時(shí)間：2023-08-12 09:14:59
導(dǎo)語：在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律依據(jù)的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
審計(jì)通常分為國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和審計(jì)三個(gè)系列。世界主要國家的審計(jì)實(shí)踐均表明，這三種審計(jì)雖然具有較多的共性，但一般都各自獨(dú)立，自成系統(tǒng)。國家審計(jì)的名稱也不同，以國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的名稱為名，如奧地利、法國、德國、意大利的《審計(jì)法院法》；以國家審計(jì)的為名，如英國、卡塔爾的《國家審計(jì)法》；以國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)首長的職位為名，如加拿大的《審計(jì)長法》，以色列的《國家審計(jì)長法》等：以《審計(jì)法》為名，比如澳大利亞、丹麥、馬來西亞等。
我們認(rèn)為，“審計(jì)”已經(jīng)演變成一個(gè)寬泛的大概念，包括國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，用“審計(jì)”來指代國家審計(jì)并不合適。由廠三種審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和重點(diǎn)、程序、要求等并不相同，因此應(yīng)該通過各自的法律分別進(jìn)行規(guī)范。作為規(guī)范國家審計(jì)的法律，應(yīng)改為《中華人民共和國國家審計(jì)法》，以區(qū)別于規(guī)范內(nèi)部審計(jì)的《內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》和規(guī)范社會(huì)審計(jì)的《注冊(cè)師法》。
（二）關(guān)于審計(jì)職責(zé)
1.明確責(zé)任審計(jì)的法律地位
在我國，經(jīng)濟(jì)責(zé)仟審計(jì)是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，為適應(yīng)干部監(jiān)督管理的需要而產(chǎn)生的，特別是黨的十六大報(bào)告提出發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，更是將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提高到一個(gè)新的高度。但審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的依據(jù)國家級(jí)的僅是以中央兩辦文件形式存在的兩個(gè)暫行規(guī)定，法律效力不高、強(qiáng)制性不夠，以致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一直存在審計(jì)范圍窄、力度小等，迫切需要從法律層次對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作出規(guī)定，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供法律依據(jù)。
2.完善審計(jì)監(jiān)督
金融業(yè)的發(fā)展和金融體制改革的深入，要求金融審計(jì)進(jìn)行以下轉(zhuǎn)變：—應(yīng)擴(kuò)大金融審計(jì)監(jiān)督范圍。一些有條件的國有商業(yè)銀行實(shí)行股份制改造，社會(huì)資金積極參與中小金融機(jī)構(gòu)的重組改造，信用社逐步改造成為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的地方性金融個(gè)業(yè)，這—變化使得原“國有金融機(jī)構(gòu)”已無法概括金融審計(jì)的全部，而金融機(jī)構(gòu)的資金安全涉及到成千上萬的百姓，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，因此，應(yīng)將一些地方商業(yè)銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社、其他非銀行金融機(jī)構(gòu)及股份銀行納入審計(jì)監(jiān)督范圍。二應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融管理機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，加大對(duì)這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，可以從源頭上控制金融風(fēng)險(xiǎn)。三要提高宏觀服務(wù)意識(shí)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)不能停留在對(duì)報(bào)表真實(shí)合法性的審計(jì)上，應(yīng)開展金融管理績(jī)效審計(jì)，將重點(diǎn)要放在“風(fēng)險(xiǎn)、管理、效益”上，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部管理制度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，充分發(fā)揮在宏觀調(diào)控中的作用。
3.明確投資審計(jì)范圍和內(nèi)容
由于國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)對(duì)象的多樣性、審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性，使該項(xiàng)審計(jì)工作具有其他行業(yè)審計(jì)所沒有的復(fù)雜性。國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)要充分發(fā)揮作用，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全過程如設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同的簽訂以及監(jiān)理環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，必須突破單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)范疇，深入到建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等諸多方面。因此，應(yīng)將有關(guān)內(nèi)容在《審計(jì)法》中明確規(guī)定，規(guī)定與國家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、采購等單位的財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。
4.強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)規(guī)定
隨著人們對(duì)審計(jì)的逐步了解，以監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法性為目標(biāo)、以查錯(cuò)防弊為重點(diǎn)的審計(jì)思維方式，已經(jīng)越走越不適應(yīng)客觀需要，特別是十六大提出要把經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益作為經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)整審計(jì)理念，關(guān)注政府性資金、社會(huì)公共資金等使用效益、效果的，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)，為政府經(jīng)濟(jì)中心工作服務(wù)。
（三）關(guān)于審計(jì)權(quán)限
1.明確審計(jì)執(zhí)法主體資格
長期以來人們對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)能否依據(jù)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例以外的其他財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行處理處罰意見不一致，造成阻礙、拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)和調(diào)查，不執(zhí)行審計(jì)決定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在投資審計(jì)中這一現(xiàn)象尤其突出。因此需要在《審計(jì)法》中進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)適用法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理、處罰，不受有關(guān)法律、法規(guī)等對(duì)執(zhí)法主體規(guī)定的限制。
2.明確檢查范圍
隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的單位通過機(jī)進(jìn)行管理與核算，使審計(jì)的內(nèi)容與載體發(fā)生了質(zhì)的變化，審計(jì)人員在索取數(shù)據(jù)和檢索系統(tǒng)軟件中常常遇到阻力，對(duì)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的檢查更是空談。因此《審計(jì)法》應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的安全可靠性、內(nèi)控狀況，規(guī)定被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料。
3.強(qiáng)化部分虛置的權(quán)限
賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的部分權(quán)限在實(shí)際運(yùn)用中沒有保障，使這些權(quán)限的運(yùn)用受到限制。比如，審計(jì)法規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)時(shí)具有審計(jì)調(diào)查權(quán)和移送處理權(quán)，并規(guī)定有關(guān)單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助，對(duì)移送案件有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)作出決定并書面通知審計(jì)機(jī)關(guān)。但在實(shí)踐中，不配合調(diào)查的情況時(shí)有發(fā)生，而審計(jì)人員因?yàn)闆]有相應(yīng)強(qiáng)制手段往往對(duì)不配合調(diào)查的行為毫無辦法。有處理權(quán)的機(jī)關(guān)接到移送建議后不進(jìn)行相應(yīng)處理、也不告知審計(jì)機(jī)關(guān)的情況也隨處可，見。因此《審計(jì)法》應(yīng)就相關(guān)部門和人員不支持、不配合而審計(jì)工作的行為設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。
4.完善審計(jì)強(qiáng)制措施
《審計(jì)法》應(yīng)從以下幾方面完善審計(jì)強(qiáng)制措施：一是規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)采取查封資料和資產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施，防止被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄有關(guān)資料和資產(chǎn)的行為，保證審計(jì)工：作順利進(jìn)行；二是規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)凍結(jié)與被審計(jì)單位違法違紀(jì)資金有關(guān)的銀行賬戶，保證審計(jì)機(jī)關(guān)從資金源頭上制止和查處違法違紀(jì)。
5.規(guī)定委托審計(jì)權(quán)
隨著我國審計(jì)組織的日益壯大與規(guī)范，特別是國家審計(jì)弱化對(duì)國有的審計(jì)后，社會(huì)審計(jì)成了監(jiān)督國有企業(yè)信息的可靠性和可信性、保障投資者和債權(quán)人利益的主力軍。這種情況下，《審計(jì)法》應(yīng)在規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督社會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，明確審計(jì)機(jī)關(guān)可以委托社會(huì)審計(jì)組織進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)除了對(duì)—些主要企業(yè)進(jìn)行直接審計(jì)外，其他的企業(yè)進(jìn)行委托審計(jì)，從而達(dá)到充分利用社會(huì)審計(jì)、抓住重點(diǎn)查深查透的目的。
（四）關(guān)于審計(jì)程序
1.改以審計(jì)機(jī)關(guān)名義向被審計(jì)單位征求審計(jì)報(bào)告。一方面，目前審計(jì)組撰寫的審計(jì)報(bào)告向被審計(jì)單位征求意見前，都已向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)，并已取得分管領(lǐng)導(dǎo)的同意，因此，以審計(jì)組還是審計(jì)機(jī)關(guān)的名義征求意見只是形式上的差異。另一方面，根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，處罰前必須向被處罰人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，如果以審計(jì)組名義征求意見，那么在處罰前還要就處罰事項(xiàng)再次以審計(jì)機(jī)關(guān)名義征求意見，徒增工作環(huán)節(jié)。如果審計(jì)報(bào)告以審計(jì)機(jī)關(guān)名義征求意見，就可以減少審計(jì)程序，提高工作效率。
關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部審計(jì)；問題；對(duì)策
中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.093
國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)力量，承擔(dān)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等重要職責(zé)。改革開放30年來，我國國有企業(yè)改革與發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)和進(jìn)步，但隨著國企改革的不斷深入，也存在著許多急待解決的問題。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是國有企業(yè)在深化改革中完善監(jiān)督體系和自我約束機(jī)制所必不可少的重要環(huán)節(jié)，扎實(shí)有效開展內(nèi)部審計(jì)工作能夠促進(jìn)國企改革走上健康發(fā)展的軌道，為國企改革發(fā)展順利推進(jìn)發(fā)揮保駕護(hù)航作用。
1 加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的必要性
目前我國國有企業(yè)改革全面推進(jìn)，國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和管理體制也發(fā)生了重大變革，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作對(duì)國有企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部控制、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟(jì)效益意義重大。
1.1 開展國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)是國家法制建設(shè)的要求
國家《審計(jì)法》明確要求，國務(wù)院各部門和地方人民政府各部門、國有機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。2003年5月1日起實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》也對(duì)內(nèi)部審計(jì)作出明確的規(guī)定。此外，中國內(nèi)審協(xié)會(huì)先后了《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》以及20多個(gè)具體準(zhǔn)則，這是推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范化、制度化、法制化進(jìn)程的重要舉措，也為國有企業(yè)深入開展內(nèi)部審計(jì)工作提供了重要的法律依據(jù)和制度保障。
1.2 內(nèi)部審計(jì)是我國審計(jì)監(jiān)督體系的重要組織部分
審計(jì)按照主體劃分成政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)三種，其中內(nèi)部審計(jì)是企業(yè)內(nèi)設(shè)的專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T進(jìn)行的審計(jì)活動(dòng)，是現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步完善的產(chǎn)物。內(nèi)部審計(jì)相對(duì)于政府審計(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)來說，具有自身特點(diǎn)，它建立于企業(yè)內(nèi)部、服務(wù)于企業(yè)管理，是對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，既可用于對(duì)企業(yè)內(nèi)控制度建立的充分性、有效性進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，又可用于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、完整，資產(chǎn)的安全、完整以及企業(yè)經(jīng)營效益、合法合規(guī)等事項(xiàng)進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以促進(jìn)企業(yè)目說氖迪幀K孀毆企改革的全面深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)的經(jīng)營管理中將發(fā)揮更大的作用。
1.3 發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，防止國有資產(chǎn)流失
當(dāng)前，國有企業(yè)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)模和復(fù)雜程度不斷加大、資產(chǎn)并購重組日趨頻繁、股權(quán)交易日益活躍、競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷加大等特點(diǎn)，切實(shí)有效發(fā)揮和加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，實(shí)施對(duì)國有企業(yè)的有效管控，已經(jīng)是我國經(jīng)濟(jì)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。對(duì)國有企業(yè)做好內(nèi)部審計(jì)，也體現(xiàn)了國家履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資本經(jīng)營管理的監(jiān)督管理，防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)的保值和增值。
2 我國國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)存在的問題
隨著全面深化國企改革進(jìn)程的推進(jìn)，當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)的理論、組織、方法等已不能適應(yīng)深化國企改革的要求。
2.1 內(nèi)部審計(jì)制度不完善，審計(jì)體系不健全
內(nèi)部審計(jì)制度在我國發(fā)展僅有數(shù)年歷史，目前國家出臺(tái)的內(nèi)部審計(jì)相關(guān)制度和辦法不完善，造成企業(yè)在內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)施過程中沒有完善的法律體系作保障。一是國家對(duì)內(nèi)部審計(jì)的立法相對(duì)滯后。我國《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》的制定日趨完善，但目前尚無出臺(tái)內(nèi)部審計(jì)法，且僅有審計(jì)署的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》一個(gè)部門規(guī)章，沒有建立完善的法律法規(guī)體系。二是國內(nèi)內(nèi)部審計(jì)理論比較滯后。內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)、職能、原則等基礎(chǔ)理論尚未形成完善的適應(yīng)國情實(shí)際和現(xiàn)代企業(yè)制度的理論體系；經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、管理審計(jì)等實(shí)務(wù)理論研究也缺乏廣度和深度，存在理論落后于實(shí)踐，指導(dǎo)作用不強(qiáng)的問題。三是審計(jì)監(jiān)督體系不完善。由于未建立健全的內(nèi)部審計(jì)法律規(guī)章制度，造成企業(yè)沒有形成完善的內(nèi)部審計(jì)體系，更是使內(nèi)部審計(jì)工作無法有效的開展，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展產(chǎn)生阻礙。與此同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系的缺失使得審計(jì)行為規(guī)范與質(zhì)量都得不到強(qiáng)有力的依據(jù)，無法保障其健康發(fā)展。
2.2 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)
從國務(wù)院國資委和32個(gè)省市地方國資委來看，國務(wù)院國資委未設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門，全國僅有北京、吉林、上海等8個(gè)省市設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)部門。由于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門多數(shù)沒有設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，這影響國有企業(yè)設(shè)置對(duì)應(yīng)的獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)部門。目前部分國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有明確規(guī)定。目前國有企業(yè)有的設(shè)置了獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，但與其他部門處于平行的地位，有的與監(jiān)察室合并設(shè)立監(jiān)察審計(jì)部門，有的只是掛靠在財(cái)務(wù)部門，有的甚至沒有審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，影響了內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。二是審計(jì)工作受管理層影響。多數(shù)國有企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門，審計(jì)工作受命于企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)審計(jì)問題涉及到管理者自身利益時(shí)，內(nèi)部審計(jì)工作容易受管理層主觀意識(shí)的影響。三是審計(jì)人事受制于管理層。目前國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員職務(wù)的任免、升遷和獎(jiǎng)懲等基本上都由企業(yè)管理層決定的，這也一定程度上影響內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。
2.3 內(nèi)部審計(jì)范圍不夠廣泛，審計(jì)職能不能有效發(fā)揮
內(nèi)部審計(jì)的基本職能主要有價(jià)值管理、財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)營審計(jì)和項(xiàng)目審計(jì)等方面。但是，目前部分國有企業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能作用認(rèn)識(shí)不到位，實(shí)際工作中審計(jì)范圍還不夠廣泛，主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)部審計(jì)大多是財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)等其他方面幾乎空白，內(nèi)容相對(duì)比較單一。二是內(nèi)部審計(jì)以事后審計(jì)為主，較少進(jìn)行事前審計(jì)和事中監(jiān)控，不能涵蓋企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的全過程。三是內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)是對(duì)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、合法性、有效性進(jìn)行審查，較少涉及企業(yè)內(nèi)部控制、經(jīng)營管理等方面，審計(jì)職能和作用發(fā)揮有限。
2.4 內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)不高，審計(jì)技術(shù)較為落后
審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，但目前多數(shù)國有企業(yè)內(nèi)審人員的素質(zhì)不高和審計(jì)技術(shù)落后一定程度影響審計(jì)質(zhì)量的提高。一是內(nèi)審人員專業(yè)綜合不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國內(nèi)審人員中財(cái)務(wù)、審計(jì)專業(yè)占71%以上，經(jīng)濟(jì)、管理及相關(guān)專業(yè)占14%左右，其他專業(yè)占14%左右?？梢?，目前我國內(nèi)審人員大多數(shù)來自財(cái)務(wù)審計(jì)隊(duì)伍，專業(yè)知識(shí)比較單一，缺乏具有一定綜合能力的復(fù)合型人才，影響到內(nèi)審工作深度和廣度。二是審計(jì)技術(shù)較為落后。目前大多數(shù)國有企業(yè)審計(jì)工作，基本上都依賴于審計(jì)人員基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)作出的職業(yè)判斷為主，審計(jì)方法大多為抽樣審計(jì)方法，還不具備運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行信息化審計(jì)的能力，這導(dǎo)致審計(jì)方式隨意性較大，缺乏合理的科學(xué)性。三是審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量不高。在內(nèi)審實(shí)踐中，由于審計(jì)人員對(duì)一些錯(cuò)綜復(fù)雜的審計(jì)事項(xiàng)難以做出恰當(dāng)?shù)穆殬I(yè)判斷，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量不高，內(nèi)部審計(jì)的威信力大大降低。
3 完善國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的幾點(diǎn)措施
當(dāng)前形勢(shì)下，針對(duì)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)存在的上述問題，我們應(yīng)積極采取措施加以解決。
3.1 完善內(nèi)部審計(jì)制度，健全審計(jì)體系
一是制定完善的內(nèi)部審計(jì)制度。目前許多國家都專門制定內(nèi)部審計(jì)法律法規(guī)，國際內(nèi)審協(xié)會(huì)也制定了內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等，相比之下我國內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)規(guī)章還比較薄弱，因此有關(guān)部門應(yīng)抓緊研究、制定和頒布內(nèi)部審計(jì)法規(guī)規(guī)章以及相關(guān)業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，統(tǒng)一內(nèi)部審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)范，保證內(nèi)審工作能夠有法可依、有章可循。二是建立有效的內(nèi)控體系。健全有效的內(nèi)控體系并保證其有效執(zhí)行，能夠幫助及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防范和化解企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行審計(jì)全覆蓋。國有企業(yè)普遍規(guī)模大、層級(jí)多，應(yīng)根據(jù)企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)及治理需求等企業(yè)實(shí)際，有針對(duì)性進(jìn)行工程、合同、采購等業(yè)務(wù)審計(jì)，并重點(diǎn)重要資金、重大項(xiàng)目、重大財(cái)務(wù)異常以及下屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等方面，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。
3.2 合理設(shè)置機(jī)構(gòu)模式，保證審計(jì)獨(dú)立性
國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性對(duì)于內(nèi)部審計(jì)是至關(guān)重要。一般而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)越高，其立性就越強(qiáng)，地位就越高。目前國際上通行主要在監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)三種內(nèi)審機(jī)構(gòu)組織模式，其中董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的模式隸屬層級(jí)最高，具有較高的獨(dú)立性、權(quán)威性。內(nèi)部審計(jì)還需要具備以下條件，才能保持獨(dú)立性：一是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要能充分與公司高級(jí)管理層、審計(jì)委員會(huì)及董事會(huì)進(jìn)行溝通和交流，并向其報(bào)告工作結(jié)果。二是必須保證內(nèi)部審計(jì)不受限制獲得其工作所需的人力、物力和財(cái)力。三是內(nèi)審機(jī)構(gòu)責(zé)任人（CAE）的任免、獎(jiǎng)懲應(yīng)由審計(jì)委員會(huì)主席決定，并適當(dāng)參加CAE業(yè)績(jī)的考核。四是審計(jì)委員會(huì)必須讓CAE及外審在沒有管理層人士參加的情況下有機(jī)會(huì)定期與其進(jìn)行非公開的商談和討論。
3.3 擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)范圍，明確工作內(nèi)容
我們應(yīng)改變傳統(tǒng)審計(jì)范圍，將審計(jì)范圍拓寬至工程審計(jì)、合同審計(jì)、管理審計(jì)等企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的全過程，更好發(fā)揮審計(jì)職能作用。當(dāng)前，國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的工作重點(diǎn)主要是：一是積極開展績(jī)效審計(jì)、管理、工程審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì)工作，通過揭隱患、促管理、增效益，促進(jìn)企業(yè)各項(xiàng)政策制度得到貫徹落實(shí)，保障企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)。二是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)重大決策事項(xiàng)、重大投資項(xiàng)目以及重大資金運(yùn)作等“三重一大”方面的全過程審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子決策的民主性、科學(xué)性和項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性等方面的監(jiān)督評(píng)價(jià)，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。三是深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的制約作用，做到離任必審、定期輪審，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行長效監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政、廉政。
3.4 加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平
審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于審計(jì)工作的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要，我們應(yīng)通過以下方法加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)：一是在內(nèi)部審計(jì)人員的錄用上，要適當(dāng)選配一定比例具有企業(yè)管理、工程管理、計(jì)算機(jī)技術(shù)等專業(yè)背景的人員，優(yōu)化審計(jì)人員隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)。二是要加大對(duì)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)力度，通過采取脫崗培訓(xùn)、企業(yè)交流等方式，提高內(nèi)審人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。三是國注重提高審計(jì)人員的電算化水平，鼓勵(lì)和推廣運(yùn)用數(shù)據(jù)開展審計(jì)。四是組織開展審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)交流，通過典型審計(jì)案例分析，推廣行之有效的實(shí)戰(zhàn)方法。
參考文獻(xiàn)
[1]審計(jì)署成都特派辦理論研究會(huì)課題組.全面深化改革背景下國有企業(yè)審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略[J].審計(jì)研究，2015：27-34.
[2]李俊.新一輪國有企業(yè)改革風(fēng)險(xiǎn)及審計(jì)應(yīng)對(duì)之策[R].審計(jì)署審計(jì)科研所審計(jì)研究報(bào)告，2014.
[3]辛巖，楊明，李方全.加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)問題與淺析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011：96-97.
關(guān)鍵詞：環(huán)境績(jī)效審計(jì)環(huán)境會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)政府審計(jì)
一、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)存在的困難
（一）環(huán)境法律法規(guī)尚未完善不配套
我國目前已經(jīng)構(gòu)建起符合我國國情的環(huán)境保護(hù)法律體系。但仍不完善不配套，有的甚至相互矛盾，給審計(jì)帶來了難度，表現(xiàn)為：一法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，不少法規(guī)缺少細(xì)化的具體標(biāo)準(zhǔn)；二是多部門對(duì)同一事項(xiàng)立法，部分之間相互矛盾，例如企業(yè)污水處理費(fèi)的征收范圍就不一致；三是行政主管部門出現(xiàn)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，如排污費(fèi)的使用。環(huán)境績(jī)效審計(jì)的法律依據(jù)是衡量和評(píng)價(jià)環(huán)境審計(jì)對(duì)象的“度”，我國已頒布環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成了環(huán)境保護(hù)法律體系的雛形，但是《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等法規(guī)，一直未明確審計(jì)在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管中的權(quán)限，并未對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)方面的具體內(nèi)容做出明確規(guī)定。而《環(huán)境保護(hù)法》只明確行政主管部門在監(jiān)督的責(zé)任，但未明確國家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，不利于發(fā)揮審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。
（二）缺少環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則
審計(jì)準(zhǔn)則是連接審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方法的紐帶。環(huán)境績(jī)效審計(jì)沒有專門的審計(jì)準(zhǔn)則，造成政府環(huán)境審計(jì)理論與實(shí)踐脫節(jié)，實(shí)踐中經(jīng)常只能套用財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)類型的準(zhǔn)則和規(guī)范，靠執(zhí)業(yè)判斷或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，自由裁量權(quán)較大，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響環(huán)境績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。政府審計(jì)準(zhǔn)則的環(huán)保板塊尚處于空白狀態(tài)，是我國整個(gè)環(huán)境審計(jì)體系的一大缺陷。
（三）缺少標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估體系
評(píng)估體系是績(jī)效審計(jì)的靈魂。環(huán)境績(jī)效審計(jì)具有多樣性和專業(yè)性，同一項(xiàng)目可能有多種不同衡量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)也自成體系。但環(huán)境績(jī)效審計(jì)離不開成本效益的分析，應(yīng)用哪些指標(biāo)來科學(xué)反映成為審計(jì)人員關(guān)心的問題。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是主觀性很強(qiáng)，從不同的角度評(píng)價(jià)，會(huì)有截然不同的結(jié)論。因此，只有有相對(duì)科學(xué)及成熟的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能保證環(huán)境績(jī)效審計(jì)結(jié)果的公平公正性。
（四）我國審計(jì)人員的素質(zhì)不能滿足環(huán)境審計(jì)的要求
參考《中國環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)問卷調(diào)查及初步分析》的調(diào)查結(jié)果，從事環(huán)境審計(jì)的人員專業(yè)背景，其中審計(jì)會(huì)計(jì)占76.2%，工程占14.4%，管理和稅務(wù)各占4.7%；對(duì)環(huán)境法律法規(guī)的了解程度，其中十分理解的沒有，有些了解的占88.2%，不了解的占11.8%。從事環(huán)境審計(jì)的人員缺乏環(huán)境科學(xué)知識(shí)，當(dāng)遇到環(huán)境科學(xué)專業(yè)的問題時(shí)，有點(diǎn)措手不及。因此對(duì)于只掌握傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)的審計(jì)人員來說是個(gè)挑戰(zhàn)。
（五）理論研究手段的相對(duì)滯后
1997年以來，我國學(xué)術(shù)界才開始運(yùn)用實(shí)證方法研究環(huán)境會(huì)計(jì)與審計(jì)問題，研究手段相對(duì)滯后，而發(fā)達(dá)國家早在90年代初就開始運(yùn)用實(shí)證方法來研究。目前，國內(nèi)主要采用傳統(tǒng)的定性分析方法，規(guī)范研究占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)證研究則相對(duì)缺乏，主要是環(huán)境數(shù)據(jù)資源不充分，影響環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究的實(shí)用價(jià)值，制約著我國環(huán)境績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。
二、開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的措施：
（一）完善的環(huán)境績(jī)效審計(jì)的制度建設(shè)
1、建立政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)。
環(huán)境績(jī)效審計(jì)立法是用法律手段規(guī)范政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的意圖和效果，達(dá)到有法可依，依法審計(jì)?？梢酝ㄟ^修改《審計(jì)法》，明確審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中的地位、職責(zé)、權(quán)力、工作范圍等，修訂《審計(jì)法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)，進(jìn)一步落實(shí)具體的工作細(xì)則。
2、建立政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。
我國環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則制定可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則或指南及其頒布的多項(xiàng)環(huán)境審計(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)性文件、審計(jì)報(bào)告。環(huán)境績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則實(shí)質(zhì)是對(duì)審計(jì)行為的約束和引導(dǎo)，包括審計(jì)執(zhí)業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范在審計(jì)實(shí)踐中如何評(píng)價(jià)內(nèi)部控制及取得證據(jù)，明確如何利用環(huán)境、能源類的專家，規(guī)范專家的行為；技術(shù)準(zhǔn)則是考慮環(huán)境績(jī)效審計(jì)的基本技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及審計(jì)方法。
（二）構(gòu)建我國環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系
現(xiàn)在的一些環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要是針對(duì)企業(yè)，且多數(shù)為非強(qiáng)制性的指標(biāo)，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)更多地從公眾的角度出發(fā)，設(shè)計(jì)宏觀角度的績(jī)效指標(biāo)。先從環(huán)保資金使用的效率（資金到位率及使用率、違規(guī)資金率等）、環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的資源利用（工期計(jì)劃完成率、返工損失率、檢驗(yàn)合格率等）、環(huán)保項(xiàng)目的效益（投資回報(bào)率、實(shí)際達(dá)標(biāo)率、質(zhì)量系數(shù)等）。同時(shí)結(jié)合現(xiàn)有的各種指標(biāo)，如宏觀的國家及地方制訂的環(huán)境政策法規(guī)，地方制定環(huán)境污染綜合整治規(guī)劃、專項(xiàng)整治計(jì)劃等環(huán)保工作目標(biāo)，年度主要污染物總量控制、減排計(jì)劃及各項(xiàng)主要污染的達(dá)標(biāo)指標(biāo)規(guī)定等。微觀的單位自行制定的目標(biāo)、預(yù)算、定額、合同等作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。微觀與宏觀指標(biāo)的結(jié)合形成環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。
（三）盡快建立我國的環(huán)境會(huì)計(jì)體系
環(huán)境會(huì)計(jì)體系為環(huán)境績(jī)效審計(jì)提供操作平臺(tái)。黨的十八屆三中全會(huì)重點(diǎn)指出要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。我國環(huán)境會(huì)計(jì)還處在萌芽階段。審計(jì)人員難以取得環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，難以分析環(huán)境資金的使用效果、環(huán)境保護(hù)的投入產(chǎn)出，阻礙了環(huán)境績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。應(yīng)盡快修改現(xiàn)有的行政企事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及會(huì)計(jì)制度，增加在報(bào)表中披露的環(huán)境相關(guān)的信息，建立起有關(guān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任信息的會(huì)計(jì)記錄、計(jì)量、計(jì)價(jià)、報(bào)告，提供真實(shí)、完整、可靠的環(huán)境會(huì)計(jì)資料，能完整反映被審計(jì)單位或項(xiàng)目的環(huán)境信息。
（四）加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)
培養(yǎng)環(huán)境績(jī)效審計(jì)人才。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)自己的需要建立一支有多專業(yè)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍，可以通過招聘的方法，得到資源、環(huán)境專業(yè)的人才。建立良好的培訓(xùn)計(jì)劃，讓財(cái)會(huì)專業(yè)的審計(jì)人員充實(shí)資源、環(huán)境、工程方面的知識(shí)，武裝起立體的知識(shí)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，充分利用內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)、及外部環(huán)境專家的力量，彌補(bǔ)自身的環(huán)境審計(jì)理論與技能缺乏，推動(dòng)環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作的順利開展。
參考文獻(xiàn)
[1]湯孟飛.環(huán)境績(jī)效審計(jì)應(yīng)用方法研究[J].財(cái)會(huì)研究.2011(07).
[2]馮品.我國環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究現(xiàn)狀綜述與展望[J].財(cái)會(huì)通訊.2012(36).
（一）績(jī)效審計(jì)起源與發(fā)展 績(jī)效審計(jì)發(fā)端于西方國家。20世紀(jì)40年代誕生績(jī)效審計(jì)（阿瑟?肯特，1948），發(fā)展于20世紀(jì)70-80年代，到20世紀(jì)90年代，經(jīng)過50多年的探索，已實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了比較完善的績(jī)效審計(jì)體系。我國績(jī)效審計(jì)1982年起步，2002年全國審計(jì)工作會(huì)議提出“積極探索開展績(jī)效審計(jì)”后，專家學(xué)者致力于實(shí)踐與探討。雖然績(jī)效審計(jì)理論研究與實(shí)踐20多年從不停步，但因在基本政策的頂層設(shè)計(jì)上尚未把績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的審計(jì)類型進(jìn)行全面系統(tǒng)的實(shí)踐與探索，因此研究成果不多，但也不乏成果，例如：羅美富等（2004）介紹國外績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)務(wù)；楊錫春（2006）從國家審計(jì)層面分析我國績(jī)效審計(jì)面臨的十大難點(diǎn)；戚振東等（2009）認(rèn)為我國績(jī)效審計(jì)應(yīng)開展多樣化評(píng)價(jià)而不是過分注重“3E”內(nèi)容；吳勛（2011）解析轉(zhuǎn)型期績(jī)效審計(jì)實(shí)施瓶頸，研究績(jī)效審計(jì)技術(shù)支撐與治理機(jī)制；蔡春等（2011）提出拓展績(jī)效審計(jì)目標(biāo)等10項(xiàng)推進(jìn)我國績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展的思路；候曉紅等（2012）探討基于免疫機(jī)理的政府績(jī)效審計(jì)模式；李曼等（2013）運(yùn)用藕合理論研究?jī)?nèi)部審計(jì)績(jī)效評(píng)估模型。
（二）績(jī)效審計(jì)理論研究不足 通過對(duì)國內(nèi)學(xué)者績(jī)效審計(jì)研究成果進(jìn)行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)仍存在較多不足。一是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)側(cè)重于3E內(nèi)容，缺乏對(duì)后發(fā)展區(qū)域高等教育資金使用、資源利用，以及環(huán)保、社會(huì)責(zé)任等更深層次探究和全面分析評(píng)價(jià)；二是偏重于理論研究，缺失必要實(shí)證研究及成果；三是側(cè)重于靜態(tài)研究，忽視績(jī)效管理的多變量互動(dòng)系統(tǒng)；四是研究視角敏銳延伸幅度較窄，缺乏對(duì)績(jī)效審計(jì)各分支領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的整合與研究。這些不足正是當(dāng)前績(jī)效審計(jì)和本課題急待研究解決的基本任務(wù)與問題。
二、高?？?jī)效審計(jì)現(xiàn)狀
（一）高?？?jī)效審計(jì)理念淡薄 據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，教育部直屬72所高校中獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的35所，與紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公的33所，與財(cái)務(wù)合署辦公的2所。直屬高校獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不到一半，地方高校比例更低。筆者抽查廣西教育廳及其管轄的22所本科院校，結(jié)果顯示：教育主管部門教育廳本身沒獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，而是與財(cái)務(wù)合署辦公；22所本科院校中三分之一的高校設(shè)立審計(jì)部門，三分之一是與紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公；審計(jì)人員很大部分是從財(cái)務(wù)崗位勸退轉(zhuǎn)型，一部分審計(jì)人員還兼任學(xué)校其他管理崗位；某些校領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)觀念淡薄，內(nèi)審工作尚未受到應(yīng)有的重視，認(rèn)為公立高校屬于全額撥款預(yù)算單位，不象企業(yè)存在風(fēng)險(xiǎn)問題，內(nèi)審工作可有可無，沒必要設(shè)立獨(dú)立部門和配備專職專業(yè)人員；只有9%高校開展績(jī)效審計(jì)工作，而且也僅就某項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，90%以上的高校內(nèi)審工作僅局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)以及協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行日常物資采購詢價(jià)、資產(chǎn)驗(yàn)收。高?？?jī)效審計(jì)觀念仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代。
（二）高校績(jī)效審計(jì)缺乏明確的法律法規(guī)支撐 目前，《憲法》（法律類）、《審計(jì)法》（法規(guī)類）、《審計(jì)準(zhǔn)則》（部門規(guī)章類）三個(gè)層面的有關(guān)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系的建設(shè)仍是空白。盡管《審計(jì)法》（2006修訂本）“提高財(cái)政資金使用效益”，間接說明了績(jī)效審計(jì)的重要性；《中國內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)――高校內(nèi)部審計(jì)》（2009）第五條明確指出“高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注學(xué)校資源，對(duì)本單位利用資源、開展業(yè)務(wù)、取得績(jī)效的過程和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)”。但上述僅是績(jī)效審計(jì)的宏觀層面的法律依據(jù)，對(duì)于如績(jī)效審計(jì)實(shí)施細(xì)則尤其是科學(xué)、合理、規(guī)范、具體的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至今尚未建立健全。開展包括高?？?jī)效審計(jì)在內(nèi)的績(jī)效審計(jì)缺乏必要的法律依據(jù)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。
（三）高校績(jī)效審計(jì)手段與信息化建設(shè)落后 筆者抽查了廣西22所本科院校，其中不到10%的高校使用審計(jì)軟件，而且絕大多數(shù)高校審計(jì)人員思想觀念仍然停滯在以紙質(zhì)資料為基本的傳統(tǒng)審計(jì)思路與方法上，甚至審計(jì)目標(biāo)定位仍然是手工作業(yè)下的查賬找錯(cuò)。對(duì)于審計(jì)軟件以及網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上管理、網(wǎng)上教學(xué)、網(wǎng)上服務(wù)等信息一體化的“數(shù)字化校園”處于似曾相識(shí)的模糊階段，與審計(jì)相關(guān)的數(shù)據(jù)采集、內(nèi)控評(píng)價(jià)、管理規(guī)定、數(shù)據(jù)庫巡檢報(bào)告等涉及信息系統(tǒng)以及系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程及電子數(shù)據(jù)往來傳輸和應(yīng)用系統(tǒng)的基本功能與數(shù)據(jù)接口等技術(shù)，更是望而生畏。傳統(tǒng)的手工審計(jì)必定影響績(jī)效審計(jì)工作效率及效果。
（四）高校績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)乎績(jī)效審計(jì)能否有效進(jìn)行的最直接的因素。西方國家開展績(jī)效審計(jì)時(shí)，都相應(yīng)研究制定并績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2009年中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心采用國際通行慣例，組織專家篩選出投入評(píng)價(jià)指標(biāo)14項(xiàng)、產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)16項(xiàng)。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)比較適合教育部直屬高校。目前，高?？?jī)效審計(jì)面臨的關(guān)鍵問題在于構(gòu)筑一整套用以科學(xué)、客觀、合理、權(quán)威、公允、切實(shí)可行的評(píng)價(jià)效益的指標(biāo)體系。
（五）高校績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵建設(shè)有待加強(qiáng) 一是績(jī)效審計(jì)目標(biāo)停留在3E（經(jīng)濟(jì)Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss）評(píng)價(jià)上，忽視對(duì)高校外部性社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督評(píng)價(jià)；二是績(jī)效審計(jì)內(nèi)容局限于某項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金，巨額貸款風(fēng)險(xiǎn)、重復(fù)建設(shè)、閑置浪費(fèi)、資金使用率低等“隱性消耗”這些隱蔽性強(qiáng)的深層次問題及其根源成為績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的盲點(diǎn)；三是績(jī)效審計(jì)方式方法過于單一，沒有整合其他審計(jì)方式方法，來促進(jìn)績(jī)效審計(jì)效果最大化；四是績(jī)效審計(jì)職能局限于一般性的評(píng)價(jià)和監(jiān)督上，而且缺乏切實(shí)可行的建議性的措施建議。
（六）審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，無法滿足績(jī)效審計(jì)要求 在我國，包括教育系統(tǒng)在內(nèi)的各行各業(yè)審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)和綜合素質(zhì)較差的現(xiàn)象較普遍，懂會(huì)計(jì)知識(shí)的人員占多數(shù)，掌握審計(jì)專業(yè)知識(shí)以及財(cái)政金融、計(jì)算機(jī)、法律、管理學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等審計(jì)相關(guān)學(xué)科知識(shí)的人相對(duì)較少。這種審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)已成為制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的瓶頸因素。筆者抽查廣西22所本科院校審計(jì)人員信息了解到：高?，F(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍存在量少質(zhì)差工作難開展的現(xiàn)象，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力、工作經(jīng)驗(yàn)及綜合能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)工作的要求存在較大差距。這種人員配置及其綜合素質(zhì)，不利于績(jī)效審計(jì)開展及對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評(píng)價(jià)。
（七）績(jī)效審計(jì)理論研究薄弱 作為審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段的績(jī)效審計(jì)，具有綜合性強(qiáng)、內(nèi)涵豐富、審計(jì)方法多樣化等特點(diǎn)，而且我國績(jī)效審計(jì)目前仍處于試點(diǎn)階段，績(jī)效審計(jì)開展的時(shí)間較短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，仍缺乏一個(gè)成熟、規(guī)范的可行性模式。因此，理論研究缺乏深度，具有學(xué)術(shù)價(jià)值或應(yīng)用價(jià)值的研究成果和經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)缺乏，急待探索、研究。
三、高校績(jī)效審計(jì)發(fā)展對(duì)策
（一）更新高?？?jī)效審計(jì)理念 一是高校領(lǐng)導(dǎo)更新觀念，重視審計(jì)工作，建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，合理配備多元化的審計(jì)人員。尤其是省級(jí)教育行政主管部門必須設(shè)立審計(jì)處，既起帶頭作用又起一條線直管指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用；二是高校把績(jī)效審計(jì)納入年度工作計(jì)劃，把績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)作為學(xué)?？?jī)效管理重要內(nèi)容和抓手；三是高校內(nèi)審人員要轉(zhuǎn)變工作理念與作風(fēng)，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新內(nèi)審的工作思路和方法，找準(zhǔn)績(jī)效審計(jì)突破口和落腳點(diǎn)，把績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建投資審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、管理效益，尤其是資源配置、資金使用和管理效果進(jìn)行全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)。
（二）加快績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)制度建設(shè) 建議借鑒國外績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國30多年來績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的國情，考慮在《審計(jì)法》、《審計(jì)實(shí)施條例》、《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南》等現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善，明確績(jī)效審計(jì)的概念、原則、內(nèi)容、目標(biāo)、方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，以指導(dǎo)審計(jì)人員科學(xué)有效地開展績(jī)效審計(jì)工作。
（三）加快高校內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)，提高審計(jì)效率 網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的高速發(fā)展和財(cái)務(wù)管理現(xiàn)代化系統(tǒng)的普及，對(duì)包括高校內(nèi)審在內(nèi)的審計(jì)工作提出了更高的要求。手工審計(jì)的“解放”是信息時(shí)代對(duì)審計(jì)工作的深層次變革。通過開發(fā)審計(jì)軟件、建立審計(jì)信息門戶、數(shù)據(jù)中心和審計(jì)網(wǎng)絡(luò)庫，構(gòu)筑起匯聯(lián)網(wǎng)查詢、遠(yuǎn)程監(jiān)控、實(shí)時(shí)監(jiān)查、數(shù)據(jù)采集、審計(jì)分析、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)管理、資源共享等多功能為一體的高校內(nèi)部審計(jì)信息化平臺(tái)，并利用該平臺(tái)，及時(shí)采集數(shù)據(jù)、及時(shí)預(yù)警分析、及時(shí)測(cè)試評(píng)價(jià)、及時(shí)督促整改，實(shí)現(xiàn)從審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告、后續(xù)跟蹤等審計(jì)全過程模板化、規(guī)范化、流程化和信息化。完善的審計(jì)信息化管理體系，將促進(jìn)績(jī)效審計(jì)效率進(jìn)一步提高。
（四）建立健全適合我國國情的高?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 在建立健全我國公共機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和修改完善《中國高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》中的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究，不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與方法，借鑒國外先進(jìn)的高?？?jī)效審計(jì)理論、研究成果和經(jīng)驗(yàn)方法，綜合考慮我國各類高等院校的個(gè)體差異，分門別類地構(gòu)建適合我國國情的高?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系既要反映高校資源配置、資金使用情況，又要反映高校教學(xué)科研成果以及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度等，并且財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定性分析指標(biāo)與定量分析指標(biāo)、靜態(tài)指標(biāo)與動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合。
（五）提升高校績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵 一是績(jī)效審計(jì)目標(biāo)上升為5E （經(jīng)濟(jì)Economy、效率Efficiency、效果Effectivenss、公平Equity、環(huán)境environment）評(píng)價(jià)，重視對(duì)高校外部性社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督評(píng)價(jià)，尤其是重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境及周邊居民影響度的監(jiān)督評(píng)價(jià)。二是豐富績(jī)效審計(jì)內(nèi)容，不拘泥于某項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金，目前績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)可以定為基本建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科研項(xiàng)目，以及這些重大項(xiàng)目對(duì)教學(xué)科研的貢獻(xiàn)度等審計(jì)評(píng)價(jià)，掃除諸如政府投入不足與資源鋪張浪費(fèi)、重投入輕管理、巨額貸款風(fēng)險(xiǎn)、重復(fù)建設(shè)、閑置浪費(fèi)、資金使用率低、“三公”經(jīng)費(fèi)等“隱性消耗”這些隱性問題及其根源的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)盲點(diǎn)，不斷延伸績(jī)效審計(jì)視野。三是圍繞績(jī)效審計(jì)模式，聚集績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、社會(huì)責(zé)任審計(jì)的協(xié)同創(chuàng)新，形成由人力資源、資產(chǎn)、資金、管理責(zé)任、管理控制以及治理結(jié)構(gòu)等每個(gè)環(huán)節(jié)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)子體系構(gòu)成的大動(dòng)脈系統(tǒng)，資金為主，統(tǒng)籌兼顧，來促進(jìn)績(jī)效審計(jì)效果最大化。四是進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效審計(jì)職能。在發(fā)揮評(píng)價(jià)和監(jiān)督作用時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的免疫、增值的職能，即對(duì)績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行責(zé)任劃分，級(jí)級(jí)問責(zé)，層層措施，步步提高，從而超越了事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)功能，以促進(jìn)高校資源優(yōu)化配置、資金使用率提高、防范風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值增值的整體效應(yīng)。
（六）加大高校審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)力度，提高高校審計(jì)人員綜合素質(zhì) 一是充實(shí)專業(yè)審計(jì)人員，形成多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)；二是加大審計(jì)人員培訓(xùn)力度，積極開展形式多樣的后續(xù)教育，以提高審計(jì)人員的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，不斷增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)能力；三是嚴(yán)格審計(jì)人員績(jī)效考評(píng)制度，獎(jiǎng)勵(lì)制度與問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，以此激勵(lì)審計(jì)人員士氣、規(guī)范審計(jì)行為、強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任、提高績(jī)效審計(jì)效應(yīng)。
（七）積極開展績(jī)效審計(jì)理論研究，推動(dòng)績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐結(jié)合 審計(jì)教務(wù)工作者和審計(jì)實(shí)務(wù)工作者要適應(yīng)績(jī)效管理時(shí)代需求，投入時(shí)間與精力借鑒國外成熟理論和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情和各行各業(yè)的實(shí)際情況，對(duì)績(jī)效審計(jì)理論進(jìn)行深入細(xì)致的探索，研究出一套適合我國國情的績(jī)效審計(jì)理論體系和行業(yè)績(jī)效審計(jì)運(yùn)行機(jī)制。以績(jī)效審計(jì)科研帶動(dòng)審計(jì)實(shí)踐實(shí)務(wù)，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)在我國各行各業(yè)全面地順利地開展，以釋放更大的審計(jì)價(jià)值增值功能。
[本文系中國教育審計(jì)學(xué)會(huì)2013-2014年度教育審計(jì)科研課題《廣西高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)研究》（編號(hào)：中教審?fù)╗2013]第11號(hào)）和廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年財(cái)務(wù)專項(xiàng)課題《廣西高校績(jī)效審計(jì)研究》（編號(hào)：桂教科學(xué)[2013]15號(hào)）階段性研究成果]
[關(guān)鍵詞]國有投資 經(jīng)營性項(xiàng)目 財(cái)務(wù)管理
一、國有投資公司的發(fā)展與現(xiàn)狀
經(jīng)營性項(xiàng)目主要是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益,輔之以社會(huì)效益和環(huán)境效益,符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,投資主體多元化,可以是國有企業(yè),也可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè),投資可以收回并能夠獲得預(yù)期收益,現(xiàn)金流量穩(wěn)定。運(yùn)行過程遵循市場(chǎng)化規(guī)則,實(shí)行公開、公平的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式,誰投資誰受益,但由于涉及到公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),具有一定的社會(huì)影響力,在價(jià)格制定方面需要在政府協(xié)調(diào)下兼顧投資方和公眾的利益。本文經(jīng)營性項(xiàng)目側(cè)重突出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、商品流通等行業(yè)展開論述。
經(jīng)營性項(xiàng)目投資的現(xiàn)狀是經(jīng)營性項(xiàng)目單位申請(qǐng)使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金時(shí),先通過地方計(jì)劃部門(現(xiàn)在的地方政府各級(jí)發(fā)改委)提出項(xiàng)目申請(qǐng),經(jīng)地方計(jì)劃部門(現(xiàn)在的地方政府各級(jí)發(fā)改委)審核并逐級(jí)上報(bào)審批后,由地方計(jì)劃部門(現(xiàn)在的地方政府各級(jí)發(fā)改委)下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃,再由地方財(cái)政部門根據(jù)地方計(jì)劃部門下達(dá)的項(xiàng)目計(jì)劃,由地方財(cái)政部門下達(dá)項(xiàng)目資金計(jì)劃。再由經(jīng)營性項(xiàng)目單位直接到地方財(cái)政部門辦理項(xiàng)目撥款手續(xù)。(一般只對(duì)國有及國有控股企業(yè)下達(dá)國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金,很少對(duì)國有參股企業(yè)、民營企業(yè)下達(dá)預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金。2002年以后才逐漸對(duì)國有參股企業(yè)、民營企業(yè)的經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金進(jìn)行投資。
在財(cái)務(wù)管理上,國有投資公司對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金不能參與管理,沒有投資和被投資的關(guān)系。在財(cái)務(wù)核算上,地方財(cái)政部門直接對(duì)項(xiàng)目單位(用款單位)撥款處理,而項(xiàng)目單位(經(jīng)營性項(xiàng)目用款單位)收到國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金后納入資本公積和專項(xiàng)應(yīng)付款核算,待項(xiàng)目完工交付使用時(shí),從專項(xiàng)應(yīng)付款核算轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)管理。根據(jù)《公司法》的有關(guān)規(guī)定,項(xiàng)目建設(shè)單位收到收到國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金后納入資本公積是不能參與企業(yè)收益的分配的,造成經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金長期沉淀,國家也疏于這部分資金的管理,使國有資產(chǎn)的大量沉淀。在國家出臺(tái)的法律法規(guī)方面也沒有這方面的有效的管理辦法。從財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)核算的角度來說,也不能參與經(jīng)營性項(xiàng)目單位的經(jīng)營管理和收益分配。
國有投資公司、經(jīng)營性項(xiàng)目單位在收到使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金時(shí),國有投資公司財(cái)務(wù)上作長期股權(quán)投資(長期債權(quán)投資,2002年前經(jīng)營性項(xiàng)目單位在接到使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目資金、國債資金國有投資公司不作財(cái)務(wù)處理,財(cái)政直接將項(xiàng)目資金撥給項(xiàng)目單位。只有在國有投資公司直接使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金時(shí),才將這部分資金在財(cái)務(wù)上作資本公積處理)。而經(jīng)營性項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)上作資本公積(2002年前作專項(xiàng)應(yīng)付款,待經(jīng)營性項(xiàng)目單位項(xiàng)目竣工后再從專項(xiàng)應(yīng)付款轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn))。
二、國有投資公司財(cái)務(wù)管理中的問題
1.《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》國家已經(jīng)于2009年5月1日正式實(shí)施,在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中有專門章節(jié)規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算和國有資本經(jīng)營收益。地方政府及其地方政府各部門根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》制定的《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)試行辦法》、《企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》和《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》。地方政府授權(quán)地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和地方財(cái)政局收取國有資本收益,再由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委托國有投資公司向企業(yè)收取國有資本收益。對(duì)于有規(guī)范的股權(quán)結(jié)構(gòu),可以根據(jù)《公司法》按國有股權(quán)所占的比例直接參與收益分配。而對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金方面,根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規(guī)定不相適應(yīng)的地方。根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規(guī)定,經(jīng)營性項(xiàng)目單位收到此資金后,記入資本公積管理,待項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下,可以作為國家資本金管理。而國有投資公司在與經(jīng)營性項(xiàng)目單位簽訂協(xié)議并出具收據(jù)后,記入長期股權(quán)投資(或者長期債權(quán)投資)。
根據(jù)以上財(cái)務(wù)處理辦法,國有投資公司在經(jīng)營性項(xiàng)目單位不具有規(guī)范的股權(quán)(債權(quán))結(jié)構(gòu)。依照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,不能正常參與經(jīng)營性項(xiàng)目單位的收益分配(無法律依據(jù)),加之在國有參股和民營企業(yè)中,特別是民營企業(yè)為了自己的利益長期虛虧實(shí)盈,更不愿意在增資擴(kuò)股時(shí)將這部分資金作為國家資本金增加股權(quán)所占的比例,對(duì)企業(yè)實(shí)施控制,讓國家資本對(duì)企業(yè)實(shí)施影響。對(duì)這部分國有資產(chǎn)投資如何進(jìn)行管理,應(yīng)該采取哪些辦法和措施,來保證對(duì)使用這部分資金的項(xiàng)目單位實(shí)施有效的管理,既保證國有資產(chǎn)保值增值,有保障地方財(cái)政參與企業(yè)收益分配增加地方財(cái)政收入。
2.根據(jù)《預(yù)算法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》、地方政府制定的《企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)試行辦法》,對(duì)以國有資本的形式直接投資的企業(yè)可以根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理和參與企業(yè)的收益分配。而以其他形式投入企業(yè)的國有資產(chǎn)則不能根據(jù)《預(yù)算法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》、地方政府制定的《企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)試行辦法》,不能直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理和參與企業(yè)的收益分配。而對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金的企業(yè),由于國有投資公司只是受托管理經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用這部分資金,名為受托管理,實(shí)為管理缺失,無法規(guī)、政策可操作管理依據(jù),只是掛賬管理。
國有投資公司對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位在使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金的企業(yè)缺乏有效的管理,在財(cái)務(wù)管理上已經(jīng)形成潛在的隱患。特別是對(duì)國有參股公司、民營企業(yè)長期疏于管理,造成國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金使用沉淀,資金使用效益較差等情況,已經(jīng)造成國有資產(chǎn)不能保值增值。待項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下,才可以作為國家資本金管理?！吨醒腩A(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》中沒有硬性規(guī)定將這部分資金在企業(yè)增資擴(kuò)股時(shí)增加國有資本金,很多民營企業(yè)還沒有等到增資擴(kuò)股時(shí)就已經(jīng)不存在了。如何對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位在使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金方面加強(qiáng)管理,保證國有資產(chǎn)不流失,使國有資產(chǎn)保值增值。地方政府如何在制定地方法規(guī)或者地方行政命令上來約束經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用這部分資金,來確保增加地方財(cái)政收入。地方政府以某種形式授權(quán)地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),由地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)委托國有投資公司參與經(jīng)營性項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理,并以一定的形式參與使用經(jīng)營性項(xiàng)目資金單位的收益分配,來保障地方財(cái)政部門增加地方財(cái)政收入,在企業(yè)國有資本收益收取管理上有一定的依據(jù)。
對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)范的企業(yè)可以根據(jù)《公司法》規(guī)定,直接按規(guī)定參與企業(yè)國有資本收益分配。而對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金存在向國有企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有控股公司、國有參股公司、民營企業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目項(xiàng)目單位撥款,因存在形式與《公司法》中股東出資形式有一定的差距,即出資人身份和形式不規(guī)范,造成國有投資公司無法以代表政府行使出資人身份參與企業(yè)經(jīng)營,更無法參與國有資本收益的再分配,不能使國有資產(chǎn)保值增值。對(duì)國有企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有控股公司、國有參股公司、民營企業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目單位撥款會(huì)產(chǎn)生不同的影響。
《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對(duì)國有資產(chǎn)和國有資本的界定。國有資產(chǎn)包括國有資本,國有資產(chǎn)的定義在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中有明確的界定,而國有資本在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中沒有明確的定義。但對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算有專門章節(jié)進(jìn)行了規(guī)范,對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中也有專門規(guī)定,對(duì)國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中也有比較詳細(xì)的規(guī)定。
《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所規(guī)范的是企業(yè)全部國有資產(chǎn),有比較詳細(xì)規(guī)定只有國有資本經(jīng)營預(yù)算,而對(duì)國有資產(chǎn)的規(guī)定就比較籠通。國有資產(chǎn)(國家所有者權(quán)益)=國家資本金+資本公積金+盈余公積金、公益金+未分配利潤。確保國有資產(chǎn)保值增值和確保國有資本保值增值在編制國有資本收益經(jīng)營預(yù)算時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,具有十分重要的意義。只有以國有資本的形式存在各類企業(yè)中的國有資產(chǎn),在目前的法規(guī)中才能夠編制國有資本收益經(jīng)營預(yù)算,地方各級(jí)政府才能安排所屬職能部門編制國有資本收益經(jīng)營預(yù)算,增加地方財(cái)政收入。
三、國有投資企業(yè)的改進(jìn)措施
1.加強(qiáng)國有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)管理
從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度,國有投資公司主要應(yīng)從自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)出發(fā),以財(cái)務(wù)監(jiān)管為抓手,不斷完善對(duì)項(xiàng)目單位管理體制,健全財(cái)務(wù)內(nèi)控系統(tǒng),防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(1)實(shí)行全面預(yù)算管理
對(duì)項(xiàng)目單位的戰(zhàn)略協(xié)同涉及財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制方面,主要是加強(qiáng)項(xiàng)目單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理與控制。保證全面預(yù)算的順利執(zhí)行,也就是保證了對(duì)項(xiàng)目單位權(quán)力分配的實(shí)施。對(duì)公司對(duì)項(xiàng)目單位在按年、季、月編制財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上,對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析,及時(shí)糾偏補(bǔ)漏,對(duì)執(zhí)行結(jié)果實(shí)施考核評(píng)價(jià),及時(shí)整改完善,從而將目標(biāo)控制與過程控制、結(jié)果控制相結(jié)合,在一定程度上掌控項(xiàng)目單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(2)建立重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)報(bào)告制度
對(duì)公司對(duì)項(xiàng)目單位的管理如果過細(xì)過緊,很可能“一管就死”,放得過寬過松,又可能“一放就亂”。因此,對(duì)公司關(guān)鍵是要管好項(xiàng)目單位的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng),只要不超越邊界,就給項(xiàng)目單位充分的經(jīng)營自,讓他們充分發(fā)揮能動(dòng)性。
(3)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目單位的內(nèi)部審計(jì)
對(duì)項(xiàng)目單位的內(nèi)部審計(jì),一是除控股項(xiàng)目單位外,要將內(nèi)部審計(jì)延伸到參股項(xiàng)目單位;二是除年度決算審計(jì)外,還可以根據(jù)需要開展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì);三是審計(jì)時(shí)要注意與項(xiàng)目單位的溝通,注意方式、方法和界入的時(shí)機(jī);四是審計(jì)要深入,整改要落實(shí)。
(4)完善控股項(xiàng)目單位經(jīng)營者的激勵(lì)約束機(jī)制
從委托―的角度考慮,由于信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等、契約不完備等內(nèi)在矛盾,人可能產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。因此,必須建立對(duì)經(jīng)營者的激勵(lì)約束機(jī)制,用激勵(lì)機(jī)制來促使經(jīng)營者為股東出力和謀利,用制衡機(jī)制來對(duì)抗?jié)撛诘臋?quán)力濫用。
2.加強(qiáng)參股公司的財(cái)務(wù)管理
筆者認(rèn)為,對(duì)國有參股企業(yè)(包括民營企業(yè))中的國有資產(chǎn)的管理應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行:
(1)對(duì)國有參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)進(jìn)行立法管理:首先要盡快做到有法可依,即建立一整套國有資產(chǎn)的法律、法規(guī)體系,依法治產(chǎn),使國有資產(chǎn)管理工作納入法制化、規(guī)范化的軌道。特別要對(duì)查處國有資產(chǎn)流失的辦法盡快立法。
(2)對(duì)于國有參股企業(yè)內(nèi)部,每年應(yīng)定期進(jìn)行國有資產(chǎn)清查,核實(shí)國有資產(chǎn)存量的分布構(gòu)成、經(jīng)營效益、增減變動(dòng);清查是對(duì)日常資產(chǎn)的檢查、驗(yàn)收和評(píng)價(jià),建立能落實(shí)責(zé)任、獎(jiǎng)懲分明的管理機(jī)制。
(3)規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)交易中心職能。明確國有參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬國家所有,只有國家授權(quán)機(jī)構(gòu)才具有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓資格。還要規(guī)范轉(zhuǎn)讓的中介機(jī)構(gòu),以信息充分,合法場(chǎng)所,公開、公平交易,公正監(jiān)督為前提,依法管理。對(duì)交易行使統(tǒng)一管理,確保產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范化,合理性和權(quán)威性。
3.完善相關(guān)法律保障
國有資本屬于全體人民所有,對(duì)于全體人民所有的資產(chǎn)監(jiān)督也應(yīng)由全體人民的代表來履行。目前我國現(xiàn)有監(jiān)督體系中,國有資產(chǎn)初始委托人(全體公民)的出資者監(jiān)督權(quán)虛置。而在各類法律法規(guī)條文中,并沒有對(duì)于國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督有專門的法律規(guī)定,有關(guān)的規(guī)定都散見于其它法律條文中。所以需要在憲法中明確規(guī)定人大對(duì)國有企業(yè)的最高監(jiān)督權(quán),需要盡快制定《國有資產(chǎn)法實(shí)施細(xì)則》以明確國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的法律地位。此外還要制定《國有資產(chǎn)組織機(jī)構(gòu)法》和《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》以確定國有資產(chǎn)的管理體制,并修改完善其它有關(guān)法律法規(guī),將國有企業(yè)的監(jiān)督管理納入法治化的軌道。
目前以所有者代表身份履行監(jiān)督職責(zé)的國資部門,實(shí)際上只是中間人(政府)的代表,而不是初始委托人(全體公民)的代表。在設(shè)置了對(duì)國有建設(shè)項(xiàng)目的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)后,國資部門將不再對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面的監(jiān)管,而轉(zhuǎn)由獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)專司履行監(jiān)管職責(zé),相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定該獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán),并委托人大常委會(huì)負(fù)責(zé)管理獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)國有投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督。
從現(xiàn)行的法律構(gòu)架來看,審計(jì)監(jiān)督的法律依據(jù)最為充分,也最為完整,從國家根本大法《憲法》到專門的法律規(guī)范《審計(jì)法》再到相關(guān)的具體實(shí)施法規(guī)《審計(jì)法實(shí)施條例》,都明確了審計(jì)部門的監(jiān)督權(quán)力。在《憲法》中第九十一條規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹凇秾徲?jì)法》中第二十條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”,這些法律法規(guī)構(gòu)成了審計(jì)監(jiān)督所依據(jù)的完整的法律框架。
相比之下,財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)比較模糊。財(cái)政監(jiān)督所依據(jù)的主要是《預(yù)算法》和《會(huì)計(jì)法》,財(cái)政部門的職責(zé)是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程、國民經(jīng)濟(jì)的各部門、社會(huì)再生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合檢查監(jiān)督,對(duì)企業(yè)的監(jiān)督則不限于國有企業(yè),而且監(jiān)督的內(nèi)容也僅僅是預(yù)算執(zhí)行情況和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,其對(duì)國有投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的法律依據(jù)并不充分。
從本質(zhì)意義上來說,國資部門的監(jiān)督和國有投資公司對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督性質(zhì)是一樣的,其監(jiān)督權(quán)都是來自資產(chǎn)所有權(quán)的延伸,所不同的是國資部門是受到政府的委托管理國有資產(chǎn),其主要法律依據(jù)是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》,而國有投資公司則受國資部門的委托出資,其監(jiān)督權(quán)完全來自所投資資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的自然賦予。為協(xié)調(diào)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)中各方面的法律關(guān)系,應(yīng)該盡快出臺(tái)《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》以明確國資部門和國有投資公司的監(jiān)督權(quán),并修改《審計(jì)法》、《預(yù)算法》和《會(huì)計(jì)法》,以協(xié)調(diào)監(jiān)管各方在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管是時(shí)的法律地位和相互關(guān)系。
四、結(jié)束語
國有控股投資公司是國有企業(yè)改革和政府投資體制改革的產(chǎn)物,也是適應(yīng)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過渡過程中應(yīng)運(yùn)而生的體制創(chuàng)新。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,它既要作為法人實(shí)體通過市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營,又要作為政府投資代表履行部分政府職能,處于一個(gè)比較尷尬的境地,其發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性面臨著一大挑戰(zhàn)。
國有投資公司的最基本責(zé)任是使國有資產(chǎn)保值增值,但是在實(shí)際投資管理中對(duì)國有控股、參股項(xiàng)目都遇到的很多問題,尤其是對(duì)國有參股企業(yè)、民營企業(yè),無法很好的通過內(nèi)部控制和審計(jì)對(duì)其監(jiān)督,需要財(cái)務(wù)管理措施以及制度上的創(chuàng)新改革,同時(shí)需要法律法規(guī)的保障。筆者相信只要我們能及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理中的問題并及時(shí)更正改進(jìn),國有投資企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平會(huì)上升一個(gè)新臺(tái)階。
參考文獻(xiàn):
[1]宋立;肖金成.國有投資公司存在的問題與政策化改革思路.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì).2003-04-25
[2]楊勤勇.論國有投資公司在國資管理中的作用.華東師范大學(xué).2005-09-01
[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)；公司治理；浙江民營企業(yè)；現(xiàn)狀；對(duì)策
[中圖分類號(hào)]F276.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-5024(2008)05-0181-03
[作者簡(jiǎn)介]孫偉龍，浙江萬里學(xué)院商學(xué)院副教授，管理學(xué)碩士，寧波市審計(jì)研究所副所長，研究方向?yàn)閷徲?jì)理論與實(shí)務(wù)。
(浙江 寧波 315100)
一、引言
內(nèi)部審計(jì)是現(xiàn)代企業(yè)公司治理的重要組成部分。內(nèi)部審計(jì)在推行有效的治理和控制并評(píng)估管理控制實(shí)務(wù)的有效性方面發(fā)揮著積極的作用(Bailey，2006)。Carcello，Hermanson和Raghunandan(2005)認(rèn)為，美國證監(jiān)會(huì)(SEC)近年來的指引和強(qiáng)制性動(dòng)作都反映出這樣一種傾向：內(nèi)部審計(jì)是公司治理和公司內(nèi)部控制程序的有機(jī)組成部分。陳艷利、劉英明(2004)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵因素，是公司治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，內(nèi)部控制的發(fā)展離不開公司治理的推動(dòng)，公司治理的優(yōu)化也離不開有效的內(nèi)部控制作為保證。張偉(2004)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是降低委托問題中成本的一種手段，現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)已提升到治理層次，應(yīng)定位于第一層委托關(guān)系(即管理者對(duì)所有者的受托責(zé)任)，內(nèi)部審計(jì)正是通過戰(zhàn)略管理審計(jì)和業(yè)務(wù)管理審計(jì)來滿足所有者監(jiān)督的需要。
二、浙江民營企業(yè)公司治理中內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的現(xiàn)狀分析
(一)被調(diào)查企業(yè)開展內(nèi)部審計(jì)的基本情況分析
1.內(nèi)部審計(jì)的設(shè)立部門分析。內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)立是其發(fā)揮公司治理作用的客觀基礎(chǔ)，而內(nèi)部審計(jì)的設(shè)立部門形式則反映了內(nèi)部審計(jì)在公司治理中是對(duì)決策層(董事會(huì)、股東大會(huì))負(fù)責(zé)，還是對(duì)執(zhí)行層(總經(jīng)理)負(fù)責(zé)，直接決定了內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的身份或角色，也就決定了內(nèi)部審計(jì)不同作用的發(fā)揮。從理論上來說，內(nèi)部審計(jì)在公司治理中發(fā)揮作用的前提是，要進(jìn)入股東、董事會(huì)和高級(jí)管理層這一層次的受托責(zé)任關(guān)系。如果內(nèi)部審計(jì)只是在較低層次的受托責(zé)任關(guān)系中發(fā)揮作用，那么就不屬于公司治理的范圍，內(nèi)部審計(jì)也無法在治理中發(fā)揮作用。實(shí)務(wù)中，這體現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)的報(bào)告關(guān)系上，如果是向董事會(huì)及其所屬的審計(jì)委員會(huì)或CEO負(fù)責(zé)并向其報(bào)告，內(nèi)部審計(jì)顯然進(jìn)入了公司治理的受托責(zé)任關(guān)系中，如果是受財(cái)務(wù)部門或組織其他中層部門領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)則很可能排除在公司治理之外，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。Hermanson(2002)甚至認(rèn)為，向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告這種結(jié)構(gòu)，才最有利于改善治理，才能使內(nèi)部審計(jì)真正成為公司治理結(jié)構(gòu)的一部分。根據(jù)筆者對(duì)169家民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的調(diào)查結(jié)果顯示，設(shè)置了獨(dú)立專職審計(jì)部門的企業(yè)占被調(diào)查企業(yè)總數(shù)的34.9%，沒有專職審計(jì)部門但有專職審計(jì)人員的企業(yè)占被調(diào)查企業(yè)總數(shù)的44.4%，只有兼職審計(jì)人員的企業(yè)占被調(diào)查企業(yè)的20.7%，對(duì)于沒有設(shè)立專職內(nèi)部審計(jì)部門或只有兼職審計(jì)人員的企業(yè)，大多數(shù)將審計(jì)人員歸屬財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)；而內(nèi)部審計(jì)的部門設(shè)置形式多樣，有9.5%在審計(jì)委員會(huì)和總經(jīng)理雙重領(lǐng)導(dǎo)下，4.1%在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，13.0%在監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，23.1%在總經(jīng)理或總裁領(lǐng)導(dǎo)下，7.7%在主管財(cái)務(wù)的副總領(lǐng)導(dǎo)下，27.2%在財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)務(wù)經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)下，15.4%在其他模式下(主要是外包給中介組織)。可見，內(nèi)部審計(jì)在民營企業(yè)公司治理中發(fā)揮作用有了一定的客觀基礎(chǔ)。
2.內(nèi)部審計(jì)工作主要內(nèi)容分析。審計(jì)職能作用的發(fā)揮是通過開展相應(yīng)的審計(jì)工作，完成相應(yīng)的審計(jì)項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)的。在被調(diào)查企業(yè)中，開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)的企業(yè)占總數(shù)的100%，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的企業(yè)占總數(shù)的90.5%，開展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的企業(yè)占總數(shù)的56.8%；此外，企業(yè)還開展了基建審計(jì)、內(nèi)部控制評(píng)審、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、管理審計(jì)等?？梢钥闯?，當(dāng)前浙江民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)涉及的范圍相當(dāng)廣泛，除了開展傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)外，還涉及到經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、內(nèi)部控制評(píng)審、管理審計(jì)等現(xiàn)代審計(jì)內(nèi)容，但開展這些審計(jì)工作的企業(yè)所占比例不高。
3.采用的內(nèi)部審計(jì)方式情況分析。內(nèi)部審計(jì)方式主要有賬項(xiàng)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、制度導(dǎo)向?qū)徲?jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)三種方式。在被調(diào)查企業(yè)中，74.6%的企業(yè)采用賬項(xiàng)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，25.4%的企業(yè)采用系統(tǒng)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，沒有一家企業(yè)采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。這說明民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)方式還停留在以賬項(xiàng)導(dǎo)向?qū)徲?jì)為主的階段。因此，采用先進(jìn)的審計(jì)手段(尤其是采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì))改變傳統(tǒng)的審計(jì)方式是今后的努力方向。
(二)被調(diào)查企業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)在公司治理中作用認(rèn)識(shí)的總體分析
由于公司治理這個(gè)概念較為抽象，筆者在實(shí)際調(diào)查中將其細(xì)化為以下這些方面來衡量：內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)日常經(jīng)營中的重要性、內(nèi)部審計(jì)結(jié)論對(duì)企業(yè)重要決策的影響、內(nèi)部審計(jì)對(duì)健全企業(yè)內(nèi)部管理的影響、內(nèi)部審計(jì)對(duì)公司的作用表現(xiàn)形式等方面。調(diào)查結(jié)果顯示：(1)大部分企業(yè)(占89.4%)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的作用很重要或者重要；少數(shù)(10.6%)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)在日常經(jīng)營活動(dòng)中的作用不太重要。這說明被調(diào)查企業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)中的作用的評(píng)價(jià)是相當(dāng)高的。(2)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)結(jié)論對(duì)企業(yè)重要決策的影響比較顯著的占62.7% ，不太顯著的僅占37.3% 。這說明被調(diào)查企業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)論之于本企業(yè)重大決策的影響的評(píng)價(jià)是比較高的。(3)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)對(duì)健全企業(yè)內(nèi)部管理影響很大或者大的占總數(shù)的74% ；認(rèn)為影響不大或者小的僅占總數(shù)的26% 。這說明被調(diào)查企業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)之于健全本企業(yè)內(nèi)部管理的影響的評(píng)價(jià)也是比較高的。(4)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)的作用表現(xiàn)在“審查財(cái)務(wù)收支，查錯(cuò)糾弊”方面的占95.3% ，表現(xiàn)在“審查內(nèi)部控制，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高管理水平”方面的占85.2% ，表現(xiàn)在“提高公司績(jī)效及增加公司價(jià)值”方面的占81.7% ；此外，還認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)在“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理”、“提供咨詢，改善組織運(yùn)營效果”、“改善公司治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制”等方面都具有一定的作用?？梢钥闯?，當(dāng)前民營企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了內(nèi)部審計(jì)的多方面作用，除了查錯(cuò)糾弊和加強(qiáng)內(nèi)部控制及增加公司價(jià)值這種傳統(tǒng)上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的作用外，還認(rèn)識(shí)到了內(nèi)部審計(jì)在“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理”、“提供咨詢，改善組織運(yùn)營效果”、“改善公司治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制”等方面的作用。
三、制約民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)在公司治理中發(fā)揮作用的主要因素及原因分析
我們同時(shí)在問卷調(diào)查中設(shè)計(jì)了這樣一個(gè)問題：“您認(rèn)為制約貴公司內(nèi)部審計(jì)在公司治理中發(fā)揮作用的主要決定因素是什么?(多選題)”按調(diào)查結(jié)果依次排序?yàn)椋汗咀罡哳I(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部審計(jì)不重視、認(rèn)識(shí)不到位(81.5%)、內(nèi)部審計(jì)定位不準(zhǔn)、對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能的認(rèn)識(shí)模糊、未能處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系(76.0%)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置無保障、不科學(xué)、不合理、獨(dú)立性差(72.4%)、企業(yè)內(nèi)部控制制度、管理會(huì)計(jì)制度等管理制度不健全影響內(nèi)部審計(jì)的深度發(fā)展(69.3%)、內(nèi)部審計(jì)法規(guī)與制度建設(shè)嚴(yán)重滯后(47.3%)。
可見，“公司最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部審計(jì)不重視、認(rèn)識(shí)不到位”是目前制約民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)在公司治理中發(fā)揮作用的最為嚴(yán)重的問題，說明民營企業(yè)最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部審計(jì)還沒有引起高度的重視，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)還存在很大的差異，導(dǎo)致民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展緩慢。筆者針對(duì)這個(gè)問題與部分內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行了座談，大家普遍感嘆：在目前無國家強(qiáng)制規(guī)定的情況下，內(nèi)部審計(jì)在民營企業(yè)中的生死存亡直接取決于企業(yè)所有者，企業(yè)要不要實(shí)行內(nèi)部審計(jì)，實(shí)行什么樣的內(nèi)部審計(jì)，其內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在企業(yè)中的地位、組織模式、職能是怎樣的，均來自企業(yè)所有者的重視程度!我們?cè)趯?shí)地走訪中還得知，有些民營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不知道內(nèi)部審計(jì)是怎么回事，認(rèn)為企業(yè)是私營的，財(cái)產(chǎn)是私有的，設(shè)立內(nèi)部審計(jì)干什么?有的甚至認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是自找麻煩。根據(jù)我們的實(shí)地調(diào)查，浙江省民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展也不均衡，反差比較大。雖然規(guī)范的、獨(dú)立的、權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有不少，但企業(yè)規(guī)模大，下屬企業(yè)多的民營企業(yè)集團(tuán)尚未建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的也為數(shù)不少，發(fā)展不平衡。
筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這一問題的根本原因是民營企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一。在這種單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，所有者和經(jīng)營權(quán)都集中于企業(yè)少數(shù)幾個(gè)內(nèi)部人手中，企業(yè)缺少社會(huì)化的監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)處于一種決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)合一的狀態(tài)，當(dāng)他們的素質(zhì)和喜好不同時(shí)，受個(gè)人意志的影響，往往導(dǎo)致在內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)上的隨意性，使內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展受阻。單一產(chǎn)權(quán)下形成的家族制公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)的發(fā)展極為不利，一股獨(dú)大，“內(nèi)部人說了算”，缺乏專業(yè)背景的家族成員成了企業(yè)的特殊階層，他們占據(jù)企業(yè)管理崗位，左右企業(yè)的管理決策，使內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性受到干擾、審計(jì)效率和效果大打折扣。
“內(nèi)部審計(jì)定位不準(zhǔn)、對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能的認(rèn)識(shí)模糊、未能處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系”是造成內(nèi)部審計(jì)不能充分有效發(fā)揮職能作用的重要原因。民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)對(duì)于大多數(shù)民營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)來說還是一個(gè)新生事物，有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為審計(jì)代表監(jiān)督，而對(duì)其服務(wù)企業(yè)的職能知之甚少。有的民營企業(yè)雖然設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但其審計(jì)職能僅僅局限在單一的監(jiān)督職能上。民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)在成立之初如何進(jìn)行操作，并沒有現(xiàn)成的理論和準(zhǔn)則作指導(dǎo)，如何借鑒國際內(nèi)部審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)民營企業(yè)來說似乎比較遙遠(yuǎn)，因此，民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)只能效仿當(dāng)時(shí)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的做法進(jìn)行操作。
“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置無保障、不科學(xué)、不合理、獨(dú)立性差”反映了民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏制度保障，獨(dú)立性受到嚴(yán)重?fù)p害，大大降低了審計(jì)的效率和效果。在我國，民營企業(yè)是否需要建立內(nèi)部審計(jì)制度，國家并沒有明確的要求。民營企業(yè)的特殊性質(zhì)和經(jīng)營環(huán)境決定了其內(nèi)部審計(jì)，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人員安排都受制于企業(yè)主。調(diào)查顯示，有些民營企業(yè)在組織制度中根本沒有內(nèi)部審計(jì)制度；有些雖然有內(nèi)部審計(jì)制度，但沒有獨(dú)立設(shè)置的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，人員兼職現(xiàn)象也比較嚴(yán)重；有的雖然設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但與財(cái)務(wù)部或其他部門合署辦公，缺乏審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。
“企業(yè)內(nèi)部控制制度、管理會(huì)計(jì)制度等管理制度不健全影響內(nèi)部審計(jì)的深度發(fā)展”反映了民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向現(xiàn)代內(nèi)部管理審計(jì)轉(zhuǎn)變?nèi)狈ぷ骰A(chǔ)和前提條件，制約了內(nèi)部審計(jì)作用的充分發(fā)揮。內(nèi)部控制是進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的前提，對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的評(píng)價(jià)結(jié)果是內(nèi)部審計(jì)人員確定審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法和審計(jì)程序的重要依據(jù)，內(nèi)部控制制度的健全程度和遵守情況，決定了內(nèi)部審計(jì)工作的難度和廣度。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)要開展管理審計(jì)和效益審計(jì)就必須以企業(yè)內(nèi)部控制制度、管理會(huì)計(jì)制度等管理制度為審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，才能對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性做出評(píng)價(jià)。因此，現(xiàn)階段民營企業(yè)內(nèi)部控制制度、管理會(huì)計(jì)制度等管理制度不健全影響制約了內(nèi)部審計(jì)的深度發(fā)展。
“內(nèi)部審計(jì)法規(guī)與制度建設(shè)嚴(yán)重滯后”這一問題反映了民營企業(yè)面臨的內(nèi)部審計(jì)法規(guī)與制度建設(shè)不足對(duì)民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作開展所造成的困難。內(nèi)部審計(jì)法規(guī)與制度建設(shè)嚴(yán)重滯后是導(dǎo)致民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度不盡完善，內(nèi)部審計(jì)工作成效不大的重要原因。從我國已頒布的審計(jì)法律來看，有關(guān)內(nèi)部審計(jì)的法律依據(jù)主要是為搞好國家審計(jì)監(jiān)督服務(wù)的，范圍也僅限于國有企業(yè)和行政事業(yè)單位，并沒有將民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)納入其中。這導(dǎo)致民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)長期沒有統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使審計(jì)工作憑經(jīng)驗(yàn)、按習(xí)慣行事，嚴(yán)重削弱了內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性。
四、進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在民營企業(yè)公司治理中作用的對(duì)策建議
(1)改善民營企業(yè)公司治理。一是優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，使得企業(yè)融資渠道不再封閉，并開始逐漸擺脫企業(yè)主家族的全權(quán)控制。企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的過程同時(shí)也是企業(yè)主與投資者進(jìn)行博弈的過程。投資者入股企業(yè)后為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、獲取利潤，必然會(huì)在財(cái)務(wù)、管理上進(jìn)行監(jiān)督，這一壓力有利于民營企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及經(jīng)營運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化，這必將對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提出更高要求，從而推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。二是建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，就是要實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離及兩權(quán)分離下的委托。在規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)下，股東會(huì)和董事會(huì)、董事會(huì)和管理層之間形成了明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，使得股東和其他利益相關(guān)者對(duì)內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生了真正的需求，以確認(rèn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。同時(shí)，在規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)下，股東和其他利益相關(guān)者要求決策科學(xué)化、民主化，從而使內(nèi)部審計(jì)成為公司管理信息的一個(gè)重要來源，成為董事會(huì)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的一項(xiàng)重要手段，有效地解決守約責(zé)任雙方信息不對(duì)稱的問題。三是健全民營企業(yè)內(nèi)部控制。通過健全企業(yè)內(nèi)部控制，可以使企業(yè)的各項(xiàng)管理工作按制度來進(jìn)行，避免企業(yè)只聽命于個(gè)別人的安排，可以有效地保證企業(yè)提高經(jīng)營的效率和效果，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)。
(2)構(gòu)建基于公司治理的內(nèi)部審計(jì)運(yùn)作框架。根據(jù)筆者設(shè)計(jì)，該框架分三個(gè)層次，第一層次是審計(jì)目標(biāo)，第二層次是審計(jì)職能和審計(jì)內(nèi)容，第三層次是內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)和人員，這三個(gè)層次應(yīng)統(tǒng)一于民營企業(yè)公司治理框架中。其中，內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)決定內(nèi)部審計(jì)職能和具體的審計(jì)內(nèi)容。而設(shè)計(jì)良好的民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)并配備高素質(zhì)的審計(jì)人員為完成審計(jì)內(nèi)容、執(zhí)行審計(jì)職能以及最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)提供組織支持和保證。公司治理則提供了內(nèi)部審計(jì)有效運(yùn)作的環(huán)境系統(tǒng)。①民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與公司治理的目標(biāo)(企業(yè)的目標(biāo))保持一致，即實(shí)現(xiàn)企業(yè)的價(jià)值最大化。②民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)主要是服務(wù)自身，應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)的服務(wù)職能。③審計(jì)內(nèi)容上，除了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)之外，要拓展非財(cái)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容如內(nèi)控制度審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)、戰(zhàn)略審計(jì)等。④內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)與公司治理要求相適應(yīng)，既要保證可以及時(shí)向股東提供治理所需的信息，又要保證能夠協(xié)助經(jīng)營管理部門加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高管理水平。⑤審計(jì)人員要掌握多元化知識(shí)，人員配備上專業(yè)結(jié)構(gòu)合理。
(3)加快內(nèi)部審計(jì)制度化、規(guī)范化建設(shè)。一方面，國家應(yīng)完善相應(yīng)的法律，明確民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的法律地位。另一方面，民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)必須建立內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)程序，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。
(4)加強(qiáng)民營企業(yè)內(nèi)部審計(jì)理論研究。西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部審計(jì)理論研究和審計(jì)實(shí)踐，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了我國的前面，我們可以借鑒，但不能照搬。在我國民營企業(yè)公司制逐步走向成熟和公司利益相關(guān)者對(duì)公司治理的要求越來越高之時(shí)，我們應(yīng)該花大力氣對(duì)這個(gè)課題進(jìn)行研究，以為其健康發(fā)展提供理論上的指導(dǎo)。
參考文獻(xiàn)
[1]Anderson，U. Assurance and Consulting Service [M]. The Institute Of Internal Auditor Research Foundation，2003：74-85.
[2]Carcello，J. V. & Neal，T. L. Audit committee com-position and auditor reporting [J]. The Accounting Review，2000，10(1)：453-467.
[3]Dana，R.，Hermanson，L. & Rittenberg，E. Internal Audit and Organization Governance [M]. The Institute of Internal Auditor Research Foundation，2003：55-63.
[4]程新生.公司治理中的審計(jì)機(jī)制研究[M].北京：高等教育出版社，2005.
[5]汪國銀，林鐘高.公司治理框架下的內(nèi)部審計(jì)研究[J]. 財(cái)會(huì)通訊，2005，(2).