時間：2023-08-30 16:37:37
導(dǎo)語：在社會治理的手段的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
在長期的社會治理實(shí)踐中，西方國家形成了既有一定普遍性又各具特色的社會治理體系，并且隨社會發(fā)展而不斷變化與改革。自上世紀(jì)70年代以來，西方國家的行政管理與社會治理體制發(fā)生了新的發(fā)展與變遷，其中最值得關(guān)注和研究借鑒的就是在所謂“新公共管理革命”旗號下出現(xiàn)的西方發(fā)達(dá)國家社會治理體制的發(fā)展變化。
西方新公共管理改革的實(shí)踐是多方面、多領(lǐng)域的，其中最值得我們關(guān)注和研究的，是在新公共管理改革中形成的社會治理體制，即“政府―法定機(jī)構(gòu)體制”?！靶≌?，大社會”是西方自由主義秉持的政治理念，但在實(shí)踐中這樣的理念一直難于真正實(shí)現(xiàn)。隨著時代的發(fā)展變遷，實(shí)際上西方國家的社會治理日益復(fù)雜，擴(kuò)張政府規(guī)模的客觀需求不斷上升。新公共管理改革運(yùn)動在一定程度上為解決這個一直以來的難題提供了新的途徑。
西方國家政府體系中普遍設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，作為政府行政部門的補(bǔ)充和延展。如美國聯(lián)邦政府就下轄大量的法定機(jī)構(gòu)，數(shù)量、規(guī)模和人員都大大超過聯(lián)邦政府本身。新加坡政府共有14個部門，而下屬法定機(jī)構(gòu)達(dá)到63個。我國香港特別行政區(qū)政府機(jī)構(gòu)為“3司12局”，但下轄法定機(jī)構(gòu)達(dá)到200多個。
采取“政府―法定機(jī)構(gòu)體制”的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在三個方面：第一，提高了行政效率。法定機(jī)構(gòu)具有一定競爭性，比一般政府機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣少，比較有效率。第二，提高了治理的專業(yè)性。法定機(jī)構(gòu)一般是本領(lǐng)域的專業(yè)組織，管理范圍集中，屬于“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”，管理更加準(zhǔn)確到位。第三，減少了社會管理的總成本。法定機(jī)構(gòu)不是專門的行政管理機(jī)構(gòu)，很多是兼職管理，人員一般不占公務(wù)員編制，在運(yùn)行上采取企業(yè)化的運(yùn)行方式，被稱為公司化的政府。新加坡在采用法定機(jī)構(gòu)模式后，政府規(guī)模得到了嚴(yán)格控制，行政成本大大降低。
在新公共管理思潮的影響下，經(jīng)過多年的“政府―法定機(jī)構(gòu)體制”模式的實(shí)踐，西方發(fā)達(dá)國家政府社會治理水平有所提升，政府規(guī)模和行政開支得到一定程度控制。這一社會治理體制值得我們學(xué)習(xí)借鑒。近年來，我國東南沿海改革開放的先行地區(qū)，如深圳等地開展了法定機(jī)構(gòu)模式的試點(diǎn)，有的已經(jīng)運(yùn)行多年，總體上取得了較好的效果，值得進(jìn)一步研究和總結(jié)。
二、西方發(fā)達(dá)國家社會治理的基本策略
從理論上講，西方資本主義國家信奉個人主義，崇尚自由主義。從現(xiàn)象看，西方國家社會管理寬松，社會自由度較大。西方國家也經(jīng)常標(biāo)榜其是自由民主社會并借以攻擊詆毀其他社會制度不同的國家。但深入了解西方社會就會發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上西方國家的社會治理體系十分嚴(yán)密，可謂“疏而不漏”;西方國家社會治理的手段嚴(yán)厲而多樣，造成西方國家公民法制觀念較強(qiáng)，美國即有所謂“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”的中產(chǎn)階級之說。從社會治理的策略與理念角度觀察，之所以形成這樣的治理效果，有三大策略值得注意。
第一，“底線治理”。西方發(fā)達(dá)資本主義國家貌似多元、自由，對于公眾一般社會行為管制比較寬松。美國的管制文化是：只要“不犯法”，政府就不管百姓事，老百姓可以“一輩子不與警察打交道”。美國百姓也時常以“不與警察打交道”來標(biāo)榜自己是安居樂業(yè)的守法良民。西方國家特別是英、美等國，社會治理的重點(diǎn)是守住“底線”，集中資源、集中力量打擊和懲處違反法律、觸犯社會秩序和超越社會道德底線的社會行為。對于公民的不違反法律、不嚴(yán)重觸犯社會道德底線的行為一般不予干預(yù)。
底線治理，從公眾角度感受到的是社會自由度大，進(jìn)而有助于提升社會認(rèn)同感和公眾對于法律與制度的認(rèn)受性;從政府及社會治理角度看，則有利于提高治理效率，有利于實(shí)現(xiàn)低成本治理，有利于提高治理的可操作性。
底線治理的本質(zhì)是依法治國。底線治理背后蘊(yùn)含著一套政治哲學(xué)理念，即現(xiàn)實(shí)主義的治國理念。西方發(fā)達(dá)國家普遍的治理理念認(rèn)為，社會的道德水平乃至社會風(fēng)氣主要不是由社會榜樣所代表和引領(lǐng)的，在現(xiàn)實(shí)中社會道德與風(fēng)尚更多的是由社會負(fù)面行為、反面典型所決定的。從治理的角度看，對于普通民眾首先是不讓他們做壞人，然后才是促進(jìn)他們做好人。所以，公眾管理和教育的重點(diǎn)是設(shè)置底線，打擊越線，以規(guī)范社會行為，引領(lǐng)社會風(fēng)氣。
第二，注重監(jiān)管。西方與我國都奉行和強(qiáng)調(diào)依法治國，但在社會治理的實(shí)踐中，西方國家更注重法制的實(shí)施，注重對于法律和制度的實(shí)際落實(shí)。這是西方國家，尤其是英美法系國家與我國在社會治理策略與理念上的顯著區(qū)別。
西方發(fā)達(dá)國家依法治國及社會治理的主要做法和經(jīng)驗(yàn)是執(zhí)法、監(jiān)管重于立法。特別是英美法系的國家，制定的成文法不多，主要是根據(jù)司法實(shí)踐，根據(jù)判例作為司法依據(jù)，這樣做舉一反三，有較好的操作性。此外，成文法少使整個法律體系比較靈活。而更為重要的是，西方發(fā)達(dá)國家在法治方面的主要精力、資源投向執(zhí)法與監(jiān)管。比如，美國的聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局對美國社會生活進(jìn)行全面的監(jiān)管，從企業(yè)和個人稅收等經(jīng)濟(jì)活動到反恐等國家安全問題進(jìn)行全面監(jiān)管，觸角遍布全社會各個角落。在管理方式上，引而不發(fā)，收放自如，使整個社會生活“亂而有序”，外松內(nèi)緊，表面自由，實(shí)際控制。
在監(jiān)管活動中，西方發(fā)達(dá)國家采取底線治理的策略。監(jiān)管注意堅守重要的法律底線，對重要的關(guān)鍵性的法律及社會管制規(guī)則堅決執(zhí)行，對觸及底線的違法行為實(shí)行“零容忍”。
西方國家注重監(jiān)管的治理策略有如下優(yōu)點(diǎn)：一是成本低、效果好。依法治國而不四面出擊、處處設(shè)限，只是有重點(diǎn)地設(shè)置法律并嚴(yán)格執(zhí)行，使管制資源集中使用，維持較低成本和較高效率。二是有利于培育社會法制觀念和守法文化。由于注重監(jiān)管，執(zhí)法嚴(yán)格，懲處到位，使公民違法成本較高，進(jìn)而形成政治社會化效應(yīng)，使公民在社會法治實(shí)踐中接受事實(shí)教育，久而久之養(yǎng)成尊法、守法習(xí)慣。
第三，注重經(jīng)濟(jì)手段。依法治國，以罰為先。有法條而無罰則則法律空置，有罰則而不實(shí)施則法無權(quán)威。社會治理的關(guān)鍵在于落實(shí)，落實(shí)的關(guān)鍵在于行之有效的手段。
與我國社會治理主要運(yùn)用行政手段不同，西方發(fā)達(dá)國家在社會治理別注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，傾向采用經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)范社會行為，利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)社會關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟(jì)手段是西方社會治理所采用的主要手段。市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們社會行為的經(jīng)濟(jì)性極強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)利益是社會利益的核心，經(jīng)濟(jì)利益是人們?nèi)粘Ｐ袨榈闹饕獎訖C(jī)和目的。因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)和管理人們的社會行為，就抓住了根本，可以從根本利益上調(diào)節(jié)、規(guī)范人的社會行為。
西方發(fā)達(dá)國家的法律的罰則中，除去違法、犯罪者需要承擔(dān)的刑事責(zé)任外，一般都附加有民事責(zé)任，主要是附加經(jīng)濟(jì)處罰。在社會政策方面，西方發(fā)達(dá)國家也十分注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)和規(guī)范企業(yè)與居民的經(jīng)濟(jì)行為和社會行為。
西方發(fā)達(dá)國家在保證國家政治安全和社會思想輿論控制方面更是大量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，十分有效。西方國家一般不對新聞媒體進(jìn)行直接的管控，尤其不采取“輿論一律”的管控策略和措施。表面上看，西方國家無論是媒體還是教育機(jī)構(gòu)都奉行言論自由，尊重保障人權(quán)。但實(shí)際上，對于關(guān)系國家政治安全、核心利益、核心價值和基本道德觀的領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的保護(hù)和規(guī)范，在適當(dāng)進(jìn)行法律規(guī)范的同時，主要手段是經(jīng)濟(jì)管理。對于那些違規(guī)、越界、觸犯底線的媒體和個人，采取法律訴訟等多種措施實(shí)施嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。西方國家對社會思想和意識形態(tài)管理的主要辦法是，通過管住人們的錢包，管住人們的嘴巴，而通過管住了人們的嘴巴，進(jìn)而管住人們的思想。
西方發(fā)達(dá)國家在社會治理中注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的主要優(yōu)點(diǎn)是：
第一，對社會行為主體起到了內(nèi)在約束的效果。在市場經(jīng)濟(jì)社會中，抓住了經(jīng)濟(jì)利益就抓到了根本，觸動人們的經(jīng)濟(jì)利益對人的約束力顯著，可以調(diào)動人的自我保護(hù)意識，逐步養(yǎng)成自覺接受社會約束的習(xí)慣。在西方輿論界和教育機(jī)構(gòu)，從業(yè)者內(nèi)心都知道言論自由的界限和行為的規(guī)范在哪里，一旦越界就會遭受損失。
第二，維持社會公正與法制形象。行政性處罰一般由政府實(shí)施，社會矛盾易于集中于政府。尤其是管控社會輿論和思想意識形態(tài)，行政性干預(yù)往往有悖思想言論自由，社會觀感不良。西方發(fā)達(dá)國家傾向于將行政性問題、政治性問題轉(zhuǎn)移到司法領(lǐng)域，采取經(jīng)濟(jì)處罰手段，在一定程度上維持了形式平等、程序正義，避免將社會治理與管制政治化、意識形態(tài)化，而又對管理對象實(shí)施了實(shí)質(zhì)性的管控。
三、西方發(fā)達(dá)國家社會治理的保障系統(tǒng)
所謂社會治理的保障系統(tǒng)，主要指實(shí)施社會治理的技術(shù)平臺。所有的社會管理行為都必須有一定的技術(shù)手段和方法作為支持和保障。當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家之所還能夠在一定程度上實(shí)施比較好的社會治理，其中最重要的基礎(chǔ)性原因，就在于它們擁有一套比較完備的覆蓋全社會的國民個人信息管理系統(tǒng)。
長期以來，西方國家十分注重利用技術(shù)手段建立起對全民的個人信息管理，主要涉及公民的個人收入、稅收、財產(chǎn)以及經(jīng)營活動等經(jīng)濟(jì)方面的信息;有的還涉及公民個人的社會關(guān)系，包括家庭情況、主要社會關(guān)系及交往情況等等。對于公民個人的思想意識、政治態(tài)度等方面的管控屬于最為隱秘的情況，以往鮮有披露。但隨著“斯諾登事件”發(fā)生，西方國家對于公民個人思想意識、政治態(tài)度甚至個人隱私等方面的監(jiān)管情況也逐步浮出水面。隨著電子計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，西方國家對于全體國民個人信息的管理系統(tǒng)不斷發(fā)展，越發(fā)完備，在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。
現(xiàn)代社會是一個匿名交往的社會，人們的社會關(guān)系、社會行為、思想意識日益復(fù)雜多元。如何管理好一個現(xiàn)代社會，首先要做到的是獲取管理對象的準(zhǔn)確、完整的信息。不了解管理對象，一切管理都是盲目的，因而也必定是無效的?，F(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會有著本質(zhì)的區(qū)別，傳統(tǒng)社會是一個“熟人社會”，管理“熟人社會”與管理“陌生人社會”不同。管理“陌生人社會”首先要讓“陌生人”現(xiàn)形，首先要掌握“陌生人”的確切信息。從這個意義上，建立國民個人信息管理系統(tǒng)是現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)。沒有這樣的基礎(chǔ)，社會治理現(xiàn)代化是無從談起的。
摘要：治理能力現(xiàn)代化是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力。在“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)視野下，地方政府必須通過明晰治理理念、強(qiáng)化法治理念、深化民主理念、發(fā)展互動理念、提升服務(wù)理念、裝備科學(xué)技術(shù)理念等方面來創(chuàng)新執(zhí)政理念。
關(guān)鍵詞 ：地方政府；法治理念；民主理念；互動理念；服務(wù)理念
黨的十八屆三中全會把“治理能力的現(xiàn)代化”作為國家改革與發(fā)展的目標(biāo)。如何推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為目前中國學(xué)術(shù)界研究和探討的熱點(diǎn)課題。治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力，不僅能夠有效地解決向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，引領(lǐng)現(xiàn)代社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會保持可持續(xù)發(fā)展。在我國，治理的主體是政府，治理能力現(xiàn)代化主要是指政府具備了治理現(xiàn)代社會的能力。具備現(xiàn)代治理能力，必須具備現(xiàn)代治理思維、采用現(xiàn)代治理方法和手段，并達(dá)到現(xiàn)代治理效能。在現(xiàn)代治理思維、方法手段和效能中，治理思維是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，缺少了它，現(xiàn)代治理能力根本無從談起。
在“治理能力現(xiàn)代化”改革目標(biāo)的具體實(shí)施過程中，地方政府作為國家政權(quán)的基層組織，是地方事務(wù)的具體組織者、推動實(shí)施者，對國家整體發(fā)展計劃的實(shí)施和目標(biāo)的落實(shí)起著關(guān)鍵作用。實(shí)現(xiàn)“治理能力的現(xiàn)代化”，地方政府更是關(guān)鍵一環(huán)。在“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)視野下，地方政府應(yīng)該如何更新執(zhí)政理念、培養(yǎng)現(xiàn)代治理思維呢？本文將圍繞這一問題進(jìn)行探討。
一、現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的更新對地方政府執(zhí)政能力的新要求
從憲法層面上看，地方政府的權(quán)力主要有三項(xiàng)：一是行政執(zhí)行權(quán)，即執(zhí)行本級人大及其常委會的決議，執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。二是行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，即領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級行政機(jī)關(guān)的工作，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公共行政事務(wù)和行政工作，依法管理國家機(jī)關(guān)行政工作人員。三是保障權(quán)，即保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)公有財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利等。地方政府通過實(shí)施以上權(quán)力，保證地方的穩(wěn)定和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)國家發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
我國社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)經(jīng)歷了一個伴隨認(rèn)知深化和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展變化的過程：20世紀(jì)50-60年代為工業(yè)化和四個現(xiàn)代化，20 世紀(jì)80-90 年代為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，20世紀(jì)末21世紀(jì)初為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會四位一體的發(fā)展。黨的十報告提出了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)五位一體的發(fā)展目標(biāo)。在不同時代、不同的社會發(fā)展目標(biāo)和要求下，社會對地方政府能力的要求是不一樣的。
改革開放30 多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就，綜合國力與國際地位顯著提升，人民生活水平不斷提高。在物質(zhì)生活得到基本保障后，人民不僅對物質(zhì)生活水平和質(zhì)量提出了更新、更高的要求，而且在充分行使當(dāng)家做主的民主權(quán)利、享有豐富的精神文化生活、維護(hù)社會公平正義、擁有健康美好的生活環(huán)境等方面都有了新的期待。因此，黨的十確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的建設(shè)總布局，把生態(tài)文明建設(shè)納入了發(fā)展目標(biāo)追求，提出要從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。五位一體的發(fā)展目標(biāo)對地方政府提出了新要求，要求地方政府必須具備如下能力去促進(jìn)地方的發(fā)展。
首先，對地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的統(tǒng)籌能力和監(jiān)管能力。地方政府在實(shí)施執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)的過程中，必須通過對地方發(fā)展規(guī)劃的制定、對地方發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)與發(fā)展過程的監(jiān)督，引導(dǎo)、扶植和推動地方特色經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，使地方形成可持續(xù)發(fā)展的綜合能力，促進(jìn)地方工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，進(jìn)而推動地方的整體現(xiàn)代化進(jìn)程。
其次，保障和擴(kuò)大地方民主能力。地方政府必須通過保障權(quán)、管理權(quán)的實(shí)施，保障人民的政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實(shí)到位；暢通民主渠道，并開展多種形式的基層民主協(xié)商，健全基層選舉、議事、問責(zé)等機(jī)制，完善基層民主運(yùn)行機(jī)制；健全地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和約束、監(jiān)督機(jī)制。真正實(shí)現(xiàn)基層治理中人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。
第三，維護(hù)地方社會秩序、化解地方社會風(fēng)險、處理社會危機(jī)能力。民生建設(shè)是社會建設(shè)的中心，作為地方政府，民生是工作的重點(diǎn)，地方政府要以保障和改善民生為重點(diǎn)，多謀民生之利，多解民生之憂，及時疏導(dǎo)和解決民生問題而引發(fā)的社會矛盾，進(jìn)而穩(wěn)定社會秩序、化解社會風(fēng)險、預(yù)防社會危機(jī)，保證地方一方的和諧與穩(wěn)定。
第四，地方生態(tài)協(xié)調(diào)的保護(hù)與治理能力。黨的十八屆三中全會指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是一個長期的系統(tǒng)工程，對地方政府來說，必須放棄GDP至上觀念，在發(fā)展規(guī)劃方面，全面考慮生態(tài)，克服地方保護(hù)主義；在發(fā)展過程中，必須加大生態(tài)監(jiān)管力度，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，預(yù)防和及時解決生態(tài)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)地方的綠色可持續(xù)發(fā)展。
二、“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)下地方政府執(zhí)政理念的創(chuàng)新
不同層次，治理的重點(diǎn)是不一樣的，從國家治理的角度看，治理主要包括塑造共同價值體系、提升國家治理執(zhí)行力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、完善社會保障體系等。地方政府治理的中心是什么呢？十八屆三中全會公報對地方政府的工作重點(diǎn)給出了指向，指出，“推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理與服務(wù)上，為人民群眾提供面對面的綜合服務(wù)，充分發(fā)揮基層組織引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的作用。整合基層管理與服務(wù)資源，加快信息化建設(shè)，構(gòu)建基層綜合管理和服務(wù)平臺，增強(qiáng)基層管理與服務(wù)實(shí)力?！庇纱丝梢?，通過加快信息化建設(shè)來構(gòu)建綜合管理與服務(wù)平臺、為人民群眾提供服務(wù)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理成為新形勢下地方政府的工作重點(diǎn)。通過這些重點(diǎn)工作，提升治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方“五位一體”的發(fā)展目標(biāo)。治理能力現(xiàn)代化是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力，不僅能夠有效地解決現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的各種問題，能夠引領(lǐng)現(xiàn)代社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會保持可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代治理思維、現(xiàn)代治理方法和手段、現(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理能力內(nèi)涵的主要內(nèi)容。在“治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)下，更新執(zhí)政理念進(jìn)而具備現(xiàn)代地方治理理念，是地方政府實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)下，地方政府要更新哪些執(zhí)政理念呢？
第一，改變管理理念、明晰治理理念。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的不斷加快，中國政治、經(jīng)濟(jì)、思想、社會均已發(fā)生巨大變化。社會活力顯著增強(qiáng)的同時，新的社會矛盾與問題叢生。作為管理者來說，管理的對象、社會環(huán)境與要求都已顯著改變，計劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下的、集中單一的管理理念、制度、手段與方法都已經(jīng)不適合時展的需要。因此，作為提供面對面服務(wù)的地方政府，必須放棄以管制（命令、服從、指揮）為特征，以強(qiáng)調(diào)秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的GDP至上為價值取向的管理理念，拋棄管理理念下的權(quán)力意識、領(lǐng)導(dǎo)意識、駕馭意識、整治意識，代之以明晰的治理理念和意識：治理的目的不是管死、管住，而是通過積極地參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好秩序和狀態(tài)；治理的方式是在法治基礎(chǔ)上，政府通過協(xié)商、指導(dǎo)、服務(wù)、疏導(dǎo)等方式與社會良性互動；治理的目標(biāo)是確保公正價值優(yōu)先地位、培育公民與社會組織生機(jī)與活力、形成公平公正社會環(huán)境和增加人民福祉。因此，在治理目標(biāo)下，地方政府要確立服務(wù)、溝通、協(xié)商、引領(lǐng)等治理意識，要把自己的職能嚴(yán)格定位在提供服務(wù)上，把提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為自己的工作職責(zé)和工作中心，把保障民生作為治理的重點(diǎn)，把激發(fā)社會活力放在突出位置，引導(dǎo)社會團(tuán)體加強(qiáng)自身建設(shè)，擴(kuò)大基層民主。
第二，強(qiáng)化法治理念。法治是現(xiàn)代治理的基本要求和方式。要建設(shè)法治國家，就要使任何人、任何組織、國家機(jī)關(guān)都在法律范圍內(nèi)活動。作為執(zhí)法主體的行政機(jī)關(guān)，更要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照法律行使權(quán)利和權(quán)力、履行義務(wù)和職責(zé)。越權(quán)、違規(guī)、人治均為缺乏現(xiàn)代治理能力的表現(xiàn)。因此，現(xiàn)代治理必須牢固確立法律至上理念，必須依法治理，依法求發(fā)展、求穩(wěn)定。作為地方政府，治理過程中面對的是法治意識不濃厚的基層公民和地方習(xí)慣風(fēng)俗不同程度存在的社會環(huán)境。要達(dá)到治理效果，必須強(qiáng)化法治理念，提高法治思維和法治能力；堅持法律至上，要帶頭遵守法律，要引導(dǎo)人民遵紀(jì)守法，有問題嚴(yán)格依照法律程序和規(guī)范解決，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，處處時時維護(hù)法律的尊嚴(yán)；要把社會矛盾的預(yù)防和化解納入法治軌道，決不能因發(fā)展、維穩(wěn)就突破法律制度安排，不能因有人“上訪”就遷就非法要求。只有這樣，在地方治理中才能真正做到以法治凝聚改革意識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧，才能用法治保障地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展及社會的安定有序。
第三，深化民主理念。當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，公民的價值訴求、權(quán)力訴求空前強(qiáng)烈，深化民主是中國政治改革的必然方向。在依法行政和法治的前提下，探求與發(fā)展多種形式的民主參與方式，則是現(xiàn)代治理的必然要求。民主協(xié)商、公眾參與等民主方式已成為現(xiàn)代治理的重要手段。地方政府是社會基層民主落實(shí)的實(shí)施者，必須深化民主理念，深入貫徹實(shí)施國家的基層民主制度，在依法行政的過程中，從基層保障人民政治參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實(shí)到位，暢通民主表達(dá)、參與和監(jiān)督渠道。開展多種形式的基層民主協(xié)商，完善基層民主運(yùn)行機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)基層治理中人民當(dāng)家做主的權(quán)利，才能增強(qiáng)社會活力，也才能真正促進(jìn)國家層面上民主的發(fā)展。
第四，放棄管制理念、發(fā)展互動理念?，F(xiàn)代治理的重要內(nèi)容是社會治理，而社會治理的目的是通過積極地參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，使社會形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好秩序和狀態(tài)。改革開放三十多年來，中國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生深刻變革，利益格局也已經(jīng)全面調(diào)整，思想觀念更是發(fā)生巨大變化，計劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下、集中單一的管制理念已經(jīng)不適合時展的需要?，F(xiàn)代社會治理要求立足于現(xiàn)代社會發(fā)展變化的基礎(chǔ)，適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要和公眾訴求，既能夠維護(hù)已經(jīng)深刻變化的社會秩序、化解可預(yù)見的社會風(fēng)險、處理突發(fā)的社會危機(jī)，又能夠激發(fā)社會活力。治理的手段與方法必須具有靈活性、多樣性、敏捷性和適應(yīng)性，因此，在社會管理過程中，與社會互動，求得社會認(rèn)同，與社會大眾、社會組織平等互助已成為現(xiàn)代治理的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的有效路徑，成為現(xiàn)代治理的重要手段。作為地方政府，必須鼓勵和支持社會各方面參與社會管理與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，引導(dǎo)激發(fā)社會活力、疏導(dǎo)社會矛盾、化解社會風(fēng)險、穩(wěn)定社會秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的良性發(fā)展。
第五，放棄當(dāng)家理念、提升服務(wù)理念?，F(xiàn)代社會的中心是人，現(xiàn)代治理的中心是為人服務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了提高人的生活水平，發(fā)展社會是為了提高人的生活質(zhì)量。引領(lǐng)服務(wù)群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾、增強(qiáng)基層管理與服務(wù)實(shí)力是現(xiàn)代治理對地方政府的新要求。因此，地方政府要以社會本位、民本位為出發(fā)點(diǎn),把自己的職能嚴(yán)格定位在提供服務(wù)上，把提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為自己的工作職責(zé)和中心，把服務(wù)群眾的滿意度作為衡量自己治理績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)要以公眾利益要求為導(dǎo)向，要以顧客需求為目標(biāo)，高質(zhì)、高效地為公眾提供服務(wù)或生產(chǎn)公共產(chǎn)品以滿足公眾需求。
第六，改變政績觀、增加效能理念?，F(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理的目的要求，也是檢驗(yàn)是否具備現(xiàn)代治理能力最重要的標(biāo)志。作為地方政府，是通過處理一系列具體問題而達(dá)到治理目標(biāo)的，無論是微觀上還是宏觀上，都必須具備效能意識。微觀上，要以是否及時有效地解決了地方發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類問題，協(xié)調(diào)或解決了各種利益矛盾和糾紛，使事態(tài)沿著合理的預(yù)期發(fā)展或達(dá)到了階段性的具體目標(biāo)為績效標(biāo)準(zhǔn)。宏觀上，要以是否引領(lǐng)地方達(dá)到了預(yù)期的現(xiàn)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、人民生活水平提高、民主體制完善、生態(tài)和諧可持續(xù)。同時，效能理念中還必須有成本理念，即在實(shí)現(xiàn)效能的過程中，是否做到了運(yùn)作成本低、效能高，主要是指沒有推諉拖延（時間成本低）和高成本投入（人力、物力與財力花費(fèi)少），生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量高、公眾滿意度高、社會負(fù)面影響小。
第七，裝備科學(xué)技術(shù)理念?，F(xiàn)代社會，知識和技術(shù)為主要特征的信息技術(shù)革命極大地改變了社會，社會治理必須適應(yīng)信息社會的狀況與要求，只有充分利用信息化技術(shù)和手段，才能解決信息社會下的各種問題。因此，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、物流網(wǎng)等已成為了現(xiàn)代治理的重要媒介，電子政務(wù)等成為了現(xiàn)代治理的重要路徑與手段，網(wǎng)絡(luò)問政成為政府與人民溝通聯(lián)系的有效橋梁，現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用也成了現(xiàn)代治理的基本要求。作為地方政府，必須具備現(xiàn)代技術(shù)治理能力，努力學(xué)習(xí)和掌握、利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)整合基層管理與服務(wù)資源，加快信息化建設(shè)，構(gòu)建基層綜合管理和服務(wù)平臺，增強(qiáng)基層管理與服務(wù)實(shí)力。
關(guān)鍵詞：檔案治理體系；治理能力；檔案館
截至2019年底，我國各級各類檔案館共4234個，其中，國家綜合檔案館3337個，專門檔案館256個，部門檔案館140個，企業(yè)檔案館181個，省、部屬事業(yè)單位檔案館320個。從事檔案主管工作及綜合檔案館業(yè)務(wù)工作的專職人員4.15萬人。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睓n案館是收集、保管檔案的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、征集、管理檔案和開展檔案利用等。檔案館已經(jīng)成為集中保管黨和國家重要檔案的基地，是社會各方面利用檔案信息資源的中心。檔案治理體系屬于國家治理體系的重要組成部分。檔案事業(yè)發(fā)展，以檔案管理為起點(diǎn)，以檔案治理為過程，并以檔案治理現(xiàn)代化為終點(diǎn)。本文基于檔案館視角，探討了什么是檔案治理，檔案治理體系包含哪些內(nèi)容，以及如何構(gòu)建檔案治理體系等問題。
1“檔案治理”概念的內(nèi)涵
借鑒治理核心內(nèi)涵，結(jié)合檔案館工作特性，新時期，檔案治理是指在黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)支持下，由檔案主管部門主導(dǎo)，檔案館通過一系列制度安排，促進(jìn)檔案館事業(yè)發(fā)展，提升檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展能力的過程。檔案治理的內(nèi)涵主要包括三個方面。1.1治理主體。檔案治理主體涉及三個方面：黨委政府、檔案主管部門、檔案機(jī)構(gòu)或社會組織。其中，黨委政府在檔案治理中擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)者與支持者的職責(zé)，通過政策引導(dǎo)、監(jiān)督激勵等，領(lǐng)導(dǎo)支持檔案治理，使檔案治理與國家治理協(xié)調(diào)一致；檔案主管部門在檔案治理中擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)者與執(zhí)行者的職責(zé)，通過完善檔案治理機(jī)制、治理制度、治理方法，構(gòu)建治理體系，提升治理能力；檔案機(jī)構(gòu)或社會組織主要是檔案治理的執(zhí)行者與參與者，檔案主管部門指導(dǎo)下，落實(shí)黨委政府決策部署，實(shí)現(xiàn)檔案公共利益最大化。1.2治理過程。檔案治理是一個不斷完善、變化、發(fā)展的動態(tài)過程。檔案治理的過程，其實(shí)就是通過不斷完善檔案治理法律法規(guī)、健全檔案治理領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、完善檔案治理制度體系等過程，以不斷提升檔案主管機(jī)構(gòu)、檔案管理機(jī)構(gòu)能力為核心，營造良好檔案事業(yè)發(fā)展外部環(huán)境為手段，推動檔案機(jī)構(gòu)在更加高效、開放、法治的環(huán)境下運(yùn)行，在權(quán)責(zé)明晰、合作順暢、運(yùn)行法治化之路上不斷促進(jìn)檔案事業(yè)整體水平提升。1.3治理功能。檔案治理的功能價值在于利用各種治理制度的構(gòu)建，以及檔案治理法規(guī)體系的完善，為檔案治理實(shí)踐中各方主體參與提供便利統(tǒng)一準(zhǔn)則；利用檔案主管部門、檔案機(jī)構(gòu)治理能力建設(shè)，提升檔案主管部門檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力和檔案機(jī)構(gòu)社會服務(wù)水平，繁榮檔案事業(yè)發(fā)展，不斷提升檔案部門服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展大局的能力和水平。有效破解新時代社會公眾對檔案信息需求不斷增長與館藏資源不夠豐富、服務(wù)手段不夠創(chuàng)新、信息共享不夠充分之間的矛盾。
2檔案治理體系內(nèi)容
新時代，檔案治理是依法依規(guī)治理，治理體系與資源體系、服務(wù)體系和安全體系密切相關(guān)，也是檔案治理體系的具體內(nèi)容。2.1檔案資源體系。各級檔案館作為檔案接收、收集、保管和利用的機(jī)構(gòu)，無論是檔案資源的接收，還是收集，以及后期的利用和銷毀，都應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行，不斷構(gòu)建治理體系的核心———資源體系。根據(jù)新《檔案法》的規(guī)定，檔案館館藏檔案資源體系應(yīng)是對國家和社會具有保存價值的檔案，做到應(yīng)收盡收。作為檔案治理的重要載體———檔案資源，要求各級檔案館根據(jù)其職責(zé)使命，依法督促有關(guān)部門和單位將具有保存價值的檔案材料收集、移交進(jìn)檔案館，豐富館藏檔案結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。2.2檔案利用體系。檔案價值之一在于利用。根據(jù)新《檔案法》相關(guān)規(guī)定，檔案館檔案治理體系中的檔案利用體系包括：檔案館檔案開放審批制度、檔案館檔案開放制度、檔案館利用服務(wù)制度、檔案利用投訴救濟(jì)制度、檔案館未開放檔案利用制度、檔案館館藏檔案的開放審核制度、檔案館檔案公布制度、檔案館檔案編研制度、檔案館檔案宣傳制度、檔案利用監(jiān)督處罰制度等。應(yīng)以利用服務(wù)作為工作導(dǎo)向，加大檔案開放力度、提高檔案咨詢服務(wù)水平、加強(qiáng)檔案資源開發(fā)、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、提升服務(wù)質(zhì)量。2.3檔案安全體系。根據(jù)新《檔案法》規(guī)定，檔案館治理體系包括檔案安全體系。概括起來，主要包括五個方面檔案安全體系：安全制度機(jī)制建設(shè)。如，檔案安全方面的制度、工作機(jī)制?！坝布苯ㄔO(shè)。檔案館應(yīng)配置與檔案安全相適應(yīng)的保管庫房和設(shè)施、設(shè)備。安全風(fēng)險管控能力建設(shè)。檔案館應(yīng)著重加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力。檔案數(shù)字化外包檔案信息安全監(jiān)督。檔案館檔案信息安全保障，如保障檔案信息化建設(shè)中的檔案信息安全、電子檔案安全。加強(qiáng)檔案安全監(jiān)管，如，加強(qiáng)檔案安全監(jiān)管與處置。檔案館應(yīng)認(rèn)真落實(shí)上述規(guī)定和要求，提升檔案安全體系建設(shè)能力。
3檔案治理體系構(gòu)建對策措施
新時代，檔案館檔案治理體系的構(gòu)建，應(yīng)著眼于認(rèn)知視角，解決“檔案治理是什么”；關(guān)系視角，解決“檔案治理怎么樣”；過程視角，解決“檔案治理怎么做”，進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，并做好檔案治理效果的評估反饋，不斷糾正偏差，動態(tài)完善。3.1構(gòu)建檔案治理制度體系。制度體系是由法律法規(guī)和規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范等組成的一套保障檔案館檔案治理高效運(yùn)轉(zhuǎn)的辦事規(guī)程和行動準(zhǔn)則。其中，基礎(chǔ)為法律的權(quán)威，手段則是法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用。依靠制度規(guī)范調(diào)整檔案治理中的不同社會關(guān)系，明確檔案館檔案治理過程中各個主體的權(quán)利責(zé)任及活動邊界。目前，構(gòu)成檔案館檔案治理的制度體系的基礎(chǔ)和核心包括《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《檔案館工作通則》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試辦法》《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》等。3.2構(gòu)建檔案治理結(jié)構(gòu)體系。檔案治理結(jié)構(gòu)體系解決的是檔案治理主體，以及治理主體間的關(guān)系問題。在我國，檔案館治理結(jié)構(gòu)體系中，始終堅持黨對檔案工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并實(shí)行分級管理的工作格局。因此，新時代，從檔案治理主體的結(jié)構(gòu)上來看，尤其是在倡導(dǎo)“圖書館、檔案館和博物館”三館合一的發(fā)展背景下，整個檔案治理結(jié)構(gòu)體系中具有多元性，且治理主體間關(guān)系復(fù)雜，應(yīng)堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下的檔案主管部門主導(dǎo)、多元主體協(xié)作。3.3構(gòu)建檔案治理運(yùn)行體系。構(gòu)建檔案館檔案治理運(yùn)行體系，是檔案治理主體在檔案治理行為實(shí)施過程中產(chǎn)生的影響及相互作用的方式。新時代，我國應(yīng)在各級檔案主管部門（主要為國家、省市縣檔案局）主導(dǎo)下，深化檔案管理體制改革、政策引導(dǎo)和法律法規(guī)制定實(shí)施，自上而下管理運(yùn)行，將檔案館調(diào)整為黨委直屬事業(yè)單位，實(shí)行參公管理，屬公益一類事業(yè)單位，突出檔案館的公益屬性。還應(yīng)積極構(gòu)建由檔案館、機(jī)構(gòu)檔案室或個人參與的治理運(yùn)行體系，組建跨部門、跨機(jī)構(gòu)，甚至是跨區(qū)域的館際間合作，實(shí)現(xiàn)橫向互動運(yùn)行模式，發(fā)揮檔案館檔案治理中的應(yīng)用功能和作用，擴(kuò)大檔案館在檔案治理中的影響力。3.4構(gòu)建檔案治理方法體系。構(gòu)建檔案館檔案治理方法體系，則是檔案館作為檔案治理主體之一，推動檔案治理工作所采取的技術(shù)、手段和策略的總和。其中，檔案治理技術(shù)體系包括各種信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理技術(shù)的應(yīng)用等；檔案治理手段體系則包括法律手段，如制定實(shí)施《各級國家檔案館開放檔案辦法》等法律法規(guī)或部門規(guī)章；行政手段，如實(shí)行局館協(xié)作，強(qiáng)化檔案館服務(wù)功能；經(jīng)濟(jì)手段，如實(shí)行經(jīng)濟(jì)預(yù)算核算，貫徹經(jīng)濟(jì)效益原則，實(shí)施獎懲機(jī)制等，不斷提升檔案館的治理能力和治理水平。檔案治理策略體系，則包括積極鼓勵構(gòu)建治理主體參與合作，推進(jìn)檔案館檔案治理扁平化、科學(xué)化和法治化等。3.5構(gòu)建檔案治理保障體系。檔案館檔案治理的相關(guān)保障體系，則主要包括構(gòu)建完善的制度體系、嚴(yán)密的組織體系、過硬的人才隊(duì)伍體系、先進(jìn)的技術(shù)體系，等等，通過各個體系的構(gòu)建，織密織緊檔案館檔案治理綜合保障體系。目的在于推動檔案館各項(xiàng)檔案治理運(yùn)行及方法的有效實(shí)施，凝聚檔案治理思想共識，確保檔案館在整個檔案治理中的公平參與，實(shí)現(xiàn)治理成果的共享和最大限度的發(fā)揮。
參考文獻(xiàn)：
［1］常大偉.檔案治理的內(nèi)涵解析與理論架構(gòu)［J］.檔案學(xué)研究》，2018（5）：14—18.
［2］鄭金月.從檔案治理體系視角看新修訂檔案法［J］.浙江檔案，2020（7）：14—17.
［3］劉東斌.論完善檔案治理體系的途徑［J］.檔案，2018（10）：6—10.
［4］沈洋，趙燁橦，張衛(wèi)東.現(xiàn)代化檔案治理體系構(gòu)建研究———以國家檔案館為主體的視角［J］.浙江檔案，2020（10）：17—19.
［5］劉蕓.堅持改革創(chuàng)新努力構(gòu)建現(xiàn)代化浙江檔案治理新體系［J］.中國檔案，2019（12）：24—25.
［6］常大偉，李宗富.我國檔案治理研究的現(xiàn)狀與展望［J］.檔案與建設(shè)，2020（9）：6—10.
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 整體性治理 監(jiān)督機(jī)制
中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
區(qū)域公共管理是我國解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會三者之間公共問題的手段，通過對區(qū)域內(nèi)進(jìn)行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經(jīng)濟(jì)、社會三者之間的公共問題，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的共同發(fā)展。在進(jìn)行區(qū)域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進(jìn)行，就要構(gòu)建完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制，通過對區(qū)域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。
一、我國政府區(qū)域公共管理的相關(guān)概述
（一）我國政府區(qū)域公共管理的發(fā)展現(xiàn)狀
從現(xiàn)階段我國區(qū)域公共管理的發(fā)展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)、區(qū)域公共管理的方向等[1]，都是影響區(qū)域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區(qū)域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發(fā)揮區(qū)域公共管理的效果，就要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，建立完善的區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)管體制，為區(qū)域公共管理政府整體性治理的順利進(jìn)行提供保障。
（二）我國政府區(qū)域公共管理的基本特征
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理中的一個分支，只有將基礎(chǔ)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合才能促進(jìn)其發(fā)展。區(qū)域公共管理彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的劣勢，是解決社會、政府、經(jīng)濟(jì)之間的公共問題的基本手段。區(qū)域公共管理不僅傳承了現(xiàn)代公共管理中的優(yōu)點(diǎn)，還具有自己的基本特征，一般情況下，區(qū)域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進(jìn)行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區(qū)域公共治理是社會發(fā)展到一定時期的必然產(chǎn)物，是應(yīng)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需求而形成的。隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，為了適應(yīng)時代的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境也要做出相應(yīng)的改變，才能應(yīng)對復(fù)雜的國際形勢，拓寬市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關(guān)系[2]。
2.從政治治理的價值導(dǎo)向的角度來看
現(xiàn)代化的區(qū)域公共管理的價值導(dǎo)向是公共問題與公共事務(wù)，與傳統(tǒng)的公共區(qū)域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發(fā)展。在政府進(jìn)行區(qū)域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)都作為區(qū)域公共管理的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)社會、政府、經(jīng)濟(jì)三者之間公共問題細(xì)化治理的目標(biāo)。區(qū)域公共管理的主體具有多元化的性質(zhì)，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區(qū)域公共管理的范圍內(nèi)，在區(qū)域公共管理的實(shí)際運(yùn)行中，其覆蓋范圍遠(yuǎn)比我們看到的要多很多。
3.從公共權(quán)力的運(yùn)行向度的角度來看
區(qū)域公共管理將“合作治理”作為基本原則進(jìn)行發(fā)展，而“合作治理”的本質(zhì)在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進(jìn)行區(qū)域公共管理的過程中，面對復(fù)雜的跨國界的公共問題和跨行政區(qū)劃的公共事務(wù)的時候，并不是所有的問題都能夠通過區(qū)域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區(qū)域公共管理手段的改革與創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的單一化，向多元化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，只有這樣才能達(dá)到雙贏甚至多贏的目標(biāo)[3]。
二、我國區(qū)域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創(chuàng)新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環(huán)境保護(hù)等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發(fā)展中的應(yīng)用非常廣泛，尤其是在我國區(qū)域公共管理方面。區(qū)域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)、政府三者之間的關(guān)系，來推動市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展，既要改善政府內(nèi)部各自為政的現(xiàn)象，也要促進(jìn)市場與政府的合作[4]。
三、區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制的作用
（一）監(jiān)督機(jī)制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)
監(jiān)督機(jī)制是區(qū)域公共管理政府整體性治理中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在社會的發(fā)展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結(jié)果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學(xué)地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中卻很少有人能夠認(rèn)識到這一點(diǎn)，才會造成經(jīng)濟(jì)、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構(gòu)建區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制十分重要。區(qū)域公共管理政府整體性治理的監(jiān)督機(jī)制是政府行為、社會行為、經(jīng)濟(jì)行為的保障，在區(qū)域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規(guī)的落實(shí)方面也更加完善，推動了我國國民經(jīng)濟(jì)水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復(fù)雜的國際競爭中脫穎而出。
1城市環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)與社會管理的現(xiàn)狀
據(jù)調(diào)查，目前我國城市環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)較好的地區(qū)多為一線城市，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域在建設(shè)上還存在很多不足，環(huán)境污染嚴(yán)重、社會管理能力薄弱，制約著經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。具體而言如下：
1.1存在“兩種模式”的弊端所謂的兩種模式。一是在資金投入上存在困難，費(fèi)用花費(fèi)較大。二是，相關(guān)治理技術(shù)和管理能力有限，很多工作人員的技術(shù)水平不過關(guān)，地區(qū)之間的治理和管理也具有雙重標(biāo)準(zhǔn)，無法保證城市污染建設(shè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
1.2城市環(huán)境污染治理能力有限城市環(huán)境治理是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，僅僅依靠單一的治理手段，無法保證環(huán)境治理的科學(xué)性，也不能發(fā)揮管理的效力。例如，我國南京在2012年治理水污染中，雖然運(yùn)用了生物、物理、化學(xué)等多種治理對策，但是卻沒有形成制度規(guī)范，在實(shí)際管理中缺乏效用。
1.3中國環(huán)境污染治理與社會管理亟待提高中國環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營市場化起步較晚，在眾多排污企業(yè)中，只有少數(shù)企業(yè)把環(huán)境污染治理設(shè)施交給專業(yè)公司運(yùn)營的企業(yè)。但是從中國大環(huán)境上著眼，很多城市的認(rèn)識還相對薄弱，環(huán)境污染得不到有效的治理，管理能力和技術(shù)手段都有待提升。
2環(huán)境污染治理與社會管理應(yīng)該采取的有效方式
從上述內(nèi)容中，我們已經(jīng)清晰直觀的看到了我國環(huán)境污染治理在設(shè)施建設(shè)與社會管理上存在的主要問題。針對這些不足，我國相關(guān)單位一定要做好建設(shè)工作，根據(jù)污染設(shè)備建設(shè)的實(shí)際，完善相關(guān)管理對策，從多方面入手解決問題，實(shí)現(xiàn)城市的快速發(fā)展。
2.1加強(qiáng)社會城市環(huán)境污染管理的法制化建設(shè)法律是規(guī)范行為的基準(zhǔn)，是解決城市環(huán)境污染治理建設(shè)問題的核心，也是引導(dǎo)工作積極開展的重點(diǎn)，有助于規(guī)范運(yùn)營單位的工作流程。因此，我國相關(guān)管理機(jī)構(gòu)要制定完善的制度體系，鼓勵城市開展環(huán)境污染治理，通過法律的制定明確治理的方式和手段，為城市環(huán)境的保護(hù)提供法律依據(jù)。
2.2環(huán)境污染治理要建立激勵政策在現(xiàn)行的政策體系中，扶持和鼓勵環(huán)保與社會管理發(fā)展的政策還不完善，必須在城市環(huán)境污染治理與社會管理上為企業(yè)提供優(yōu)惠政策，加大企業(yè)的治污能力，使城市環(huán)境污染與社會管理服務(wù)盡快實(shí)現(xiàn)市場化。例如，國家要積極參與市場競爭，根據(jù)城市環(huán)境的實(shí)際情況制定合理的運(yùn)營服務(wù)方法，形成良性競爭的機(jī)制，充分發(fā)揮治理功效，為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供一定政策上的優(yōu)惠。
2.3強(qiáng)化監(jiān)督職能有效地監(jiān)督監(jiān)管是保證城市環(huán)境污染治理設(shè)施良好運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，也是做好管理的有效環(huán)節(jié)，對此，環(huán)保管理部門必須要加強(qiáng)運(yùn)營隊(duì)伍監(jiān)督水平的提高，定期檢查設(shè)備使用情況，保證管理運(yùn)營朝著專業(yè)化與現(xiàn)代化的方向發(fā)展。
2.4環(huán)境污染治理要采取雙贏機(jī)制環(huán)境污染治理要注重雙贏，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新投入，使城市環(huán)境治污的市場空間得到擴(kuò)展。在城市環(huán)境污染治理中需要平衡雙方的利益，使城市環(huán)境治污企業(yè)在優(yōu)化管理、節(jié)約成本、提高效益的基礎(chǔ)上得到較大的空間。另外，治理機(jī)構(gòu)還要確定合理的、科學(xué)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支必須要低于排污企業(yè)自身的運(yùn)營成本，從而取得運(yùn)營市場的最終認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營公司與排污企業(yè)的雙贏。
3結(jié)語
關(guān)鍵詞 國家審計 國家治理 戰(zhàn)略意義
一、國家治理的概述
我國的上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國家治理是上層建筑，是國家通過經(jīng)濟(jì)手段、政治手段以及法律手段等，調(diào)節(jié)社會各個階層利益關(guān)系的動態(tài)過程，當(dāng)然也包括信息化管理技術(shù)對經(jīng)濟(jì)社會的調(diào)節(jié)作用。國家治理的過程其實(shí)就是通過國家職能的發(fā)揮，解決社會問題，維護(hù)社會的正常秩序的過程。國家治理的根本屬性和國家的本質(zhì)一樣，具有階級性，我國是人民民主的社會主義國家，人民當(dāng)家做主，在我國社會當(dāng)中，國家治理強(qiáng)調(diào)的階級性代表著人民大眾，主要通過政治、經(jīng)濟(jì)以及社會職能來實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益。
二、國家治理與國家審計的關(guān)系
關(guān)于國家治理與國家審計的關(guān)系，劉家義審計長指出，“從深層次原因看，國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展緣于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。國家審計在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)，其目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式，都隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用?！边@就是說，國家審計是現(xiàn)代國家治理的必然產(chǎn)物。國家治理的發(fā)展進(jìn)程決定國家審計的發(fā)展進(jìn)程，國家審計不可能超越國家治理的發(fā)展進(jìn)程而先行發(fā)展。國家治理始終對國家審計起主導(dǎo)作用，特別是國家治理發(fā)展的階段性和所處的地域性，直接或間接影響國家審計發(fā)揮作用的大小。而國家審計作為國家治理的重要組成部分，是國家實(shí)現(xiàn)良治的內(nèi)在需求。國家審計是國家治理大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，以其特有的方式在國家治理中居于不可替代的地位，是國家治理內(nèi)生的、不可或缺的組織細(xì)胞，在國家權(quán)力體系中發(fā)揮制約和監(jiān)督作用，促進(jìn)規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行，為國家治理進(jìn)行科學(xué)決策提供客觀有效的信息。因此，國家治理與國家審計是主與從、決定與隸屬、作用與反作用的關(guān)系。
三、國家審計對國家治理的戰(zhàn)略意義
每個國家的國情不同，每個國家的不同的歷史時期具有不同的特點(diǎn)，國家治理的目標(biāo)和方法也會明顯不一樣，但是良好的治理方法和取得好的國家治理的效果，是每個國家實(shí)施國家治理的終極目標(biāo)。筆者認(rèn)為，作為國家治理“免疫系統(tǒng)”的國家審計，其應(yīng)該具有預(yù)防和防范國家風(fēng)險的功能，應(yīng)該發(fā)揮憲法賦予的國家職能，監(jiān)督國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行情況，促進(jìn)國家治理的完善和效果的增強(qiáng)。
（一）發(fā)揮國家審計的預(yù)防職能，保障國家治理的安全
國家審計的預(yù)防功能指的是國家審計憑借其自身優(yōu)勢，以及發(fā)揮特有的經(jīng)濟(jì)職能，能夠起到防范國家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，對國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的潛在問題進(jìn)行預(yù)警的作用。當(dāng)前的國際環(huán)境中，各方面的危機(jī)層出不窮，如自然環(huán)境惡化，金融危機(jī)以及國家安全危機(jī)等。這些危機(jī)和突發(fā)性的事件，是人們的和不重視所造成的，國家審計通過職能的發(fā)揮，及時揭示國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾和經(jīng)濟(jì)的隱性風(fēng)險，起到了懸崖勒馬的作用，促進(jìn)了國家治理的有效發(fā)揮。
國家審計過程中，國家審計部門通過審計職能的履行，全程監(jiān)督和觀察整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的情況和安全，并著眼于金融安全、環(huán)境安全、資產(chǎn)安全以及信息安全等方面，及時反映關(guān)系國計民生的、全局性的以及戰(zhàn)略性的大問題，預(yù)警各種重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，以減少損害國家經(jīng)濟(jì)利益的可能性，促進(jìn)國家的生存和發(fā)展。通過提前預(yù)警，把惡劣的問題控制在萌芽范圍內(nèi)，防止事態(tài)的蔓延和趨勢性的發(fā)展，把一般違規(guī)行為控制在初級階段，防止轉(zhuǎn)化為違法行為，杜絕小范圍內(nèi)的問題演變成全國性的問題。
（二）發(fā)揮國家審計的監(jiān)督職能，提高國家治理方法的執(zhí)行力
國家審計機(jī)關(guān)的職能包括監(jiān)督職能。我國的憲法和相關(guān)法律規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)對事業(yè)單位和國有企業(yè)的財務(wù)進(jìn)行審計監(jiān)督，對國有資產(chǎn)的使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和依法治國戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，審計監(jiān)督的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大化，國家審計的職責(zé)進(jìn)一步的強(qiáng)化。黨的十八屆四中全會指出：“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部和外部監(jiān)督，外部監(jiān)督包括人大的監(jiān)督，社會團(tuán)體的監(jiān)督以及各派的監(jiān)督等，內(nèi)部監(jiān)督包括政府各部門的監(jiān)督，如行政監(jiān)督，司法監(jiān)督和審計監(jiān)督等建設(shè)，形成有效的權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，很好地起到監(jiān)督權(quán)力的作用?！睂徲嫳O(jiān)督具有很強(qiáng)的專業(yè)性，審計監(jiān)督要化被動為主動，破除權(quán)力的阻礙和干擾，所以，在國有資產(chǎn)使用的很多方面，審計監(jiān)督通過職能的發(fā)揮，能夠及時地發(fā)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)重大違規(guī)甚至是違法犯罪問題，把國家經(jīng)濟(jì)損失降低在最小范圍內(nèi)。
在國家審計的工作中，審計機(jī)關(guān)通過義務(wù)的履行，相繼查處了很多經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件，有力地懲治了腐敗，最大限度地減少了國有資產(chǎn)的流失，提高了資源的利用率，有力地推動了國家的反腐倡廉建設(shè)，增強(qiáng)了民眾的法律意識和黨員的紀(jì)律觀念。通過對國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行狀況、宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督和評估，及時揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題，嚴(yán)肅查處各種不作為的行政行為，確保中央決策和部署的執(zhí)行力。
（三）發(fā)揮審計的公共服務(wù)職能，完善國家治理方針政策
國家治理涉及的面很廣，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會文體等各個方面，這些都影響著市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，國家體制的完善以及國家的廉政建設(shè)的成果。國家審計作為具有預(yù)警和抵御風(fēng)險的國家治理的“免疫系統(tǒng)”，要服務(wù)于國家治理的各項(xiàng)工作，堅決執(zhí)行國家治理相關(guān)的決策和方針，力求審計工作的創(chuàng)新，加快國家審計工作方式的轉(zhuǎn)變和升級，服從于國家治理。在今年的全國審計工作會議上，國家審計署審計長劉家義指出，要認(rèn)清當(dāng)前的形勢，做好下一階段的審計工作，提高審計工作的大局觀和整體功效。
從國家的審計實(shí)踐過程中我們看出，審計機(jī)關(guān)始終做到圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，從國家的大局出發(fā)，重點(diǎn)監(jiān)督各級政府的重大決策的落實(shí)和執(zhí)行情況，以及在實(shí)施決策過程中遇到的問題，加強(qiáng)審計的質(zhì)量和效率，從而不斷地完善國家治理。
四、結(jié)語
國家審計的水平對于國家治理具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，但是由于國家審計制度的不完善、不健全，在推動國家治理的程度上，還有很大的上升空間，需要在國家政治體制方面繼續(xù)深化改革，提高政治決策的透明度，真正做到通過國家審計部門的職能發(fā)揮，起到高效的監(jiān)督作用，提高我國政府的辦事效率。
參考文獻(xiàn)
[1] 朱星文.論審計反腐功能的理論分析及其制度創(chuàng)新[J].當(dāng)代財經(jīng)，2011（11）.
關(guān)鍵詞：公司財務(wù)治理 企業(yè)財務(wù)治理 國有企業(yè)財務(wù)治理優(yōu)化 現(xiàn)代化
1.財務(wù)治理的概念
“公司財務(wù)治理”的概念由1992年英國《凱德伯瑞報告》（Cadbury report）首次提出，認(rèn)為公司治理結(jié)構(gòu)是一個公司被指引和控制的體系，并強(qiáng)調(diào)公司治理中的財務(wù)手段。后來，學(xué)界主要從公司治理的角度來探討財務(wù)管理問題，卻很少對公司財務(wù)治理進(jìn)行系統(tǒng)研究，也就是說，并沒有將財務(wù)治理作為公司治理的重要手段。在具體運(yùn)用方面，由于公司資本結(jié)構(gòu)及外部治理環(huán)境的不同，國外對于財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的研究往往局限于單一的研究，如英美國家主要重視股東和經(jīng)營管理者之間的財務(wù)沖突，因而主要研究這類沖突的財務(wù)治理。而日德國家主要重視債權(quán)人和股東之間的財務(wù)沖突，因而主要研究這類沖突的財務(wù)治理。[1]
近年來，國內(nèi)對公司財務(wù)治理的關(guān)注程度越來越高，在理論研究和實(shí)踐運(yùn)用方面都有一定的突破。然而關(guān)于什么是公司財務(wù)治理，財務(wù)治理的具體手段如何，公司財務(wù)治理在公司治理中處于什么地位等問題，卻仍然沒有定論。有人認(rèn)為，財務(wù)治理是公司治理最主要的組成部分，其具體手段是通過財務(wù)治理權(quán)的配置。具體來說，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是以產(chǎn)權(quán)中的核心部分——財權(quán)為基本紐帶，逐步確立出資人、董事會、經(jīng)理人和企業(yè)財務(wù)人員財權(quán)流動和分割中所處的地位和作用，分別體現(xiàn)各主體在財權(quán)上相互約束、相互制衡的關(guān)系。同時，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排，它用以支配若干在企業(yè)財務(wù)管理活動中有重大利害關(guān)系的團(tuán)體——股東、債權(quán)人、職工的關(guān)系，以期提高企業(yè)理財效益。企業(yè)財務(wù)治理是一種企業(yè)財權(quán)的安排機(jī)制，通過這種財權(quán)安排機(jī)制來實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部財務(wù)激勵與約束機(jī)制；[2]有人認(rèn)為，財務(wù)治理作為管理體制的一個方面，會受到公司治理結(jié)構(gòu)的直接影響：“理財是企業(yè)一項(xiàng)重要的經(jīng)營活動，對公司的生存與發(fā)展有重大影響，因而是公司管理的重點(diǎn)。公司治理結(jié)構(gòu)作為一種組織的結(jié)構(gòu)形式必然影響公司的理財，公司融資、投資、股利分配三個方面都受公司治理模式的深刻影響。”[3]也有人認(rèn)為財務(wù)治理不能被局限于公司治理的框架之內(nèi)，它“有其自身獨(dú)特的內(nèi)涵和外延。從內(nèi)涵角度看，財務(wù)治理比公司治理更為深化，延伸至企業(yè)內(nèi)部財務(wù)體系。從外延角度看，財務(wù)治理比公司治理更為廣泛，財務(wù)治理除強(qiáng)調(diào)通過治理結(jié)構(gòu)等制度安排形成有效治理機(jī)制的同時，還強(qiáng)調(diào)了治理行為規(guī)范的作用，財權(quán)在企業(yè)內(nèi)部初次分配后形成了以所有者財務(wù)、經(jīng)營者財務(wù)為核心的雙層財務(wù)治理模式。”[4]
以上觀點(diǎn)分別體現(xiàn)了學(xué)界對財務(wù)治理的地位、手段及其與公司財務(wù)治理結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的不同看法，第一種觀點(diǎn)將財務(wù)治理作為公司治理的核心；第二種觀點(diǎn)卻認(rèn)為它只是公司治理體系中的一部分；第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為財務(wù)治理在某種意義上要大于公司治理。雖然都有一定道理， 但是卻并沒有將財務(wù)治理的諸多內(nèi)涵和外延做深入的探討，尤其是在實(shí)踐手段上還缺乏明確的論述。我們認(rèn)為，公司財務(wù)治理是一個開放的概念，應(yīng)該分不同層面加以理解和運(yùn)用，而不能籠統(tǒng)地進(jìn)行教條化的理解。財務(wù)治理的第一個層面是財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，也就是以財務(wù)治理結(jié)構(gòu)為手段，在股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等不同層級的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的財權(quán)配置，在此基礎(chǔ)上形成一套有序高效的財務(wù)決策、契約、激勵和監(jiān)控機(jī)制，并與公司的整體治理體制相融合。第二個層面則不限于財務(wù)治理結(jié)構(gòu)。從財權(quán)配置來看，不僅包括股東會、董事會等權(quán)力機(jī)構(gòu)，而且還要顧及企業(yè)員工、債權(quán)人等對企業(yè)運(yùn)行和發(fā)展有直接影響的利益主體。由此形成以財務(wù)治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的企業(yè)制度體系和企業(yè)治理體制。在當(dāng)代社會，最高意義上的財務(wù)治理應(yīng)該是第二個層面。因此我們認(rèn)為，財務(wù)治理是基于特定的企業(yè)治理目標(biāo)，根據(jù)具體的企業(yè)治理體系，選擇不同層面的財務(wù)治理模式。具體地說，是通過建構(gòu)符合企業(yè)自身特點(diǎn)的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)相應(yīng)的財務(wù)治理體系，根據(jù)企業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的需要對企業(yè)財權(quán)進(jìn)行合理的配置，由此形成以財務(wù)治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的企業(yè)制度體系和企業(yè)治理體制，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)財務(wù)資源配置和企業(yè)治理的最優(yōu)化。
2.國有企業(yè)財務(wù)治理的障礙
首先是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)界定不明確。由于國有企業(yè)的“國有”性質(zhì)，使得其在股權(quán)分配上形成了“一股獨(dú)大”的特點(diǎn)。國家是公司最大的控股股東，但是在實(shí)際操控上又要依賴相關(guān)部委以及各級政府，致使“政企分開”的理念始終沒有得到真正意義上的貫徹。政府部門一方面要對企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)，另一方面卻又無力直接進(jìn)行實(shí)際上的經(jīng)營管理，這就導(dǎo)致管理層面和經(jīng)營層面的脫節(jié)，從而使企業(yè)在控制權(quán)分配上無法跟上管理現(xiàn)代化的節(jié)奏。具體的表現(xiàn)是董事會由政府任命的董事控制，董事會或股東大會在財務(wù)權(quán)、用人權(quán)甚至生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)上都沒有實(shí)際的決策權(quán)，形成了所謂“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。由于代表政府權(quán)威的于是上述“公司財務(wù)治理”的理念便無法實(shí)現(xiàn)，公司財務(wù)治理的制衡功能自然失效。就大型國有集團(tuán)公司來說，由于習(xí)慣于以往的垂直行政管理模式，因而忽略了現(xiàn)代企業(yè)管理上的專業(yè)化分工問題，又缺乏對所屬企業(yè)之間協(xié)作關(guān)系的重視，導(dǎo)致種種新的問題出現(xiàn)：“母子公司產(chǎn)權(quán)關(guān)系無法完全取代原有的行政隸屬關(guān)系，母公司作為出資者，其財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)監(jiān)督權(quán)不能很好通過實(shí)施財務(wù)治理得以落實(shí)，因而容易造成集團(tuán)內(nèi)部母子公司關(guān)系不順，成員企業(yè)各自為政，集團(tuán)資源缺乏整合，因而也無法形成集團(tuán)整體的協(xié)同效應(yīng)?！盵5] 國有法人股在總股本中的絕對優(yōu)勢是體現(xiàn)“全民所有制”的重要途徑，但政府及其委任的官員卻沒有直接操控公司的實(shí)際經(jīng)營活動。這種情況有可能直接導(dǎo)致實(shí)際經(jīng)營者而導(dǎo)致公司利益的損失。一旦這個問題產(chǎn)生經(jīng)理人員會利用國有法人股在產(chǎn)權(quán)上的絕對控制而轉(zhuǎn)移風(fēng)險。
其次是企業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向緩慢。一般來說，企業(yè)的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤、生產(chǎn)者剩余、消費(fèi)者剩余之和的最大化。但是對于中國的國有企業(yè)來說，在改革開放之前由于種種原因，基本上沒有自己的利潤追求目標(biāo)，被稱為“國家工廠”或者“生產(chǎn)車間”；1980年以后，大部分國有企業(yè)實(shí)行了承包、承租的經(jīng)營模式，于是又被稱為“租賃工廠”。1994年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，“下崗分流，減員增效”、“社會保障制度的建立”以及國有企業(yè)重組與上市成為企業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向的重要手段。即使如此，國有企業(yè)仍然要完成政府的多重社會治理目標(biāo)，例如為社會提品和服務(wù)、與跨國公司抗衡、出口創(chuàng)匯、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)等等。眾多的非利潤目標(biāo)使國有企業(yè)在改革和創(chuàng)新方面失去了太大的動力，而過于緩慢的目標(biāo)轉(zhuǎn)向進(jìn)程使得企業(yè)在內(nèi)部管理制度和利潤分配制度及其執(zhí)行力度上都有很多不足之處。有學(xué)者指出：“由于非利潤目標(biāo)與利潤目標(biāo)并存，使得出資人無法準(zhǔn)確考核人的努力水平，因此導(dǎo)致了一個中庸的報酬制度，加上內(nèi)生于社會性目標(biāo)的軟預(yù)算約束，國有企業(yè)提供社會產(chǎn)品和利潤產(chǎn)品的生產(chǎn)可能性邊界不斷萎縮，這迫使政府進(jìn)行改革。改革的過程就是對國有企業(yè)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整的過程，政府不斷交替地降低對國有企業(yè)的社會產(chǎn)品和利潤產(chǎn)品的量的要求，并且在國有經(jīng)濟(jì)以外尋求實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)和獲取資金的途徑，促進(jìn)了非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會保障體系的建立。”[6] 因此加快企業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向是實(shí)現(xiàn)財務(wù)治理的重要途徑之一。
第三是缺乏強(qiáng)有力的體制構(gòu)建。國有企業(yè)在改革進(jìn)程中面臨的一個問題是，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，如何在財權(quán)配置上協(xié)調(diào)政府控股、董事會決策、企業(yè)中層干部管理、員工參與等方面的關(guān)系？如果能在體制構(gòu)建上進(jìn)行強(qiáng)有力的改革創(chuàng)新，則有可能在這方面實(shí)現(xiàn)突破。雖然改革開放以來國有企業(yè)實(shí)行了諸多體制改革， 但與此同時，國有企業(yè)的總體財務(wù)經(jīng)營業(yè)績并沒有得到明顯改善，國有工業(yè)企業(yè)的主要效益指標(biāo)（如產(chǎn)值利稅率、銷售收入利稅率、資金利稅率） 幾乎直線下降，從1996 年開始，甚至連續(xù)兩年出現(xiàn)全部國有工業(yè)企業(yè)巨額凈虧損的局面。[7] 出現(xiàn)這種局面與企業(yè)體制改革不力有著密切的關(guān)系。例如激勵機(jī)制，作為現(xiàn)代企業(yè)管理的特點(diǎn)之一，可以使不同層級的受益者會自覺發(fā)揮主人翁精神，在各自的崗位上為企業(yè)的共同目標(biāo)奮斗。因?yàn)椤叭肆Y本”作為一種特殊的生產(chǎn)要素，它隱藏在有感覺有思維的人體內(nèi)，要得到這種生產(chǎn)要素的合作價值，只有依靠“激勵”把它誘導(dǎo)出來。[8] 又如監(jiān)管機(jī)制，由于債權(quán)人與公司地位上的不對等，無法參與公司的治理，也由于虛擬財務(wù)利潤、違規(guī)擔(dān)保、互保、假賬等現(xiàn)象的普遍存在，使得投資者或債權(quán)人往往無法及時掌握企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營狀況，因而極有可能使公司權(quán)力機(jī)構(gòu)之間缺乏有效制衡，公司的風(fēng)險成本相應(yīng)加大。作為公司治理的有機(jī)組成部分，上自董事會，下至中層管理者，乃至主要債權(quán)人，都應(yīng)該享有不同等次的財務(wù)監(jiān)管權(quán)，這有利于會計信息披露制度的完善，也有利于投資者對經(jīng)營者的有效監(jiān)管。所以如果能夠在健全內(nèi)部審計機(jī)制的前提下，為每個部門、每個階層配置應(yīng)有的財權(quán)，使財務(wù)管理的功能在整個企業(yè)治理中得到合理而有效的最大發(fā)揮。
3.國有企業(yè)財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化
首先要明確財務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)多元股權(quán)結(jié)構(gòu)。對國有企業(yè)來說，國有法人“一股獨(dú)大”是公司實(shí)現(xiàn)財務(wù)治理的“瓶頸”。研究標(biāo)明，內(nèi)部治理效率在如下情況中有不同程度的差異：員工持股比例不同、改制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)不同和董事會、監(jiān)事會作用發(fā)揮的不同；改制企業(yè)不同股權(quán)結(jié)構(gòu)在市場績效、收入滿意度、管理者滿意度、參與性和管理方式上，都表現(xiàn)出顯著的差異性；在改制企業(yè)聯(lián)合持大股的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，企業(yè)的內(nèi)部治理最有效率，而一人持大股的股權(quán)結(jié)構(gòu)則反之。[9]因此要實(shí)現(xiàn)財務(wù)治理的優(yōu)化，就首先要完善現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位不同層級的財務(wù)主體。完善現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是嚴(yán)格按照《公司法》建立和完善股東大會、董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理班子等治理機(jī)構(gòu)，逐步弱化行政主導(dǎo)的管理模式，合理減少國有法人股持有的股份，通分散股權(quán)來引入更多的投資，與此同時要讓主要投資者、銀行等利益相關(guān)者根據(jù)各自的智能和特長來參與公司監(jiān)管甚至決策，如此將股權(quán)結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置和監(jiān)管體系相結(jié)合，則可以有效實(shí)現(xiàn)股東大會的應(yīng)有職能，也可以使公司的管理機(jī)構(gòu)不斷系統(tǒng)化和科學(xué)化，防止控股股東的非正常干預(yù)，防止“內(nèi)部人控制”，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，最終優(yōu)化公司的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)。
其次要根據(jù)改制后的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)構(gòu)，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營的實(shí)際需要而科學(xué)合理地配置財權(quán)。如前所述，財務(wù)治理在某種意義上是企業(yè)治理的核心，是企業(yè)經(jīng)營、管理和規(guī)范運(yùn)作的首要任務(wù)。具體來說，是要在符合企業(yè)發(fā)展利益的前提下，根據(jù)上述因素，讓股東、債權(quán)人，尤其是中層管理者甚至員工等相關(guān)利益主體享有不同程度的財務(wù)治理權(quán)，并通過財務(wù)治理權(quán)來影響企業(yè)的重大決策以及日常經(jīng)營管理，尤其是要通過這種方式切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會、員工董事制度以及合作者等利益主體的監(jiān)督功能。比如中國石油天然氣股份有限公司，其控股股東是中國石油集團(tuán)。大股東要求公司為其提供擔(dān)保和質(zhì)押。同時大股東為公司進(jìn)行擔(dān)?；蛘哔|(zhì)押的業(yè)務(wù)也很多?！霸谶@種方式下，公司承擔(dān)了更多的風(fēng)險，使中小股東的利益不能得到保證。大股東也可以在年終制定股利政策時損害中小股東的利益。例如大股東采取高價配股和不分紅利的鼓勵政策。”[10] 在這種情況下，由于大股東（中國石油集團(tuán)）具有行政地位和財務(wù)掌控的雙重優(yōu)勢，于是小股東（中國石油天然氣股份有限公司等）在財務(wù)治理方面不僅沒有太多的發(fā)言權(quán)，而且還要為大股東的決策失誤所帶來的經(jīng)濟(jì)損失買單。雖然大股東也可以與小股東相互提供擔(dān)保和質(zhì)押等方面的便利，但是這會給企業(yè)乃至整個系統(tǒng)帶來更多的或有負(fù)債風(fēng)險。因此必須建立嚴(yán)格的制度以保證上述不同利益主體實(shí)際上的財務(wù)監(jiān)控權(quán)。
第三是在改制股權(quán)結(jié)構(gòu)和配置財權(quán)的基礎(chǔ)上，通過財務(wù)治理手段不斷完善財務(wù)激勵和約束等機(jī)制。如前所述，只有通過激勵才能將“人力資本”的潛力誘導(dǎo)出來，這正是全面提高企業(yè)運(yùn)營水平的有效途徑。就是說可以通過薪酬等財務(wù)手段使經(jīng)營者利用個人效用實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤的最大化。通過經(jīng)理人員的股票獎勵、現(xiàn)金獎勵以及精神激勵等方式的實(shí)踐，探索和完善適應(yīng)時代要求的績效考核和薪酬分配制度等。例如中國石油天然氣股份有限公司，為了讓員工更好地投入工作，在分配上注重向科研骨干、基層一線和關(guān)鍵艱苦崗位員工傾斜，提高野外一線員工和關(guān)鍵艱苦崗位員工的崗位工資標(biāo)準(zhǔn)。并廣泛開展崗位練兵、專業(yè)技術(shù)比武、職業(yè)技能競賽以及評選勞動模范、先進(jìn)工作者、青年創(chuàng)新創(chuàng)效人才等活動，從精神和物質(zhì)兩個層面對員工進(jìn)行激勵獎勵，搭建了各類人才展示才能、交流技藝、共同提高的平臺，也建立了以品德、知識、能力、業(yè)績?yōu)橹饕獌?nèi)容的高層次科技人才評價體系，從而提高了企業(yè)內(nèi)部工作效率。[11] 約束機(jī)制與激勵機(jī)制是相輔相成的，目前國有企業(yè)的用人模式依然是黨管干部原則與企業(yè)經(jīng)營者配置市場化相結(jié)合，這雖然有利于大股東對企業(yè)的行政性控制，但是卻容易使企業(yè)管理者產(chǎn)生身份上上的依賴感和優(yōu)越感，由此帶來的人事管理弊病也容易滋生腐敗，從而給企業(yè)治理的優(yōu)化造成障礙，因此還必須建立長效的約束機(jī)制。就此來說，除了通過人才市場機(jī)制來改變管理人員行政任命體制之外，還應(yīng)該通過建立切實(shí)有效的遠(yuǎn)期責(zé)任追究制來約束管理階層的行為，則管理人員的決策失誤或惡意損害企業(yè)利益等信息會進(jìn)入人才市場的信用評價系統(tǒng)，由此約束企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營行為。
4.結(jié)語
在國有企業(yè)積極進(jìn)行體制改革的背景下，其產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、治理結(jié)構(gòu)等方面正在探索中發(fā)生著變化，但是國有企業(yè)固有的所有者和經(jīng)營者之間的矛盾、股權(quán)和管理權(quán)的不對等、財權(quán)配置的單一化以及內(nèi)部控制體系的僵化等問題，使得財務(wù)治理的諸多功能得不到真正的實(shí)現(xiàn)。在以后的改革中應(yīng)注意將財務(wù)治理作為公司治理的核心，通過財務(wù)手段，從股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督體系、激勵和約束機(jī)制等方面著手進(jìn)行改革，不斷完善國有企業(yè)治理制度和治理結(jié)構(gòu)。 例如可以通過引進(jìn)民營資本和外資來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多元化，或者實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的集體所有化。研究表明，國有獨(dú)資企業(yè)無論運(yùn)行效率還是功能效率或是總效率與國有獨(dú)資公司、國有控股企業(yè)相比都較低。[12] 這恰恰表明現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與完善是國有企業(yè)走向市場經(jīng)濟(jì)的重要途徑，也表明上述財務(wù)治理為核心的企業(yè)治理體系勢必成為未來國有企業(yè)改革的重要方向。
參考文獻(xiàn)：
[1] 羅婷允.財務(wù)治理結(jié)構(gòu)及其治理效率研究，湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文[D]，2006：3
[2] 趙全超.國有企業(yè)集團(tuán)財務(wù)治理與協(xié)同機(jī)制研究 天津大學(xué)博士學(xué)位論文[D]，2007：29
[3] 張衡.公司治理結(jié)構(gòu)對公司理財?shù)挠绊?中國經(jīng)濟(jì)問題[J]，2002，（2）
[4] 衣龍新.財務(wù)治理理論初探.財會通訊[J]，2002（10）
[5] 趙全超.國有企業(yè)集團(tuán)財務(wù)治理與協(xié)同機(jī)制研究 天津大學(xué)博士學(xué)位論文[D]，2007：162
[6] 雎國余等.企業(yè)目標(biāo)與國有企業(yè)改革 北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）[J]，2004（5）
[7] 李培林等.國有企業(yè)社會成本分析 中國社會科學(xué)[J]，1999.5期
[8] 雎國余等.企業(yè)目標(biāo)與國有企業(yè)改革 北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）[J]，2004（5）
[9] 梁雄軍等.股權(quán)結(jié)構(gòu)對企業(yè)治理效率影響機(jī)理的研究，天津大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） [J]，2006（11）
[10] 徐玲莉.中國天然氣股份有限公司財務(wù)治理結(jié)構(gòu)研究，遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文[D]，2011：29
關(guān)鍵詞：思想政治理論； 施教需要； 學(xué)生成才需要； 轉(zhuǎn)型
中圖分類號： G642 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-9749（2013）01-0070-03
近些年，高校思想政治理論課經(jīng)過學(xué)科整合、課程重組以及各個方面的教學(xué)改革，在教學(xué)質(zhì)量和效果上有了一定的提高和改進(jìn)。但是，以思想政治理論課教學(xué)的投入、改革教學(xué)方式的努力，相對于教育教學(xué)的效果而言，仍存在著較多問題。如教學(xué)理念相對滯后、學(xué)生學(xué)習(xí)積極性不高、教學(xué)效果不穩(wěn)、教育效果難以持久等。在一般討論改進(jìn)教學(xué)方法、豐富教學(xué)手段等研討的基礎(chǔ)上，本文嘗試從教學(xué)目標(biāo)設(shè)定、教學(xué)導(dǎo)入機(jī)制的維度，探討思想政治理論教學(xué)改革及其轉(zhuǎn)型的思路與路徑。
一、思想政治理論課教學(xué)面臨的新挑戰(zhàn)
思想政治理論課教學(xué)是對大學(xué)生開展世界觀、人生觀和價值觀教育，宣傳黨的科學(xué)理論和創(chuàng)新理論的主渠道，也是體現(xiàn)高等教育社會主義屬性的重要方面。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會正在進(jìn)行著全面的轉(zhuǎn)型，在新世情、新國情、新社情、新黨情的歷史巨變中，大學(xué)生的思想意識、價值取向、行為特性也已發(fā)生了相應(yīng)的變遷。新的形勢對于高等教育，尤其是對于思想政治理論教育提出了新的歷史任務(wù)，培養(yǎng)社會主義社會需要的合格勞動者，是大學(xué)教育的基本任務(wù)；培養(yǎng)掌握科學(xué)理論、具有理論素養(yǎng)、具備實(shí)踐能力的合格公民，是高等教育也是思想政治理論教育的神圣使命。
在傳統(tǒng)的思想政治理論課教學(xué)中，教學(xué)的核心是宣傳執(zhí)政黨的政治價值主張，以獲取更廣泛、更穩(wěn)固的政治認(rèn)同。這一條件下的思想政治理論課教學(xué)的開展，最主要的取決并體現(xiàn)于政治理論本身的科學(xué)性，以及對執(zhí)政體系政治價值取向的政治認(rèn)同。所以教學(xué)目標(biāo)的設(shè)定要凸顯學(xué)生對于政治理論主張以及政治體系的信仰和忠誠。多年以來，在思想政治理論課教學(xué)中，囿于教學(xué)模式的局限，基本成為了政治理論知識層面的教與學(xué)的過程。其中，單向的輸出、灌輸式的教學(xué)、內(nèi)容形式的重復(fù)、理論與現(xiàn)實(shí)的差距等，在新的歷史條件下呈現(xiàn)更加突出的矛盾。固有的教學(xué)模式與現(xiàn)代生活背景的學(xué)生，教與學(xué)的對撞與張力，生成了思想政治理論教育教學(xué)中較為普遍存在的悖論現(xiàn)象：如政治理論課程在教學(xué)考評、官方調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、學(xué)生提交的學(xué)結(jié)等方面呈現(xiàn)出教學(xué)效果穩(wěn)步提升、成效明顯提高的反映和描述。但是，在學(xué)校教育教學(xué)的實(shí)際狀況中，政治理論教育的生態(tài)卻處在愈加困難的境地。如在大學(xué)生實(shí)際的政治意識、政治態(tài)度、政治行為等方面，在私密、匿名與公開、正式的不同場景中，較多表現(xiàn)為雙重性和游移性，甚至還有不少截然相悖的取向；政治意識淡漠、政治疏離和政治信仰缺失，則成了正在蔓延、較為普遍存在的真實(shí)狀況?！罢浇M織思想政治教育社會化功能有所弱化”，[1]在某種意義上，理論認(rèn)知、政治表態(tài)與現(xiàn)實(shí)政治態(tài)度、政治價值取向的較大差異，表明思想政治理論課塑造世界觀、人生觀、價值觀的功能和價值的實(shí)現(xiàn)仍有較大差距。
事實(shí)上，思想政治理論課教學(xué)是黨和政府最為重視、直接進(jìn)行頂層設(shè)計和決策的教學(xué)體系，不可謂不重視；思想政治理論教學(xué)的教師們想方設(shè)法、殫精竭慮，不可謂不努力。在許多高校中，思想政治理論課程在教育教學(xué)方面，幾乎成了手段最多、花樣最多、形式最豐富、翻新最快的課程之一。各級教育管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的評獎評比、樹立典型、示范教學(xué)、創(chuàng)辦工作室、政策傾斜等等，也是所有課程中最為特殊的。這一切努力，與思想政治理論課教學(xué)的現(xiàn)實(shí)之間的悖論，至少顯示出思想政治理論課教學(xué)的績效尚不是理想的狀況。
傳統(tǒng)模式下，思想政治理論課教育側(cè)重于強(qiáng)調(diào)理論框架的結(jié)構(gòu)完善、體系的完整、話語的規(guī)范、理論設(shè)想的完美。這種教育的吸引力首先在于滿足人們對于現(xiàn)實(shí)的超越和未來的期許。所以，追求目標(biāo)的完美與合理，自然就成為核心價值。三十多年來，現(xiàn)實(shí)的中國社會處在全面的轉(zhuǎn)型之中，在擺脫經(jīng)濟(jì)困境、基本解決生存問題之后，新的矛盾和問題仍會不可避免地出現(xiàn)，甚至在一些領(lǐng)域、一些方面呈現(xiàn)尖銳化趨勢。大學(xué)生早已不再是象牙塔里的天之驕子，甚至成為一些社會問題和壓力（如大學(xué)生就業(yè)難等）的直接承受者。學(xué)生對于社會的感知首先直接來自于社會現(xiàn)實(shí)，家庭、社會的種種實(shí)際境況，是他們認(rèn)知、了解社會的基礎(chǔ)和前提。同時，比較性也是學(xué)生認(rèn)知的重要特性。在當(dāng)代，信息技術(shù)的發(fā)展使得各民族、各國家的現(xiàn)實(shí)與發(fā)展，幾乎呈現(xiàn)透明狀況地在進(jìn)行著展現(xiàn)和競爭；信息技術(shù)也改變了人們學(xué)習(xí)的方式、思維的方式，認(rèn)知、比較、分析的維度更加多向化；也使得獲得信息的手段、時間上已無差異。對于任何一個問題或現(xiàn)象，信息社會即時提供著比照雙方或多方的各種信息、背景資料。如何在紛繁復(fù)雜的信息和維度中形成正確的、合理的判斷，既是學(xué)生成長中必定經(jīng)歷的過程，又是困擾學(xué)生成長的瓶頸。雖然說理論與現(xiàn)實(shí)的差距必然存在，但任何一種政治理論的完美化與社會現(xiàn)實(shí)之間的差距達(dá)到一定程度時，極易引起對于理論的懷疑，事實(shí)上降低了理論的可信度，這也是在思想政治理論課教學(xué)中教育效果脆弱、難以持久的主要原因之一。思想政治理論課教學(xué)目前存在的主要問題，并不是教育教學(xué)的手段、方式等技術(shù)層面的困難，而在于思想政治教育的出發(fā)點(diǎn)、切入點(diǎn)如何契合學(xué)生成長的需要，思想政治理論教育的內(nèi)容、方法論是否支撐學(xué)生發(fā)展的需要。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，必然要從傳統(tǒng)的施教需要，向耦合學(xué)生成才需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
二、新形勢下思想政治理論課教學(xué)轉(zhuǎn)型的必然性
大學(xué)教育是青年成才的最為重要的平臺和路徑，大學(xué)教育的本質(zhì)，在于完善學(xué)生的人格、養(yǎng)成高尚的品質(zhì)、具備專業(yè)的技能，成為社會的合格公民。思想政治理論課教學(xué)必然要服務(wù)于社會發(fā)展的目標(biāo)、滿足培育社會主義公民的需要。
思想政治理論課教學(xué)的實(shí)際，在個體性上，首先是學(xué)生成才發(fā)展的需要。學(xué)生的需要，無論從成才還是發(fā)展的意義上，最主要、最直接的莫過于在現(xiàn)時代的安身立命、為人處世。學(xué)生成才，無論對于學(xué)生個體，還是對于社會發(fā)展取向，是最大的實(shí)際。辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本原理告訴我們，認(rèn)識來自于實(shí)踐的需要。從實(shí)際出發(fā)，而不是從書本、理論出發(fā)，本來就是的基本觀點(diǎn)，因此，施教需要耦合學(xué)生成才需要，是思想政治理論課教學(xué)實(shí)現(xiàn)教育目的、提高教學(xué)成效的必然取向。
思想政治理論課程的教育教學(xué)，是大學(xué)生進(jìn)行政治社會化的最為重要的形式和路徑。向大學(xué)生宣傳和灌輸執(zhí)政政治體系的價值主張，既是執(zhí)政黨、社會對于大學(xué)生的要求和期望，也是大學(xué)生養(yǎng)成政治意識、培養(yǎng)政治能力的必不可少的教學(xué)形式和環(huán)節(jié)。長期以來，由于歷史的原因，意識形態(tài)化是大學(xué)生政治教育中最為重要的特色。由此形成的教育模式，基本是以“施教需要”作為開展教育的出發(fā)點(diǎn)，同時也成為了教育的歸宿。隨著社會歷史條件的變遷，原有大一統(tǒng)的主流價值觀消解，各種價值觀在社會中激蕩交鋒，社會價值觀流變中呈現(xiàn)出多元、交織的趨勢。多元化的利益關(guān)系，又使得大學(xué)生在人生追求、社會定位、價值取向上呈現(xiàn)多樣化狀態(tài)。“學(xué)生這一大主體除被規(guī)定為被教育者或被育人之外，學(xué)生這一大主體必須明確其通過學(xué)習(xí)而成才之大義，通過自身努力學(xué)習(xí)而成為人才就是作為學(xué)生的歷史使命與根本任務(wù)”，[2]現(xiàn)代社會中個體的發(fā)展在社會進(jìn)步中的凸顯，當(dāng)代大學(xué)生在政治價值上的選擇也呈現(xiàn)多向、多樣化的趨向，在政治行為上也更多地與利益實(shí)現(xiàn)密切關(guān)聯(lián)。作為社會主義國家的大學(xué)生思想政治理論教育，必定仍要以、思想、中國特色社會主義理論體系作為政治教育的核心內(nèi)容，這是體現(xiàn)高等教育社會主義屬性的核心內(nèi)涵。實(shí)現(xiàn)這個教學(xué)目標(biāo)，既要以政治理論的科學(xué)性為前提，又要以社會進(jìn)步的實(shí)際為支撐；既要滿足社會化中社會的需要，更要滿足學(xué)生成才發(fā)展的需要。在一定意義上，教學(xué)的成敗更有賴于學(xué)生愿否、能否接受的“內(nèi)因”。當(dāng)代大學(xué)生成才的關(guān)鍵內(nèi)涵，在于社會主義的“勞動者”和社會主義公民社會的“公民”。在“勞動者”的意義上，掌握科學(xué)的思維方法、具有專門的勞動技能、形成較高的實(shí)踐能力是其要義。思想政治理論課教學(xué)無論在認(rèn)識論還是方法論上，應(yīng)該能夠提供和滿足成為“勞動者”的支撐和所需。在“公民”的意義上，良好的公民意識、公民操守必定會促進(jìn)社會政治價值的進(jìn)步，提升社會政治文明的程度，為社會和個人的發(fā)展提供最大、最重要的保障。
三、施教需要耦合學(xué)生成才需要的實(shí)踐探索
在思想政治理論課教學(xué)中，常見的主要問題在于，許多學(xué)生對于政治理論的學(xué)習(xí)在認(rèn)識上存在誤區(qū)，輕視政治理論，學(xué)習(xí)積極性不高，教學(xué)中理論學(xué)習(xí)與學(xué)生認(rèn)知社會以及實(shí)踐運(yùn)用相脫節(jié)。究其原因，傳統(tǒng)的教學(xué)目的主要源于“施教需要”，以理論的完備、自釋為取向，自然就容易形成教師輸出、學(xué)生接受的單向運(yùn)行機(jī)制。在傳統(tǒng)的教學(xué)模式中，學(xué)生對于思想政治理論的學(xué)多停留于背誦概念、原理，應(yīng)試色彩濃厚，呈現(xiàn)出“熟悉的話語”與“陌生的原理”相悖，政治理論學(xué)習(xí)幾乎處在被動狀態(tài)。政治理論教育對學(xué)生的世界觀、價值觀、人生觀的塑造導(dǎo)向作用尚未充分發(fā)揮；不少學(xué)生對于社會現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知和分析中缺乏客觀、科學(xué)、理性的立場和方法，較為普遍地存在著虛假認(rèn)同、政治疏離、政治冷漠等現(xiàn)象。
提高教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)提高思想政治理論課的實(shí)效性和長效性，是思想政治理論課教學(xué)的重要目標(biāo)。在思想政治理論課教學(xué)的實(shí)踐中，構(gòu)建施教需要耦合學(xué)生需要的雙回路教學(xué)模式，不失為思想政治理論課教學(xué)改革的有益探索。確立以成才內(nèi)需為本位，以學(xué)生參與為抓手，以教師導(dǎo)向?yàn)檎{(diào)控，以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的教學(xué)理念；將課程教學(xué)的目的與學(xué)生成才的需要這兩個方面雙向聯(lián)動，形成雙向調(diào)控、交互回饋的機(jī)制；整合教學(xué)資源，改進(jìn)教學(xué)方法，挖掘?qū)W生內(nèi)需，將實(shí)現(xiàn)政治社會化的施教需要耦合學(xué)生成才的需要，實(shí)現(xiàn)政治理論教學(xué)從學(xué)“答”到學(xué)“問”的教學(xué)轉(zhuǎn)型。在新的模式中，探索啟動、挖掘?qū)W生學(xué)習(xí)的動力、促進(jìn)學(xué)生參與教學(xué)全過程，以利于提升政治意識和政治實(shí)踐能力，養(yǎng)成理性的政治素養(yǎng)。
第一，以專題化教學(xué)實(shí)現(xiàn)教材體系向教學(xué)體系的轉(zhuǎn)化。思想政治理論課教學(xué)是政治社會化的重要平臺，、思想和中國特色社會主義理論等經(jīng)典理論及其發(fā)展結(jié)晶，體系龐大，內(nèi)容繁多。在專題化教學(xué)中，將教材體系中的理論框架，以主線索、大背景、關(guān)鍵命題的形式，整合教材內(nèi)容，以專題教學(xué)的方式重點(diǎn)突出理論的科學(xué)性、實(shí)踐性。第二，以研究型教學(xué)促發(fā)問題導(dǎo)向式的學(xué)習(xí)特性。以團(tuán)隊(duì)研究重要問題的形式開展的研究型教學(xué)中，以核心原理、理論疑難點(diǎn)、創(chuàng)新理論等問題為導(dǎo)向，幫助學(xué)生在思想政治理論學(xué)習(xí)中，通過自主學(xué)習(xí)、自助研究，在探究中理解并掌握政治理論的精髓。第三，以多向互動促進(jìn)學(xué)生廣泛參與和交流。構(gòu)建學(xué)習(xí)、研究、討論交流的多重平臺，如以網(wǎng)絡(luò)社科論壇、現(xiàn)場社科論壇的形式，以專題式、答疑式、辯論式等多種交互方法，對于課程相關(guān)的關(guān)鍵命題、重大問題，廣泛開展師生之間、學(xué)生與學(xué)生之間的討論交流。教師在導(dǎo)向中貫徹政治理論的價值導(dǎo)向和科學(xué)原則，以學(xué)生成才、學(xué)生關(guān)注、社會聚焦的問題為切入點(diǎn)，以學(xué)生參與為抓手，實(shí)現(xiàn)學(xué)生的廣泛參與，塑成并發(fā)揮學(xué)生在學(xué)習(xí)中的主體角色及功能。第四，以社會實(shí)踐提升理論的運(yùn)用能力。在教學(xué)中設(shè)計社會調(diào)研的環(huán)節(jié)，開展社會調(diào)查、實(shí)證研究、實(shí)踐課題等活動，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)運(yùn)用科學(xué)方法，踐行理論，鍛煉提高分析問題的能力，幫助學(xué)生養(yǎng)成科學(xué)價值觀，提高公民素養(yǎng)。第五，以資源整合拓展思想政治理論課教學(xué)的手段和路徑。在施教資源、學(xué)生資源和教學(xué)環(huán)境資源中，遵循科學(xué)性、開放性、全面性、多樣性、動態(tài)性的原則，從師資、學(xué)生和環(huán)境要素三個維度上拓展思想政治理論教育有關(guān)的理論、方法與條件支持，形成綜合、互補(bǔ)的作用機(jī)制，創(chuàng)建理論引導(dǎo)、實(shí)踐教學(xué)、自主研學(xué)、網(wǎng)絡(luò)助學(xué)的教學(xué)格局。
在施教需要耦合學(xué)生成才需要的實(shí)踐探索中，學(xué)生的廣泛參與、教與學(xué)的雙向促動，使得思想政治理論課程的教學(xué)呈現(xiàn)出“四化”的特點(diǎn)，即參與常態(tài)化、管理動態(tài)化、討論理性化、視野國際化。逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)生對政治理論教學(xué)從疏離到親近、從定論接受到自主探索、從應(yīng)對考試向自覺內(nèi)化、從純粹的學(xué)理化向?qū)嵺`工具化的轉(zhuǎn)變。教學(xué)角色也在轉(zhuǎn)型和豐富，在新的教學(xué)模式中，教師從單純的輸出者向著導(dǎo)向者、從宣傳者向著研究者的角色轉(zhuǎn)型；學(xué)生從被動的接受者向著參與者、探求者的角色轉(zhuǎn)型。
參考文獻(xiàn)
擁有關(guān)于道德的知識，是否必然能夠成為道德的人？掌握理論知識是否必然能成為具有崇高理想與信念的人？這兩個看似簡單的問題多年來卻困擾著政治理論課教學(xué)的改革與創(chuàng)新。根據(jù)一般邏輯常識，誰都會對這兩個問題作出“或然性”的回答，然而在政治理論課的具體教學(xué)實(shí)踐中，一些人卻往往對其加以肯定性斷定。這主要表現(xiàn)在：
第一，在對待政治理論課的態(tài)度上，將對人的道德教化和對人們崇高理想、信念的培養(yǎng)，簡單、孤立地歸咎于幾堂政治理論課，以為對學(xué)生的道德、理想信念等的教化與整個社會環(huán)境、學(xué)校其他各個環(huán)節(jié)、家庭等都是毫無關(guān)系的，這種觀點(diǎn)最終導(dǎo)致的是政治理論課萬能論。
第二，在一些政治理論課的教學(xué)中，將“做人”的復(fù)雜實(shí)踐歷程簡單等同于學(xué)習(xí)某種“做人的知識”。于是，關(guān)于道德知識、理論知識的灌輸被看得重于以理服人的相關(guān)背景理論的介紹；庸俗、武斷的結(jié)論被看得重于樹立人類對真、善、美的追求和對理論尊嚴(yán)的維護(hù)；對有關(guān)知識的直接敘說重于學(xué)生的主觀選擇；標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一考試重于學(xué)生獨(dú)立化的思考；教科書上的詞句重于現(xiàn)實(shí)生活的真實(shí)話語。
第三，在實(shí)際生活上，將學(xué)習(xí)或研究倫理學(xué)、理論的人，特別是從事其教學(xué)的人，看成是擁有崇高道德和堅定理想信念的人，并以為這群人就是一批完全脫離當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)、不食人間煙火的“神”，于是便以對“神”的要求來要求這些人，從而導(dǎo)致他們挫傷積極性；在市場經(jīng)濟(jì)社會中處于被動局面。
二、“知識與人”關(guān)系長期難于理順的原因
第一，在教學(xué)指導(dǎo)思想上，由于將人作了抽象化的理解，因而將對人的塑造或教化作了簡單化的決定論解釋。教學(xué)是對人的教化，可究竟應(yīng)當(dāng)如何來理解人呢？通常人們習(xí)慣于將人理解為有思維、會制造工具的動物，從動物的層面上來定義、理解人，以為和動物一樣，人在獲得了自然賦予的生命的同時，也就獲得了人的本質(zhì)。這樣，通常所說的“做人”也就被簡單、抽象化理解為：人總是生而為人的，所不同之處，只是在于人們后天擁有知識的差異方面，即后天擁有什么樣的知識，也就會成為什么樣的人。這反映在教學(xué)指導(dǎo)思想上，便形成了這樣的看法：對人的教化，無非就是傳授某些更好的做人知識，其中包括道德的知識和理論的知識。而學(xué)習(xí)不同的知識，也就是學(xué)會做不同的人。
第二，遠(yuǎn)離社會主義初級階段市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際的教學(xué)內(nèi)容在某種程度上面臨邏輯上的二難。關(guān)于道德的知識和理論的知識，只是為人們成為自覺的道德人、有崇高理想信念的人提供了理論基礎(chǔ)。換句話說，掌握了這些知識，只能使人們由建立在感性認(rèn)識基礎(chǔ)上的道德人或具有崇高理想信念的人，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃诶硇哉J(rèn)識基礎(chǔ)上的道德人和具有崇高理想信念的人，這種轉(zhuǎn)變的最大優(yōu)越性就是使人們的道德行為或崇高理想信念更具有自覺性、堅定性、穩(wěn)固性。當(dāng)人們具有了這樣的意愿，也就會較容易地接受有關(guān)的知識，也會較為自覺的在理性認(rèn)識基礎(chǔ)上來確立道德、理想與信念。政治理論課面臨的這種邏輯上的二難，既說明政治理論課在理論上應(yīng)結(jié)合社會主義初級階段的市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際而有所創(chuàng)新，更說明當(dāng)前政治理論課教學(xué)還需要社會生活的積極引導(dǎo)和配合。這正是社會存在決定社會意識在現(xiàn)實(shí)生活中的具體要求。
第三，教學(xué)指導(dǎo)思想上對人的抽象化理解，某些教學(xué)內(nèi)容的遠(yuǎn)離實(shí)際或難于得到現(xiàn)實(shí)生活的積極有效配合，很容易導(dǎo)致教學(xué)實(shí)踐上的強(qiáng)制性灌輸。而教學(xué)實(shí)踐上的強(qiáng)制性灌輸與混淆“道德知識與道德人、理論知識與具有崇高理想信念的人”實(shí)際上是互為因果關(guān)系的。將人作抽象化理解，必然會將學(xué)生看成是裝載知識的器皿，而遺忘掉他們在社會現(xiàn)實(shí)生活中的自我選擇與自我追求，以及他們在學(xué)習(xí)中的主體地位，這就為教學(xué)實(shí)踐中的強(qiáng)制性灌輸提供了一種可能性；而某些遠(yuǎn)離實(shí)際或者缺乏現(xiàn)實(shí)生活積極有效配合的教學(xué)內(nèi)容，又使學(xué)生對學(xué)習(xí)某些知識包括道德的知識、理論等知識既缺乏興趣，更談不上驚異和震撼。
三、以科學(xué)的態(tài)度對待政治理論課教學(xué)的創(chuàng)新
政治理論課在對人的教化、塑造中的確具有十分重要的作用。政治理論課需要具有不斷創(chuàng)新的教學(xué)內(nèi)容，學(xué)生才會具有對道德人、對擁有理想信念的人的追求和自我塑造的意愿。也只有這樣，政治理論課才能發(fā)揮好其育人的作用。