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【關(guān)鍵詞】警犬安檢；搜爆；法律性質(zhì)
一、警犬安檢的法律內(nèi)涵
警犬安檢行為雖然被廣泛運用，但是關(guān)于警犬安檢行為的法律內(nèi)涵卻沒有明確的界定。由于警犬具有靈敏的嗅覺特性，因此在現(xiàn)階段警犬安檢行為主要被應(yīng)用在警衛(wèi)活動、大型公共活動、以及爆炸案件中。警犬在上述活動中被應(yīng)用具有獨特的優(yōu)勢。由于警犬本身具有靈敏嗅覺的特性，其對于發(fā)現(xiàn)具有刺激性氣味的、爆炸物等具有快速的反應(yīng)。警犬安檢行為的存在，有力的保障了上述活動的順利進(jìn)行。
通過上述對警犬安檢應(yīng)用領(lǐng)域的分析，警犬安檢行為，屬于公安機關(guān)所特有的行為和權(quán)力。公安機關(guān)運用警犬安檢行為，是為了在特定的環(huán)境中發(fā)現(xiàn)具有特定危險性的物品，從而保障公共安全和社會秩序。因此，我們可以看出，現(xiàn)階段，警犬安檢行為主要被應(yīng)用于兩大領(lǐng)域。即公安機關(guān)辦理刑事案件領(lǐng)域和公安機關(guān)辦理行政治安案件領(lǐng)域。
警犬安檢活動與公安機關(guān)辦理其他刑事案件和行政案件的措施和手段既有相同之處，又存在著差異。警犬安檢活動與其他刑事案件和行政案件相比，其相同之處在于，它們都是公安機關(guān)為了維護(hù)公共安全和社會秩序所采取的重要手段和措施。他們的最大區(qū)別之處就在于警犬安檢活動針對的對象和案件是特定的。警犬安檢活動無論是在刑事案件中還是在行政案件中，必須針對具有特定氣味的環(huán)境和物品。這也是由于警犬自身的特性決定的。因此，在實踐中，警犬安檢行為，往往指警犬在警犬訓(xùn)導(dǎo)員的指揮下，利用警犬靈敏的嗅覺，在警衛(wèi)活動、大型公共活動以及爆炸案件中快速發(fā)現(xiàn)具有刺激性并能夠被警犬所鑒別出的危害物的活動。
二、警犬安檢行為的法律性質(zhì)
（一）公安機關(guān)辦理刑事案件中警犬安檢行為的法律性質(zhì)
公安機關(guān)辦理的刑事案件和懲處打擊的犯罪行為往往具有社會危害性大的特點。因此，警犬安檢行為在特定的刑事案件中也被廣泛應(yīng)用并起到了重要的作用。這里所說的特定案件指犯罪嫌疑人利用具有特殊刺激性氣味并能夠為警犬所鑒別出的犯罪工具所實施的刑事案件。在實踐中，警犬安檢被運用最多的往往是爆炸類的案件。在這類特定案件中，公安機關(guān)運用警犬搜索出犯罪嫌疑人實施犯罪所利用的爆炸物。警犬搜索出的上述爆炸物往往成為對于犯罪嫌疑人定罪量刑非常重要的證據(jù)。因此，從這個角度講，我們可以看出，警犬搜爆的過程和公安機關(guān)辦理刑事案件的其他偵查手段具有相同的法律性質(zhì)，他們都是公安機關(guān)辦理刑事案件，找出刑事證據(jù)從而破獲案件的重要手段。因此，筆者認(rèn)為，警犬安檢在刑事案件中的應(yīng)用應(yīng)該是屬于偵查行為的一種重要手段。警犬安檢行為在刑事案件中的應(yīng)用也應(yīng)該遵守法律對于所有偵查行為的法定程序。不按照法定程序搜索出來的證據(jù)，就有可能由于程序的瑕疵從而被排除應(yīng)用。
（二）公安機關(guān)辦理行政案件中警犬安檢行為的法律性質(zhì)
警犬安檢在公安機關(guān)辦理的行政案件中，主要應(yīng)用在機場、地鐵、大型活動、警衛(wèi)活動等場合。由于上述場合的特點決定，進(jìn)入該場合的人員不得攜帶危害公共安全的物品進(jìn)入。警犬安檢主要在上述場合查處具有特定性氣味的、能夠被警犬所鑒別出的特定行政案件中。因此，筆者認(rèn)為，警犬安檢在公安機關(guān)辦理的行政案件中應(yīng)該屬于行政檢查的一種。由于理論界對于行政檢查的法律內(nèi)涵及法律性質(zhì)沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，也就導(dǎo)致了警犬安檢作為行政檢查的一種重要內(nèi)容，對于其性質(zhì)也有爭議。筆者認(rèn)為，要想明確警犬安檢的法律性質(zhì)，必須明確行政檢查的法律性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，才能準(zhǔn)確的界定警犬安檢行為的性質(zhì)。
目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政檢查行為性質(zhì)的爭議，主要集中在行政檢查屬于行政法律行為還是行政事實行為，它屬于獨立行為還是輔助行為的焦點上。
第一種觀點認(rèn)為：“行政檢查的性質(zhì)是一種依職權(quán)的單方具體行政行為，是一種獨立的法律行為?！辟澩朔N觀點的學(xué)者認(rèn)為“行政檢查，是行政主體為實現(xiàn)管理職能，依據(jù)法律的規(guī)定，對相對人是否遵守法律和具體行政決定的情況進(jìn)行強制直接了解并作出法律結(jié)論的行政行為”。再如：“行政檢查，也有稱行政監(jiān)督檢查，是指具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關(guān)行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對人權(quán)益的檢查了解的行為?！背衷摲N觀點的學(xué)者認(rèn)為行政檢查是具體行政行為，具有獨立性。
第二種觀點認(rèn)為：“行政檢查是行政主體在其最終行政意思表示做出之前的準(zhǔn)備行為，它不具有自己獨立的意思表示，而是基于一個最終的意思表示的做出和實現(xiàn)而進(jìn)行的，是一種程序性行政事實行為?！敝С诌@種觀點的代表學(xué)說有“行政檢查行為，它是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目的，依法對行政相對一方是否遵守法律和行政決定所進(jìn)行的監(jiān)督檢查行為。是一種權(quán)力性事實行為?！毙姓O(jiān)督，又稱行政監(jiān)督檢查或行政檢查，是指行政主體基于行政職權(quán)，依法對行政相對人是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況所作的事實行為。從上述觀點我們可以分析出持該種學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為，行政檢查不具有獨立性，它只是行政主體做出行政處罰前的一個準(zhǔn)備性的輔的行為。
通過上述對行政檢查行為性質(zhì)的分析，筆者支持第一種觀點。筆者認(rèn)為，行政檢查應(yīng)該屬于具體行政行為。警犬安檢作為行政檢查的一種，也應(yīng)該屬于獨立的具體行政行為。之所以得出這樣結(jié)論，筆者認(rèn)為警犬安檢行為完全符合具體行政行為的特征。
第一，關(guān)于警犬安檢行為的主體。警犬安檢行為的主體是在依法享有行政檢查權(quán)的公安機關(guān)的工作人員依法作出的。警犬安檢行為是在依法享有行政檢查權(quán)的警犬訓(xùn)導(dǎo)員的訓(xùn)導(dǎo)下作出的。其他任何組織和個人都無權(quán)作出該種行為。
第二，關(guān)于警犬安檢職權(quán)的行使。警犬安檢行為是公安機關(guān)行使行政檢查權(quán)行為，該種行為是行使國家權(quán)力的表現(xiàn)，具有強制性等特點。同時，該種行為也應(yīng)該受到嚴(yán)格的法律限制。
第三，關(guān)于警犬安檢的目的性。警犬安檢行為是為了督促參與到大型活動中或者在機場、地鐵等特定場所里的行政相對人遵守相關(guān)法律法規(guī)。從而維護(hù)公共安全。如果該行政相對人不遵守相關(guān)的規(guī)定，通過警犬安檢行為確定其攜帶有具有違反法律規(guī)定的危害性的物品，將有可能被處以行政處罰。
第四，關(guān)于警犬安檢行為的對象。警犬安檢行為主要針對的是在上述特定場合攜帶具有特定刺激性氣味的爆炸物等物品的人員。而且警犬安檢行為針對的人員是與公安機關(guān)相對的不特定的人員。
通過上述分析，警犬安檢行為完全符合具體行政行為的法律特征。因此，我們可以看出在公安機關(guān)辦理的行政案件中，警犬安檢行為作為行政檢查的一種，是一種獨立的行為，是具體行政行為。
警犬安檢行為在公安機關(guān)辦理的刑事案件和行政案件中都起著至關(guān)重要的作用。我們在實踐中必須重視該種手段的運用?；谏鲜龇治鑫覀兛梢缘贸鼋Y(jié)論：警犬安檢行為，是指警犬在警犬訓(xùn)導(dǎo)員的指揮下，利用警犬靈敏的嗅覺，在警衛(wèi)活動、大型公共活動以及爆炸案件中快速發(fā)現(xiàn)具有刺激性并能夠被警犬所鑒別出的危害物的活動。警犬安檢行為在刑事案件中的應(yīng)用應(yīng)該屬于偵查行為的一種重要手段。在行政治安案件中，警犬安檢行為應(yīng)該是一種具有獨立性的具體行政行為。
參考文獻(xiàn)
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一、行政強制和行政強制執(zhí)行
行政強制，是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，對行政相對方人身及財產(chǎn)自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。
行政強制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務(wù)和行政決定設(shè)定的新的義務(wù)，行政機關(guān)或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為。
行政強制執(zhí)行的特征：
1、行政強制執(zhí)行的前提：行政強制執(zhí)行以行政相對方不履行法律規(guī)定的義務(wù)和行政機關(guān)依法設(shè)定的新的義務(wù)為前提。
2、行政強制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強制執(zhí)行的主體有兩類，一種是行政機關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)對行政相對方直接采取強制執(zhí)行措施，另一種由行政機關(guān)向人民法院提出強制執(zhí)行申請，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強制執(zhí)行的客體：行政強制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強制執(zhí)行不允許進(jìn)行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過程中，申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決爭議，從而終結(jié)執(zhí)行程序。在民事強制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強制是推進(jìn)行政監(jiān)管的重要手段，行政強制執(zhí)行是實施行政強制的根本保障，我國現(xiàn)行的行政強制制度是以申請法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，工商行政管理機關(guān)直接強制執(zhí)行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規(guī)章規(guī)定對拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強制執(zhí)行中的困惑和問題
工商行政管理機關(guān)肩負(fù)著監(jiān)管市場的重要職責(zé)，為預(yù)防、制止或控制危害市場經(jīng)濟秩序的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強制行為的有效實施。筆者作為工商行政管理機關(guān)的基層執(zhí)法人員，在實際的執(zhí)法中，感到行政強制執(zhí)行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強制執(zhí)行在制度上和實踐中存在一些問題。
1、行政強制措施的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定工商行政管理行政強制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章，在部門規(guī)章中設(shè)定行政強制措施的比較多，行政機關(guān)的權(quán)力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關(guān)重要的職權(quán)，在部門規(guī)章中自我設(shè)定行政強制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規(guī)定》第四十三條第二款關(guān)于對拒不執(zhí)行有關(guān)暫停銷售，聽侯檢查，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)財物命令的，工商行政管理機關(guān)可以視情節(jié)給予處罰的規(guī)定，在實際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)罰的依據(jù)尚待商榷。對拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數(shù)部門規(guī)章中有規(guī)定，法律、法規(guī)一般都沒有給工商行政管理機關(guān)設(shè)定該項權(quán)利。這種由部門規(guī)章自行設(shè)定行政強制執(zhí)行措施做法，使行政機關(guān)行政強制權(quán)大打折扣。
2、行政強制的設(shè)置零亂。工商行政管理是一個綜合性的市場管理部門，涉及法律法規(guī)多，工商行政管理的行政強制措施的設(shè)定散見于多個法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反市場秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用的差錯。如屬于《企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)范登記管理的企業(yè)，如抗拒監(jiān)督檢查，工商行政管理機關(guān)則可以依據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例實施細(xì)則》給予處罰，對工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據(jù)該細(xì)則通知銀行，予以劃撥。其他性質(zhì)企業(yè)的登記管理法規(guī)無此類規(guī)定，現(xiàn)在按《企業(yè)法人登記管理條例》登記的企業(yè)已很少，更多的是公司類企業(yè)，而《公司登記管理條例》卻沒有似的規(guī)定；《打擊投機倒把暫行條例》設(shè)定了查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號、強制劃撥銀行存款等行政強制措施；《無照經(jīng)營取締辦法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》設(shè)定了查封、扣留的財物的行政強制權(quán)，《反不正當(dāng)競爭法》設(shè)定了
對抗拒執(zhí)法的處罰權(quán)，但對拒絕監(jiān)督檢查的予處罰的規(guī)定不全面。大量其他法律、法規(guī)很少有查封、扣留、凍結(jié)銀行帳號、銀行劃撥、對拒絕和抗拒監(jiān)督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強制權(quán)的設(shè)定?！躲y行法》實施后，實際廢止了工商行政管理機關(guān)由規(guī)章賦予的銀行凍結(jié)、銀行劃撥的強制執(zhí)行權(quán)。面對如此零散、零亂的行政強制權(quán)的設(shè)定和或強或弱的行政強制權(quán)，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗、憑感覺、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應(yīng)的行政強制措施，造成亂作為。
3、行政強制行為缺乏應(yīng)有的法律的保障。如工商行政管理機關(guān)依法行使職權(quán)，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受和給予協(xié)助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際中登記保全、封存、
查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關(guān)法律沒有賦予工商行政管理機關(guān)對抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權(quán)力，面對這類情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無策、望洋興嘆，使監(jiān)管無法進(jìn)行。雖然法律規(guī)定對抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的，可以移送公安機關(guān)依據(jù)治安管理條例處罰，但在行政執(zhí)法實踐中行政機關(guān)感到這種 “移送”是那么的“遙遠(yuǎn)”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機關(guān)處罰，不如同時賦予行政機關(guān)直接處罰權(quán)力，由行政機關(guān)直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的工商行政管理機關(guān)直接強制執(zhí)行的手段軟弱，很難
實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的終結(jié)。
4、行政強制的“軟”也在一定程度上導(dǎo)致行政強制的“濫”。由于工商行政管理機關(guān)行政強制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)行政目的，正門行不通，走偏門強行推進(jìn)，這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規(guī)范。如工商行政管理機關(guān)經(jīng)常參加的地方政府慣用的組織多個行政機關(guān)（甚至包括非行政機關(guān)）開展的集中整治行動，就是因為行政機關(guān)的強制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進(jìn)行政監(jiān)督，在這樣的整治行動中，往往強調(diào)的是結(jié)果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價還價的場面，失去了法律的尊嚴(yán)。
5、申請法院強制執(zhí)行不暢。申請法院強制執(zhí)行作行政機關(guān)最終最有力的強制執(zhí)行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執(zhí)行需在行政決定的法定起訴期限屆后（一般三個月后），時間拉得過長，容易造成執(zhí)行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強制執(zhí)行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執(zhí)行的及時和到位，有時客觀上實行了執(zhí)行和解；三是由于部門利益，法院向行政機關(guān)收取費用，申請強制執(zhí)行還可能增加行政機關(guān)額外開支，行政成本的增加造成行政機關(guān)往往不愿向法院申請強制執(zhí)行，還不如用“土辦法”好。
6、行政處罰文書的有效性與申請強制執(zhí)行的矛盾。依據(jù)《行政處罰法》，行政處罰文書一經(jīng)下達(dá)就是有效的法律文書，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)自覺履行，當(dāng)事人對行政處罰不服申請行政復(fù)議或是提起訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行。按照《行政處罰法》，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定，行政機關(guān)主要依靠申請法院強制執(zhí)行。然而，《行政訴訟法》第六十六條：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在規(guī)定期間不提訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”，這就意味著
行政機關(guān)實施行政處罰必須在處罰決定送達(dá)之日起三個月后才能申請法院強制執(zhí)行，這顯然不利于對違法行為的及時制止和查處，其負(fù)面影響是顯而易見的，并可能造成違法行為的延續(xù)危害和違法者逃逸處罰。同時，行政機關(guān)為了確保行政處罰的實施，一般都作出了對到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)數(shù)額的百分之三加處罰款的決定，三個月后申請法院強制執(zhí)行，處罰金額翻了兩番，使本來就難以執(zhí)行的案件增加了更大的難度，在實際中加處罰一般也難以兌現(xiàn)，這樣又失去了法律文書的嚴(yán)肅性。申請行政復(fù)議或提起訴訟不中止行政處罰的執(zhí)行，與《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定產(chǎn)生矛盾，《行政訴訟法》的這一規(guī)定，在一定的期限否定了行政機關(guān)行政決定的有效性，剝奪了《行政處罰法》賦予行政機關(guān)可申請法院強制執(zhí)行的權(quán)利。筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》這一規(guī)定的立法目的是為了保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益，而客觀上是放縱了違法者，違法者違法得不到及時查處，侵害了更多人的權(quán)益，背離了立法者的本意。
針對工商行政管理行政強制執(zhí)行的諸多問題，應(yīng)本著有利于實現(xiàn)行政目的，保障有效實施行政管理，提高行政管理的效率和質(zhì)量，規(guī)范行政強制行為，從而有效地維護(hù)市場經(jīng)濟秩序和更好地保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的指導(dǎo)思想，從法律制度入手，按照行政強制法定的原則（由法律設(shè)定強制執(zhí)行措施），盡快制定行政強制執(zhí)法和工商行政管理組織法，明確賦予與工商行政管理職能相適應(yīng)的行政強制執(zhí)行權(quán)，對長期肩負(fù)著整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序重任的工商行政管理機關(guān)，在權(quán)力上要給足，在使用上要從嚴(yán)，產(chǎn)生后果的責(zé)任要分明。從理順行政強執(zhí)行機制入手，研究必要的法律規(guī)范，加強公安機關(guān)對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的保護(hù)，堅決打擊拒絕、抗拒行政執(zhí)法的行為，增強法院強制執(zhí)行的力度和申請法院強制執(zhí)行的可操作性，可探索建立專門的行政強制執(zhí)行機構(gòu)，集中行使行政強制執(zhí)行權(quán)。從規(guī)范行政執(zhí)法人員行為入手，強調(diào)依法行政，嚴(yán)禁過多過濫使用行政強制權(quán)，在實施行政強制之前，只要情況允許，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)先采取一般管理手段解決，然后才考慮行政強制，要解決行政管理手段單一的問題，拓寬行政管理方式，少動用行政強制手段，強調(diào)、鼓勵和說服自覺履行；一旦申請法院執(zhí)行，要積極配合法院，及時掌握違法者的經(jīng)營動向和資產(chǎn)情況，為法院提供執(zhí)行信息。
1.1以真實性審核為主要內(nèi)容的經(jīng)常項目外匯管理適合我國對外經(jīng)濟發(fā)展趨勢，符合IMF第八條款的要求。目前我國仍對資本項目實行管制，這就要求經(jīng)常項目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實、合法的交易基礎(chǔ)，以避免資本項目收支假借經(jīng)常項目名義規(guī)避管理。因此對經(jīng)常項目嚴(yán)格進(jìn)行真實性審查是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展對外匯管理的要求，也是符合IMF第八條款的。為了適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織后我國涉外經(jīng)濟迅猛增長的形勢，經(jīng)常項目外匯管理適時調(diào)整管理理念，改進(jìn)管理手段，出臺了一系列政策措施，取消部分限制，不斷簡化審核手續(xù)，縮短業(yè)務(wù)辦理流程，其管理內(nèi)容、方式及手段日趨完善，極大地促進(jìn)了貿(mào)易便利化，切實履行經(jīng)常項目可兌換的承諾。
1.2經(jīng)常項目外匯依法行政所依據(jù)的法律法規(guī)的情況。經(jīng)常項目外匯管理具有監(jiān)管與服務(wù)、日常外匯監(jiān)管與行政許可相互交織、界線模糊的行業(yè)管理特征，其法律依據(jù)基本上是以《中華人民共和國外匯管理條例》以及根據(jù)《條例》所制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和少數(shù)的內(nèi)部操作規(guī)程。由于大部分經(jīng)常項目外匯管理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定時間早于《行政許可法》的實施時間，因此，目前列入行政許可范圍的經(jīng)常項目外匯行政許可項目所含內(nèi)容與《行政許可法》所規(guī)定的內(nèi)容存在一定的差距，如普遍缺失公示和受理時限等。
1.3經(jīng)常項目外匯依法行政工作開展情況。
1.3.1不斷創(chuàng)新經(jīng)常項目外匯依法行政管理手段，服務(wù)被許可人,提高行政許可效率。隨著我國經(jīng)濟日益融入全球經(jīng)濟，國際資金流量不斷增大，對我國經(jīng)常項目真實性審核提出了新的要求，經(jīng)常項目外匯管理嚴(yán)格遵照《國家外匯管理局關(guān)于實施外匯管理行政許可有關(guān)程序問題的通知》的精神不任意增設(shè)行政許可項目，同時不斷創(chuàng)新管理手段，以促進(jìn)貿(mào)易便利化。如：外匯局福建省分局從提高行政效能，創(chuàng)新操作模式出發(fā)，設(shè)計開發(fā)了“貿(mào)易外匯服務(wù)直通車”（以下簡稱“直通車”），即企業(yè)的出口收匯核銷單通過外匯局網(wǎng)上核銷報審系統(tǒng)審核通過后，可利用“直通車”查詢和打印“已核銷清單”，稅務(wù)部門可以通過“直通車”查詢企業(yè)的已核銷信息，大大方便了出口企業(yè)核銷退稅。通過“直通車”這一交流信息的紐帶，向企業(yè)和相關(guān)監(jiān)管部門提供全新、高效、便捷的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)外匯局、稅務(wù)部門、銀行及企業(yè)間的流暢溝通。又如：外匯局福建省分局充分利用科技手段改進(jìn)名錄監(jiān)管方式，開發(fā)了新的銀行端的名錄（單）信息外網(wǎng)查詢系統(tǒng)，真正實現(xiàn)全省企業(yè)“名錄”監(jiān)管信息的實時公布和共享，提升了進(jìn)口單位付匯備案核準(zhǔn)的行政許可工作效率；同時，還取消轄內(nèi)進(jìn)口異地付匯事前備案制，所轄進(jìn)口名錄企業(yè)需到省內(nèi)異地銀行辦理售付匯業(yè)務(wù)的視同本地付匯管理，企業(yè)無需逐筆辦理備案手續(xù)，憑有效商業(yè)單證到付匯銀行直接辦理進(jìn)口付匯業(yè)務(wù),降低了企業(yè)成本；此外，在按規(guī)定每月定期清理進(jìn)口付匯逾期未核銷的基礎(chǔ)上，采取靈活多樣的逾期催核方式，充分利用外匯局“直通車”的功能，定期將企業(yè)進(jìn)口付匯逾期未核銷明細(xì)信息掛到“直通車”上，進(jìn)口企業(yè)無需親自到外匯局就可及時了解自身進(jìn)口付匯逾期情況，方便企業(yè)管理，取得了明顯的社會效益。
1.3.2許可與監(jiān)管并舉，完善被許可人從事行政許可事項活動的事后檢查和管理工作。對被許可人從事行政許可事項活動的監(jiān)督檢查采用非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式。在非現(xiàn)場核查中，主要采用各類外匯收支風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，運用各種專業(yè)化的統(tǒng)計、分析方法，密切關(guān)注地區(qū)資金交易的關(guān)鍵問題，實現(xiàn)對轄內(nèi)外匯資金流動的即時監(jiān)控和管理，完成相關(guān)的業(yè)務(wù)分析及預(yù)測，同時有針對性地對異常交易行為進(jìn)行跟蹤檢查，從而實現(xiàn)促進(jìn)貿(mào)易便利化和有效監(jiān)測外匯資金流動的最終目標(biāo)。在現(xiàn)場核查中，以外匯監(jiān)管和服務(wù)并重為宗旨，注重政策宣傳，對被許可人從事行政許可事項活動中的薄弱環(huán)節(jié)、違規(guī)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，促其整改，從而確保地方經(jīng)濟穩(wěn)健運行。
1.3.3做好經(jīng)常項目依法行政的內(nèi)部監(jiān)督檢查工作。創(chuàng)新依法行政內(nèi)部監(jiān)督方式，采取上級對下級、本級自設(shè)檢查組、下級對上級的檢查方法，從內(nèi)控制度建設(shè)、日常監(jiān)管及非現(xiàn)場核查等方面開展經(jīng)常項目依法行政內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，以防范風(fēng)險。同時，將內(nèi)部檢查與員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)有機結(jié)合，不斷提高員工的政策解讀能力、系統(tǒng)運用能力和監(jiān)測分析能力，確保經(jīng)常項目各項管理制度的貫徹落實，避免發(fā)生偏差，進(jìn)一步提升經(jīng)常項目依法行政水平。
2.我國經(jīng)常項目外匯依法行政存在的問題
2.1經(jīng)常項目行政許可所依據(jù)的法律層級較低，大多是規(guī)范性文件或內(nèi)部操作規(guī)程。經(jīng)常項目行政許可所依據(jù)的法律層級較低，常常只能依據(jù)規(guī)范性文件甚至內(nèi)部操作規(guī)程執(zhí)行。依據(jù)內(nèi)部操作規(guī)程實施經(jīng)常項目外匯行政管理,特別是實施行政許可,其行政合法性值得置疑,容易使外匯管理部門在經(jīng)常項目外匯行政訴訟中處于極為被動的地位。如：《保險業(yè)務(wù)外匯管理操作規(guī)程》以操作規(guī)程形式下發(fā)執(zhí)行，因其中所含內(nèi)容欠嚴(yán)密性，因而法律效力低，不宜作為行政執(zhí)法的依據(jù)，否則在行政訴訟中極可能處于不利地位。
2.2經(jīng)常項目行政許可項目的確定不準(zhǔn)確?！缎姓S可法》第十三條規(guī)定“行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”可以不設(shè)行政許可。但由于管理對象和目標(biāo)的特殊性，經(jīng)常項目外匯管理領(lǐng)域的行政監(jiān)督與行政許可常常處于界限模糊的狀態(tài)，一些原本具有明顯行政許可特征的事項因為管理目標(biāo)和手段的變化，不再具有行政許可的明顯特征，而成為事后監(jiān)督管理行為，相反，一些原本的監(jiān)督管理行為也會因管理目標(biāo)變化的需要而成為具有明顯行政許可特征的行政行為。可見，經(jīng)常項目行政許可與經(jīng)常項目其它行政管理行為常常處于互相轉(zhuǎn)化的不確定狀態(tài)?！缎姓S可法》中行政許可實行項目管理制度，而項目管理制度中項目設(shè)定的相對穩(wěn)定性就和經(jīng)常項目外匯管理的上述特征構(gòu)成了矛盾，現(xiàn)行項目表中的16項經(jīng)常項目行政許可事項，有的就已不具備明顯的行政許可特征，而那些具有明顯行政許可特征的卻又未被列入現(xiàn)行項目表中。如：隨著進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)門檻的放寬，企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營申請只需辦理登記備案，進(jìn)口名錄管理實質(zhì)上只是進(jìn)口付匯企業(yè)檔案信息的管理，不帶有行政許可的色彩；同時，進(jìn)口付匯核銷屬于日常當(dāng)場辦結(jié)的事后數(shù)據(jù)核銷業(yè)務(wù)，不涉及行政許可內(nèi)容，而這些卻都被列入行政許可范圍，給管理者與企業(yè)帶來不必要的程序和麻煩。又如：《個人外匯管理辦法》及《個人外匯管理實施細(xì)則》規(guī)定的個人提取外幣現(xiàn)鈔備案具有明顯的行政許可特征，但卻未被列入現(xiàn)行項目表中。再如：《個人外匯管理辦法》實施以來，個人結(jié)匯和境內(nèi)個人購匯實行年度總額管理，外匯局不再核準(zhǔn)個人結(jié)匯、購匯等業(yè)務(wù)，但現(xiàn)行項目表中卻仍有此項目。
2.3經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)之間銜接不嚴(yán)密。經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)之間銜接不嚴(yán)密，如：作為貿(mào)易進(jìn)口項下發(fā)生的從屬費用——進(jìn)口索賠，未被納入目前貿(mào)易進(jìn)口外匯收支管理規(guī)定中，因而，時常被劃為非貿(mào)易外匯管理所屬內(nèi)容；而在非貿(mào)易方面，雖制定了“國際賠償”售付匯的規(guī)定，但又特別指出不含國際貿(mào)易項下的賠償，導(dǎo)致進(jìn)口索賠資金管理徘徊于貿(mào)易和非貿(mào)易之間，其資金性質(zhì)難以有效區(qū)分和界定，在實際操作過程中，外匯局、銀行內(nèi)部都易產(chǎn)生扯皮或推委現(xiàn)象，出現(xiàn)監(jiān)管“盲區(qū)”。
2.4經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)與《行政許可法》之間銜接不嚴(yán)密。隨著我國融入全球化市場，經(jīng)常項目下的外匯收支，無論是交易主體還是交易規(guī)模都將大幅度增加，需要不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段和方式才能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展。但是，制定行政監(jiān)管法規(guī)或?qū)嵤┬姓S可都必須經(jīng)過一定程序，特別是實施行政許可必須經(jīng)過一段較長的時間審批，往往滯后于行政監(jiān)管措施的制定。這就使經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)在與《行政許可法》的銜接方面產(chǎn)生了問題?！缎姓S可法》出臺后，經(jīng)常項目外匯管理系列法規(guī)因涉及面太廣，只能針對許可項目和核準(zhǔn)時限進(jìn)行了全面疏理，原有經(jīng)常項目相關(guān)規(guī)定與《行政許可法》在細(xì)節(jié)上的不吻合之處尚未及時全面調(diào)整，因此，在日常業(yè)務(wù)中凡遇這種情況一般按經(jīng)常項目內(nèi)控制度辦理，未完全與《行政許可法》的規(guī)定相吻合。如：《行政許可法》第三十二條規(guī)定“……行政機關(guān)受理或者不予受理行政許可申請，應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。”此份書面憑證由于內(nèi)控制度未做規(guī)定，因此，日常業(yè)務(wù)中常常缺失。
3.推進(jìn)經(jīng)常項目外匯依法行政建設(shè)的建議
國家外匯管理局在《行政許可法》施行后應(yīng)將《行政許可法》的精神貫穿于經(jīng)常項目外匯管理工作的方方面面，正確履行外匯管理職責(zé)，因此，只有建立以《行政許可法》為核心元素、以外匯管理系列法規(guī)為主要內(nèi)容、以完善的經(jīng)常項目內(nèi)控制度為保障的管理框架，培養(yǎng)一支懂法、文明的隊伍，才能許可與監(jiān)管并舉，權(quán)責(zé)分明，有效推進(jìn)經(jīng)常項目依法行政進(jìn)程。
3.1在思想上牢固樹立依法行政的觀念。依法行政是我國法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是依法治國原則在行政領(lǐng)域的具體運用，只有在思想上牢固樹立依法行政的觀念，認(rèn)真貫徹《行政許可法》的精神，才可使外匯管理準(zhǔn)確步入法制化運行的軌道?，F(xiàn)階段，推進(jìn)經(jīng)常項目依法行政工作主要應(yīng)著手積極推進(jìn)貿(mào)易便利化，堅持資金流入和流出均衡管理，爭取監(jiān)管與服務(wù)雙贏，以真正落實執(zhí)政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)。
3.2依據(jù)《行政許可法》制定或完善經(jīng)常項目外匯管理法規(guī)，修正舊法規(guī)或出臺新法規(guī)，應(yīng)嚴(yán)格遵守《立法法》，遵守法定程序和法定權(quán)限，充分考慮上位法與下位法的統(tǒng)一問題，實現(xiàn)立法超前、執(zhí)法公開透明，以適應(yīng)新形勢的挑戰(zhàn)。因此，建議國家外匯管理局應(yīng)將《行政許可法》的具體要求作為核心元素，全面開展對外匯管理法規(guī)的制訂和修改工作，及時重新調(diào)整有關(guān)辦法和規(guī)定，完善外匯管理法規(guī)體系，特別應(yīng)針對外匯管理法規(guī)存在監(jiān)管空白點、法規(guī)之間的沖突、目前尚存爭議的操作規(guī)程等問題，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，增強法規(guī)的統(tǒng)一性、可操作性，以保證經(jīng)常項目外匯管理工作有法可依、有章可循，真正做到由內(nèi)而外地將《行政許可法》與經(jīng)常項目外匯管理有機結(jié)合。同時，對經(jīng)常發(fā)生的外匯業(yè)務(wù)，應(yīng)設(shè)計統(tǒng)一格式的文本，且最好植入各相關(guān)的系統(tǒng)中，由系統(tǒng)自行打印，以規(guī)范操作，便利企業(yè)，提高行政審批辦事效率。
3.3建立完善的經(jīng)常項目內(nèi)控制度，增強自我保護(hù)能力，增強被許可人的自律能力。加入世界貿(mào)易組織的硬約束使經(jīng)常項目真實性審核面臨開放與管制的矛盾?！缎姓S可法》限制了行政機關(guān)的權(quán)力，規(guī)范了行政機關(guān)的行政許可行為，便利了被許可人。外匯管理部門只有管理適度，才能正確行使外匯管理職責(zé)，有效推進(jìn)經(jīng)常項目依法行政進(jìn)程。因此，外匯局應(yīng)集中精力，制定完善的內(nèi)控制度，內(nèi)部分工應(yīng)做到明確并細(xì)化，以加強自我保護(hù)能力，避免責(zé)任不明、互相推諉；應(yīng)加大外匯檢查處罰力度，震懾外匯違規(guī)行為，以維護(hù)外匯市場的經(jīng)營秩序；應(yīng)加大外匯法規(guī)的宣傳力度，正確引導(dǎo)銀行、企業(yè)、個人自覺遵守外匯法規(guī)，合法、合規(guī)地利用外匯資源，公平、公正地在外匯市場上進(jìn)行競爭。
3.4加強對行政許可業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。建議國家外匯管理局加大培訓(xùn)力度，每年集中業(yè)務(wù)人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，更新法律知識。基層外匯局也應(yīng)當(dāng)采取專家授課、考試、案例分析等方式，組織有針對性的集中學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員對法規(guī)的應(yīng)用能力和依法行政水平。
〔論文摘要〕教育督導(dǎo)是教育管理的重要組成部分,是確保決策目標(biāo)得以實現(xiàn)的不可或缺的控制行為,是行政監(jiān)督在教育管理領(lǐng)域中的特殊表現(xiàn)。要取得教育督導(dǎo)的成功,就必須正確認(rèn)識教育督導(dǎo)行為的基本特點,并在此基礎(chǔ)上處理好教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系和角色關(guān)系。
教育管理是確保教育目標(biāo)的達(dá)成和教育質(zhì)量的提高的基本實踐活動,它是一系列管理行為的組合。教育督導(dǎo)是教育督導(dǎo)組織及其人員對下級政府、下級教育行政機關(guān)和所屬學(xué)校的教育、教學(xué)、管理工作所進(jìn)行的檢查、監(jiān)督、評估及指導(dǎo)活動,使教育、教學(xué)、管理工作達(dá)到遵循教育規(guī)律,提高教育質(zhì)量的目的。毫無疑問,教育督導(dǎo)是國家對教育工作實施有效管理的重要手段,是科學(xué)的教育管理體系的重要組成部分,是確保決策目標(biāo)得以實現(xiàn)的不可或缺的控制行為,是行政監(jiān)督在教育管理領(lǐng)域中的特殊表現(xiàn)。因此,加強對教育督導(dǎo)行為的研究,對于提高教育督導(dǎo)行為的科學(xué)性,充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的積極作用,推動我國教育事業(yè)的健康發(fā)展,具有積極的現(xiàn)實意義。
一、教育督導(dǎo)行為的基本特點
教育督導(dǎo)行為雖然也是一種教育行政行為,但是與教育行政決策、教育行政執(zhí)行等管理行為相比,有許多顯著不同的特點。
(一)教育督導(dǎo)行政的指導(dǎo)性
教育督導(dǎo)行政屬指導(dǎo)性行政,而非指令性行政。它對被督導(dǎo)單位所需解決的問題,通過“督導(dǎo)報告”提出評估、指導(dǎo)與督辦意見和建議,而非直接行政處置。在教育督導(dǎo)的過程中,督導(dǎo)機構(gòu)及督導(dǎo)人員只有檢查、監(jiān)督、評估、指導(dǎo)的權(quán)力,而無行政處置的權(quán)力。所以,教育督導(dǎo)行為要寓“督”于“導(dǎo)”之中,使“督”與“導(dǎo)”相結(jié)合,以“導(dǎo)”為主。這就要求教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)水平,在德、識、才、學(xué)、體等方面比較突出。只有這樣,才能勝任“指導(dǎo)角色”。
(二)教育督導(dǎo)范圍的廣泛性
教育督導(dǎo)是代表一級政府對下級政府、下級教育行政部門和所屬學(xué)校的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評估和指導(dǎo),它不同于其他教育行政職能機構(gòu)檢查指導(dǎo)工作。其他教育行政職能機構(gòu)只是就其主管的某一方面的工作進(jìn)行檢查、指導(dǎo),并可在檢查、指導(dǎo)的同時采取行政措施,工作范圍具有單一性。而教育督導(dǎo)則既可對政府部門、教育行政部門進(jìn)行督導(dǎo),又可對各級各類學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo);既可對教育方針、政策和法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行進(jìn)行宏觀指導(dǎo),又可對辦學(xué)思想、教育教學(xué)工作、教育設(shè)施設(shè)備以及領(lǐng)導(dǎo)班子、師資隊伍建設(shè)等具體問題進(jìn)行微觀指導(dǎo)。督導(dǎo)工作范圍之廣泛是任何其他教育行政職能機構(gòu)所無法相比的。這就要求督導(dǎo)人員應(yīng)具有把握全局、綜合運籌和具體指導(dǎo)工作的才能。
(三)教育督導(dǎo)任務(wù)的綜合性
教育行政部門內(nèi)的各職能機構(gòu),一般只擔(dān)負(fù)某一方面的職能,唯有辦公室和督導(dǎo)機構(gòu)例外,是綜合性的行政職能部門。辦公室是行政領(lǐng)導(dǎo)的“內(nèi)助”,教育督導(dǎo)機構(gòu)則是行政領(lǐng)導(dǎo)的“外助”。教育督導(dǎo)機構(gòu)既有檢查監(jiān)督、考核評價、指導(dǎo)幫助下級政府、下級教育行政部門和所屬學(xué)校工作的任務(wù),又有向上級報告有關(guān)教育方針政策、法規(guī)條例、計劃指令的執(zhí)行情況,作出準(zhǔn)確而有分析的“反饋”,做領(lǐng)導(dǎo)的“耳目”的任務(wù)。此外,還有為教育領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、有關(guān)行政職能部門進(jìn)行科學(xué)決策當(dāng)參謀、作咨詢的任務(wù)。教育督導(dǎo)機構(gòu)是多功能的綜合性行政職能機構(gòu),這一特點要求教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有視察、評價、指導(dǎo)、反饋、參謀、咨詢等多方面的才能。
(四)教育督導(dǎo)作用的間接性
教育行政是“指令性行政”,它通過制定教育管理的強制性措施、行政決策命令等行政手段,直接指揮教育工作。而教育督導(dǎo)則屬“指導(dǎo)性行政”,它對教育工作所進(jìn)行的視察、監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)等督導(dǎo)行為,均非“行政指令”,都是通過科學(xué)的說理、論證,闡明正確的觀點與方法,甚至進(jìn)行示范性指導(dǎo),使督導(dǎo)者心悅誠服,自覺接受,化為行動,改進(jìn)工作。它向行政首長提供的“督導(dǎo)報告”只是作為一種反饋咨詢意見,只有在被行政領(lǐng)導(dǎo)采納,成為行政決策的內(nèi)容并實施之后,才能發(fā)揮直接的行政作用。所以,教育督導(dǎo)行為所產(chǎn)生的是一種間接行政作用,督導(dǎo)人員應(yīng)具有較強的調(diào)查研究、協(xié)調(diào)溝通的才能。
(五)教育督導(dǎo)行為的自主性
教育督導(dǎo)機構(gòu)雖設(shè)置在教育行政部門內(nèi),但其工作具有相對獨立性。督導(dǎo)機構(gòu)和督導(dǎo)人員在教育督導(dǎo)中比較超脫,不直接聽命于行政指令,也不直接處理行政事務(wù),而是根據(jù)教育方針、政策和法規(guī),獨立地進(jìn)行視察調(diào)研,實事求是地進(jìn)行評價、督辦。如果發(fā)現(xiàn)被督導(dǎo)單位在工作中出現(xiàn)偏差,可要求其予以改正。如果發(fā)現(xiàn)上級決策失誤,則可直言進(jìn)諫,建議領(lǐng)導(dǎo)修正決策或追蹤決策,以保證教育目標(biāo)有效達(dá)成。因此,教育督導(dǎo)人員應(yīng)具有高度的原則精神和較強的獨立工作能力。
教育督導(dǎo)行為的以上基本特征,決定了在教育督導(dǎo)的實踐中,要取得教育督導(dǎo)的成功,推動教育的健康發(fā)展,就必須處理好教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系和角色關(guān)系。
二、教育督導(dǎo)行為的分類關(guān)系
(一)宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)的關(guān)系
宏觀督導(dǎo)強調(diào)的是對下級政府及教育行政部門教育工作的督導(dǎo),微觀督導(dǎo)強調(diào)的是對學(xué)校教育、教學(xué)、管理工作進(jìn)行的督導(dǎo)(也可直接稱學(xué)校督導(dǎo))。微觀督導(dǎo)是宏觀督導(dǎo)的基礎(chǔ),起著反映和印證宏觀督導(dǎo)的作用;宏觀督導(dǎo)是微觀督導(dǎo)的科學(xué)綜合,起著概括和指導(dǎo)微觀督導(dǎo)的作用。因此,在督導(dǎo)工作中應(yīng)樹立宏觀指導(dǎo)微觀,微觀體現(xiàn)宏觀的思想,把宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)有機地結(jié)合起來。但是,微觀督導(dǎo)不是宏觀督導(dǎo)的簡單體現(xiàn),宏觀督導(dǎo)也不是微觀督導(dǎo)的簡單相加,它們各具有相對獨立的特點。在教育督導(dǎo)工作中,既要重視宏觀督導(dǎo)與微觀督導(dǎo)的有機統(tǒng)一,又要根據(jù)各自的特點,有針對性地開展工作。
(二)定期督導(dǎo)與臨時督導(dǎo)的關(guān)系
定期督導(dǎo)是督導(dǎo)人員按計劃規(guī)定的期限所進(jìn)行的督導(dǎo),臨時督導(dǎo)是根據(jù)需要在督導(dǎo)計劃以外臨時進(jìn)行的督導(dǎo),多因主管部門或被督導(dǎo)單位工作需要而進(jìn)行。定期督導(dǎo)是教育督導(dǎo)制度建設(shè)的主要內(nèi)容,要按照一定時期教育工作的需要,建立定期督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)機構(gòu)可在一定年限內(nèi),對所轄地區(qū)的教育工作和學(xué)校工作完成一次全面督導(dǎo),這就需要有計劃地、定期地開展督導(dǎo)工作。臨時督導(dǎo)也是教育督導(dǎo)制度建設(shè)不可缺少的部分,要根據(jù)教育發(fā)展的客觀變化和實際需要,及時確立臨時督導(dǎo)的內(nèi)容,使之與定期督導(dǎo)結(jié)合起來,充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用。
(三)綜合督導(dǎo)與專項督導(dǎo)的關(guān)系
綜合督導(dǎo)是指督導(dǎo)人員對被督導(dǎo)單位的多項或全部工作進(jìn)行的督導(dǎo),其內(nèi)容廣泛,涉及面寬,指標(biāo)具體、完整,時間較長,空間較廣。專項督導(dǎo)是就某一項工作開展的督導(dǎo),此種督導(dǎo)項目單一,問題集中,便于掌握情況。綜合督導(dǎo)與專項督導(dǎo)的內(nèi)容,既有包含和被包含的關(guān)系,但又不是簡單匯總和簡單分割的關(guān)系。由于教育工作的復(fù)雜性,綜合督導(dǎo)不應(yīng)也不可能包括各項工作的所有內(nèi)容,而應(yīng)在宏觀上有重點地確立督導(dǎo)內(nèi)容。專項督導(dǎo)也不是每一項教育工作都要督導(dǎo),而是根據(jù)當(dāng)年教育工作的重點或比較薄弱的環(huán)節(jié)確定專項督導(dǎo)的項目。在教育督導(dǎo)工作中,既要抓綜合督導(dǎo),又要抓專項督導(dǎo),并使這兩方面的工作有機地結(jié)合起來。
(四)個人督導(dǎo)與組織督導(dǎo)的關(guān)系
個人督導(dǎo)一般是指督導(dǎo)人員只身前往被督導(dǎo)單位開展工作,多是為了掌握真實情況,事前不作通知,對各被督導(dǎo)單位進(jìn)行的巡視、檢查或暗訪,這類督導(dǎo)掌握的信息一般較真實、客觀。組織督導(dǎo)是根據(jù)工作需要而將專、兼職督導(dǎo)人員組織起來進(jìn)行的督導(dǎo),這類督導(dǎo)一般規(guī)模較大,時間較長,地域較廣,常常需預(yù)先制定督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)體系,需要分組進(jìn)行督導(dǎo),再綜合情況,得出較可靠的結(jié)論。為提高教育督導(dǎo)的實效性,在教育督導(dǎo)的實踐中,應(yīng)以組織督導(dǎo)為主,以個人督導(dǎo)為輔。
(五)全面督導(dǎo)與重點督導(dǎo)的關(guān)系
全面督導(dǎo)是對被督導(dǎo)單位各方面工作進(jìn)行的督導(dǎo),重點督導(dǎo)是根據(jù)不同時期的特殊情況而進(jìn)行的督導(dǎo)。全面督導(dǎo)是綜合督導(dǎo)的基礎(chǔ),因為只有通過全面督導(dǎo)才有可能對一個地區(qū)的工作概貌有一個整體認(rèn)識,否則就容易產(chǎn)生片面性。但是,如果平均用力面面俱到地檢查、評估,不僅會影響效率,而且容易對事物的認(rèn)識限于表層,難以抓住本質(zhì)的、要害性的東西。在教育督導(dǎo)實踐中,有的督導(dǎo)部門在全面督導(dǎo)的基礎(chǔ)上,重點突出三個方面:一是把政府當(dāng)前教育工作的中心任務(wù)作為重點。例如,政府一直把普及九年制義務(wù)教育作為工作的首要重點,于是在督導(dǎo)每個地(市)、縣(市)時,督導(dǎo)部門都堅持把它作為重點內(nèi)容去檢查。二是把本地全局性、傾向性的問題作為重點。例如,督導(dǎo)部門把部分地區(qū)德育工作不夠切實到位、片面追求升學(xué)率傾向較為突出的問題作為重點去檢查。三是把被督導(dǎo)地區(qū)存在的薄弱環(huán)節(jié)或典型經(jīng)驗作為督導(dǎo)的重點。例如,督導(dǎo)部門發(fā)現(xiàn)某農(nóng)村地區(qū)在學(xué)校管理上問題比較突出,于是在督導(dǎo)該地區(qū)時,就把它作為重點之一去檢查。這樣不拘泥于督導(dǎo)評估方案而結(jié)合實際情況,突出重點,下大氣力把重點問題查深查透,有利于增強督導(dǎo)評估的力度,能夠收到教育督導(dǎo)的實效。
三、教育督導(dǎo)行為的角色關(guān)系
(一)“督政”與“督學(xué)”的關(guān)系
督導(dǎo)工作包括“督政”和“督學(xué)”兩大方面?！岸秸奔幢O(jiān)督下級人民政府及其有關(guān)職能部門履行教育工作職責(zé),依法行政;“督學(xué)”即對所屬學(xué)校的教育、教學(xué)、管理工作進(jìn)行監(jiān)督,推動學(xué)校全面貫徹教育方針。從提出“督政”的時候起,“督政”就一直是教育督導(dǎo)工作的首要任務(wù),無論是歷次專項督導(dǎo)檢查,還是“兩基”評估驗收,都主要是圍繞“督政”來進(jìn)行的。根據(jù)《教育法》和《義務(wù)教育法》的規(guī)定,結(jié)合我國的實際,不僅“兩基”主要是政府行為,而且“兩全”目標(biāo)的落實,素質(zhì)教育的實施,也首先要靠政府。教育法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行,也首先是政府行為。因此,不僅在對執(zhí)行有關(guān)教育的法律、法規(guī)的監(jiān)督檢查中應(yīng)以“督政”為主,在落實“兩全”的督導(dǎo)工作和其他教育督導(dǎo)工作中也要重視“督政”工作。但是,一個政府是否有效地發(fā)展了教育,還要具體地考察學(xué)校教育是否真正得到了發(fā)展,教育條件是否得到了改善,教師隊伍和管理隊伍是否得到了很好地建設(shè),教育法規(guī)是否得到了貫徹落實等等。因此,“督政”不能代替“督學(xué)”,“督學(xué)”也不能代替“督政”,應(yīng)把二者結(jié)合起來,才能達(dá)到教育督導(dǎo)的目的。
(二)主導(dǎo)與主體的關(guān)系
獲取高質(zhì)量的督導(dǎo)結(jié)論固然重要,但取得督導(dǎo)對象對督導(dǎo)結(jié)論的認(rèn)同也同樣不能忽視。因為督導(dǎo)的終極目的不在于形成結(jié)論,而在于用結(jié)論去影響督導(dǎo)對象,進(jìn)而使督導(dǎo)對象自覺執(zhí)行結(jié)論中的意見,認(rèn)真改進(jìn)工作。從這個意義上講,督導(dǎo)者是為督導(dǎo)對象服務(wù)的。因此,督導(dǎo)對象在督導(dǎo)過程中是處于主體地位的。有鑒于此,在督導(dǎo)過程中,既要充分發(fā)揮督導(dǎo)者自身的主導(dǎo)作用,又要充分尊重督導(dǎo)對象的主體地位,不能置他們于受審位置,而讓他們充分地參與督導(dǎo)活動,消除其在價值標(biāo)準(zhǔn)上的分歧和對督導(dǎo)的心理障礙,以促成督導(dǎo)雙方對督導(dǎo)結(jié)論的認(rèn)同。
(三)督導(dǎo)機構(gòu)與政府及其教育行政部門的關(guān)系
督導(dǎo)機構(gòu)對下級政府及其教育行政部門的工作可行使督導(dǎo)權(quán),但對本級政府和同級教育行政部門不具有督導(dǎo)權(quán),而是在他們的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。在我國,教育督導(dǎo)部門一般是人大通過決議成立或政府批準(zhǔn)成立,代表政府進(jìn)行督導(dǎo)工作的機構(gòu),但其工作離不開同級教育行政部門的支持和幫助。目前,我國各級教育督導(dǎo)機構(gòu)一般都設(shè)在教育行政機構(gòu)內(nèi),接受同級教育行政部門首長的領(lǐng)導(dǎo)。在督導(dǎo)工作中,若發(fā)現(xiàn)有與政府以及教育行政部門的工作有關(guān)的問題時,應(yīng)及時反饋,如實反映情況,積極提出解決問題的建議,使問題得到解決。這樣做,不僅會引起領(lǐng)導(dǎo)部門對督導(dǎo)工作的重視,而且還會有力地促進(jìn)地方教育事業(yè)的發(fā)展。
(四)上下級督導(dǎo)機構(gòu)之間的關(guān)系
就地方教育督導(dǎo)機構(gòu)而言,由于各自管理范圍的不同,其督導(dǎo)職責(zé)、任務(wù)也不同,在教育督導(dǎo)的實踐中,它們之間應(yīng)該是上級教育督導(dǎo)機構(gòu)指導(dǎo)下級教育督導(dǎo)機構(gòu),下級教育督導(dǎo)機構(gòu)對上級教育督導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)的關(guān)系。在信息的反饋處理方面,省級教育督導(dǎo)機構(gòu)主要給國家教育督導(dǎo)機構(gòu)提供情況,而地(市)、縣(市)教育督導(dǎo)機構(gòu)主要是給同級政府提供意見和信息。上級教育督導(dǎo)機構(gòu)可給下級教育行政部門和下級教育督導(dǎo)機構(gòu)以必要的指示,并要求他們必須執(zhí)行。上級教育督導(dǎo)機構(gòu)有權(quán)向下級教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)和下級督導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)人調(diào)閱有關(guān)材料、召集下級督學(xué)會議、制止對學(xué)校所下的不合法規(guī)的指示,可以提請主管部門撤換不稱職的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)及督學(xué),可以建議給優(yōu)秀的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)和督學(xué)以獎勵。下級教育督導(dǎo)機構(gòu)要經(jīng)常向上級教育督導(dǎo)機構(gòu)匯報本地區(qū)、本部門督導(dǎo)工作的情況,特別是及時反映本地區(qū)帶有傾向性的問題,反映下級政府、下級教育行政部門、學(xué)校和教師的意見、要求和建議。
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[關(guān)鍵詞] 軍事采購 監(jiān)督 制度約束 救濟
軍事采購監(jiān)督機制是軍事采購市場化改革齊頭并進(jìn)的一個配套部分。構(gòu)建一個較為完善的軍事采購監(jiān)督機制，無論是基于軍事采購工作和國防建設(shè)的實際需要，還是從完善軍事采購法律制度的層面來考慮，都顯得十分必要。
一、軍事采購監(jiān)督機制的現(xiàn)狀
目前我軍軍事采購監(jiān)督已經(jīng)初步形成了機構(gòu)設(shè)置上的相互制約機制。其特點是：
1.業(yè)務(wù)主管的多級性。就全軍而言，軍事采購工作的業(yè)務(wù)管理已經(jīng)建立了總部、軍區(qū)級單位和部隊三級管理體制。軍事采購的第一級主管部門是總后勤部的物資油料部和基建營房部，分別負(fù)責(zé)全軍物資采購和工程采購的業(yè)務(wù)管理，分別匯總、報批物資綜合采購機構(gòu)集中采購計劃和工程采購計劃，審定采購方式等。第二級主管部門是軍兵種后勤部、軍區(qū)聯(lián)勤部物資油料部和工程管理部門。分別負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本區(qū)物資和工程采購的業(yè)務(wù)管理。第三級主管部門是軍級以下部隊和相當(dāng)?shù)燃墕挝坏奈镔Y和工程采購管理部門。軍以下部隊的采購，按照逐級負(fù)責(zé)、集中需要、集中采購、集中支付的原則，由各大單位結(jié)合實際做出具體規(guī)定。
2.采購經(jīng)費管理的獨立性。事業(yè)部門（即提出采購需求的部門）只負(fù)責(zé)編制采購預(yù)算和采購需求計劃，審核招標(biāo)文件和合同草案，指導(dǎo)采購機構(gòu)做好本部門招標(biāo)等工作。而對采購從預(yù)算的“源頭”上到結(jié)算的“末端”上的全程的財務(wù)監(jiān)督，對招標(biāo)文件和合同草案的有關(guān)經(jīng)費條款的審查，以及采購資金支付和結(jié)算的辦理統(tǒng)一由各級后勤（聯(lián)勤）財務(wù)部門負(fù)責(zé)，基本上實現(xiàn)了采購中的業(yè)務(wù)管理和財務(wù)監(jiān)督的分頭負(fù)責(zé)。
3.審計監(jiān)督的全程性。軍隊各單位和各部門組織采購活動，必須依法接受軍隊審計部門的審計監(jiān)督。審計監(jiān)督貫穿于采購活動的各個環(huán)節(jié)。
二、軍事采購監(jiān)督機制存在的問題
上述的監(jiān)督制約機制是軍隊內(nèi)部層級管理體制的體現(xiàn)，是依據(jù)職能分工進(jìn)行機構(gòu)分置的一種硬性的架構(gòu)安排。其存在的問題主要表現(xiàn)為：
1.制度監(jiān)督不健全。制度監(jiān)督就是一種軟約束。法律是首要的制度。最近幾年盡管軍隊出臺了一些軍事采購的規(guī)章制度，然而到目前為止，軍事采購的基本法律――《軍事采購法》還未出臺?，F(xiàn)有的制度約束僅僅是在總部出臺的一些軍事規(guī)章的層面上。由于法律層次不高，立法技術(shù)存在問題，所以很難對軍事采購活動產(chǎn)生較好的制度約束和監(jiān)督作用。
2.采購活動的內(nèi)部監(jiān)督不力。一是內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有獨立性。實踐中，內(nèi)部監(jiān)督主體隸屬采購部門或“兩塊牌子一班人馬”，內(nèi)部監(jiān)督失去了獨立性。二是采購程序的不規(guī)范，導(dǎo)致制度性監(jiān)督不到位。在采購的具體實施中，采購方式和采購程序執(zhí)行不嚴(yán)，有的單位計劃性差，往往以部門預(yù)算代替采購計劃，先采購后立項，無預(yù)算采購和超預(yù)算采購現(xiàn)象比較多見。
3.軍外監(jiān)督缺位。無論是財務(wù)管理部門還是審計監(jiān)督部門均是軍事機構(gòu)，他們作為采購的監(jiān)督主體與軍事采購部門同屬軍方。在采購活動中，相對于供應(yīng)商，他們是利益共同體，因此軍隊監(jiān)督部門在進(jìn)行（主動）監(jiān)督執(zhí)法時，很難真正的體現(xiàn)出監(jiān)督者與被監(jiān)督者的這種對立以及對待被監(jiān)督的采購雙方當(dāng)事人的超脫與公正。
4.缺乏對供應(yīng)商的救濟機制。目前政府采購活動已經(jīng)建立了較完善的質(zhì)疑和投訴的救濟機制。但是由于《中華人民共和國政府采購法》在附則里專門做了“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會另行制定”的規(guī)定，因此，這些救濟的規(guī)定對軍事采購活動并不適用。另外，盡管軍隊招標(biāo)采購過程中違法行為的監(jiān)督執(zhí)法，可以根據(jù)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》（以下簡稱《意見》），分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。但這些監(jiān)督主管部門都是國家行政機關(guān)。實踐中國家行政機關(guān)對軍隊招標(biāo)采購的管理主要集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，且多是事前的審批管理，因此非工程的招標(biāo)采購的供應(yīng)商就成了行政救濟的盲區(qū)，而且工程采購過程中的監(jiān)督執(zhí)法也很難奏效。更何況《意見》根本不涉及非招標(biāo)方式采購的監(jiān)督執(zhí)法。
三、完善軍事采購監(jiān)督機制的思考
1.建立供應(yīng)商的救濟制度。借鑒政府采購法的立法模式，可以考慮盡快加緊制定《軍事采購法》，在《軍事采購法》這一層次立法中專設(shè)質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查這兩章。目前，在軍事采購中建立質(zhì)疑和投訴這種救濟機制，困難主要集中在向誰投訴的問題上。參照《政府采購法》，要使投訴能夠得到公正、及時的處理，投訴一般應(yīng)具備以下條件：一是受理投訴的主體應(yīng)有法律賦予的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)；二是可以通過司法途徑對投訴的事項進(jìn)行最終的救濟，即如果受理投訴的主體怠于履行職責(zé)或錯誤履行職責(zé)還可能成為行政訴訟的被告。然而目前軍事采購的監(jiān)督主體盡管有軍事法律法規(guī)賦予的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，但是由于這些軍事監(jiān)督主體不是行政法所指的行政主體，因此當(dāng)他們不作為或為而不恰當(dāng)時，供應(yīng)商不可能再通過行政訴訟這種最終的司法途徑來主張自己的權(quán)益。軍隊作為一個具有特殊性質(zhì)的武裝團體，其有不同于國家行政機關(guān)的自身的結(jié)構(gòu)特征和軍事審判體制，鑒于此，可以考慮將軍事采購領(lǐng)域中與軍事行政救濟糾紛有關(guān)的軍事行政訴訟納入軍事法院審判受案范圍。目前最高法院已就軍事法院審理軍內(nèi)民事案件作了批復(fù)，肯定了軍事法院對軍內(nèi)民事案件的管轄權(quán)。因此，將軍事采購的監(jiān)督主管部門受理投訴但不作為或為而不恰當(dāng)而引起的糾紛歸入軍事行政訴訟案件，納入軍事審判的管轄，既有必要也是可能的。
2.強化內(nèi)部監(jiān)督的制度約束，建立外部監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。軍事采購內(nèi)部監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置如前所述形式上已基本建立，其完善應(yīng)著重在制度層面。具體包括:(1)確立采購結(jié)果的連帶責(zé)任制。(2)確立采購結(jié)果公示制度。(3)確立采購人員崗位定期輪換制度。(4)明確并落實各項規(guī)則，即對采購機構(gòu)各部門的崗位設(shè)置和操作流程，采購業(yè)務(wù)人員的資質(zhì)要求，集中采購、分散采購和追加采購的基本工作程序，采購監(jiān)督檢查等做出明確規(guī)定并加強末端的執(zhí)行力和責(zé)任意識。(5)采購部門應(yīng)重視供應(yīng)商提出的異議和申訴的調(diào)查和處理工作。
外部監(jiān)督包括審計、紀(jì)檢、財務(wù)、社會監(jiān)督。但是由于審計、紀(jì)檢、財務(wù)監(jiān)督部門都是軍隊的機關(guān)，只具備相對獨立性。并且軍隊采購信息有著相對的封閉性，社會監(jiān)督很難奏效。因此，外部監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步強化其獨立性和效果。建議建立由多個軍外主體如經(jīng)濟學(xué)者、法律學(xué)者、公證會計師等專業(yè)人員組成的第三方聯(lián)合監(jiān)督的外部監(jiān)督機構(gòu)。
3.健全全面監(jiān)督和重點監(jiān)督相結(jié)合的機制。軍事采購的監(jiān)督對象有對軍事采購計劃的監(jiān)督和對軍事采購程序的監(jiān)督，有對集中采購的監(jiān)督和分散采購的監(jiān)督。對于軍事采購的過程而言，軍事采購監(jiān)督應(yīng)針對一些特別容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)加強監(jiān)督力度，如軍事采購的預(yù)算編制。另外還應(yīng)重視對采購方式的選擇、供應(yīng)商資格的審查、供應(yīng)商的交貨和驗收等環(huán)節(jié)的重點監(jiān)察。對于集中采購和分散采購的監(jiān)督而言。集中采購采購人的行為對采購的過程起著主導(dǎo)的作用，因此采購人行為應(yīng)是監(jiān)督的重點。在集中采購的過程中，評標(biāo)委員會對采購的結(jié)果起著決定性的作用，因此評標(biāo)委員會也應(yīng)是監(jiān)督的重點。分散采購賦予了采購人較大的決策自由度，全面的監(jiān)管具有一定難度。因此應(yīng)重視采購人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的考核以加強其自律，監(jiān)管的重點應(yīng)是采購方式的選擇，特別是對定點采購方式的監(jiān)管。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:運輸管理; 概論；問題；機構(gòu)與職責(zé)；隊伍建設(shè)
0引言
最新頒布的道路運輸主體法規(guī)《中華人民共和國道路運輸條例》第一條指出：“維護(hù)道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護(hù)道路運輸各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)道路運輸業(yè)的健康發(fā)展?！边@是我國現(xiàn)階段道路運輸管理的總目標(biāo)。道路運輸?shù)目焖侔l(fā)展與道路運輸?shù)墓芾硎窍⑾⑾嚓P(guān),只有道路運輸管理的好、管理到位,才能保證道路運輸市場持續(xù)健康、穩(wěn)定的發(fā)展。
1道路運輸管理概論
1．1道路運輸管理概念
道路運輸管理,是道路運輸行政管理的簡稱,是指各級道路運輸管理機構(gòu)代表各級交通主管部門行使道路運輸行政管理職能的活動。道路運輸管理的要領(lǐng)可以從以下幾個方面進(jìn)一步理解。
(1)道路運輸管理的主體。
道路運輸管理的主體是各級交通主管部門,各級道路運輸管理機構(gòu)是執(zhí)行機構(gòu)。
(2)道路運輸管理的對象。
道路運輸管理的對象是道路運輸市場領(lǐng)域中的各種經(jīng)濟活動,按道路運輸行業(yè)劃分為道路客運、道路貨運、道路裝卸搬運、機動車維修和道路運輸輔助服務(wù)。
(3)道路運輸管理的性質(zhì)。
道路運輸管理是國家行政管理在道路運輸領(lǐng)域的延伸,具有國家行政管理的基本屬性。從行政管理類型劃分。道路運輸管理機構(gòu)屬于政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門,具有代表政府管理道路運輸行業(yè)的行政功能。
(4)道路運輸管理的目的。
道路運輸管理的目的是:保證國家主管部門制定的關(guān)于道路運輸行業(yè)發(fā)展的方針、政策、規(guī)劃正確實施;保障道路運輸經(jīng)營者與消費者的合法權(quán)益,保護(hù)合法經(jīng)營,維護(hù)道路運輸市場秩序;通過適度調(diào)控實現(xiàn)運力供給與需求平衡,實現(xiàn)貨暢其流,人便于行。
(5)道路運輸管理方式和手段。
道路運輸管理方式是依法行政管理。按照建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,道路運輸管理必須由過去計劃經(jīng)濟條件下的直接管理向側(cè)重于間接管理轉(zhuǎn)變。與之相適應(yīng),在管理手段上,應(yīng)以經(jīng)濟、法律管理手段為主,并輔以行政管理手段。
1．2道路運輸管理的范圍、任務(wù)、特點及基本方法
(1)道路運輸管理的范圍。
道路運輸管理的范圍取決于道路運輸?shù)姆秶?。根?jù)國務(wù)院對交通部“三定”方案的職責(zé)規(guī)定,道路運輸管理的范圍是:道路旅客運輸、道路貨物運輸、道路搬運裝卸、車輛維修、運輸輔助服務(wù)等5個方面。
(2)道路運輸管理的任務(wù)。
道路運輸管理的任務(wù)是由道路運輸行政管理的基本目標(biāo)和職能決定的。道路運輸管理機構(gòu)是政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門,其基本任務(wù)是對道路運輸?shù)陌l(fā)展、經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,發(fā)揮政府管行業(yè)、管市場的行政功能。
(3)道路運輸管理的特點。
①微觀放開,宏觀調(diào)控。道路運輸管理機構(gòu)對微觀經(jīng)濟行為主體的管理要放開,而對宏觀經(jīng)濟要通過經(jīng)濟的、法律的、行政的手段有機結(jié)合實施調(diào)控,充分發(fā)揮市場對道路運輸資源的配置功能。
②統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理。道路運輸管理是按部、省(市、區(qū)) 、市(地) 、縣(市區(qū)) 、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理,在全國形成從上到下的道路運輸管理體系。
③統(tǒng)一規(guī)范,依法治運。道路運輸業(yè)由于具有生產(chǎn)門類多、行業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、隊伍龐大、經(jīng)營分散的特點,在客觀上要求必須制定和實施統(tǒng)一的規(guī)范,對其各項政策、各項活動、各種關(guān)系、各種行為進(jìn)行依法調(diào)整,才能促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展,建立有效的運輸市場規(guī)則,保證運輸各方權(quán)益,維護(hù)正常秩序,推動運輸生產(chǎn)的發(fā)展。
④關(guān)系復(fù)雜、協(xié)同管理。在綜合運輸體系中,道路運輸不僅自身單獨承擔(dān)了大量的長途、中途和短途運輸,而且還擔(dān)負(fù)著其他運輸方式其起點、終點處的集疏運任務(wù),因而與其他運輸方式之間有著廣泛的聯(lián)系。在橫向管理關(guān)系方面,它既是一個獨立的專業(yè)經(jīng)濟行政管理體系,又同工商、財政、稅務(wù)、物價、統(tǒng)計等綜合經(jīng)濟管理和監(jiān)督部門的管理職能密切相關(guān),橫向管理關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。各有關(guān)部門和單位之間應(yīng)密切配合,互相支持,協(xié)同工作。
(4)道路運輸管理的基本方法。
在道路運輸管理實踐中,常見的有三種管理手段、三種管理方法,即經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段,源頭管理法、過程管理法和目標(biāo)管理法。
①經(jīng)濟手段。經(jīng)濟手段是采用價格、財政、稅收、利潤等與價值范疇相聯(lián)系的經(jīng)濟杠桿來管理道路運輸事務(wù)的方法。
②法律手段。法律手段是指依據(jù)國家頒的法律、法規(guī)和規(guī)章,通過法律監(jiān)督和法律訴訟來調(diào)控道路運輸經(jīng)營者之間的經(jīng)濟關(guān)系,處理經(jīng)濟矛盾,解決經(jīng)濟糾紛,維護(hù)運輸生產(chǎn)和經(jīng)營秩序,保障道路運輸經(jīng)濟正常運行的一種方法。道路運輸經(jīng)營者在進(jìn)行運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動時,除應(yīng)遵守國家的相關(guān)法律以外,還必須遵守交通行政管理法規(guī)、規(guī)章。
③行政手段。行政手段是指道路運輸管理機構(gòu)及其工作人員采取行政許可、行政認(rèn)定、行政監(jiān)督檢查的管理方法,依法對管理對象所作的行政決定具有強制力。源頭管理法是指道路運輸管理要從當(dāng)?shù)毓芷?以管好當(dāng)?shù)氐缆愤\輸經(jīng)營者和在籍車輛為主的管理方法。在實踐管理工作中,要切實有效地運用源頭管理法,必須使其與過程管理法有機結(jié)合,以源頭管理為主,過程管理為輔。所謂過程管理法,是指在道路運輸生產(chǎn)、作業(yè)過程,也就是在道路運輸經(jīng)營活動過程中,履行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查等管理職能的工作方法。所謂目標(biāo)管理法是相對過程管理法而言的,即當(dāng)確定了管理要達(dá)到的目標(biāo)之后,我們可以嚴(yán)格驗證經(jīng)營者是否合格、達(dá)標(biāo),而不要過多地去關(guān)注或干預(yù)經(jīng)營者采取何種方式(當(dāng)然是合法的)來達(dá)到這一目標(biāo)。這不僅是進(jìn)一步落實企業(yè)經(jīng)營自和政企分開的需要,而且是道路運輸管理機構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,改進(jìn)工作作風(fēng)的需要。道路運輸管理既要綜合運用三種手段,又要注意與三種
管理方法相結(jié)合。
1．3道路運輸管理的規(guī)范化
(1)規(guī)范化管理的涵義與基本特征。
道路運輸市場的規(guī)范化管理,就是要根據(jù)國家的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,按照一定的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對道路運輸經(jīng)營者和管理者以及對他們的經(jīng)營行為和管理行為進(jìn)行組織、監(jiān)督與協(xié)調(diào),以達(dá)到預(yù)期的管理目的,取得最好的管理效果。道路運輸市場管理規(guī)范有以下基本特征:程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、定量化。
(2)規(guī)范化管理的內(nèi)容。
道路運輸管理規(guī)范化的內(nèi)容主要有:經(jīng)營資格規(guī)范、市場行為規(guī)范、經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量規(guī)范、運輸價格規(guī)范、運輸證、照、牌、單規(guī)范、規(guī)費繳納規(guī)范、商務(wù)活動規(guī)范、監(jiān)督處理規(guī)范。
(3)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)工作。
道路運輸管理機構(gòu)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)工作包括:標(biāo)準(zhǔn)化工作、信息化工作、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、計算機應(yīng)用與管理等。
2完善道路運輸管理機構(gòu)與職責(zé)
道路運輸管理體制對道路運輸管理機構(gòu)的設(shè)置體系、行政職責(zé)的職能體系和制度規(guī)范運作體系的總稱。它關(guān)系到能否實現(xiàn)有效的分工協(xié)作以取得道路運輸行政管理良好績效等問題,其包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制在內(nèi)的管理四大環(huán)節(jié)。
2．1道路運輸管理機構(gòu)的設(shè)置
當(dāng)前我國的道路運輸管理機構(gòu)的設(shè)置在交通部1987年的《公路運輸管理部門工作》基礎(chǔ)上,根據(jù)《國院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案的通知》,參照各省、自治區(qū)的有關(guān)《道路運輸管理條例》,按中央、省(自治區(qū)、直轄市) 、市(地、盟、州) 、縣(市、旗、區(qū)) 、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級管理層次設(shè)置的組織機構(gòu)。
2．2道路運輸管理機構(gòu)的職能劃分
道路運輸管理的五級機構(gòu)、三個層次以及各級道路運輸管理機構(gòu)的職能及有關(guān)工作制度,構(gòu)成了道路運輸管理機構(gòu)的基本體系。根據(jù)國務(wù)院及各省(自治區(qū)、直轄市)政府確定的“三定”方案和交通部《公路運輸管理部門工作條例》,以及各省(自治區(qū)、直轄市)《道路運輸管理條例》確定的職責(zé)、任務(wù)和職權(quán),規(guī)定了各層次的道路運輸管理機構(gòu)的具體職能。
(1)決策層道路運輸管理機構(gòu)(部、省級)的主要職能是對全局性的道路運輸管理工作進(jìn)行籌劃與決策。
(2)中間層道路運輸管理機構(gòu)(市、地、州、盟級)的主要職能兼有決策和執(zhí)行兩種層次的職責(zé)和職權(quán)。
(3)執(zhí)行層道路運輸管理機構(gòu)的主要職能是根據(jù)上級及國家有關(guān)的方針、政策、法規(guī)的有關(guān)指令,做好道路運輸管理的具體業(yè)務(wù)工作。
3加強道路運輸管理隊伍建設(shè)
道路運輸管理人員代表國家行使行政執(zhí)法權(quán)力和從事管理工作,管理人員素質(zhì)如何,不僅直接關(guān)系到對道路運輸市場管理的效果,而且關(guān)系到國家工作人員的形象。因此要建立一支政治素質(zhì)高、政策水平高、懂業(yè)務(wù)、會管理、作風(fēng)硬、適應(yīng)道路運輸管理需要的隊伍,就必須加強道路運輸管理隊伍的建設(shè),從隊伍的素質(zhì)培養(yǎng)和職業(yè)道德建設(shè)入手。其具體作法是以下幾方面。
3．1加強道路運輸管理人員素質(zhì)培養(yǎng)
道路運輸管理人員的素質(zhì)培養(yǎng),包括政治素質(zhì)、知識素質(zhì)、能力素質(zhì)等幾個方面。
3．2提高道路運輸管理人員素質(zhì)的途徑
提高道路運輸管理人員素質(zhì)的途徑有:從嚴(yán)把關(guān)、加強培訓(xùn)、嚴(yán)格行政執(zhí)法監(jiān)督、加強隊伍作風(fēng)建設(shè)。
3．3強化道路運輸管理人員職業(yè)道德建設(shè)
職業(yè)道德是對從事一定職業(yè)者的一種道德要求,也是社會道德在職業(yè)生活中的具體表現(xiàn)。職業(yè)道德的基本原則是忠于職守、全心全意為人民服務(wù)。
4道路運輸管理存在的問題
目前,道路運輸管理存在體制不順、職責(zé)不清、行政效率低、辦事不公平、管理手段落后等問題。
(1)道路運輸管理政出多門、分工不明確。
道路運輸管理涉及到交通、工商、稅務(wù)、公安、城建等很多部門。從實際工作上講,這并不完全錯。而現(xiàn)實工作中的不合理是由部門利益的存在和宏觀制度上的不協(xié)調(diào),所產(chǎn)生的政出多門、分工不明確的問題。
(2)道路運輸管理職責(zé)不清。
改革開放以來,特別是行業(yè)管理理論提出以來,對道路運輸管理的職責(zé)進(jìn)行了較大改變。但是,由于認(rèn)識上的局限性,人們對新形勢下道路運輸管理的職責(zé)依然認(rèn)識不清,由此造成了許多問題。
(3)道路運輸管理部門內(nèi)部管理體制不健全。
(4)道路運輸管理機構(gòu)運作缺乏效率。
國土資源行政管理機關(guān)作為國家行政管理土地的職能部門，其行政職權(quán)的行使和行政職責(zé)的履行必須以國家強制為保障。針對形形的亂占土地建筑構(gòu)物和違反規(guī)劃管理任意建房的管理法律法規(guī)的行為，國土行政管理機關(guān)必須以國家強制對其進(jìn)行規(guī)范以保障維護(hù)土地和征用土地流轉(zhuǎn)秩序的監(jiān)管行為的有序進(jìn)行，行政強制執(zhí)行的有效實現(xiàn)是國土行政管理機關(guān)實施行政管理、實現(xiàn)行政目的、保證行政效率的有效手段。另一方面，行政強制行為涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制，并有很強的強制性和即時性，易對公民、法人及其他經(jīng)濟組織的合法益造成侵害，建立和完善行政強制執(zhí)行法律制度，規(guī)范和確保行政強制執(zhí)行，既是依法行政的需要，也是保護(hù)公民、法人和其他經(jīng)濟組織合法權(quán)益的需要。我做為一名多年從事基層國土資源管理者從提高行政執(zhí)法效能的角度，探討國土資源行政管理主體行政強制執(zhí)行問題。
一、 行政強制和行政強制執(zhí)行
行政強制，是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，對行政相對方人身及財產(chǎn)自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。 行政強制執(zhí)行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規(guī)定作為或不作為的義務(wù)和行政決定設(shè)定的新的義務(wù)，行政機關(guān)或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務(wù)的具體行政行為。
行政強制執(zhí)行的特征：
1、行政強制執(zhí)行的前提：行政強制執(zhí)行以行政相對方不履行法律規(guī)定的義務(wù)和行政機關(guān)依法設(shè)定的新的義務(wù)為前提。WwW.133229.COM
2、行政強制執(zhí)行的主體：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政強制執(zhí)行的主體有兩類，一種是行政機關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)對行政相對方直接采取強制執(zhí)行措施，另一種由行政機關(guān)向人民法院提出強制執(zhí)行申請，由人民法院執(zhí)行。
3、行政強制執(zhí)行的客體：行政強制執(zhí)行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強制執(zhí)行不允許進(jìn)行執(zhí)行和解。所謂執(zhí)行和解就是指在指執(zhí)行過程中，申請執(zhí)行人和被申請執(zhí)行人自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決爭議，從而終結(jié)執(zhí)行程序。在民事強制執(zhí)行中，執(zhí)行和解是法律允許的，但是行政強制執(zhí)行，法律則不允許執(zhí)行和解。
行政強制是推進(jìn)行政監(jiān)管的重要手段，行政強制執(zhí)行是實施行政強制的根本保障，我國現(xiàn)行的行政強制制度是以申請法院強制執(zhí)行為主，行政機關(guān)自己直接執(zhí)行為輔的制度，國土行政管理機關(guān)直接強制執(zhí)行只有有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規(guī)章規(guī)定對拒絕、拒絕行政監(jiān)督行為實施處罰等少量的措施。
二、國土資源行政管理行政強制執(zhí)行中的困惑和問題
國土資源行政管理機關(guān)肩負(fù)著保護(hù)土地和監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)、征用安置秩序的重要職責(zé)，為預(yù)防、制止或控制危害農(nóng)村城市土地亂占亂建構(gòu)筑房屋的違法行為的發(fā)生，必須確保其行政強制行為的有效實施。作為一位審查多起國土資源行政管理機關(guān)的非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的基層行政審判工作人員，深切感到在實際的執(zhí)法中，國土資源行政強制執(zhí)行難，困擾著國土資源行政管理職能的履行，行政強制執(zhí)行在制度上和實踐中存在一些問題。
1、行政強制措施的設(shè)定權(quán)不明確。設(shè)定國土資源行政管理行政強制措施的有法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機關(guān)的權(quán)力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關(guān)重要的職權(quán)，在部門規(guī)章中自我設(shè)定行政強制措施顯得有些尷尬。如國土資源部《土地違法案件查處辦法》第三十三條規(guī)定：當(dāng)事人對土地管理部門作出的行政處罰或者處理決定不服的，可以依照《行政復(fù)議條例》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。第三十四條規(guī)定：當(dāng)事人對土地管理部門作出的行政處罰決定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行的，期滿后由作出處罰決定的土地管理部門提出《土地違法案件行政處罰強制執(zhí)行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請人民法院強制執(zhí)行。當(dāng)事人對土地管理部門作出的土地侵權(quán)行為處理決定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行的，期滿后被侵權(quán)人可以申請人民法院強制執(zhí)行。第三十六條規(guī)定行政查封措施為：依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個人，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的土地管理部門有權(quán)對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料予以查封，并發(fā)出《查封決定書》，送達(dá)當(dāng)事人。被查封的財物，由作出處罰決定的土地管理部門加封封條，任何人不得擅自動用。第三十七條土地管理部門在對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料進(jìn)行查封時，被查封人是公民的，應(yīng)當(dāng)通知被查封人或者成年家屬到場；被查封人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)通知其法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人到場。拒絕到場的，不影響查封程序的進(jìn)行。對被查封的設(shè)備、建筑材料，查封人必須造具清單，由查封人、在場人簽名或者蓋章后，交被查封人一份。第三十八條規(guī)定：被查封的設(shè)備、建筑材料，查封人可以指定被查封人負(fù)責(zé)保管。因被查封人的過錯造成的損失，由被查封人承擔(dān)。被查封人拒絕保管的，土地管理部門可以委托有關(guān)單位保管。保管費用由被查封人支付。第三十九條：被查封人抗拒土地管理部門實施查封的，或者被查封人隱藏或者轉(zhuǎn)移已被查封財產(chǎn)的，土地管理部門應(yīng)當(dāng)提請公安機關(guān)依照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定處罰。對抗拒不執(zhí)行有關(guān)查封的，土地行政管理機關(guān)僅能是“應(yīng)當(dāng)提請公安機關(guān)依照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定處罰”，在實際執(zhí)行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規(guī)章中的條款能否作為執(zhí)法查封的依據(jù)尚待商榷。法律、法規(guī)一般都沒有給國土資源行政管理機關(guān)設(shè)定該項權(quán)利。這種由部門規(guī)章自行設(shè)定行政強制執(zhí)行措施做法，使行政機關(guān)行政強制權(quán)大打折扣。幸好四川省人大制定《四川省土地監(jiān)察條例》對此進(jìn)行補充。其中該《條例》第十八條規(guī)定：國土資源行政主管部門發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》或者《責(zé)令停止使用土地通知書》后，非法占地行為不立即停止的，土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以制止；拒不停止的，查封其繼續(xù)施工的工具、設(shè)備和建筑材料。對有可能嚴(yán)重危及社會公共利益或公民生命安全，必須立即拆除的，國土資源行政主管部門報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后予以強制拆除?！端拇ㄊ⊥恋毓芾韺嵤┺k法》第五十條“受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個人，必須立即停止施工。拒不執(zhí)行處罰決定，繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)對繼續(xù)施工的設(shè)備、建筑材料予以查封，對依法查封的設(shè)備、建筑材料有權(quán)折價變賣。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定處罰”。面對如此零散、零亂的行政強制權(quán)的設(shè)定和或強或弱的行政強制權(quán)，執(zhí)法人員容易憑經(jīng)驗、憑感覺、憑需要而不是根據(jù)法律、法規(guī)采取相應(yīng)的行政強制措施，造成亂作為。從這些規(guī)定看：同樣的法律規(guī)定既可以是部門（規(guī)章設(shè)定）立法、又可以是省級地方人大（地方法規(guī)）立法，唯獨缺乏在《中華人民共和國土地管理法》中設(shè)定，并且這些立法設(shè)定重復(fù)哆嗦，致使法律效率低，各自為陣。
2、對作出行政處理或處罰決定的設(shè)置重復(fù)零亂，各自為陣。土地資源行政管理是一個綜合性的資源管理部門，涉及法律法規(guī)不多，但行政管理中對違法占地建構(gòu)筑物的行政處罰、行政處理設(shè)定散見于多個法律、法規(guī)和規(guī)章，由于不同法律、法規(guī)、規(guī)章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反使用土地秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政處罰或處理不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用法律的差錯。如《中華人民共和國土地管理法》第七十四條規(guī)定：違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第七十五條規(guī)定：違反本法規(guī)定，拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾，可以處以罰款。第七十六條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對不符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。第七十七條規(guī)定：農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第八十三條規(guī)定：依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔(dān)。國院務(wù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十五條規(guī)定：在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。第三十六條規(guī)定：對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。又如《四川省土地管理實施辦法》第四十四條規(guī)定“國家建設(shè)征地中對當(dāng)事人依法補償、妥善安置后，當(dāng)事人拒不搬遷交出土地的，由土地管理部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出土地的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，由土地管理部門實行強制搬遷。當(dāng)事人妨礙建設(shè)施工或者影響征地單位生產(chǎn)造成經(jīng)濟損失的，責(zé)令其賠償損失，并處以3000元以上5000元以下罰款”。 第四十九條“當(dāng)事人、主要責(zé)任人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起15日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V；也可向上級土地管理部門申請復(fù)議。對復(fù)議不服的，可在接到復(fù)議通知之日起15日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行”。所有這些規(guī)定，皆指違法占地建構(gòu)筑物或拒絕復(fù)墾土地，如何進(jìn)行行政處罰，當(dāng)事人的行政救濟權(quán)利和訴訟權(quán)利，以及行政處理或行政處罰決定生效后，強制執(zhí)行的渠道。
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3、行政強制行為缺乏應(yīng)有的法律的保障。如國土行政管理機關(guān)依法行使職權(quán)，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受和給予協(xié)助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際中登記保全、封存、查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關(guān)法律沒有賦予國土行政管理機關(guān)對抗拒監(jiān)督檢查行為直接給予制裁的權(quán)力，面對這類情況的違法行為，執(zhí)法人員束手無策、望洋興嘆，使監(jiān)管無法進(jìn)行。雖然法律規(guī)定對抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的，可以移送公安機關(guān)依據(jù)治安管理處罰法處罰，但在行政執(zhí)法實踐中行政機關(guān)感到這種“移送”是那么的“遙遠(yuǎn)”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監(jiān)督檢查行為，如其移交公安機關(guān)處罰，不如同時賦予行政機關(guān)直接處罰權(quán)力，由行政機關(guān)直接依法制裁。另外，現(xiàn)行的國土行政管理機關(guān)直接強制執(zhí)行的手段軟弱，很難實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的終結(jié)。
4、行政強制的“軟”也在一定程度上導(dǎo)致行政強制的“濫”。由于國土行政管理機關(guān)行政強制執(zhí)行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執(zhí)行難，政府或行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)行政目的，正門行不通，走偏門強行推進(jìn)，先斬后奏：先強制執(zhí)行，再等當(dāng)事人去告或上訪再行攪拌和解。這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執(zhí)法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規(guī)范。如國土行政管理機關(guān)要強制執(zhí)行一戶違法占地建構(gòu)筑物，或地方政府為實現(xiàn)征地目標(biāo)，在國土行政機關(guān)的牽頭下，由地方政府組織多個行政機關(guān)(甚至包括非行政機關(guān))開展集中強制執(zhí)行行動，其實這就是因為國土行政機關(guān)的強制執(zhí)行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進(jìn)行政監(jiān)督，在這樣的集中執(zhí)行行動中，往往強調(diào)的是結(jié)果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，由于國土行政機關(guān)行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協(xié)商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執(zhí)法中常常出現(xiàn)討價還價的場面，行政執(zhí)法工作人員顏面無法，法律失去尊嚴(yán)。
5、申請法院強制執(zhí)行不通暢。申請法院強制執(zhí)行作為行政機關(guān)最終最有力的強制執(zhí)行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執(zhí)行需要在行政決定、行政處罰決定或行政強制措施的法定起訴期限屆滿后(一般三個月后)，時間拉得過長，容易造成執(zhí)行難，影響行政效率；二是法院在處理國土資源行政管理機關(guān)的行政強制執(zhí)行案件中隨意性較大，也不能確保行政決定執(zhí)行的及時和到位，有時客觀上實行了執(zhí)行和解，致其行政決定或行政處罰當(dāng)作玩笑似的；三是由于法院經(jīng)費短缺人手不夠，申請強制執(zhí)行時法院一要向行政機關(guān)收取一定費用，還可能增加行政機關(guān)額外開支，二是強制執(zhí)行時還組織一定的外圍防守能力，這樣，行政成本的增加造成行政機關(guān)往往不愿向法院申請強制執(zhí)行，還不如用“土辦法”解決了好。
關(guān)鍵詞:會計委派制;會計人員;管理體制
會計人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭奪的焦點對象。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下,游戲的制定者———國家(貓)憑借特權(quán)直接控制會計人員,并授予他們許多耀眼的桂冠和美麗的花環(huán)。游戲參與者———企業(yè)(鼠)始終處于嚴(yán)密監(jiān)控下,雖然解決了信息真實問題,但整個社會運行機制的懶惰、浪費、效率低下等社會垢弊也難免。成熟的市場經(jīng)濟體制中,游戲的制定者根據(jù)有效制度,制定游戲規(guī)則。游戲規(guī)則對任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規(guī)則范圍內(nèi)可以自由發(fā)揮。即政府僅限于確認(rèn)會計人員從業(yè)資格,并不爭奪會計人員直接管理權(quán)。會計人員的待遇、職業(yè)道德等屬于微觀組織運行機制的內(nèi)容,由企業(yè)自行確認(rèn)。真實可靠的會計信息是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟健康運行的基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟運行機制正處于“轉(zhuǎn)軌變型”特殊時期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導(dǎo)致了當(dāng)前我國會計信息嚴(yán)重失真,并影響到國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟的健康運行。會計信息失真嚴(yán)重,會計人員難辭其咎,改革會計人員管理體制亦是必然。目前關(guān)于會計人員管理體制改革的主流觀點是“會計委派制論”和“回歸企業(yè)論”。本文以管理學(xué)原理為指導(dǎo),以社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度為背景,在對會計委派制理性評價的基礎(chǔ)上,探討我國會計人員管理體制改革的價值取向。
1 會計委派制述評
會計委派制并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義,一般是指由政府有關(guān)部門,包括財政部門、國有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負(fù)責(zé)人和一般會計人員,經(jīng)考核錄用后,派到需要進(jìn)行監(jiān)控的單位從事財務(wù)會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內(nèi)推廣。從我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:
1.1 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求[1]
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向,獨立的法人財產(chǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和根本要求?，F(xiàn)代企業(yè)依靠獨立的法人財產(chǎn)具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權(quán)威,而服從于市場權(quán)威,使現(xiàn)代企業(yè)對行政命令產(chǎn)生了“抗逆機制”,以維護(hù)單位和投資者的合法權(quán)益,進(jìn)而在現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此,不能將產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部管理需要,服務(wù)于企業(yè)管理,企業(yè)有機組成部分之一的職能機構(gòu)———企業(yè)會計與會計機構(gòu)獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關(guān)系,與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。
1.2 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一關(guān)系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地
衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度,是否符合市場經(jīng)濟體制的要求,關(guān)鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制責(zé)任與權(quán)利相統(tǒng)一的本質(zhì)要求?，F(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認(rèn)為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠?qū)崿F(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制能夠協(xié)調(diào)一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結(jié)構(gòu)基本內(nèi)傾化。權(quán)力結(jié)構(gòu)和動力結(jié)構(gòu)的脫節(jié),導(dǎo)致了企業(yè)會計人員責(zé)任與權(quán)利的脫節(jié),在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標(biāo)、管理等諸多方面存在矛盾,當(dāng)國家與企業(yè)存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。
1.3 會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監(jiān)督的誤解
提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導(dǎo)致會計信息失真嚴(yán)重。根據(jù)《會計法》,企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督形式,主要是衡量和評價企業(yè)內(nèi)部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構(gòu)對會計的認(rèn)識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構(gòu)對會計合理化建議的采用率。根據(jù)《會計法》,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關(guān)對違法會計案件的判決來維護(hù)法律的尊嚴(yán),保證會計行為依法進(jìn)行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務(wù)會計報告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動來矯正會計行為,從而起到維護(hù)會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務(wù)所。單位內(nèi)部會計監(jiān)督主要是指會計機構(gòu)和會計工作在單位“管理層”的授權(quán)下,對單位的財務(wù)經(jīng)濟活動進(jìn)行監(jiān)督控制,對授權(quán)“管理層”負(fù)責(zé)?！稌嫹ā吠怀隽藘?nèi)部控制的要求,體現(xiàn)了單位負(fù)責(zé)人對法律負(fù)責(zé)、單位其他人員對單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責(zé),這是一種“錯位監(jiān)督”,這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進(jìn)行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關(guān)鍵和本質(zhì)。只是一種權(quán)宜之計,而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。
1.4 會計委派制實際操作問題
1.4.1 企業(yè)會計人員的身份問題
會計委派制意味著會計機構(gòu)中的負(fù)責(zé)人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員就由企業(yè)的“內(nèi)當(dāng)家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財務(wù),身份卻變成了準(zhǔn)國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認(rèn)認(rèn)真真做假賬。
1.4.2 委派人員的工資福利等待遇問題
企業(yè)經(jīng)濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應(yīng)有差異。如果委派人員按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,則原經(jīng)濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預(yù)算,統(tǒng)一收取,勢必倒退回到以財政代替財務(wù)的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。
1.4.3 機構(gòu)設(shè)置龐大的問題
會計委派制后,財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計人員的考核、提拔、培訓(xùn)、交流、資格認(rèn)證等都需要有專門的班子和人員負(fù)責(zé),原財政部門下屬的會計管理機構(gòu)設(shè)置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟學(xué)理念。
1.4.4 委派會計人員業(yè)績考核和考評問題
委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學(xué)的方法與措施。
1.5 會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用
現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務(wù)體系。注冊會計師作為市場經(jīng)濟條件下不拿薪水的“經(jīng)濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進(jìn)一步提高我國國有企業(yè)會計報表質(zhì)量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]
1.6 會計委派制與轉(zhuǎn)變政府職能相矛盾
在市場經(jīng)濟條件下,政府對經(jīng)濟的管理由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。為實現(xiàn)財政監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變,國務(wù)院決定取消在全國范圍內(nèi)連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀(jì)檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監(jiān)督,而是調(diào)整財政監(jiān)督的方式,更好地履行財政監(jiān)督職能?！盵4]有些人認(rèn)為強化政府管理職能就應(yīng)對會計人員進(jìn)行委派是錯誤認(rèn)識。市場經(jīng)濟條件下,政府對會計的管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會計法規(guī),頒布會計準(zhǔn)則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)
1.7 “會計委派制”存在的其它問題
1) 割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內(nèi)在關(guān)系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據(jù);反之,沒有控制,核算就沒有真實性。
2) 為加強會計監(jiān)督對會計人員進(jìn)行委派,那么,為加強統(tǒng)計監(jiān)督是否需要對統(tǒng)計人員進(jìn)行委派呢?為加強國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經(jīng)理們進(jìn)行委派呢?
3) 會計委派制缺乏法律依據(jù),與《公司法》等法律矛盾。
4) 與國際慣例不協(xié)調(diào),其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計人員的管理,會計人員的聘用、職務(wù)、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]
誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認(rèn)為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認(rèn)為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè),不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責(zé)任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。
值得指出的是:向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),根據(jù)《公司法》等相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會范疇,不應(yīng)屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關(guān)委派財務(wù)總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進(jìn)行研究。
綜上所述,會計委派制是高風(fēng)險的改革方案,不符合我國經(jīng)濟體制改革目標(biāo),與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳,不應(yīng)成為會計人員管理體制改革的主流目標(biāo),我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據(jù)《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制。
2 “立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制運行機制新模式
“立法主導(dǎo)型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內(nèi)容:
2.1 宏觀措施國務(wù)院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系,認(rèn)定會計人員從業(yè)資格等,政府部門與會計職業(yè)團體相結(jié)合的宏觀會計運行機制?！?/p>
會計法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作。”明確了全國會計工作的主管部門是國務(wù)院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經(jīng)濟條件下,應(yīng)是以間接管理為主的“立法主導(dǎo)型”模式。在這種模式下,國務(wù)院財政部會計司的主要職責(zé)是:
1) 負(fù)責(zé)制訂、完善國家統(tǒng)一的會計制度和會計準(zhǔn)則體系,為社會主義市場經(jīng)濟體制下會計系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行創(chuàng)造條件?！稌嫹ā返诎藯l規(guī)定:“國家實行統(tǒng)一的會計制度?！睂嵭薪y(tǒng)一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統(tǒng)一會計制度進(jìn)行企業(yè)會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計準(zhǔn)則體系是按會計要素、分經(jīng)濟事項制定,對某個會計要素或經(jīng)濟業(yè)務(wù)所涉及的定義、特征、確認(rèn)、計量和披露等進(jìn)行闡述,主要適用于會計事項復(fù)雜,經(jīng)營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟?yīng)考慮上市公司采用會計準(zhǔn)則形式,中小企業(yè)采用會計制度形式;”[7]
2) 積極與立法部門合作,完善會計法律、法規(guī)體系。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟,為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務(wù)院財政部門應(yīng)為會計法律、法規(guī)以及相關(guān)法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細(xì)則》等)涉及會計內(nèi)容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范,強化對會計工作的宏觀指導(dǎo),依法懲處違法行為,為會計行業(yè)的發(fā)展提供服務(wù);
3) 負(fù)責(zé)我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預(yù)測我國會計發(fā)展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統(tǒng)一會計制度和會計準(zhǔn)則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節(jié)的矛盾問題;
4) 負(fù)責(zé)國際會計發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結(jié)合起來,協(xié)調(diào)好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。
社會主義市場經(jīng)濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務(wù)所為主體的社會監(jiān)督體系,依據(jù)《注冊會計師法》和獨立審計準(zhǔn)則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務(wù)業(yè)務(wù);財政、審計、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé),對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度(《會計法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結(jié)合,形成強有力的監(jiān)督機制。同時,建立司法監(jiān)督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。
在社會主義市場經(jīng)濟體制條件下,應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務(wù)院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細(xì)、過多,應(yīng)大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體(如中國會計學(xué)會、中國注冊會計師協(xié)會等)應(yīng)是非營利組織,其主要作用是負(fù)責(zé)會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業(yè)技術(shù)資格考試;組織實施會計專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實施會計人員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn);對違反職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的會員進(jìn)行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協(xié)調(diào)會計行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達(dá)國家的會計職業(yè)團體相比,我國的會計職業(yè)團體數(shù)量比較少、規(guī)模比較小,應(yīng)大力發(fā)展諸如高級會計師協(xié)會、管理會計師協(xié)會等民間會計職業(yè)團體。
2.2 微觀上:會計人員和會計機構(gòu)是企業(yè)管理人員和職能部門
會計人員須取得相應(yīng)會計資格認(rèn)證后,由企業(yè)根據(jù)客觀需要聘請?！皢挝粡氖聲嫻ぷ鞯娜藛T,必須取得會計從業(yè)資格,持有會計從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請的會計人員依法為單位服務(wù),向單位相應(yīng)經(jīng)理層負(fù)責(zé)。被聘請會計人員的工資關(guān)系、人事關(guān)系以及組織關(guān)系等屬單位權(quán)限范疇。會計人員在國家統(tǒng)一會計制度、會計準(zhǔn)則體系的約束下,遵守會計職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下,有權(quán)根據(jù)單位相關(guān)利益者的偏好,進(jìn)行資金、財產(chǎn)、成本、費用和利潤等的會計核算,有權(quán)根據(jù)單位內(nèi)部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務(wù)報告經(jīng)注冊會計師審計后,應(yīng)作為單位納稅、貸款等的依據(jù)。會計責(zé)任應(yīng)分為兩類:有意過失責(zé)任和無意過失責(zé)任。前者指會計人員及單位負(fù)責(zé)人由于獲利動機驅(qū)使,有意違反會計法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計責(zé)任。根據(jù)《會計法》,單位負(fù)責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業(yè)務(wù)不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責(zé)任,此類責(zé)任會計人員為第一責(zé)任主體。若分不清責(zé)任主體,單位負(fù)責(zé)人是會計行為的第一責(zé)任主體。
“立法主導(dǎo)型”會計管理體制框架以社會主義市場經(jīng)濟體制為背景,基于如下考慮:
1) 體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制宏觀調(diào)控和微觀搞活的基本指導(dǎo)思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務(wù)的宏觀調(diào)控,又有利于單位會計工作為單位經(jīng)營管理服務(wù),實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù);
2) 理順企業(yè)會計與國家財政的關(guān)系。建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調(diào)控的角度出發(fā),運用財政杠桿和財政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經(jīng)濟效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調(diào)控下實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù);
3) 與國際慣例協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家對會計事務(wù)的管理,也采用“立法主導(dǎo)型”管理模式;
4) 有利于“抓大放小”;[9]
5) 建立“立法主導(dǎo)型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風(fēng)險都較小,而且與我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度大方向一致,是現(xiàn)實和理性的必然選擇。
需要指出的是:此運行模式將游戲規(guī)則制定權(quán)賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業(yè)的會計人員的管理權(quán)限賦予微觀會計運行機制,使企業(yè)會計人員回歸企業(yè),使會計機構(gòu)和財務(wù)機構(gòu)等一樣,成為企業(yè)管理中的一個職能部門,體現(xiàn)企業(yè)行為,維護(hù)企業(yè)利益,這符合現(xiàn)代企業(yè)制度運行機制中的游戲規(guī)則。
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關(guān)鍵詞：地方高校；博士招生；五位一體；協(xié)同評價
中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）20-0085-02
博士研究生教育是高層次創(chuàng)新型人才的主要來源和高校科學(xué)研究潛力的主要標(biāo)志，是提高綜合國力和國際競爭力的有力支撐。隨著經(jīng)濟全球化和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，如何進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)科發(fā)展和博士研究生科研創(chuàng)新能力的提高，直接關(guān)系到高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量與水平。
實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境。近年來，地方高校結(jié)合人才培養(yǎng)目標(biāo)和自身實際，按照有利于公平公正的原則，在提高博士研究生招生選拔質(zhì)量方面進(jìn)行制度與管理機制的探索與改革，構(gòu)建“調(diào)控性評價―指導(dǎo)性評價―基礎(chǔ)性評價―決策性評價”+“考生自我評價”的雙層并行評價過程，全程接受紀(jì)委監(jiān)察部門的監(jiān)管性評價，形成五個基本評價主體圍繞一個評價對象的“五位一體”協(xié)同評價機制，是目前地方高校提高博士研究生招生質(zhì)量的可行途徑和有效手段。
一、“五位一體”協(xié)同評價體系的構(gòu)建
1.評價體系的基本構(gòu)成與職能
“五位一體”的博士研究生招生協(xié)同評價體系，是以深化高校管理體制改革為目標(biāo)，以提高博士研究生選拔質(zhì)量為切入點，堅持“育人為本、知行統(tǒng)一”的教育理念，明確地方高校人才培養(yǎng)定位和服務(wù)面向，構(gòu)建以研究生院調(diào)控性評價為基礎(chǔ)，以二級學(xué)院的指導(dǎo)性評價為支撐，以學(xué)科的基礎(chǔ)性評價為依據(jù)，以導(dǎo)師（或?qū)熃M）的決策性評價為手段，以紀(jì)委監(jiān)察部門的監(jiān)管性評價為約束，對評價對象的前期積累、實踐能力、創(chuàng)新素質(zhì)等進(jìn)行綜合評價，建立健全研究生質(zhì)量選拔與評估的管理機制。該體系結(jié)構(gòu)圖如圖1所示，各評價主體的基本職能如下所述：
（1）研究生院調(diào)控性評價。研究生院是博士研究生招生工作的行政負(fù)責(zé)部門，代表高校承擔(dān)調(diào)控性評價的任務(wù)，主要以國家發(fā)展戰(zhàn)略和高校建設(shè)規(guī)劃為導(dǎo)向，以提高博士研究生培養(yǎng)質(zhì)量為指導(dǎo)思想，堅持“需求導(dǎo)向、適度調(diào)控”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和處理好行政管理和學(xué)術(shù)管理在博士研究生招生工作中的關(guān)系，使行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力在研究生招生工作中得以正確行使，推動形成有利于優(yōu)秀人才選拔、提升學(xué)科整體水平的招生管理模式和運行機制。
（2）二級學(xué)院的指導(dǎo)性評價。實施研究生教育二級管理，是高校研究生規(guī)模不斷發(fā)展和高校管理體制改革的必然要求。二級學(xué)院的指導(dǎo)性評價，主要是在研究生院的統(tǒng)籌規(guī)劃下，高校工作重心下移，充分調(diào)動二級學(xué)院的積極性，圍繞博士研究生的質(zhì)量評價，支持并動態(tài)推動本學(xué)院教學(xué)科研、學(xué)科建設(shè)以及研究生教育的創(chuàng)新管理。
（3）學(xué)科基礎(chǔ)性評價。學(xué)科作為二級學(xué)院基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)組織，要進(jìn)一步發(fā)揮在博士研究招生選拔中的學(xué)術(shù)責(zé)任和基礎(chǔ)性評價的作用。要結(jié)合本學(xué)科博士研究生的培養(yǎng)目標(biāo)和學(xué)科發(fā)展要求，確定博士研究生選拔的學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)術(shù)規(guī)范，熟練掌握教育評價方法和手段，提高選拔的科學(xué)性和有效性，為博士研究生的選拔提供基礎(chǔ)性評價依據(jù)。
（4）導(dǎo)師（或?qū)熃M）決策性評價。導(dǎo)師（或?qū)熃M）是研究生培養(yǎng)體系的核心與關(guān)鍵。通過構(gòu)建以科學(xué)研究為主導(dǎo)的導(dǎo)師負(fù)責(zé)制，完善教育評估監(jiān)測，積極引導(dǎo)、發(fā)揮和規(guī)范導(dǎo)師（或?qū)熃M）在博士研究生選拔中的學(xué)術(shù)權(quán)力，賦予導(dǎo)師（或?qū)熃M）在博士研究生招生等方面更大的自主評價與決策權(quán)，健全以導(dǎo)師為第一責(zé)任人的責(zé)權(quán)機制，切實保障導(dǎo)師（或?qū)熃M）履行對考生專業(yè)能力考查、學(xué)術(shù)水平評價以及思想政治素質(zhì)等方面的職責(zé)；對有特殊學(xué)術(shù)專長和有突出潛質(zhì)的學(xué)生，可在政策允許的范圍內(nèi)優(yōu)先推薦，切實提高博士研究生的選拔質(zhì)量。
（5）紀(jì)委監(jiān)察部門監(jiān)管性評價。監(jiān)管性評價的實質(zhì)，是對博士研究生招生工作的各環(huán)節(jié)進(jìn)行行政監(jiān)督和制度約束，可有效防范博士研究生復(fù)試錄取工作中的行政權(quán)力濫用和學(xué)術(shù)腐敗等違規(guī)行為。將紀(jì)委監(jiān)察部門納入研究生招生工作的評價體系，可進(jìn)一步維護(hù)高校招生紀(jì)律的公正性、嚴(yán)肅性，進(jìn)一步完善并落實招生考試信息公開和社會監(jiān)督制度，切實保障考生的合法權(quán)益。尤其是對于正積極探索博士研究生“申請―審核”選拔機制的高校，紀(jì)委監(jiān)察部門的監(jiān)管性評價，在一定程度上要提高到一個特別的高度，需要更多的行政干預(yù)來維護(hù)評價體系的穩(wěn)定性和公平性。
2.協(xié)同評價體系的基本特征
（1）評價主體協(xié)同性。圍繞博士研究生的選拔，研究生院、二級學(xué)院、學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）、紀(jì)委監(jiān)察部門共同對評價對象負(fù)責(zé)，需要前瞻協(xié)同、合理分工、明確責(zé)任，以國家政策為指導(dǎo)，把選拔評價工作逐步向下延伸并逐級反饋。評價的過程相互滲透、有機融合、相輔相成，注重系統(tǒng)性、整體性，共同作用以實現(xiàn)教育資源和人力資源的優(yōu)化配置，具有交叉協(xié)同的特征。
（2）評價模式多樣性。研究生院、二級學(xué)院、學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）作為該體系的直接評價主體，屬于核心層次的評價機構(gòu)；紀(jì)委監(jiān)察部門是評價的間接主體，屬于層次的評價機構(gòu)。而博士研究生考生，在該評價體系中是被評價對象，又是合作對象，同時也是自我評價的主體。此外，不同高校的二級學(xué)院、學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）因自身實際，管理運行方式與評價標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，因此評價模式具有多樣性。
（3）評價過程開放性。研究生院、紀(jì)委監(jiān)察部門在研究生招生期間代表高校行使行政管理權(quán)，在校黨政和上級黨政機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。作為被評價對象的博士研究生考生，來自不同的社會群體，加之社會監(jiān)督的日漸參與，研究生院、二級學(xué)院、學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）對考生創(chuàng)新精神、實踐能力和社會責(zé)任考察已經(jīng)外延至社會屬性的范疇，使得評價過程必然具有社會開放性和共享性的特征。
（4）評價系統(tǒng)平衡性。該體系要求兩級評價機構(gòu)對評價對象并行評價，再加上評價對象結(jié)合自我評價對被動評價信息的反饋，對招生工作的干預(yù)與調(diào)整、溝通與協(xié)作貫穿評價的全過程，逐步形成一個互動、往復(fù)、循環(huán)的動態(tài)評價控制系統(tǒng)，直至系統(tǒng)平衡。
二、協(xié)同評價體系的運行機制
“五位一體”的博士研究生選拔評價體系，是注重前期知識積累和后期實踐應(yīng)用的選拔策略，不斷實踐和探索“五位一體”的博士研究生招生協(xié)同評價體系，將更好地提高博士研究生招生選拔質(zhì)量和地方高校的教育服務(wù)水平。各評價主體應(yīng)在動態(tài)的交叉融合、循環(huán)反饋的過程中做好以下工作才能形成合力，以健全和完善其運行機制。
第一，全面貫徹黨的教育方針，不斷完善人才質(zhì)量監(jiān)控體系和綜合效益評價體系，探索博士研究生招生工作的有效模式，推進(jìn)研究生培養(yǎng)機制改革，提高科學(xué)決策為出發(fā)點和落腳點，建立與高校發(fā)展、學(xué)科建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的招生選拔制度和長效機制。
第二，優(yōu)化高校組織管理結(jié)構(gòu)，著力加強內(nèi)涵建設(shè)，把握頂層設(shè)計，逐層推進(jìn)落實，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政、學(xué)術(shù)雙線運行機制；加強信息化建設(shè)，推進(jìn)各評價機構(gòu)信息與資源共享，探索并適應(yīng)“五位一體”的選拔體系理念，突出制度化、規(guī)范化與責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。
第三，在科學(xué)評價的基礎(chǔ)上，加強對招生規(guī)模的調(diào)控，規(guī)劃博士研究生招生計劃的分配機制，實現(xiàn)人力資源和教育資源優(yōu)化配置與開放共享，以促進(jìn)研究生教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而充分保障博士研究生生源質(zhì)量調(diào)控、反饋機制，形成有效的研究生培養(yǎng)質(zhì)量保證體系和監(jiān)督機制。
第四，加強對博士研究生招生工作的監(jiān)督檢查和安全防范，按照“事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法”的方針，負(fù)責(zé)組織好對招生異常事件的評價與處置工作，以保護(hù)政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效率，切實保障高校及考生的合法權(quán)益，促進(jìn)教育公平。
第五，以提高教育水平、深化改革為核心，以加強學(xué)科建設(shè)、加強教育監(jiān)管為支撐，不斷完善研究生導(dǎo)師遴選與考核體系，通過加強選拔過程管理，增強學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）在人才選拔中的參與度與責(zé)任感，使人才培養(yǎng)體系緊密聯(lián)系實際，提升導(dǎo)師隊伍的綜合指導(dǎo)能力。
第六，完善高校多級管理的質(zhì)量評價體系，工作重心下調(diào)，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，分層次逐步推進(jìn)招生考試制度改革，探索招生和考試相對分離；提高二級學(xué)院、導(dǎo)師（或?qū)熃M）科學(xué)選拔人才和規(guī)范執(zhí)行政策的能力，建立研究生院與二級學(xué)院聯(lián)動管理的招生運行機制，在博士研究生招生過程中互通、互信、互利，以合理的方式來促進(jìn)行政權(quán)力的正?；约皩W(xué)術(shù)權(quán)力的制度化，使得拔尖創(chuàng)新人才脫穎而出。
第七，適應(yīng)社會發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)需求并動態(tài)調(diào)整，學(xué)科、導(dǎo)師（或?qū)熃M）要不斷改進(jìn)和完善博士研究生考核評價機制，搭建科學(xué)的評價平臺，通過理論與實踐、行政調(diào)控與考核評價的緊密結(jié)合，努力探索符合學(xué)科特點、靈活多元的復(fù)試管理制度和工作機制，不斷提高復(fù)試的科學(xué)性和有效性，使研究生教育改革的理念落到實處。
三、結(jié)束語
學(xué)校依法自主招生，研究生院宏觀調(diào)控管理，二級學(xué)院組織實施，學(xué)科和導(dǎo)師（或?qū)熃M）實施選拔考核，紀(jì)委監(jiān)察部門參與監(jiān)管，“多方參與、資源共享、協(xié)同評價、五位一體”的協(xié)同評價機制，是地方高校提高博士研究生招生選拔質(zhì)量和教育管理體制改革的有效途徑。該評價體系能夠?qū)崿F(xiàn)理論與實踐的多層次循環(huán)，符合高等教育發(fā)展的規(guī)律，有利于對博士研究生考生全面評估與科學(xué)評價。
新時期的研究生教育改革和發(fā)展面臨著新的任務(wù)和新的要求，地方高校要進(jìn)一步改進(jìn)和完善人才選拔評價機制，建立行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力并行調(diào)控的質(zhì)量監(jiān)控體系，推進(jìn)招生管理體系和管理水平現(xiàn)代化，才能保障并進(jìn)一步提高博士研究生的招生與培養(yǎng)質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：