時(shí)間：2023-05-28 09:44:04
導(dǎo)語(yǔ)：在關(guān)于大氣污染的建議的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：大氣污染；綜合治理；對(duì)策研究
伴隨著現(xiàn)代化技術(shù)的快速發(fā)展，環(huán)境的改變正嚴(yán)重的損害著人類的健康，越來(lái)越多的人們開(kāi)始意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的迫切性和重要性。環(huán)境的污染包括大氣污染、水污染和噪音污染等等，其中大氣污染是和人類聯(lián)系最緊密的。近些年來(lái)衡水市的大氣污染愈加嚴(yán)重，污染嚴(yán)重的影響了衡水市的環(huán)境，同時(shí)威脅了人們的身體健康。大氣污染不僅是我國(guó)各個(gè)城市環(huán)境中要面臨的重要問(wèn)題，對(duì)衡水市而言，更是重中之重。
1 大氣污染的特征
大氣污染不僅是影響衡水市城市環(huán)境的重要因素，也是需要環(huán)境治理的重點(diǎn)內(nèi)容。由于治理大氣污染工作的不完善和治理過(guò)程中的困難，沒(méi)有得到顯著的治理效果，衡水市的大氣污染主要具有以下幾個(gè)方面的特征：
1.1 污染物較多
隨著衡水市工業(yè)新區(qū)和其他一些工廠的發(fā)展，大氣污染源在逐漸增加，工廠生產(chǎn)和居民生活產(chǎn)生的廢氣，以及私家車(chē)產(chǎn)生的尾氣都在一定程度上增加了污染源，PM2.5是近期各個(gè)城市中霧霾天氣中的主要顆粒，霧霾天氣更加劇了大氣污染的速度。
1.2 污染范圍較大
由于空氣的擴(kuò)散使污染物漂浮，同時(shí)受到風(fēng)向和氣候的嚴(yán)重影響，增大了大氣污染的影響范圍，并在一定程度上增加了大氣污染治理的難度。
1.3 污染治理困難
大氣污染的治理工作是十分復(fù)雜和繁瑣的，需要完善的治理措施和有效的預(yù)防措施，但很難準(zhǔn)確的控制污染源，并且沒(méi)有完善的治理措施和監(jiān)管制度，使整個(gè)大氣污染治理的工作存在很多困難。
2 衡水市大氣污染的原因
大氣污染的來(lái)源可以分為固定污染源和移動(dòng)污染源兩類。由于衡水市工業(yè)新區(qū)的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中燃料燃燒產(chǎn)生的污染物和居民產(chǎn)生的生活垃圾屬于固定污染源；由于衡水市機(jī)動(dòng)車(chē)的發(fā)展，私家車(chē)大量使用產(chǎn)生的汽車(chē)尾氣屬于移動(dòng)污染源，兩種污染源造成了嚴(yán)重的大氣污染，并嚴(yán)重的威脅了城市的發(fā)展和人們的健康，但是大氣污染治理工作十分困難，大氣污染的影響因素主要有以下幾個(gè)方面：
2.1 衡水市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響
衡水市的發(fā)展主要依靠工業(yè)生產(chǎn)，而傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生大量的廢氣和污染物，產(chǎn)生的廢氣和污染物是導(dǎo)致大氣污染的重要因素之一。
2.2 居民環(huán)保意識(shí)的薄弱
當(dāng)前衡水市居民的環(huán)保意識(shí)還很淡薄，多數(shù)居民認(rèn)為只有工業(yè)廢氣才導(dǎo)致大氣污染，沒(méi)有意識(shí)到自身的生活中產(chǎn)生的廢氣也污染了大氣，比如汽車(chē)產(chǎn)生的尾氣、煙花爆竹產(chǎn)生的氣體和生活垃圾等等，都污染了大氣。
2.3 治理措施的不完善
由于大氣污染的治理過(guò)程緩慢，且環(huán)保部門(mén)的治理措施不完善，使現(xiàn)有的治理難以發(fā)揮有效的作用。環(huán)保部門(mén)沒(méi)有實(shí)時(shí)的對(duì)污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)大氣污染物的監(jiān)測(cè)力度不夠，監(jiān)測(cè)范圍不合理，導(dǎo)致一些容易控制的污染物釋放到大氣中，對(duì)大氣治理造成了不利的影響。
3 綜合治理大氣污染的建議
改善環(huán)境對(duì)于城市發(fā)展和人們的健康很重要，但治理大氣污染是改善環(huán)境重中之重的舉措，為了盡快改善衡水市的環(huán)境，能更好的綜合治理大氣污染問(wèn)題，提出如下建議：
3.1 提高居民的環(huán)保意識(shí)
造成衡水市大氣污染的因素是多方面的，其中居民對(duì)環(huán)保意識(shí)的認(rèn)識(shí)薄弱是重要的因素，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保的宣傳教育，普及環(huán)保知識(shí)，使居民提高對(duì)環(huán)保的認(rèn)識(shí)，明確知道造成大氣污染的污染源和重要原因，進(jìn)而正確的改善自己的生活方式，減少生活廢物，自覺(jué)保護(hù)環(huán)境。
3.2 完善衡水市大氣污染的治理措施
為了進(jìn)一步完善治理措施，衡水市的環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)相關(guān)的法律手段對(duì)造成污染的工廠企業(yè)進(jìn)行限期整理，并通過(guò)限制發(fā)放生產(chǎn)許可證的方法要求工廠企業(yè)進(jìn)行整改；市政府應(yīng)該加快餐飲行業(yè)的油煙凈化裝置的安裝進(jìn)度，減少油煙的排放，加大力度取締或者整改露天燒烤；在完善治理措施的同時(shí)，市政府應(yīng)積極開(kāi)展大氣環(huán)境治理考核活動(dòng)，將日常大氣的督查情況應(yīng)用于考核結(jié)果，并定時(shí)定期的公布衡水市大氣環(huán)境的質(zhì)量和排名。
3.3 采用科學(xué)技術(shù)減少污染物
在綜合治理大氣污染的過(guò)程中應(yīng)合理的采用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)，在大氣污染的源頭做好凈化防治工作，減少工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣和煙塵的排放量，使污染物扼殺在污染源的搖籃中。采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)做好排污大戶工廠的整理建設(shè)工作，并大力推行潔凈且無(wú)污染的技術(shù)，盡可能的減少污染物排放。
3.4 調(diào)整工業(yè)布局，搞好城市綠化
為減少污染物排放到大氣中，應(yīng)將排污量大的工廠企業(yè)設(shè)置在城市的郊區(qū)，在郊區(qū)和城市之間建造防護(hù)林，并在城市中種植能吸收一些有害氣體和粉塵的有針對(duì)性的植物，以起到凈化空氣和保護(hù)大氣環(huán)境的作用，降低大氣污染對(duì)人們?cè)斐傻奈：Α?/p>
3.5 提高政府部門(mén)的監(jiān)管力度
衡水市政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管力度，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管方案，提高所有工作人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，降低工廠企業(yè)所排放的污染物數(shù)量，努力使污染物數(shù)量符合國(guó)家檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)肅處理污染物排放超標(biāo)的工廠，從政治和經(jīng)濟(jì)等多方面遏制工廠的違規(guī)行為，確保衡水市相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法質(zhì)量，有效的控制大氣污染物的排放。
4 結(jié)束語(yǔ)
我們對(duì)大氣污染的特征和形成大氣污染的原因進(jìn)行了詳細(xì)的敘述，治理大氣污染是衡水市改善環(huán)境面臨的重要問(wèn)題，而治理大氣污染又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，要想真正的治理大氣污染問(wèn)題，應(yīng)需要衡水市各個(gè)部門(mén)和居民的密切配合，認(rèn)真分析大氣污染的形成原因，并制定出有效的綜合治理對(duì)策，對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)和科學(xué)的管理，從而提高衡水市的空氣質(zhì)量，保證人們的身體健康。
參考文獻(xiàn)
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大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進(jìn)行長(zhǎng)距離跨界傳輸，是典型的跨行政邊界問(wèn)題。 我國(guó)地域遼闊，行政區(qū)域眾多且與多個(gè)國(guó)家接壤或比鄰,跨界污染問(wèn)題研究十分必要。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域性大氣污染問(wèn)題明顯，管理手段落后，缺乏相應(yīng)管理體制和機(jī)制。美國(guó)在跨界大氣環(huán)境管理方面取得了顯著的成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理，尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本文首先以美國(guó)大氣跨界污染治理為例，結(jié)合具體實(shí)例，主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、運(yùn)作方式三個(gè)方面詳細(xì)分析了州內(nèi)、州與州與之間以及跨國(guó)界三個(gè)層次跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系；其次，從上述幾方面對(duì)我國(guó)與美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行逐項(xiàng)比較分析；再次，對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系障礙分析認(rèn)為，統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境管理體制和尚未建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的主要障礙；在此基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境管理工作提出5個(gè)方面的建議，即成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作；強(qiáng)化依法治理；多種管理手段綜合應(yīng)用；加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與。
關(guān)鍵詞 跨界污染；大氣污染；環(huán)境監(jiān)管；啟示
中圖分類號(hào) X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
環(huán)境問(wèn)題的整體和差異性導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題跨越了原有的行政區(qū)限，呈現(xiàn)區(qū)域整體性特征。解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題是許多國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境治理難題之一。一些國(guó)家和地區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境管理方面進(jìn)行了很多有益的探索和實(shí)踐，制定了一些關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境管理政策和制度［1］。在水環(huán)境方面，跨區(qū)域（流域）方面已經(jīng)制定的政策和制度取得了較好的實(shí)施效果［2、3］。與水環(huán)境污染有所不同，大氣環(huán)境污染因子受氣候、風(fēng)向等自然條件影響可進(jìn)行長(zhǎng)距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問(wèn)題，但世界范圍內(nèi)有效治理經(jīng)驗(yàn)還很少［4］。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來(lái)大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合性大氣污染問(wèn)題［5］。隨著城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域性大氣復(fù)合污染環(huán)境問(wèn)題將愈來(lái)愈突出。本文詳細(xì)分析了美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境管理的制度框架，在對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管以及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。
1 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管
本文所指的區(qū)域指行政區(qū)域。本文將從州內(nèi)、州與州之間、美國(guó)與其他國(guó)家之間三個(gè)行政尺度范圍分析美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管。州內(nèi)以美國(guó)西部工業(yè)區(qū)加利福尼亞州（California）為例，這里工業(yè)發(fā)達(dá)，大氣污染嚴(yán)重且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；州與州之間以美國(guó)東北部工業(yè)區(qū)各州和大西洋中部各州之間為例；第三個(gè)層次將以美國(guó)、加拿大和墨西哥三國(guó)間跨國(guó)界大氣污染為例。
11 州內(nèi)跨界大氣環(huán)境管理
第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了良好的契機(jī)，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進(jìn)程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區(qū)煙霧彌漫，大氣污染問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，引起州政府和當(dāng)?shù)鼐用竦母叨戎匾暋榱丝刂瓶缃绱髿猸h(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個(gè)質(zhì)量管理區(qū)實(shí)行區(qū)域管理，但各個(gè)區(qū)域獨(dú)立的管理已經(jīng)不能解決整個(gè)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題也被證明是無(wú)效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問(wèn)題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問(wèn)題的典范。
111 機(jī)構(gòu)設(shè)置
SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個(gè)大縣和幾十個(gè)城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴(yán)重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個(gè)管理委員會(huì)，下設(shè)12個(gè)委員，其中州政府代表3個(gè)，其他9個(gè)委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長(zhǎng)親自參加。管理委員會(huì)一般在每個(gè)月的第三個(gè)星期日上午召開(kāi)例會(huì)，討論通過(guò)預(yù)算、立法、人事等重大決策。
112 職能職責(zé)
作為一個(gè)區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAMQD管理對(duì)象是固定大氣污染源和部分流動(dòng)污染源，汽車(chē)等流動(dòng)污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責(zé)是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過(guò)區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門(mén)協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個(gè)國(guó)家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來(lái)，SCAMQD向國(guó)家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計(jì)其數(shù)。
113 運(yùn)作方式
管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)3個(gè)主要職能部門(mén)。立法部門(mén)每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施。根據(jù)這一計(jì)劃，還要對(duì)各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過(guò)管理委員會(huì)審議通過(guò)后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法部門(mén)主要是負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對(duì)各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時(shí)需要交費(fèi)，另需每年交納一定的年費(fèi),對(duì)污染企業(yè)也會(huì)收取排污費(fèi)。目前，管理區(qū)近90%的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由各類收費(fèi)解決。監(jiān)測(cè)部門(mén)的職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)機(jī)構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場(chǎng)的激勵(lì)手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。
12 州與州之間跨界大氣環(huán)境管理
科學(xué)家經(jīng)由模式和研究證明，臭氧前趨物質(zhì)會(huì)有長(zhǎng)距離傳輸現(xiàn)象，因此臭氧與光化學(xué)煙霧問(wèn)題須跨州合作才能解決［8］。于是美國(guó)東岸成立臭氧傳輸委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會(huì)（the Ozone Transport Commission，OTC）為例說(shuō)明美國(guó)州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管我國(guó)目前沒(méi)有成立關(guān)于某一類污染物的專門(mén)機(jī)構(gòu)，但是OTC作為一個(gè)跨行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制具有代表性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。
121 機(jī)構(gòu)設(shè)置
OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立，主要關(guān)注美國(guó)的東北部區(qū)域，負(fù)責(zé)美國(guó)東北部11個(gè)州和華盛頓特區(qū)的臭氧運(yùn)輸工作和規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。OTC對(duì)組成成員有一定的限制，參加會(huì)議的成員必須是政府環(huán)境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯(lián)邦政府和州政府能在一起討論問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸枰ㄟ^(guò)OTC向EPA提供建議時(shí)，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達(dá)到相同目的的供選擇的其他方案。
122 職能職責(zé)
OTC最初的職責(zé)是幫助地方政府采取必要措施對(duì)對(duì)流層臭氧濃度進(jìn)行控制，以達(dá)到聯(lián)邦政府的要求，后來(lái)進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)氮氧化物的遷移對(duì)大氣環(huán)境的影響，開(kāi)始關(guān)注氮氧化物的擴(kuò)散。它的工作分為3個(gè)主要方面：
①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和模型研究。重點(diǎn)關(guān)注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風(fēng)險(xiǎn)，以及目前急需解決的科學(xué)問(wèn)題。
②制定控制移動(dòng)大氣污染源相關(guān)政策，主要是對(duì)汽車(chē)尾氣的移動(dòng)污染源控制。
③制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策，主要是能源的有效利用。
123 運(yùn)作方式
OTC主要通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：
（1）聯(lián)合科研、企業(yè)等各種機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)研究和綜合評(píng)估，同時(shí)也參與其中的科學(xué)研究，通過(guò)對(duì)大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長(zhǎng)距離傳輸相關(guān)決策提供可靠依據(jù)；
（2）OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導(dǎo)下，各成員通過(guò)合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商合作區(qū)域內(nèi)流動(dòng)污染源的控制；
（3）聯(lián)合機(jī)制。通過(guò)這個(gè)機(jī)制OTC成員州可以在某個(gè)事件上一致對(duì)外（其他州、產(chǎn)業(yè)、聯(lián)邦政府等）。
13 美國(guó)―加拿大―墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理（北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作）
20世紀(jì)70年代起美國(guó)、加拿大和墨西哥三個(gè)北美主要國(guó)家已經(jīng)對(duì)嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點(diǎn)問(wèn)題集中在酸雨上［9］。1993年三國(guó)簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通過(guò)規(guī)定環(huán)境保護(hù)的條約義務(wù)、建立專門(mén)的環(huán)境工作機(jī)構(gòu)和尋求環(huán)境爭(zhēng)端的妥善解決等各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)。NAFTA為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題構(gòu)建了一個(gè)全新的模式。
131 機(jī)構(gòu)設(shè)置
為了保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會(huì)（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三個(gè)部分組成：部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)、秘書(shū)處和聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事會(huì)由三國(guó)部長(zhǎng)級(jí)官員組成，每年至少召開(kāi)一次例會(huì)；秘書(shū)處處理日常事務(wù)及為理事會(huì)執(zhí)行協(xié)議提供具體技術(shù)服務(wù)；聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)由來(lái)自成員國(guó)的15名環(huán)境和工商界代表組成的聯(lián)合咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)向理事會(huì)就環(huán)境事務(wù)提供咨詢，包括年度工作計(jì)劃和CEC預(yù)算。
132 職能職責(zé)
CEC主要致力于提高環(huán)境保護(hù)水平，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護(hù)、防治污染、保護(hù)公眾健康和環(huán)境法律政策管理。通過(guò)聯(lián)系政府官員、專家顧問(wèn)、學(xué)術(shù)界人士及關(guān)心環(huán)境的公眾來(lái)共同推動(dòng)地區(qū)性的環(huán)境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過(guò)協(xié)議合作來(lái)解決跨界大氣爭(zhēng)端。主要有三個(gè)方面工作：促進(jìn)三國(guó)空氣質(zhì)量管理合作；開(kāi)發(fā)提高北美空氣質(zhì)量的技術(shù)和戰(zhàn)略工具；制定三國(guó)空氣質(zhì)量改善計(jì)劃。
133 運(yùn)作方式
NAAEC運(yùn)作方式最顯著特點(diǎn)就是信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制。部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)每年至少開(kāi)一次會(huì)，其中至少有一次必須向公眾開(kāi)放，至少在一次會(huì)議中組織三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)與公眾對(duì)話回答與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的問(wèn)題，接受與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的投訴和建議。所有的理事會(huì)決定都必須向公眾宣布。聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)則是直接促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，每年就各種環(huán)境論題開(kāi)展公眾咨詢。
其次是爭(zhēng)端解決機(jī)制。NAAEC爭(zhēng)端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當(dāng)成員國(guó)持續(xù)的不實(shí)施其環(huán)境法規(guī)時(shí)才使用制裁手段。CEC有權(quán)召集技術(shù)顧問(wèn)調(diào)解和向各方提出建議來(lái)尋求圓滿的解決方案。允許成員國(guó)的公民或團(tuán)體向CEC秘書(shū)處提出申訴，控告某一國(guó)未能有效地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)。這種公眾直接提出申訴在國(guó)際組織中是罕見(jiàn)的［10］。
2 中美跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制比較分析
21 組織方式比較
美國(guó)與我國(guó)都實(shí)行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門(mén)分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國(guó)政治文化傳統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)的是地方自治，對(duì)于涉及區(qū)域事務(wù)的問(wèn)題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國(guó)家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門(mén)職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會(huì)從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，找到利益共同點(diǎn)，從而聯(lián)手合作。而我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)部門(mén)之間或互相“扯皮”或爭(zhēng)奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門(mén)的職權(quán)沒(méi)有通過(guò)立法加以明確和細(xì)化。
22 法律和制度建設(shè)比較
1970年美國(guó)制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，通過(guò)立法來(lái)控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對(duì)原清潔空氣法進(jìn)行了重大修訂和補(bǔ)充，修正案進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦和州兩級(jí)政府環(huán)保主管部門(mén)的權(quán)限，提出了一系列新的法規(guī)，要求在工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、交通系統(tǒng)，甚至社會(huì)生活方式方面都要做出改進(jìn)，以減少空氣污染物的排放。
中國(guó)的大氣環(huán)境保護(hù)立法，在法律的層次上，主要包括《環(huán)境保護(hù)法》和專門(mén)的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章的層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》等。此外，我國(guó)還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
23 機(jī)構(gòu)建設(shè)比較
美國(guó)在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)。州級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各州環(huán)保局各自保持獨(dú)立，依照本州法律履行職責(zé)，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項(xiàng)上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務(wù)。
我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了6大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上機(jī)構(gòu)職能不全，例如華東環(huán)境保護(hù)督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，只有事故發(fā)生后的協(xié)調(diào)功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預(yù)環(huán)保部門(mén)執(zhí)法，批準(zhǔn)建設(shè)短期經(jīng)濟(jì)效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目；不執(zhí)行國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，盲目建設(shè)了一些布局不合理和污染超標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目。
24 監(jiān)管手段比較
美國(guó)《清潔空氣法》所規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放限制、新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。具有以下特點(diǎn)：①遵循技術(shù)強(qiáng)制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，依據(jù)不同的生產(chǎn)工藝和污染控制技術(shù)規(guī)定了寬嚴(yán)程度不同的排放標(biāo)準(zhǔn)；②強(qiáng)調(diào)對(duì)新源和有害污染物的控制，由聯(lián)邦環(huán)保局劃分制定措施全國(guó)統(tǒng)一適用；③在全國(guó)范圍內(nèi)劃分控制單元，將其分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)兩類，對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)規(guī)定達(dá)標(biāo)期限，制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制；對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)實(shí)施反惡化和防止降級(jí)的計(jì)劃；④排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施得到聯(lián)邦和州的雙重監(jiān)督，許可證的全面有效推行也為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供了保障。
我國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。其特點(diǎn)是:①雖然法律規(guī)定在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮技術(shù)條件，但實(shí)際上排放標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)政策和污染控制技術(shù)之間的依托關(guān)系不明確，區(qū)別于美國(guó)的“技術(shù)強(qiáng)制”原則；②排放標(biāo)準(zhǔn)因污染源和污染物的分類不如美國(guó)的更具針對(duì)性和合理性；③對(duì)未達(dá)標(biāo)規(guī)定了總量控制，但對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)卻沒(méi)有防止空氣質(zhì)量惡化和降級(jí)的相關(guān)計(jì)劃；④環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與“三同時(shí)”、環(huán)評(píng)以及限期治理等制度有關(guān)，但沒(méi)有規(guī)定許可證為直接實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的載體。
25 主要成效的比較
美國(guó)早在1976年就開(kāi)始試行可交易的排污許可證制度。聯(lián)邦環(huán)保局重視康涅狄格州的污染許可貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測(cè)和減少污染的市場(chǎng)機(jī)制方面的一系列經(jīng)驗(yàn)。1990年通過(guò)的美國(guó)《清潔空氣法（修正案）》擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個(gè)組成部分的適用范圍。通過(guò)排污權(quán)交易，可以保證每年1000萬(wàn)t的SO2排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價(jià)控制排放的污染源。
我國(guó)排污權(quán)交易制度的應(yīng)用相當(dāng)廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供技術(shù)援助的“山西省二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法”項(xiàng)目在太原市進(jìn)行試點(diǎn)。太原市采取“有上限的交易計(jì)劃”，在總量控制下進(jìn)行SO2配額交易。
2002年，江蘇省了全國(guó)首部排污權(quán)交易辦法，近年來(lái)長(zhǎng)三角兩省一市的排污交易愈發(fā)受到重視。2003年，江蘇省太倉(cāng)市太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京市下關(guān)發(fā)電廠簽訂協(xié)議，以每年170萬(wàn)元的價(jià)格，跨市向下關(guān)發(fā)電廠購(gòu)買(mǎi)1 700 t的SO2排污權(quán)。這是中國(guó)首例異地SO2排污交易，為長(zhǎng)三角環(huán)境平臺(tái)的區(qū)域內(nèi)SO2排污交易提供了良好的合作基礎(chǔ)。
3 創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的障礙分析
綜合以上分析，我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)不僅僅是對(duì)策不到位的問(wèn)題，更有更高層次的體制、機(jī)制障礙。
當(dāng)前，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門(mén)綜合管理、有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護(hù)管理體制尚不完善，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治；三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱［11］。
目前，我國(guó)大氣環(huán)境管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門(mén)監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒(méi)有明確涉及?，F(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容，既沒(méi)有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒(méi)有具體的控制措施。由于大氣污染具有長(zhǎng)距離、跨界污染的典型特征，而我國(guó)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國(guó)現(xiàn)階段還無(wú)法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，只能通過(guò)地方政府間形成區(qū)域合作，在京冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)，無(wú)法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒(méi)有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術(shù)支持等都是創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的重要障礙。同時(shí)，技術(shù)上如空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距。經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用也存在一定的障礙，如公眾對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不熟悉，市場(chǎng)發(fā)育不健全，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)刺激功能不強(qiáng)等等。
4 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒
41 成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)
空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國(guó)的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門(mén)的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃。跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標(biāo)則較為明確，無(wú)論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來(lái)多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開(kāi)辟可行性思路:即成立超國(guó)家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)，同時(shí)可以輔之以針對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)利［13］。成立一個(gè)區(qū)域性大氣污染管理部門(mén)，通過(guò)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制［14］。
42 加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作
政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)都是對(duì)企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護(hù)的主體。因此，跨界環(huán)境問(wèn)題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強(qiáng)對(duì)政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對(duì)政府行政行為社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常有必要。同時(shí)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、論壇和信息通報(bào)等途徑，加強(qiáng)各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極開(kāi)發(fā)交叉培訓(xùn)研討會(huì)、示范項(xiàng)目等。
43 強(qiáng)化依法治理
30年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門(mén)法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國(guó)的科研和實(shí)踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津唐地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)等，實(shí)施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強(qiáng)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可由國(guó)家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃并達(dá)到相關(guān)要求。對(duì)于達(dá)標(biāo)和未達(dá)標(biāo)區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別要對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)并進(jìn)一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商制定具有法律標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。
44 多種管理手段綜合應(yīng)用
政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強(qiáng)制性手段。但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來(lái)自移動(dòng)污染源的污染物。有必要從信任政府運(yùn)用命令主導(dǎo)控制手段到利用激勵(lì)手段和市場(chǎng)手段完成許多政策目標(biāo)（包括空氣污染控制）的變革。
技術(shù)手段是美國(guó)解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，無(wú)論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強(qiáng)大的技術(shù)力量，SCAMQD的戰(zhàn)略是通過(guò)開(kāi)發(fā)、引進(jìn)、要求和激勵(lì)等手段，鼓勵(lì)既運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù),又利用“有待證實(shí)”的技術(shù)擴(kuò)大行政管理范圍；OTC通過(guò)技術(shù)研究，掌握空氣主要污染物的長(zhǎng)距離跨界運(yùn)輸并依此作為制定相關(guān)政策法規(guī)的依據(jù)；NAFF也有專門(mén)的研究機(jī)構(gòu)參與公共政策的制定，并提供評(píng)估和建議。因此，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)固定污染源和流動(dòng)污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是一種行之有效的方法。
經(jīng)濟(jì)手段也是目前解決跨區(qū)域污染問(wèn)題的有效手段之一，我國(guó)雖然在20世紀(jì)90年代初就在太原、包頭、開(kāi)遠(yuǎn)、柳州、平頂山等10多個(gè)城市開(kāi)展了排污交易試點(diǎn)工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，兩控區(qū)其它地區(qū)還沒(méi)有具體的行動(dòng)。我國(guó)應(yīng)嘗試在省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面排污權(quán)交易制度。
45 加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與
由于空氣污染控制技術(shù)性強(qiáng),涉及利益方較多,要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動(dòng)和過(guò)程的細(xì)節(jié),才能制定出科學(xué)的環(huán)境政策。這就需要在這方面占居信息優(yōu)勢(shì)的被管制方的參與和合作。而公眾參與環(huán)境管理是法律賦予的權(quán)利。從美國(guó)跨界大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，無(wú)論是國(guó)會(huì)制定法律還是USEPA及州環(huán)境管理機(jī)構(gòu)制定政策,都需要來(lái)自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無(wú)疑有助于提高政策制定的有效性,并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的前提下采取切實(shí)的措施控制空氣污染,要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領(lǐng)導(dǎo)力,還要求有來(lái)自國(guó)家政府或國(guó)際社會(huì)的外部壓力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
收稿日期：2011-11-01
浙江省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治是今年省人大常委會(huì)的立法計(jì)劃一類項(xiàng)目。環(huán)資委提前介入了解情況，先后赴杭州、寧波等8個(gè)市開(kāi)展立法調(diào)研和機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染檢測(cè)站實(shí)地考察，聽(tīng)取省級(jí)有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)建議。收到省政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《浙江省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）后，于9月9日召開(kāi)全體會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了審議，現(xiàn)將審議意見(jiàn)報(bào)告如下：
機(jī)動(dòng)車(chē)排氣是大氣環(huán)境中氮氧化物、顆粒物的主要來(lái)源，是引起城市灰霾現(xiàn)象的主要因素之一。近年來(lái)，我省各地機(jī)動(dòng)車(chē)保有量迅速增加，至2013年6月底已達(dá)1338萬(wàn)輛，全省單位路面機(jī)動(dòng)車(chē)保有量居全國(guó)各省之首。機(jī)動(dòng)車(chē)排氣已成為污染大氣環(huán)境、影響城市形象、危害居民身體健康的主要環(huán)境問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《浙江省大氣污染防治條例》對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染只作了原則規(guī)定，難以滿足我省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治工作的需要。有必要結(jié)合浙江實(shí)際，制定地方性法規(guī)。
環(huán)資委認(rèn)為，條例草案根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染檢測(cè)、實(shí)行環(huán)保分類標(biāo)志管理等作了一些具體的規(guī)定，主要內(nèi)容可行，建議將條例草案提請(qǐng)省十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議。同時(shí)，環(huán)資委對(duì)條例草案提出以下意見(jiàn)和建議。
一、關(guān)于職能部門(mén)的職責(zé)問(wèn)題。機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治涉及政府多個(gè)部門(mén)，需要建立有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成綜合治理的合力。建議條例草案進(jìn)一步明確環(huán)保、公安、交通、質(zhì)檢、工商等部門(mén)的義務(wù)和責(zé)任。增加商務(wù)部門(mén)在組織合格油品、機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制報(bào)廢行業(yè)管理中的職責(zé)。另外，我省不少市、縣（市）成立了機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染監(jiān)管的具體工作。為了明確這些機(jī)構(gòu)的法律地位，建議條例草案第四條中，增加縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以委托其所屬的機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體監(jiān)管工作的規(guī)定。
二、關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保分類標(biāo)志管理問(wèn)題。環(huán)保分類標(biāo)志管理是機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治工作的重點(diǎn)，直接關(guān)系到監(jiān)管工作的有效開(kāi)展。建議條例草案第十三條增加環(huán)保標(biāo)志管理的核心內(nèi)容或總體原則，提出機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志管理的指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確環(huán)保和公安交通管理部門(mén)的主要職責(zé)分工，細(xì)化部門(mén)之間的資源共享、信息互通要求。
三、關(guān)于執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。據(jù)預(yù)測(cè)到2015年，全省機(jī)動(dòng)車(chē)保有量將達(dá)1800萬(wàn)輛，與此相關(guān)的空氣污染和交通擁堵問(wèn)題將對(duì)我省可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有必要實(shí)行更嚴(yán)格的措施，加快淘汰高排放機(jī)動(dòng)車(chē)。建議條例草案增加對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)制定分階段、逐步加嚴(yán)的排放標(biāo)準(zhǔn)和黃標(biāo)車(chē)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
四、關(guān)于對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳教育問(wèn)題。群眾出行方式的選擇和機(jī)動(dòng)車(chē)使用者的駕駛習(xí)慣對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染有重大影響。建議條例草案增加對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳教育的內(nèi)容。即通過(guò)多種形式的媒體宣傳和綠色環(huán)保活動(dòng)，對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)展機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治的法律、法規(guī)和有關(guān)知識(shí)的宣傳，倡導(dǎo)綠色出行，并鼓勵(lì)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)違規(guī)排放行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。
五、關(guān)于對(duì)外省牌照車(chē)輛的管理問(wèn)題。條例草案第六條規(guī)定“在本省使用的機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家、省規(guī)定的機(jī)動(dòng)車(chē)污染排放標(biāo)準(zhǔn)?！倍壳皩?shí)際情況是，有大量外省牌照的機(jī)動(dòng)車(chē)在我省境內(nèi)長(zhǎng)期使用卻缺少有效監(jiān)管，特別是一些外地載貨汽車(chē)、掛車(chē)、專業(yè)作業(yè)車(chē)，是排氣污染的重點(diǎn)對(duì)象。建議條例草案增加對(duì)在我省營(yíng)運(yùn)的外地車(chē)輛實(shí)行排氣污染監(jiān)管的內(nèi)容。
六、關(guān)于優(yōu)化城市交通問(wèn)題。城市的交通狀況與機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物有著密切聯(lián)系，交通堵塞會(huì)增加機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放，加劇城市的空氣污染。公交車(chē)、輕軌等交通出行方式，運(yùn)輸效率高，總污染排放量小。建議條例草案增加優(yōu)化城市交通的規(guī)劃、建設(shè)、管理，改善道路交通狀況，優(yōu)先發(fā)展公共交通，緩解城市交通壓力等內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：二氧化硫;氮氧化物;煙（粉）塵;變化趨勢(shì);對(duì)策
中圖分類號(hào)：X51
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9944（2015）04-0193-03
1引言
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，煤炭、石油以及天然氣等大量的消耗，導(dǎo)致了大量有毒有害物質(zhì)排放到大氣中，造成嚴(yán)重的大氣污染。由于大氣環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)以及公眾環(huán)境意識(shí)的提高，大氣污染受到了越來(lái)越多地關(guān)注和重視，尤其是2013年上半年，全國(guó)各地的霧霾天氣的發(fā)生、灰霾等大氣環(huán)境問(wèn)題也引起廣泛關(guān)注[1]。很多學(xué)者對(duì)大氣污染物變化特征進(jìn)行了研究[2～4]。
目前，我國(guó)城市空氣質(zhì)量變化的研究主要集中在京津翼、長(zhǎng)三角和珠三角、大中型城市如西安等[3～7]，而對(duì)二線和三線城市空氣污染研究還較少。重慶是我國(guó)西南地區(qū)的工業(yè)重鎮(zhèn)，也是我國(guó)重要的老工業(yè)基地之一。大氣污染比較嚴(yán)重，素有“霧都”之稱。目前，關(guān)于重慶大氣污染狀況已有一些報(bào)道。比如劉永琪等統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)重慶市大氣污染程度呈現(xiàn)出明顯減輕的趨勢(shì)，夏季大氣質(zhì)量最好，而冬季大氣污染狀況最嚴(yán)重。
江津區(qū)地處四川盆地邊緣屬丘陵低山地貌，靜風(fēng)和逆溫頻率高，年均風(fēng)速低，位于長(zhǎng)江上游，三峽庫(kù)區(qū)尾端。江津區(qū)大氣環(huán)境總體質(zhì)量良好。2013年，空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均濃度值分別為0.044mg/m3、0.043mg/m3和0.086mg/m3，達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。全年環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率為90.2%。
2江津區(qū)大氣環(huán)境污染物現(xiàn)狀
近年來(lái)，江津區(qū)以城區(qū)大氣污染防治為重點(diǎn)，先后實(shí)施了推廣清潔燃料、創(chuàng)建煙塵控制區(qū)、創(chuàng)建無(wú)煤區(qū)、創(chuàng)建重慶市環(huán)保模范城區(qū)等環(huán)保舉措，主要控制城市揚(yáng)塵污染、燃煤及粉塵污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染等，促進(jìn)江津城區(qū)空氣質(zhì)量持續(xù)改善。
2.1二氧化硫排放趨勢(shì)分析
2011～2013年江津區(qū)二氧化硫排放量年際變化如圖1所示，2011年二氧化硫區(qū)域總排放量達(dá)到106546t，2012年排放量明顯下降。二氧化硫主要來(lái)源為工業(yè)源占78.1%，交通源占15.5%，民用源占6.4%;其中，工業(yè)源以火電、工業(yè)爐窯及燃煤鍋爐排放為主。近年來(lái)，江津區(qū)完成了近100臺(tái)燃煤鍋爐、150臺(tái)燃煤大灶煤改清任務(wù)，污染企業(yè)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，空氣質(zhì)量得到顯著改善。從圖1可以看出，二氧化硫城鎮(zhèn)生活源排放比例較小，“十二五”期間基本保持穩(wěn)定。區(qū)域總排放量與工業(yè)源的排放趨勢(shì)一致，工業(yè)源是影響江津區(qū)二氧化硫排放的主要因素。
2.2氮氧化物排放趨勢(shì)分析
2011～2013年江津區(qū)氮氧化物排放量年際變化如圖2所示?？傮w來(lái)看，2011～2013年氮氧化物排放呈下降趨勢(shì)，區(qū)域總排放量從2011年的90096t，下降到58980t，下降非常明顯。氮氧化物城鎮(zhèn)生活源排放比例較小，“十二五”期間基本保持穩(wěn)定。區(qū)域總排放量與工業(yè)源的排放趨勢(shì)一致。二氧化氮主要來(lái)源為交通源占63.6%，工業(yè)源占34.9%，民用源占1.5%;其中工業(yè)源以電力和建材排放為主，交通源以機(jī)動(dòng)車(chē)船尾氣、船舶排放為主。氨主要來(lái)源為農(nóng)業(yè)源占46.4%，工業(yè)源占28.2%，民用源占22.1%，其他占3.3%。其中農(nóng)業(yè)源中農(nóng)藥化肥施用、畜禽養(yǎng)殖排量大，工業(yè)源主要來(lái)自化肥生產(chǎn)過(guò)程排放。氮氧化物下降明顯與淘汰落后產(chǎn)能和部分污染嚴(yán)重企業(yè)的關(guān)停有十分密切的關(guān)系。同時(shí)，江津區(qū)建成1座機(jī)動(dòng)車(chē)簡(jiǎn)易工況法檢測(cè)站，檢測(cè)汽車(chē)8.2萬(wàn)輛/次，全區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保定期檢驗(yàn)率突破87%，鼓勵(lì)淘汰黃標(biāo)車(chē)和老舊公交車(chē)，推廣天然氣汽車(chē)、出租車(chē)和城區(qū)公交車(chē)全部使用天然氣，逐步發(fā)展純電動(dòng)車(chē)。這些措施有助于減少氮氧化物的排放量。
2.3煙（粉）塵排放趨勢(shì)分析
2011～2013年江津區(qū)煙（粉）塵排放量年際變化如圖3所示。2012年，煙（粉）塵工業(yè)源排放量和區(qū)域總排放量明顯增加。強(qiáng)制淘汰了重鋼鐵業(yè)、夏強(qiáng)水泥等大批不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，關(guān)閉地維水泥等不符合產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)立窯生產(chǎn)線，共淘汰落后煉鐵20萬(wàn)t、水泥433萬(wàn)t、造紙0.5萬(wàn)t。同時(shí)，印發(fā)了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方案，堅(jiān)持開(kāi)展日常巡查制度，按照城市揚(yáng)塵控制工作方案定期開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，累計(jì)查處冒裝、撒漏、帶泥上路車(chē)輛1200余臺(tái)次，實(shí)施人工增雨作業(yè)20余次。2013年煙（粉）塵排放明顯下降。
3大氣污染防治存在的問(wèn)題
3.1地理氣象條件不利
江津區(qū)整體地處四川盆地邊緣的丘陵低山地貌，靜風(fēng)和逆溫頻率高，年均風(fēng)速低，地理氣象條件不利于大氣污染物的擴(kuò)散。研究表明，霧對(duì)大氣污染也有影響，霧會(huì)使地面污染物濃度增加，造成嚴(yán)重污染[8]。江津工業(yè)發(fā)展相對(duì)集中，增加了局部地區(qū)大氣污染物的負(fù)荷，對(duì)生態(tài)環(huán)境極為不利。集中治理的難度加大，要取得好的空氣質(zhì)量，需付出多倍的努力。
3.2區(qū)域性、復(fù)合型污染變化導(dǎo)致控制難度增加
管理對(duì)象由以工業(yè)企業(yè)為主向全社會(huì)污染源轉(zhuǎn)變。對(duì)排放源清單、污染物排放控制策略、環(huán)境綜合政策等提出了更加嚴(yán)格的要求。目前，城市揚(yáng)塵污染、煤煙型污染、機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染問(wèn)題正在解決中，而由細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧污染造成的霧霾問(wèn)題又亟需加以解決，在控制傳統(tǒng)的一次污染物的同時(shí)，需要向一次污染物和二次污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變。PM2.5、PM10、NO2的濃度現(xiàn)狀表明大氣污染區(qū)域性、復(fù)合型特征增強(qiáng)，開(kāi)展綜合控制難度加大，工作任務(wù)艱巨。
3.3經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，主要污染物削減壓力大
重慶市整體尚處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量和人均可支配收入在全國(guó)排名靠后?！笆濉逼陂g，全重慶市仍將處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速期，江津區(qū)作為重慶市區(qū)域中心城市，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面臨快速推進(jìn)的壓力，圍繞“一江兩岸”，“雙百大城市”的城市建設(shè)還在加快，全區(qū)施工工地和拆遷工地不斷增多。機(jī)動(dòng)車(chē)保有量每年以20%以上的比例快速上升，實(shí)現(xiàn)千億工業(yè)強(qiáng)區(qū)的進(jìn)程將使全區(qū)資源、能源消耗量及污染物排放總量大幅增加。工業(yè)氮氧化物治理尚未全面開(kāi)展，加上受到燃煤重點(diǎn)企業(yè)華能珞璜電廠等發(fā)展的影響，未來(lái)2年二氧化氮濃度將呈上升趨勢(shì)。地面高濃度污染的發(fā)生與霧有相關(guān)關(guān)系，受霧霾影響，本區(qū)大氣污染控制難度進(jìn)一步加大。
4建議與措施
4.1控制燃煤及工業(yè)廢氣污染
嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，推進(jìn)污染搬遷。重點(diǎn)控制新建項(xiàng)目主要采用天然氣、電、液化氣等清潔能源，禁止新建、擴(kuò)建、改建使用燃煤、重油、渣油等高污染燃料設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，禁止新建、擴(kuò)建、改建水泥工業(yè)、鋼鐵企業(yè)、燒結(jié)磚瓦窯企業(yè)。提高準(zhǔn)入門(mén)檻，重點(diǎn)引進(jìn)工藝先進(jìn)的大型企業(yè)。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，實(shí)行集中供熱，集中供氣，集中治污。江津區(qū)參照?qǐng)?zhí)行城區(qū)環(huán)境污染安全隱患企業(yè)優(yōu)惠政策，對(duì)水泥、化工、制藥、食品等企業(yè)分批實(shí)行環(huán)保搬遷。
禁止經(jīng)營(yíng)性燃煤，控制民用燃煤。該區(qū)要制定城市建成區(qū)分年度的燃煤控制方案，以社區(qū)、街道、場(chǎng)鎮(zhèn)為單位創(chuàng)建無(wú)煤區(qū)域，已建成無(wú)煤區(qū)的要定期聯(lián)合執(zhí)法，鞏固創(chuàng)建成果。餐飲業(yè)、機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位和工地食堂禁止使用燃煤，一律使用天然氣、液化氣、電等清潔能源。居民禁止使用散燒原煤，逐步減少固硫型煤，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)使用清潔能源。
深度治理工業(yè)廢氣。大力推進(jìn)實(shí)施并確保完成二氧化硫、氮氧化物減排項(xiàng)目，對(duì)影響群眾健康的大氣污染企業(yè)實(shí)施深度治理直至達(dá)標(biāo)或關(guān)停。對(duì)重點(diǎn)控制區(qū)特別是人口集中居住區(qū)的煤場(chǎng)、礦場(chǎng)、渣場(chǎng)，料堆、灰堆、沙堆等易揚(yáng)塵場(chǎng)所要采取規(guī)范化隔離或覆蓋等防塵措施，有效控制粉塵污染。
4.2控制城市揚(yáng)塵污染
控制工業(yè)堆場(chǎng)塵污染。對(duì)重點(diǎn)控制區(qū)特別是人口集中居住區(qū)的煤場(chǎng)、礦場(chǎng)、渣場(chǎng)，料堆、灰堆、沙堆等易揚(yáng)塵場(chǎng)所要采取規(guī)范化隔離或覆蓋等防塵措施，有效控制粉塵污染。
有效控制施工揚(yáng)塵污染。建設(shè)、市政園林、環(huán)保等部門(mén)要制定揚(yáng)塵控制執(zhí)法方案，督促企業(yè)全面執(zhí)行施工工地?fù)P塵控制規(guī)范，落實(shí)施工圍擋、硬地坪施工、車(chē)輛沖洗設(shè)施、渣土密閉運(yùn)輸、工地食堂禁止使用燃煤等五項(xiàng)強(qiáng)制規(guī)定。
著力控制道路揚(yáng)塵污染。加強(qiáng)道路沖洗、灑水和清掃保潔力度，逐年提高道路機(jī)械化清掃作業(yè)率的比例。開(kāi)展密閉運(yùn)輸?shù)穆?lián)合執(zhí)法監(jiān)管力度，健全揚(yáng)塵控制的考核機(jī)制，每月檢查冒裝撒漏、帶泥上路、無(wú)證運(yùn)輸和不按規(guī)定線路行駛的運(yùn)渣車(chē)。推廣改性瀝青路面，硬化城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域道路。規(guī)范建筑渣場(chǎng)設(shè)置和管理。嚴(yán)格落實(shí)定車(chē)輛、定線路、定渣場(chǎng)管理，從嚴(yán)管理建筑渣土準(zhǔn)運(yùn)證，關(guān)閉非法或設(shè)置不合理的建筑渣土消納場(chǎng)。
4.3控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染
大力推進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保定期檢測(cè)和環(huán)保標(biāo)志管理。完成本區(qū)儲(chǔ)油庫(kù)、加油站和油罐車(chē)油氣污染治理工作。鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車(chē)改造壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）汽車(chē)，加大出租車(chē)、公交車(chē)使用清潔能源的力度，新增出租車(chē)、公交車(chē)原則上應(yīng)使用天然氣、電力等清潔能源;加大力度查處柴油車(chē)冒黑煙上路行駛，鼓勵(lì)并積極推進(jìn)黃標(biāo)車(chē)淘汰，加快老舊車(chē)輛淘汰更新。
4.4控制餐飲業(yè)及其他廢氣擾民
在機(jī)械、電子、印刷、家具、涂裝、汽車(chē)修理等行業(yè)逐步開(kāi)展廢氣擾民的污染治理，減少揮發(fā)性有機(jī)物排放。推廣使用水性涂料、油漆及粘結(jié)劑產(chǎn)品，建筑內(nèi)外墻涂料應(yīng)逐步使用水性涂料。
禁止在居民樓和無(wú)公共煙道的綜合樓從事產(chǎn)生油煙等污染擾民的活動(dòng)，新建、擴(kuò)建、改建餐飲項(xiàng)目必須通過(guò)環(huán)評(píng)審查，油煙治理設(shè)施必須經(jīng)驗(yàn)收合格后方可投入使用。強(qiáng)力推進(jìn)擾民嚴(yán)重的餐飲業(yè)油煙污染整治，確保油煙污染物達(dá)標(biāo)排放。
4.5保護(hù)和建設(shè)城市生態(tài)
大力減少城市地面。實(shí)施城市地綠化和植樹(shù)種草，建設(shè)都市生態(tài)林、社區(qū)公園，減少城鄉(xiāng)結(jié)合部裸地、荒山、荒坡?？刂拼髤^(qū)面積地，控制區(qū)內(nèi)的土地整治項(xiàng)目、土石方施工工地、房屋拆遷項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)在3個(gè)月內(nèi)未建設(shè)的要采取覆蓋或簡(jiǎn)易綠化措施。
逐步關(guān)閉城區(qū)范圍內(nèi)的采（碎）石場(chǎng)，防止已關(guān)閉小采石場(chǎng)死灰復(fù)燃，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，修復(fù)植被生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化資源配置，突出特色發(fā)展，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田的劃定，科學(xué)把控開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，推進(jìn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、城鎮(zhèn)與自然和諧共處，集中力量抓好生態(tài)建設(shè)。通過(guò)開(kāi)展坡耕地治理、封山育林、逐步綠化和小型水利水保工程建設(shè)，逐步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
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回到家，我先將一張白紙平鋪在桌子上，然后把黃油像抹面包一樣抹在白紙上，再將其放在陽(yáng)臺(tái)上，最后，大功告成！我就可以靜候兩天，坐觀其變嘍！
兩天后，我把白紙取了進(jìn)來(lái)，用放大鏡來(lái)觀察，發(fā)現(xiàn)了一些白色的微小顆粒，我想，應(yīng)該是空氣里的那些污染物吧！我認(rèn)為造成空氣污染的原因是：
1、交通運(yùn)輸近幾十年來(lái)，由于交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，城市行駛的汽車(chē)日益增多，火車(chē)、輪船、飛機(jī)等客貨運(yùn)輸頻繁，這些又給城市增加了新的大氣污染源。其中具有重要意義的是汽車(chē)排出的廢氣。汽車(chē)污染大氣的特點(diǎn)是排出的污染物距人們的呼吸帶很近，能直接被人吸入。汽車(chē)內(nèi)燃機(jī)排出的廢氣中主要含有一氧化碳、氮氧化物、烴類（碳?xì)浠衔铮U化合物等。
2、工業(yè)企業(yè)工業(yè)企業(yè)是大氣污染的主要來(lái)源，也是大氣衛(wèi)生防護(hù)工作的重點(diǎn)之一。隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，大氣污染物的種類和數(shù)量日益增多。由于工業(yè)企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、工藝過(guò)程、原料和產(chǎn)品種類等不同，其對(duì)大氣污染的程度也不同。
3、在農(nóng)村，有許多人大量焚燒秸稈，致使空氣遭破壞。
4、生活爐灶與采暖鍋爐在居住區(qū)里，隨著人口的集中，大量的民用生活爐灶和采暖鍋爐也需要耗用大量的煤炭，特別在冬季采暖時(shí)間，往往使受污染地區(qū)煙霧彌漫，這也是一種不容忽視的大氣污染源。
5、森林火災(zāi)產(chǎn)生的煙霧。
……
我在網(wǎng)上還找到了空氣污染的類型：
（1）還原型污染：常發(fā)生在以使用煤炭和石油為主的地區(qū)，主要污染物有二氧化硫、一氧化碳和顆粒物。
（2）氧化型污染：汽車(chē)尾氣污染及其產(chǎn)生的光化學(xué)污染。
（3）石油型污染：主要來(lái)自于汽車(chē)排放、石油冶煉及石油化工廠的排放，包括二氧化氮、烯烴、鏈烷、醇等。
（4）其他特殊污染：主要是從各類工業(yè)企業(yè)排出的各種化學(xué)物質(zhì)。
空氣污染對(duì)人體的傷害是極大的，同時(shí)也是多方面的，主要表現(xiàn)是呼吸道疾病與生理機(jī)能障礙，以及眼鼻等粘膜組織受到刺激而患病。
大氣中污染物的濃度很高時(shí)，會(huì)造成急性污染中毒，或使病狀惡化，甚至在幾天內(nèi)奪去幾千人的生命。其實(shí)，即使大氣中污染物濃度不高，但人體成年累月呼吸這種污染了的空氣，也會(huì)引起慢性支氣管炎、支氣管哮喘、肺氣腫及肺癌等疾病。
既然大氣污染對(duì)我們有如此大的危害，本人總結(jié)出了以下幾個(gè)措施：
1、茂密的林叢能降低風(fēng)速，使空氣中攜帶的大?；覊m下降。樹(shù)葉表面粗糙不平，有的有絨毛，有的能分泌粘液和油脂，因此能吸附大量飄塵。蒙塵的葉子經(jīng)雨水沖洗后，能繼續(xù)吸附飄塵。如此往復(fù)攔阻和吸附塵埃，能使空氣得到凈化，所以應(yīng)該多建些綠化帶，多種點(diǎn)樹(shù)。種樹(shù)也要有所選擇，比如泡桐、海棠、紫荊花和草坪就可以吸收較多的二氧化碳，城市里可以多種點(diǎn)。
2、改良城市公交車(chē)輛和出租汽車(chē)。關(guān)于這個(gè)，我想如果大家能少開(kāi)私家車(chē)或不開(kāi)車(chē)，就會(huì)多來(lái)選擇乘公交車(chē)和出租車(chē)。那我們的公交車(chē)和出租車(chē)就應(yīng)該好好改進(jìn)一下。現(xiàn)在的公交車(chē)排出的廢氣很黑、很多、很濃，應(yīng)該改成和世博會(huì)上的世博專線車(chē)一樣，不用汽油改用電，既清潔又環(huán)保。
3、建議買(mǎi)小排量的汽車(chē)?，F(xiàn)在提倡低碳，小排量的汽車(chē)油省、污染小，國(guó)家為了鼓勵(lì)大家買(mǎi)小排量的汽車(chē)，聽(tīng)媽媽講還專門(mén)有退稅補(bǔ)貼政策，可居然還有那么多人選擇購(gòu)買(mǎi)大排量汽車(chē)，真弄不明白，為什么會(huì)有那么多人買(mǎi)大排量汽車(chē)？
4、從自我做起，不要亂扔廢棄物；出行盡量乘坐公交車(chē)、地鐵，減少私家車(chē)使用；多參加植樹(shù)等綠化活動(dòng)；私家車(chē)安裝尾氣處理裝置，使用油使燃油充分燃燒，減少有害氣體排放。
關(guān)鍵詞：成都；田園城市；經(jīng)濟(jì)；環(huán)境；協(xié)調(diào)發(fā)展
中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）16-0119-04
引言
成都市是成渝經(jīng)濟(jì)圈中重要的中心城市，擁有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，具備了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的條件。且成都市位于的四川盆地，自古以來(lái)便是中國(guó)交通的樞紐，而且從整個(gè)亞洲的角度看又正好位于亞洲中部，無(wú)論在亞洲中還是在國(guó)際中都具有重要的交通及政治地位。為了規(guī)劃成都市未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖和宜居的人文環(huán)境。2009年底，成都市委、市政府總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐，從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、謀劃好“十二五”以及更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的高度，確立了建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的歷史定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。
“田園城市”的概念，最早由19世紀(jì)末英國(guó)社會(huì)學(xué)家霍華德在《明日的田園城市》中提出，在該書(shū)中霍華德提出建立一種包含傳統(tǒng)意義上城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)的理想城市即田園城市。現(xiàn)在，成都市將建設(shè)一座著力于展現(xiàn)“自然之美、社會(huì)公正、城鄉(xiāng)一體”的現(xiàn)代化大城市。成都市的田園城市具有“世界級(jí)、現(xiàn)代化、超大型、田園城市”四大基本要素。
然而，在現(xiàn)代超大型城市發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為了一對(duì)不可回避的矛盾問(wèn)題。如何有效地處理這對(duì)矛盾問(wèn)題，關(guān)系到成都市的未來(lái)“世界現(xiàn)代田園城市”建設(shè)的成敗。因此，需要討論成都市田園城市建設(shè)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣環(huán)境治理問(wèn)題的協(xié)調(diào)關(guān)系。
一、成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)分析
從2005―2010年，成都市的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量明顯增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。2010年規(guī)模以上工業(yè)增加值實(shí)現(xiàn)23%以上的增長(zhǎng)。實(shí)施億元以上重大工業(yè)項(xiàng)目425個(gè)，完成投資680億元。成都高新綜合保稅區(qū)獲批設(shè)立，成都經(jīng)開(kāi)區(qū)列入國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地。其中，民營(yíng)工業(yè)增加值1 150億元，增長(zhǎng)25%。
在過(guò)去幾年中，成都市的工農(nóng)業(yè)發(fā)展取得新跨越。成都市堅(jiān)持了走新型工業(yè)化道路，加快工業(yè)集中發(fā)展和提速增效。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2005年的7.7∶42.5∶49.8調(diào)整優(yōu)化為2009年的5.9∶44.5∶49.6。
成都市的城鄉(xiāng)建設(shè)成就顯著。五年來(lái)，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的格局基本形成，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)聚集和輻射能力進(jìn)一步增強(qiáng)。
根據(jù)成都市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃預(yù)測(cè)，成都市在“十二五”期間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大約保持在12%年增長(zhǎng)，能源消耗年增長(zhǎng)率大約為8%。
二、成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境問(wèn)題
一個(gè)城市的大氣環(huán)境的清潔程度與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消耗類型有密切的關(guān)系。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大氣環(huán)境治理之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。
（一）成都市主要的大氣環(huán)境問(wèn)題
經(jīng)過(guò)對(duì)成都市的大氣污染物的污染特征分析，確定成都市的主要大氣污染因子為大氣顆粒物、二氧化硫和氮氧化物。在過(guò)去幾年中，成都市城區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量呈穩(wěn)中轉(zhuǎn)好的趨勢(shì)。成都市的全年空氣質(zhì)量以良為主，優(yōu)良率為80.3％～86.3%?？諝馕廴咎卣鞅憩F(xiàn)為揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車(chē)排氣、煤煙混合型污染。
成都市城區(qū)環(huán)境空氣首要污染物為可吸入顆粒物；二氧化氮濃度近幾年呈緩慢上升趨勢(shì)，成為次要污染物。二氧化硫是成都市環(huán)境空氣中的重要污染物，近幾年隨著大氣排放治理，二氧化硫的污染形勢(shì)得到了有效的改善。
（二）城市發(fā)展中機(jī)動(dòng)車(chē)排放可能造成的大氣污染物問(wèn)題
隨著成都市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的快速增長(zhǎng)。至2007年，成都市的輕型車(chē)達(dá)724 654輛，中型車(chē)達(dá)94 790輛，重型車(chē)達(dá)22 353輛，摩托車(chē)達(dá)937 659輛。機(jī)動(dòng)車(chē)氮氧化物排放量迅速上升，其總排放量已接近工業(yè)源氮氧化物排放量，并將持續(xù)增加。
根據(jù)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2009年成都市的二氧化氮首次超過(guò)二氧化硫成為次要污染物，這與成都市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量快速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染日益加重密切相關(guān)。
機(jī)動(dòng)車(chē)排氣及道路揚(yáng)塵污染成為環(huán)境空氣中二氧化氮、可吸入顆粒物濃度增加的主要原因之一。
（三）能源消耗可能造成的大氣污染問(wèn)題
成都市在近十年來(lái)能源消耗總量基本呈現(xiàn)上升趨勢(shì)（見(jiàn)圖2），尤其是從2005―2009年間，能量消費(fèi)總量更是呈現(xiàn)出直線上升的趨勢(shì)。從2001―2009年，成都市能源消耗年平均增長(zhǎng)率達(dá)8.15%。
根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年成都市消耗電力305.28億千瓦時(shí)，天然氣38.61億立方米，成品油358.25萬(wàn)噸，煤炭1 325.78萬(wàn)噸，分別占能源消耗總量比重的46.26%、14.83%、11.31%、27.6%。成都市能源消耗構(gòu)成中，電力所占的比重最大，煤炭所占比重次之，天然氣和成品油所占比重最小。
由于天然氣相對(duì)于其他能源價(jià)格偏低，導(dǎo)致天然氣市場(chǎng)需求過(guò)快增長(zhǎng)，消耗總量年均增幅超過(guò)20%。雖然成都市近幾年始終把能源保障列為重點(diǎn)，使成都能源供需總量趨于平衡，基本能夠滿足市場(chǎng)消費(fèi)需求。但是，成都市的能源供需結(jié)構(gòu)性矛盾還是呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)。
成都市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中對(duì)一次能源的需求的快速增長(zhǎng)，也帶來(lái)了能源消耗過(guò)程中的大氣污染物排放量的增加。如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能有效地解決能源消耗中的污染物排放，將加劇成都市大氣環(huán)境的惡化。
（四）大氣環(huán)境承載能力分析
1.大氣承載力分析原理。人類在開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，要做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣保護(hù)環(huán)境相協(xié)調(diào)，就要保證污染物的排放不能超過(guò)大氣環(huán)境承載力。所謂環(huán)境承載力是指在某一時(shí)期，某種狀態(tài)或條件下，某地區(qū)的環(huán)境所能承受人類活動(dòng)作用的閾值。
大氣承載力的量化方法主要利用承載率評(píng)價(jià)法。承載率是指某區(qū)域環(huán)境承載量與該區(qū)域環(huán)境承載量閾值的比值。
在大氣環(huán)境評(píng)價(jià)中用承載率分析地區(qū)大氣污染物的承載能力，大氣環(huán)境承載率的表達(dá)式：
CC=
式中，CC是大氣環(huán)境承載率，VT是大氣環(huán)境總量，VE是某一時(shí)期大氣污染物的排放量。（1）當(dāng)大氣環(huán)境承載率在0～1之間，說(shuō)明大氣環(huán)境承載力強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的大氣污染物的排放量處于可控范圍內(nèi)。（2）當(dāng)大氣環(huán)境承載率小于1時(shí)，說(shuō)明區(qū)域的大氣環(huán)境承載力超負(fù)荷嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展排放的大氣污染物產(chǎn)生的累積效應(yīng)明顯，需要加大污染物排放的控制措施。
2.大氣環(huán)境容量的計(jì)算。為了同時(shí)保證城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大氣環(huán)境質(zhì)量能達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，必須使區(qū)域大氣污染物排放量小于大氣環(huán)境容量。
若規(guī)劃區(qū)分為n個(gè)分區(qū)、m個(gè)環(huán)境功能區(qū)，各個(gè)分區(qū)、功能區(qū)面積為Sij，則各分區(qū)允許排放總量為：
Qi=A （Cij-Cb）
式中，Cij ――各分區(qū)、功能區(qū)所執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，mg?m-3；Cb――各分區(qū)、功能區(qū)的大氣污染物的背景值，mg?m-3；Qi――各分區(qū)允許排放總量，104t/a；A――總量控制系數(shù)，是根據(jù)地區(qū)的地理和氣象條件變化的一個(gè)數(shù)值。
利用成都市的氣象條件，計(jì)算了成都市的大氣污染物的容量數(shù)為二氧化硫20.11萬(wàn)噸，二氧化氮28.41萬(wàn)噸，顆粒物為33.57萬(wàn)噸。大氣環(huán)境容量是隨季節(jié)變化的量，成都市冬季的大氣環(huán)境容量最?。ㄒ?jiàn)圖3）；在不考慮降雨條件的情況下，成都春季的大氣環(huán)境容量最大。在考慮降水條件下，成都夏季的大氣環(huán)境容量最大。
圖3成都市大氣環(huán)境容量季節(jié)變化圖
3.成都市大氣環(huán)境承載力分析。隨著成都市經(jīng)濟(jì)總量的增加，能源消耗和機(jī)動(dòng)車(chē)都將快速增長(zhǎng)，使得空氣污染物排放總量成倍增加。減少大氣污染物排放的手段主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能源結(jié)構(gòu)的改變和大氣污染物治理水平的提高。2009年成都市的平均二氧化硫脫硫率達(dá)到70%。依據(jù)這個(gè)原理，設(shè)計(jì)了成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染物治理情景案例。
設(shè)計(jì)情景1：成都市經(jīng)濟(jì)以其 “十二五”的12%增長(zhǎng)和能源彈性系數(shù)0.67的情景，二氧化硫治理情景為脫硫率為85%、90%和95%；二氧化氮的治理情景為脫銷率為70%、80%和90%。這是根據(jù)成都市“十二五”的經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展計(jì)劃設(shè)計(jì)的情景（見(jiàn)表1和表2）。
表1 情景1的脫硫情景分析
設(shè)計(jì)情景2：在經(jīng)濟(jì)以7%增長(zhǎng)和能源彈性系數(shù)0.5情況下的污染減排情景設(shè)計(jì)，二氧化硫和二氧化氮的治理情景與情景1一致。這是根據(jù)全國(guó)“十二五”的平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和優(yōu)化的能源發(fā)展速度設(shè)計(jì)的情景（見(jiàn)下頁(yè)表3和下頁(yè)表4）。
通過(guò)大氣承載力的計(jì)算分析。成都市的大氣環(huán)境承載力指數(shù)隨能耗的增長(zhǎng)而急劇增大。尤其以成都市“十二五”的能源消耗增長(zhǎng)率計(jì)算（情景1），到2050年，二氧化硫脫硫率達(dá)到85%的情況下，大氣承載力指標(biāo)仍然達(dá)到-1.5。只有二氧化硫脫硫率達(dá)到95%的情況下，二氧化硫的大氣污染物排放才能小于大氣環(huán)境容量。二氧化氮在情景1的情況下是超出大氣環(huán)境容量。在情景2的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣環(huán)境治理情況下，2050年，二氧化硫排放可以符合大氣承載力指數(shù)的要求。但是，二氧化氮必須滿足工業(yè)脫硝達(dá)到90%，汽車(chē)的新能源替換達(dá)到70%的條件下，二氧化氮排放量才能符合大氣承載力指數(shù)的要求。
大氣承載力指數(shù)說(shuō)明，在現(xiàn)有的大氣環(huán)境治理水平下，隨著成都市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大氣環(huán)境狀況將趨于惡化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須重視能源結(jié)構(gòu)的改變和大氣污染物排放水平的治理。
三、成都市田園城市建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)與大氣環(huán)境協(xié)調(diào)問(wèn)題討論
1.成都市的田園城市發(fā)展要走綠色經(jīng)濟(jì)的道路。成都市的“世界現(xiàn)代田園城市”的建設(shè)，要堅(jiān)持走綠色發(fā)展的道路。把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為可持續(xù)發(fā)展的根本舉措，始終堅(jiān)持低碳、環(huán)保、生態(tài)的理念，強(qiáng)化全社會(huì)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的良性互動(dòng)。
2.實(shí)行清潔能源的推廣應(yīng)用。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為中心，通過(guò)引進(jìn)和發(fā)展清潔能源，采取以天然氣、輕柴油、液化石油氣、電等各種優(yōu)質(zhì)能源并舉的措施，廣開(kāi)渠道，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)能源替煤戰(zhàn)略。實(shí)施節(jié)能強(qiáng)企工程，提高能源利用效率，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展節(jié)能技術(shù)改造和廢物利用能源替代，落實(shí)國(guó)家節(jié)能和資源綜合利用優(yōu)惠政策。降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比例。
3.實(shí)行基于大氣環(huán)境容量的城市空間優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展策略。受到大氣容量的限制，大氣污染企業(yè)過(guò)度集中，會(huì)造成大氣污染物的嚴(yán)重超標(biāo)。在合理利用土地資源和大氣容量資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，過(guò)度集中的污染企業(yè)要分散布局。建議在工業(yè)園區(qū)發(fā)展中，實(shí)行大氣污染排放企業(yè)布局要合理集中、適度分散的原則。
在城市空間優(yōu)化和土地合理利用中，要注意大氣污染物的累積效應(yīng)的影響，通過(guò)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源利用效率，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的污染加重的現(xiàn)象。
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關(guān)鍵詞：霧霾 大氣污染 法律制度 防治
一.問(wèn)題的引入
近年來(lái)，由于空氣質(zhì)量惡化，武漢市霧霾現(xiàn)象頻頻發(fā)生，整座城市煙霧繚繞，灰蒙蒙一片，已經(jīng)到了“不戴口罩不敢出門(mén)”的地步，人們調(diào)侃稱其為“人間的天堂”。這種霧霾主要是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物這三項(xiàng)組成，前兩者為氣態(tài)污染物，最后一項(xiàng)顆粒物才是加重霧霾天氣污染的罪魁禍?zhǔn)祝鼈兣c霧氣結(jié)合在一起，讓天空瞬間變得陰沉灰暗。顆粒物的英文縮寫(xiě)為PM，人們常說(shuō)的PM2.5監(jiān)測(cè)指標(biāo)是指，大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，也稱為可吸入肺顆粒物，這種粒徑在2.5微米以下的細(xì)微顆粒物，直徑相當(dāng)于人類頭發(fā)的十分之一大小，不易被阻擋，被吸入人體后會(huì)直接進(jìn)入支氣管，干擾肺部的氣體交換，引發(fā)包括哮喘、支氣管炎和心血管病等方面的疾病[1]。氣象專家和醫(yī)學(xué)專家認(rèn)為，由細(xì)顆粒物造成的陰霾天氣對(duì)人體健康的危害比沙塵暴更甚，PM2.5由于能夠直接通過(guò)支氣管進(jìn)入肺部，因此嚴(yán)重威脅人類身心健康。由武漢市霧霾天氣可見(jiàn)，城市大氣污染已經(jīng)日漸加劇，當(dāng)前城市大氣問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)不可逃避的問(wèn)題，并成為各級(jí)政府社會(huì)管理的首要任務(wù)。因此保護(hù)大氣環(huán)境，防治大氣污染，是政府面臨的重中之重的任務(wù)。為了解決大氣污染問(wèn)題人們必須采取合理有效的措施，而諸措施中法律規(guī)制則尤為重要，因?yàn)榉墒且?guī)范人行為最強(qiáng)有力的保證。因此本文旨在探討如何從法律制度為防治大氣污染構(gòu)建一個(gè)合理的框架，希望能為解決大氣污染提供一些幫助。
二.我國(guó)“霧霾天氣”的現(xiàn)實(shí)狀況分析
2013年年初，我國(guó)中東部的大部分地區(qū)被霧霾籠罩。截至14日零時(shí)，在全國(guó)74個(gè)監(jiān)測(cè)城市中，有33個(gè)城市的部分監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，檢測(cè)數(shù)據(jù)都超過(guò)了300，這意味著這些城市的空氣質(zhì)量，已經(jīng)達(dá)到了嚴(yán)重污染。二氧化硫污染保持在較高水平；機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染物排放總量迅速增加；氮氧化物污染呈加重趨勢(shì)；全國(guó)形成華中、西南、華東、華南多個(gè)酸雨區(qū)，以華中酸雨區(qū)為重?，F(xiàn)今我國(guó)的霧霾天似乎已經(jīng)成了一種“常態(tài)”，2013年2月28日，北京出現(xiàn)霧霾沙塵天氣，并伴有大風(fēng)，空氣質(zhì)量下降，污染嚴(yán)重。北京市環(huán)保局官方微博：沙塵暴已全面影響北京，首要污染物為PM10。2013年11月6日，介于杭州市霧霾天氣持續(xù)不散，杭州市氣象局、杭州市環(huán)保局共同舉辦了媒體見(jiàn)面會(huì)，了兩組數(shù)據(jù)：今年1-10月，共有304天，但是霧霾天數(shù)占到了209天，霧霾天數(shù)數(shù)值超過(guò)了總天數(shù)的三分之二；根據(jù)新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，1-10月，杭州空氣達(dá)到合格線的，只有198天，超過(guò)三分之一的天數(shù)不合格。2013年12月5日，上海黃浦江兩岸大霧彌漫，當(dāng)日上海市氣象臺(tái)今年入冬以來(lái)首個(gè)大霧橙色預(yù)警。此時(shí)針對(duì)這場(chǎng)波及幾乎整個(gè)中東部地區(qū)，覆蓋了我國(guó)人口最密集地區(qū)的大霧霾，中央氣象臺(tái)已經(jīng)連著7天了霧和霾的雙預(yù)警了。包括最近幾天武漢市出現(xiàn)的連續(xù)霧霾天氣，已經(jīng)引發(fā)了各種咳喘類疾病?？梢?jiàn)霧霾天在我國(guó)已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮并給人體帶來(lái)極大傷害，如今中國(guó)半壁江山罩霧霾，那么到底是什么原因造成霧霾天氣頻發(fā)呢？
三.“霧霾”的產(chǎn)生原因分析
首先，氣象原因。秋冬季的氣象條件是造成最近霧霾天氣頻發(fā)的主要原因。每到秋冬特別是入冬以后，我國(guó)中東部地區(qū)時(shí)常出現(xiàn)霧霾天氣，其形成原因主要有三點(diǎn)：一是這些地區(qū)近地面空氣相對(duì)濕度比較大；二是沒(méi)有明顯冷空氣活動(dòng)，風(fēng)力較小，大氣層比較穩(wěn)定；三是天空晴朗少云，有利于夜間的輻射降溫，使得近地面原本濕度比較高的空氣飽和凝結(jié)形成霧[2]。其次，人為原因。環(huán)境空氣中總量相對(duì)穩(wěn)定的大氣污染物，是形成霧霾天氣的重要決定性內(nèi)在因素。環(huán)境空氣中的細(xì)顆粒物及其前體污染物主要來(lái)源于三個(gè)方面：
第一，工業(yè)企業(yè)能源的消耗和燃料燃燒的廢氣排放。比如煤和石油燃燒后，形成的最主要成分為水汽和二氧化碳，使得城市上空空氣不易擴(kuò)散，導(dǎo)致空氣質(zhì)量的下降，而燃燒不充分的煤和石油等將產(chǎn)生大量的二氧化硫、煙塵、粉塵等并排放到空氣中，導(dǎo)致空氣污染濃度加重，形成霧霾的主體[3]。霧霾天氣一旦形成，具有腐蝕性的重度污染氣體，重金屬等污染物將因得不到很好的擴(kuò)散而長(zhǎng)期滯留在大氣中，使得霧霾加重。
第二，城市交通汽車(chē)尾氣廢氣排放。一個(gè)城市的汽車(chē)密度越高，因汽車(chē)尾氣排放導(dǎo)致的空氣污染越嚴(yán)重，尤其是汽車(chē)尾氣含量構(gòu)成中的一氧化碳、二氧化硫、碳?xì)浠衔?、氮氧化合物、煙塵微粒如某些重金屬化合物、鉛化合物、黑煙及油霧、甲醛等均是構(gòu)成霧霾天氣的主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每千輛汽車(chē)每天排出一氧化碳約3000kg，碳?xì)浠衔?00～400kg，氮氧化合物50～150kg。由此看來(lái)城市交通擁堵，汽車(chē)尾氣廢氣排放是造成霧霾天氣的重要因素之一。
第三，城市主要生活污染廢氣排放。大城市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，人口密集必然導(dǎo)致城市生活污染的加重。尤其是嚴(yán)寒的冬季，人們大多需要使用采暖鍋爐和生活鍋爐燃燒大量的煤炭來(lái)維持正常的生產(chǎn)生活。然而煤的燃燒必然導(dǎo)致二氧化硫和其他煙塵、粉塵等大量污染物的排放。因此城市主要生活污染廢氣排放，尤其是采暖期的冬季大量燃料燃燒更是加重霧霾天氣的重要因素。
四.大氣污染防治措施現(xiàn)狀分析
由此看來(lái)，不利的自然天氣條件和嚴(yán)重的大氣污染，導(dǎo)致霧霾天氣持續(xù)出現(xiàn)。然而人類對(duì)大氣造成的污染卻是“罪魁禍?zhǔn)住?，它是霧霾天氣形成的推動(dòng)力，為霧霾天氣的出現(xiàn)提供了根本條件和保證。因此大氣污染是人們要解決的首要問(wèn)題。針對(duì)大氣污染，我國(guó)不僅采用經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段對(duì)其進(jìn)行防治，同時(shí)也重視采用法律手段來(lái)防治。2000年頒布的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》是我國(guó)現(xiàn)行專門(mén)針對(duì)大氣污染防治的法律，它同《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)條款共同構(gòu)成大氣污染防治的法律體系。這些法律法規(guī)，分別從不同法律視角對(duì)防治大氣污染進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定：
（一）“大氣污染”環(huán)境保護(hù)法規(guī)定分析
首先，污染物排放總量控制制度。目前環(huán)境管理界對(duì)于污染物排放總量控制制度的通常定義為：將某一控制區(qū)域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，要求采取措施將排入這一區(qū)域內(nèi)的污染物總量，在一定時(shí)間段，控制在一定的數(shù)量之內(nèi)，以滿足區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境管理要求的管理手段；這個(gè)一定的時(shí)間段，現(xiàn)在一般都是以一年為單位?！董h(huán)境保護(hù)法》中，關(guān)于總量控制制度的規(guī)定如下：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！?、“排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理?！?、“未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令重新安裝使用，并處罰款?！睂?shí)踐中，這些規(guī)定對(duì)控制大氣污染排放總量取得了一定的成效，可見(jiàn)污染物排放總量控制制度稱得上是大氣污染防治法律制度中較為完善的制度。
其次，環(huán)境監(jiān)督管理制度。環(huán)境監(jiān)督管理體制是指有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)責(zé)劃分。一國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制的設(shè)置是否合理關(guān)系到該國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的成敗與否。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第二章對(duì)我國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理制度進(jìn)行了規(guī)定，包括設(shè)置環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)透明的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)制度，這些規(guī)定對(duì)大氣污染的防范也起到了關(guān)鍵的作用。
最后，環(huán)境污染防治制度。環(huán)境保護(hù)法對(duì)產(chǎn)生環(huán)境污染的企業(yè)事業(yè)單位也做了相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)更新設(shè)備和技術(shù)，提高資源利用率，減少污染排放量，并對(duì)造成嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位，設(shè)置了相關(guān)措施和處罰。這項(xiàng)制度對(duì)減少工業(yè)造成的大氣污染不僅提供了方法指導(dǎo)，也保證了執(zhí)行強(qiáng)制力。
（二）“大氣污染”大氣污染防治法規(guī)定分析
《大氣污染防治法》是我國(guó)防治大氣污染的主要法律，從1987年制定《大氣污染防治法》到之后連續(xù)的修改，說(shuō)明了其在中國(guó)環(huán)境的保護(hù)和改善是具有重要意義的，人們?cè)絹?lái)越重視法律手段在防治大氣污染中的作用，也說(shuō)明在現(xiàn)實(shí)中人們需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)大氣環(huán)境污染的預(yù)防和治理。
一.大氣污染物排放總量控制和許可證制度
前面本文說(shuō)到了污染物排放總量控制制度的定義，而大氣污染物排放總量控制，則是指對(duì)特定的某個(gè)區(qū)域內(nèi)，某種氣體允許排放的總量控制。在《大氣污染防治法》中首先規(guī)定，國(guó)家采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量；地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。并且進(jìn)一步明確，主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
二.污染物排放超標(biāo)違法制度
該法對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定作出了規(guī)定，同時(shí)該法率先于其他環(huán)境污染防治法律明確了“達(dá)標(biāo)排放、超標(biāo)違法”的法律地位，規(guī)定：向大氣排放污染物的濃度不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。超標(biāo)排放的，應(yīng)限期治理，并被處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。
三.排污收費(fèi)制度
《大氣污染防治法》中作出了如下一些規(guī)定：1.國(guó)家實(shí)行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費(fèi)的制度，這是從法律上確立了這項(xiàng)制度。2.根據(jù)加強(qiáng)大氣污染防治的要求和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件合理制定排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。3.征收排污費(fèi)必須遵守國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。4.征收的排污費(fèi)一律上繳財(cái)政，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。
四.大氣污染防治的法律完善
如上所述，大氣污染防治法律制度已經(jīng)在我國(guó)確立，更有部分制度已具有較高效力的法律確認(rèn)和準(zhǔn)確的法律依據(jù)，實(shí)踐中也取得一定成效，但因多方面原因，這些制度仍舊無(wú)法盡善盡美，從而導(dǎo)致實(shí)施效力不盡如人意，乃至現(xiàn)在霧霾天氣頻發(fā)。筆者就如上分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合在實(shí)踐工作中所遇到的問(wèn)題，概括我國(guó)法律規(guī)定中的主要不足之處：
首先，無(wú)論是環(huán)境保護(hù)法中的污染物總量控制制度，還是大氣污染防治法中的大氣污染物總量控制制度，都是僅僅設(shè)立了總量控制指標(biāo)，卻沒(méi)有將該指標(biāo)量化、細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化?？此埔钥刂浦笜?biāo)的方式進(jìn)行逐步地、有計(jì)劃地削減大氣污染物排放量，但實(shí)際上，這個(gè)計(jì)劃可操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致法律責(zé)任不明缺乏法律保障。
其次，環(huán)境監(jiān)督管理制度公眾參與不足。目前，有關(guān)部門(mén)的大氣污染監(jiān)測(cè)活動(dòng)多是對(duì)周邊大氣環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并公眾。但實(shí)際上，公眾更為關(guān)注的是對(duì)那些影響大氣環(huán)境因素的監(jiān)督，而這些信息，往往是排污企業(yè)、單位隱藏最深的，公眾有權(quán)了解并對(duì)這些嚴(yán)重影響大氣環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。更有甚者，某些地方部門(mén)為了維護(hù)當(dāng)?shù)氐男蜗?，安撫公眾的情緒，經(jīng)常對(duì)某些重大的環(huán)境事故做虛假公告誤導(dǎo)公眾，嚴(yán)重侵害了公眾的環(huán)境知情權(quán)，并威脅公眾的身體健康。
再次，大氣排污許可證制度的法律責(zé)任不明，處罰力度不夠。許可證的申請(qǐng)要求是“事前申報(bào)”，實(shí)踐中很多企業(yè)都是事后申請(qǐng)同意和確認(rèn)。此外，在申報(bào)過(guò)程中，排污企業(yè)為避免更多責(zé)任，隱瞞排污信息的真實(shí)情況，沒(méi)有如實(shí)申報(bào)，而環(huán)保單位為避免投入相當(dāng)力量進(jìn)行數(shù)據(jù)審核，對(duì)企業(yè)申報(bào)的保護(hù)指標(biāo)大多沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，雙方推諉責(zé)任，導(dǎo)致法律責(zé)任不明。
為了有效地預(yù)防并治理我國(guó)大氣污染問(wèn)題，就一定要進(jìn)一步修改并完善我國(guó)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，針對(duì)以上法律規(guī)定的不足，筆者提出以下建議：
一.完善污染物總量控制立法。
首先， 在《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行污染物排放總量控制制度和大氣污染物排放總量控制制度，并對(duì)控制指標(biāo)量進(jìn)行細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。其次，制定《總量控制計(jì)劃程序條例》，規(guī)范政府具體實(shí)施總量控制制度的行為。主要是完善政府計(jì)劃的確定程序、執(zhí)行程序、變更程序、救濟(jì)措施等。
二.完善環(huán)境監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)公眾參與。
我國(guó)《大氣污染防治法》在總則第5條對(duì)公眾參與作了明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！笨陀^地評(píng)價(jià)，《大氣污染防治法》的這個(gè)規(guī)定是十分原則的，在實(shí)踐中根本無(wú)法操作。為此，一些地方性行政規(guī)章可以進(jìn)行一些具體的有益的探索：第一，明確規(guī)定有關(guān)宣傳部門(mén)加大對(duì)大氣污染危害嚴(yán)重的宣傳，提高公眾對(duì)大氣污染危害嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。第二，明確規(guī)定對(duì)公眾自覺(jué)參與有益于大氣污染防治的行為予以鼓勵(lì)。第三，明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門(mén)或者其他大氣監(jiān)測(cè)部門(mén)如實(shí)公布各項(xiàng)環(huán)境數(shù)據(jù)，并對(duì)虛假公布信息的部門(mén)給予處罰。
三.制定排污許可證條例，完善配套的有關(guān)規(guī)定。
我國(guó)《大氣污染防治法》規(guī)定：由國(guó)務(wù)院規(guī)定排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟、條件和程序，因此國(guó)務(wù)院有責(zé)任盡快制定排污許可證條例，就排污許可事項(xiàng)做出全面規(guī)定，以保證排污許可證的依法施行。排污許可證條例應(yīng)對(duì)立法目的、立法原則和實(shí)施主體，排污許可證的申請(qǐng)條件、時(shí)間和受理方式，排污許可證的審批與頒發(fā)，排污許可證的監(jiān)督檢查及法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。
四.懲罰力度應(yīng)更嚴(yán)格、更具特點(diǎn)。
首先，《大氣污染防治法》中的超標(biāo)排污責(zé)任規(guī)定：“違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理……”這種限期治理制度應(yīng)該進(jìn)一步完善。應(yīng)當(dāng)將限期治理制度的范圍擴(kuò)大至流域性、行業(yè)性、產(chǎn)業(yè)性的污染源，以排放標(biāo)準(zhǔn)為衡量依據(jù)，凡是超標(biāo)的整個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)皆在限期治理的范圍內(nèi)，這樣就避免了行業(yè)面源污染源形成。其次，完善排污收費(fèi)制度。一方面，提高排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步建立和健全行業(yè)收費(fèi)辦法，擴(kuò)大征收面。另一方面，在環(huán)境保護(hù)立法中強(qiáng)化追究環(huán)保部門(mén)違法排污收費(fèi)行政責(zé)任的硬性規(guī)定，對(duì)擠占挪用者、不按標(biāo)收費(fèi)者、腐敗收費(fèi)者、造成環(huán)保資金流失者依法追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任。同時(shí)強(qiáng)化排污收費(fèi)的程序性立法，制定明了的排污收費(fèi)程序或圖解并將其公之于眾，使執(zhí)法者依法行政，排污者依法繳費(fèi)，程序公開(kāi)，為民便民。
結(jié)語(yǔ)
通過(guò)對(duì)“霧霾現(xiàn)象”現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因的介紹，得知嚴(yán)重的大氣污染為其“罪魁禍?zhǔn)住薄＝?jīng)過(guò)不同法律視角對(duì)大氣污染的規(guī)定進(jìn)行分析后，本文認(rèn)為：我國(guó)現(xiàn)存大氣污染防治法律制度中，配套法律法規(guī)和制度存在不足是目前面臨的主要問(wèn)題，因此應(yīng)盡快完善大氣污染防治法律體系，使各項(xiàng)制度的實(shí)施更合法有據(jù)，提高執(zhí)行力，從而真正得到落實(shí)。 （作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
[1]法律出版社大眾出版編委會(huì).中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法：實(shí)用問(wèn)題版[M].北京：法律出版社，2013：432-433.
汽車(chē)尾氣 污染現(xiàn)狀 交通流
1引言霧霾頻發(fā)已經(jīng)成為中國(guó)很多城市無(wú)法回避的問(wèn)題，汽車(chē)尾氣是霧霾來(lái)源之一。隨著我國(guó)城市的改革開(kāi)放發(fā)展，城市交通得到了迅速發(fā)展，路網(wǎng)里程與交通量不斷增加、城市交通建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的矛盾也越來(lái)越突出。當(dāng)前我國(guó)城市交通所造成的環(huán)境污染，不僅是機(jī)動(dòng)車(chē)輛排放的一氧化碳、碳?xì)浠衔?、氧化氮和氧化硫以及鉛與煙微粒物質(zhì)進(jìn)入大氣而造成的大氣污染，而且，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體和個(gè)體出租車(chē)輛的無(wú)限膨脹，車(chē)質(zhì)低劣和不規(guī)范行駛，使得本來(lái)就很繁忙的交通狀況，就更加惡劣
2汽車(chē)尾氣排放帶來(lái)的污染及其危害汽車(chē)尾氣污染主要由4種物質(zhì)組成：一氧化碳、碳?xì)浠衔?、氧化氮和氧化硫以及鉛，它們是造成城市大氣污染的主要污染物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)各種汽車(chē)每年排入大氣的污染物站各行各業(yè)排入大氣污染物總量的60%，西歐也普遍在50%左右。在我國(guó)以上海市為例，2010年上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的檢測(cè)報(bào)告顯示，上海市主干道中87.3%CO，85.9%NO，37.2%HTC均來(lái)自汽車(chē)尾氣。汽車(chē)尾氣的危害城市機(jī)動(dòng)車(chē)排放的尾氣一般集中在離地面1m左右，處于人們的呼吸帶附近，因此，對(duì)人體健康產(chǎn)生了很大的危害。CO是機(jī)動(dòng)車(chē)排放的尾氣濃度最大的成分，它能夠經(jīng)呼吸系統(tǒng)進(jìn)入人體與血液中的血紅蛋白結(jié)合成穩(wěn)定的碳氧血紅蛋白，此過(guò)程會(huì)阻礙氧合血紅蛋白的形成，且由于碳氧血紅蛋白的存在還會(huì)降低已有的氧合血紅蛋白正常的脫氧，所以最終會(huì)導(dǎo)致腦組織的缺氧，引起頭疼，頭暈等不適，大量地吸入還會(huì)使心臟過(guò)渡疲勞而導(dǎo)致死亡。高濃度的NO能引起中樞神經(jīng)的閉塞，鉛化物作為汽車(chē)尾氣的一大組成部分，主要通過(guò)呼吸道、消化道和皮膚進(jìn)入肌體，對(duì)為、腎、心都有很大危害。因此，通過(guò)交通流控制減少城市污染成為眾多城市減少污染的重要舉措之一。
3車(chē)速控制及車(chē)流量控制對(duì)汽車(chē)污染物排放的影響汽車(chē)在城市道路上行駛，頻繁的加、減速時(shí)間比例和較少的等速行駛時(shí)間比例，反映了城市中汽車(chē)行駛經(jīng)常處于起步！加速！減速！怠速的運(yùn)行狀態(tài)，這樣的運(yùn)行工況使得汽車(chē)的耗油量增大，污染物排放也加劇。國(guó)內(nèi)外研究表明，車(chē)速是影響汽車(chē)污染物排放的重要因素，當(dāng)車(chē)速為10-20km/1時(shí)，HC的排放量是車(chē)速為30-40km/1時(shí)的1.55倍，CO的排放量是1.9倍，怠速時(shí)汽車(chē)污染物排放量更高。因此提高汽車(chē)行駛速度，避免頻繁的加、減速，減少汽車(chē)交叉口的排隊(duì)時(shí)間，縮小怠速時(shí)間比例可以大幅度地降低汽車(chē)污染物排放。另一方面的原因，在城市路網(wǎng)的規(guī)劃、布局上不盡合理。地區(qū)多中心組團(tuán)間沒(méi)有形成合理的路網(wǎng)系統(tǒng)，使交通流量分布不均，表現(xiàn)為主次干道、支路的布局，長(zhǎng)度比例失調(diào)以及路網(wǎng)空間布局的失衡（如缺少片區(qū)之間的環(huán)形快速干道和主干道，集散路網(wǎng)系統(tǒng)等），從而引起中心區(qū)主干道，車(chē)流密度逐年增大，交叉道路口車(chē)流量增大。帶來(lái)的后果就是中心區(qū)道路交通的擁擠和堵塞，特別是高峰期更加嚴(yán)重，伴隨的就是機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物的增大。調(diào)查結(jié)果表明，城市中心區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物顯著高于城市周邊地區(qū)，上下班高峰期機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物顯著高于其它時(shí)間段。其主要原因就是車(chē)流密度的增大、車(chē)速的緩慢。
4改善交通污染的建議和對(duì)策（1）提高燃油品質(zhì)，發(fā)展代用燃料燃油品質(zhì)在很大程度上限制了機(jī)動(dòng)車(chē)降低排放污染物的水平。歐盟規(guī)定了2005年柴油、汽油最大含硫量和最大芳香烴含量的限值。例如規(guī)定柴油、汽油中硫的含量要低于0.005%。日本政府規(guī)定在道路上行駛時(shí)，機(jī)動(dòng)車(chē)禁止使用含重油的燃油。（2）降低機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物水平；對(duì)新增車(chē)輛必堅(jiān)定不移的執(zhí)行國(guó)家關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)排放的最新法規(guī)；嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)不達(dá)標(biāo)的在用車(chē)輛必須嚴(yán)格實(shí)行淘汰制，在規(guī)定的期限內(nèi)，淘汰不達(dá)標(biāo)的在用車(chē)輛，加快車(chē)輛的更新；建立健全機(jī)動(dòng)車(chē)輛維修體系，加強(qiáng)監(jiān)管力度，降低在用車(chē)的排放量。（3）合理設(shè)計(jì)城市居民的日常生活完全以步代車(chē)，汽車(chē)只用在城外，城內(nèi)的風(fēng)能、太陽(yáng)能、循環(huán)水等的高效利用也能使人們?cè)诤艽蟪潭壬蠑[脫污染和不可再生資源的浪費(fèi)。（4）通過(guò)控制路段交通流量減少污染，比如采取單雙號(hào)，擁擠收費(fèi)等措施。為控制私家車(chē)的數(shù)量也可以采取一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如在參加工作時(shí)，通過(guò)同意簽署自己不買(mǎi)私家車(chē)的協(xié)議，可以少交稅或者是國(guó)家可以幫你入保險(xiǎn)，類似于這樣的獎(jiǎng)勵(lì)措施等。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】 政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)； 蘭州政府環(huán)境審計(jì)； 環(huán)境重置成本法； 大氣污染治理
中圖分類號(hào)：F234.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）14-0002-10
一、引言
2015年3月6日，中國(guó)環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的通知》，首次明確提出政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)的概念。3月27日《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》在《政府環(huán)境審計(jì)亟需建立標(biāo)準(zhǔn)體系》中，提出我國(guó)政府履責(zé)審計(jì)體系尚在探索之中，呼吁建立其標(biāo)準(zhǔn)體系。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯，我國(guó)政府與社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的投入也不斷增加。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)環(huán)境項(xiàng)目資金進(jìn)行審計(jì)。但到目前為止，我國(guó)環(huán)境審計(jì)理論研究與實(shí)務(wù)操作尚未形成統(tǒng)一體系，阻礙了政府環(huán)境審計(jì)的全面實(shí)行。因此，建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和具有可操作性的審計(jì)方法體系并確定政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)的作用機(jī)制與實(shí)施路徑具有十分重要的意義。
二、文獻(xiàn)綜述
目前，我國(guó)學(xué)者已對(duì)政府環(huán)境審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行了大量的研究和討論。本文從政府環(huán)境審計(jì)作用機(jī)制、技術(shù)方法與實(shí)施路徑的視角對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，以期為政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)作用機(jī)制與實(shí)施路徑的研究提供思路。
隨著政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，我國(guó)學(xué)者在21世紀(jì)初即開(kāi)始對(duì)環(huán)境治理資金審計(jì)進(jìn)行研究。陳希暉（2004）在《論環(huán)境績(jī)效審計(jì)》一文中闡述了環(huán)境績(jī)效審計(jì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三個(gè)方面的作用，并將政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)分為環(huán)境政策執(zhí)行情況審計(jì)、環(huán)境項(xiàng)目效益審計(jì)和環(huán)保專項(xiàng)資金利用效益審計(jì)三種機(jī)制。耿建新（2006）則以城市水循環(huán)過(guò)程為研究基礎(chǔ)，提出水資金政府環(huán)境審計(jì)的作用機(jī)制是以城市水資金循環(huán)過(guò)程為主線，進(jìn)行城市用水循環(huán)周期審計(jì)。王淡濃（2011）從環(huán)境審計(jì)的戰(zhàn)略定位入手，探討了環(huán)境審計(jì)在促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的作用機(jī)制。向靚（2012）基于WGEA的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》，提出環(huán)境審計(jì)作用機(jī)制分為事前預(yù)警環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)、事中監(jiān)督環(huán)保過(guò)程、事后評(píng)價(jià)環(huán)?？?jī)效三個(gè)方面。唐洋（2013）基于湘江流域重金屬污染治理過(guò)程，提出在湘江治理過(guò)程中，政府環(huán)境審計(jì)的作用機(jī)制包括監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、調(diào)控協(xié)調(diào)機(jī)制以及監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。
王琳（2012）基于因子分析模型對(duì)全國(guó)主要城市的地方政府環(huán)境績(jī)效進(jìn)行分析，得出各大城市的因子得分綜合表并對(duì)其進(jìn)行闡述。王奇、李明全（2012）運(yùn)用超效率DEA模型對(duì)我國(guó)各省份2004年至2009年大氣污染治理效率進(jìn)行了排行。房巧玲（2013）采用最優(yōu)化方法構(gòu)建了環(huán)保資金績(jī)效審計(jì)的基準(zhǔn)模型，并使用簡(jiǎn)化實(shí)例對(duì)基準(zhǔn)模型的具體運(yùn)用進(jìn)行了闡述。何勰、張卉（2012）從循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，提出在法律法規(guī)實(shí)施情況、環(huán)境保護(hù)資金使用情況、企業(yè)環(huán)保措施執(zhí)行情況三方面共同構(gòu)建可行路徑。唐秋鳳、谷愛(ài)明（2014）將政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任歸結(jié)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下解決負(fù)向外部性的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從政府環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)兩方面建立政府環(huán)境審計(jì)的實(shí)施路徑。陳希暉（2014）以生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)和要求為出發(fā)點(diǎn)，引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向資源環(huán)境審計(jì)以構(gòu)建政府資源環(huán)境審計(jì)實(shí)施路徑。
從上述內(nèi)容可以看出，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)從環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際案例等角度闡述了政府環(huán)境審計(jì)的作用機(jī)制。但大部分研究?jī)H從理論上論述政府環(huán)境審計(jì)的作用機(jī)制，未能結(jié)合實(shí)際環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行探討，而基于實(shí)際案例進(jìn)行分析的研究則往往只對(duì)政府環(huán)境審計(jì)在該案例中的作用機(jī)制進(jìn)行探討，未能擴(kuò)展到政府環(huán)境審計(jì)在某一類問(wèn)題中的作用機(jī)制，缺乏可操作性。
在政府環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法與實(shí)施路徑方面，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)從資源配置、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)等視角進(jìn)行了政府環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法與實(shí)施路徑的探索與構(gòu)建。但多數(shù)是基于現(xiàn)行財(cái)務(wù)審計(jì)理論的結(jié)構(gòu)與方法對(duì)政府環(huán)境審計(jì)實(shí)施路徑進(jìn)行構(gòu)建，未能根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的特征闡述應(yīng)用的審計(jì)方法是否具有科學(xué)性與合理性，并且根據(jù)構(gòu)建的技術(shù)方法與實(shí)施路徑對(duì)實(shí)際環(huán)境案例進(jìn)行審計(jì)的研究也相對(duì)較少。
綜上所述，本文從政府對(duì)蘭州市大氣污染治理的實(shí)際情況出發(fā)，探討政府履責(zé)環(huán)境審計(jì)在大氣污染治理中的作用機(jī)制和實(shí)施路徑。
三、政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)在大氣污染治理中的作用機(jī)制
政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)的目的是對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的使用情況、環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，降低風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并完善環(huán)境治理措施與制度。其作用機(jī)制有：
（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是指審計(jì)方能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)大氣治理項(xiàng)目中存在的違法違規(guī)行為、政策執(zhí)行和專項(xiàng)資金的使用效益等潛在風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的工作主要包括：收集被審計(jì)單位環(huán)境保護(hù)方面的資料，特別應(yīng)了解被審計(jì)方的大氣污染物排放種類、其危害性及其處置流程、排放達(dá)標(biāo)情況，了解當(dāng)?shù)卮髿馕廴局饕獊?lái)源與大氣污染物構(gòu)成比重；對(duì)被審計(jì)方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定其存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)大小與類別，在項(xiàng)目正式建設(shè)之前對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性與審批過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)效果進(jìn)行評(píng)估。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的實(shí)施需要審計(jì)人員熟悉會(huì)計(jì)、審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則，熟悉《大氣污染防治法》與地方性大氣污染治理?xiàng)l例，并能夠結(jié)合大氣污染治理的相關(guān)特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)。為保證審計(jì)效果，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該建立科學(xué)的人才培訓(xùn)和引進(jìn)制度，提高審計(jì)人員會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、法律、環(huán)境科學(xué)方面的綜合業(yè)務(wù)能力，并在審計(jì)組中引入第三方專家智庫(kù)，提出會(huì)計(jì)審計(jì)與環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的環(huán)境會(huì)計(jì)方法技術(shù)。
（二）過(guò)程監(jiān)控機(jī)制
過(guò)程監(jiān)控機(jī)制是指審計(jì)方在大氣污染的治理過(guò)程中對(duì)治理實(shí)施情況、治理資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督控制，以降低大氣污染治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)程監(jiān)控主要包括：審查目前的治理行為是否符合大氣污染防治法以及地方污染防治規(guī)劃；審查大氣污染治理計(jì)劃的執(zhí)行情況是否達(dá)到預(yù)定的治理進(jìn)度；審查專項(xiàng)治理資金的使用情況是否符合前期預(yù)算。在此基礎(chǔ)上對(duì)前期的預(yù)定治理目標(biāo)與資金預(yù)算進(jìn)行調(diào)整或者對(duì)當(dāng)前治理方法、力度、投資等進(jìn)行調(diào)整。
在過(guò)程監(jiān)控中，需要有不同級(jí)別的審計(jì)人員對(duì)不同的范圍進(jìn)行監(jiān)控，這樣才能保證所進(jìn)行的治理項(xiàng)目有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。過(guò)程監(jiān)控模式可以采用蘭州市推行的城市網(wǎng)格化管理的管理監(jiān)控模式，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)、樓院分級(jí)負(fù)責(zé)的扁平化網(wǎng)格審計(jì)監(jiān)控體系，對(duì)大氣污染治理的過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督控制。
（三）安全抵御機(jī)制
安全抵御機(jī)制是指審計(jì)人員基于治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題發(fā)生的原因進(jìn)行分析并提出針對(duì)該問(wèn)題的建議，完善大氣污染治理的機(jī)制與措施。安全抵御主要包括：提出審計(jì)建議和出具審計(jì)報(bào)告，即根據(jù)環(huán)境治理目標(biāo)與治理資金預(yù)算，對(duì)被審計(jì)方環(huán)境治理的績(jī)效情況、治理資金使用狀況等發(fā)表審計(jì)報(bào)告，并提出切實(shí)可行的審計(jì)意見(jiàn)；對(duì)審計(jì)建議的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行驗(yàn)證，以確保審計(jì)意見(jiàn)的合理科學(xué)，在對(duì)審計(jì)意見(jiàn)的合理性與可行性作出論證之后，需要實(shí)現(xiàn)審計(jì)意見(jiàn)。
采用合適的審計(jì)技術(shù)方法，針對(duì)審計(jì)結(jié)果中對(duì)于大氣污染治理成果的評(píng)價(jià)，結(jié)合確實(shí)的數(shù)據(jù)與法律的證據(jù)，提出相應(yīng)的審計(jì)意見(jiàn)。只有采用合乎會(huì)計(jì)、審計(jì)理論且能夠結(jié)合環(huán)境治理實(shí)際的審計(jì)方法，才能提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，才能及時(shí)改進(jìn)大氣污染治理機(jī)制，進(jìn)而對(duì)該類問(wèn)題再度發(fā)生進(jìn)行安全抵御。因此，在審計(jì)過(guò)程中采用科學(xué)合理的治理成本計(jì)量方法與具有普適性的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具有十分重要的作用。
四、環(huán)境重置成本法在政府履責(zé)審計(jì)實(shí)施路徑中的應(yīng)用
在目前有關(guān)政府環(huán)境審計(jì)方法的研究中，多數(shù)研究采用現(xiàn)有財(cái)務(wù)審計(jì)方法或經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，未能根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的特征采用科學(xué)合理的審計(jì)方法，故缺乏科學(xué)性與可操作性。在政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)的過(guò)程中，環(huán)境治理對(duì)環(huán)境價(jià)值的影響是評(píng)價(jià)環(huán)境治理績(jī)效的關(guān)鍵，而環(huán)境績(jī)效審計(jì)方法是否合理的標(biāo)準(zhǔn)即是否能可靠計(jì)量環(huán)境治理對(duì)環(huán)境價(jià)值的影響，從而判斷對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的評(píng)價(jià)是否公允。
（一）環(huán)境重置成本法的概念與應(yīng)用思路
周一虹2011年提出環(huán)境重置成本法的概念與定義，并闡述了采用環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境價(jià)值進(jìn)行計(jì)量的思路。
環(huán)境重置成本法是指當(dāng)環(huán)境遭到破壞后，通過(guò)計(jì)算恢復(fù)環(huán)境到原狀所要支付的費(fèi)用，即恢復(fù)原生態(tài)環(huán)境狀態(tài)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所要發(fā)生的成本，借以估算環(huán)境變化所影響的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者治理環(huán)境問(wèn)題需要付出的成本。其中，環(huán)境重置成本是指在現(xiàn)行市場(chǎng)公允價(jià)值條件下，重新構(gòu)建該環(huán)境資產(chǎn)或重新達(dá)到該環(huán)境資產(chǎn)生態(tài)服務(wù)功能所要花費(fèi)的所有貨幣價(jià)值總額。該方法的創(chuàng)新思路是把重置成本法在資產(chǎn)評(píng)估和環(huán)境治理評(píng)價(jià)的應(yīng)用中進(jìn)行了同構(gòu)，將生態(tài)環(huán)境視為一種資產(chǎn)，當(dāng)人類的社會(huì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞時(shí)，該環(huán)境資產(chǎn)的價(jià)值就會(huì)被降低和破壞，這部分被破壞的價(jià)值，則可以通過(guò)重新構(gòu)建的一項(xiàng)環(huán)境資產(chǎn)進(jìn)行重置。
由于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)環(huán)境資產(chǎn)并無(wú)購(gòu)置、銷售、現(xiàn)金流入流出等相關(guān)交易事項(xiàng)，所以采用歷史成本、現(xiàn)值、可變現(xiàn)凈值與公允價(jià)值對(duì)其進(jìn)行計(jì)量是沒(méi)有依據(jù)且不合理的。而采用環(huán)境重置成本法作為環(huán)境治理成本計(jì)量方法的依據(jù)在于：當(dāng)成本計(jì)量范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遇到破壞后，環(huán)境價(jià)值降低，那么治理所要發(fā)生的費(fèi)用不能低于將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的成本。即采用的環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境治理成本的計(jì)量結(jié)果是對(duì)被破壞的環(huán)境價(jià)值進(jìn)行恢復(fù)所支付的必需成本費(fèi)用，是最低的投入成本。因此采用環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境治理成本進(jìn)行計(jì)量具有科學(xué)性和可操作性。
政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)實(shí)施路徑中應(yīng)用環(huán)境重置成本法的思路是：采用環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境治理總成本與環(huán)境治理目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行計(jì)量，取得環(huán)境重置成本與重置目標(biāo)，并以當(dāng)前發(fā)生的實(shí)際治理成本與當(dāng)前治理行為達(dá)到的環(huán)境狀況與重置成本進(jìn)行比較評(píng)價(jià)。環(huán)境重置成本或價(jià)值為正值說(shuō)明目前采用的環(huán)境治理措施有效，治理行為對(duì)環(huán)境的影響是積極的，能夠引起環(huán)境資產(chǎn)價(jià)值的上升。在達(dá)到同一治理目標(biāo)的情況下，若重置成本大于或等于實(shí)際治理成本，則說(shuō)明治理行為卓有成效；反之則說(shuō)明治理行為有效但是效用不佳，需要進(jìn)一步加大治理投入。而當(dāng)計(jì)量的重置價(jià)值為負(fù)值時(shí)，則說(shuō)明目前治理行為并未達(dá)到預(yù)想效果，環(huán)境污染情況繼續(xù)惡化，環(huán)境的變化是消極的并引起環(huán)境資產(chǎn)價(jià)值的下降。
（二）環(huán)境重置成本法三層成本計(jì)量模式
1.三層成本計(jì)量模式的基本思路
環(huán)境重置成本法將重置成本法原理應(yīng)用于對(duì)生態(tài)環(huán)境治理成本的計(jì)量與評(píng)估，其理論依據(jù)是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估計(jì)量。在使用環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境治理成本進(jìn)行計(jì)量時(shí)，由于對(duì)環(huán)境資產(chǎn)本身進(jìn)行重置有一定的困難，所以通常是對(duì)原生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)進(jìn)行重置。重置環(huán)境資產(chǎn)的目標(biāo)是重置其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，即恢復(fù)其原本的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能則視同為對(duì)該環(huán)境資產(chǎn)進(jìn)行了重置。
由于環(huán)境污染的治理與防護(hù)是一個(gè)持續(xù)性動(dòng)態(tài)過(guò)程，在這一過(guò)程中發(fā)生的不同類型的費(fèi)用與不同內(nèi)容的成本需要按照環(huán)境治理過(guò)程的特點(diǎn)進(jìn)行歸集、計(jì)算并匯總，這可以使環(huán)境成本計(jì)量的過(guò)程更加科學(xué)、客觀與完整。根據(jù)環(huán)境重置成本法的思想與方法，本文將由政府主導(dǎo)的對(duì)于成本計(jì)量范圍內(nèi)的大氣污染治理與維護(hù)的成本、費(fèi)用與投入分成三個(gè)層次，采用環(huán)境重置成本法對(duì)三個(gè)層次的成本分別進(jìn)行計(jì)量并最后匯總。
2.三層成本計(jì)量模式的計(jì)算方法
（1）第一層環(huán)境重置成本為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)層成本，該層次基于重污染天氣的恢復(fù)，即在重污染天氣發(fā)生時(shí)對(duì)污染物治理所花費(fèi)的成本。目前我國(guó)地方政府制定的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的主要成本支出是應(yīng)急預(yù)案中的降塵噴灑設(shè)備投入費(fèi)用與對(duì)道路的全面清洗耗費(fèi)水費(fèi)用。具體計(jì)算公式為：
P1=C設(shè)備+N重×W重×C0
其中，P1為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)層成本，C設(shè)備為設(shè)備的投入費(fèi)用，N重為重污染天數(shù)，W重為道路清洗用水量，C0為單位水價(jià)格。
（2）第二層環(huán)境重置成本為生態(tài)環(huán)境維護(hù)層成本，該層次主要從對(duì)大氣環(huán)境的長(zhǎng)期維護(hù)過(guò)程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內(nèi)容分為機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本、城市燃煤消耗量減少成本、道路沙土降塵成本、工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本、生態(tài)增容減污工程成本與環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本六個(gè)部分。其中，機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本主要考慮對(duì)老舊機(jī)動(dòng)車(chē)的淘汰補(bǔ)助；城市燃煤消耗量減少成本主要考慮燃煤鍋爐的改造與報(bào)廢處理成本、環(huán)保型煤炭補(bǔ)貼成本；道路沙土降塵成本主要為日常道路揚(yáng)塵清洗成本；工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本主要包括對(duì)重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目改造費(fèi)用；生態(tài)增容減污工程成本主要包括山林建造與濕地防護(hù)成本；環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本包括污染源企業(yè)在線監(jiān)控平臺(tái)升級(jí)成本與空氣檢測(cè)子站的建設(shè)成本。具體計(jì)算公式為：
P2=P機(jī)+P煤+P企+P沙+P生+P監(jiān)
其中，P2為生態(tài)環(huán)境維護(hù)層成本，P機(jī)為機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P企為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本，P沙為道路沙土降塵成本，P生為生態(tài)增容減污工程成本，P監(jiān)為環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本。
P機(jī)=N機(jī)×AC機(jī)
其中，P機(jī)為機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本，N機(jī)為老舊機(jī)動(dòng)車(chē)淘汰數(shù)量，AC機(jī)為淘汰車(chē)的平均單位補(bǔ)助。
P煤=P改清+P煤補(bǔ)
其中，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P改清為燃煤鍋爐改造補(bǔ)助成本，P煤補(bǔ)為環(huán)保型煤炭補(bǔ)貼成本。
P改清=N改清×C改清+C拆
其中，P改清為燃煤鍋爐改造補(bǔ)助成本，N改清為燃煤鍋爐改造蒸噸數(shù)，C改清為單位改造蒸噸數(shù)補(bǔ)貼，C拆為報(bào)廢鍋爐拆除處理成本。
P煤補(bǔ)=N戶×ACC×GCS0×A
其中，P煤補(bǔ)為環(huán)保型煤炭補(bǔ)貼成本，N戶為煤炭消費(fèi)戶數(shù)，ACC為平均每戶每年燃煤消耗數(shù)量，GCS0為家庭燃煤補(bǔ)貼，A為總年數(shù)。
P企為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本，由于分別計(jì)量最后匯總難度較大，所以本文采用政府工作報(bào)告中的工業(yè)企業(yè)廢氣治理的投入資金作為工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本。
P沙=W日×T×C0
其中，P沙為道路沙土降塵成本，W日為道路清洗日用水量，T為道路清洗日數(shù)，C0為單位水價(jià)格。
P生=N綠×AC綠
其中，P生為生態(tài)增容減污工程成本，N綠為綠化林建設(shè)面積，AC綠為平均每畝綠化林建設(shè)投資費(fèi)用。
P監(jiān)=P升+P空
其中，P監(jiān)為環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本，P升為在線監(jiān)控平臺(tái)升級(jí)成本，P空為空氣檢測(cè)子站建設(shè)成本。
P升為在線監(jiān)控平臺(tái)升級(jí)成本，由于是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與科技監(jiān)測(cè)手段的研發(fā)升級(jí)，所以本文采用政府工作報(bào)告中升級(jí)在線監(jiān)控平臺(tái)的投入資金作為成本。
P空=N空×AC空
其中，P空為空氣檢測(cè)子站建設(shè)成本，N空為空氣檢測(cè)子站建設(shè)數(shù)量，AC空為平均空氣檢測(cè)子站成本。
（3）第三層環(huán)境重置成本為生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本，該層次主要基于為保證必要的大氣環(huán)境質(zhì)量而放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)部分進(jìn)行考慮，即如果不考慮補(bǔ)償范圍內(nèi)的大氣生態(tài)環(huán)境治理與維護(hù)而充分使用所有大氣環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下所能產(chǎn)生的額外效益，該機(jī)會(huì)成本應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境重置成本之中。
為了保證大氣環(huán)境質(zhì)量，就大氣環(huán)境進(jìn)行治理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響包括工業(yè)制造、能源消費(fèi)、農(nóng)業(yè)畜牧、餐飲服務(wù)等諸多行業(yè)，范圍涵蓋第一、二、三產(chǎn)業(yè)，所以本文采用宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）進(jìn)行模型構(gòu)建。為了簡(jiǎn)化計(jì)算，本文認(rèn)為GDP的產(chǎn)生主要是由水環(huán)境容量與大氣環(huán)境容量?jī)煞矫尕暙I(xiàn)的。具體計(jì)算公式為：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA
其中，P3為生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本，GDPA為范圍內(nèi)地區(qū)A年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，MAEC為大氣環(huán)境容量治理費(fèi)用比例，UAECA為A年的大氣環(huán)境容量使用比例。
MAEC=P2÷（P水+P2）×100%
其中，MAEC為大氣環(huán)境容量治理費(fèi)用比例，P2為大氣環(huán)境維護(hù)層成本，P水為與P2相對(duì)應(yīng)年度的水環(huán)境維護(hù)層成本。
UAECA=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%
其中，UAECA為A年的大氣環(huán)境容量濃度使用比例，Wi為i物質(zhì)大氣環(huán)境容量極限濃度，Q排i為i物質(zhì)該年大氣污染物實(shí)際年均濃度，PHi%為i物質(zhì)的大氣污染構(gòu)成比例，i物質(zhì)包括可吸入顆粒物（PM10或PM2.5）、二氧化硫（SO2）與氮氧化物（NOX）三類。
（4）以上三層模式計(jì)量結(jié)果總和為范圍內(nèi)確定的大氣環(huán)境治理成本總額，即：P=P1+P2+P3
其中，P為大氣環(huán)境治理總成本即大氣環(huán)境重置成本，P1為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)層成本，P2為生態(tài)環(huán)境維護(hù)層成本，P3為生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本。
五、蘭州市大氣污染治理的環(huán)境重置成本
（一）蘭州市大氣環(huán)境概況
蘭州市地處我國(guó)西北部，位于蒙古高原、青藏高原和黃土高原的交匯處，地理特征呈現(xiàn)“兩山夾一河”，即市區(qū)為河谷盆地，南北兩山對(duì)峙，相對(duì)高差為660米，自東向西延伸約35公里，明顯的盆地地形造成污染物不易向外流動(dòng)。蘭州市區(qū)氣流閉塞，年風(fēng)靜率達(dá)到60%以上，冬季靜風(fēng)率達(dá)80%以上，城區(qū)上空逆溫層常年存在，不利于大氣污染物的擴(kuò)散、消散。蘭州市區(qū)常年干旱少雨，年均降雨量不足300毫米，但蒸發(fā)量卻達(dá)到1 800～2 200毫米，森林覆蓋率僅為12.21%，分別低于全國(guó)和全省平均水平8.15%和1.2%，沙塵暴和浮塵天氣容易波及與形成。蘭州市大氣污染屬于煤煙、汽車(chē)尾氣和自然揚(yáng)塵混合型污染，其中以煤煙型污染為主。根據(jù)蘭州市環(huán)境保護(hù)局與國(guó)家環(huán)科院聯(lián)合的《蘭州大氣污染成因及防治對(duì)策研究》公布的數(shù)據(jù)，蘭州市大氣污染的來(lái)源與所占比重如圖1所示。
（二）蘭州市2013年至2015年大氣環(huán)境治理重置成本
1.生態(tài)環(huán)境恢復(fù)層成本
蘭州市目前對(duì)于重污染天氣的治理主要依據(jù)《甘肅省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》與《蘭州市沙塵天氣防塵治污工作應(yīng)急預(yù)案》兩項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定。依據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的規(guī)劃，蘭州市2013年至2015年預(yù)計(jì)發(fā)生的沙塵及重污染天氣情況如表1。
由表1可以得出，蘭州市2013年至2015年間發(fā)生沙塵及重污染天氣數(shù)總計(jì)82天。根據(jù)蘭州市城市管理綜合行政執(zhí)法局公布的數(shù)據(jù)，目前蘭州市在沙塵及重污染天氣發(fā)生時(shí)，主城區(qū)平均每日額外出動(dòng)載重量10噸級(jí)的灑水車(chē)與噴霧車(chē)50輛，每輛車(chē)往返作業(yè)7次，即平均每日額外出動(dòng)灑水車(chē)與噴霧車(chē)350輛次。根據(jù)蘭州市水務(wù)局與蘭州市威立雅（集團(tuán)）水務(wù)有限公司的用水價(jià)格，蘭州市環(huán)衛(wèi)工作用水價(jià)格在2.5元每噸。根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市財(cái)政支出3 100萬(wàn)元用于道路清洗車(chē)輛的設(shè)備購(gòu)置。由此計(jì)算生態(tài)環(huán)境恢復(fù)層成本為：
P1=C設(shè)備+N重×W重×C0=3 100+82×350×10×2.5
÷10 000=3 171.75（萬(wàn)元）
2.生態(tài)環(huán)境維護(hù)層成本
該層次主要從對(duì)大氣環(huán)境的長(zhǎng)期維護(hù)過(guò)程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內(nèi)容分為六個(gè)部分。
（1）機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本
根據(jù)《甘肅省淘汰尾氣排放不達(dá)標(biāo)黃標(biāo)車(chē)和老舊報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)工作實(shí)施辦法》，蘭州市計(jì)劃在2015年底完成淘汰2005年底前登記注冊(cè)營(yíng)運(yùn)的“黃標(biāo)車(chē)”，即達(dá)不到國(guó)Ⅰ排放標(biāo)準(zhǔn)的汽油車(chē)和達(dá)不到國(guó)Ⅲ排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油車(chē)。到2015年底，淘汰“黃標(biāo)車(chē)”24 730輛，淘汰老舊汽車(chē)45 200輛，共計(jì)69 930輛。根據(jù)《蘭州市機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治暫行辦法》中對(duì)“黃標(biāo)車(chē)”與老舊機(jī)動(dòng)車(chē)的淘汰政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每輛淘汰車(chē)平均補(bǔ)償7 000元。由此計(jì)算機(jī)動(dòng)車(chē)污染存量維持成本為：
P機(jī)=N機(jī)×AC機(jī)=69 930×0.7=48 951（萬(wàn)元）
（2）城市燃煤消耗量減少成本
根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市規(guī)劃對(duì)城區(qū)現(xiàn)存的475臺(tái)2噸以上燃煤鍋爐全部實(shí)施治理改造，共計(jì)3 852蒸噸，對(duì)鍋爐單位給予20萬(wàn)元每蒸噸的財(cái)政補(bǔ)貼，并規(guī)劃投入8.3億元進(jìn)行廢棄鍋爐處置。根據(jù)蘭州市工信委的《蘭州市遠(yuǎn)郊煤炭管控區(qū)居民使用優(yōu)質(zhì)煤補(bǔ)貼辦法》，蘭州市在2013至2015年間均對(duì)遠(yuǎn)郊控煤區(qū)內(nèi)居民采購(gòu)優(yōu)質(zhì)煤（灰分小于18%、硫分小于0.8%的優(yōu)質(zhì)煤炭）進(jìn)行政府補(bǔ)貼，遠(yuǎn)郊納入煤炭管控區(qū)的戶數(shù)如表2。
由表2可以得出，遠(yuǎn)郊煤炭管控區(qū)內(nèi)總?cè)丝趹魯?shù)為23 571戶。根據(jù)《蘭州市遠(yuǎn)郊煤炭管控區(qū)居民使用優(yōu)質(zhì)煤補(bǔ)貼辦法》規(guī)定，平均每戶按照1.5噸優(yōu)質(zhì)煤每年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。由此計(jì)算城市燃煤消耗量減少成本為：
P改清=N改清×C改清+C拆=3 852×20+83 000
=160 040（萬(wàn)元）
P煤補(bǔ)=N戶×ACC×GCS0×A=23 571×1.5×600÷
10 000×3=6 364.17（萬(wàn)元）
P煤=P改清+P煤補(bǔ)=160 040+6 364.17
=166 404.17（萬(wàn)元）
（3）道路沙土降塵成本
根據(jù)《蘭州市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》，蘭州市目前實(shí)行主干道路灑水每日3次、清洗每日至少1次，次干道路灑水每日2次、清洗每?jī)扇罩辽?次的道路清潔降塵措施。蘭州市區(qū)平均每日出動(dòng)灑水車(chē)100輛，日耗水量10 000噸。根據(jù)蘭州市水務(wù)局與蘭州市威立雅（集團(tuán)）水務(wù)有限公司的供水價(jià)格，環(huán)衛(wèi)工作用水價(jià)格在2.5元每噸。由此計(jì)算道路沙土降塵成本為：
P沙=W日×T×C0=3×365×10 000×2.5÷10 000
=2 737.5（萬(wàn)元）
（4）工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本
根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的規(guī)劃，蘭州市政府預(yù)算安排投資12.6億元，完成53項(xiàng)重點(diǎn)污染企業(yè)除塵、脫硫、脫硝設(shè)施升級(jí)改造和揮發(fā)性有機(jī)物治理及管控項(xiàng)目。由此計(jì)算工業(yè)企業(yè)廢氣排放控制成本為：
P企=12.6億元=126 000萬(wàn)元
（5）生態(tài)增容減污工程成本
根據(jù)《蘭州市大氣污染綜合治理整體戰(zhàn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》與《蘭州市大氣污染綜合治理林業(yè)生態(tài)增容減污實(shí)施方案》，蘭州市政府決定2012年5月至2014年底實(shí)施林業(yè)生態(tài)增容減污工程。共計(jì)完成營(yíng)造林面積41.18萬(wàn)畝，其中2012年10.66萬(wàn)畝，2013年19.66萬(wàn)畝，2014年10.86萬(wàn)畝，平均每畝造林成本0.6萬(wàn)元。由此計(jì)算2013至2015年間生態(tài)增容減污工程成本為：
P生= N綠× AC綠= （19.66 + 10.86）×10 000×0.6
=183 120（萬(wàn)元）
（6）環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本
根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市2013至2015年間投資5 550萬(wàn)元，對(duì)全市重點(diǎn)大氣污染源企業(yè)的在線監(jiān)控平臺(tái)進(jìn)行改造提升。規(guī)劃新建9個(gè)空氣監(jiān)測(cè)子站，全面準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)空氣質(zhì)量，實(shí)時(shí)環(huán)境空氣質(zhì)量信息，平均每個(gè)空氣監(jiān)測(cè)子站投資300萬(wàn)元。由此計(jì)算環(huán)境監(jiān)管能力提升工程成本為：
P監(jiān)=P升+P空=P升+N空×AC空
=5 550+300×9=8 250（萬(wàn)元）
綜上可得，生態(tài)環(huán)境維護(hù)層成本為：
P2 = P機(jī)+P煤+P企+P沙+P生+P監(jiān)= 48 951 +
166 404.17 + 2 737.5 + 126 000 + 183 120 + 8 250
=535 462.67（萬(wàn)元）
3.生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本
根據(jù)蘭州市統(tǒng)計(jì)局的《2013年蘭州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況及2014年展望》、《2014年蘭州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況及2015年展望》與《2014年蘭州市政府工作報(bào)告》，蘭州市2013年、2014年創(chuàng)造GDP明細(xì)與2015年GDP規(guī)劃明細(xì)如表3所示。
根據(jù)2011年7月蘭州市政府的《蘭州市“十二五”規(guī)劃》第四部分“十二五”期間主要環(huán)境保護(hù)任務(wù)，“十二五”期間，蘭州市政府規(guī)劃投入48.0462億元在35項(xiàng)水污染防治重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行水環(huán)境污染治理與維護(hù)，其中2013年至2015年期間發(fā)生成本36.03465億元。由此計(jì)算大氣環(huán)境容量治理費(fèi)用比例為：
MAEC = P2÷（ P水+ P2）×100% = 535 462.67 ÷
（535 462.67+360 346.5）=59.77%
從2013年度起蘭州市環(huán)境保護(hù)局實(shí)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-2012》與《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-1996（2000年修正）》兩套標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)計(jì)量分析的措施。由于蘭州市自然條件屬于溫帶半干旱區(qū)，污染天氣受沙塵影響較大，蘭州市發(fā)生的污染天氣主要以“灰霾”天氣為主，在該類天氣的污染源中，可吸入顆粒物通常直徑較大，因此以PM10為主要計(jì)量指標(biāo)。另《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”規(guī)劃》分別于2012年與2011年編制，當(dāng)時(shí)蘭州市環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚采用《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-1996（2000年修正）》。綜上所述，本文采用《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-1996（2000年修正）》中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本的分析計(jì)量。
根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質(zhì)量改善目標(biāo)，2015年的規(guī)劃是二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎(chǔ)上分別下降15%、10%和27%。另根據(jù)蘭州市環(huán)境保護(hù)局的《2012年甘肅省環(huán)境狀況公報(bào)》、《2014年甘肅省環(huán)境狀況公報(bào)》以及《甘肅省環(huán)境質(zhì)量概要（2014年）》計(jì)算得出2013年至2015年三項(xiàng)主要污染物年均濃度如表4。
根據(jù)甘肅省環(huán)境保護(hù)廳近幾年的數(shù)據(jù)，蘭州市2013年之后的SO2、NO2濃度水平屬于國(guó)家二級(jí)質(zhì)量，PM10濃度屬于國(guó)家三級(jí)空氣質(zhì)量，根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-1996（2000年修正）》的濃度限值規(guī)定：二級(jí)空氣質(zhì)量下，SO2年均限值濃度為0.06毫克/立方米，NO2年均限值濃度為0.08毫克/立方米；三級(jí)空氣質(zhì)量下，PM10年均限值濃度為0.15毫克/立方米。
根據(jù)蘭州市環(huán)境保護(hù)局的《蘭州大氣污染成因及防治對(duì)策研究》，蘭州市可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)空氣污染物負(fù)荷與具體污染來(lái)源負(fù)荷如表5。
由此計(jì)算大氣環(huán)境容量濃度使用比例為：
UAEC2013 =■（Wi-Q排i）÷ Q排i PHi% = （0.06-
0.033）÷0.033×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.144）÷0.144×51%=51.29%
UAEC2014=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.029）÷0.029×29.6%+（0.08-0.048）÷0.048×19.4%+（0.15-0.125）÷0.125×51%=54.77%
UAEC2015=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.035）÷0.035×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.099）÷0.099×51%=72.36%
由此計(jì)算生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本為：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA=1 776.28×59.77%×51.29%+1 913.5×59.77%×54.77%+2 077.82×59.77%×72.36%=2 069.59（億元）
4.蘭州市2013年至2015年大氣環(huán)境治理成本總額
以上三層模式計(jì)量結(jié)果總和即為范圍內(nèi)確定的大氣環(huán)境治理成本總額，即重置成本為：
P = P1 + P2 + P3 = 3 171.75+535 462.67+2 069.59×
10 000=21 234 535.42萬(wàn)元≈2 123.5億元
六、蘭州市政府大氣污染治理履責(zé)審計(jì)績(jī)效分析
（一）蘭州市政府大氣污染治理履責(zé)審計(jì)情況
根據(jù)甘肅省環(huán)境保護(hù)廳公布的《環(huán)保投資工作簡(jiǎn)報(bào)》第1期至第4期，蘭州市2014年大氣污染治理專項(xiàng)資金如表6所示。
從表6得出2014年蘭州市大氣污染治理專項(xiàng)資金投資總額為58 934萬(wàn)元。根據(jù)蘭州市環(huán)境保護(hù)局與新聞媒體的消息，蘭州市2014年為進(jìn)行大氣污 染治理撬動(dòng)社會(huì)資金投資15.7億元。由此可得出蘭 州市2014年大氣污染治理資金總投資額為21.59（5.89+15.7）億元。根據(jù)前述生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略層成本的計(jì)算方法，計(jì)算蘭州市2014年為保護(hù)與維持大氣環(huán)境損失的GDP為：P2014=
GDP2014× MAEC× UAEC2014 = 1 913.5×
59.77%×54.77%=626.4（億元）。
由此得出蘭州市2014年大氣污染治理實(shí)際發(fā)生成本647.99（21.59+626.4）億元。
根據(jù)《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質(zhì)量改善目標(biāo)，得出2013年、2014年年均濃度與2015年規(guī)劃年均濃度，即2013年至2015年大氣環(huán)境重置目標(biāo)，具體結(jié)果如表7。
根據(jù)表7，2012年后，蘭州市規(guī)劃2013年至2015年完成二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎(chǔ)上分別下降6、4和37（微克/立方米）的目標(biāo)。按照前述計(jì)量的蘭州市2013年至2015年大氣污染治理成本總額 2 123.5億元與蘭州市常年平均各項(xiàng)污染物分擔(dān)率（SO2為29.6%，NO2為19.4%，PM10為51%），三項(xiàng)主要污染物分別治理成本如表8。
根據(jù)表8的單位重置成本可以得出：
2014年SO2治理達(dá)到的成果對(duì)應(yīng)的重置成本為（41-29）×104.76=1 257.12（億元），實(shí)際發(fā)生成本為647.99×29.6%=191.81（億元）；
2014年NO2治理達(dá)到的成果對(duì)應(yīng)的重置成本為（39-48）×102.99=-926.91（億元），實(shí)際發(fā)生成本為647.99×19.4%=125.71（億元）；
2014年P(guān)M10治理達(dá)到的成果對(duì)應(yīng)的重置成本為（136-125）×29.27
=321.97（億元），實(shí)際發(fā)生成本為647.99×51%=330.47（億元）；
2014年治理達(dá)到的成果對(duì)應(yīng)的重置成本為1 257.12-926.91+321.97
=652.18（億元），實(shí)際發(fā)生治理成本為647.99億元。
上述計(jì)量結(jié)果歸結(jié)如表9。
（二）蘭州市政府大氣污染治理履責(zé)審計(jì)績(jī)效分析
綜合上述計(jì)算結(jié)果，對(duì)2014年蘭州市政府大氣污染治理履責(zé)情況進(jìn)行分析。
SO2實(shí)際治理高于應(yīng)有效果。實(shí)際發(fā)生治理成本小于重置成本，并且超額完成本年度治理任務(wù)，完全達(dá)到應(yīng)有效果。說(shuō)明蘭州市政府將治理工作重點(diǎn)放在減少燃煤消費(fèi)量、鍋爐改造與工業(yè)企業(yè)能源結(jié)構(gòu)改革等與SO2排放量密切相關(guān)的治理措施上是切實(shí)可行并卓有成效的。
NO2實(shí)際治理并未達(dá)到應(yīng)有效果。2014年均濃度比2013年度上升，實(shí)際治理成本并未發(fā)揮其降低污染物濃度的效用。重置價(jià)值數(shù)值為負(fù)數(shù)，說(shuō)明在計(jì)量期間采取的治理措施并未使得NO2污染情況好轉(zhuǎn)，NO2污染進(jìn)一步惡化，環(huán)境資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)一步降低。NO2年均濃度受機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣的影響較大，氮氧化物負(fù)荷中機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣占60.7%，因此，2014年NO2年均濃度的上升可能是受到機(jī)動(dòng)車(chē)保有量急速增長(zhǎng)的影響。根據(jù)蘭州市統(tǒng)計(jì)局2014年末的數(shù)據(jù)，全蘭州市民用汽車(chē)保有量61.48萬(wàn)輛，比2013年末增長(zhǎng)21.16%，這說(shuō)明蘭州市政府目前對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的控制力度不足。
PM10實(shí)際治理達(dá)到應(yīng)有效果。實(shí)際治理成本與重置成本基本相當(dāng)，考慮到可吸入顆粒物受到外來(lái)輸入性揚(yáng)塵污染的影響較大，沙土揚(yáng)塵的治理任務(wù)是基本完成的，說(shuō)明蘭州市政府采用“五位一體”的道路清塵工作模式與生態(tài)增容綠化工程是行之有效的。
大氣污染治理總體實(shí)際治理成本與重置成本基本一致，大氣污染治理工作總體完成，這說(shuō)明目前實(shí)行的各項(xiàng)大氣污染物治理方案是可行并有效的，但其中存在治理效果不均衡與治理成果不穩(wěn)定的現(xiàn)象，需要保持對(duì)SO2的治理優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)定對(duì)PM10的治理效果，加大對(duì)NO2的治理力度，革新對(duì)NO2的治理技術(shù)手段。
七、研究結(jié)論與審計(jì)建議
（一）研究結(jié)論
我國(guó)政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系，大部分研究停留于理論層面，結(jié)合實(shí)際環(huán)境治理問(wèn)題、采用適當(dāng)?shù)沫h(huán)境審計(jì)方法對(duì)政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)進(jìn)行研究的成果較少。在目前會(huì)計(jì)、審計(jì)框架下，采用環(huán)境重置成本法對(duì)環(huán)境治理的價(jià)值進(jìn)行計(jì)量，進(jìn)而評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理投入的績(jī)效，是具有科學(xué)性和可操作性的。根據(jù)環(huán)境重置成本法的計(jì)量模型和方法，得出蘭州市2013年至2015年規(guī)劃的大氣治理的環(huán)境價(jià)值為2 123.5億元。根據(jù)2014年蘭州市實(shí)際發(fā)生的大氣污染治理成本與環(huán)境價(jià)值比較，取得蘭州市2014年大氣三項(xiàng)主要污染物治理的審計(jì)績(jī)效分析：SO2實(shí)際治理效果高于應(yīng)有效果，治理措施是切實(shí)可行并卓有成效的；NO2并未達(dá)到治理應(yīng)有效果，可能是受到機(jī)動(dòng)車(chē)保有量急速增長(zhǎng)的影響；PM10治理達(dá)到應(yīng)有效果，治理任務(wù)基本完成。
（二）蘭州市大氣污染治理的審計(jì)建議
1.繼續(xù)保持煤炭消費(fèi)總量的削減與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整
蘭州市政府建立煤炭消費(fèi)總量預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)行煤炭質(zhì)量管控，制定《蘭州市煤炭監(jiān)督管理辦法》，實(shí)行煤炭消費(fèi)總量控制的措施行之有效，需要繼續(xù)維持。在冬季采暖期對(duì)城區(qū)三大燃煤電廠的工業(yè)用煤量進(jìn)行削減，倒逼電廠使用優(yōu)質(zhì)煤炭，以達(dá)到削減污染物排放的目的。同時(shí)，需要加大對(duì)清潔能源的開(kāi)發(fā)利用，繼續(xù)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大風(fēng)能、核能與地?zé)崮艿惹鍧嵞茉串a(chǎn)能，逐漸取代煤炭、石油等傳統(tǒng)重污染能源。
2.加大機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染的治理力度
蘭州市受到地形限制與自然氣象條件的影響，道路運(yùn)輸能力一直不強(qiáng)，道路比較狹窄，而2012年之后機(jī)動(dòng)車(chē)保有量急速增長(zhǎng)，與2011年相比，2014年蘭州市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量劇增50%，這是造成NO2濃度居高不下的首要原因。蘭州市政府需要克服自然地理?xiàng)l件的限制，提高燃油品質(zhì)，對(duì)公交車(chē)和出租車(chē)實(shí)施“油改氣”，對(duì)私家車(chē)實(shí)施“雙燃料”改裝，對(duì)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的燃油進(jìn)行淘汰。要加快推進(jìn)軌道交通、水上公交等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好城區(qū)主要交通節(jié)點(diǎn)改造，提高城市道路通行能力。在目前的基礎(chǔ)上加大投資力度，加快解決道路改造緩慢與機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量增長(zhǎng)之間的矛盾。
3.在沙土揚(yáng)塵治理方面尋求新方法
目前蘭州市實(shí)行的六個(gè)“100%”抑塵法、“五位一體”的作業(yè)模式與生態(tài)增容綠化工程確實(shí)行之有效，但沙土揚(yáng)塵的治理源頭并沒(méi)有解決，屬于“先治標(biāo)，后治本”的方法過(guò)程，在道路揚(yáng)塵清掃作業(yè)與施工工地?fù)P塵處理過(guò)程中也引發(fā)了許多爭(zhēng)議。蘭州市需要在目前“治標(biāo)”的基礎(chǔ)上，對(duì)可吸入顆粒物的來(lái)源進(jìn)行分析研究，克服氣象條件干燥少雨、地理處于黃土高原的自然條件，對(duì)沙土揚(yáng)塵的外來(lái)輸入來(lái)源進(jìn)行“根治”，對(duì)蘭州市自然環(huán)境進(jìn)行改善。
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