞交裁決機(jī)構(gòu)。
市、縣、自治縣人民政府未在規(guī)定期限內(nèi)協(xié)調(diào)或者不出具書面告知的，當(dāng)事人自協(xié)調(diào)期滿之日起60日內(nèi)，可以向省人民政府申請裁決。
第九條當(dāng)事人提出征地補(bǔ)償安置爭議裁決申請的，以批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣、自治縣人民政府為被申請人。
第十條對青苗、建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，申請裁決的，由其所有權(quán)人提出。
對土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有爭議，申請裁決的，由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出。
對安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有爭議，申請裁決的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員的，由被安置人員提出；安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他單位的，由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他單位提出。
第十一條申請裁決應(yīng)提交下列材料：
(一)裁決申請書；
(二)申請人身份證明的材料；
(三)市、縣、自治縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案或者其他能夠證實市、縣、自治縣人民政府征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的材料；
(四)能夠證明已向市、縣、自治縣人民政府申請協(xié)調(diào)的材料；
(五)裁決機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)提交的其他材料。
申請人委托人提出裁決申請的，應(yīng)提交授權(quán)委托書、人身份證明等相關(guān)材料。
第十二條申請書應(yīng)載明下列內(nèi)容：
(一)申請人的姓名、住址、聯(lián)系方法(法人或者其他組織的名稱、住址、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù))；
(二)被申請人的名稱、住址及法定代表人的姓名；
(三)申請裁決的具體事項；
(四)事實、理由與依據(jù)。
第十三條有下列情形之一的，不予以受理：
（一）不屬于省人民政府裁決范圍的；
（二）申請人主體資格不合格的；
（三）征地補(bǔ)償安置方案公告未告知申請協(xié)調(diào)或者裁決期限，自公告之日起滿一年提出協(xié)調(diào)、裁決申請的；
（四）征地補(bǔ)償安置方案公告已告知申請協(xié)調(diào)或者裁決期限，但是當(dāng)事人超過本辦法第六條規(guī)定的期限提出協(xié)調(diào)、裁決申請的；
（五）對土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配、支付方式有異議的；
（六）經(jīng)過市、縣、自治縣人民政府協(xié)調(diào)已經(jīng)達(dá)成協(xié)議，但又以同樣理由申請裁決的；
（七）裁決機(jī)構(gòu)已下達(dá)準(zhǔn)予撤回裁決申請，申請人又以同樣理由申請裁決的；
（八）對征地目的、征地程序等不屬于征地補(bǔ)償安置爭議范圍的其他事項有爭議的；
（九）申請人已就同一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議向人民法院提起行政訴訟或提起行政復(fù)議，且人民法院或上級行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的；
（十）省人民政府已就同一事項作出過裁決決定的；
（十一）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他不作為征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議案件處理的事項。
第十四條裁決機(jī)構(gòu)接到裁決申請書后，在7日內(nèi)進(jìn)行審查，符合條件，決定予以受理的，制作受理通知書，并發(fā)送申請人；不符合條件，決定不予受理的，制作不予受理通知書，發(fā)送申請人。
申請人申請材料不齊全的，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請人補(bǔ)正材料。前款規(guī)定期限自資料補(bǔ)正齊全之日起計算。
申請人提出的裁決申請時，無法提供已向市、縣、自治縣人民政府提出協(xié)調(diào)申請的證明材料，但其裁決申請符合其他受理條件的，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)先向被申請人發(fā)送限期協(xié)調(diào)通知書；被申請人逾期不協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)達(dá)不成協(xié)議，且申請人仍要求進(jìn)行裁決的，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)予以受理。
第十五條裁決機(jī)構(gòu)自受理裁決申請之日起5日內(nèi)，將裁決申請書副本及答辯通知書發(fā)送被申請人。
被申請人應(yīng)當(dāng)自收到答辯通知書和裁決申請書副本之日起10日內(nèi)，向裁決機(jī)構(gòu)提交書面答復(fù)和有關(guān)證據(jù)。
被申請人應(yīng)當(dāng)對申請人提出的裁決事項的合法性和合理性承擔(dān)舉證責(zé)任。被申請人沒有按時提交或者不提交答復(fù)和有關(guān)證據(jù)的，不影響裁決的進(jìn)行。
第十六條市、縣、自治縣人民政府或其他部門未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自實施征地行為引起的補(bǔ)償安置爭議，當(dāng)事人提出裁決申請的，不作為征地補(bǔ)償爭議裁決案件受理。市、縣、自治縣人民政府或其他部門未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自實施征地行為按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理。
第十七條裁決征地補(bǔ)償安置爭議，一般實行書面審查。裁決機(jī)構(gòu)認(rèn)為確有必要的，可以進(jìn)行實地調(diào)查、協(xié)調(diào)。
第十八條裁決機(jī)構(gòu)對裁決申請事項進(jìn)行調(diào)查時，調(diào)查人員不得少于兩人，并向被調(diào)查人出示證件。被調(diào)查人應(yīng)按照調(diào)查人員的要求提供有關(guān)文件和材料。
調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查人員應(yīng)制作調(diào)查筆錄，由被調(diào)查人、調(diào)查人員分別簽名或者蓋章。
第十九條當(dāng)事人認(rèn)為承辦人員與裁決申請事項有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正裁決的，有權(quán)申請承辦人員回避。
承辦人員認(rèn)為自己與裁決申請事項有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系的，應(yīng)申請回避。
裁決機(jī)構(gòu)對回避申請應(yīng)及時作出決定，并書面通知當(dāng)事人。承辦人員的回避，由裁決機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定。裁決機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的回避，由省土地行政主管部門負(fù)責(zé)人決定。
第二十條有下列情形之一的，中止審理并下達(dá)中止審理決定書：
（一）裁決需要以其他相關(guān)案件的審查結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的；
（二）申請人喪失行為能力，尚未確定法定人的；
（三）作為申請人的法人以及其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人的；
（四）申請人在裁決期間下落不明的；
（五）需要對裁決事項所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行處理的；
（六）因不可抗力或者其他特殊情形需要中止的。
中止審理的因素消除后，恢復(fù)審理。中止時間不計入裁決期限。
第二十一條有下列情形之一的，終止審理并下達(dá)終止審理決定書：
（一）受理裁決申請后，裁決雙方當(dāng)事人自行達(dá)成協(xié)議的；
（二）裁決申請受理后，經(jīng)審查，申請人的申請不符合本辦法規(guī)定的受理條件的；
（三）經(jīng)裁決機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，裁決雙方達(dá)成一致意見的；
（四）申請人撤回裁決申請的；
（五）申請人申請裁決已超過本辦法規(guī)定的期限的；
（六）申請人與已申請裁決事項不存在利害關(guān)系的；
（七）申請人死亡，沒有近親屬或者近親屬明確表示放棄裁決申請的；
（八）作為申請人的法人或者其他組織終止，其權(quán)利義務(wù)的承受人明確表示放棄裁決申請的；
（九）其他應(yīng)當(dāng)終止裁決的情形。
第二十二條征地補(bǔ)償爭議裁決前，應(yīng)先行協(xié)調(diào)。
協(xié)調(diào)后達(dá)成一致意見的，裁決機(jī)構(gòu)制作調(diào)解書。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章，由裁決機(jī)構(gòu)承辦人署名并蓋裁決機(jī)構(gòu)或省土地行政主管部門的印章后生效。
第二十三條經(jīng)協(xié)調(diào)，當(dāng)事人對征地補(bǔ)償安置爭議未達(dá)成一致意見的，裁決機(jī)構(gòu)根據(jù)不同情況，分別提出如下裁決意見：
（一）被申請裁決事項認(rèn)定事實清楚、證據(jù)充分、適用法律正確的，決定維持；
（二）被申請裁決事項認(rèn)定事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤的，決定撤銷或者直接變更該事項；撤銷被申請裁決事項的，責(zé)令被申請人在規(guī)定期限內(nèi)依法重新作出有關(guān)決定。
第二十四條裁決機(jī)構(gòu)自受理裁決申請之日起三個月內(nèi)，提出裁決意見。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)提出裁決意見的，經(jīng)裁決機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長一個月，并將延長期限的理由告知申請人和被申請人。
裁決機(jī)構(gòu)將裁決意見報省人民政府。裁決機(jī)構(gòu)根據(jù)省人民政府的決定，制作裁決書，并送達(dá)當(dāng)事人。
第二十五條不予以受理通知書、終止審理通知書和裁決書，加蓋省人民政府征地補(bǔ)償爭議裁決專用章。
受理通知書、中止審理通知書以及裁決過程中的其他有關(guān)文書蓋裁決機(jī)構(gòu)公章。
第二十六條裁決書應(yīng)寫明：
(一)當(dāng)事人的姓名、性別、年齡、民族、工作單位和住址（法人或者其他組織的名稱、住址、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)）及人的姓名、職務(wù)；
(二)裁決請求、爭議的事實和理由；
(三)裁決認(rèn)定的事實、理由和適用的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件；
(四)裁決結(jié)果；
(五)不服裁決，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
(六)裁決日期。
第二十七條當(dāng)事人對裁決決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者向人民法院。
當(dāng)事人對省人民政府作出維持被申請人有關(guān)決定的裁決決定不服，提起行政復(fù)議或行政訴訟的，以被申請人為行政復(fù)議的被申請人或被告。
當(dāng)事人對裁決機(jī)關(guān)作出撤銷或變更被申請人有關(guān)決定的裁決決定不服，提起行政復(fù)議或行政訴訟的，以裁決機(jī)關(guān)為被申請人或被告。
第二十八條被申請人應(yīng)當(dāng)履行裁決決定。被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行裁決決定的，由裁決機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期履行。
經(jīng)責(zé)令履行，仍拒不履行的，依法給予記過、記大過、降職、撤職的行政處分。
第二十九條裁決決定依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。
第三十條裁決結(jié)束后，裁決機(jī)構(gòu)將與裁決事項有關(guān)的全部材料立卷歸檔。
以下為筆者在2006年清理區(qū)直42家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上整理的行政裁決的分類，歡迎指正！
（一）對權(quán)屬糾紛的裁決。
如《土地管理法》第16條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。
又如《漁業(yè)法》第12條規(guī)定：“全民所有制單位之間、集體所有制單位之間以及全民所有制單位與集體所有制單位之間的水面、灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由縣級以上地方人民政府處理。”
又如《草原法》第十六條規(guī)定，草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院。在草原權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設(shè)施。
《森林法》第十七條規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。”
《礦產(chǎn)資源法》第四十九條規(guī)定：礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務(wù)院處理。
《水法》第五十六條不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。
（二）對侵權(quán)糾紛的裁決
如《植物新品種保護(hù)條例》第三十九條規(guī)定：未經(jīng)品種權(quán)人許可，以商業(yè)目的生產(chǎn)或者銷售授權(quán)品種的繁殖材料的，品種權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請求省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)進(jìn)行處理，也可以直接向人民法院提訟。省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，對侵權(quán)所造成的損害賠償可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行；調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，品種權(quán)人或者利害關(guān)系人可以依照民事訴訟程序向人民法院提訟。省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門依據(jù)各自的職權(quán)處理品種權(quán)侵權(quán)案件時，為維護(hù)社會公共利益，可以責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。
《專利法》第四十五條規(guī)定：自國務(wù)院專利行政部門公告授予專利權(quán)之日起，任何單位或者個人認(rèn)為該專利權(quán)的授予不符合本法有關(guān)規(guī)定的，可以請求專利復(fù)審委員會宣告該專利權(quán)無效。第四十六條規(guī)定：專利復(fù)審委員會對宣告專利權(quán)無效的請求應(yīng)當(dāng)及時審查和作出決定，并通知請求人和專利權(quán)人。宣告專利權(quán)無效的決定，由國務(wù)院專利行政部門登記和公告。
對專利復(fù)審委員會宣告專利權(quán)無效或者維持專利權(quán)的決定不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院。人民法院應(yīng)當(dāng)通知無效宣告請求程序的對方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。第五十四條規(guī)定：取得實施強(qiáng)制許可的單位或者個人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方協(xié)商；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由國務(wù)院專利行政部門裁決。第五十五條規(guī)定：專利權(quán)人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實施強(qiáng)制許可的決定不服的，專利權(quán)人和取得實施強(qiáng)制許可的單位或者個人對國務(wù)院專利行政部門關(guān)于實施強(qiáng)制許可的使用費(fèi)的裁決不服的，可以自收到通知之日起三個月內(nèi)向人民法院。第五十七條規(guī)定：未經(jīng)專利權(quán)人許可，實施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院；侵權(quán)人期滿不又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。進(jìn)行處理的管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)事人的請求，可以就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院。專利侵權(quán)糾紛涉及新產(chǎn)品制造方法的發(fā)明專利的，制造同樣產(chǎn)品的單位或者個人應(yīng)當(dāng)提供其產(chǎn)品制造方法不同于專利方法的證明；涉及實用新型專利的，人民法院或者管理專利工作的部門可以要求專利權(quán)人出具由國務(wù)院專利行政部門作出的檢索報告。
《藥品管理法》第七十一條規(guī)定：國家實行藥品不良反應(yīng)報告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須經(jīng)?？疾毂締挝凰a(chǎn)、經(jīng)營、使用的藥品質(zhì)量、療效和反應(yīng)。發(fā)現(xiàn)可能與用藥有關(guān)的嚴(yán)重不良反應(yīng)，必須及時向當(dāng)?shù)厥 ⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政部門報告。具體辦法由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。對已確認(rèn)發(fā)生嚴(yán)重不良反應(yīng)的藥品，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門可以采取停止生產(chǎn)、銷售、使用的緊急控制措施，并應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)組織鑒定，自鑒定結(jié)論作出之日起十五日內(nèi)依法作出行政處理決定。
《獸藥管理條例》第四十六條規(guī)定：獸醫(yī)行政管理部門依法進(jìn)行監(jiān)督檢查時，對有證據(jù)證明可能是假、劣獸藥的，應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，并自采取行政強(qiáng)制措施之日起7個工作日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗的，應(yīng)當(dāng)自檢驗報告書發(fā)出之日起15個工作日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施；需要暫停生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的，由國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)行政管理部門按照權(quán)限作出決定。未經(jīng)行政強(qiáng)制措施決定機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自轉(zhuǎn)移、使用、銷毀、銷售被查封或者扣押的獸藥及有關(guān)材料。第六十二條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，未按照國家有關(guān)獸藥安全使用規(guī)定使用獸藥的、未建立用藥記錄或者記錄不完整真實的，或者使用禁止使用的藥品和其他化合物的，或者將人用藥品用于動物的，責(zé)令其立即改正，并對飼喂了違禁藥物及其他化合物的動物及其產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理；對違法單位處1萬元以上5萬元以下罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
《農(nóng)藥管理條例》第三十五條規(guī)定：經(jīng)登記的農(nóng)藥，在登記有效期內(nèi)發(fā)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、人畜安全、生態(tài)環(huán)境有嚴(yán)重危害的，經(jīng)農(nóng)藥登記評審委員會審議，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門宣布限制使用或者撤銷登記。
（三）對損害賠償?shù)牟脹Q
如《種子管理條例》第三十七條規(guī)定：非法經(jīng)營或者推廣未經(jīng)審定通過的農(nóng)作物新品種或者林木良種的，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門根據(jù)情節(jié)輕重給予警告，沒收種子和違法所得，責(zé)令賠償直接損失和可得利益的損失。第三十八條規(guī)定：銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)種子的，以次充好、摻雜使假的，種子檢驗員有權(quán)制止其經(jīng)營活動，扣押種子；工商行政管理機(jī)關(guān)除依照投機(jī)倒把行政處罰法規(guī)的規(guī)定處罰外，并可責(zé)令賠償直接損失和可得利益的損失。第三十九條規(guī)定：搶采掠青、損壞母樹的，在劣質(zhì)林內(nèi)采種的，由林業(yè)主管部門責(zé)令停止采種、賠償損失、沒收種子，可以并處罰款。
又如《野生動物保護(hù)法》第二十八條因獵捕野生動物造成農(nóng)作物或者其他損失的，由獵捕者負(fù)責(zé)賠償。
又如《檔案法》第二十四條規(guī)定：在利用檔案館的檔案中，有前款第一項、第二項、第三項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令倍償損失。
又如《水污染防治法》第55條的規(guī)定：“造成水污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)處理。”
（四）對補(bǔ)償性糾紛的裁決。
如：《城市房屋拆遷管理條例》第14條：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決。”
《植物新品種保護(hù)條例》第11條規(guī)定：“為了國家利益或者公共利益，審批機(jī)關(guān)可以作出實施植物新品種強(qiáng)制許可的決定，并予以登記和公告。取得實施強(qiáng)制許可的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)付給品種權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方商定；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由審批機(jī)關(guān)裁決?！?/p>
在這個背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽,而且地位在整個反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來。然而,在我國,反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善,實踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗積累,和WTO的要求及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實踐還有相當(dāng)?shù)牟罹?。正因如?根據(jù)我國的實際情況,按照WTO的要求并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(特別是美國的立法經(jīng)驗)。構(gòu)建與完善中國特色的反傾銷司法審查制度,是我國的一項重大難題。
反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源
在美國,司法審查是指法院審查國會規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對此做出了進(jìn)一步的修改和完善,并且在1981年才開始真正運(yùn)作。之后,經(jīng)過不斷的法律的修改和補(bǔ)充,并通過司法實踐積累,才形成目前的司法審查體制。現(xiàn)在美國關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國法典》第19章第1516節(jié)(1990)。
我國主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報告書等國際法律專門規(guī)定,以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù),主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)
美國國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國法律的規(guī)定,國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的,只有當(dāng)訴訟直接或間接針對商務(wù)部或國際貿(mào)易委員會所作出的裁定中的事實情況或法律結(jié)果,并且這種裁定又必須是美國貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時,國際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人,如果對國際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的,是一個專門的法院,管轄范圍主要是美國國際貿(mào)易法院法院上訴案件等。
我國的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《反傾銷司法解釋》),對反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院,或者由被告所在地高級人民法院管轄?！庇捎谖覈磧A銷主管機(jī)構(gòu)都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見,我國反傾銷司法審查制度,與行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國,卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規(guī)定。審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機(jī)關(guān)對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭議、實施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。
根據(jù)美國關(guān)稅法的規(guī)定,國際貿(mào)易法院對兩類裁決具有管轄權(quán):第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決;由國際貿(mào)易委員會作出的不存在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實質(zhì)性損害、實質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決;由國際貿(mào)易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決;由國際貿(mào)易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。
我國法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經(jīng)營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才允許進(jìn)行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨榕c成熟行政行為本是美國司法審查中的一項重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗,并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國際貿(mào)易委員會對損害作出的否定性初裁決定,以及商務(wù)部接受出口商價格承諾的決定,均在審查的行為之列,因為它們是成熟的行政行為。而商務(wù)部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因為其只是一個預(yù)備性的行為,要等到國際貿(mào)易委員會對傾銷損害作出否定時,才是一個成熟的行政行為。
我國可以借鑒美國的這一做法,根據(jù)成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性。可訴性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對利害關(guān)系方的實體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定,而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查,利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì),不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會更好保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查標(biāo)準(zhǔn),又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問題。確立審查程度,實際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配,并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權(quán)益的保護(hù)。所以,審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在美國,一般情況下,國際貿(mào)易法院在對商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的裁決實施司法審查時,并不對案件相關(guān)的基本事實展開調(diào)查,除非國際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實根據(jù)。如果商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的行為因“武斷、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”,或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會對其裁決不能提供足夠的“實質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致,或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的事實裁定根本沒有證據(jù)支持,以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度,則國際貿(mào)易法院可重新整理事實,在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問題上,基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn),但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢。即如果根據(jù)法律對某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無明文規(guī)定的情況下,法院審查商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的解釋是否為法律所允許,如果答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見,仍判定商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的認(rèn)定有效。法院不能無視商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會解釋的存在,用自己的意見代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。
從中可以看出,我國反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實同時審查。但筆者認(rèn)為,審查事實問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言,因為我國沒有完善的行政實體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定,加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊,政府本位意識強(qiáng)烈而依法行政的意識薄弱,在實踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種現(xiàn)狀,有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn),對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制,以保障行政相對人的合法權(quán)益,提高行政權(quán)行使的效率。
而反傾銷司法審查領(lǐng)域則有所不同。外經(jīng)貿(mào)委、國家經(jīng)貿(mào)委等國務(wù)院主管機(jī)關(guān)都具有較高的行政專業(yè)水平。在有關(guān)程序的操作方面也比較熟悉。面對繁雜的事實證據(jù),復(fù)雜的專業(yè)知識。法官不可能對這些事實做出全方位的認(rèn)定和解讀。另外,有限的司法資源也不允許法官在反傾銷案件上耗太多的時間和精力。再者,反傾銷措施是與國家的經(jīng)貿(mào)政策,國家間的經(jīng)濟(jì)博弈密切相關(guān)的,如果要法官在這方面考慮的面面俱到,也是很難做到的。
一、行政、民事訴訟分案審理不符合公正與效率原則，不利于有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益且損害司法形象
根據(jù)《行政訴訟法》第三條第二款“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。”之規(guī)定，人民法院對相互關(guān)聯(lián)的行政、民事案件實行分案審理，正常情況下，民事案件中止訴訟，待行政爭議在行政審判庭處理后再恢復(fù)民事爭議之處理，當(dāng)然不排除中止已經(jīng)提起的行政訴訟，由民事訴訟優(yōu)先審理之例外。無論是民事優(yōu)先或行政優(yōu)先之處理，雖然發(fā)生在不同審判庭之間，但對當(dāng)事人而言，則是同一人民法院，“同一”人民法院不能就“同一”案件既中止又受理，因為不同審判庭審理案件僅是內(nèi)部分工，審判庭不是獨(dú)立行使審判權(quán)的主體，人民法院才是依法獨(dú)立行使審判權(quán)的主體，故分案審理在實踐中成了分權(quán)審理，嚴(yán)重?fù)p害統(tǒng)一司法形象。
相互關(guān)聯(lián)的行政、民事案件愈來愈多，涉及行政確認(rèn)、行政裁決及治安、環(huán)保、交通、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)定、工商事故登記、交通責(zé)任事故認(rèn)定等尤其是行政房權(quán)登記確認(rèn)和民事房屋析產(chǎn)分權(quán)案件日益增多，傳統(tǒng)的分案審理制度面臨諸多挑戰(zhàn)，可以說，愈來愈顯現(xiàn)出程序立法和訴訟制度的弊端，如分別由行政庭按照行政訴訟程序處理、民事庭按照民事訴訟程序處理，造成審理時間長，或超過一年，甚至超過二年，效率低下，有的裁判結(jié)果不能相互銜接印證，評析說理不能自圓其說，甚至出現(xiàn)裁判結(jié)果相互矛盾，公平與正義不能體現(xiàn)，當(dāng)事人的合法權(quán)益不能有效保護(hù)。一句話，分案審理制度不能充分體現(xiàn)和落實甚至阻礙了“公平與效率”這一司法要求的實現(xiàn)。
分案審理制度的不合時宜性，使法律工作者不斷探索新的制度彌補(bǔ)其不足，如建立民事、行政審判長聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)審限管理制度、報審判委員會研究制度等，但均因囿于訴訟制度的不能突破，或違背審判合一的基本原則，或缺少操作性不能滿足司法實踐?？梢哉f，建立新的行政、民事訴訟并案審理制度成為發(fā)展的司法實踐的需求。
二、建立行政、民事訴訟并案審理制度，體現(xiàn)了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，是中國特色社會主義訴訟制度的自我完善
1、并案審理制度體現(xiàn)了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。并案審理制度確立的同一個案件在審判過程中不因適用訴訟 程序不同而分屬兩個審判庭審理，較好地處理了審判程序繁雜、審限過長、同一法院作出不同判決結(jié)果的弊端，實現(xiàn)了一個當(dāng)事人為解決一個實體問題，只需在同一法院一次立案就可得到權(quán)益有效保護(hù)的目的，較好地落實了“公正與效率”的司法要求，現(xiàn)實中充分體現(xiàn)了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。
2、行政、民事案件大量存在及其特殊性決定了并案審理制度建立的現(xiàn)實基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)的行政裁決行為、行政確認(rèn)行為及行政認(rèn)定等引發(fā)的行政、民事爭議案件愈來愈多，現(xiàn)行的分案審理方式，已完全不能適應(yīng)實踐的要求，“院內(nèi)循環(huán)院外累，浪費(fèi)資源失形象”，只有建立并案審理制度，實行并案審理，才能使人民法院更易于認(rèn)清爭議實事、分清是非，全面把握大局，更能從矛盾的整體高度去析法明理，作出認(rèn)定和裁決，因此并案審理制度不僅能節(jié)約有限的司法資源，更能從行政、民事相互關(guān)聯(lián)性上觸及深層次問題，即更容易全面把握案情，較快作出行政、民事裁決，進(jìn)而達(dá)到定紛止?fàn)?、促進(jìn)和諧、維護(hù)安定的審判目的?？梢哉f發(fā)展的行政、民事訴訟實踐選擇了并案審理制度。
3、現(xiàn)行訴訟法的有關(guān)規(guī)定和司法實踐的有益探索為建立行政、民事訴訟并案審理制度提供了法律基礎(chǔ)?！缎姓V訟法》沒有就并案審理制度作出規(guī)定，但是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第61條規(guī)定“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”。該法條實際上就并案審理已經(jīng)提供了法律依據(jù)，只是僅限于“被告對平等主體之間的民事爭議所作的裁決違法”，當(dāng)事人提起行政訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)事人的要求，人民法院才能開展并案審理，實踐中，通過行政訴訟開展的并案審理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了此限定范圍，人民法院在確認(rèn)行政違法時，也就民事部分進(jìn)行協(xié)調(diào)，取得了不判自明案結(jié)事了的效果，受到社會各界的充分肯定。同時，并案審理制度也可以從刑事附帶民事訴訟 制度中借鑒有益的東西，包括其重要原則和立法精神，這些原則和精神都應(yīng)當(dāng)成為建立并案審理制度的法律依據(jù)。實質(zhì)上，并案審理制度僅是一種訴訟制度，簡單地講，是人民法院審理行政、民事案件具體內(nèi)部分工問題，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)審判實踐的需要，為減少當(dāng)事人訴累、節(jié)約訴訟成本、提高審判效率、確保司法公正，調(diào)節(jié)調(diào)整司法審理資源，由同一審判組織既審理行政爭議，也審理民事爭議。因為法官審理行政、民事爭議沒有受到特別限制，既能分別審理純粹的行政案件、民事案件，當(dāng)然能并案審理不同類型的案件，尤其是在“大民事”審判格局和“和諧穩(wěn)定”原則精神指導(dǎo)下，鑒于目前的法院法官實際社會地位和審判力量，實現(xiàn)并案審理不僅有法律依據(jù)，也具有現(xiàn)實可能性。只需要人民法院就內(nèi)部分工作出明確規(guī)定，勿需等待立法修改。實現(xiàn)公正與效率，改革是唯一出路，只要是公正與效率的需要，進(jìn)行必要的改革探索是有益的，并案審理就是有益探索的結(jié)果。 轉(zhuǎn)貼于
三、關(guān)于行政、民事訴訟并案審理的界定
不是所有的行政、民事訴訟案件都可以適用并案審理，適用行政、民事訴訟并案審理是有條件的，不是沒有限制的，筆者提出的并案審理適用有三個基本條件，或者說具有三個基本特征，一是行政民事案件的處理結(jié)果相互牽連，具有關(guān)聯(lián)性；二是兩個不同的訴訟是應(yīng)當(dāng)事人的請求提起，不是法院依職權(quán)主動審查；三是兩個審判組織合二為一，統(tǒng)一由某個合議庭審理，當(dāng)然，原則上由相對專業(yè)的行政審判庭處理。
所謂相互牽連，具有關(guān)聯(lián)性，在實踐中主要有兩種情形，一是民事訴訟先行提起，在民事案件處理過程中，發(fā)現(xiàn)要以某行政確認(rèn)或確權(quán)行為為依據(jù)，甚或該行政行為成為民事審理的障礙而中止民事訴訟，應(yīng)當(dāng)事人請求提起行政訴訟，行政審判的結(jié)果影響甚至決定民事裁決內(nèi)容；二是先行提起的行政訴訟在審理過程中，發(fā)現(xiàn)必須以民事爭議的化解或民事分權(quán)為裁決依據(jù)，依法而中止行政訴訟，應(yīng)當(dāng)事人的請求，提起民事訴訟，民事裁判內(nèi)容直接影響著行政案件的裁判結(jié)果。
行政民事案件處理結(jié)果的相互牽連性要求形成共識，共同的認(rèn)識需要同一審理組織去形成，并鑒于共識，能較快作出行政、民事一致的判決，可以說，并案審理是該案件公正和高效審判的最佳方案和訴訟方法。
四、關(guān)于行政、民事訴訟并案審理訴訟方法和裁決方式的思考