時間：2023-08-20 14:59:08
導語：在公共管理的經(jīng)典理論的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
【關鍵詞】供電企業(yè)；電費管理；電費核算；途徑
0.引言
供電企業(yè)能夠有效的運行，其經(jīng)濟效益是供電企業(yè)存在的基本保障。供電企業(yè)是一個大型的企業(yè)，其操作的有效性與運行的有序性，是居民正常用電的保證。電費是供電企業(yè)操作工作中重要的一部分。電費的管理與電費的核算，是供電企業(yè)工作的核心部分，同時也是供電企業(yè)經(jīng)濟效益的有力保障。電費能否準確的收回、電費財務的管理是否清晰以及電費是否準時的計算，是判斷電費管理與核算工作質(zhì)量的標桿[1]。電費的管理與核算需要供電企業(yè)多部門的綜合操作，才能夠順利的進行。因此，供電企業(yè)在電費這一方面，應當要互相的配合管理，如此有助于供電企業(yè)對電費能夠進行科學、規(guī)范的管理與核算。供電企業(yè)的各項工作能夠有序進行。
1.供電企業(yè)電費管理與合算的現(xiàn)狀
供電企業(yè)在供電過程中會遇到各種各樣的問題。用戶用電情況與供電企業(yè)之間的電費管理和核算之間就存在極大的問題?，F(xiàn)如今，供電企業(yè)認為用戶在用電過程中，存在極多惡意欠費的現(xiàn)象，而用戶則認為供電企業(yè)在對電費管理與核算時存在不規(guī)范的情形[2]。供電企業(yè)與用戶之間存在的不和諧關系，給供電企業(yè)在電費管理與核算工作順利的進行帶來極大的阻礙。為改善這種局面，供電企業(yè)在其中應尋找新的途徑進行操作。
2.電費管理模式的新途徑
供電企業(yè)對電費進行管理，向來以傳統(tǒng)的模式進行管理，即抄核的模式，以抄核的信息作為用戶用電的基本情況，對電費進行管理。為更好地規(guī)范供電企業(yè)對電費進行管理，供電公司應當創(chuàng)新對電費的管理模式，提高工作的質(zhì)量。
2.1管理觀念的創(chuàng)新
在電費管理的觀念上，用戶與供電企業(yè)都應轉變相應的觀念。首先，供電企業(yè)員工應當在電費管理上轉變觀念。對電費的管理堅持“以人為本”的原則[3]。供電企業(yè)的員工不應以高姿態(tài)的方式對待用戶。用戶用電是用戶的基本權利，其在對用戶的電費管理時，應當結合用戶的實際情況，不侵犯用戶的基本權益。其次是轉變用戶的觀念。當前，用戶惡意欠費的現(xiàn)象不少，這給供電企業(yè)在電費管理方面增加了一定的難度。因此，在用戶用電期間，供電企業(yè)可以對用戶加強相關的教育宣傳，并為用戶建立相關的用電信譽書。若用戶存在資金周轉困難的情況，鼓勵用戶與供電企業(yè)進行良性的溝通，避免出現(xiàn)用戶惡意欠費的情況發(fā)生。
2.2對電費管理方式進行優(yōu)化
在供電企業(yè)對電費進行管理的過程中，應當不斷地對管理的模式進行優(yōu)化，改善電費管理中不足之處。首先，供電企業(yè)可以適當?shù)母母镉秒姍C制。用電機制的改革對用戶的用電情況能夠有一個良好的判斷。同時還能不斷的改進工作中的不足。改革用電機制可以通過建立各種的相關制度，例如，可以建立《客戶動態(tài)制度表》，可以對用戶實行分期付電費的機制，提升用戶對用電機制的滿意度[4]。其次，提升電費管理服務。在對用戶的電費管理中，應當要求工作人員對待用戶就如對待自己的朋友一樣。在電費管理中，真誠的對待每一個用戶，與每一個用戶建立良好的關系，及時為用戶解決用電困難問題。最后，供電企業(yè)還應對用戶的用電情況實行用電跟蹤。筆者所言用電跟蹤不是對用戶用電度數(shù)進行跟蹤，而是對用戶在用電期間的用電服務進行跟蹤，對用戶的用電情形及時的了解，確保用戶在用電期間不會發(fā)生任何的意外情形影響用電[5]。
3.電費核算的規(guī)范化途徑
供電企業(yè)對電費的管理方式進行改善，其目的是為了能夠?qū)﹄娰M進行很好的核算。電費的核算時電費管理中重要的一部分。如前文所言，電費是供電企業(yè)經(jīng)濟效益的有效保證，對電費進行規(guī)范化的核算，對供電企業(yè)的供電管理有所幫助。
3.1電費核算根據(jù)用電賬本
用戶的用電情況，用戶是根據(jù)自家的電表。供電企業(yè)則是根據(jù)用電的賬本。供電企業(yè)對賬本應當進行制度化的管理。在對用戶用電賬本的管理中，核算賬本與賬本分開管理，可以有效地保證賬本的安全性，避免在對電費核算期間出現(xiàn)賬本混亂的情況[6]。當然，供電企業(yè)應當增設相關的賬本管理辦公室。對用戶的用電賬本進行規(guī)范化的管理，不僅可以保障用戶資料的安全性，還能夠確保核算過程中的準確率。
3.2新用戶上戶規(guī)范化的確定
在對新用戶上戶的過程中，應當嚴格按照用戶上戶的要求進行操作。對用戶的資料進行審核，確保用戶提供的材料必須真實，同時還應告知新上戶的用戶在用電過程中應注意的事項。對新上戶的電費核算，供電企業(yè)依據(jù)上戶的信息進行核實，若是新上戶的信息不夠準確，將會影響對電費核算的準確度。因此，新用戶上戶的規(guī)范化對電費的核算有重要的作用。
3.3確保用戶電費使用的規(guī)范
在對用戶電費的退補過程中，應當將用戶的信息正式編錄進用戶的使用信息中。同時，在操作的過程中，供電企業(yè)應當嚴格按照相關的制度進行。電費的核算，用戶的退補信息也是其中重要的組成部分，用戶用電的情況在信息的登記中存有準確的信息。對用戶電費的使用情況規(guī)范的管理，有助于電費核算程序的審查。
4.規(guī)范農(nóng)電電費的核算途徑
農(nóng)電電費的核算，是供電企業(yè)農(nóng)電管理中心重要的工作之一。因為，農(nóng)電的核算工作還是依據(jù)抄核的方式進行。有時會存在一定的失誤，使得抄核的信息出現(xiàn)錯誤。因此，農(nóng)電的電費核算容易出現(xiàn)問題。所以，加強對農(nóng)電電費核算工作的質(zhì)量，有助于提高供電企業(yè)農(nóng)電管理中心工作的質(zhì)量。建立一個農(nóng)電電費核算管理部門是改善農(nóng)電電費核算情況的有效措施。將農(nóng)電的電費核算工作進行統(tǒng)一的分析、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一的管理[7]。
5.結語
供電企業(yè)的電費管理與電費核算是一項綜合性極強的工作。該工作進行的有序性和準確性，能夠保證用電企業(yè)正常的運行，提高供電企業(yè)的服務質(zhì)量。在運用相關技術的同時，還應加強制度的管理。電費的管理與核算工作對供電企業(yè)而言，是一種經(jīng)濟保障。為了企業(yè)能夠更好地運行，電費的管理與核算應當找到新的途徑。本文就此展開分析，以期能夠使得供電企業(yè)的電費管理與核算有所幫助。
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財務精細化管理又叫做財務精益化管理，“精”就意味著將所有工作做到盡善盡美，精益求精，“益”強調(diào)的是利益的最大化。財務精細化管理是對財務工作的每一項業(yè)務、每個崗位都要建立一套相應的工作規(guī)范和流程，并將財務管理滲透到企業(yè)的各個部門，實現(xiàn)財務管理全面化，充分發(fā)揮財務管理的職能。在管理形式上財務精細化管理具備以下特點：
（一）管理系統(tǒng)化
財務精細化管理強調(diào)的是配合，注重的是精細化管理的系統(tǒng)化，可以說是一項系統(tǒng)化管理。財務精細化管理必須將企業(yè)的投資、籌資、成本等方面的管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并通過財務部門和其他部門的通力合作，將增加收入和控制成本有效的結合。
（二）管理流程化
財務管理精細化是一項流程導向較強的管理，是典型的由流程導向代替職能導向的管理，它有明確的專業(yè)化分工要求，強調(diào)的是分工合作。
（三）管理人文化
財務精細化管理最終是要依靠人來完成的，因此財務精細化管理是一項監(jiān)督人的機制，是一項人文化管理。
（四）管理制度化
財務精細化管理需要相應的制度來保證其順利進行，這樣才能將崗位職責具體化，各項工作才能有條不紊的進行。
二、電網(wǎng)基建工程財務精細化管理存在的問題
（一）工程概算方式粗放，缺乏精細化管理
由于受到工程短、投資任務繁重的影響，我國大多數(shù)的電網(wǎng)基建工程是按照工程概算進行包干，這樣工程的財務人員就可以按照合同和監(jiān)理部門、工程部門核定的進度表進行撥款。但是由于工程概算中的精細化程度較低，導致了工程實際施工與工程概算的設計存在著一定的偏差。同時，電網(wǎng)基建工程概算細項標準和流程不夠完善，就會導致在概算外或者超概算的情況下，工程部門和財務部門之間發(fā)生爭議，影響電網(wǎng)基建工程的進度和質(zhì)量。
（二）權、責、利關系不明確，缺乏財務部門的參與
目前我國大多數(shù)的電網(wǎng)基建企業(yè)中并沒有形成完善的工程崗位職責和流程制度，各個部門之間也缺乏很好的溝通，導致了電網(wǎng)基建工作中脫節(jié)和重復的現(xiàn)象發(fā)生。正是由于沒有明確崗位職責，加上電網(wǎng)基建企業(yè)仍然保持著技術論的觀念，影響了財務部門對財務精細化管理的重視程度，財務部門對財務精細化管理缺乏動力，不能對電網(wǎng)基建工程的成本費用進行全程的控制。
（三）基建工程資金管理水平不高
目前我國大多數(shù)的電網(wǎng)基建工程企業(yè)在資金籌集、使用和回收的水平是較低的，并沒有建立起精細化的資金預算管理體制，一方面表現(xiàn)為資金與物資管理、合同管理、工程形象管理等方面嚴重脫節(jié)，影響到了基建工程的效益;另一方面電網(wǎng)基建工程中存在著大量資金閑置的問題，不利于資金集約化管理，降低了資源優(yōu)化配置的水平。
三、加強電網(wǎng)基建工程財務精細化管理的策略
為了加強電網(wǎng)基建工程的資源配置，確保電力工程資金的科學合理利用，電網(wǎng)基建工程部門就要積極的采用一定的策略加強財務精細化管理，其中主要可以采用以下策略：
（一）提高工程概算精細化程度
電網(wǎng)基建工程概算是一項不斷調(diào)整、重要復雜、多重反饋、不斷優(yōu)化的工作，因此工程部門要和財務部門協(xié)作，根據(jù)合同的條款、進度、以前年度的支出情況來做好工程的概算工作，提高工程概算的準確性和科學性，為日后監(jiān)控、分析、考核基建工程的成本費用打好基礎。同時電網(wǎng)基建工程單位也要不斷完善工程概算細項的標準和流程，確定該由哪個層級來控制和審核，保證電網(wǎng)基建工程的順利開展。
（二）不斷健全基建財務制度體系
健全的基建財務制度體系有利于提高電網(wǎng)基建工程財務管理精細化水平，首先要明確各部門的崗位職責和工作流程，對各細項的控制標準予以明確，調(diào)動各個部門參與財務精細化管理的積極性，提高財務部門的參與程度;其次要建立起各項財務管理制度，例如工程資金的撥付制度、工程竣工決算制度、工程投運移交制度等，制度的制定要涵蓋整個基建工程的全過程，細化財務工作的流程。
（三）加強項目資金的管理
一方面要科學的編制年度基建工程資金預算，保證籌集資金的合理性，要將物資管理、合同管理、工程形象管理等資料進行集成，更好的實現(xiàn)基建工程資金的集中撥付，為了保證工程基金的按時到位，要按照工程概算和預算管理進行控制投資，建立起資金往來定期的核對機制。
另一方面要對資金的撥付進行嚴格的控制，按照合同的規(guī)定進行撥付工程款，當涉及到拆遷補償費的時候，要嚴格按照國家的規(guī)定來支付。
同時還要注意的是當工程變更與工程概算發(fā)生差額的時候，工程部門要在工程完工后將差額的資金上繳，不能自由的支配。
在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質(zhì)量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質(zhì)量問題[1]62。國內(nèi)張成福于1996年發(fā)文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內(nèi)學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內(nèi)容決定形式，研究主題是評估研究質(zhì)量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內(nèi)容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內(nèi)9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發(fā)表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內(nèi)容的研究，對行政學的范式轉換進行經(jīng)驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內(nèi)教材的質(zhì)量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質(zhì)量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經(jīng)典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學科研究內(nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經(jīng)濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內(nèi)教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內(nèi)學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較?；谠u估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統(tǒng)計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計軟件進行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導論計算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛?，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標準差、最大值和最小值，據(jù)此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內(nèi)的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內(nèi)學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學到公共管理學，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式?jīng)]有發(fā)生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經(jīng)典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經(jīng)典。究其原因，國內(nèi)的行政管理專業(yè)學科建設八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質(zhì)量，因編寫者的素質(zhì)而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識生產(chǎn)方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態(tài)。這也可解釋為什么國內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數(shù)、頁數(shù)與邏輯體系國外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統(tǒng)計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數(shù)均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節(jié)的頁數(shù)均值36.92大體相當。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關系不明顯，對行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機關內(nèi)部事務管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯(lián)系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現(xiàn)有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯(lián)起來”。[3]雖然國內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現(xiàn)實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫作看，多數(shù)教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現(xiàn)實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現(xiàn)。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫者缺少從事公共管理的經(jīng)驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調(diào)查、統(tǒng)計、案例、數(shù)據(jù)。比如關于中央與地方關系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實和我國政府間關系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標準差、最大值和最小值，據(jù)此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質(zhì)量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內(nèi)的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調(diào)理論驗證或推導,更為強調(diào)定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過統(tǒng)計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發(fā)現(xiàn)，學界的研究主題大體與國內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統(tǒng)的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統(tǒng)計分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說明過去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產(chǎn)生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統(tǒng)計處理上，從而只能得出經(jīng)驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計分析的結論也只是說明了學界過去和現(xiàn)在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據(jù)轉型期中國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要，筆者認為公共企業(yè)、發(fā)展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國有企業(yè)研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
一、美國公共管理學的理論起源及現(xiàn)狀
從標準學術意義上來說,公共管理學是在1970年代以后才真正作為一門完全獨立的科學研究領域建立和發(fā)展起來的,它的理論淵源來源于公共行政學?；仡櫣残姓W發(fā)展演進的歷史,可以發(fā)現(xiàn),其理論源頭可以追溯至20世紀初期形成的傳統(tǒng)的公共行政學和1960年代起開始流行的新公共行政學。發(fā)展至1970年代末,公共管理學在公共政策和工商管理兩個學科的強烈影響下,終于形成自己的體系。如今的公共管理學已成為一個包括經(jīng)濟學、政治學、管理學、社會學等眾多學科理論體系和研究方法的交叉整合型的學科體系。學術界一般認為,美國學者伍德羅?威爾遜(WoodrowWilson)在1887年發(fā)表的《行政學研究》一書,主張政治與行政分離、建立一門獨立的行政學科,是公共行政的奠基之作。隨后,經(jīng)過較長時間的發(fā)展,一系列的理論隨著時間的延續(xù)相繼誕生。1960年代的布凱南的“政府失敗說”,以其實用性和創(chuàng)建性逐漸為人們所接受。他們認為:政府官員們追求私利必然導致政府管理的無效性,因此必須對整個政府的管理體制重新進行設計,否則就不會出現(xiàn)行政改革家們所追求的行政行為的高效率。隨著時間的演進,先前的理論在風靡世界的同時也遭受到了許多批評,在這些批評之中能夠真正作為新公共管理理論尤其是企業(yè)家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來,即是登哈特的新公共服務理論,其主要觀點是建立一些具有完整的整合力的公共機構。到1980年代后期,美國國內(nèi)出現(xiàn)了新公共管理運動,目的是以解決政府和其他公共部門對于公共事務的管理為核心目標,通過對各個學科相關知識的融合,重新創(chuàng)建一個公共管理的新知識框架,從而適應當代公共管理發(fā)展的迫切需要。公共管理學以公共管理問題為核心,融合來自于各個學科的知識,突破了先前的公共行政學的學科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能”,并圍繞該核心展開對公共機構與公共部門經(jīng)濟效益之間關系的研究。公共管理學研究的問題遠遠包括以往的公共行政學涉及的主題,如公共服務供給、制度選擇、政府腐敗等。總之,一系列與公共管理相關的理論的提出,共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍,形成了廣泛綜合的知識結構框架以及新的公共管理方式。
二、美國公共管理學存在的問題
(一)公共管理學的可信性隨著上述眾多的公共管理理論學說在美國的誕生及發(fā)展,公共管理的研究領域大大擴展,所吸收以及包含的知識框架也越來越多。然而,美國的公共管理學仍然存在諸多問題。早在1980年代初,就有學者(VanRiper,1983)提出警告:學者要認真了解公共管理學的歷史,否則便會誤解學科的基本理論和傳統(tǒng)。然而,直到2001年芝加哥大學的林恩教授(LaurenceE.LynnJr.)才開始關注到該問題。林恩在2001年發(fā)現(xiàn),許多著名的學者連學科發(fā)展的真實情況都不能掌握,因此所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可行性都存在眾多疑問。例如威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后,并無意推廣這個并不恰當?shù)闹鲝?這個事實就被當時的眾多學者所忽略。
(二)重要問題研究的膚淺即使眾多的公共管理理論發(fā)源于美國,而事實上,美國的公共管理學者的學術水準以及對政府改革的影響并非如外人想象中的理想。許多美國學者也沒能運用歷史唯物主義的方法分析在某一時刻的公共管理現(xiàn)象,而是只對其作鏡花水月式的簡單描述,不能深入地分析出可以隨環(huán)境、價值以及權力的轉變而改變的公共管理的本質(zhì)。例如美國在上世紀二三十年代出現(xiàn)的嚴重經(jīng)濟危機,直接致使美國政府權利極度擴張,公共管理部門膨脹,繼而是加強對大企業(yè)的監(jiān)管,繼而導致美國大政府的出現(xiàn),這種情況的出現(xiàn)即能印證這一點。
三、美國公共管理學對我國的啟示
鑒于以上對于美國公共管理學的現(xiàn)狀以及問題的描述,我們有理由相信:美國公共管理學在為該學科做出巨大貢獻的同時,也存在著重大問題。因此,認清美國公共管理學的現(xiàn)狀,對于我們學習和掌握公共管理學的理論具有重要意義。任曉林教授曾撰文指出:“中國公共管理相關理論的發(fā)展走的是一條借鑒、學習、吸收與創(chuàng)新的道路,包括對西方公共管理理論的借鑒?！?/p>
(一)確立公共管理學特有的問題意識公共管理理論最根本的出發(fā)點就是解決政府問題,根據(jù)公共管理學作為一門學科的定義,公共管理理論就是為解決國家、政府、社會公共事務而存在的。因此,公共管理學作為一門實踐性極強的應用學科,其根本目的就是改變我國公共管理的現(xiàn)象。中國有自己獨特的國情,因此,目前的公共管理系統(tǒng)應當根據(jù)我國的政治現(xiàn)實,適當而積極地促進政府職能的轉變,改進行政管理方式,完善深入了解民情、充分反映民意的決策機制以及促進決策科學化、民主化,為我國的社會主義建設事業(yè)提供重要的理論支撐和實踐指導功能。我國公共管理理論成熟的標志首先就是能夠準確分析并有效解決中國在公共領域存在的問題,即解決政府管理中存在的內(nèi)部問題及與政府自身相關的外部問題。因此,中國的公共管理必須從實證分析入手,注重對經(jīng)典案例的分析以及對組建包含典型案例的案例庫,在此基礎上建立理論模型和數(shù)據(jù)模型,并以此為重心來展開相關的理論研究。
關鍵詞:管理熵;公共管理;績效;綜合集成;評價
中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1001-6260(2010)02-0076-06
熵,起源于經(jīng)典熱力學理論,是描述復雜系統(tǒng)混亂、無序程度的一個概念。依據(jù)熱力學、統(tǒng)計學以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統(tǒng)中含有廢熱的多少;二是表示系統(tǒng)不確定性的大小;三是表示系統(tǒng)的混亂程度?？傊?熵是系統(tǒng)的一個狀態(tài)函數(shù),是一種容量性質(zhì),是系統(tǒng)混亂程度或無序程度的量度,是表明有序和無序的物理概念。整個系統(tǒng)的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統(tǒng)內(nèi)微觀粒子運動的路徑無關,而與系統(tǒng)中微觀粒子運動的混亂程度有關,也就是說系統(tǒng)越“混亂”,熵值越大,系統(tǒng)越“有序”,熵值越小。
熵的應用已經(jīng)涉及幾乎所有學科領域?；陟乩碚摰墓补芾砜冃гu價為我們提供了新的管理視角,通過研究正熵、負熵以及耗散結構理論在公共管理中的應用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過公共管理集成不斷提高公共管理績效。
一、 公共管理績效評價實踐與研究狀況
英國政府績效評估的“雷納評審”始于1979年,是對政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評價活動,評審的重點是政府機構的經(jīng)濟和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺伊始就積極倡導行政改革,借用私營部門的管理理論、方法和技術來改革政府內(nèi)部管理。
1973年,尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》,使得政府績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化。美國聯(lián)邦政府制定了《國家績效評估報告》,國會通過了《政府績效和結果法》,將政府績效評估制度化、法定化,使其不因行政首長更迭而發(fā)生變化。
1989年2月,加拿大政府公布《公共部門2000》動議,中央政府的改革正式開始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務、提高公共服務的質(zhì)量和效率等方面。 “提高公共服務質(zhì)量的動議直接導致了業(yè)績衡量更大范圍內(nèi)的使用”(波利特 等, 2005)。
中國國家行政學院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎上,結合中國國情,構建了中國通用績效評估框架(CAF)。CAF模型包括了促進和結果兩大要素,共9大標準,其中,領導力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理屬于促進要素,員工結果、顧客/公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素。
在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國甫等(2004a)應用DEA模型對政府規(guī)模效率和技術效率進行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對政府績效評價關鍵指標進行確認及綜合評價。彭國甫等(2004b)利用AHP方法對政府績效評價指標的權重進行測定。
另外,公共管理績效評價方法還有“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法等。“3E”評價法就是從經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對公共管理績效進行評價。標桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態(tài)。美國著名管理會計專家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開發(fā)出了一種新型的側重于企業(yè)的績效評估方法――平衡記分卡法。該方法從四個角度,即顧客、財務、內(nèi)部業(yè)務和內(nèi)部創(chuàng)新與學習,來管理組織的績效,并要求彼此之間保持適度的平衡?？梢愿鶕?jù)公共管理的內(nèi)涵和特點,修正和整合平衡記分卡的指標,使之適用于公共管理績效評價。
綜上所述,現(xiàn)有研究成果各具特色,對發(fā)展或完善公共管理績效評價研究起到了促進作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實踐操作上都存在一系列的問題。文獻研究中的考評方法考察作為復雜巨系統(tǒng)的公共管理的有序度和發(fā)展態(tài)勢存在嚴重不足,即以上方法主要運用靜態(tài)和線性技術對對象進行分析,沒有深入系統(tǒng)地厘清公共管理作為復雜巨系統(tǒng)的運行機理,不能綜合、全面動態(tài)地反映對象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢,因此,在評價對象定位、評估目標選擇、指標體系設計以及評價的操作性上就不可避免地存在著問題。公共管理是一個由概念到行動、由局部到全局的復雜系統(tǒng)過程,對公共管理進行評估是為了更好地進行公共管理的實踐。如何在現(xiàn)有研究成果基礎上結合實際建立一套科學合理,系統(tǒng)全面,具有動態(tài)性、實用性和可操作性的公共管理評估體系是值得研究者們深思的問題?；诠芾盱乩碚摰木C合集成評價方法和技術正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動態(tài)地揭示和解決以上問題。
二、公共管理系統(tǒng)的熵機理研究
公共管理系統(tǒng)是一個開放的耗散系統(tǒng),它具有遠離平衡態(tài)的特征,并表現(xiàn)為階段性;公共管理系統(tǒng)還是一個多層次、涉及多因素、遠離平衡態(tài)、開放的復雜系統(tǒng),各要素之間必然存在著非線性作用。
公共管理系統(tǒng)的演化具有誘發(fā)和漲落的機理,漲落誘發(fā)了公共管理系統(tǒng)的演化。公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,由于其開放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說系統(tǒng)不但有內(nèi)漲落,還有外漲落。同時,公共管理系統(tǒng)演化過程具有分叉機理。
1.公共管理熵的提出及其機理
任佩瑜教授在深入研究管理科學和復雜性科學的基礎上,將熵的思想引入管理科學中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對封閉的組織運動過程中,總是呈現(xiàn)出有效能量逐漸減少,而無效能量不斷增加的一個不可逆的過程。這也就是組織結構中的管理效率遞減規(guī)律,這個規(guī)律之所以會存在, 主要原因在于復雜組織運動和管理過程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩(wěn)定地表現(xiàn)這種趨勢,并服從一定的數(shù)學規(guī)律(任佩瑜 等,2001)。
公共管理系統(tǒng)作為一個遠離平衡態(tài)的開放系統(tǒng),存在非線性作用機制,公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統(tǒng)同時有自己獨特的構成要素、運行機制和行為規(guī)范,構成一個相對獨立的封閉系統(tǒng)。在公共管理系統(tǒng)的運行過程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會造成無序與混亂,從而使得經(jīng)濟效益受到損害。如果不能準確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無法進行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對公共管理產(chǎn)生重大的、不可逆轉的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領域。
公共管理在發(fā)展過程中,由于熵的積累會導致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發(fā)展,在公共管理系統(tǒng)內(nèi)聚集和轉換著能量及公共資源,但同時也在積累著熵,即公共管理系統(tǒng)的無效、無序和不確定性的積累。當這種狀態(tài)達到一定的程度,就會引起公共管理系統(tǒng)內(nèi)部的革命和系統(tǒng)結構的變革。此即所謂量變引起質(zhì)變。這個引起公共管理系統(tǒng)變革的熵的量,就是熵的臨界點。
公共管理系統(tǒng)的變革同社會變革一樣,是有代價的。在一個比較成功的公共管理系統(tǒng)中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統(tǒng)經(jīng)歷了高效、高成長的階段之后,在不知不覺之中危機就發(fā)生了,公共管理系統(tǒng)進入了一種無效、無序和混亂、無目標的狀態(tài),即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經(jīng)驗管理;管理不規(guī)范,表現(xiàn)為公共管理實踐中的機會主義,缺乏系統(tǒng)公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術裝備陳舊;危機意識淡薄;發(fā)展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統(tǒng)中的這種無效、無序和不肯定狀態(tài),使其管理成本保持在一個較低的水平,就需使公共管理系統(tǒng)的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統(tǒng)按照既定目標高效有序地運轉。
眾所周知,GDP是用來描述國家經(jīng)濟運行的一個重要參變量,同樣地,描述公共管理的運行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。
根據(jù)管理熵理論以及公共管理特性,本文認為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中存在的公共管理無序、信息不暢、經(jīng)營狀況不佳,進而導致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動過程中出現(xiàn)的紊亂、無序的狀態(tài),這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。
因此,熵作為系統(tǒng)有序程度的態(tài)函數(shù),在公共管理這個復雜的巨系統(tǒng)中同樣有著豐富的內(nèi)涵,PM熵是對公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的一種定量化描述,它表征著公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的復雜與有序程度。
2.公共管理熵的數(shù)學模型
本文根據(jù)波耳茨曼熵公式和申農(nóng)的信息熵公式導出公共管理熵數(shù)學模型。
(1)模型假設:
第一,公共管理系統(tǒng)是一個相對封閉的孤立系統(tǒng),較少與環(huán)境進行信息、能量和物質(zhì)交換;
第二,公共管理系統(tǒng)內(nèi)存在著能量差異,處于一種不平衡狀態(tài)。
(2)數(shù)學模型的表示方法:
S1=∑ni=1KiSi(1)
其中,i為影響相對封閉公共管理系統(tǒng)熵值的因素,Ki為在特定行業(yè)、特定階段時各種因素的權重,Si為各種影響因素所產(chǎn)生的熵值。
Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)
其中:KB是公共管理熵系數(shù),在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業(yè)的比值C/E;j代表每個影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿足∑Pj=1。
由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值S1。公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值的大小表示了公共管理無序度的大小,熵值的增加過程就是公共管理逐漸由有序狀態(tài)向無序狀態(tài)演變的過程。
由于系統(tǒng)熵增會引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來表示公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵增的過程:
Y=Re-x(3)
x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)
其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結構常數(shù),xi是影響公共管理效率的因素的函數(shù),ai是每一個影響因素的權數(shù)。
三、基于管理熵的公共管理績效集成評價模型
1.基于管理熵的公共管理績效集成評價模型
我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績效的集成評價模型。
設:Z=Z(t)為公共管理某時刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時刻t的公共管理行為(PM基本價值活動和支持性價值活動);Yi=Yi(t)為某時刻t的公共管理行為結果。Ai為Xi的權數(shù),Wm為Yi的權數(shù),k為行業(yè)系數(shù),1/k說明行業(yè)環(huán)境對公共管理績效存在著部分影響。
那么,公共管理的行為加權組合在一定的效能比條件下,就產(chǎn)生公共管理的績效,因此:
Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)
其中,Xi是公共管理行業(yè)的全過程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據(jù)乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:
Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)
即:公共管理效能比對公共管理產(chǎn)生了績效,而公共管理績效在行業(yè)(部門)系數(shù)影響下表現(xiàn)為
k∑mj=1wjyj。
Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)
如果只研究一個公共部門的管理績效評價,沒有進行行業(yè)(部門)之間的比較,k可以等于1。
在通訊領域Shannon討論的基礎上,數(shù)學家定義了由n個測度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):
H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)
根據(jù)信息熵(即廣義熵)的內(nèi)涵,其數(shù)學模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統(tǒng)的有序性就越高。再根據(jù)公共管理系統(tǒng)的耗散結構特性以及公共管理系統(tǒng)的熵機理可知,公共管理系統(tǒng)的運行機理與熵的內(nèi)涵具有內(nèi)在的一致性,公共管理系統(tǒng)的效能比Z越大,公共管理系統(tǒng)的有序性就越高,因此,公共管理系統(tǒng)的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內(nèi)在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統(tǒng)的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統(tǒng)只有一個能效比Z,所以i只有一個取值1,那么公共管理管理熵的數(shù)學模型就是S=-ZlnZ。
為了動態(tài)地表現(xiàn)公共管理行為與績效的關系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績效評價具體計算公式:
S=-mflnmf(9)
其中:m指公共管理績效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個公共管理績效指標,wj為第j個公共管理績效指標的權數(shù);m是公共管理績效變化,即公共管理績效末態(tài)與初態(tài)之差m=m2-m1。
在這里,f指公共管理(行為)運動狀態(tài),f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個行為指標,ai為第i個行為指標的權數(shù);f是公共管理行為變化,即公共管理運動(行為)末態(tài)與初態(tài)之差f=f2-f1。
即:
S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln
∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)
這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運動狀態(tài),m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績效運動的結果。同時規(guī)定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數(shù)中,當且僅當分子是負數(shù)時,負號放到對數(shù)的前面;分母為負時,直接取分母絕對值計算;當且僅當分子、分母同時為負時,在對數(shù)前加一個負號。
2.基于管理熵的公共管理績效集成評價指標體系框架
指標體系的建立是對公共管理現(xiàn)狀和水平以及對貢獻度評價的基礎,是動態(tài)公共管理熵評價的前提性工作,也是評價結果真實反映實際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯(lián)系、相互作用的各職能構成的有機整體,各職能構成之間的協(xié)作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對最終公共管理熵值形成直接的影響。
通過修正和整合平衡計分卡的指標內(nèi)容及其結構關系,可以建構公共管理績效評估指標體系:公共管理業(yè)績產(chǎn)出指標為公共管理業(yè)績,公共管理投入指標為公共管理成本、公共管理內(nèi)部管理、公共管理機構學習與發(fā)展。
(1)公共管理業(yè)績績效指標。在市場經(jīng)濟條件下,根據(jù)社會的發(fā)展要求和社會公眾的需要,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務,已成為公共管理部門最重要的職能。公共管理業(yè)績可以通過政治業(yè)績、經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績、文化發(fā)展業(yè)績、社會發(fā)展業(yè)績和生態(tài)資源環(huán)境保護五個子指標來體現(xiàn)。
(2)公共管理財務成本指標。財務與成本因素是績效評估實踐關注的最基本的指標,在平衡計分卡中,公共管理成本指標是公共管理績效評估的首要指標。公共管理成本是指政府行為及其績效所耗費的一切支出,包括公共管理內(nèi)部運行成本和政府公共項目投資等。
(3)公共管理內(nèi)部管理指標。行政能力、服務水平和廉潔程度是保證公共管理績效水平優(yōu)良的關鍵。
(4)公共管理機構學習與發(fā)展指標。全球化、信息化正改變著公共管理與社會的傳統(tǒng)關系模式,迫切要求實現(xiàn)公共管理創(chuàng)新。公共部門的人力資源和學習創(chuàng)新能力等子指標可以體現(xiàn)公共管理機構學習與發(fā)展水平。
指標的權重可以通過層次分析法(AHP)或結構方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結構方程模型方法,根據(jù)公共管理實證模型中的路徑和變量的因子負荷,可以求出各指標的權重。
四、結論
1.本文的主要研究成果和結論
公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中,存在的公共管理無序、信息不暢、經(jīng)營狀況不佳,進而導致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動過程中出現(xiàn)的紊亂、無序的狀態(tài),是對公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統(tǒng)不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統(tǒng)成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強化“負熵”的流入。
2.研究展望
盡管作者在論文寫作過程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對公共管理系統(tǒng)的機理進行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統(tǒng)的復雜性以及資料、時間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問題需要在今后的工作中作進一步深入研究,具體來說就是:
(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績效評價指標的選取和量化問題,是目前困擾學術界和實踐的一個重大難題,至今沒有得到圓滿的解決,因此,在以后的研究中需要作重點深入的分析。
(2)由于時間和精力等客觀因素,沒有進行實證研究。如果能在中國、歐美、日本、韓國、中國香港等國家和地區(qū)選取一些代表性的樣本,以及不同行業(yè)(部門)做實證研究,本文的結論將具有更大的說服力。
(3)目前,人類世界對復雜性系統(tǒng)的認識還在繼續(xù)進行,因此,對公共管理系統(tǒng)復雜的運行機理的認識還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學研究成果對公共管理系統(tǒng)復雜的運行機理進行更加深入的認識。
(4)在對公共管理績效評價以后,結合評價結果,對公共管理系統(tǒng)進行改革,需要進一步分析研究風險預警及其控制問題。
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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based
on Entropy in Complexity Science
XIONG Xuebing
(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)
關鍵詞：新公共管理 ;民生稅收; 稅收收入 ;瓦格納定律 ;實證
一、問題的提出
市場和政府的關系是公共經(jīng)濟與公共管理等相關領域永恒的主題。黨的十以來，該命題在國家治理理念下依托財稅機制被科學重申，“更加尊重市場規(guī)律、更好發(fā)揮政府作用、建立健全現(xiàn)代財稅制度”等一系列改革要求，反映了執(zhí)政理念和執(zhí)政水平的不斷優(yōu)化。具體到稅收領域，依托瓦格納定律模型對近年來樣本國家及中國稅收收入變化趨勢進行實證分析，對進一步科學厘定政府和市場關系及深化財稅體制改革具有深遠意義。瓦格納定律由德國財政學家瓦格納在1882年提出，歷來被解釋為財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長呈正比關系。新公共管理理念源自國際經(jīng)驗，從合理限定政府邊界的視角對政府與市場關系進行重構，重在矯正政府越位。民生稅收理念則立足于中國國情，以保障和改善民生為重點，從政府責任出發(fā)對政府與市場關系進行反思，重在矯正政府缺位。從新公共管理理念出發(fā)，實證分析我國不同稅種稅收收入是否具有瓦格納特性，并從實踐中總結稅收結構變遷規(guī)律，同時結合中國國情所強調(diào)的民生稅收的價值追求，對中國稅制結構提出針對性優(yōu)化建議，這是對十理念的有機結合與緊密呼應。瓦格納定律數(shù)學模型是本研究的路徑依托。瓦格納定律的核心觀點概括如下：隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展以及人均所得不斷提高，社會需求也在不斷增多；為了滿足社會日益增長的需求，公共部門的活動也會不斷增多，進而要求財政規(guī)模不斷增大。事實上該觀點成立必須要有一個假定前提，即不斷增多的社會需求只能由公共部門來滿足。這一前提否定了社會需求還存在其他滿足方式這一客觀事實。而濫觴于19世紀70年代末并迅速席卷全球的新公共管理運動，用事實證明了市場機制也能夠有效滿足某些社會需求。面對這樣的事實，瓦格納定律對于當前財政管理實踐的指導明顯暴露出力不從心的局限。而除了財政支出規(guī)模外，財政規(guī)模的另一對稱外延乃是財政收入規(guī)模。立足于新公共管理運動背景，將財政收入指標納入瓦格納定律的經(jīng)典模型進行印證，結果是否能夠與支出視角的實證結論相吻合，成為本研究的邏輯起點和目標指向。最重要的是，通過對新公共管理運動以來世界各國不同稅種稅收收入的瓦格納特性分析，不僅在實踐上有利于從國際視野的高度為中國結構性減稅提供外部經(jīng)驗支持，而且在破除“瓦格納定律”迷信的基礎上探討中國稅收結構優(yōu)化，有利于豐富與深化中國特色的公共財政理論。
二、中國稅收收入的瓦格納特性檢驗
立足于中國國情，對照新公共管理運動價值取向，我國的結構性減稅改革事實上與新公共管理運動“小政府”的價值理念高度吻合，按照新公共管理的價值邏輯，可以推知財政收入規(guī)模變化趨勢應該呈收斂或平穩(wěn)態(tài)勢，但實際情況正好相反，中國近年來的財政收入增速以超越GDP增速的狀態(tài)持續(xù)上漲，引發(fā)了廣泛的社會關注。在這種宏觀背景下，對中國稅收收入進行瓦格納檢驗，有利于反思中國稅制改革問題及尋求未來調(diào)整的方向。本文將新公共管理運動與中國實踐相結合，使用中國1994-2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，依托瓦格納定律的經(jīng)典數(shù)學模型依次進行ADF檢驗、協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗，檢驗的具體計算過程均通過專業(yè)軟件Eviews6.0完成。需要特別指出的是，瓦格納定律有六個數(shù)學表達式（詳見表1），但都是以財政支出指標為自變量，本研究以稅收收入指標替代財政收入指標，第二個數(shù)學表達式?jīng)]有對應指標，需要剔除，因此稅收收入的瓦格納數(shù)學表達式只有五個。就選用數(shù)據(jù)的起止時間而言，之所以選擇1994年作為起點，是因為中國財政體制在該年正式施行了分稅制，經(jīng)濟上的民主和分權在制度層面得以實現(xiàn)，而瓦格納定律的內(nèi)在假定條件之一即民主體制；除此之外，這一階段還是中國開始關注并效仿西方新公共管理改革的時期，以1994年為起點亦與新公共管理背景相吻合。選用的所有數(shù)據(jù)均來自相應年份的《中國財政年鑒》，并換算為以1994年為基期的真實值。指標說明如表2。為節(jié)省篇幅，以下正文僅列出對指標總稅收T的實證檢驗結果①。根據(jù)研究方法的基本要求，首先對指標LGDP、指標LT、指標LAT、指標LRT以及指標LAGDP各自數(shù)據(jù)進行ADF檢驗（相關結果詳見表3）。表3結果顯示，在5%顯著性水平下，稅收T各指標的對數(shù)與GDP的對數(shù)不能同階平穩(wěn)，不可直接進行回歸，否則得出的結果將不可靠。下一步須對其一階差分序列進行ADF檢驗。如表4顯示，所有變量均為一階單整序列[I(1)]。同階單整序列滿足了協(xié)整分析的前提條件。運用Engle-Granger兩步法進行協(xié)整檢驗。結果如表5。表5數(shù)據(jù)顯示，協(xié)整分析的殘差序列平穩(wěn)，證明相關被解釋變量與GDP指標之間具有長期協(xié)整關系。依托瓦格納定律五個數(shù)學表達式，對中國總稅收與GDP這兩個變量進行Granger因果檢驗（詳見表6）?？紤]4期滯后，相伴概率P值小于0.1即可認為拒絕兩個指標不具有特定方向因果關系的原假設。根據(jù)表6數(shù)據(jù)，被檢驗的五個表達式在不同滯后期內(nèi)由GDP至T方向的單向因果關系都成立，其經(jīng)濟含義即中國稅收總收入在規(guī)模的趨勢變化上隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展在增大，中國總稅收規(guī)模具有瓦格納特性。由表7可看出，中國稅收各指標中，僅有4個不具有瓦格納特性，分別是營業(yè)稅（T2）、消費稅（T3）、個人所得稅（T5）與房產(chǎn)稅（T7）。除此之外，其他所有稅種都具有瓦格納特性。
三、新公共管理及民生稅收視角下中國結構性減稅的深化
（一）中國結構性減稅存在的問題。由上文實證分析可以看出，在新公共管理運動背景下，中國分稅種指標絕大多數(shù)呈現(xiàn)出了不應該出現(xiàn)的瓦格納特性。進一步進行規(guī)范分析，具體問題涉及兩大方面：一是中國稅收規(guī)模增長出現(xiàn)了剛性趨勢，二是中國稅收結構出現(xiàn)了價值偏差。從稅收規(guī)模角度來看，1994年稅制改革后到2007年，稅收總量保持了10余年的高增長（圖1）。在此時期，稅收增長保持了18.4%的高速度，超出相應時期GDP增速。究其原因，除了經(jīng)濟發(fā)展和征管技術優(yōu)化之外，稅制體系中存在的重復課稅也是重要原因。就流轉稅而言，2009年之前的生產(chǎn)型增值稅制度，由于對設備的重復征稅導致法定稅基遠遠大于理論增值額，加之營改增前增值稅與營業(yè)稅并行導致的增值稅抵扣鏈條中斷，造成流轉稅的重復征稅；同時，2016年5月1日之前增值稅與營業(yè)稅長期并存的局面，不僅由于營業(yè)稅自身制度缺陷導致重復征稅，還因?qū)е略鲋刀惖挚坻湕l中斷加劇了重復征稅的程度。就所得稅而言，對投資產(chǎn)生的資本利得存在企業(yè)所得稅和個人所得稅的雙重課稅。多方面原因共同作用，導致稅收增速超過GDP增速。圖1還顯示，2008年到2016年，中國稅收增長明顯呈現(xiàn)為先降后升再降的波浪型。2008年，稅收增長速度為18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年則又迅速回升至23%的水平，2011年保持平穩(wěn)，2012-2016年則持續(xù)下降。究其原因，2008年由于國際金融危機影響，中國經(jīng)濟增長進入下行通道；與此同時，為了應對金融危機，中國推出結構性減稅政策。兩方面原因共同作用，導致稅收增速在2009年出現(xiàn)驟跌。隨著積極財政政策的推行，中國的經(jīng)濟增長獲得有效推動，加之稅收征管的強化，使得稅收增速又于2010年回升并于次年保持了基本穩(wěn)定。2012-2016年稅收增速出現(xiàn)下降，其制度原因是結構性減稅尤其是營改增大力推進，導致減稅效應明顯。從稅收結構角度來看，中國雖然在新公共管理運動中強調(diào)科學厘定政府與市場的邊界，大力提倡市場作用的有效發(fā)揮，但由于稅制改革過于關注對經(jīng)濟增長的刺激，而相對忽略了對民生、公平等的踐行，導致稅收結構出現(xiàn)價值偏差。主要問題表現(xiàn)為：一方面，稅制改革的公平性有待進一步加強。新公共管理運動典型國家的稅制改革證明，對于公平的追求應作為稅制優(yōu)化的基本原則，各國實踐也證明了改革的效果。而我國稅制改革更多是從刺激經(jīng)濟的角度出發(fā)，偏重于效率。另一方面，具體稅種的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠理想，比較突出的有消費稅征稅范圍過窄、企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策雜亂、個人所得稅收入分配調(diào)節(jié)效應較弱、房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)能力薄弱等問題。另外，現(xiàn)行分稅制下營改增后地方稅體系缺失問題也非常突出。綜上所述，中國結構性減稅進入深水區(qū)，如何使其更有效促進財稅體制作為國家治理基石的核心作用，須進一步加強相關研究與思考。（二）中國深化結構性減稅的政策建議。針對以上問題，綜合考慮新公共管理運動及民生稅收的要求，將國際稅收改革經(jīng)驗與中國現(xiàn)實情況有機結合，中國深化結構性減稅可從以下三大方面進行努力：第一，優(yōu)化增值稅制度。營改增作為最大的結構性減稅，實現(xiàn)了稅制完善效應、減稅減負效應、經(jīng)濟優(yōu)化效應和改革促發(fā)效應。截至目前，營改增全面推開一年有余，實踐中尚存在制度優(yōu)化的余地。另外增值稅制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，為了避免這種后果，應對增值稅制度優(yōu)化進行深入思考。第二，優(yōu)化所得稅制度。新公共管理的價值理念要求政府盡可能少干預市場，反應在稅收制度上，企業(yè)所得稅制度應注意向“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”方向轉變，盡可能減少稅收制度對企業(yè)運營直接誘導，保證稅制的中性。民生價值理念對個人所得稅制度影響直接，應盡快落實個人所得稅由“分類”向“綜合”模式過渡，以高效發(fā)揮個稅的收入分配調(diào)節(jié)功能。第三，其他稅種優(yōu)化。新公共管理理念要求政府科學適度地發(fā)揮應有職能，落實到政府不同層級上，中央和地方的關系優(yōu)化是其應有之意，將之與稅收制度優(yōu)化結合，地方稅體系的優(yōu)化是其著力點。另外，民生稅收的價值理念涵蓋對資源環(huán)境的關注，環(huán)境保護稅、消費稅、資源稅等相關稅種之間的配合優(yōu)化，也應成為當前重點。
綜上所述，在新公共管理與民生稅收二維視角下，我國新一輪結構性減稅可以通過具體稅種的制度完善，有機整合不同稅種的不同優(yōu)勢，使稅制結構進一步完善，調(diào)節(jié)作用更加有效。
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關鍵詞：新制度經(jīng)濟學；高等教育；管理模式
中圖分類號：C640 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)03-004-03
一、新制度經(jīng)濟學視閾下的公共管理模式變革
1 交易成本視野下的管理模式變革?？扑孤氏忍岢觥敖灰壮杀尽钡母拍睢Ｔ凇镀髽I(yè)的性質(zhì)》一文中，科斯指出：“使用價格機制是有代價的?！焙唵蔚卣f，管理者要想建立和運行任何制度，都需要投入真實的資源進行維護，以保障制度的運行，這部分資源被認為是“交易成本”。新制度經(jīng)濟學認為交易成本源于以下三個假定：(1)有限理性。人的行為是有意識的理性思考的反應，但這種理性又是有限的。雖然人想把事情做好，但人的智力是一種有限的稀缺性資源。所有復雜的協(xié)議、契約或合同都不可避免地是不完全的。一旦理性受到限制，市交易中就會出現(xiàn)信息成本、控制成本、協(xié)商成本等交易費用。(2)機會主義。新制度經(jīng)濟學認為，在非均衡市上，人們會追求收益內(nèi)化、成本外化的投機行為。在經(jīng)濟交易中，行為的不確定性就在于投機。如果協(xié)約雙方僅僅建立在承諾的基礎上，那么，未來就會存在很大風險。因此，人們在經(jīng)濟活動中總是盡最大能力保護和增加自己的利益，自私且不惜損人。與亞當?斯密只看到人的利己心不同的是，交易費用理論認為，在損人利己的情況下，市機制這只“看不見的手”就會受到限制，從而導致交易費用的增加。(3)資產(chǎn)專用性。它指的是人力資產(chǎn)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)在何種程度上被鎖定而投入某個特定貿(mào)易關系。資產(chǎn)專用性的高水平意味著雙邊壟斷的存在。為了克服經(jīng)典利伯維爾中的貿(mào)易壟斷行為，需要制定相應的法律法規(guī)來進行約束，交易成本也由此產(chǎn)生。
交易費用從根本上影響著一個經(jīng)濟體系的運行，影響著何種組織得以生存以及何種游戲規(guī)則能夠持續(xù)。在市管理中，個體很可能由于追求私人利益而導致社會資源未被高效運用或未被平均分配，即產(chǎn)生“市失靈”。當市失靈非常嚴重以及欺詐成本很高的時候，向?qū)蛹壒芾磙D變可能是減少交易成本的一種方法。新制度經(jīng)濟學認為企業(yè)便由此產(chǎn)生，市交易費用的存在決定了企業(yè)的存在。企業(yè)組織使得性質(zhì)不同的交易以有區(qū)別的方式與不同規(guī)制結構的匹配來實現(xiàn)交易費用的節(jié)約。在層級管理下，個體主要按照命令行事，其產(chǎn)出和收益之間的直接連結被移除，因此，能夠優(yōu)先遏制由于追求私人利益而導致的欺詐行為。但是，層級管理中雇員根據(jù)命令和規(guī)則行事，激勵程度低，很少關心公共資源的利用效率。同時，由于信息不對稱，雇員和雇主之間目標的不一致以及監(jiān)控雇員行為代價頗高，雇員也有一定的余地來推卸責任。因此，雇主需要投入資源來激勵或管理雇員的行為，這也會導致交易成本的激增。
為解決在市管理下的市失靈和欺詐成本的潛在問題，以及在層級管理下的激勵程度低和卸責問題，新公共管理者試圖使市和層級管理相結合，利用兩種管理機制的互補性，設計一種能夠克服二者各自局限性的混合管理模式。
2 委托視閾下的混合管理模式。委托關系普遍存在于經(jīng)濟生活中。委托人雇傭人代表他完成某種服務，為了使活動順利進行，他需要將某些決策權交給人。新制度經(jīng)濟學認為，由于有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性的存在，關系存在兩個關鍵問題：逆向選擇和道德風險。逆向選擇是指在訂立契約前，人事先掌握了委托人不知道的私人信息，并且利用這一信息優(yōu)勢簽訂對自己有利的契約。例如，當政府需要選擇一個大學來進行某項研究時，各高校為稀缺的項目經(jīng)費相互競爭。這些高校很可能會采取機會主義行為，故意夸大自己的能力。由于信息不對稱，政府不能準確地測量或檢驗這些行為，難以選擇最合適的大學。道德風險是指在契約訂立之后，由于委托人和人之間利益偏好的分離以及監(jiān)控和檢驗信息的成本太高，且人行為的不可觀測性和不可證實性，人可能采取機會主義行為，以最大限度地增加自身利益而忽視委托人的利益。例如，由于信息不對稱，高校作為人可能把責任推卸給政府或者某些不可控制的因素，導致政府資金低效運用。相對于逆向選擇問題，道德危機更嚴重、更難控制。
委托理論對非對稱信息下的關系進行了詳細分析，認為關鍵在于設計理想的合同來控制和激勵人在契約后的行為。委托理論給出三個可供委托人使用的工具。其一，委托人的權威作用。委托人可以基于獎勵或處罰的模式，運用管理和監(jiān)控程序來限制人的活動范圍，控制其卸責頻率和某些未被發(fā)現(xiàn)的卸責行為。例如，委托人可以根據(jù)自己期望的工作規(guī)則、工作時間及其他限制人的特別規(guī)定來與人簽訂合約，人必須遵守這些規(guī)則，委托人按照其順從程度進行獎勵。而監(jiān)控程序可以通過檢查上班記錄、核查工作報告、控制預算、制裁以及解雇人的權力進行事后控制。但是，當人有最好的信息和專業(yè)技術并知道要怎么做和做什么的時候，委托人應給予人更多的自，給予高知人實質(zhì)性的自由是一種高效的激勵方法。在政府和高校的關系中，高校就是這樣一種高知。其二，對人進行經(jīng)濟獎勵。當監(jiān)控人的行為不能實現(xiàn)或者代價太高時，委托人可以根據(jù)其產(chǎn)出進行獎勵。當人行為的質(zhì)量不易直接監(jiān)控，而這些行為的結果卻很容易觀察和測量時，委托人可以通過獎勵來激勵人更努力地工作。績效工資就是這樣一種激勵手段。其三，資產(chǎn)所有權。它是指任何使用相關資產(chǎn)和從資產(chǎn)使用中獲得凈收入的法定權利。改變資產(chǎn)所有權的歸屬能激勵人最大化其自身資產(chǎn)的價值，這通常與績效工資相聯(lián)系。例如，當委托人控制資產(chǎn)且績效容易測量的時候，如果委托人運用績效工資來激勵人努力工作，那么委托人的資產(chǎn)就會因人超額運行資產(chǎn)以獲得激勵回報而銳減。相反，當人占有資產(chǎn)所有權時，他就會謹慎地運用資產(chǎn)，而不是創(chuàng)造更多的產(chǎn)品。
在20世紀80年代的“新公共管理”運動中，上述三個刺激手段在西方發(fā)達國家得到了高效的混合應用。有研究者認為，發(fā)達國家政府職能從直接管理到宏觀調(diào)控的改變，運用分權管理、建立市競爭機制及績效管理等改革措施，已經(jīng)明顯地改變了傳統(tǒng)的計劃式層級管理，實踐了典型的混合式管理模式。在這種新的政府管理模式中，不僅有行政權力的監(jiān)控，同時還運用市經(jīng)濟手段及再分配產(chǎn)權兩種方式配置資源，提供激勵。與市管理相比，混合管理可以依靠各種控制措施，如工作責任、處罰行為等，減少欺詐行為；與層級管理相比，混合管理可以通過授予人一定的資產(chǎn)所有權、減少權威限制以及適當?shù)慕?jīng)濟獎勵等措施，減少卸責頻率，增加激勵程度。
二、高等教育的混合管理模型
高等教育管理作為公共管理的一部分有自身的特點。在高等教育管理模型中，政府控制和市場激勵這兩個一般公共管理模型中既相互作用又相互斗爭的力量依然存在，而一般公共管理模型中的資產(chǎn)所有權則被學術權力代替。這源于以下兩個原因：第一，在許多國家高等教育的市場改革過程中，公立大學的所有權既沒有改變，也不是政府用來改革的一種手段，資產(chǎn)所有權不能很好地表達國家對大學內(nèi)部事務的干預程度；第二，大學里的高級教授即學術權力，擁有較高標準的技能和知識，對自己的工作有很高的控制水平，通常在決定大學內(nèi)部事務的過程中扮演重要角色，尤其在英國和歐洲國家。
基于以上的分析，在高等教育的管理體制中，如果把國家權威、市場激勵和學術權力分別作為三個維度，可以構建一個高等教育管理的三維模型(見圖1)。在這一模型中，X軸表示市場獎勵，指的是高等教育準市場的刺激系統(tǒng)能在多大程度上激勵大學行為；Y軸表示學術權力，表示高級教授等學術人員對大學內(nèi)部事務的決定權水平；Z軸表示國家權威，用來測量政府在多大程度上擁有對大學內(nèi)部事務進行干涉的權力。A點表示傳統(tǒng)的層級管理，管理者位于金字塔的頂端，集所有權力于一身，經(jīng)濟刺激水平低，幾乎沒有學術寡頭的存在；B點代表市場管理，分權機制較為發(fā)達，市場機制較為完善，但學術力量也很薄弱；除了A點和B點以外，圖中其他的所有區(qū)域統(tǒng)稱為C點，即高等教育的混合管理模式，它是不同水平的國家權威、學術權力和市場獎勵的混合體。不同位置的C點代表三個維度的制衡結構也不一樣。著名學者伯頓克拉克曾經(jīng)以同樣的三個端點，編織出高等教育領域權力關系的“經(jīng)典三角”?！敖?jīng)典三角”因其平面的靜態(tài)特征被質(zhì)疑。范格福特就曾指出，當政府權威和學術寡頭同時對大學內(nèi)部事務具有很強的控制力的時候，這種模式就不能在“經(jīng)典三角”中得以呈現(xiàn)?；旌瞎芾砟Ｐ鸵蚱淙S結構的動態(tài)特征彌補了“經(jīng)典三角”的不足，不同位置的C點可以準確代表不同水平的三種力量的制衡生態(tài)。
三、高等教育混合管理模式的表現(xiàn)
新公共管理改革運動使發(fā)達國家不同程度地用混合管理模式逐步代替了傳統(tǒng)的層級管理模式。作為公共管理的一部分，各國高等教育領域也通過調(diào)節(jié)其內(nèi)部政府權威、學術權力和市場競爭來控制市場模式的欺騙行為和層級模式中激勵水平低的問題。在某種程度上，高等教育領域內(nèi)的混合管理模式已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)代替了傳統(tǒng)的科層管理模式，只是不同國家在三個維度上的制衡結構并非一致。
1 政府權威的減少和學術權力的加強。政府作為管理者對大學放松了管制，但研究結果也顯示，不同國家政府的控制程度有顯著差異。表1顯示，在大學內(nèi)部管理的五個關鍵部分即財政、行政管理、教學、人事和學生事務上，低分國家的高等教育系統(tǒng)受到較少的政府控制。例如，英國大學在以上五個方面都有較大的自，丹麥大學則在財政、人事和學生事務上權力較小，美國大學在人事和學生事務上能作出更多決定等。OECD在其2003年的報告中也做了類似的描述，英國、荷蘭和波蘭的大學在招生數(shù)、學術課程的內(nèi)容設定、教師薪水以及學生學費方面都有較多的自，而亞洲國家如日本、韓國的大學自較小，國家控制了大學內(nèi)部事務大部分的決定權。
關鍵詞： 新公共管理理論 高校管理 啟示意義借鑒
一般說來，高校的主要使命有三項，即人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務①，與此相對應，高校的人才培養(yǎng)工作、科學研究工作和社會服務工作就構成了高校運行體系的基本組成部分。然而，在高校運行過程中一個必不可少的工作即高校管理工作。從一定意義上來說，若一所高校中缺失了高校管理的工作，那么高校就無法正常運行，進而高校的人才培養(yǎng)工作、科學研究工作和社會服務工作的正常開展就會受到很大的影響和制約，其三大使命也就很難實現(xiàn)。換言之，高校管理工作是高校人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作的堅實的后勤保障，其基本定位應該是為高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作的開展提供保障。高校管理工作的水平往往反映一個高校的面貌和“軟實力”，高校要發(fā)展進步自然要求管理工作的科學化和水平的提高。然而由于受到教育管理體制等因素的影響，我國高校管理長期以來存在著較為嚴重的行政化傾向，作風在一定程度上存在，效率低下、責任心不強、服務意識缺乏等都成為制約我國高校管理水平提高的主要障礙，從而削弱了其對高校人才培養(yǎng)等工作的支撐與保障作用。西方政府治理領域興起的新公共管理理論，強調(diào)用企業(yè)家的精神來重塑政府，促進以市場為導向的政府變革，從而克服傳統(tǒng)政府官僚體制的弊端，無疑對我國高校管理工作創(chuàng)新具有重要的啟示意義并提供借鑒。
一、高校管理工作要注重服務意識
雖然在E?S?薩瓦那看來，“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”，奧斯本和蓋布勒也認為應該建立一個“起催化作用的政府”，這種政府是“掌舵而不是劃槳”［1］P1。但是，這并不是意味著他們主張政府不應該為民眾提供服務，而是主張政府不應該事無巨細地滲透到政治與社會生活中的每一個角落，包攬一切，這無疑容易導致公權力的擴張而損害私權利。顯然，在他們看來，政府不需要提供具體的服務，但是政府卻應該具有服務精神，并且政府應該提供的是一種宏觀的服務環(huán)境。而提供宏觀服務環(huán)境只有通過政策的供給。奧斯本和蓋布勒認為這種掌舵的政府其實是一種企業(yè)化的政府，并且“這種企業(yè)化的政府開始轉向把一種政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”［1］P9。這種體制無疑具有優(yōu)越性，正如德魯克早就指出的那樣：“成功的組織是把高層管理和具體操作分開，這樣就可以使‘高層管理者集中精力進行決策和指導’”，“而實際的操作應由另外的員工來做，這樣‘各有其使命的目標，各有其行動的范圍和自主的權限’。否則的話，主管們便會被具體操作任務分散精力，基本的指導性決策編無法做出”［1］P9。這樣，自然很難提供優(yōu)質(zhì)服務的宏觀環(huán)境保證。唐納德?凱特爾指出，新公共管理其實要關注的核心問題至少包括“政府怎樣才能利用市場機制為公民（現(xiàn)在常常被稱為‘顧客’）提供更多的服務選擇――或者至少鼓勵人們更加關注為顧客更好地服務”，以及“政府怎樣才能下放職權以便為一線的服務管理人員提供更強的服務誘因”和“政府怎樣才能將其作為服務購買者的角色（承包方）與其再實際提供服務中的角色分離開”等［2］P9。高校管理工作首先要對自身進行一個準確的定位，與其說高校管理工作是一種管理工作，不如說是一種服務工作：服務學生、服務教師、服務社會、服務自身，從而更好地服務于高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作和使命。有了這種服務的基本定位，就意味著要變革傳統(tǒng)的工作體制、機制和工作方式，擯棄作為“管理者”的角色、意識和相應的工作方式和機制，以適應作為“服務者”的工作需要。當然，如同新公共管理理論所強調(diào)的那樣，高校管理工作人員作為服務者并不意味著要事無巨細地幫助學生和教師做所有的事務性工作，而是通過創(chuàng)造良好的服務環(huán)境，讓學生和教師能夠在這種良好的氛圍中愉快地學習和工作。
二、高校管理工作應提高工作效率
在登哈特看來，新公共管理理論的重要理論依據(jù)是公共選擇理論。他指出：“公共選擇（及其孿生物――理論）不僅提供了一個很好的政府模型，對某些人而言，甚至可以說提供了一個使人非相信不可的政府模型，而且它們還充當了一種可以在實踐上知道縮小政府規(guī)模和降低政府成本的智力路線圖”。而且，“從公共選擇最簡單的形式來看，公共選擇是從市場和顧客的觀點來看待政府的。進而，公共選擇理論對理性選擇的信奉就意味著一種對價值觀的選擇，通常包含著一種對銷量和生產(chǎn)率的承諾。于是，正如胡德所指出的那樣，新公共管理很自然就明顯地將強調(diào)的重心放在了諸如效率、消除浪費或者使用資源和明確的目標相稱這樣的價值上”［2］P14。新公共管理理論的第二個理論依據(jù)即管理主義，管理主義的基本信念仍然是提高工作效率。登哈特指出：“克里斯托弗?波特曾將‘管理主義’描繪成一種信念，這種信念認為，通向社會進步的道路是提高生產(chǎn)率，增減這種生產(chǎn)率的途徑是管理人員接受的旨在提高效率和生產(chǎn)率的訓練?！保?］P15從具體的實踐來看，登哈特認為，“新公共管理（英國版本）源于一個基本的經(jīng)濟學論點，即：政府具有壟斷性、高昂的交易成本，以及信息不對稱等缺陷，而這些缺陷在很大程度上導致了政府的無效率。通過市場競爭和類似市場的刺激，這些改革者們認為他們能夠縮小政府的規(guī)模，能夠削減政府的成本并且能夠改進政府的績效”，從而也提高政府的效率［2］P11。我們在第一部分指出，新公共管理理論主張政府應該是“掌舵”的，而不是提供具體的“服務”的。其實該理論在很大程度上是為了使政府從紛繁的具體事務性工作中解放出來，從而專注于宏觀的決策，進而提高政府的效率。對于高校管理工作來說，我們自然要避免為了服務學生和教師從而陷入具體的事務性工作中進而不能自拔帶來的效率低下，更要避免因作風而產(chǎn)生低效率及給師生帶來的不便和傷害。當然官僚制曾經(jīng)在管理的科學化、專業(yè)化，避免主觀主義和隨意性，從而維護公平和穩(wěn)定上起到了不可替代的作用，但是官僚制在運行過程存在一個不可克服的缺陷，即過分依賴官僚制而帶來的靈活性不足和效率低下。馬克斯?韋伯曾經(jīng)對官僚制作了經(jīng)典的概括，他指出官僚制“存在著固定的、通過規(guī)則即法律和行政規(guī)則普遍安排有序的、機關的權限的原則”，同時“存在著職務等級和和審級的原則，也就是說，有一個機構的上下級安排固定有序的體系，上級監(jiān)督下級”，“現(xiàn)代職務的執(zhí)行是建立在文件（案卷）之上”，以及“官員職務的執(zhí)行，是根據(jù)一般的、或者或少固定的、或多或少詳盡說明的、可以學會的規(guī)則進行”等［3］P278-281?？梢?，官僚制的主要缺陷是呆板、對規(guī)則而非對人負責，因而往往在具體事務的處理過程中容易靈活性不足，不利于更好地為公眾服務。高校管理工作其實在一定意義上來說，就是建立在官僚制的基礎上的，它自然也會帶來效率低下，不利于更好地服務師生，會給師生的工作與學習帶來極大不便，導致師生與高校管理人員普遍的矛盾和對立。此外，在中國官僚制中，還有特殊的表現(xiàn)，那就是長期以來官本位思想，使得部分高校管理工作人員沒有把自己準確定位為師生的服務者，而是一種高高在上的“官”和管理者，頤指氣使，傲慢自負，經(jīng)常和師生發(fā)生沖突，影響了整個管理工作隊伍的形象，進而使管理工作無法正常有序開展。這就要求高校管理工作人員必須擯棄作風，努力提高工作效率，從而真正地為師生提供高質(zhì)量的服務。
三、高校管理工作要提高責任意識
高校管理工作無論是增強服務理念，還是努力提高工作效率，都離不開高校管理工作人員的責任意識。有了責任意識，高校管理工作人員往往就會不斷改善服務質(zhì)量，提高工作效率。而新公共管理理論特別強調(diào)了政府要對公眾負責，這種邏輯是十分清晰的，即一個企業(yè)家政府首要追求的是利潤或利益，而利潤和利益顯然來源于顧客。那么，企業(yè)家政府要想獲得利潤就必須對顧客負責，使產(chǎn)品和服務能夠很好地符合顧客的需要，更必須與顧客溝通，及時回應顧客的訴求，進而不斷地改進產(chǎn)品和服務。這樣，企業(yè)家政府在主觀上追求利潤的同時，在客觀上實現(xiàn)了對顧客的負責。登哈特指出，許多公共管理者“開始嘗試根據(jù)經(jīng)濟學的假設和觀點來努力地提高生產(chǎn)率并且找到了一些可供選擇的服務供給機制。他們已經(jīng)將關注的焦點集中在對顧客的責任和高績效上，進而對官僚機構進行改組，重新規(guī)定組織使命，精簡機構程序，以及分散決策權。在許多情況下，政府和政府機構都已經(jīng)成功地將先前的供給只能民營化，使高層的行政官員對可測量的績效目標負責，建立測量生產(chǎn)率和效益的新程序，并且重新設計部門體系以重新強化責任意識”［2］P9。登哈特總結說：“在某種意義上，新公共管理的擁護者所倡導的責任觀模仿了老公共行政的責任觀，因為它依然依靠的是客觀的測量和外在的控制。不過，它還是有一些重要的差異。”這種差異主要表現(xiàn)為，“第一，在新公共管理中，其假定是傳統(tǒng)的官僚機構效率低，因為它測量和控制的不是結果而是投入”。而第二點是“公眾被重新視為由各自都以一種服務于其自身利益的方式行事的個體顧客組成的一個市場。這樣一來，公共機構主要就不是直接或間接地堆公民或公共利益或共同體利益負責。更確切地說，它們倒是對它們的‘顧客’負責。于是，政府的責任就是為其顧客提供選擇并且通過所提供的服務和功能來對顧客所表達的個人偏好作出回應。責任就是滿足直接顧客對政府服務的偏好”［2］P94-95。但高校管理工作卻與新公共管理不同，表現(xiàn)為：高校管理工作人員服務于師生，不是追求師生可能給他們帶來的某種“利潤”或“利益”，而是以全心全意為師生服務作為最高的價值標準的。高校管理工作人員是否會對師生負責，往往充滿了不確定性，這取決于他們自身的覺悟和品質(zhì)。如果他們熱愛本職工作，對師生懷有深厚感情，那么他們往往會對師生負責，從而很好地為師生服務，否則就會漠視師生的利益。我曾了解到某高校的財務部門使一教師一次報銷來回跑四五趟，工作人員每次都指出其中缺少的某項手續(xù)，卻不完全指出，這樣既浪費了教師的時間和精力，又導致職能部門與教師關系的緊張與對立。這樣的例子不勝枚舉，都反映了高校管理工作人員的責任心不足。
四、高校管理工作應建立科學評價機制
根據(jù)上文的論述，不難看出，建立一套科學有效的評價機制對高效管理工作人員產(chǎn)生動力和塑造他們的行為模式與取向，從而提高高校管理工作人員的服務意識、工作效率和責任心無疑是重要的。新公共管理理論所關注的核心問題便是“政府怎樣才能將其最關注的焦點放在產(chǎn)出和結果上，而不是放在過程或結構上？政府怎樣才能用自下而上的結果驅(qū)動型系統(tǒng)來取代自上而下的規(guī)則驅(qū)動型系統(tǒng)”［2］P10。顯然，新公共管理理論已經(jīng)對如何建立一種科學的評價機制進行了思考，它首先主張評價的對象應該是客觀的、外在的具體指標，而不是一些模糊不清的判斷，同時，評價的過程是自下而上的，即來源于顧客的評價，而不是自上而下的體系內(nèi)的評價。這種評價機制對構建高校管理工作人員的評價機制無疑具有啟發(fā)意義。但是，首先要指出的是，高校管理工作的評價不能完全照搬新公共管理理論所主張的機制，這是因為高校管理工作的性質(zhì)和內(nèi)容是無法通過具體的、可測量或者容易量化的東西來進行考評的。比如我們顯然不能以平均一天接待和服務多少個師生作為對高校管理工作人員的評價指標。而新公共管理理論的評價機制的第二方面無疑具有借鑒意義，即把評價的方式和重心放在自下而上的評價上――通過高校管理工作所直接服務的對象的師生進行自下而上的評價。如果能夠切實有效地采用這種自下而上的評價方式，就會使高校管理工作人員極大地增強服務意識，努力提高工作效率和責任心，從而最大限度地爭取獲得師生的滿意。這種邏輯在于，如果高校管理工作者全部的發(fā)展和利益的獲取，比如獲得晉升或獎金，都取決于這個評價的結果，而這個評價結果又是由他們所服務的對象師生所決定的，那么，很難想象他們不會努力去“討好”師生，通過不斷改進自己的工作，為師生好好服務，從而獲得師生的滿意、贊同和評價。這個“討好”的過程，就是高校管理工作人員不斷根據(jù)師生的需求提高工作水平的過程，也是對師生高度負責的過程。當前，在高校中這種自下而上的評價方式已經(jīng)在從事教學工作的教師中廣泛采用，并成為驅(qū)動教師改進教學方法，提高教學水平的強大的外在動力。但是這種方法沒能夠在對高校管理工作者的評價中得到廣泛采用，高校管理工作人員的晉升等并不取決于其所服務的對象的評價，而是取決于其領導，只要能夠“討好”領導，獲得領導的高度認同，往往就能夠獲得晉升和發(fā)展。反之，即使與師生打成一片，也很難獲得晉升和發(fā)展。這就要求我們改變目前高校管理工作人員的績效評價方式，從注重自上而下的評價轉向其與自下而上的評價結合。只有讓服務對象參與到對高校管理工作的評價中來，才能給高校管理工作人員提供強大的外在驅(qū)動力，真正改善工作面貌，最終促進高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務的發(fā)展。
參考文獻：
［1］［美］戴維?奧斯本，特德?蓋布勒著.周敦仁等譯.改革政府［M］.上海：上海譯文出版社，2006.
[關鍵詞]公共管理；定性研究；研究方法；方法論；公共行政
[中圖分類號]C931 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2013）11-0100-05
一、導言
科學研究離不開有效的方法，科學進步也是隨著方法的進步而進步[1]，這在注重解決實際問題的公共管理研究中亦是如此。定性研究方法作為社會科學的“經(jīng)典”方法，在公共管理領域有著廣泛應用。[2]張夢中和馬克﹒霍哲（Marc Hozer）通過對兩家美國較有影響的公共管理雜志（《公共管理學季刊》和《公共管理學研究與理論》）所發(fā)表的一百多篇論文的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，用定性方法的論文遠超過用定量方法的論文，用兩者組合方法的論文也遠超過“純粹”定量的論文。[3]公共管理學歷史上的經(jīng)典著作很多使用的也都是定性方法。然而，在我國公共管理領域，定性方法遠未獲得其應有地位，學界在對其認識及使用上存在很大的誤區(qū)。不少學者簡單地把不能對所收集資料作量化分析，只能以文本形式進行描述的研究都看作是“定性研究”，或把其等同于“規(guī)范研究”。國內(nèi)相當多聲稱采用定性方法的論文并沒有嚴格遵循其規(guī)范要求，與其基本標準具有相當大的距離。[4]因此，在我國公共管理領域，加強對定性方法的討論和應用，具有重要的意義。
本文希望通過介紹定性研究及其操作規(guī)程，構建定性研究的基本路徑，供研究者學習參考，以推動我國公共管理定性研究的規(guī)范化和科學化。
二、方法、數(shù)據(jù)與理論框架
在搜集重要中英文論文和書籍材料的基礎上，本文主要采用了簡單文獻薈萃整理的方法進行研究。中英文論文首先通過中國知網(wǎng)和web of science分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”、“公共管理研究方法”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得187篇，然后通過分析標題、摘要、來源期刊和全文，對重復和主題不相關的進行了剔除，最后得46篇。中外文書籍首先通過國家圖書館搜索系統(tǒng)分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得130本，然后根據(jù)書名、作者、出版社等將非學術性及主題不相關的進行了剔除，最后得24本。論文和書籍總共70篇。然后按照主題對其進行了細分（表1）。
在文獻比較與整合的基礎上，本文首先界定了定性研究的定義及特征。接著，通過回答定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等六個重要問題，構建了定性研究的基本路徑（圖1）。其基本邏輯是：首先考慮定性研究的應用條件；在確定條件符合后，需要根據(jù)定性研究特點，進行研究設計；之后就應該考慮有哪些定性方法可供選擇，它們各自的研究重點和擅長領域是什么；在選定了具體的方法之后，就要考慮如何具體實施，即定性研究的操作步驟；定性研究做得怎么樣，如何提高其科學性，這就涉及到其質(zhì)量評價問題；由于定性研究的研究對象往往是人和生物等，還必須考慮研究的倫理問題；質(zhì)量問題和倫理問題貫穿于整個定性研究過程。文章最后討論了基本路徑使用應注意的問題。
三、定性研究的定義及特征
定性研究的英文名為“qualitative research”，在我國臺灣、香港地區(qū)及新加坡被譯成“質(zhì)的研究”，大陸地區(qū)也有部分學者將其譯成“質(zhì)性研究”或“質(zhì)的研究”；但在社會科學領域，尤其是公共行政領域，“定性研究”的說法更為普遍。定性研究是指研究者在自然情境下，通過觀察、訪談、實物收集等方法對研究對象進行深入細致的研究。
定性研究具有以下幾個特點：（1）強調(diào)在自然情境下而非人工控制環(huán)境中對研究對象進行研究。（2）重視研究者與研究對象的關系。定性研究認為研究者與研究對象之間是一種“主體間性”的關系，研究過程是雙方彼此互動、共同理解的過程，研究者對研究問題的認識，存在于與研究對象的互動之中。（3）強調(diào)從當事人（研究對象）的視角去理解其行為的意義和其對事物的看法，并在此基礎上建立理論。[5]（4）強調(diào)使用多元的方法，如觀察、訪談、實物收集等，以獲得對研究問題的全面深入認識。（5）注重用語言文字對研究現(xiàn)象進行“深描”，很少采用復雜的統(tǒng)計方法（如回歸分析、路徑分析）來報告他們的發(fā)現(xiàn)。（6）定性研究是一個不斷演化發(fā)展的過程。在這個過程中，研究的抽樣、資料收集的方向、資料分析的重點、結論的建構方式等都會發(fā)生變化。
四、定性研究的基本路徑
參照定性研究的基本流程，圍繞著定性研究需要考慮的六個重要問題，將定性研究基本路徑具體描述如下：
（一）定性研究的應用條件
研究者在什么條件下使用定性研究方法？主要有以下幾個考慮因素。一是問題類型，這是最重要的一個因素。定量研究擅長對變量問題的探究，而定性研究擅長過程問題。變量問題涉及的是差異與相關，如“是否”、“有多少”、“在多大程度上”以及“…… 的關系是否存在”之類的問題。[6]過程問題涉及的是事件與行為如何發(fā)生與演變，而不是它和其他變量存在何種關系以及多大程度上被其他變量所解釋。適合定性研究的過程問題有：事件的發(fā)生對相關人群所具有的意義；自然和社會情境對這類事件的影響；這類事件發(fā)展和結果產(chǎn)生的問題等。[7]二是研究目的。研究者是想通過對個別事物或現(xiàn)象進行細致、動態(tài)的考察來獲取豐富的描述？還是想通過對事物進行大規(guī)模的調(diào)查來證實普遍情況？前者適合定性研究，后者適合定量研究。三是數(shù)據(jù)特征。研究者已有的數(shù)據(jù)主要是描述性的文字材料（如實地筆記、訪談記錄等）？還是結構化的量化資料（如統(tǒng)計數(shù)據(jù)）？前者適合定性研究，后者適合定量研究。四是實施條件。為獲取對事物的深入理解，定性研究需要對研究對象進行系統(tǒng)的訪談和長期的觀察，如果研究者可以輕易地找到訪談與觀察對象，那就比較適合定性研究。
（二）定性研究設計
研究設計是研究者對研究過程的初步設想與規(guī)劃。在定性研究領域，對研究設計存在著不同的看法。后實證主義者主張對研究設計做完整系統(tǒng)的規(guī)劃；非實證主義者認為定性研究是一個不斷發(fā)現(xiàn)的過程，過早、過多或過于僵硬的設計會妨礙研究者即興創(chuàng)造。[8]對定性研究新手而言，事先進行嚴謹?shù)脑O計是很有必要的，但是，這并不意味著研究設計就會一成不變，它會隨著研究的進程進行調(diào)整。所以，研究設計仍應保持一定的彈性。
定性研究設計的基本邏輯跟定量研究是類似的[9]，即通過對研究過程的合理規(guī)劃，以確保研究的效度，保證結論的科學性（確保自變量、中介變量、調(diào)節(jié)變量與因變量之間的邏輯關系，當然，這些變量關系并不像定量研究中那樣明顯）（圖3）。其基本任務是：提出研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度。研究問題是指你想通過該研究回答和了解什么。研究問題至關重要，直接決定著概念框架、抽樣方案和研究方法。概念框架是有關研究事物的一個解釋框架——包含關鍵因素、概念或變量以及之間的關系，通常用圖形表示。抽樣方案是指對研究場所、人物、事件或過程的選擇。定性研究通常都采用立意抽樣，而且抽樣并不是一次完成，需要在研究過程中對研究對象不斷地聚焦以及再抽樣。研究方法包括研究擬采用的主要方法、資料收集與分析的方式、研究結果的成文形式等。研究效度（有效性）是指研究結論的描述或解釋的正確性與可靠性，[10]對定性研究而言，主要包括構念有效性、內(nèi)部有效性、外部有效性三種（純粹定性研究一般不考慮統(tǒng)計有效性；但如果是定性與定量結合的則需要）。有效性是研究設計的關鍵問題，研究者應詳細討論研究中可能面臨的各種有效性威脅及其消除辦法，只有這樣才能確保結論的科學性（有關三種有效性及各自所面臨的威脅，請參考沙迪什（Shadish）、庫克（Cook）與坎貝爾（Campbell）[11]的相關研究）。除了以上幾個基本任務外，研究設計還應考慮研究的目標、意義、資源規(guī)劃、倫理問題等影響因素。
（三）定性研究的方法類型、數(shù)據(jù)收集及其選擇應用
定性研究包含哪些方法？學界在此問題上，分歧很大，如邁爾斯（Miles）與休伯曼（Huberman）認為有十幾種[12]；沃爾科特（Wolcott）認為有二十幾種[13]；雅各布（Jacob）提出了六種 [14]；阿特金森（Atkinson）、德拉蒙特（Delamont）和哈默斯利（Hammersley）提出了七種 [15]；鄧津（Denzin）和林肯（Lincoln）則將其分為八種。[16]分歧大的原因在于，定性研究在發(fā)展過程中受到了眾多學科（如人類學、社會學、哲學、心理學等）和眾多范式與理論（如實證主義、建構主義、批判理論等）的影響，基于不同的視角，就會得出不同的分類結果。本文不拘泥于單一的視角，在整合相關文獻的基礎上，盡可能地將定性研究所包含的方法都列舉出來，并分析其特征及選擇應用，以供研究者參考（表2）。
定性研究的眾多方法之中，有一些已經(jīng)得到了公共管理學者的重視。柯肯哈特（Kirkhart）在1971年將現(xiàn)象學方法引入公共管理研究。[17]貝利（Bailey）認為案例方法適合探討大量公共管理的研究問題。[18]赫梅爾（Hummel）認為敘事方法有助于產(chǎn)生和積累公共管理知識。[19]然而，劉曉峰、劉祖云在對2006—2008年發(fā)表在《中國行政管理》等七家期刊上的652篇公共管理學文章進行分析之后發(fā)現(xiàn)，僅有60篇采用了規(guī)范的定性研究，而且這60篇中有59篇用的都是案例方法。[20]不難看出，在我國公共管理領域，采用規(guī)范定性研究的論文不僅數(shù)量極少，而且在方法的選擇上也極為單一（主要是案例方法），這極大的限制了我國公共管理定性研究的發(fā)展。
（四）定性研究的操作步驟
定性研究過程包含哪些步驟？基于文獻薈萃發(fā)現(xiàn)，不同學者在表述上存在較大差異。如大衛(wèi)·希爾弗曼（D.Silverman）將之分為開始研究、分析資料、保持聯(lián)系、寫作、發(fā)表五部分。[21]陳向明認為其包括：確定研究現(xiàn)象、陳述研究目的、提出研究問題、了解研究背景、構建概念框架、抽樣、收集材料、分析材料、作出結論、建立理論、檢驗效度、討論推廣度和道德問題、撰寫研究報告等。[22]本文認為，不同類型的定性研究在具體操作步驟上會有所不同，不必強求完全一致，但以下幾個基本步驟是不可缺少的，它們是研究設計、資料搜集、資料分析和撰寫報告，故這里主要分析這四個基本步驟的主要內(nèi)容（圖3）。
首先是研究設計。研究設計要完成的主要任務是：確定研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度等幾個方面。
完成研究設計之后，就得著手進入實地，開始資料的搜集。定性研究的資料搜集方式有訪談、觀察以及實物收集等。訪談適合搜集有關人的觀念、態(tài)度與生活經(jīng)歷類資料；觀察適合搜集有關人的行為及其規(guī)律的資料；實物則包括相關的文字、圖片、音像、物品等。定性資料搜集通常都會產(chǎn)生回溯力，使研究者回頭反思研究設計的內(nèi)容。
資料搜集上來后，需要對其進行整理分析，如形成暫時性分析與摘要，撰寫暫時報告、發(fā)展編碼系統(tǒng)等。其中，編碼是最重要的一種方式?！熬幋a意味著對數(shù)據(jù)片段用一個簡短的名稱進行歸類，同時也對每部分數(shù)據(jù)進行概括和說明?！盵23]定性編碼通常包含以下幾個步驟：首先是進行初始編碼（又叫開放式編碼），對原始材料中所包含的基本范疇（概念）進行概括。[24]然后是軸心編碼，對在初始編碼中形成的范疇加以精煉和區(qū)分，從中選出值得進一步分析的范疇（主軸范疇）。最后是選擇式編碼，在更高的抽象水平之上繼續(xù)進行軸心編碼，其目的在于找出核心范疇。[25]例如在一項關于勞工階級生活的研究中，研究者發(fā)現(xiàn)婚姻這個詞在許多對話中出現(xiàn)，于是他首先將一大堆田野筆記都編進婚姻這一范疇之下（初始編碼）。后來，隨著對資料的進一步分析，他將婚姻分成幾個一般性的范疇，如訂婚、結婚、離婚等（軸心編碼）。最后，經(jīng)過進一步分析，研究者決定以性別作為核心范疇，找出男人與女人在談論訂婚、結婚、離婚時的差異（選擇式編碼）。[26]在一項關于行政人員升遷意愿及其應對策略的研究中，專家們可能會提出一份編碼清單（表3），這些清單可以用來定義代碼或用作尋找新代碼的參考。編好碼以后，就可以進行資料展示了，展示的方式有兩種：一種是建立描述性圖表，從中引出描述性結論；一種是建立解釋性圖表，從中引出解釋性結論。兩種結論，都應該通過研究對象的反饋予以確證或修改。
最后是撰寫報告。報告應依據(jù)研究對象的反饋進行修改。如果研究的是多個個案，需要完成每一個個案的分析，再引出跨個案的結論，所有的結論（跨個案的、個案內(nèi)的）都應放入期末報告。期末報告中應討論結論對理論、政策與行動的意義。最后，還應依據(jù)讀者需求與研究意圖，將研究發(fā)現(xiàn)推廣運用。
（五）定性研究的質(zhì)量評價
主要有三種觀點：一種主張將定量研究中的“信度”、“效度”直接用于定性研究，或者根據(jù)定性研究特點對它們做出重新表述；一種主張發(fā)展與定性研究特點相符合的新標準，如堅定性、可靠性、可轉移性等；一種主張超越標準之外去尋找可以保證定性研究質(zhì)量的方法。本文認為，為了保證定性研究的質(zhì)量，確立一定的標準是有必要的，定性研究質(zhì)量評價標準可以將 “信度”、“效度”等傳統(tǒng)標準與新標準進行融合（表4）。
（六）定性研究中的倫理問題
倫理問題是社會研究無法回避的問題，對于定性研究，尤其如此。定性研究的每一個階段都會遇到倫理問題，都應遵循基本的倫理準則。在綜合現(xiàn)有文獻的基礎上，一個定性研究的倫理準則的基本框架如表5所示。
五、基本路徑使用應注意的問題
基本路徑，為研究者提供了一種了解和使用定性研究的簡便途徑，可以使其對定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等問題有一個基本認識。但該路徑作為一個全景式的簡化描述，也存在不少不足之處，研究者使用時應注意以下幾個問題：
（1）基本路徑只是關于定性研究及其使用的簡化模型，并未涵蓋其所有方面，特別是對各種具體方法（如民族志、扎根理論等）的討論不多。研究者若想對各種具體方法有深入理解，需閱讀其它資料。
（2）基本路徑討論的主要是定性研究中各種方法的共性，并未過多地討論其差異性。研究者在進行具體研究時應將共性與差異性結合考慮。
（3）基本路徑的各組成部分有較強的互依性，研究者應該重視這種互依關系，以一種整體而非割裂的方式來看待和靈活使用。這也符合定性研究循環(huán)反復、不斷演化的特征。
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（作者：楊立華，北京航空航天大學公共管理學院副教授、博士生導師、環(huán)境治理與可持續(xù)性科學研究所所長；何元增，北京航空航天大學公共管理學院博士生、江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院講師，北京100191）
A Concise Roadmap to Public Administration Qualitative Research
Yang LihuaHe Yuanzeng
[Abstract]Qualitative research is an important method for public administration studies. Based on a simple meta-analysis on the existing literature， the article briefly summarizes the definition of qualitative research and its characteristics， application conditions， research design processes， major types of concrete methods， operative steps， quality evaluation， and research ethics， and then constructs a concise roadmap for public administration qualitative research， as a reference for public administration researches and students， in order to promote the standardization， validity， and quality of Chinese studies on public administration and management. Finally， the study discusses several issues for using the concise roadmap.