導(dǎo)語(yǔ)：在公共管理的邏輯起點(diǎn)的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。

第1篇

在公共管理研究前沿陣地美國(guó)，從1984年始就有學(xué)者評(píng)估公共行政學(xué)的研究質(zhì)量①，繼之不斷有學(xué)者加入到這個(gè)隊(duì)伍，他們以博士學(xué)位論文和期刊雜志為分析基點(diǎn)，聚焦于公共行政文獻(xiàn)中研究方法的質(zhì)量問(wèn)題[1]62。國(guó)內(nèi)張成福于1996年發(fā)文[2]拉開(kāi)我國(guó)行政學(xué)研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對(duì)理論與實(shí)踐的反思》[1]出版后，國(guó)內(nèi)學(xué)界紛紛借鑒其中的評(píng)估框架來(lái)檢視我國(guó)行政學(xué)研究存在的方法問(wèn)題，從初始的描述性分析轉(zhuǎn)向量化評(píng)估。筆者認(rèn)為，研究方法固然重要，亦是我國(guó)公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內(nèi)容決定形式，研究主題是評(píng)估研究質(zhì)量的一個(gè)更基本的因素，對(duì)學(xué)科知識(shí)的累積和內(nèi)容體系的建構(gòu)有著更根本的貢獻(xiàn)。而在具有代表性的反思文獻(xiàn)中，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法來(lái)比較全面檢視我國(guó)公共行政學(xué)教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過(guò)檢視在國(guó)內(nèi)9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國(guó)公共管理學(xué)教科書(shū)編著存在的問(wèn)題，但由于該文發(fā)表較早，所選書(shū)目偏舊，樣本偏少，所得結(jié)論局限于公共管理學(xué)（不包括公共行政學(xué)和行政管理學(xué)）教材；另一文[4]通過(guò)210本行政學(xué)教科書(shū)內(nèi)容的研究，對(duì)行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，但是評(píng)估指標(biāo)單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書(shū)突破前述研究樣本量的局限，但是國(guó)內(nèi)教材的質(zhì)量參差不齊，無(wú)所限制的擴(kuò)大樣本會(huì)影響研究結(jié)論的質(zhì)量?；谝陨峡紤]，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴(kuò)大到公共管理學(xué)類（包括行政管理學(xué)和公共行政學(xué)）的中外經(jīng)典教材。

二、研究設(shè)計(jì)

一個(gè)學(xué)科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學(xué)科研究?jī)?nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進(jìn)行分析，可以窺探這一學(xué)科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學(xué)科系列教材”（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國(guó)青年出版社出版）等譯介國(guó)外學(xué)術(shù)成果的窗口，結(jié)合北大、清華、復(fù)旦、中大、廈大等高校的博士參考書(shū)目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來(lái)自美國(guó)，余下5本分別來(lái)自英、法、澳、和日本④。國(guó)內(nèi)教材的來(lái)源有三：一是在公共管理學(xué)界具有相當(dāng)影響力和知名度的學(xué)科帶頭人、或其著述入選中山大學(xué)行政管理研究中心的國(guó)內(nèi)學(xué)人文庫(kù)的學(xué)者所編著的最新教材，力求每個(gè)獲得公共管理一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位點(diǎn)的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等前輩早年編著的教材；三是臺(tái)灣學(xué)者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較?；谠u(píng)估需要，筆者從教材中提取以下指標(biāo)制成統(tǒng)計(jì)量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國(guó)外的教材，則以版權(quán)頁(yè)的時(shí)間為主。設(shè)計(jì)這一指標(biāo)可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說(shuō)明該教材越是被廣泛使用。（3）國(guó)家。指教材在哪個(gè)國(guó)家出版，只要用于衡量國(guó)外教材選取的代表性。（4）寫(xiě)作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導(dǎo)論計(jì)算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛?，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來(lái)判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學(xué)：概念與案例》一書(shū)是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過(guò)案例闡釋概念理論；再如《行政科學(xué)》一書(shū)的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計(jì)的需要筆者做些改動(dòng)，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁(yè)數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁(yè)數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁(yè)減去本章的起始頁(yè)得出。頁(yè)數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個(gè)等級(jí)（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過(guò)計(jì)算該教材中所有研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)判斷。（11）變動(dòng)情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動(dòng)，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過(guò)新舊版教材的對(duì)比，或者作者的再版序言中得知。

三、結(jié)果分析與比較

（一）教材命名與范式轉(zhuǎn)變所選樣本中從書(shū)名來(lái)看，國(guó)外沒(méi)有一本教材命名為“公共管理學(xué)”的⑥，與國(guó)內(nèi)的教材形成鮮明對(duì)比，正如另外一項(xiàng)研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國(guó)外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領(lǐng)域的前輩夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)、竺乾威等人，臺(tái)灣學(xué)者也偏好取名為“行政（管理）學(xué)”或者“公共行政學(xué)”外，國(guó)內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學(xué)”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共行政學(xué)范式變遷的不同看法？有學(xué)者為此通過(guò)210本行政學(xué)教科書(shū)的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價(jià)值觀取向下進(jìn)行的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)，行政學(xué)范式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。國(guó)外學(xué)者似乎對(duì)在公共管理中應(yīng)用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時(shí)指出范式變遷是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，“管理主義改革仍有一段很長(zhǎng)的路要走”。[6]筆者也試圖在國(guó)內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)作為當(dāng)代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評(píng),它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語(yǔ)的生成與流行大概與1997年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)正式確立公共管理學(xué)為管理學(xué)門類一級(jí)學(xué)科有關(guān)，只能以此來(lái)解釋教材易名的原委。

（二）版本、編著與經(jīng)典國(guó)外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務(wù)》已是第八版，其次《公共行政學(xué)：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國(guó)內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學(xué)》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學(xué)———種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽(yù)為經(jīng)典。究其原因，國(guó)內(nèi)的行政管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識(shí)體系的積累緩慢，學(xué)科理論體系的構(gòu)建更是任重道遠(yuǎn)；與美國(guó)將近一百年的公共行政學(xué)科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學(xué)習(xí)階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學(xué)科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎(chǔ)上。教材的編著情況也印證這一點(diǎn)，所選樣本中國(guó)外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學(xué)：概念與案例》是主編。而國(guó)內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺(tái)灣的。一般來(lái)說(shuō)，主編的教材很難保證教材整體的質(zhì)量，因編寫(xiě)者的素質(zhì)而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學(xué)科的開(kāi)山之作，譬如夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國(guó)內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識(shí)生產(chǎn)方式”即幾個(gè)人、十幾個(gè)人寫(xiě)一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結(jié)果只能停留于低水平重復(fù)的狀態(tài)。這也可解釋為什么國(guó)內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫(xiě)作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。

（三）章數(shù)、頁(yè)數(shù)與邏輯體系國(guó)外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學(xué)》）和最小值8（德巴什的《行政科學(xué)》）；國(guó)內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》），最大值24（江明修著的《公共行政學(xué)：理論與社會(huì)實(shí)踐》）。從以上統(tǒng)計(jì)值來(lái)看，結(jié)論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導(dǎo)論），而每章的篇幅多大呢？以國(guó)外教材為例，總頁(yè)數(shù)均值為480.4，如按14章來(lái)算，則每章占34.31頁(yè)，和每本教材章節(jié)的頁(yè)數(shù)均值36.92大體相當(dāng)。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結(jié)果表明，國(guó)外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關(guān)系不明顯，對(duì)行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進(jìn)行任意取舍編排，似乎誰(shuí)先誰(shuí)后無(wú)關(guān)大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學(xué)者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過(guò)去模式的做法，至于這些模塊之間的有機(jī)聯(lián)系是什么，語(yǔ)焉不詳，結(jié)果給人一種零亂的感覺(jué)，現(xiàn)有研究更沒(méi)有自覺(jué)去尋找整個(gè)知識(shí)體系的邏輯起點(diǎn)，缺乏一條紅線，一個(gè)核心把來(lái)自各方面的知識(shí)串聯(lián)起來(lái)”。[3]雖然國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書(shū)（54.17%）因循以往行政學(xué)模塊式做法，在教材編寫(xiě)體系上主要是以政府管理過(guò)程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學(xué)概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書(shū)章、王樂(lè)夫編著的《行政管理學(xué)》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》。其二，受休斯的《公共管理導(dǎo)論》影響，按照當(dāng)前流行的西方公共管理范式進(jìn)行編著，注重將工商管理的技術(shù)、方法與工具如績(jī)效評(píng)估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來(lái)。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學(xué)———一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學(xué)與公共管理模式相結(jié)合進(jìn)行編著，試圖在公共行政管理的過(guò)程中融入公共管理的相關(guān)內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》為代表。

（四）特色從編寫(xiě)方法、行文風(fēng)格、取材構(gòu)思、理論視角等方面來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動(dòng)活潑，可讀性強(qiáng)。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過(guò)程的政治：公共行政學(xué)新論》用大量現(xiàn)實(shí)資料及案例對(duì)公共行政學(xué)的原理進(jìn)行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學(xué)的政治視角。再如西尾勝的《行政學(xué)》以制度論、管理論和政策論構(gòu)建全書(shū)的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務(wù)》梳理了美國(guó)公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國(guó)內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結(jié)構(gòu)呈板塊式或要素排列式，許多版本沒(méi)有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學(xué)的一些著作和教科書(shū),相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結(jié)構(gòu)上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書(shū),再讀另一本書(shū),許多人都有一種似曾相識(shí)之感”。[7]從教材的編著取向看，臺(tái)灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學(xué)中的組織、計(jì)劃、決策、授權(quán)與分權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、人事等主題。大陸早期如黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫(xiě)作看，多數(shù)教科書(shū)停留于泛泛而談的水平,對(duì)于中國(guó)行政管理原則、特點(diǎn)的概括分析大多局限于學(xué)理和法律文本，沒(méi)有直面現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題和差距，公共管理學(xué)的實(shí)踐性與操作性沒(méi)有充分體現(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個(gè)方面,各篇章基本如此,無(wú)大差別。這種“標(biāo)準(zhǔn)化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫(xiě)者缺少?gòu)氖鹿补芾淼慕?jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)，所以簡(jiǎn)單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無(wú)法為公共管理實(shí)務(wù)者提供切實(shí)的指導(dǎo)。從敘述論證看，過(guò)于宏大敘述，缺乏事實(shí)資料支撐。翻閱國(guó)內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來(lái)自行政管理實(shí)踐的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、案例、數(shù)據(jù)。比如關(guān)于中央與地方關(guān)系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)和我國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府到底在干什么？職權(quán)到底是怎樣劃分的？這些問(wèn)題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個(gè)步驟或三個(gè)步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制。

（五）研究主題通過(guò)對(duì)各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)識(shí)別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結(jié)合其重要程度，比如“導(dǎo)論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來(lái)看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學(xué)的理論基石得到學(xué)界的一致認(rèn)同?！翱?jī)效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時(shí)俱進(jìn)、貼近政府改革實(shí)踐。國(guó)內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、法制行政、政府職能、績(jī)效管理、政府改革與治理、政府倫理與責(zé)任、公共財(cái)政等等。兩相比較，國(guó)內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責(zé)任與倫理、績(jī)效管理、政府改革與治理等主題受到學(xué)者的共同關(guān)注。此外，國(guó)內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學(xué)研究主題，如行政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權(quán)力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉(zhuǎn)變、危機(jī)管理。但是“公共預(yù)算與財(cái)政管理”這門“顯學(xué)”還處于相對(duì)邊緣的地位；同樣地，對(duì)于政府間關(guān)系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。

筆者認(rèn)為，好的教材要能指導(dǎo)學(xué)者的研究和研究生學(xué)位的教育，因此筆者通過(guò)以下的兩個(gè)比較分析來(lái)檢驗(yàn)現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導(dǎo)學(xué)術(shù)研究和學(xué)位教育。一是與中美兩國(guó)的公共行政學(xué)博士學(xué)位論文的研究領(lǐng)域比較。因?yàn)椴┦空撐氖茄芯可逃馁|(zhì)量和成果的集中反映,亦是其所在學(xué)科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學(xué)者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國(guó)別、年度浮動(dòng)）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、政府間關(guān)系、管理科學(xué)、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學(xué)和政策分析，較大部分論文集中在對(duì)策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗(yàn)和論證等基礎(chǔ)性研究,而對(duì)美國(guó)90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、組織理論及行為等核心議題關(guān)注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結(jié)論，國(guó)內(nèi)的教材不能很好的指導(dǎo)研究生學(xué)位的教育，教材的編寫(xiě)和博士論文的寫(xiě)作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認(rèn)為將是公共行政學(xué)邁向科學(xué)研究的突破口，助推我國(guó)博士論文從類似工作報(bào)告的對(duì)策研究走向強(qiáng)調(diào)理論驗(yàn)證或推導(dǎo),更為強(qiáng)調(diào)定量技術(shù)的科學(xué)研究。二是與學(xué)術(shù)界的研究主題比較。

學(xué)術(shù)研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析中國(guó)公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學(xué)者們關(guān)注的研究領(lǐng)域。何艷玲[9]的一項(xiàng)研究表明，我國(guó)行政科學(xué)的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(xué)(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財(cái)政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務(wù)員制度與人力資源、績(jī)效評(píng)估（行政效率）、政府間關(guān)系等領(lǐng)域。兩相對(duì)照發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的研究主題大體與國(guó)內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實(shí)效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關(guān)系”，研究NGO回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)兼顧傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域如政府倫理與責(zé)任、行政文化等。統(tǒng)計(jì)分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說(shuō)明過(guò)去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預(yù)測(cè)未來(lái)，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來(lái)。正如登哈特所言，“從某種意義上說(shuō)，社會(huì)科學(xué)家們之所以無(wú)法產(chǎn)生恰當(dāng)、適用的知識(shí)，是因?yàn)樗麄儗?duì)實(shí)證主義的信奉，是他們把自己的學(xué)術(shù)活動(dòng)局限在資料收集和統(tǒng)計(jì)處理上，從而只能得出經(jīng)驗(yàn)主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)論也只是說(shuō)明了學(xué)界過(guò)去和現(xiàn)在在做哪些領(lǐng)域的研究，卻不能指出我國(guó)行政學(xué)者在未來(lái)應(yīng)該做哪些研究。根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，筆者認(rèn)為公共企業(yè)、發(fā)展中國(guó)家的公共行政、非營(yíng)利組織與第三部門管理、社會(huì)政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國(guó)公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國(guó)有企業(yè)研究幾近空白，這是未來(lái)應(yīng)該加以重視的研究主題。

四、公共管理教材的編著途徑

第2篇

一、“大問(wèn)題”的提出與早期爭(zhēng)論

從已往的考察分析中我們發(fā)現(xiàn)，以美國(guó)為代表的公共管理學(xué)研究雖走過(guò)了不菲的歷程，其理論建構(gòu)卻長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的哲學(xué)基礎(chǔ)。和其他社會(huì)科學(xué)相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識(shí)的積累、融合與揚(yáng)棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經(jīng)驗(yàn)的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進(jìn)邏輯。公共管理學(xué)研究沒(méi)有鎖定穩(wěn)定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無(wú)限的;它沒(méi)有發(fā)展出一套方法論或主流意義上的研究綱領(lǐng)和范式，據(jù)此將不同的學(xué)者聯(lián)系起來(lái)，便于他們之間的溝通和對(duì)話;它的研究對(duì)象或要解決的基本問(wèn)題仍模糊不清。這不僅使其無(wú)力有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐及相鄰學(xué)科特別是政治學(xué)對(duì)自己學(xué)科地位的挑戰(zhàn)，難以擺脫所謂的“認(rèn)同危機(jī)”，而且在一定程度上使公共管理學(xué)研究者的學(xué)科信仰及從業(yè)熱情受到挫傷。［2］“大問(wèn)題”的提出從一個(gè)角度表達(dá)了人們?yōu)閿[脫此類危機(jī)或困擾所做的努力。1995年，貝恩發(fā)表了《公共管理學(xué)的大問(wèn)題》一文，率先拉開(kāi)“大問(wèn)題”討論的序幕。

受物理學(xué)啟示，貝恩認(rèn)為在公共管理學(xué)領(lǐng)域存在三個(gè)像物理學(xué)家經(jīng)常討論的基本問(wèn)題，稱其為公共管理研究的“大問(wèn)題”。第一個(gè)問(wèn)題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運(yùn)轉(zhuǎn)中“程序規(guī)則———不良業(yè)績(jī)———更多的規(guī)則”這種微觀管理的循環(huán)?公共管理的不良績(jī)效與圍繞管理關(guān)系存在的主體間的相互不信任有關(guān)，這種不信任會(huì)抑制公共組織的表現(xiàn)，在不信任、差的工作績(jī)效和規(guī)則制定間形成一種惡性循環(huán)。如何削減內(nèi)在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環(huán)，是公共管理學(xué)研究的一大難題。第二個(gè)問(wèn)題是所謂的激勵(lì)，即公共管理者如何鼓勵(lì)人們努力、智慧地為達(dá)到公共目的而工作?經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然將委托關(guān)系看作組織行為的中心問(wèn)題，但由于它將控制而不是激勵(lì)看作有效委托關(guān)系的關(guān)鍵，使委托范式暗含著可能偏離實(shí)際的假定①。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問(wèn)題，在應(yīng)用中轉(zhuǎn)化成怎樣避免委托人試圖控制人時(shí)引起的功能失常行為問(wèn)題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達(dá)到社會(huì)目標(biāo)或什么目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被追求，如何激勵(lì)公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進(jìn)不能回避的又一難題。第三個(gè)問(wèn)題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)業(yè)績(jī)?為了知道一個(gè)公共機(jī)構(gòu)或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對(duì)好的工作業(yè)績(jī)能做出貢獻(xiàn)，由此確定度量的對(duì)象。而確定與工作業(yè)績(jī)內(nèi)在相關(guān)的度量對(duì)象常常是困難的。當(dāng)投入和產(chǎn)出度量不能揭示組織真正所完成的業(yè)績(jī)時(shí)，較好的方法也許是去檢查組織運(yùn)作的結(jié)果或影響。在工作努力和結(jié)果的關(guān)聯(lián)又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當(dāng)困難。如何度量工作業(yè)績(jī)以推動(dòng)公共事業(yè)的發(fā)展因此成為具有挑戰(zhàn)性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來(lái)，上述三個(gè)問(wèn)題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機(jī)構(gòu)的行為，而且是如何改進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。如果研究者們能有效回答這些問(wèn)題，則將為提高公共機(jī)構(gòu)的績(jī)效做出貢獻(xiàn)。貝恩的文章發(fā)表后很快引起社會(huì)反應(yīng)，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學(xué)術(shù)反應(yīng)。針對(duì)貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學(xué)成為科學(xué)?或“大問(wèn)題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導(dǎo)在哲學(xué)層面上考慮學(xué)科的大問(wèn)題。認(rèn)為對(duì)公共管理學(xué)大問(wèn)題的揭示必須在這門學(xué)科研究最基本的層面進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)揭示該學(xué)科的本質(zhì)和存在動(dòng)力。真正的大問(wèn)題不應(yīng)當(dāng)是貝恩意義上的應(yīng)用問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)屬于這類問(wèn)題:什么是一個(gè)組織或公共組織的本質(zhì)?公共組織如何與它的環(huán)境相關(guān)?管理一個(gè)組織意味著什么?［4］409－415

在題為《民主制中的公共管理學(xué)大問(wèn)題》中，柯林表達(dá)了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點(diǎn)?；诠补芾砼c政治、法律等社會(huì)因素的密切關(guān)系，柯林認(rèn)為公共管理學(xué)大問(wèn)題的確立必須滿足四個(gè)標(biāo)準(zhǔn):根植于民主政治的達(dá)成;提高到社會(huì)的水平;面對(duì)集體行動(dòng)手段的復(fù)雜性;強(qiáng)調(diào)更加有效的社會(huì)學(xué)習(xí)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，公共管理學(xué)的大問(wèn)題包括7個(gè)既是研究性也是行動(dòng)性的方面:(1)什么是集體行動(dòng)的手段，據(jù)此保持既向民主政治過(guò)程也向核心的社會(huì)價(jià)值負(fù)責(zé)?(2)什么是社會(huì)中集體行動(dòng)的非政府角色，怎樣保護(hù)和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結(jié)構(gòu)之間有什么適當(dāng)?shù)臋?quán)衡?(4)怎樣解決國(guó)家和地方在政治舞臺(tái)上的緊張局勢(shì)?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)當(dāng)被采取?(7)如何提高社會(huì)的學(xué)習(xí)過(guò)程，改進(jìn)有效選擇、可替代后果、達(dá)成目標(biāo)、特別是培育和發(fā)展民主政體的知識(shí)?［5］416－422

二、新研究及其特點(diǎn)和方法

基于人們對(duì)公共管理學(xué)學(xué)科建構(gòu)的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問(wèn)題”的首輪之爭(zhēng)獲得了意想不到的社會(huì)反響。認(rèn)識(shí)到“大問(wèn)題”研究的重要和激勵(lì)效應(yīng)，美國(guó)《公共管理評(píng)論》不僅于2000年發(fā)表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對(duì)“大問(wèn)題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學(xué)科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務(wù)于公共管理的學(xué)術(shù)和實(shí)踐;［6］194－199而且在2001年開(kāi)設(shè)專欄，給“大問(wèn)題”研究的深入予以鼓勵(lì)?？铝肿鳛椤按髥?wèn)題”早期爭(zhēng)論的特殊專家，在專欄開(kāi)篇中發(fā)表了《大問(wèn)題對(duì)公共管理研究之重要》一文(2001)，強(qiáng)調(diào)并闡述了“大問(wèn)題”對(duì)民主社會(huì)公共管理學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐的價(jià)值?？铝终J(rèn)為，有效認(rèn)同并處理“大問(wèn)題”的最大挑戰(zhàn)來(lái)源于我們過(guò)度關(guān)注組織運(yùn)行中的工具問(wèn)題?！按髥?wèn)題”不應(yīng)集中于工具而應(yīng)聚焦于公共管理對(duì)社會(huì)的后果和價(jià)值方面，公共管理怎樣影響社會(huì)應(yīng)當(dāng)成為聚焦的中心，“大問(wèn)題”應(yīng)當(dāng)由此論域引申出來(lái)。除了自己倡導(dǎo)的傾向，柯林總結(jié)了“大問(wèn)題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續(xù)在機(jī)構(gòu)組織工具層面及人管理方面開(kāi)展工作，以期在微觀管理方面有所發(fā)現(xiàn);一些研究聚焦于公共管理的功能機(jī)制如何克服現(xiàn)代國(guó)家中存在的分散獨(dú)立和碎片現(xiàn)象，以期形成更為廣泛的治理、網(wǎng)絡(luò)和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對(duì)公共事務(wù)的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點(diǎn)置于社會(huì)行為者對(duì)公共管理人的影響?？铝衷趫?jiān)持自己1996年觀點(diǎn)的同時(shí)認(rèn)為，對(duì)于公共管理理論和實(shí)踐來(lái)說(shuō)，“大問(wèn)題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|(zhì)量隨著時(shí)間的推移雖會(huì)得到改進(jìn)，但有效的回答無(wú)論何時(shí)都應(yīng)當(dāng)是理論堅(jiān)定、經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)確和可執(zhí)行的。

柯林重申，公共管理是人類活動(dòng)的一個(gè)中心，人類需要公共管理及其機(jī)構(gòu)。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的持久價(jià)值。公共管理學(xué)的大問(wèn)題必須涉及怎樣使我們的社會(huì)對(duì)公民更好而不是更糟這種持久的價(jià)值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀(jì)以來(lái)的“大問(wèn)題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進(jìn)，其整體上呈現(xiàn)的是一種多元分散的趨向。與20世紀(jì)集中于普遍性問(wèn)題的爭(zhēng)論有所不同，認(rèn)識(shí)到研究起點(diǎn)、觀察維度對(duì)結(jié)論的影響，一些學(xué)者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問(wèn)題研究的突破。在他們看來(lái)，公共管理問(wèn)題研究必須慮及管理過(guò)程依存的關(guān)系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系所得的結(jié)論是不同的，對(duì)于“大問(wèn)題”的確立也因此可能相異。關(guān)注公共管理行為的依存條件，既是對(duì)象世界的客觀邏輯，也是科學(xué)認(rèn)識(shí)的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達(dá)了這一傾向。與此同時(shí)，意識(shí)到普遍性和特殊性的依存關(guān)系，另一些學(xué)者將研究對(duì)象延伸或拓展到公共管理的分支學(xué)科和應(yīng)用部門領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)區(qū)域和具體問(wèn)題的分析為普遍性大問(wèn)題研究創(chuàng)造條件。這包含有兩種學(xué)術(shù)趨向:一種趨向在尋求、總結(jié)“大問(wèn)題”的過(guò)程中將研究視野延伸至公共管理學(xué)科內(nèi)的分支領(lǐng)域，以此展示“大問(wèn)題”存在的豐富內(nèi)涵和微觀基礎(chǔ)，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫(kù)珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向?qū)ⅰ按髥?wèn)題”探究拓展到感性具體的應(yīng)用管理部門，與此匹配的分析和觀點(diǎn)雖不具有普適性，對(duì)普遍性問(wèn)題的概括和檢驗(yàn)卻提供了一種經(jīng)驗(yàn)支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對(duì)具體公共部門管理事務(wù)的考察體現(xiàn)了這一研究?jī)A向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對(duì)大問(wèn)題的討論更具意義。和傳統(tǒng)公共管理研究給人的印象一樣，在對(duì)公共管理“大問(wèn)題”研究的梳理中學(xué)者們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，研究方式或方法論選擇的過(guò)度分散有可能使公共管理學(xué)研究重蹈“認(rèn)同危機(jī)”的舊轍。

致力于理論重建的努力雖然使“大問(wèn)題”研究者認(rèn)識(shí)到了集中統(tǒng)一的某種重要，但遠(yuǎn)未達(dá)到貝恩設(shè)想的集中狀態(tài)。相反的是，公共管理論域的“大問(wèn)題”越來(lái)越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點(diǎn)的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭(zhēng)論中所以會(huì)各執(zhí)己見(jiàn)，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點(diǎn)彼此不同。貝恩的研究從機(jī)構(gòu)開(kāi)始，因而微觀組織和管理技術(shù)被賦予重要地位?？铝值难芯繌闹贫乳_(kāi)始，民主政治、社會(huì)參與自然會(huì)被賦予更大的權(quán)重。為解決大問(wèn)題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發(fā)表了題為《公共管理“大問(wèn)題”研究方法中連結(jié)與隔斷的挑戰(zhàn)》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠?qū)⒉煌瑢哟蔚难芯窟B接起來(lái)的新的基礎(chǔ)或起點(diǎn)，用以克服單一維度或?qū)用娣治龅木窒?。?］493－499譬如，以社會(huì)作為研究起點(diǎn)或觀察維度就可能具有這種包容性。社會(huì)是一個(gè)廣泛系統(tǒng)，個(gè)人、團(tuán)隊(duì)、組織、制度等各種現(xiàn)象及其相互作用皆可有序地納入其中。當(dāng)以社會(huì)為基點(diǎn)考察“大問(wèn)題”時(shí)，人們必須顧及社會(huì)系統(tǒng)中的相互作用及各種現(xiàn)象間的秩序與嵌套關(guān)系，對(duì)“大問(wèn)題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會(huì)角度看待組織與制度，以組織為起點(diǎn)的貝恩的研究和以制度為起點(diǎn)的柯林的研究便不再表現(xiàn)為形式上的嚴(yán)格沖突，而顯現(xiàn)為本質(zhì)上的交融或趨同。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實(shí)施，它們皆屬社會(huì)系統(tǒng)互惠存在的構(gòu)成部分。

與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進(jìn)研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對(duì)象及其存在方式與背景轉(zhuǎn)換維度，體現(xiàn)了方法論變化對(duì)“大問(wèn)題”認(rèn)知的影響。在他們看來(lái)，不同的管理對(duì)象應(yīng)當(dāng)有不同的運(yùn)行規(guī)律和管理理論，基于其上的“大問(wèn)題”因此也應(yīng)當(dāng)是不同的。如果說(shuō)傳統(tǒng)公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現(xiàn)代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問(wèn)題和規(guī)律。公共網(wǎng)絡(luò)管理提供了發(fā)現(xiàn)這種問(wèn)題和規(guī)律的一個(gè)平臺(tái)。2001年發(fā)表的《公共網(wǎng)絡(luò)管理中的大問(wèn)題》是二人基于這一觀點(diǎn)所做的嘗試。受數(shù)學(xué)學(xué)科的啟示，這篇文章首先也對(duì)“大問(wèn)題”研究予以充分肯定。如果說(shuō)希爾伯特100多年前對(duì)未來(lái)數(shù)學(xué)研究提出待解問(wèn)題被傳為佳話，那么它同時(shí)也向?qū)W術(shù)研究傳遞了一個(gè)信息:那些懸而未決的科學(xué)問(wèn)題不僅不是學(xué)科發(fā)展的障礙，而往往相反是學(xué)科活力所在的象征。公共管理學(xué)應(yīng)該屬于這樣一個(gè)學(xué)科，它需要發(fā)現(xiàn)并解決屬于自己的核心問(wèn)題。日益凸顯的公共網(wǎng)絡(luò)管理研究是這一學(xué)科的重要構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)意味著對(duì)單個(gè)組織的超越，在組織群體的交織中看待并實(shí)施管理，這與傳統(tǒng)聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當(dāng)公共管理面臨的不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是多重組織如多重政府交織的存在對(duì)象時(shí)，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權(quán)威和官僚層級(jí)指令，便需要建構(gòu)超越傳統(tǒng)的管理理論，建立基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)上的新的公共管理學(xué)說(shuō)。為建立這樣的學(xué)說(shuō)，作者提出并討論了與公共網(wǎng)絡(luò)管理相關(guān)的七個(gè)“大問(wèn)題”:(1)是否有一個(gè)等同于傳統(tǒng)管理程序的功能網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)絡(luò)管理中存在相同的計(jì)劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算即POSDCORB①?(2)網(wǎng)絡(luò)管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學(xué)或其他學(xué)習(xí)與決策過(guò)程的方法是否相似?(3)網(wǎng)絡(luò)提供的靈活性是否超越快速的適應(yīng)或程序調(diào)整?(4)網(wǎng)絡(luò)以什么方式采用相互的自我責(zé)任?(5)網(wǎng)絡(luò)中與組織法律理性權(quán)威相對(duì)應(yīng)的凝聚因素是什么?(6)網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力如何展示，它對(duì)群體問(wèn)題解決的影響是什么?(7)公共管理網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不曾發(fā)生的結(jié)果嗎?［9］295－326

三、非營(yíng)利管理研究對(duì)“大問(wèn)題”的回答

除方法論上新的嘗試，將研究對(duì)象下延到公共管理學(xué)科的分支領(lǐng)域，透過(guò)對(duì)分領(lǐng)域問(wèn)題的微觀考察，尋求或檢驗(yàn)對(duì)普遍性問(wèn)題的回答，是新世紀(jì)公共管理“大問(wèn)題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫(kù)珀的研究具有一定代表性。在2002年發(fā)表的《非營(yíng)利管理幫助回答公共管理的大問(wèn)題》中，布魯克斯試圖通過(guò)對(duì)非營(yíng)利管理問(wèn)題的分析尋找公共管理“大問(wèn)題”的答案。這種分析從非營(yíng)利管理研究議題的分布開(kāi)始，目的在于發(fā)現(xiàn)“大問(wèn)題”集中的領(lǐng)域。根據(jù)《非營(yíng)利管理和領(lǐng)導(dǎo)》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對(duì)“當(dāng)代非營(yíng)利組織關(guān)鍵問(wèn)題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會(huì)治理8%;行政領(lǐng)導(dǎo)8%;人力資源管理12%;財(cái)政資源7%;對(duì)變化的戰(zhàn)略適應(yīng)9%;組織結(jié)構(gòu)14%;表現(xiàn)度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營(yíng)利問(wèn)題學(xué)術(shù)雜志發(fā)文的主題，發(fā)現(xiàn)基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問(wèn)題”多有重疊，通過(guò)它們可以對(duì)貝恩的“大問(wèn)題”做更深的透析。［10］259－266依據(jù)貝恩的觀點(diǎn)，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過(guò)規(guī)則的強(qiáng)化很好地管理人的行為，由此導(dǎo)致微觀管理中不信任、更差的工作績(jī)效和更多規(guī)則的惡性循環(huán)。在缺乏較好績(jī)效控制技術(shù)的情況下，打破這種惡性循環(huán)需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認(rèn)為，與一般公共部門相比，非營(yíng)利部門的行政等級(jí)更具模糊性。譬如，非營(yíng)利董事會(huì)負(fù)責(zé)其組織高層的監(jiān)管時(shí)，經(jīng)常會(huì)被要求產(chǎn)生諸如負(fù)責(zé)籌款、協(xié)調(diào)管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會(huì)的責(zé)任鏈。當(dāng)董事會(huì)這樣去做的時(shí)候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態(tài)會(huì)影響董事會(huì)的有效治理。為了提高非營(yíng)利管理的工作效率，董事會(huì)的任務(wù)應(yīng)當(dāng)合理地限于政策層面。

有效的非營(yíng)利管理董事會(huì)傾向于與組織的日常行政無(wú)涉，它們對(duì)于操作層面事務(wù)的干預(yù)僅僅限于危機(jī)時(shí)期。這些特點(diǎn)與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權(quán)的委員會(huì)也常常對(duì)組織運(yùn)行的官僚程序感興趣，這不但會(huì)降低董事會(huì)的效率，還可能導(dǎo)致一類基于委員會(huì)介入細(xì)節(jié)而引發(fā)的危機(jī)。從中得到的教訓(xùn)是，董事會(huì)和委員會(huì)的操作干預(yù)都應(yīng)限于危機(jī)時(shí)期，且危機(jī)干預(yù)必須是經(jīng)濟(jì)的。雖然非營(yíng)利董事和公共部門的委托人有所區(qū)別，但二者關(guān)于微觀管理的問(wèn)題和答案是相似的。從非營(yíng)利管理存在的問(wèn)題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領(lǐng)域委托關(guān)系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預(yù)限于危機(jī)情境十分重要。

公共部門的雇員管理可以從非營(yíng)利志愿者激勵(lì)問(wèn)題的分析中發(fā)現(xiàn)啟示。雇員激勵(lì)是貝恩提出的公共管理的又一個(gè)“大問(wèn)題”。公務(wù)員的特殊地位使公共管理者難以像企業(yè)家那樣解雇或獎(jiǎng)勵(lì)任何人;而公共管理績(jī)效認(rèn)知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當(dāng)激勵(lì)出現(xiàn)的可能，并由此引發(fā)壞雇員驅(qū)逐好雇員的現(xiàn)象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補(bǔ)償成為一種平衡機(jī)制。布魯克斯對(duì)此的解釋是:一個(gè)雇員在任何領(lǐng)域掙得補(bǔ)償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個(gè)雇員在兩份工作之間進(jìn)行選擇:一份是私營(yíng)公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞W(wǎng)g，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營(yíng)部門更高。這表明公共部門對(duì)雇員的激勵(lì)主要來(lái)自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營(yíng)利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動(dòng)力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補(bǔ)償全部來(lái)自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵(lì)一個(gè)人成為志愿者參與非營(yíng)利性活動(dòng)的動(dòng)力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來(lái)予以考察，它們構(gòu)成激勵(lì)志愿者行為的主要因素。諸如:認(rèn)識(shí)到活動(dòng)的意義而為社會(huì)或社區(qū)改進(jìn)而工作，做有責(zé)任的公民;表達(dá)個(gè)人態(tài)度，顯示對(duì)他人的關(guān)愛(ài);學(xué)習(xí)新知識(shí)和技巧，增加職業(yè)生涯的選擇機(jī)會(huì)和能力;發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)隊(duì)技巧，建構(gòu)自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經(jīng)歷新挑戰(zhàn)，豐富自身閱歷，體驗(yàn)積極的組織文化，享受特殊時(shí)光。這一切對(duì)志愿者來(lái)說(shuō)都是與貨幣收益不同的獎(jiǎng)勵(lì)。在志愿行為關(guān)系中，給予者和接受者會(huì)存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來(lái)福利的同時(shí)也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵(lì)雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關(guān)系在公共領(lǐng)域和志愿者領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是被認(rèn)同的，認(rèn)識(shí)到形式多樣的非金錢收益的激勵(lì)價(jià)值，在不增加費(fèi)用的情況下，管理者有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利或公共部門工作的改進(jìn);營(yíng)銷大部分無(wú)形收益對(duì)招聘、保留和激勵(lì)非營(yíng)利或公共部門的雇員都會(huì)有所幫助。

績(jī)效度量是貝恩提出的公共管理的第三個(gè)“大問(wèn)題”。對(duì)此問(wèn)題的解答雖存在良好意向和努力，結(jié)果卻始終不甚理想。人們致力于量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用，不斷強(qiáng)化投入產(chǎn)出意識(shí)，公共管理的績(jī)效評(píng)價(jià)依舊充滿模糊性。普遍認(rèn)同的原因是，目標(biāo)的多元化使公共部門的績(jī)效度量難以有明確的界定和標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵(lì)。布魯克斯認(rèn)為，公共機(jī)構(gòu)中也許不存在像企業(yè)生存必須維系的那種可測(cè)度的成本或利潤(rùn)底線。非營(yíng)利管理存在類似的情形。一方面，非營(yíng)利組織必須擁有并認(rèn)識(shí)到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，非營(yíng)利組織也存在目標(biāo)的多維或模糊性，且經(jīng)常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發(fā)展一種績(jī)效評(píng)估的多維方法，是度量非營(yíng)利領(lǐng)域業(yè)績(jī)表現(xiàn)的合理選擇。布魯克斯介紹了庫(kù)什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問(wèn)題構(gòu)建的模型，該模型從4個(gè)維度界定非營(yíng)利組織的業(yè)績(jī)表現(xiàn):(1)是否獲得機(jī)構(gòu)運(yùn)作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產(chǎn)出所需要的東西;(3)是否以依據(jù)組織使命的要求達(dá)成了既定目標(biāo);(4)機(jī)構(gòu)服務(wù)的顧客是否滿意。在目標(biāo)多元的非營(yíng)利系統(tǒng)，這些維度都存在于一個(gè)反饋環(huán)中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標(biāo)達(dá)成或傷害選舉人的滿意，而這些負(fù)面效果又會(huì)引起更大的資源危機(jī)。因此，任何對(duì)這些維度的忽略都會(huì)產(chǎn)生對(duì)組織績(jī)效理解的殘缺?？?jī)效考察的這種多維方法對(duì)公共部門管理富有啟示。全面質(zhì)量管理在政府機(jī)構(gòu)的應(yīng)用就具有這種多維特點(diǎn)，涉及對(duì)“顧客”滿意、目標(biāo)達(dá)成、持續(xù)改進(jìn)、員工參與等多方表現(xiàn)的度量。比較非營(yíng)利管理與公共部門的業(yè)績(jī)表現(xiàn)可形成如下共識(shí):尋求單一公共機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)表現(xiàn)的度量方法可能是不合適的;業(yè)績(jī)表現(xiàn)的構(gòu)成不僅包括組織的運(yùn)作效率，選民滿意，也包括機(jī)構(gòu)資金的重組和目標(biāo)的達(dá)成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機(jī)制，忽略其中一個(gè)因素同時(shí)意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績(jī)效度量應(yīng)同時(shí)在多個(gè)維度來(lái)展開(kāi)。

四、延伸研究:對(duì)行政倫理“大問(wèn)題”的考察

公共管理在理性意義上應(yīng)當(dāng)有其規(guī)范的倫理基礎(chǔ)，但這種基礎(chǔ)具體是什么卻時(shí)常困擾著公共論域中的許多學(xué)者和實(shí)踐者。2004年，庫(kù)珀發(fā)表了《行政倫理的大問(wèn)題:對(duì)集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問(wèn)題”研究延伸到行政倫理領(lǐng)域，試圖對(duì)公共管理倫理的規(guī)范基礎(chǔ)給予說(shuō)明。［11］395－407

對(duì)這一問(wèn)題常見(jiàn)的非正規(guī)表述是:哪種倫理在政府行政決策中應(yīng)當(dāng)被采用?每一個(gè)人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經(jīng)驗(yàn)及其他社會(huì)化經(jīng)歷之上有個(gè)性的倫理觀點(diǎn)。除此之外，社會(huì)上還存在稱之為“職業(yè)倫理”的行為規(guī)范，公共行政倫理既是這種規(guī)范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發(fā)展的重要領(lǐng)域。庫(kù)珀概括了這一領(lǐng)域備受關(guān)注、可視為公共倫理選擇價(jià)值基礎(chǔ)的5個(gè)議題:(1)政權(quán)價(jià)值與憲法理論。自由、平等和財(cái)產(chǎn)權(quán)是與此相關(guān)的規(guī)范價(jià)值。(2)公民權(quán)理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權(quán)力，并承擔(dān)責(zé)任代替公民處理公共事務(wù)。(3)社會(huì)公平。社會(huì)公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨(dú)成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價(jià)值規(guī)范之一。(4)美德。美德不是一個(gè)高高在上的深?yuàn)W假定，而是生活中常見(jiàn)的性格特點(diǎn)或道德現(xiàn)象，將其理解為行政倫理的特點(diǎn)之一是對(duì)理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發(fā)揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨(dú)占利益。這些具有美國(guó)特點(diǎn)的價(jià)值規(guī)范是否和怎樣適合于其他國(guó)家令人深思。行政倫理規(guī)范的創(chuàng)造因國(guó)家而異嗎?有沒(méi)有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會(huì)性建構(gòu)的，當(dāng)社會(huì)交往使世界正變成相互依靠的整體時(shí)，是否會(huì)出現(xiàn)或建構(gòu)出公共行政管理的全球倫理?與此關(guān)聯(lián)的公共行政倫理的一個(gè)“大問(wèn)題”是:基于個(gè)別國(guó)家或地區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫(kù)珀的回答是肯定的。早在《跨國(guó)世界的公共管理倫理》(2000)中，庫(kù)珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對(duì)這一問(wèn)題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來(lái)大量的國(guó)際條約、協(xié)定、合同、公約和項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著一些彼此認(rèn)可或共同追求的價(jià)值觀基礎(chǔ):自主決定、自由、真誠(chéng)、信任、善始善終。這些價(jià)值觀既與美國(guó)文化相吻合，也適用于其他國(guó)家或地區(qū)，只是人們常常不知道它們?cè)鯓颖皇澜缙渌麌?guó)家或地區(qū)所采納。譬如，缺乏透明度產(chǎn)生的負(fù)面影響或破壞作用使得任何一個(gè)政府都面臨壓力，如果某個(gè)政府期望它的國(guó)家能夠長(zhǎng)期繁榮和穩(wěn)定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對(duì)政府信任的基礎(chǔ)，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價(jià)值。如果全球性價(jià)值倫理確實(shí)存在或能夠?yàn)槿藗兯亟ǎ欠駮?huì)導(dǎo)致多樣性世界文化的破壞或同質(zhì)化、西方化?庫(kù)珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個(gè)包容廣泛的文化中保持其生活與行為個(gè)性，一方面富有地區(qū)特點(diǎn)，同時(shí)又介入全球文化。

如何進(jìn)行組織設(shè)計(jì)以支持倫理行為是庫(kù)珀認(rèn)為的公共行政倫理的第二個(gè)“大問(wèn)題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實(shí)驗(yàn)和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實(shí)驗(yàn)為例，庫(kù)珀分析了層級(jí)官僚組織的兩個(gè)局限:不僅在激勵(lì)職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產(chǎn)生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實(shí)驗(yàn)室中，不同年齡、性別、職業(yè)、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關(guān)提示和組織文化的誘使下，多會(huì)產(chǎn)生拋棄個(gè)人倫理責(zé)任的異端行為，如以痛苦和危險(xiǎn)的方式對(duì)他人實(shí)施電擊。邁歐格拉姆將這種現(xiàn)象解釋為“角色轉(zhuǎn)變”，即通過(guò)心理角色的逐漸過(guò)渡，受試者從相對(duì)自治的主體存在變成了實(shí)驗(yàn)意志的某種工具。

當(dāng)人成為工具時(shí)，便不再為個(gè)人的行為承擔(dān)倫理責(zé)任。津巴多的實(shí)驗(yàn)則發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生在模擬監(jiān)獄分配的角色中，很快會(huì)變成對(duì)犯人有虐待傾向的惡劣的護(hù)衛(wèi)，或?qū)ζ渌撕妥o(hù)衛(wèi)實(shí)施侵略性報(bào)復(fù)的囚犯。在此，護(hù)衛(wèi)和犯人一樣被組織中關(guān)聯(lián)的角色所俘獲。這些與有關(guān)文獻(xiàn)用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫(huà)官僚組織對(duì)其成員行為的塑造作用十分類似?！敖M織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠(chéng)地被組織所捆綁，以至于毫無(wú)疑問(wèn)地依據(jù)組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規(guī)定，雇員都被要求是他們組織監(jiān)督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過(guò)強(qiáng)化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導(dǎo)致成員行為的單調(diào)或片面化。大量文獻(xiàn)和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅(jiān)守他們的職業(yè)良心或倫理自由。是否能夠建立一個(gè)傾聽(tīng)并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問(wèn)題專家的合作努力。庫(kù)珀提出的最后一個(gè)倫理“大問(wèn)題”是，為公正起見(jiàn)，什么時(shí)間應(yīng)該平等或不平等對(duì)待人們?傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，為了公正地對(duì)待每個(gè)人，必須同樣地對(duì)待每個(gè)人。20世紀(jì)中葉后社會(huì)的多樣化發(fā)展對(duì)這一觀念提出挑戰(zhàn)。公民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反貧困運(yùn)動(dòng)、婦女運(yùn)動(dòng)、環(huán)境運(yùn)動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)以及其他倫理運(yùn)動(dòng)以前所未有的多元訴求迫使人們意識(shí)到，同等待人未必對(duì)每個(gè)人就是公正的。在回應(yīng)多元化的公民社會(huì)及其偏好與訴求方面，基于理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的傳統(tǒng)觀念有著名不副實(shí)的困難?？陀^的情形可能是，在接受以官僚機(jī)構(gòu)為中心給予的服務(wù)時(shí)，許多公民經(jīng)常覺(jué)得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個(gè)倫理問(wèn)題可能是，公正并不要求任何時(shí)候都同樣地對(duì)待人們。

在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時(shí)給予的特殊照顧，在社會(huì)心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅(jiān)持維護(hù)他們結(jié)婚的權(quán)利，要求同性戀者之間對(duì)忠誠(chéng)的承諾應(yīng)該被像其他人那樣得到對(duì)待;持反對(duì)意見(jiàn)者則認(rèn)為婚姻應(yīng)該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭(zhēng)論是:什么樣的資格應(yīng)同等對(duì)待，什么樣的同等對(duì)待應(yīng)該禁止?以相同方式對(duì)待每個(gè)人也許不是理想的普世價(jià)值觀，但何時(shí)需要平等對(duì)待，何時(shí)需要不平等對(duì)待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價(jià)的，我們必須解決這樣一些關(guān)聯(lián)問(wèn)題:什么時(shí)候不平等對(duì)待是公正的，什么時(shí)候平等對(duì)待是公正的?是應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化每一個(gè)問(wèn)題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個(gè)方面的情況都要考慮，又如何對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化和多樣性進(jìn)行綜合?

五、價(jià)值與啟示

第3篇

關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對(duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營(yíng)部門公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門中分離出來(lái)，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”?！案?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了?！痹俅危捎诳萍几锩?，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問(wèn)題，哲學(xué)解答問(wèn)題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會(huì)化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；它們把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實(shí)績(jī)把焦點(diǎn)放在后果而不是投人上；它們行為的動(dòng)力不是來(lái)自于規(guī)章條文，而是來(lái)自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計(jì)劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問(wèn)題成堆以后才來(lái)提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不是機(jī)制；它們關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公共服務(wù)，而且也向公營(yíng)、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來(lái)解決自己社區(qū)的問(wèn)題?！庇捎谛鹿补芾韺?shí)現(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個(gè)以旁觀者的身份來(lái)審視公共管理的質(zhì)量與效果的機(jī)會(huì)，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個(gè)廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。

第4篇

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見(jiàn)和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

第5篇

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

第6篇

關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”一詞已成為當(dāng)今政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的熱門詞匯。從學(xué)術(shù)界到實(shí)踐界都在廣泛地運(yùn)用治理理論來(lái)理解現(xiàn)實(shí)并解決問(wèn)題。治理理論的譜系主要有兩條發(fā)展線路：一是世界銀行針對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的援建項(xiàng)目無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機(jī)的概念。這種治理理論認(rèn)為許多發(fā)展中國(guó)家因國(guó)家整合能力和執(zhí)行能力的下降導(dǎo)致的治理危機(jī)是這些項(xiàng)目無(wú)法發(fā)揮效益的一個(gè)主要原因。另一條發(fā)展線路是戰(zhàn)后隨著公共問(wèn)題的復(fù)雜化，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的同時(shí)，憑借政府自身的能力和資源解決公共問(wèn)題的能力在下降。在這種情況下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共管理領(lǐng)域開(kāi)始了從一場(chǎng)“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強(qiáng)調(diào)私營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對(duì)治理實(shí)踐的不斷發(fā)展，在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。

一、治理的內(nèi)涵

全球治理委員會(huì)的定義：治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界銀行的定義：治理是在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中運(yùn)用權(quán)威的過(guò)程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟(jì)、政治和行政的權(quán)威來(lái)管理一國(guó)所有層次上的事務(wù)。它包括機(jī)制、過(guò)程和制度。公民及其各類組織在這個(gè)過(guò)程中表達(dá)利益、行使合法權(quán)利、承擔(dān)其義務(wù)以及彌補(bǔ)他們之間的差異。

羅茲（Rhodes）對(duì)治理的概念進(jìn)行比較全面的總結(jié)。他認(rèn)為“治理”在當(dāng)代主要有六種用法：最小化政府：用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)以減少政府的范圍和公共開(kāi)支。作為公司治理的治理：同時(shí)適用于企業(yè)和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術(shù)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入政府部門，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。社會(huì)-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級(jí)制的新的結(jié)構(gòu)或模式來(lái)定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個(gè)發(fā)號(hào)施令者，而是與其他行動(dòng)者彼此依賴的網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)結(jié)點(diǎn)。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營(yíng)部門、非政府組織共同組合而成的問(wèn)題導(dǎo)向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒(méi)有權(quán)威的自主與自治是其特征。

二、公共治理的三個(gè)視角

（一）從政府管理的新方式的角度來(lái)看待治理

這一觀點(diǎn)是與新公共管理緊密聯(lián)系在一起的，新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，被視為是市場(chǎng)化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會(huì)由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，對(duì)于傳統(tǒng)的官僚制公共管理模式有效性的質(zhì)疑，認(rèn)為機(jī)構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動(dòng)緩慢、難于復(fù)雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進(jìn)行有效社會(huì)管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。

然而，學(xué)者們意識(shí)到，在傳統(tǒng)官僚制模式的社會(huì)管理方式無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，其根本原因不在于管理體制本身?，F(xiàn)代社會(huì)人們面臨的公共問(wèn)題日益復(fù)雜，解決這些問(wèn)題所需的資源和能力已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理技術(shù)，提高政府部門的運(yùn)行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問(wèn)題，必須到政府之外去尋求答案。

（二）將治理視為公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)

與前一種觀點(diǎn)不同，這種觀點(diǎn)將政府排除在治理過(guò)程之外，認(rèn)為治理是公民社會(huì)部門在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾?奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)大量案例的分析證實(shí)了，一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益?！?/p>

公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是在政府的權(quán)威之外的公民團(tuán)體，社會(huì)的各個(gè)部分建立起一種以參與者共同利益為目標(biāo)導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)，它通過(guò)自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護(hù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序的不再是來(lái)自政府層級(jí)結(jié)構(gòu)單向施加的命令，而是平等參與者之間通過(guò)對(duì)話和互動(dòng)形成的正式和非正式的規(guī)范。由于它將政府排斥與治理過(guò)程之外，甚至將國(guó)家放在公民社會(huì)的對(duì)立面，所以也受到了很多學(xué)者的批判。他們認(rèn)為在解決集體問(wèn)題和提供公共產(chǎn)品以至于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府依然有其行動(dòng)的空間和不可或缺的作用。

（三）將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)

承接上述學(xué)者的觀點(diǎn)，它將政府和各類公民組織作為平等的參與者納入治理的過(guò)程，將對(duì)其就共同關(guān)注的問(wèn)題，在協(xié)商互動(dòng)中形成的合作網(wǎng)絡(luò)的管理視為治理的本質(zhì)。它一方面承認(rèn)了政府本身在處理公共問(wèn)題上資源和能力的有限性，認(rèn)為由公民社會(huì)中，各類公民組織通過(guò)互動(dòng)而形成的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對(duì)和解決公共問(wèn)題的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府的參與對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)行和有效治理的重要意義。這種觀點(diǎn)結(jié)合了前面兩種觀點(diǎn)的合理之處，完整地描繪出來(lái)相互依存時(shí)代公共管理的新模式，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的解釋能力，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國(guó)際組織和其他社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn)。

治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為了解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門的其他公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分重新構(gòu)建共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。從政府部門的角度看，治理就是從壟斷公共權(quán)力到分享；就其他行動(dòng)者而言，治理就是從管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾淼闹黧w。這是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程一一國(guó)家在這一過(guò)程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用”。

三、治理理論的思想內(nèi)涵

（一）公共治理強(qiáng)調(diào)了自由的價(jià)值

相對(duì)于新自由主義積極的自由觀，公共治理所強(qiáng)調(diào)的自由是一種消極的自由，是一種“獨(dú)立于他人的專斷意志”的狀態(tài)。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的就是政府的意志和保障這種意志得以實(shí)行的政府權(quán)力，因此限制政府權(quán)力成為公共治理各種的焦點(diǎn)?，F(xiàn)代福利國(guó)家，鼓勵(lì)了個(gè)人對(duì)政府的依賴，這種依賴使得國(guó)家更容易實(shí)施控制。國(guó)家過(guò)深的涉入資源分配，侵犯了個(gè)人對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)支配權(quán)?！按笳痹斐傻男姓?quán)力的膨脹，破壞了三權(quán)分立與制衡的原則，同時(shí)也引發(fā)了官僚制的擴(kuò)張……以上種種損害了個(gè)人追求自由的觀念與能力。公共治理重視政府以外公民社會(huì)組織在治理中的作用，主張有限政府，要求重新建立公共權(quán)威、分享公共權(quán)力、參與公共事務(wù)都體現(xiàn)著消極自由的理念。其目的正是為了反對(duì)福利國(guó)家的擴(kuò)張對(duì)自由造成的損害。

（二）公共治理彰顯了公共性

公共治理強(qiáng)調(diào)政府維護(hù)公共利益的角色定位，同時(shí)宣稱沒(méi)有包容和參與，公共性就會(huì)墮落為狹隘性和私利性。只要共同的目標(biāo)都是維護(hù)和促進(jìn)公共利益，各種社會(huì)行為主體都可以參與到公共事務(wù)治理中。這是公共利益包容性的重要體現(xiàn)。因而，公共治理重視公民社會(huì)組織在維護(hù)公共利益中的作用，將政府與這些組織在目標(biāo)一致基礎(chǔ)上的合作作為促進(jìn)公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”來(lái)概括其公共性的話，“民有”說(shuō)的是政府權(quán)力是來(lái)源于公眾讓渡的權(quán)力?！懊裣怼闭f(shuō)的是既然是公共性的權(quán)力，政府權(quán)力就應(yīng)該以服務(wù)公眾、維護(hù)社會(huì)公益為唯一宗旨。公共治理在這兩點(diǎn)上都只是沿襲了西方傳統(tǒng)的觀念。而公共治理的突破在于“民治”上，傳統(tǒng)的“民治”是指公民通過(guò)代議制定期選舉，組織政府，監(jiān)督政府。公共治理進(jìn)而要求社會(huì)自主自治。政府只應(yīng)做個(gè)人和社會(huì)不能做好的事，剩下的事應(yīng)該留待自組織網(wǎng)絡(luò)自主治理。這是由代議制民主向參與式躍升，提供給人民直接治理國(guó)家的實(shí)踐機(jī)會(huì)。

（三）公共治理推崇訴求的多元化

公共治理的多元訴求在西方傳統(tǒng)的思想脈絡(luò)中來(lái)源于自由主義的傳統(tǒng)。自由主義從來(lái)就以個(gè)人主義為邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)差異性就是必不可少的價(jià)值，絕對(duì)不能因?yàn)樯鐣?huì)一致的要求而犧牲差異性。它主張通過(guò)向社會(huì)其他組織開(kāi)放國(guó)家對(duì)內(nèi)中的行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。

公共治理的多元訴求體現(xiàn)在四個(gè)層面上。政府治理工具的多樣化：除了傳統(tǒng)的行政手段外，以市場(chǎng)為核心的治理工具和機(jī)制，財(cái)政性工具與誘因機(jī)制，管制性工具與權(quán)威機(jī)制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉(zhuǎn)變政府在治理過(guò)程中的角色形態(tài)。治理主體的多元化：政府與其他社會(huì)組織一方面都沒(méi)有單獨(dú)應(yīng)對(duì)所有公共問(wèn)題的資源與能力，另一方面又在各自熟悉的領(lǐng)域擁有解決問(wèn)題所需的比較優(yōu)勢(shì)。各盡所能成為實(shí)現(xiàn)良好治理的前提條件。公共權(quán)力的多中心化：要實(shí)現(xiàn)各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個(gè)主體參與權(quán)力度分享。在立體的合作網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化分布，形成了對(duì)政府權(quán)力的強(qiáng)有力約束，保障了其他治理主體在治理活動(dòng)中的獨(dú)立。政府與其他主體的互動(dòng)合作：主體的多元化可能導(dǎo)致不同利益主體的對(duì)抗與對(duì)立。然而，公共治理是以公共利益為根本目標(biāo)的合作網(wǎng)絡(luò)管理。共同的目標(biāo)，與相互信任的文化，及由此形成的協(xié)商對(duì)話的行動(dòng)方式，確保了合作網(wǎng)絡(luò)成員之間能夠精誠(chéng)合作，彌補(bǔ)各自不足，在公共利益中攜手共進(jìn)。

四、簡(jiǎn)短的評(píng)價(jià)

公共治理是西方社會(huì)從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，對(duì)傳統(tǒng)的官僚制的管理的反思過(guò)程中形成的一種新型的社會(huì)管理模式。它是政府、企業(yè)、社團(tuán)和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。在治理過(guò)程中，主要依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，與非強(qiáng)制性權(quán)力協(xié)作進(jìn)行管理。

然而，雖然經(jīng)過(guò)二十余年在理論與實(shí)踐反復(fù)探索，治理理論得到的蓬勃發(fā)展，并為公共管理的改革提供了新的有力的理論指導(dǎo)，但當(dāng)我們回過(guò)頭來(lái)，冷靜地反思治理理論時(shí)，仍然可以看到許多其內(nèi)在的困境。

鮑勃?杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇。合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。合作是共同治理的基礎(chǔ)，但過(guò)度強(qiáng)調(diào)信任與合作，會(huì)造成創(chuàng)新意識(shí)的衰竭和適應(yīng)力的退化。開(kāi)放與封閉的矛盾。有效網(wǎng)絡(luò)管理的前提是多元權(quán)威之間的互信與合作，要做到這一點(diǎn)就必須嚴(yán)格控制治理網(wǎng)絡(luò)的組織數(shù)量，即使網(wǎng)絡(luò)保持一定的封閉性。但封閉性不僅會(huì)將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協(xié)商、開(kāi)明等網(wǎng)絡(luò)管理原則?？芍卫硇耘c靈活性的矛盾?？芍卫硇砸笾贫ê妥袷胤€(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行規(guī)則、利用過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)提高治理的績(jī)效，這與靈活性相沖突?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜多元、瞬息萬(wàn)變要求不斷摒棄過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)并適時(shí)改變網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)則。責(zé)任和效率的矛盾。明確責(zé)任是管理工作不可忽視的部分，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)責(zé)任歸屬不利于開(kāi)展高效的合作活動(dòng)。

要突破治理理論的這些困境，如何重新定位政府作為合作網(wǎng)絡(luò)中的特殊行動(dòng)者的角色是至關(guān)重要的。在合作的氛圍中倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)的文化，在全社會(huì)范圍內(nèi)構(gòu)筑柔性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在合作網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)無(wú)法提供有效治理的情況下，及時(shí)地?fù)?dān)負(fù)起“元治理”的責(zé)任，都可以為提高合作網(wǎng)絡(luò)的效率，彌補(bǔ)其不足做出貢獻(xiàn)。因此，雖然公共治理要求改變政府作為單一主體管理社會(huì)的模式，但在借助治理理論來(lái)提高公共管理的效率改善公共服務(wù)的質(zhì)量上，政府依然能夠發(fā)揮其不可替代的作用，政府在新的角色中仍然大有可為。

參考文獻(xiàn)：

1、埃莉諾?奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海三聯(lián)書(shū)店,2000.

第7篇

這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化背景下的展開(kāi)，則是作為國(guó)際社會(huì)科學(xué)前沿話語(yǔ)的治理理論與實(shí)踐問(wèn)題。前沿孕育著未來(lái)。本文立足于政治科學(xué)知識(shí)體系的變革，說(shuō)明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來(lái)就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實(shí)性知識(shí)或判斷性知識(shí)來(lái)審理治理理論，這一理論興起的直接原因來(lái)自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語(yǔ)中，則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測(cè)自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無(wú)必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會(huì)一致性分裂和文化分裂，公眾對(duì)公共權(quán)力的效能和未來(lái)越來(lái)越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會(huì)一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級(jí)的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了的怪圈，公共政策無(wú)力承受大量社會(huì)需求，無(wú)法對(duì)太多和太矛盾的公共問(wèn)題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國(guó)際市場(chǎng)。對(duì)于這一總體性的危機(jī)，治理話語(yǔ)走向了積極的知識(shí)重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開(kāi)自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。

從知識(shí)論的角度來(lái)看，治理理論是人類在尋求解決社會(huì)一致和有效性問(wèn)題上做出的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來(lái)在內(nèi)的一切政治學(xué)知識(shí)都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無(wú)論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識(shí)體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對(duì)公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級(jí)政治向低級(jí)政治變遷。一般而言，高級(jí)政治首先是指那些在國(guó)際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國(guó)是戰(zhàn)爭(zhēng)還是結(jié)盟等等。其次高級(jí)政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國(guó)家問(wèn)題的重大決定和政策制定，如號(hào)召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國(guó)有化，或者對(duì)政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級(jí)政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對(duì)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)中社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì)系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級(jí)政治通常由官員和管理者們?cè)诠残姓I(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級(jí)政治決策所進(jìn)行的活動(dòng)。在國(guó)內(nèi)層次上，低級(jí)政治包括通過(guò)有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)外貿(mào)易、旅游和投資往來(lái)的促進(jìn)等等?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過(guò)來(lái)的時(shí)候了。

第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，革命及各種規(guī)模的國(guó)內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國(guó)家之所以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，其目的總是在于改變或控制對(duì)手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動(dòng)中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指?jìng)惱淼?、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)合作或激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，前提是這種競(jìng)爭(zhēng)是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

第三，從等級(jí)政治向復(fù)合政治變遷。等級(jí)政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級(jí)政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)單位從屬于上級(jí)單位，每個(gè)等級(jí)社會(huì)當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級(jí)權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級(jí)次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無(wú)所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會(huì)由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對(duì)維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對(duì)自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會(huì)中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無(wú)需依賴于對(duì)大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級(jí)政治的目的是通過(guò)發(fā)動(dòng)具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動(dòng)來(lái)造成一種虛假的社會(huì)一致感。

政治學(xué)知識(shí)要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_(kāi)，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識(shí)的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會(huì)消失。低級(jí)政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí)，治理—生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì)內(nèi)生于市場(chǎng)秩序。應(yīng)該說(shuō)這才是民主政治本來(lái)應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。

二

從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來(lái)看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開(kāi)，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵模罢贫妗笔侵卫淼拇~，簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過(guò)新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過(guò)承包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者，并且為它們提供選擇的機(jī)會(huì)；(5)把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡(jiǎn)單地支付財(cái)政撥款上；(7)實(shí)行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評(píng)估自己的者的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果。

三

在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話語(yǔ)，支持這一話語(yǔ)體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識(shí)文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國(guó)公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對(duì)重構(gòu)中國(guó)民主政治知識(shí)體系，尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會(huì)信仰，均是十分重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來(lái)看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國(guó)正在發(fā)展公共管理制度，開(kāi)始研究公共管理的知識(shí)，以便為有效地治理中國(guó)提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：

首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來(lái)自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴，而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí)，其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。

第8篇

二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程

根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒(méi)私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒(méi)有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上，此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說(shuō)，失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

在我看來(lái)，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒(méi)有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái)，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒(méi)有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過(guò)，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō)，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見(jiàn)［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

綜合起來(lái)，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過(guò)程中，“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。

盡管在公共性問(wèn)題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒(méi)有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái)；而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。

1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別

首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁(yè)。）

政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的，例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō)，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第6頁(yè)。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家，因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表[來(lái)開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。

2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于：公共性來(lái)源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：

首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái)，混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁(yè)。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)，認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō)，同時(shí)指出，“在這里，國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。

其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi)，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書(shū)章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁(yè)。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō)，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。

再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來(lái)效益。

五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義

公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具，從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。

首先，認(rèn)為，人類社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程，又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。

第9篇

政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)最主要、最直接的3個(gè)理論來(lái)源是新公共管理理論、受托責(zé)任理論和戰(zhàn)略管理理論。因此，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的理論框架的構(gòu)建應(yīng)主要考慮這3個(gè)理論的特點(diǎn)，以形成自己特有的理論框架。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的精髓在于用戰(zhàn)略管理的觀點(diǎn)來(lái)看待政府的一切現(xiàn)實(shí)的和潛在的活動(dòng)。對(duì)外將其他組織和社會(huì)公眾看成其提品和服務(wù)的對(duì)象，對(duì)內(nèi)通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)。簡(jiǎn)言之，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)強(qiáng)調(diào)的是一種對(duì)外和對(duì)內(nèi)的合作和協(xié)調(diào)關(guān)系以及建立在這一基礎(chǔ)之上的服務(wù)價(jià)值最大化的思想。傳統(tǒng)的管理會(huì)計(jì)建立在傳統(tǒng)的管理思想基礎(chǔ)之上，將政府各個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)人為地割裂開(kāi)，而且很少考慮政府外部的影響因素，導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府管理會(huì)計(jì)缺乏整體、長(zhǎng)期和協(xié)調(diào)的觀念，從而影響了管理會(huì)計(jì)工作的績(jī)效。而政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)建立在新公共管理、受托責(zé)任理論和戰(zhàn)略管理的基礎(chǔ)上，其理論框架的構(gòu)建應(yīng)該吸收這3個(gè)理論的合理內(nèi)核，這一吸收過(guò)程應(yīng)該體現(xiàn)在政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架的所有方面。具體而言，在政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架下應(yīng)體現(xiàn)以下一些觀念：

（1）新公共管理的觀念。早期的政府管理模式為傳統(tǒng)的行政式官僚管理模式，該模式存在關(guān)注內(nèi)部、短視行為、官僚作風(fēng)等不足，越來(lái)越不適應(yīng)政府管理的需要。20世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)推進(jìn)了全球的政府管理改革，它強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和“3E”、重視學(xué)習(xí)工商管理技術(shù)和市場(chǎng)化。

（2）受托責(zé)任的觀念。由于公共資源支出規(guī)模擴(kuò)大和政府管理職能的膨脹以及政府管理變革運(yùn)動(dòng)引發(fā)管理理念和方法的革命，促使受托責(zé)任理論從受托財(cái)務(wù)責(zé)任過(guò)渡到受托管理責(zé)任。在受托財(cái)務(wù)責(zé)任階段，委托方更為關(guān)注受托資產(chǎn)的安全性，關(guān)注公共資源的使用是否遵守立法程序。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是為了滿足此要求，提供真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。而受托管理責(zé)任要求管理和應(yīng)用公共資源的受托方充分履行自己的責(zé)任，各級(jí)委托方不僅要求公共資源得到妥善保管，符合各項(xiàng)法規(guī)，而且要求了解政府組織、項(xiàng)目和服務(wù)經(jīng)濟(jì)、高效地實(shí)現(xiàn)在其批準(zhǔn)時(shí)所制定的目標(biāo)。政府管理會(huì)計(jì)的工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)和改進(jìn)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

（3）戰(zhàn)略管理的觀念。傳統(tǒng)的公共行政模式對(duì)戰(zhàn)略的要求很低，審視的、前瞻性的計(jì)劃根本未被落實(shí)或以極其有限的方式加以落實(shí)。實(shí)際上，各種戰(zhàn)略都可以被看成是戰(zhàn)略性的。公務(wù)員是行政性的，是執(zhí)行那些獨(dú)立制定戰(zhàn)略并對(duì)其負(fù)責(zé)、提供戰(zhàn)略洞察力的政府官員的命令。行政沒(méi)有戰(zhàn)略意義，沒(méi)有優(yōu)化資源去達(dá)到目的的概念，喪失了對(duì)外界熱點(diǎn)的關(guān)注而盲目地執(zhí)行命令。傳統(tǒng)模式喪失了長(zhǎng)期觀點(diǎn)，只關(guān)注具體的過(guò)程，通常忘記了政府更大的目標(biāo)和整體目標(biāo)。新公共管理的出現(xiàn)，以及政府比以往更關(guān)注長(zhǎng)期戰(zhàn)略，能一定程度克服傳統(tǒng)模式的不足。戰(zhàn)略思維通過(guò)組織的外部環(huán)境對(duì)組織加以考察；它旨在描述清晰的目標(biāo)和目的；它試圖脫離常規(guī)的管理任務(wù)，而以系統(tǒng)的方式審視組織變化前景的長(zhǎng)期情況。戰(zhàn)略側(cè)重于一種根本性的觀點(diǎn)，即給組織以正確的定位，以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。

2政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架的整體構(gòu)架

理論框架應(yīng)具備完整性、邏輯性、明晰性和一致性等特點(diǎn)，各個(gè)組成部分應(yīng)該緊密圍繞一條主線從不同的角度對(duì)這一主線進(jìn)行闡述，以最終達(dá)到這一理論的目標(biāo)并指導(dǎo)實(shí)踐。戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論體系是指人們將從戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的實(shí)踐中概括出來(lái)的各種理論及其理論基礎(chǔ)按一定的邏輯關(guān)系有機(jī)結(jié)合而成的用于指導(dǎo)會(huì)計(jì)實(shí)踐的一個(gè)完整的多層次的理論系統(tǒng)，是由戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的概念、原則、方法、程序等構(gòu)成的有機(jī)知識(shí)體系。它可以用來(lái)解釋、預(yù)測(cè)、指導(dǎo)和改進(jìn)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)是政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的重要組成部分，它是從戰(zhàn)略管理的角度，以提高政府管理效率、效益和效果為目標(biāo)，為政府經(jīng)濟(jì)與管理活動(dòng)全過(guò)程的預(yù)測(cè)、決策、規(guī)劃、控制、責(zé)任考核評(píng)價(jià)等提供會(huì)計(jì)信息服務(wù)的信息收集和處理系統(tǒng)。這一定義指出了政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的實(shí)質(zhì)，對(duì)這一定義的系統(tǒng)詮釋，需要搭建一個(gè)系統(tǒng)的理論構(gòu)架并詳細(xì)闡述各個(gè)組成部分的含義。筆者認(rèn)為，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的理論框架包括政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)、假設(shè)、原則、對(duì)象、會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征與方法體系等幾個(gè)部分。該理論框架是由政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)出發(fā)所形成的一個(gè)具有邏輯性的框架，該框架始于政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)，終于政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的方法體系，介于這兩者之間的是基本概念，包括政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的假設(shè)、信息質(zhì)量特征、原則、對(duì)象等幾部分。

2.1政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)

目標(biāo)是組織預(yù)期要求達(dá)到的目的或結(jié)果。政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)是在一定歷史條件下，人們通過(guò)會(huì)計(jì)實(shí)踐活動(dòng)而期望達(dá)到的境界或結(jié)果。政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)是整個(gè)政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)，決定了管理會(huì)計(jì)技術(shù)的選擇，指引著政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的供需輸入、運(yùn)作和輸出的方向，也是制定管理會(huì)計(jì)規(guī)范的重要依據(jù)和事后對(duì)政府管理會(huì)計(jì)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。故政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)對(duì)政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)極為重要。政府管理會(huì)計(jì)，必須滿足社會(huì)的需求，因此政府管理會(huì)計(jì)的定位可從提供和利用管理會(huì)計(jì)信息兩個(gè)方面考慮，這是確定管理會(huì)計(jì)目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上再考慮環(huán)境、技術(shù)和人員等因素。美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)認(rèn)為，政府管理會(huì)計(jì)應(yīng)有助于政府履行公眾受托責(zé)任以及幫助使用者評(píng)價(jià)此受托責(zé)任；有助于使用者評(píng)價(jià)政府當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)成果；有助于使用者評(píng)價(jià)政府提供公共服務(wù)的水平和到期履行還債義務(wù)的能力。2.2政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的假設(shè)與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)假設(shè)相比，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)假設(shè)在以下一些方面有所創(chuàng)新。

（1）會(huì)計(jì)主體假設(shè)。會(huì)計(jì)主體是對(duì)會(huì)計(jì)管理活動(dòng)中計(jì)量、控制和報(bào)告的空間范圍的界定。由于戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)是從政府所處的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出發(fā)，尋求政府如何更好地提供服務(wù)，因此，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)必須從政府內(nèi)部和外部環(huán)境入手。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的主體具有靈活性，既可以是一級(jí)政府，也可以是各政府部門。有人認(rèn)為，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)要提供宏觀經(jīng)濟(jì)情況和整個(gè)市場(chǎng)的信息，會(huì)計(jì)主體已經(jīng)不復(fù)存在，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。這些只是會(huì)計(jì)主體形式的改變，會(huì)計(jì)主體的內(nèi)涵并未不復(fù)存在。

（2）計(jì)量單位假設(shè)。作為一種主要服務(wù)于政府決策的管理活動(dòng)，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)將一切有利于決策的信息納入會(huì)計(jì)核算和分析體系，其中包括不能用貨幣單位加以計(jì)量的信息，如公眾滿意度等。這些非財(cái)務(wù)性因素不能用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)表達(dá)，但這并不意味著它們不重要，尤其在政府這種非營(yíng)利導(dǎo)向的環(huán)境中，很多服務(wù)本身就難以衡量，但管理會(huì)計(jì)人員必須時(shí)刻關(guān)注這些非財(cái)務(wù)性因素。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的必要條件是建立政府范圍內(nèi)的、具有及時(shí)性和共享性的信息系統(tǒng)，這一信息系統(tǒng)包含大型數(shù)據(jù)庫(kù)，并具備強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分類與整理功能，從而使貨幣化信息和非貨幣化信息可以并存。

（3）會(huì)計(jì)分期假設(shè)。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的基本職能之一是實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，即要以最快的速度揭示服務(wù)提供的過(guò)程，并對(duì)細(xì)分的各項(xiàng)活動(dòng)做出判斷。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的生命力在于為決策制定提供實(shí)時(shí)信息，會(huì)計(jì)信息的呈報(bào)模式已從傳統(tǒng)的年報(bào)、季報(bào)和月報(bào)轉(zhuǎn)化為實(shí)時(shí)呈報(bào)，從這一角度說(shuō)，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)模式下不存在嚴(yán)格意義上的會(huì)計(jì)分期問(wèn)題。

2.3政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征

傳統(tǒng)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征存在一個(gè)悖論，即不能同時(shí)獲得可靠性和相關(guān)性，它們之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。產(chǎn)生這一悖論的主要原因是傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的計(jì)量模式是一維的，對(duì)于同一會(huì)計(jì)事項(xiàng)，在歷史成本和公允價(jià)值之間只能取其一，而歷史成本強(qiáng)調(diào)可靠性，公允價(jià)值強(qiáng)調(diào)相關(guān)性。人們對(duì)公允價(jià)值的不信任致使會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重不相關(guān)，財(cái)務(wù)報(bào)告正在加速喪失其作用。而以信息系統(tǒng)為支撐的政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)通過(guò)采用多維計(jì)量方式，將徹底消除這一悖論，可靠性和相關(guān)性將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。這種多維計(jì)量方式將產(chǎn)生多維的會(huì)計(jì)信息，綜合地反映政府服務(wù)提供的情況。

2.4政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的原則

從政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)和假設(shè)可以推出其原則，用以指導(dǎo)政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)定和實(shí)施。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的基本原則表達(dá)了戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)工作及其產(chǎn)生的信息應(yīng)達(dá)到什么樣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才符合人們對(duì)它的要求，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（1）重要性原則。這是指戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)提供的信息對(duì)戰(zhàn)略管理決策將構(gòu)成重要的影響。通常確定重要性的標(biāo)準(zhǔn)，抑或是能定量的數(shù)據(jù)（視金額大小），抑或是信息本身是否具有舉足輕重的地位。

（2）可理解性原則。這是指信息的使用者對(duì)政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)提供的信息能夠理解，能弄清其所要表達(dá)的含義，以便正確使用。

（3）及時(shí)性原則。信息是有時(shí)效的，為了有效、及時(shí)地把握機(jī)遇，戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)必須及時(shí)地提供和利用這些信息。因?yàn)檎膬?nèi)外環(huán)境是不斷變化的，如何抓住機(jī)遇更好地提供服務(wù)是政府提高服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)重要途徑。

（4）適應(yīng)性原則。這是指戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)所提供的會(huì)計(jì)信息及所使用的有關(guān)確認(rèn)、計(jì)量的方法要適應(yīng)戰(zhàn)略管理對(duì)戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)信息的要求。2.5政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的對(duì)象政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的對(duì)象不局限于資金運(yùn)動(dòng)，而是以由實(shí)物流、信息流和資金流組成的集合體為載體的價(jià)值增值活動(dòng)，將管理對(duì)象由一維變?yōu)槎嗑S，從而拓展了會(huì)計(jì)管理的范圍，增加了用于決策的會(huì)計(jì)信息的信息含量。實(shí)物流、信息流和資金流能否順暢流動(dòng)，將直接影響到政府管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)它們的流動(dòng)過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)管理和控制是政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的核心職能之一。