時(shí)間：2022-12-15 01:46:59
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行政強(qiáng)制措施是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織依其職權(quán)采取的對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制限制的一種具體行政行為。它具有強(qiáng)制性、具體性、可訴性、限權(quán)性、從屬性和非制裁性六大法律特征。
行政強(qiáng)制措施既可以適用于行政強(qiáng)制執(zhí)行的場(chǎng)合，以實(shí)現(xiàn)已生效的具體行政行為；也可以適用于事態(tài)緊急的場(chǎng)合，以制止危害、消除危險(xiǎn)；還可以適用于調(diào)查、取證或可能對(duì)相對(duì)人的人身、他人或公共利益造成危害的場(chǎng)合，以保證具體行政行為的做出。場(chǎng)合不同，目標(biāo)追求的差異，使行政強(qiáng)制措施呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。
根據(jù)所使用的場(chǎng)合和所追求目標(biāo)的不同，行政強(qiáng)制措施可以分為以下三種類型：第一種類型是執(zhí)行性強(qiáng)制措施。執(zhí)行性強(qiáng)制措施是行政主體針對(duì)不履行具體行政行為所確定的義務(wù)的行政相對(duì)人，為促使其履行義務(wù)或是實(shí)現(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)而采取的強(qiáng)制措施。第二種類型是即時(shí)性強(qiáng)制措施。即時(shí)性強(qiáng)制措施是行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險(xiǎn)，來不及先行做出具體行政行為就直接對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或行為采取的即時(shí)行動(dòng)。第三種類型是一般性強(qiáng)制措施。一般性強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了查明情況，或者是為了預(yù)防、制止、控制違法或危害狀態(tài)，或者是為了保障行政管理工作的順利進(jìn)行，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，依照職權(quán)對(duì)有關(guān)對(duì)象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的強(qiáng)制措施。
在實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施容易引起行政爭(zhēng)議，導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟。如何通過立法對(duì)各種行政強(qiáng)制措施進(jìn)行規(guī)范，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。
【關(guān)鍵詞】行政強(qiáng)制措施特征類型規(guī)范
當(dāng)前，我國(guó)正在加緊制定《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，行政強(qiáng)制措施是行政強(qiáng)制法的重要內(nèi)容，因此，筆者試圖根據(jù)行政強(qiáng)制措施的法理，結(jié)合我國(guó)已有的行政強(qiáng)制措施法律規(guī)范，對(duì)行政強(qiáng)制措施做以粗淺探討，以期拋磚引玉。
一、行政強(qiáng)制措施的涵義
行政強(qiáng)制措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中，出于維持社會(huì)管理秩序的需要，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而依其職權(quán)采取的對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制限制的一種具體行政行為。
行政強(qiáng)制措施的主體是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織在本身沒有直接采取行政強(qiáng)制措施權(quán)力的情況下，也可以申請(qǐng)人民法院實(shí)施強(qiáng)制。
行政強(qiáng)制措施的對(duì)象是不履行行政法上義務(wù)的行政相對(duì)人，或?qū)ι鐣?huì)秩序、他人人身健康、安全可能構(gòu)成危害或其本身處在某種危險(xiǎn)狀態(tài)下的行政相對(duì)人。
人民法院對(duì)拒絕履行行政判決、裁定的行政機(jī)關(guān)也可以采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。對(duì)拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。
人民法院對(duì)公民、法人或者其他組織采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，不得超出被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的范圍，而且應(yīng)當(dāng)保留其生活必需費(fèi)用和生活必需品。人民法院裁定凍結(jié)、劃撥存款或者扣留、提取收入時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，被通知單位必須辦理。強(qiáng)制執(zhí)行查封、扣押財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)通知被執(zhí)行人到場(chǎng)，拒不到場(chǎng)的，不影響執(zhí)行。對(duì)于被查封、扣押的財(cái)產(chǎn)，執(zhí)行人員必須造具清單。執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)責(zé)令被執(zhí)行人在指定的期間內(nèi)履行法律文書確定的義務(wù)，被執(zhí)行人逾期不履行的，人民法院可以按規(guī)定交有關(guān)單位拍賣。
二、行政強(qiáng)制措施的特征
一般認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施具有以下六大法律特征：
（一）強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是作為國(guó)家公權(quán)利體現(xiàn)的具體行政行為的一個(gè)共同特性，具體行政行為作為體現(xiàn)國(guó)家意志的公法行為都具有強(qiáng)制性。但是行政強(qiáng)制措施具有相對(duì)于其他具體行政行為更強(qiáng)、更直接的強(qiáng)制性。這一強(qiáng)制性主要表現(xiàn)在當(dāng)行政主體實(shí)施某一行政強(qiáng)制措施行為時(shí)，被強(qiáng)制人負(fù)有容忍和配合的義務(wù)；被強(qiáng)制人違反這一容忍義務(wù)，將不得不承擔(dān)更為不利的法律后果。
（二）具體性。行政強(qiáng)制措施是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，針對(duì)特定的行政相對(duì)人及其行為或是特定的物，就特定的事項(xiàng)所做出的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施必然是具體行政行為。
（三）可訴性。因?yàn)樾姓?qiáng)制措施是具體行政行為的一種，所以它具有可訴性，在法律救濟(jì)上可適用行政復(fù)議和行政訴訟。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第6條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：……（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的……?！焙汀吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的……。”的規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政強(qiáng)制措施不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。
（四）限權(quán)性。行政強(qiáng)制措施是一種限權(quán)行為，而不是賦權(quán)行為。就被執(zhí)行強(qiáng)制措施的行政相對(duì)人而言，行政強(qiáng)制措施對(duì)其是不利的，是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的一種限制。如在對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)務(wù)執(zhí)行扣押后，被扣押人就無(wú)法使用這部分財(cái)物了，這顯然對(duì)行政相對(duì)人不利。當(dāng)然，這里所說的行政強(qiáng)制措施對(duì)相對(duì)人的“不利性”，是從行為對(duì)相對(duì)人的直接影響方面來說的。從社會(huì)整體利益而言以及從相對(duì)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來說，它是有利的。如《治安管理處罰條例》規(guī)定，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人安全有威脅的醉酒狀態(tài)中的醉酒人，公安機(jī)關(guān)可強(qiáng)行約束其到酒醒為止。從該強(qiáng)制約束行為的直接法律效果而言，它無(wú)疑是對(duì)醉酒者人身自由的一種限制。但無(wú)論是從安全角度考慮，無(wú)論是對(duì)醉酒者本人還是對(duì)不特定的他人，這一強(qiáng)制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害結(jié)果發(fā)生。行政強(qiáng)制措施也不是處分行為。就是說，行政強(qiáng)制措施與處分性的行政決定不同，它只是限制當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的行使，而沒有剝奪當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的擁有。換言之，行政強(qiáng)制措施是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的一種限制使用（如扣押財(cái)物），而不是對(duì)其權(quán)利的一種強(qiáng)制處分（如沒收財(cái)物）。
（五）從屬性。采取行政強(qiáng)制措施的目的是為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，具體來說就是為保障其它具體行政行為的順利做出或?qū)崿F(xiàn)而采取的一些行政手段。就它與被保障的具體行政行為之間的關(guān)系而言，它是一種從行為，而不是主行為。如扣押、凍結(jié)等，只是為了防止行政相對(duì)人轉(zhuǎn)移財(cái)物，以保證相關(guān)行政決定的順利做出與實(shí)施。
（六）非制裁性。行政強(qiáng)制措施不以制裁違法為直接目的，其目的是為實(shí)現(xiàn)某一具體行政目標(biāo)。因此，行政強(qiáng)制措施并非須以當(dāng)事人違法為前提。它可以針對(duì)違法的當(dāng)事人做出，也可針對(duì)合法的當(dāng)事人做出。如果說行政強(qiáng)制措施與當(dāng)事人的違法行為有聯(lián)系，那也只是為了預(yù)防或制止違法，而不是制裁違法。制裁違法是行政處罰的任務(wù)。
從以上行政強(qiáng)制措施的特征可以看出，行政強(qiáng)制措施作為具體行政行為的一種，與行政執(zhí)法過程是緊密聯(lián)系的，是在行政執(zhí)法過程中可能采取的一類強(qiáng)制性手段，也常常是行政機(jī)關(guān)做出行政處理決定的前奏和準(zhǔn)備。它既可以適用于行政強(qiáng)制執(zhí)行的場(chǎng)合，以實(shí)現(xiàn)已生效的具體行政行為；也可以適用于事態(tài)緊急的場(chǎng)合，以制止危害、消除危險(xiǎn)；還可以適用于調(diào)查、取證或可能對(duì)相對(duì)人的人身、他人或公共利益造成危害的場(chǎng)合，以保證具體行政行為的做出。場(chǎng)合不同，目標(biāo)追求的差異，使行政強(qiáng)制措施呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，與相對(duì)人權(quán)益的關(guān)系、法律對(duì)其規(guī)范和要求的側(cè)重點(diǎn)、救濟(jì)的渠道和途徑也因此有了許多的差異。
三、行政強(qiáng)制措施的類型
根據(jù)所使用的場(chǎng)合和所追求目標(biāo)的不同，有些學(xué)者將行政強(qiáng)制措施劃分為以下三種類型：
（一）執(zhí)行性強(qiáng)制措施。執(zhí)行性強(qiáng)制措施是行政主體針對(duì)不履行具體行政行為所確定的義務(wù)的行政相對(duì)人，為促使其履行義務(wù)或是實(shí)現(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)而采取的強(qiáng)制措施。執(zhí)行性強(qiáng)制措施作為行政強(qiáng)制措施的一種，是我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常使用的手段。當(dāng)然，也有人將執(zhí)行性強(qiáng)制措施直接的就稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者就認(rèn)為，現(xiàn)代法治國(guó)家中行政強(qiáng)制措施最基本的類型之一就是行政強(qiáng)制執(zhí)行，并將行政強(qiáng)制執(zhí)行同即時(shí)強(qiáng)制和行政調(diào)查并列置于行政強(qiáng)制措施之下，作為行政強(qiáng)制措施的不同類別而存在。也就是將行政強(qiáng)制執(zhí)行等同于執(zhí)行性強(qiáng)制措施，并作為行政強(qiáng)制措施的一種，而且是基本類型的一種來看的。但也有學(xué)者反對(duì)這種看法，認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行是以具體義務(wù)的存在為前提，是實(shí)現(xiàn)具體義務(wù)的程序性活動(dòng)，屬于某個(gè)實(shí)體性具體行政行為的一部分，即執(zhí)行程序部分；而行政強(qiáng)制措施則不一定以某種具體義務(wù)的存在為前提，是獨(dú)立存在的實(shí)體性具體行政行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施是一種相互交叉和包容的關(guān)系，沒有行政強(qiáng)制措施，行政強(qiáng)制執(zhí)行可能就很難實(shí)現(xiàn)，但行政強(qiáng)制措施行為又僅只是行政強(qiáng)制執(zhí)行可以運(yùn)用的一種手段。很明顯，這種觀點(diǎn)則是把行政強(qiáng)制措施看作是可以應(yīng)用于行政強(qiáng)制執(zhí)行過程的措施，用于行政強(qiáng)制執(zhí)行過程的措施就是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。其實(shí)也不然，稍加分析就可以看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行與其說是一種行為，倒不如說是一個(gè)過程。在這個(gè)過程中，行政主體采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，直接作用于相對(duì)人，以確保義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。對(duì)這種行政強(qiáng)制措施，法律也有主體、方式、程序和時(shí)限等各方面的要求，并且采取這種行政強(qiáng)制措施的目的是實(shí)現(xiàn)義務(wù)的內(nèi)容，故筆者認(rèn)為，應(yīng)將其稱為執(zhí)行性強(qiáng)制措施，而區(qū)別于行政強(qiáng)制執(zhí)行。它理應(yīng)成為整個(gè)行政強(qiáng)制措施的一種形態(tài)或一個(gè)組成部分。將執(zhí)行性行政強(qiáng)制措施等同于行政強(qiáng)制執(zhí)行，而將其排除在行政強(qiáng)制措施之外，在邏輯上是說不通的。
（二）即時(shí)性強(qiáng)制措施。即時(shí)性強(qiáng)制措施是行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險(xiǎn)，來不及先行做出具體行政行為就直接對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或行為采取的即時(shí)行動(dòng)。即時(shí)性強(qiáng)制措施決定的做出與行為的實(shí)施往往同時(shí)做出，二者之間一般沒有時(shí)間先后。也就是說行政主體采取的是一個(gè)斷然行動(dòng)，有關(guān)相對(duì)人能感知到的僅是限制或影響其自身權(quán)益的手段或措施，這是人們一般對(duì)行政即時(shí)強(qiáng)制和行政即時(shí)強(qiáng)制措施不加區(qū)分的主要原因。此外，由于行政即時(shí)強(qiáng)制是在事態(tài)緊急的情況下實(shí)施的，其過程相對(duì)短暫，程序也比較簡(jiǎn)單，甚至沒有強(qiáng)制性程序，故在實(shí)際效果上行政即時(shí)性強(qiáng)制措施也確實(shí)與行政即時(shí)強(qiáng)制區(qū)別不大。但是在理論上，我們?nèi)匀粦?yīng)該將行政即時(shí)強(qiáng)制措施理解為行政即時(shí)強(qiáng)制過程中所采取的一項(xiàng)措施，應(yīng)區(qū)分于行政即時(shí)強(qiáng)制。
（三）一般性強(qiáng)制措施。
1.一般性強(qiáng)制措施的概念
一般性強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了查明情況，或者是為了預(yù)防、制止、控制違法或危害狀態(tài)，或者是為了保障行政管理工作的順利進(jìn)行，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，依照職權(quán)對(duì)有關(guān)對(duì)象的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的強(qiáng)制措施。
與執(zhí)行性強(qiáng)制措施不同，在采取這類強(qiáng)制措施之前，并沒有為被強(qiáng)制的行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為的存在。采取這類強(qiáng)制措施的目的也不是為了促使相對(duì)人履行義務(wù)，其具體目的因遇到的具體情況和行政機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預(yù)防、制止或控制違法行為或是危害狀態(tài)，還可能是為了保障和輔助后續(xù)具體行政行為的做出。一般性行政強(qiáng)制措施，既不是為了行政強(qiáng)制執(zhí)行而設(shè)，也不是為了應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)而設(shè)，其應(yīng)用的時(shí)間和條件，分別是在行政機(jī)關(guān)做出最終行政處理決定之前，和行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過程中情況尚不清楚，或情況雖已清楚，但為了保障后續(xù)具體行政行為的做出和有效實(shí)現(xiàn)，仍需要對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制的場(chǎng)合。采取一般性行政強(qiáng)制措施純粹是為了查明情況或保障后續(xù)具體行政行為的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政強(qiáng)制措施應(yīng)用范圍較廣，使用頻率較高，法律對(duì)其規(guī)范的程度較低，行政機(jī)關(guān)采用一般性行政強(qiáng)制措施的隨意性較大，一般性行政強(qiáng)制措施引起了立法機(jī)關(guān)、理論界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注，以致于人們?cè)谡劦叫姓?qiáng)制措施時(shí)，往往主要指這一類。
2.一般性強(qiáng)制措施的分類
根據(jù)采取強(qiáng)制措施的目的和適用場(chǎng)合的不同，可將一般性強(qiáng)制措施劃分為行政強(qiáng)制檢查措施、行政強(qiáng)制預(yù)防措施、行政強(qiáng)制制止措施和行政強(qiáng)制保障或輔助措施。行政強(qiáng)制檢查措施是行政機(jī)關(guān)為查清事實(shí)，依職權(quán)對(duì)有關(guān)公民采取的傳喚、留置盤問和對(duì)相關(guān)場(chǎng)所、行駛車輛進(jìn)行強(qiáng)制性檢查等措施。行政強(qiáng)制檢查措施不以相對(duì)人違法為前提，通常適用于事實(shí)尚不清楚的場(chǎng)合。行政強(qiáng)制預(yù)防措施是行政機(jī)關(guān)對(duì)可能危害行政管理秩序或他人合法權(quán)益的人或是物實(shí)行強(qiáng)制控制，以防止危害發(fā)生的行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制制止措施是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)正在實(shí)施危害行政管理秩序或他人合法權(quán)益行為的相對(duì)人，為制止其危害行為而對(duì)其人身自由或財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施，如交通管理法律、法規(guī)規(guī)定的對(duì)超速車輛的扣留，海關(guān)法規(guī)定的強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)等措施都屬此類。行政強(qiáng)制制止措施適用于危害正在發(fā)生而尚未結(jié)束的場(chǎng)合，其目的是為了防止危害的擴(kuò)大。行政強(qiáng)制保障或輔措施，是為保障以后的行政管理工作能正常有效地進(jìn)行或者輔助具體行政行為的做出而實(shí)施的強(qiáng)制措施。沒有該強(qiáng)制措施的保障或輔助，行政管理工作可能就無(wú)法或很難有效進(jìn)行，后續(xù)的具體行政行為也可能無(wú)法實(shí)施或很難有效的實(shí)施。行政執(zhí)法中的查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制檢查等措施即屬此類。行政強(qiáng)制保障或者輔措施多適用于懲罰性具體行政行為做出之前，而相對(duì)人又有明顯逃避懲罰跡象的場(chǎng)合,其目的是保證后續(xù)具體行政行為的順利實(shí)施并保障其內(nèi)容落到實(shí)處。
無(wú)論哪一種一般性強(qiáng)制措施，都有一個(gè)共同點(diǎn)，即都不是為實(shí)現(xiàn)某個(gè)具體行政行為的內(nèi)容而采取的，也不是出于事態(tài)緊急而實(shí)施的。一般性行政強(qiáng)制措施是法律、法規(guī)和規(guī)章賦予某些行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常行政管理的一類手段或辦法，通常是在行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法或履行其職責(zé)過程中使用。就現(xiàn)有的規(guī)定這類行政強(qiáng)制措施的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定來看，采取這類行政強(qiáng)制措施的前提條件和情勢(shì)范圍尚不很明確，在這一方面行政機(jī)關(guān)有較大的自由裁量權(quán)。
通過上述分析可以看出，因適用場(chǎng)合和目標(biāo)的不同，行政強(qiáng)制措施存在不同的種類或不同的形態(tài)。不同種類和不同形態(tài)的行政強(qiáng)制措施有許多差別，但不能因此就人為地將某些種類和形態(tài)的強(qiáng)制措施排除在行政強(qiáng)制措施之外。行政強(qiáng)制措施作為強(qiáng)制辦法和手段，既可以在強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)義務(wù)內(nèi)容的行政強(qiáng)制執(zhí)行中運(yùn)用，也可以在行政即時(shí)強(qiáng)制中運(yùn)用，還可以在日常行政管理中為查明情況或有效控制違法危害狀態(tài)而使用。
四、行政強(qiáng)制措施的可訴性
行政強(qiáng)制措施的可訴性問題也是學(xué)者討論的一個(gè)熱點(diǎn)問題。我國(guó)《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的?！庇纱丝梢姡姓?qiáng)制措施屬于法院行政案件的受理范圍，這是對(duì)行政強(qiáng)制措施可訴性的概括性規(guī)定。
可進(jìn)行行政訴訟的行政強(qiáng)制措施包括預(yù)防和制止性強(qiáng)制行為以及行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。前者如強(qiáng)制治療某種疾病，對(duì)酒醉司機(jī)的某種約束等，后者如強(qiáng)制劃撥、扣繳、拆除違章建筑、強(qiáng)制銷毀違禁物品等。相對(duì)人對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行行為提起行政訴訟，其理由應(yīng)是強(qiáng)制措施本身侵權(quán)，如相對(duì)人認(rèn)為強(qiáng)制措施所執(zhí)行的行政決定違法，則不能以強(qiáng)制執(zhí)行措施為訴訟客體，而只能以原具體行政行為為客體提起行政訴訟。作為行政訴訟案受案范圍的行政強(qiáng)制措施不限于《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項(xiàng)所列舉的限制人身自由的強(qiáng)制措施和對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施，而應(yīng)包括所有行政強(qiáng)制措施。
筆者認(rèn)為，事實(shí)上因?qū)π姓?qiáng)制執(zhí)行措施不服而提起的行政訴訟可以分兩種情況：第一種情況是，如果行政強(qiáng)制執(zhí)行措施所實(shí)現(xiàn)的完全是原某項(xiàng)具體行政行為所確定的義務(wù)，而未導(dǎo)致產(chǎn)生新的義務(wù)，那么，該行政強(qiáng)制措施只是原某項(xiàng)具體行政行為的一個(gè)有機(jī)組成部分，即具體行政行為的執(zhí)行部分，相對(duì)人對(duì)這種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施不服不能向法院提起行政訴訟；第二種情況是，如果行政強(qiáng)制執(zhí)行措施在實(shí)現(xiàn)原某項(xiàng)具體行政行為所確定義務(wù)的同時(shí)，又導(dǎo)致形成了新的義務(wù)，那么就新的義務(wù)部分而言，該行政強(qiáng)制執(zhí)行措施就是一項(xiàng)新的具體行政行為，相對(duì)人不服，可以單獨(dú)對(duì)其提起行政訴訟。
五、行政強(qiáng)制措施的法律規(guī)范
由此可見，可以認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是一個(gè)范圍寬廣的概括性、包容性概念。它可以適用于不同的場(chǎng)合，所追求目標(biāo)的也各不相同，從我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)它的規(guī)定來看，也有很大的差異。一種是各個(gè)領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的形式。這種形式的規(guī)定，一般都不直接使用行政強(qiáng)制措施的名稱，而是使用最能直觀地描述強(qiáng)制手段的語(yǔ)言和叫法，如強(qiáng)制約束、強(qiáng)制帶回、限制活動(dòng)范圍、強(qiáng)制離境、強(qiáng)制立即離境、扣留、查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制扣款、、強(qiáng)行拍賣等等。另一種是《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》和《立法法》規(guī)定的形式。這種形式的規(guī)定，都是用行政強(qiáng)制措施概括地指稱單行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的名稱不一的各種強(qiáng)制手段，如《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項(xiàng)規(guī)定的“限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施”。
立法通過對(duì)各種行政強(qiáng)制措施進(jìn)行規(guī)范，來規(guī)范行政行為，尤其是行政強(qiáng)制。法律規(guī)定哪些機(jī)關(guān)通過什么形式可以設(shè)定哪些種類的行政強(qiáng)制措施，規(guī)定何種機(jī)關(guān)可以在什么條件下，按何種程序采用行政強(qiáng)制措施，采用行政強(qiáng)制措施限制相對(duì)人權(quán)利可以限制到何種程度，以及相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)采用的行政強(qiáng)制措施（行為）不服，如何尋求救濟(jì)和救濟(jì)的途徑等。通過法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的上述規(guī)定，可以排除未經(jīng)法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的存在，也使有關(guān)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的行為能受到法律的規(guī)范、約束和控制，還可以為復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院審查采取行政強(qiáng)制措施行為的合理性和合法性提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。因此，從依法行政的角度出發(fā)，研究規(guī)范行政強(qiáng)制措施是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，值得我們探討。
參考文獻(xiàn)資料：
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(一)行政強(qiáng)制措施具有獨(dú)立的可訴性
從法理上講，作為某種具體行政行為的程序一旦違法，直接導(dǎo)致的是該具體行政行為違法，程序錯(cuò)誤只能作為相對(duì)人該具體行政行為違法的一項(xiàng)理由，而不能單獨(dú)對(duì)某項(xiàng)行政程序提出訴訟請(qǐng)求。法院在司法審查的過程當(dāng)中對(duì)具體行政行為審查的目的也是判斷該行為是否合法，而不是審查某項(xiàng)程序的違法與否，因?yàn)樾姓绦虿⒉恢苯訉?duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。然而行政強(qiáng)制措施本身具有獨(dú)立的可訴性，其會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，并且它本身具有自己的一系列程序，強(qiáng)制措施的某一程序一旦違法即導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施違法。我國(guó)《行政訴訟法》第十一條第二款也規(guī)定:對(duì)于限制人身自由或者對(duì)于財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的，公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟。由此可見，行政強(qiáng)制措施是可以成為法院司法審查的標(biāo)的，而不是判斷其他具體行政行為是否違法的理由。
(二)行政強(qiáng)制措施與行政程序的目的不同
行政強(qiáng)制措施目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，行政強(qiáng)制措施是一種行政管理手段，主要是限制行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，而行政程序的目的是保障行政行為的有效實(shí)施，是一種內(nèi)部的程序價(jià)值，所以，行政強(qiáng)制措施不能歸于行政程序的范疇之內(nèi)。此外，所謂程序應(yīng)當(dāng)是行政行為所依依據(jù)的方式、步驟、時(shí)限和順序等，程序是為保證行政行為順利進(jìn)行而設(shè)計(jì)的，程序不能夠單獨(dú)存在其必須依附于特定的具體行政行為，具有內(nèi)部性的特征，然而，行政強(qiáng)制措施本身具有獨(dú)立性、強(qiáng)制性、外化性的特點(diǎn)，目的是直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，因此，行政強(qiáng)制措施不具有程序目的，不可能被其他具體行政行為吸收為程序。綜上，行政強(qiáng)制措施與行政處罰雖然存在先行后續(xù)的表象，但仔細(xì)剖析行政強(qiáng)制措施與行政處罰的關(guān)系，會(huì)發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施在理論上和實(shí)踐中都不是行政處罰的程序，行政強(qiáng)制措施與行政處罰是行政處理的兩部分，具有可區(qū)分性，法院在司法審查過程當(dāng)中可以將行政強(qiáng)制措施與行政處罰進(jìn)行剝離，分別審查他們的合法性并作出判斷。因此，行政強(qiáng)制措施的違法并不代表行政處罰的某項(xiàng)程序違法。
二、行政強(qiáng)制措施與行政處罰的聯(lián)系
(一)行政強(qiáng)制措施對(duì)行政處罰的作用
1．行政強(qiáng)制措施是為行政處罰服務(wù)的。行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)行為的發(fā)生，對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)加以暫時(shí)性限制，使其保持一定的狀態(tài)，只有該狀態(tài)保持住，行政機(jī)關(guān)才能夠有時(shí)間、有條件履行行政處罰的手續(xù)，行政處罰的程序比較嚴(yán)格和復(fù)雜如果沒有行政強(qiáng)制措施作為保障，行政機(jī)關(guān)就沒有足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查、取證、審批等一系列的程序，就有可能造成行政機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)施行政管理手段，同時(shí)容易使相對(duì)人違法后逍遙法外。行政強(qiáng)制措施追求效率性，程序簡(jiǎn)便易行甚至可以事后補(bǔ)辦手續(xù)，［3］故而先強(qiáng)制后處罰能夠保證行政處罰的有效實(shí)施。2．行政強(qiáng)制措施常常是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的準(zhǔn)備和前奏。例如，行政機(jī)關(guān)在作出財(cái)產(chǎn)方面的行政處罰之前，如沒收不合格的產(chǎn)品，一般都要做出扣押或查封的行政強(qiáng)制措施，這主要是為行政處罰作準(zhǔn)備，只有實(shí)施了強(qiáng)制措施才能保全相對(duì)人違法的證據(jù)，同時(shí)，行政強(qiáng)制措施有利于防止違法行為人轉(zhuǎn)移、隱匿或銷售違法財(cái)產(chǎn)或物品，這就為行政處罰的作出留出了準(zhǔn)備時(shí)間。行政強(qiáng)制措施是行政處罰的前奏，行政相對(duì)人受到行政強(qiáng)制后便會(huì)知曉隨后而來可能受到行政處罰，在這前奏階段行政相對(duì)人可以決定是否自動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)以免除隨后的處罰。3．行政強(qiáng)制措施的實(shí)施是行政處罰合法性的重要保證。行政強(qiáng)制措施具有證據(jù)保全的功能，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰必須有確鑿的證據(jù)，因此，行政強(qiáng)制措施在調(diào)查取證階段尤為重要，例如，工商局在對(duì)某甲銷售不合格電纜違法行為進(jìn)行處罰之前，作出扣押該批涉案電纜進(jìn)行檢驗(yàn)的行政強(qiáng)制措施，即是對(duì)證據(jù)的一種保全措施，如果沒有對(duì)證據(jù)的保全和調(diào)取過程，行政機(jī)關(guān)的處罰行為可能涉嫌違法。
(二)行政強(qiáng)制措施與行政處罰的銜接
1．銜接準(zhǔn)備。行政強(qiáng)制措施與行政處罰銜接的準(zhǔn)備階段大約在30天以內(nèi)，最長(zhǎng)不超過60天，我國(guó)行政強(qiáng)制法規(guī)定除限制人身自由的行政強(qiáng)制措施之外，查封、扣押、凍結(jié)這幾種行政強(qiáng)制措施持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)不超過30日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過30日。在行政處罰的準(zhǔn)備階段行政機(jī)關(guān)一般要完成調(diào)查取證、催告履行、聽取相對(duì)人陳述和申辯等程序，綜合以上程序的結(jié)果查明相對(duì)人的行為是否違背法律規(guī)定以及違法的程度，進(jìn)而作出“罰”與“不罰”以及何種“罰“的決定。2．銜接的決定和實(shí)施。準(zhǔn)備階段結(jié)束后即刻作出銜接決定并實(shí)施，行政強(qiáng)制措施與行政處罰是緊密連接的，行政機(jī)關(guān)一般不會(huì)在行政強(qiáng)制措施終止若干時(shí)間后，再進(jìn)行行政處罰的，因?yàn)橐坏┒呙摴?jié)行政相對(duì)人逃匿或?qū)⒇?cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿，行政處罰失去執(zhí)行的可能，行政機(jī)關(guān)的行政行為歸于失敗。
三、行政強(qiáng)制措施違法對(duì)于行政處罰合法性的影響
考察行政強(qiáng)制措施是否會(huì)對(duì)行政處罰合法性產(chǎn)生影響，可以按照行政強(qiáng)制措施的目的性分為兩大類。
(一)行政機(jī)關(guān)為收集行政處罰證據(jù)、依據(jù)而實(shí)施的強(qiáng)制行為違法，必然導(dǎo)致行政處罰違法
在行政處罰程序中必然要收集相對(duì)人的違法證據(jù)，在調(diào)查取證階段就有可能實(shí)施一定的強(qiáng)制措施，例如，在治安處罰的取證過程中就有可能運(yùn)用到強(qiáng)制措施，比如對(duì)違法行為人的強(qiáng)制訊問、對(duì)違法工具的扣押，這種行政強(qiáng)制措施一旦超過法定的強(qiáng)度、限度，產(chǎn)生諸如刑訊逼供等違法情形，那么它所取得的證據(jù)必然是違法的，證據(jù)不合法行政處罰自然失去了合法的基礎(chǔ)。《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定:“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，……”，此條款中的先行登記保存就是一種強(qiáng)制手段，強(qiáng)制扣留并保存行政相對(duì)人違法的證據(jù)，那么，這種具有強(qiáng)烈強(qiáng)制性特征的保存一旦違法也就代表著其收集證據(jù)的程序違法，證據(jù)違法行政強(qiáng)制措施自然就失去了合法的基礎(chǔ)。故此種“屬于某個(gè)主具體行政行為的輔或保障性措施，構(gòu)成某個(gè)具體行政行為的組成部分的從屬性強(qiáng)制，如查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制傳喚、包括稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收保全措施等等?！保?］一旦違法直接導(dǎo)致整個(gè)行政處罰的違法。
(二)行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形而實(shí)施的行政強(qiáng)制措施一旦違法，并不影響行政處罰的合法性
基本案情
上海豐祥貿(mào)易有限公司（以下簡(jiǎn)稱豐祥公司）分別從山東省濰坊市寒亭區(qū)央子鎮(zhèn)第一鹽場(chǎng)、安徽省定遠(yuǎn)縣鹽礦調(diào)入工業(yè)鹽302噸，于2001年5月16日到達(dá)上海鐵路局金山衛(wèi)西站。上海市鹽務(wù)管理局（以下簡(jiǎn)稱鹽務(wù)局）認(rèn)定豐祥公司在不具備經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽資格的情況下，擅自從外省市調(diào)入工業(yè)鹽至本市，違反了《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，遂于2001年5月21日對(duì)豐祥公司作出鹽業(yè)違法物品扣押強(qiáng)制措施。豐祥公司不服，向上海市商業(yè)委員會(huì)提起行政復(fù)議。上海市商業(yè)委員會(huì)于2001年8月21日作出行政復(fù)議決定，維持鹽務(wù)局的扣押行為。豐祥公司起訴至上海市靜安區(qū)人民法院。
裁判結(jié)果
上海市靜安區(qū)人民法院第一審公開審理，認(rèn)為鹽務(wù)局適用《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》以及《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》的有關(guān)規(guī)定作出行政處理，屬適用法律正確、執(zhí)法程序符合規(guī)定，遂判決維持鹽務(wù)局于2001年5月21日作出的（滬）鹽政（2001）第9號(hào)鹽業(yè)違法物品扣押強(qiáng)制措施。豐祥公司不服第一審判決，上訴至上海市第二中級(jí)人民法院。
上海市第二中級(jí)人民法院第二審審理認(rèn)為，鹽務(wù)局對(duì)工業(yè)鹽不具有封存、扣押的執(zhí)法主體資格，且未能提供豐祥公司有違反相關(guān)食鹽管理的規(guī)定的事實(shí)證據(jù)，故其作出強(qiáng)制措施的具體行政行為不合法，遂判決撤銷第一審判決；撤銷鹽務(wù)局于2001年5月21日作出的（滬）鹽政（2001）第9號(hào)鹽業(yè)違法物品扣押強(qiáng)制措施。
評(píng)析
第一審、第二審法院在審理中對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)認(rèn)定、具體行政行為依據(jù)的法律認(rèn)定問題分歧較大，認(rèn)識(shí)不一，并因此作出了兩個(gè)截然不同的判決。
關(guān)于豐祥公司經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)權(quán)限問題。豐祥公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍中包括了經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的業(yè)務(wù)，屬于地方一級(jí)鹽業(yè)公司，根據(jù)國(guó)務(wù)院《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，豐祥公司有權(quán)經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽。
關(guān)于鹽務(wù)局是否具備執(zhí)法主體資格問題。依據(jù)《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》，上海市鹽業(yè)行政主管部門為上海市商業(yè)委員會(huì)，而非鹽務(wù)局。鹽務(wù)局只能負(fù)責(zé)管理食鹽專營(yíng)工作，并無(wú)職權(quán)對(duì)工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行查處。
關(guān)于未經(jīng)公布的政府機(jī)關(guān)的文件是否具有法律效力問題。根據(jù)世貿(mào)規(guī)則，未經(jīng)公布的政府機(jī)關(guān)的文件，對(duì)外不具有法律效力。鹽務(wù)局將未經(jīng)對(duì)外公布的文件（國(guó)家輕工業(yè)局鹽業(yè)管理辦公室鹽政2000109號(hào)《關(guān)于對(duì)上海市鹽務(wù)管理局〈關(guān)于請(qǐng)求解釋“鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的請(qǐng)示〉函復(fù)函》）作為執(zhí)法依據(jù)，而且該文件的發(fā)文主體國(guó)家輕工業(yè)局鹽業(yè)管理辦公室無(wú)權(quán)對(duì)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》作出解釋，屬于適用法律、法規(guī)不當(dāng)。
被告人：四川省合江縣公安局。
法定代表人：牟德配，局長(zhǎng)。
1997年7月1日下午，王金權(quán)在自家飲酒過量，醉酒后站在自家陽(yáng)臺(tái)上與對(duì)面居住的林場(chǎng)職工家屬成福英發(fā)生口角，并對(duì)成進(jìn)行侮辱，成福英無(wú)法忍受，便向合江縣公安局林區(qū)派出所請(qǐng)求解決。該所立即派民警趕到現(xiàn)場(chǎng)，見王金權(quán)衣著不整，仍呈醉酒狀態(tài)，謾罵、威脅他人，對(duì)其勸阻，王金權(quán)不但不服，還對(duì)勸阻的民警進(jìn)行辱罵。為防止意外事件發(fā)生，該所民警對(duì)王金權(quán)采取強(qiáng)制措施，將其帶到該所約束，至當(dāng)日晚11時(shí)王酒醒后釋放。
王金權(quán)不服，向四川省合江縣人民法院提起訴訟。
原告訴稱：原告與本單位唐懷德在工作上曾發(fā)生過矛盾，為此兩家也發(fā)生過口角。1997年7月1日下午，原告在自家陽(yáng)臺(tái)上與其妻說話，住在原告對(duì)面的唐懷德之妻成福英認(rèn)為原告在議論唐懷德，遂與原告發(fā)生爭(zhēng)吵。原告飲過酒是事實(shí)，但并未醉，被告強(qiáng)制約束原告屬非法行為，其行為侵犯了原告的人身權(quán)利，在關(guān)押時(shí)，將原告造成身體多處皮膚擦傷，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，為此，請(qǐng)求依法撤銷被告強(qiáng)制限制原告人身自由的行為，判決被告賠償原告醫(yī)療費(fèi)485元、公開賠禮道歉。
被告辯稱：1997年7月1日下午約5時(shí)，原告王金權(quán)醉酒后在自家陽(yáng)臺(tái)上赤背脫褲子露出生殖器，謾罵侮辱對(duì)面宿舍成福英（女），我局林區(qū)派出所接到成福英的報(bào)警后，派員立即趕到現(xiàn)場(chǎng)，見原告王金權(quán)褲子小解處敞開，未穿內(nèi)褲、赤背，仍在辱罵他人，呈醉酒狀態(tài)，并對(duì)他人構(gòu)成威脅，在勸阻、制止無(wú)效的情況下，依法對(duì)其采取強(qiáng)制措施，約束至酒醒，我局所實(shí)施的行為是合法的行為，未給原告王金權(quán)造成人身?yè)p害，不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。為此，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)我局的行為合法，駁回原告王金權(quán)的訴訟請(qǐng)求。
審判四川省合江縣人民法院認(rèn)為：原告酒醉后辱罵他人不聽勸阻，并對(duì)他人人身安全有所威脅，被告為防止意外事故的產(chǎn)生，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第十二條第二款的規(guī)定，對(duì)原告采取強(qiáng)制措施，將其約束到酒醒，是合法的行為。原告要求被告賠償?shù)淖C據(jù)不足，其理由不能成立。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)的規(guī)定，該院于1998年2月20日作出如下判決：
一、維持合江縣公安局1997年7月1日對(duì)原告王金權(quán)采取強(qiáng)制措施的行為；
二、駁回王金權(quán)要求被告合江縣公安局賠償醫(yī)療費(fèi)的訴訟請(qǐng)求。
本案案件訴訟費(fèi)300元，由原告王金權(quán)負(fù)擔(dān)。
本判決送達(dá)后，原、被告均未提出上訴，判決發(fā)生法律效力。
評(píng)析《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第十二條規(guī)定：“醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人的安全有威脅的，應(yīng)當(dāng)將其約束到酒醒?！庇捎谧砭浦司裉幱跇O度興奮狀態(tài)或神經(jīng)處于麻痹狀態(tài)，為此，法律作出了明確的規(guī)定，為了醉酒者本人及其他人的安全，公安機(jī)關(guān)有權(quán)依法對(duì)其采取一定的約束措施，限制其行動(dòng)，消除隱患。為防止公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了救濟(jì)途徑，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)限制人身自由等行政強(qiáng)制措施不服，可以向人民法院提起行政訴訟。
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)有二：一是原告王金權(quán)是否處于醉酒狀態(tài)、有可能危害本人或他人的安全；二是原告提起的行政賠償是否構(gòu)成法定的要件。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制、措施
一、引言
內(nèi)部控制是指一個(gè)單位的各級(jí)管理層，為了保護(hù)其經(jīng)濟(jì)資源的安全、完整，
確保經(jīng)濟(jì)和會(huì)計(jì)信息的正確可靠，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約，相互聯(lián)系的關(guān)系，形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規(guī)范化，系統(tǒng)化，使之成為一個(gè)嚴(yán)密的，較為完整的體系。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)單位管理目標(biāo)的重要依托。有效地內(nèi)部控制體系有助于行政事業(yè)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握管理中的突出風(fēng)險(xiǎn)，用規(guī)范和制度約束管理行為，有助于整合優(yōu)化內(nèi)部資源配置，提高資源的使用效率和效果。通過對(duì)內(nèi)部控制體系的有效執(zhí)行和不斷完善，將使單位內(nèi)部各部門的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)處于受控狀態(tài)，全面提升行政事業(yè)單位的科學(xué)管理水平。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制既缺乏完善的內(nèi)部控制規(guī)章制度的硬環(huán)境，也缺乏工作人員“依法辦事”，“秉公執(zhí)法”的軟環(huán)境，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制流于形式或者執(zhí)行難度偏大。
二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題
1、思想認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不夠 現(xiàn)階段，大部分事業(yè)單位
對(duì)內(nèi)部控制的重視程度不夠，單位的領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，對(duì)內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不夠，抱著有與沒有無(wú)所謂的態(tài)度，單位沒有書面成文的內(nèi)部控制制度。對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作不重視，在實(shí)際工作中，部分事業(yè)單位由領(lǐng)導(dǎo)說了算，財(cái)務(wù)部門僅僅充當(dāng)“出納員”的角色，只負(fù)責(zé)日常的業(yè)務(wù)處理，無(wú)權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，對(duì)單位重要決策過程和結(jié)果不了解，沒有真正發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，資金管理完全憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意圖操作。
2、缺乏必要的內(nèi)部控制制度 當(dāng)前行政事業(yè)單位存在用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度的現(xiàn)象。一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法等僅就其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，只能規(guī)定財(cái)政資金的使用方向，并不能解決單位資金的安全性。有的單位雖然有比較完善的內(nèi)部控制制度，但是流于形式，基本是“有章不循，有律不依”，將制定的制度掛在墻上，變成應(yīng)付檢查的條文，未能發(fā)揮其有效地作用。
3、內(nèi)部控制方法體系不完善，業(yè)務(wù)流程不合理 行政事業(yè)單位崗位設(shè)置不科學(xué)，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍，實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位基于人員編制有限、人手緊張等原因，許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。有些單位的出納兼任記賬，有些單位出納兼任檔案管理。授權(quán)審批的金額界限不明，部分單位都是實(shí)行“一支筆”審批制度，影響財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果，并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。內(nèi)部流程控制不完善，有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程，有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的流程控制過于簡(jiǎn)單，僅僅局限在事后審批上，缺乏事前控制的程序，很多單位的費(fèi)用開支都是事后“實(shí)報(bào)實(shí)銷”制度，費(fèi)用報(bào)銷采取“先審批后審核”的程序，領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后才轉(zhuǎn)至財(cái)務(wù)，執(zhí)行起來會(huì)影響財(cái)務(wù)人員審核把關(guān)的效果。
4、預(yù)算環(huán)節(jié)控制薄弱 隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度的加強(qiáng)，但是行政事業(yè)單位預(yù)算控制仍然存在一定問題。預(yù)算控制存在的問題主要有：預(yù)算編制比較粗超，預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年的財(cái)政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。預(yù)算支出審批制度不嚴(yán)格，對(duì)資金的使用用途隨意進(jìn)行改動(dòng)。預(yù)算剛性不強(qiáng)，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算追加調(diào)整較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力，不利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。
三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施
1、增強(qiáng)單位內(nèi)部控制意識(shí)，明確內(nèi)部控制的重要性 行政事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制有關(guān)規(guī)定時(shí)，要明確單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，樹立單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)。強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)校，只有這樣才能使單位由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制制度，推動(dòng)內(nèi)部控制的健康發(fā)展。在行政事業(yè)單位內(nèi)部推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，講責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層掛鉤，按照領(lǐng)導(dǎo)分工予以縱橫監(jiān)控，規(guī)定職責(zé)，相應(yīng)授權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制目的。同時(shí)建立必要地信息披露制度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與約束。政府應(yīng)把內(nèi)部控制作為一項(xiàng)日常工作來抓，部?jī)?nèi)部控制的好壞作為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的一個(gè)方面。
2、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度體系 行政事業(yè)單位應(yīng)建立一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作的有效性。充分利用現(xiàn)代化管理手段，加強(qiáng)管理流程各環(huán)節(jié)，提高內(nèi)部會(huì)計(jì)控制水平。大力推廣會(huì)計(jì)電算化，運(yùn)用電子信息技術(shù)手段建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)，減少和消除人為因素，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電子信息系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)、數(shù)據(jù)輸入與輸出、文件存儲(chǔ)與保管、網(wǎng)絡(luò)安全方面的控制。對(duì)原有組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等適應(yīng)計(jì)算機(jī)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，保證各級(jí)責(zé)任中心的控制信息交流和不同層次控制信息的適時(shí)反饋。提高財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)新知識(shí)和新技能。單位要加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，通過對(duì)新制度、新準(zhǔn)則而和新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)，要加強(qiáng)新技術(shù)尤其是與財(cái)務(wù)工作有關(guān)的技術(shù)的學(xué)習(xí)，使財(cái)務(wù)人員迅速掌握最新的技術(shù)工具，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合判斷分析能力，并建立對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查工作。
3、建立內(nèi)部審計(jì)控制制度 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的實(shí)施監(jiān)督可以由所在單位的內(nèi)部審計(jì)部門來執(zhí)行，審計(jì)部門應(yīng)定期對(duì)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，客觀公正的進(jìn)行審核和稽查。內(nèi)部審計(jì)是監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度的質(zhì)量和效果的手段，同時(shí)也是保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整的重要措施。內(nèi)部審計(jì)還能為改進(jìn)內(nèi)部控制制度提供建設(shè)性意見，從而保證單位的內(nèi)部控制制度更加完善嚴(yán)密。行政事業(yè)單位還可以借助必要的外部社會(huì)性質(zhì)的審計(jì)控制，外部審計(jì)是對(duì)內(nèi)部控制的再控制，能夠改善單位會(huì)計(jì)控制環(huán)境，不斷改進(jìn)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行。
4、建立預(yù)算控制制度 預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個(gè)關(guān)鍵，財(cái)務(wù)預(yù)算是單位根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度收支計(jì)劃，是單位年度內(nèi)要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，是單位日常組織收入可控制支出的依據(jù)。完善部門預(yù)算制度，力爭(zhēng)將部門全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)納入到部門預(yù)算的實(shí)施范圍，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的調(diào)整和追加程序，行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中要嚴(yán)格控制各項(xiàng)收支，每筆支出都應(yīng)做到有法可依、有章可循，認(rèn)真落實(shí)財(cái)務(wù)規(guī)章制度規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變資金用途和支出規(guī)模。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系的建設(shè)，責(zé)任到人，制定相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，從而激發(fā)部門管好用好財(cái)政經(jīng)費(fèi)的責(zé)任感，保證財(cái)政資金的使用效益。
5、完善組織結(jié)構(gòu)及職責(zé)分工，建立不相容職務(wù)分離制度 不相容職務(wù)分離控制要求單位按照不相容職務(wù)分離的原則，合理設(shè)置會(huì)計(jì)及相關(guān)工作崗位，明確其職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡的機(jī)制。對(duì)不相容職務(wù)進(jìn)行分離，其核心是“內(nèi)部牽制”，實(shí)施的有效手段是授權(quán)審批制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的組織體系必須與相應(yīng)的授權(quán)審批制度相匹配，通過明確權(quán)限和職責(zé)，對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)事項(xiàng)實(shí)行明確授權(quán)，使被授權(quán)者在授權(quán)范圍內(nèi)行駛職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，對(duì)越權(quán)審批的事項(xiàng)，經(jīng)辦人有權(quán)拒絕并向授權(quán)人報(bào)告，授權(quán)審批制度的建立有利于控制作用的發(fā)揮。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)不斷推陳出新，任重道遠(yuǎn)的工作，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，行政事業(yè)單位的建設(shè)也面臨著新的挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要適應(yīng)時(shí)展，做到與時(shí)俱進(jìn)，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制重要性的理解和重視，不斷對(duì)單位內(nèi)部控制制度的制定與完善提供支持。合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，堅(jiān)持“不相容職務(wù)相分離“原則，抓住關(guān)鍵點(diǎn)的控制，有效降低內(nèi)部控制成本，提高內(nèi)部控制效率。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞]五措并舉 提高 思政理論課 教學(xué)效果
[作者簡(jiǎn)介]常海霞（1973- ），女，河北張家口人，河北北方學(xué)院法政學(xué)院，講師，碩士，主要從事思想政治教育工作方面的研究；王華彪（1973- ），男，湖北漢川人，河北建筑工程學(xué)院組織部副部長(zhǎng)，副教授，碩士，主要從事思想政治教育工作方面的研究；賈紹寧（1978- ），女，河北保定人，河北建筑工程學(xué)院，講師，主要從事思想政治教育工作方面的研究。（河北 張家口 075000）
[基金項(xiàng)目]本文系2014年河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)‘中國(guó)夢(mèng)’愿景下培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB14MK023）、2013年河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新媒體語(yǔ)境下政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB13ZZ004）和2011年河北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“七位一體”的思政理論課實(shí)踐性教學(xué)研究（項(xiàng)目編號(hào)：S2011408）的階段性成果。
[中圖分類號(hào)]G642.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2014）24-0153-02
一、創(chuàng)新實(shí)踐教育方法，巧用案例教學(xué)，升華思政理論課感染力
思政理論課是實(shí)現(xiàn)理論當(dāng)代中國(guó)化的重要載體，是高校培養(yǎng)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義合格建設(shè)者和可靠接班人的必備手段。思政理論課，除教學(xué)大綱規(guī)定的理論課外，還包括系列教學(xué)中的集中授課、宣講輔導(dǎo)、舉辦講座等，對(duì)于搞好系統(tǒng)教育灌輸、打牢大學(xué)生思想根基、解決現(xiàn)實(shí)思想問題具有十分重要的作用。
當(dāng)代大學(xué)生大多是“90后”，正處在世界觀、人生觀、價(jià)值觀的形成期，特別是面對(duì)政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、信息科技化、資本私有化的“四大環(huán)境”，容易呈現(xiàn)出思想觀念多樣、價(jià)值追求多元、行為方式多變格局，需要?jiǎng)?chuàng)新教育方法、運(yùn)用教學(xué)案例來應(yīng)對(duì)。積極接受新事物，敢于嘗試新生活，是當(dāng)代大學(xué)生的一個(gè)顯著特點(diǎn)。要適應(yīng)他們求“新”、求“異”的心理特點(diǎn)，采取靈活多樣的授課形式，運(yùn)用現(xiàn)代化教學(xué)手段，增強(qiáng)政治教育課吸引力。
1.采取社會(huì)實(shí)踐教學(xué)。如，在形勢(shì)政策教育中講授市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)，在革命傳統(tǒng)教育中講授思想品德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)知識(shí)，在作風(fēng)紀(jì)律教育中講授政策法規(guī)知識(shí)，在中國(guó)化的教育中講授“毛概”等，做到用社會(huì)實(shí)踐啟迪引導(dǎo)，用生動(dòng)教學(xué)案例解疑釋惑，用系統(tǒng)知識(shí)開闊視野，達(dá)到升華思政理論課感染力的目的。
2.巧用案例教學(xué)。一堂課只有事理結(jié)合、寓理于事、以事明理，才能講得有“血”有“肉”，使大學(xué)生聽得有滋有味。思政理論課講授中運(yùn)用事例應(yīng)做到“四要”：（1）統(tǒng)一。做到例證與觀點(diǎn)統(tǒng)一，不能“風(fēng)馬牛不相及”，更不能相悖抵觸。（2）貼切。要用身邊人身邊事，善于從大學(xué)生身邊的學(xué)習(xí)生活中選取事例，使教育更加貼近實(shí)際、貼近學(xué)生。（3）新穎。要注重選取最新的事例，把最近宣揚(yáng)的先進(jìn)典型、最近發(fā)生的重大事件引入課堂，使教育更加鮮活生動(dòng)。（4）活潑。要善于用活潑的形式吸引大學(xué)生。只有適應(yīng)授課對(duì)象的特點(diǎn)，采取靈活多樣的形式方法，才能吸引大學(xué)生、感染大學(xué)生、教育大學(xué)生。
二、樹立以人為本理念，開展雙向交流，增強(qiáng)思政理論課親和力
思政理論課只有充分發(fā)揮大學(xué)生的主體作用，采取多種教育模式，積極開展雙向交流，才能不斷增強(qiáng)思政理論課的親和力、吸引力。
1.牢固樹立促進(jìn)大學(xué)生全面發(fā)展的教育理念。全面發(fā)展既是新形勢(shì)下大學(xué)生的迫切要求和強(qiáng)烈愿望，也是高校提升教學(xué)質(zhì)量的客觀要求。要著眼大學(xué)生的全面發(fā)展，滿足廣大學(xué)生的精神文化需求，培養(yǎng)“四有”青年，是思政理論課的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也辦人民群眾滿意大學(xué)的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，開展思政理論課，必須做到“三個(gè)統(tǒng)一”：（1）堅(jiān)持社會(huì)整體價(jià)值與大學(xué)生個(gè)體價(jià)值相統(tǒng)一。充分尊重大學(xué)生個(gè)人愿望和需求，本著社會(huì)主義建設(shè)、對(duì)個(gè)人發(fā)展有利的原則，積極為大學(xué)生發(fā)揮個(gè)性、施展才華創(chuàng)造條件。（2）堅(jiān)持嚴(yán)格管理的一致性與大學(xué)生精神世界的多樣性相統(tǒng)一。對(duì)大學(xué)生既要嚴(yán)格教育、嚴(yán)格管理，也應(yīng)針對(duì)大學(xué)生內(nèi)心世界的多樣性和差異性，積極對(duì)大學(xué)生進(jìn)行激勵(lì)引導(dǎo)。（3）堅(jiān)持先進(jìn)性要求與廣泛性要求相統(tǒng)一。既要堅(jiān)持不懈地用科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)主義核心價(jià)值體系等黨的創(chuàng)新理論武裝大學(xué)生頭腦，又要充分考慮大學(xué)生在覺悟程度、文化基礎(chǔ)和接受能力等方面存在的差異，區(qū)分層次，有針對(duì)性地開展思政理論，最終達(dá)到教育內(nèi)容和效果的統(tǒng)一。
2.充分發(fā)揮大學(xué)生在思想教育中的主體作用。新形勢(shì)下，大學(xué)生的民主意識(shí)大大增強(qiáng)，他們的科學(xué)文化素質(zhì)和分析認(rèn)識(shí)問題的能力也大大提高，“我講你聽”“我說你通”的教育方式已經(jīng)很難達(dá)到預(yù)期的教育效果。對(duì)此，我們?cè)诮逃幸龅健叭齻€(gè)必須”。（1）必須樹立“平等交流、共同參與”的理念，通過廣泛運(yùn)用民主討論、思想互助、網(wǎng)上交流等形式開展思政理論課，才能使大學(xué)生明確是非界限，提高思想覺悟。（2）必須積極探索群眾性自我教育的新模式、新載體，注重用發(fā)生在大學(xué)生身邊的鮮活事例感染大學(xué)生，用大學(xué)生創(chuàng)作的人生格言啟迪大學(xué)生，用從大學(xué)生中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型引導(dǎo)大學(xué)生，用大學(xué)生喜聞樂見的方式教育大學(xué)生，才能不斷增強(qiáng)思政理論課的實(shí)效性。（3）必須充分發(fā)揮學(xué)生會(huì)等社會(huì)團(tuán)體干部的作用，讓他們上講臺(tái)、唱主角，幫助他們提高做思想工作和心理疏導(dǎo)的基本功，形成人人做工作、大家受教育的良好氛圍。
三、解決現(xiàn)實(shí)思想問題，化解干擾挑戰(zhàn)，提高思政理論課針對(duì)性
思政理論課的授課對(duì)象和主體是當(dāng)代大學(xué)生，關(guān)心好、實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好大學(xué)生的根本利益，促進(jìn)大學(xué)生全面發(fā)展是思政理論課的基點(diǎn)。“90后”的當(dāng)代大學(xué)生，其認(rèn)知能力、心理狀況和行為方式有著鮮明的時(shí)代烙印，同時(shí)社會(huì)環(huán)境對(duì)大學(xué)生帶來的影響也在逐漸加大。思政理論課要回答和解決當(dāng)代大學(xué)生的現(xiàn)實(shí)思想問題，提高大學(xué)生的思想覺悟，就必須積極適應(yīng)當(dāng)代大學(xué)生的新特點(diǎn)、社會(huì)環(huán)境的新變化，認(rèn)真研究、因勢(shì)利導(dǎo)、主動(dòng)應(yīng)對(duì)，才能取得實(shí)效。
1.重視現(xiàn)實(shí)思想問題增多對(duì)教育帶來的挑戰(zhàn)。針對(duì)當(dāng)前大學(xué)生心理問題日益突出，由心理問題引發(fā)的現(xiàn)實(shí)思想問題和案件事故增多的實(shí)際，要充分發(fā)揮思政理論課活血化瘀、舒心通氣功能，加強(qiáng)人文關(guān)懷、搞好心理教育。在解決大學(xué)生思想問題的同時(shí)關(guān)注其心理健康。要把普及心理科學(xué)知識(shí)納入經(jīng)常性思想教育、科學(xué)文化學(xué)習(xí)和衛(wèi)生常識(shí)課程，使大學(xué)生掌握保持心理健康的一般方法。要結(jié)合軍訓(xùn)、學(xué)生生活管理等節(jié)點(diǎn)，有針對(duì)性地搞好心理疏導(dǎo)，幫助大學(xué)生提高大學(xué)生活的適應(yīng)、自控、承受和化解能力。
2.重視信息網(wǎng)絡(luò)普及對(duì)教育帶來的影響。信息網(wǎng)絡(luò)不僅給大學(xué)生思想帶來了深刻影響，而且給思政理論課提出了新的任務(wù)要求。高校教育工作者一方面要充分發(fā)揮大眾傳媒和信息網(wǎng)絡(luò)作用，認(rèn)真挖掘各級(jí)思政治教育網(wǎng)、高校綜合信息網(wǎng)的資源優(yōu)勢(shì)，大力實(shí)施多媒體教學(xué)，開展網(wǎng)上授課、網(wǎng)上交流等互動(dòng)式、開放式教育，不斷增強(qiáng)教育的覆蓋面、時(shí)效性和感染力。另一方面，要加強(qiáng)思想和技術(shù)預(yù)防，搞好規(guī)范和引導(dǎo)，強(qiáng)化思想陣地觀念和安全保密意識(shí)，有效抵御和防范各種消極影響。
3.重視社會(huì)大環(huán)境變化給教育帶來的干擾。隨著社會(huì)大環(huán)境的不斷變化，當(dāng)代大學(xué)生思想觀念、價(jià)值取向、行為方式呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)。對(duì)此，高校教育工作者要緊密聯(lián)系當(dāng)前時(shí)代背景，堅(jiān)持用發(fā)展的眼光看待變化，用辯證的思維分析問題，不能簡(jiǎn)單地把大學(xué)生注重物質(zhì)利益視為思想境界不高或缺乏理想追求，不能隨意把大學(xué)生對(duì)學(xué)習(xí)、生活提出的正當(dāng)要求視為個(gè)人主義。
4.重視大學(xué)生中帶傾向性的現(xiàn)實(shí)問題帶來的挑戰(zhàn)。近幾年，大學(xué)生家庭后拉力呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，不少大學(xué)生家屬下崗、離婚率升高，家庭涉法問題增多，已成為影響大學(xué)生思想穩(wěn)定的重要因素。為此，高校要樹立“人先于事、事制于人”的觀念，著眼在“聚人之心、解人之難、動(dòng)人之情、集人之智、合人之力、正人之行”方面下功夫，在教書育人、管理育人、服務(wù)育人中要自覺感同身受、設(shè)身處地去體察大學(xué)生的實(shí)際困難，努力把對(duì)大學(xué)生的關(guān)心體現(xiàn)在具體行動(dòng)上，把組織的關(guān)懷體現(xiàn)在真誠(chéng)幫助上，通過解決實(shí)際問題促進(jìn)思想問題的解決。
四、選準(zhǔn)社會(huì)教育課題，完善教育體系，豐富思政理論課時(shí)代性
當(dāng)前，時(shí)代條件深刻變化，社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，高校的教育使命任務(wù)不斷拓展，思想政治教育必須不斷充實(shí)新內(nèi)容，豐富新內(nèi)涵，拓展新領(lǐng)域，進(jìn)一步增強(qiáng)時(shí)代感和感染力。
1.著眼時(shí)代條件發(fā)展變化選擇課題。社會(huì)環(huán)境是高校教育的重要參照系。社會(huì)環(huán)境和時(shí)代條件發(fā)生變化，思想政治教育的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所不同。針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展、社會(huì)思潮復(fù)雜的實(shí)際，堅(jiān)持用黨的創(chuàng)新理論校正思想航向，用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)思想追求，要用強(qiáng)大的精神支柱凝聚力量；針對(duì)信息社會(huì)的特點(diǎn)要求，要及時(shí)將如何發(fā)揮民族精神和時(shí)代精神等納入思想政治教育內(nèi)容；要針對(duì)多元文化的滲透影響，敢于把時(shí)尚健康的東西搬上講臺(tái)，善于用新的視角分析解讀，增強(qiáng)思想政治教育的時(shí)代感和實(shí)效性。
2.針對(duì)大學(xué)生現(xiàn)實(shí)思想反映選擇課題。以問題牽引教育，用教育解決問題，是思想政治教育的基本規(guī)律。要把握當(dāng)代大學(xué)生思想變化規(guī)律，注重加強(qiáng)調(diào)查研究，真正把大學(xué)生的社會(huì)經(jīng)歷、思想特點(diǎn)、行為方式和心理特征搞清楚，選擇他們能接受、喜歡聽的內(nèi)容開展教育。要掌握大學(xué)生的現(xiàn)實(shí)思想反映，結(jié)合形勢(shì)變化，及時(shí)搞好思想調(diào)查，摸清大學(xué)生思想底數(shù)。要善于從大學(xué)生現(xiàn)實(shí)思想問題中發(fā)現(xiàn)傾向性問題，堅(jiān)持有什么問題搞什么教育，做到大學(xué)生所想的就是課堂教育中所講的，課堂上講的就是大學(xué)生所關(guān)注的，切實(shí)增強(qiáng)思想教育課的針對(duì)性、實(shí)效性。
3.要善于在黨的創(chuàng)新理論中選擇課題。思想性是貫穿于政治教育課的靈魂。要善于把黨的創(chuàng)新理論中蘊(yùn)含的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法融入教育中，用真理的力量感召大學(xué)生；要始終突出主題，每一堂課都要圍繞中心思想選材、舉例、闡述，用鮮明的思想觀點(diǎn)吸引官兵；要深入思考總結(jié)，善于從尋常中講出深刻的道理，從平凡事中講出自己獨(dú)特的感悟，增強(qiáng)教育的感染力。
五、提高教學(xué)能力素質(zhì)，講求授課藝術(shù)，增加思想政治理論課吸引力
講授思想政治教育課是一門很深的學(xué)問，也是一門藝術(shù)。一堂成功的思政理論課，可以使大學(xué)生在接受教育的同時(shí)，得到精神上的愉悅。提高思政理論課的質(zhì)量水平，取決于授課者的綜合素質(zhì)。教學(xué)工作者要積極適應(yīng)新形勢(shì)，學(xué)習(xí)新知識(shí)，增長(zhǎng)新本領(lǐng)，不斷提高授課水平，當(dāng)好當(dāng)代大學(xué)生的靈魂“工程師”。要把授課作為使命來承擔(dān)，作為事業(yè)來追求，作為業(yè)務(wù)來鉆研，下功夫掌握這門藝術(shù)，增強(qiáng)思想政治教育課的吸引力和感染力。
1.在勤于學(xué)習(xí)中打牢理論根基。要加大理論武裝力度。要結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、黨的群眾路線教育活動(dòng)，深刻理解社會(huì)主義核心價(jià)值體系的精神實(shí)質(zhì)和根本要求，進(jìn)一步夯實(shí)理論根基；要切實(shí)掌握思想武器，注重運(yùn)用的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法，分析問題、講述道理。要善于用創(chuàng)新理論回答解決大學(xué)生的現(xiàn)實(shí)思想問題，從而把灌輸?shù)牡览碚f到大學(xué)生的心里去，使大學(xué)生對(duì)教育始終保持濃厚的興趣和熱情。
2.要在廣泛涉獵中豐富知識(shí)底蘊(yùn)。（1）要在學(xué)習(xí)前沿知識(shí)中體現(xiàn)新度。瞄準(zhǔn)信息知識(shí)、科技知識(shí)等前沿領(lǐng)域，掌握網(wǎng)絡(luò)知識(shí)、流行文化知識(shí)，進(jìn)一步拓寬知識(shí)面。（2）要向輔知識(shí)要廣度。廣泛涉獵文學(xué)、藝術(shù)、寫作知識(shí)，以及美學(xué)、自然科學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的常識(shí)和基礎(chǔ)知識(shí)。這樣講起課來就不會(huì)說外行話，才會(huì)講到點(diǎn)子上。
3.在總結(jié)思考中把握特點(diǎn)規(guī)律。要在總結(jié)思想中悟出深度。要認(rèn)真學(xué)習(xí)社會(huì)發(fā)展史、中國(guó)近現(xiàn)代史和我黨的光榮傳統(tǒng)，以及教育學(xué)、心理學(xué)知識(shí)，力爭(zhēng)學(xué)得更深一些、更精一些。堅(jiān)持在總結(jié)中學(xué)習(xí)提高，把感性、零散的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為理性、系統(tǒng)的思維和認(rèn)識(shí)，是提高授課能力的必然途徑。要總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)所講授的教育課進(jìn)行認(rèn)真回顧和分析，要看“這些教育為什么搞得好，是什么起了決定性作用”，從而找出帶規(guī)律性的、對(duì)今后的工作有指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)來，達(dá)到系統(tǒng)講授一次課，長(zhǎng)一分本事的目的。要總結(jié)失敗的經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真學(xué)習(xí)全國(guó)、全省優(yōu)秀思政理論課干部典型的授課經(jīng)驗(yàn)，仔細(xì)揣摩、反復(fù)領(lǐng)悟授課技巧，做到博采眾長(zhǎng)，為我所用。
4.要在實(shí)踐磨礪中錘煉授課本領(lǐng)。要在社會(huì)實(shí)踐中積累厚度。提高授課本領(lǐng)，既要靠知識(shí)的積累，更要靠實(shí)踐的錘煉。要甘于吃苦。下功夫把思政理論的各項(xiàng)制度落實(shí)到位，深入細(xì)致地搞好思想調(diào)查，精心備好每一次教育課；要珍惜每一次授課的機(jī)會(huì)，用心感悟，用心實(shí)踐，做到上一次課有一次的收獲。要善于積累。自覺養(yǎng)成邊干邊積累的良好習(xí)慣，努力做一個(gè)思政理論的有心人。要善于創(chuàng)新，用創(chuàng)新的思維、創(chuàng)新的辦法解決思政理論課面臨的新情況、新問題，不斷增強(qiáng)思政理論課的生命力。
（赤峰學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）
摘 要：思想政治教育是高校教育的重要一環(huán)，是培養(yǎng)學(xué)生正確的人生觀、價(jià)值觀、世界觀的重要保障。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，當(dāng)今大學(xué)生面臨很多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，只有加強(qiáng)大學(xué)生的思想政治教育，才能保證他們擁有成熟的心理和正確的思想觀念克服困難。但是，可以看到，現(xiàn)階段高校思想政治教育工作取得的成果并不理想，還有許多需要改進(jìn)的地方。本文從學(xué)生的角度出發(fā)，討論了高校思想政治教育的必要性，并且基于現(xiàn)有高校思想政治教育工作中存在的問題，提出改進(jìn)措施，以期高校思想政治教育能更好地發(fā)展。
關(guān)鍵詞 ：思想政治；教育；高校
中圖分類號(hào)：G641文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-260X（2015）08-0268-02
1 引言
隨著社會(huì)生活的不斷進(jìn)步，人們能夠享用的物質(zhì)財(cái)富也越來越豐富。但是可以看到，盡管物質(zhì)水平得以提升，人們精神文明的發(fā)展卻并沒有像物質(zhì)水平發(fā)展的那樣迅速，很多人的精神世界相對(duì)貧乏，尤其是年輕人，具體表現(xiàn)為精神空虛；對(duì)未來迷茫、沒有發(fā)展方向；道德水平不高；遇到挫折容易產(chǎn)生輕生想法等。高校是教書育人之地，強(qiáng)調(diào)教書、育人兩方面，但如今高校培養(yǎng)人才普遍關(guān)注的是教書一面，忽視了育人的責(zé)任。只有加大育人的力度，在教書的同時(shí)注重學(xué)生的精神財(cái)富積累，高校才能培養(yǎng)出更符合社會(huì)和時(shí)代要求的人才。
2 加強(qiáng)大學(xué)生思想政治教育的必要性
由于時(shí)代的進(jìn)步，新一代的年輕人擁有了更為開闊的視野認(rèn)識(shí)世界，但同時(shí)也催生了當(dāng)今大學(xué)生的一些普遍的心理問題，具體表現(xiàn)為承受能力差；對(duì)未來容易產(chǎn)生迷茫；以個(gè)人為中心，集體意識(shí)薄弱。
2.1 承受能力差。對(duì)于大學(xué)生來說，一些人剛剛結(jié)束高中生活步入大學(xué)校園，面對(duì)完全陌生的環(huán)境和更為靈活的學(xué)習(xí)方式，必定會(huì)遇到棘手的問題及生活上的挫折。但是由于他們的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，在遇到這些問題和挫折時(shí)，心理的調(diào)節(jié)能力還不強(qiáng)，容易產(chǎn)生悲觀情緒，從而影響日后的學(xué)習(xí)生活和發(fā)展。
2.2 對(duì)未來容易迷茫。當(dāng)今社會(huì)，受實(shí)用主義、拜金主義的影響，很多學(xué)生都有急功近利的表現(xiàn)，他們期望付出些許努力就獲得巨大成就，不愿意從小事做起，且做事浮躁，對(duì)未來的出路往往沒有明確的目標(biāo)。
2.3 集體意識(shí)薄弱，以自我為中心。對(duì)于現(xiàn)在的大學(xué)生來說，幾乎都是獨(dú)生子女，長(zhǎng)期的生活習(xí)慣讓他們很少站在別人的角度考慮問題。在大學(xué)校園生活中，有些學(xué)生不能很好地融入集體生活；與他人容易產(chǎn)生矛盾。
教育強(qiáng)調(diào)教書育人兩方面，兩方面相輔相成。在整個(gè)高校教育里，思想政治教育承擔(dān)育人的責(zé)任，它幫助學(xué)生奠定道德基礎(chǔ)，培養(yǎng)學(xué)生具備良好的思想品質(zhì)，保持健康的心態(tài)，所以加強(qiáng)學(xué)生的思想政治教育是十分必要的。
3 高校思想政治教育工作的不足之處
盡管高校的思想政治教育已得到長(zhǎng)足發(fā)展，但成果卻不盡理想，通過分析可以看到其中尚存的不足之處，具體表現(xiàn)如下：
3.1 教師隊(duì)伍的思想政治教育沒有得到重視。教師是學(xué)生的學(xué)習(xí)榜樣，理應(yīng)為學(xué)生樹立良好的榜樣作用，但能夠發(fā)現(xiàn)一些教師本身的思想道德素養(yǎng)并不高，也就起不到良好的帶頭作用。另外，加強(qiáng)教師的思想政治教育與推動(dòng)學(xué)生思想政治的發(fā)展是息息相關(guān)的，只有先加強(qiáng)教師隊(duì)伍的思想政治教育，提高教師的思想政治覺悟，才能從根本上提高大學(xué)生的思想水平。
3.2 大學(xué)生對(duì)思想政治教育沒有予以重視。很多學(xué)生認(rèn)為思政課是不重要的學(xué)科，在思政課上都在做與課程無(wú)關(guān)的事情，缺乏對(duì)這一學(xué)科的自主學(xué)習(xí)精神。
3.3 現(xiàn)階段思想政治教育忽視實(shí)踐性。思政教育應(yīng)該理論結(jié)合實(shí)踐，現(xiàn)在的課程過分注重理論知識(shí)的傳授，忽視將理論應(yīng)用于實(shí)踐中去。
4 改進(jìn)高校學(xué)生思想政治教育的措施
大學(xué)生是社會(huì)發(fā)展建設(shè)的重要參與者。加強(qiáng)高校學(xué)生的思想政治教育，使他們成為德才兼?zhèn)涞娜瞬攀侵刂兄?。因此，結(jié)合現(xiàn)今大學(xué)生普遍面臨的問題及高校思想政治教育工作上的不完善，提出一些改進(jìn)措施，以期高校思想政治教育建設(shè)能更好地發(fā)展。
4.1 嚴(yán)格要求教師自身的思想政治覺悟，肩負(fù)起教書育人的雙重責(zé)任。教師作為知識(shí)的傳授者，在具備扎實(shí)的知識(shí)、開放的思想、新穎的觀念、創(chuàng)新思維的同時(shí)，要關(guān)注學(xué)生的心理發(fā)展。在學(xué)生遇到挫折、打擊時(shí)及時(shí)開導(dǎo)，讓他們重新樹立信心。教師應(yīng)時(shí)刻關(guān)注學(xué)生的情況，經(jīng)常與他們進(jìn)行溝通交流，幫助他們做好人生的規(guī)劃，確立發(fā)展目標(biāo)。
4.2 在思想政治課上，教師應(yīng)豐富教學(xué)方法，充實(shí)教學(xué)內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)學(xué)生的學(xué)習(xí)主動(dòng)性，激發(fā)他們的興趣。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代的教育不應(yīng)僅局限于傳統(tǒng)的授課方式，應(yīng)該通過科學(xué)技術(shù)上的進(jìn)步推進(jìn)教學(xué)方式上的創(chuàng)新，用大學(xué)生喜聞樂見的方式傳授知識(shí)。如運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)，將網(wǎng)絡(luò)文化應(yīng)用到教學(xué)中，重視網(wǎng)絡(luò)文化對(duì)思想政治教育的主導(dǎo)作用。這樣做的好處是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容豐富多彩，通過搜尋相關(guān)的案例及圖片，教師能將思想政治課變得生動(dòng)有趣，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的興趣；另外，可以讓學(xué)生通過上網(wǎng)搜集相關(guān)資料，課上進(jìn)行小組討論的方式進(jìn)行教學(xué)。以這種方式進(jìn)行授課，能夠加強(qiáng)學(xué)生的主動(dòng)性，同時(shí)也可以讓學(xué)生接觸相關(guān)內(nèi)容，對(duì)所學(xué)課程有更好地理解。
4.3 加強(qiáng)實(shí)踐活動(dòng)，理論與實(shí)踐相結(jié)合。現(xiàn)階段的思想政治教育過分注重理論基礎(chǔ)知識(shí)的傳授，忽視學(xué)生的行為實(shí)踐。應(yīng)定期開展思想政治學(xué)習(xí)活動(dòng)，活動(dòng)不能呆板，要發(fā)揮創(chuàng)新精神，提高學(xué)生的熱情，使他們積極投身到活動(dòng)中來。比如組織學(xué)生定期到慈善機(jī)構(gòu)做志愿者，讓他們以身作則，從實(shí)踐中提升自己的思想覺悟。
5 結(jié)語(yǔ)
社會(huì)的不斷進(jìn)步和科技的發(fā)展為人類生活帶來便利的同時(shí)也產(chǎn)生了各種問題。對(duì)于當(dāng)今大學(xué)生來說，日后面臨的挑戰(zhàn)會(huì)越來越嚴(yán)峻。如何讓自己保持一個(gè)良好的心理狀態(tài)和樹立正確的人生目標(biāo)是十分重要的?，F(xiàn)如今，高教思想政治教育面臨瓶頸，如何發(fā)揮學(xué)科的積極作用，將學(xué)生培養(yǎng)為合格的人才是值得思考的問題。教師只有從過去單調(diào)的講解中解放出來，運(yùn)用更多的手段、方法，讓理論結(jié)合實(shí)踐才能讓思政課發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)：
（1）閔永新。大學(xué)生思想政治教育有效性研究的現(xiàn)狀與展望[J]。思想理論教育導(dǎo)刊，2010（1）。
一、我國(guó)道路交通安全行政強(qiáng)制措施形成過程
交通安全管理強(qiáng)制措施1955年公布的《城市交通規(guī)則》對(duì)交通違法行為視情節(jié)輕重規(guī)定了批評(píng)教育、給予警告、罰款、扣留駕駛執(zhí)照、拘役處罰的行政處罰措施，當(dāng)時(shí)并未形成行政強(qiáng)制的概念，1988年8月1日起施行的《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》直接對(duì)交通違法行為規(guī)定了處罰措施，也沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施。2003年頒布并于2004年5月1日實(shí)施生效的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》開始做出了行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。之后國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱“道路交通安全法實(shí)施條例”），在廢止1988年《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》的同時(shí)，也有相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。公安部2004年4月30日通過了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第69號(hào)）和《交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第70號(hào)），以部門規(guī)章的形式對(duì)《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》做出了細(xì)化執(zhí)行的規(guī)定，后被2008年公安部頒布的《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第104號(hào)）和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第105號(hào)）分別修改代替。目前我國(guó)交通安全管理領(lǐng)域?qū)嵤┥У姆煞ㄒ?guī)有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法實(shí)施條例》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第104號(hào)）和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第105號(hào))。從法律位階來看《道路交通安全法》屬于法律，《道路交通安全法實(shí)施條例》屬于行政法規(guī)，《道路交通事故處理程序規(guī)定》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》屬于部門規(guī)章。
二、道路交通安全行政強(qiáng)制措施的主要類型
目前，規(guī)定交通管理領(lǐng)域的主要強(qiáng)制手段的法律規(guī)章有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法實(shí)施條例》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部104號(hào)令）、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部105號(hào)令）。其中《道路交通安全法》規(guī)定了：交通管制(第四十條)、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證(第二十四、一百一十條)、扣留車輛(第七十二、八十九、九十二、九十五、九十六、九十八條)、拖移機(jī)動(dòng)車(第九十三條)、保護(hù)性約束(第九十一條)、收繳物品(第九十六、九十七、一百條)等行政強(qiáng)制措施，以及恢復(fù)原狀(第一百零四條)、排除妨礙（第一百零六條)、加處罰款(滯納金，第一百零九條)等行政強(qiáng)制執(zhí)行。《道路交通安全法實(shí)施條例》規(guī)定了：強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)(第八十九條)、拖移機(jī)動(dòng)車(第一百零四條)、檢測(cè)體內(nèi)酒精或國(guó)家管制的、品含量(第一百零五條)。《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部104號(hào)令）規(guī)定了：強(qiáng)制撤離（第十六條）、扣留車輛（第二十八、三十四條）、扣押物品（第二十九條）?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》（公安部105號(hào)令）規(guī)定了：扣留車輛（第二十五條）、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證（第二十九條）、拖移機(jī)動(dòng)車（第三十一條）、檢測(cè)體內(nèi)酒精或國(guó)家管制的、品含量(第三十三條)、保護(hù)性約束（第三十三條）、收繳物品（第三十五、三十六、三十七條）、強(qiáng)制排除妨礙（第三十八條）、消除違法狀態(tài)（第二十七條）、滯納金（第五十二條）。
三、現(xiàn)行道路交通安全行政強(qiáng)制措施屬性分析
（一）屬于行政強(qiáng)制措施行為1.保護(hù)性約束?！兜缆方煌ò踩ā泛汀吨伟补芾硖幜P法》都對(duì)保護(hù)性約束進(jìn)行了規(guī)定，《道路交通安全法》第九十一條和《治安管理處罰法》第十五條分別規(guī)定對(duì)于醉酒的人可以采取約束性保護(hù)，直至酒醒。約束性保護(hù)是一種強(qiáng)制措施，因?yàn)樗槍?duì)的是醉酒者的自由，醉酒者雖然會(huì)意識(shí)模糊，如果認(rèn)為醉酒者沒有自由意志，那么其在醉酒狀態(tài)下實(shí)施的行為就不具有可非難性，也就是醉酒者會(huì)因?yàn)闆]有自由意志而不負(fù)法律責(zé)任，這顯然是不正確的，《刑法》規(guī)定醉酒者犯罪要承擔(dān)刑事責(zé)任，《治安管理處罰法》也規(guī)定醉酒者違法要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這也就是法律對(duì)醉酒者自由的肯定。因此保護(hù)性約束是針對(duì)的醉酒者人身自由的限制，屬于《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定的“限制公民人身自由”的強(qiáng)制措施。2.扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證?？哿魴C(jī)動(dòng)車駕駛證是在行政強(qiáng)制法里沒有規(guī)定的一種方式，但它具有強(qiáng)制性。首先，扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證針對(duì)的不是相對(duì)人的人身自由，也不是相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)；其次，機(jī)動(dòng)車駕駛證的價(jià)值在于它代表了一種許可資格，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛證的扣留是對(duì)相對(duì)人資格的限制。在駕駛證被扣留期間是不允許駕駛機(jī)動(dòng)車的，對(duì)駕駛證的扣留是交通管理領(lǐng)域一種特有的行政強(qiáng)制措施。在相對(duì)人的違法行為被交通管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)到作出行政處罰決定有一段時(shí)間差，在這段時(shí)間內(nèi)應(yīng)該對(duì)相對(duì)人的駕駛許可作出一定限制，因此對(duì)駕駛證的扣留在交通管理領(lǐng)域就顯得不可或缺?？哿赳{駛證并不是行政處罰，和暫扣駕駛證有根本區(qū)別。暫扣駕駛證是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰方式，扣留駕駛證是一種強(qiáng)制措施，扣留只是單純的將相對(duì)人的駕駛證留置，是否處罰要到作出行政處罰決定才可以確定，即扣留駕駛證件的不一定會(huì)受到暫扣或者吊銷駕駛證件的處罰，扣留只是對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行了限制，并沒有使其權(quán)利受到減損或者消滅。因此，扣留駕駛證是一種強(qiáng)制措施，扣留駕駛證件由《道路交通安全法》規(guī)定，符合《行政強(qiáng)制法》第十條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將扣留駕駛證件認(rèn)為是《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定的“其他行政強(qiáng)制措施”。3.扣留車輛。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定行政強(qiáng)制的種類包括扣押財(cái)物?？哿糗囕v是扣押財(cái)物的一種具體方式，所以，扣留車輛屬于扣押財(cái)物的強(qiáng)制措施。（二）不是行政強(qiáng)制措施的行政措施1.交通管制?！度嗣窬旆ā返谑鍡l規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取相應(yīng)的交通管制措施?！兜缆方煌ò踩ā返谒氖畻l規(guī)定，遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以實(shí)行交通管制。交通管制是否屬于行政強(qiáng)制措施以及交通管制的屬性有待進(jìn)一步討論，但有的交通管制是由《警察法》和《道路交通安全法》設(shè)定的，即使交通管制屬于行政強(qiáng)制措施，它的設(shè)定也是符合《行政強(qiáng)制法》的，因此交通管制的規(guī)定符合《行政強(qiáng)制法》精神?！兜缆方煌ò踩ā?、《人民警察法》分別規(guī)定了交通管制措施，不難看出交通管制有以下特點(diǎn)：首先，交通管制針對(duì)的是某一區(qū)域，不是某一具體的行政相對(duì)人，“在行為對(duì)象上，如果一個(gè)行政行為是針對(duì)特定的對(duì)象作出的，就是具體行政行為，如果一種行為是針對(duì)不確定對(duì)象作出的，那么它是抽象行政行為”[2]，因此交通管制不是具體行政行為；其次，交通管制的約束力是“往后性約束”，即在開始交通管制的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施，“如果一個(gè)行政行為是適用以前的事項(xiàng)，它便是具體行政行為，如果一種行政行為是適用往后的事項(xiàng)，那它便是抽象行政行為”[2]P40；最后，“在行為的適用次數(shù)上，如果一種行政行為只適用一次，那么它就是具體的，如果一種行政行為可以反復(fù)適用，那它便是抽象的”[2]P40，顯然交通管制是反復(fù)適用的，因?yàn)橹灰煌ü苤频男袨椴煌Ｖ?，?duì)于指定區(qū)域交通管制可以反復(fù)適用于通過該區(qū)域的所有車輛或者行人。交通管制顯然不是行政強(qiáng)制措施，行政強(qiáng)制首先是一種具體行政行為，交通管制不具備具體行政行為的特征，更不可能是行政強(qiáng)制措施。根據(jù)交通管制的特點(diǎn)，交通管制更應(yīng)該被認(rèn)定為一種抽象行政行為。2.強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)。不是行政強(qiáng)制措施也不是行政強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制撤離描述的是一種結(jié)果，而不是方式，換句話說就是強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)是要達(dá)到撤離現(xiàn)場(chǎng)的結(jié)果，至于方式并不是強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)關(guān)心的，公安交通管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況采取法律規(guī)定的措施使相對(duì)人離開現(xiàn)場(chǎng)，可以是拖移機(jī)動(dòng)車，也可以是代駕，還可以是扣留車輛。根據(jù)不同的強(qiáng)制撤離方式強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)就有了不同的性質(zhì)。因此，強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)只是一種對(duì)結(jié)果目的的描述，既不是強(qiáng)制措施也不是強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)閺?qiáng)制撤離不屬于行政強(qiáng)制，所以不屬于《行政強(qiáng)制法》規(guī)制的范圍，不存在是否符合《行政強(qiáng)制法》的情況，只是強(qiáng)制撤離的手段根據(jù)其具體屬性會(huì)受到《行政強(qiáng)制法》的約束。3.從現(xiàn)行法律規(guī)定角度來看，收繳并非行政處罰措施，也非行政強(qiáng)制措施。從字面理解收繳是對(duì)非法物品的占有的剝奪，更接近于行政強(qiáng)制措施，但從法律后果看，“收繳是一種處分，它與查封、扣押等限權(quán)不同，它不僅僅限制對(duì)象物的使用權(quán)，而是剝奪其所有權(quán)，對(duì)行政管理相對(duì)人的利益影響是一樣的[3]。”因此，將收繳物品理解為一種行政處罰的執(zhí)行措施更為合理、恰當(dāng)。（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行措施1.拖移機(jī)動(dòng)車。拖移車輛是強(qiáng)行將車輛由一地移動(dòng)至另一地。是針對(duì)相對(duì)人拒不履行移車義務(wù)或者當(dāng)事人不在現(xiàn)場(chǎng)的情形，是“采取一定的強(qiáng)制措施，迫使拒不履行相應(yīng)義務(wù)的相對(duì)方履行義務(wù)或通過其他法定方式使相應(yīng)義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)”[4]的行為，應(yīng)該認(rèn)為是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。2.恢復(fù)原狀、排除妨礙、加處罰款或滯納金。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十二條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式包括加處罰款或者滯納金以及排除妨礙、恢復(fù)原狀，因此該三種措施是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。（四）行政程序中的調(diào)查措施檢測(cè)體內(nèi)酒精或國(guó)家管制的、品含量。檢測(cè)體內(nèi)酒精或國(guó)家管制的、品含量是一種行政證據(jù)調(diào)查行為，檢測(cè)體內(nèi)酒精或藥品含量其目的是得到一個(gè)參考量，為后續(xù)的行政行為提供依據(jù)，既不是對(duì)人身自由的限制，也不是對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制，檢測(cè)不是行政強(qiáng)制措施。因?yàn)閺?qiáng)制檢測(cè)不是強(qiáng)制措施，所以不屬于《行政強(qiáng)制法》規(guī)制的行政手段，《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施生效對(duì)其也沒有影響。
四、道路交通安全行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制法的銜接
行政強(qiáng)制法是繼行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等法律之后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。它的公布施行，對(duì)于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。區(qū)直各單位、街道辦事處要從深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)我區(qū)依法行政和法治政府建設(shè)，推動(dòng)江科學(xué)發(fā)展實(shí)現(xiàn)新跨越的高度，充分認(rèn)識(shí)行政強(qiáng)制法施行的重要意義，采取有效措施，扎實(shí)做好行政強(qiáng)制法的貫徹實(shí)施工作。
二、加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制法的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作
（一）區(qū)政府計(jì)劃于本月舉辦行政強(qiáng)制法專題講座，組織各單位集中學(xué)習(xí)。具體工作由區(qū)司法局負(fù)責(zé)組織實(shí)施。
（二）區(qū)司法局應(yīng)把行政強(qiáng)制法納入“六五”普法規(guī)劃，廣泛開展宣傳。
（三）各行政執(zhí)法部門應(yīng)結(jié)合本部門實(shí)際，組織本部門工作人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握行政強(qiáng)制法對(duì)行政執(zhí)法提出的新任務(wù)、新要求，并按照學(xué)用結(jié)合的原則，做好對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制法人員的培訓(xùn)工作。
三、認(rèn)真做好有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定的清理工作
根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，請(qǐng)各有關(guān)單位對(duì)照行政強(qiáng)制規(guī)定的清理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本單位有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定、制度依法進(jìn)行清理，對(duì)與行政強(qiáng)制法不一致的，都要修改或者廢止。
行政強(qiáng)制規(guī)定的清理標(biāo)準(zhǔn)：
（一）行政強(qiáng)制措施是否有法律法規(guī)依據(jù)，是否增設(shè)行政強(qiáng)制措施；（二）是否擴(kuò)大了行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類；
（三）是否規(guī)定由行政機(jī)關(guān)以外的事業(yè)組織實(shí)施行政強(qiáng)制措施；
（四）是否規(guī)定由行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行；
（五）規(guī)定的行政強(qiáng)制措施程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序是否與行政強(qiáng)制法規(guī)定一致；
（六）其他與行政強(qiáng)制法不一致的規(guī)定。
清理工作應(yīng)在年12月10日前完成，并將清理情況報(bào)送區(qū)政府法制辦。
四、依法規(guī)范行政強(qiáng)制實(shí)施主體
（一）清理對(duì)象
行政強(qiáng)制的實(shí)施主體包括以下三種：
1、法律法規(guī)規(guī)定可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)；
2、法律法規(guī)授權(quán)可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施的具有管理公共事務(wù)職能的組織；
3、法律規(guī)定具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。
沒有法定依據(jù)實(shí)施行政強(qiáng)制的行政機(jī)關(guān)，以自己名義實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)擅自行使行政強(qiáng)制權(quán)的組織都應(yīng)予以清理。
行政強(qiáng)制措施依法由行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使后，原有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再實(shí)施這些行政強(qiáng)制措施。
（二）清理方法和步驟
1、清理自查階段。各單位應(yīng)對(duì)本單位本系統(tǒng)行政強(qiáng)制主體資格進(jìn)行自查，填寫《行政強(qiáng)制主體清理登記表》（見附件），于年11月20日前將登記表（須加蓋單位公章）報(bào)送區(qū)政府法制辦。
2、審查認(rèn)定階段。區(qū)政府法制辦對(duì)報(bào)送的材料進(jìn)行全面審查后，報(bào)區(qū)政府決定。
3、公布執(zhí)行階段。經(jīng)審核確認(rèn)具備行政強(qiáng)制主體資格的單位將在區(qū)政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公布。
（三）各相關(guān)單位要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的資格管理，把具備資格的人員配備在實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)的執(zhí)法崗位上，對(duì)不具備資格的人員，要堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法崗位。實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)的行政執(zhí)法人員，必須持有省行政執(zhí)法證或其他合法有效的行政執(zhí)法證件，要對(duì)行政執(zhí)法人員開展嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法教育，引導(dǎo)他們樹立正確的執(zhí)法理念，對(duì)采用教育、引導(dǎo)等非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制。
五、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落到實(shí)處
（一）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)貫徹實(shí)施工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各單位要高度重視行政強(qiáng)制的貫徹實(shí)施工作，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由主要負(fù)責(zé)同志牽頭的工作班子，制定具體工作方案，明確工作任務(wù)和責(zé)任分工，確保此項(xiàng)工作按要求完成。
（二）嚴(yán)格遵守行政強(qiáng)制程序。各單位要強(qiáng)化程序意識(shí)，做好行政強(qiáng)制法實(shí)施前后的制度銜接，建立健全有關(guān)配套制度，細(xì)化工作流程，對(duì)法律文書進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和修改，保證把行政強(qiáng)制法的各項(xiàng)程序規(guī)定落實(shí)到實(shí)處。