時(shí)間：2023-03-22 17:33:58
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社會(huì)醫(yī)療救助制度是在政府的主導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與的一項(xiàng)面向弱勢(shì)群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護(hù)屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會(huì)弱勢(shì)群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過實(shí)施社會(huì)醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無(wú)經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強(qiáng)自我保障和生存的能力。
社會(huì)醫(yī)療救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展是同我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)制度的變革聯(lián)系在一起的。20世紀(jì)90年代末，政府在實(shí)施基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，把醫(yī)療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項(xiàng)工作的發(fā)展很不平衡，只在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)開始試行，從總體上看基本處于探索階段。
一、社會(huì)醫(yī)療救助制度的性質(zhì)和特點(diǎn)
（一）籌資方式的多樣性
社會(huì)醫(yī)療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財(cái)政支持和社會(huì)捐助兩個(gè)方面。這種籌資方式，不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。出資者的行為不是為了獲得享受社會(huì)醫(yī)療救助的權(quán)利，主要是出于一種愛心、一種社會(huì)責(zé)任感。
（二）救質(zhì)的公益性
社會(huì)醫(yī)療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營(yíng)利行為，它是一種主要由政府資助、社會(huì)捐助和道德力量支持的社會(huì)公益性活動(dòng)。在我國(guó)社會(huì)上經(jīng)常出現(xiàn)的一些通過募捐等方式，籌集一定數(shù)量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫(yī)療救助作為一項(xiàng)公益性社會(huì)活動(dòng)在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎(chǔ)，因而獲得社會(huì)力量支持的力度和可能性較大。
（三）救助對(duì)象的廣泛性
從根本上講，只要是符合條件的弱勢(shì)群體，都應(yīng)是社會(huì)醫(yī)療救助的對(duì)象。它了般不對(duì)服務(wù)對(duì)象預(yù)先進(jìn)行基于履行義務(wù)的資格審查和限制，服務(wù)對(duì)象也是隨著其經(jīng)濟(jì)狀況的變化而隨時(shí)變化的。在救助水平上，社會(huì)醫(yī)療救助只能是“雪中送炭”，救助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。
（四）具有相對(duì)的獨(dú)立性
社會(huì)醫(yī)療救助制度所救助的對(duì)象是其他幾項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度難以涵蓋的，在多層次醫(yī)療保障體系中發(fā)揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復(fù)家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對(duì)于因病致貧的貧困戶，對(duì)于主要?jiǎng)趧?dòng)力或收入來源的勞動(dòng)者來說，救治一個(gè)病人無(wú)異于救助一個(gè)家庭，提供一個(gè)擺脫貧困的前提和機(jī)會(huì)。
二、建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的必要性
（一）有利于推動(dòng)多層次醫(yī)療保障體系的建立
我國(guó)醫(yī)療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、妥善處理好公平和效率關(guān)系、各方面責(zé)任邊界明晰的新型基本醫(yī)療保障制度，為廣大職工提供基本醫(yī)療需求。發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)，不僅是解決社會(huì)弱勢(shì)群體醫(yī)療問題的重要措施，而且也是推動(dòng)多層次醫(yī)療保障體系建立、實(shí)現(xiàn)新舊制度平穩(wěn)過渡的重要條件。
（二）有利于維護(hù)社會(huì)的公正和穩(wěn)定
由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)保險(xiǎn)制度的滯后，使競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位的弱勢(shì)群體在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然存在。他們是社會(huì)最需要給予關(guān)注的弱勢(shì)群體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現(xiàn)象給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的影響，維護(hù)社會(huì)的公正和穩(wěn)定，在幫助這部分人恢復(fù)自我保障能力的同時(shí)，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會(huì)救助系統(tǒng)，其中包括社會(huì)醫(yī)療救助系統(tǒng)。
（三）有利于保證基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行
目前，我國(guó)建立的多層次醫(yī)療保障體系大體上包括三個(gè)基本層次：第一個(gè)層次是基本醫(yī)療保險(xiǎn)，主要作用是通過互助共濟(jì)保障城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療權(quán)益；第二個(gè)層次是補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)及大病醫(yī)療互助、特殊人群醫(yī)療補(bǔ)助，主要作用是適應(yīng)部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫(yī)療需求；第三個(gè)層次是社會(huì)醫(yī)療救助，主要作用是對(duì)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體特別是對(duì)低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫(yī)療保障體系的第三個(gè)層次，第一、二個(gè)層次也就會(huì)扭曲、變形，醫(yī)療保險(xiǎn)制度也就難免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本權(quán)利
在政府主導(dǎo)下盡快建立和完善社會(huì)醫(yī)療救助制度，對(duì)弱勢(shì)貧困病人實(shí)施醫(yī)療救助是保障公民基本權(quán)利的，重要內(nèi)容，是政府部門的一項(xiàng)義不容辭的重要職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)保障公民基本權(quán)利的重要體現(xiàn)。
三、建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的有利條件和現(xiàn)狀
（一）我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革方案的設(shè)計(jì)上為建立社會(huì)醫(yī)療救助制度留出了空間
為了滿足有不同支付能力的社會(huì)群體客觀存在的不同層次的醫(yī)療消費(fèi)需求，政府在制訂醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的方案上，鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充、商業(yè)等多層次醫(yī)療保障體系，同時(shí)也為發(fā)展其他保險(xiǎn)留出市場(chǎng)空間。發(fā)展包括醫(yī)療救助在內(nèi)的多層次醫(yī)療保障體系，不僅是國(guó)外發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和一貫做法，也適合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。
（二）我國(guó)社會(huì)上積極倡導(dǎo)的慈善事業(yè)及募捐活動(dòng)為建立醫(yī)療救助制度奠定了基礎(chǔ)
慈善事業(yè)、義捐活動(dòng)作為一種扶持社會(huì)貧困弱者的民間群眾性互助活動(dòng)，其意義在于它能夠通過匯集民間的財(cái)力來對(duì)需要社會(huì)救助的成員進(jìn)行有效的救助，以解除被救助者的生存危機(jī)或特別醫(yī)療困難，從而起到弘揚(yáng)社會(huì)成員的愛心與道德、促進(jìn)社會(huì)文明健康發(fā)展和減輕政府壓力的多重作用。我國(guó)大陸及香港、澳門、臺(tái)灣等地通過社會(huì)募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻(xiàn)。
（三）我國(guó)部分地區(qū)的改革實(shí)踐為建立社會(huì)醫(yī)療救助制度提供了經(jīng)驗(yàn)
1.出臺(tái)政策，確定了救助范圍
上海市2001年8月在做好醫(yī)療救助工作的指導(dǎo)意見中，明確提出醫(yī)療救助對(duì)象和具體申請(qǐng)條件。北京市從2002年1月1日起，正式實(shí)施的《城市特困人員醫(yī)療救助暫行辦法》，規(guī)定以申請(qǐng)醫(yī)療救助的對(duì)象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》就醫(yī)實(shí)施減免醫(yī)療費(fèi)用的辦法。廣州市對(duì)低保救助對(duì)象患重大疾病的人進(jìn)行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項(xiàng)資金將逐步緩解這種困難局面。
2.制定標(biāo)準(zhǔn)，明確了救助形式
上海市救助標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人基本醫(yī)療費(fèi)用在扣除各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計(jì)劃等）應(yīng)報(bào)銷部分后，其個(gè)人實(shí)際支付部分按25％——50％比例的額度給予補(bǔ)助，全年醫(yī)療救助額度累計(jì)一般不超過5000元。北京市醫(yī)療救助的額度按照個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的50％支付，全年個(gè)人累計(jì)醫(yī)療救助支付額度原則上不超過1萬(wàn)元。確屬特殊困難人員，經(jīng)向戶口所在地街道辦事處（鄉(xiāng)人民政府）申請(qǐng)，區(qū)縣民政部門審批后，可適當(dāng)增加醫(yī)療救助比例。停產(chǎn)、半停產(chǎn)等特殊困難企業(yè)確實(shí)無(wú)力支付醫(yī)療救助資金時(shí)，職工或退休人員可通過所在單位向所在區(qū)縣勞動(dòng)保障部門申請(qǐng)醫(yī)療救助，全年個(gè)人享受的醫(yī)療補(bǔ)助金額原則上不超過1萬(wàn)元。?？谑?1個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站對(duì)轄區(qū)內(nèi)困難群眾免費(fèi)建立個(gè)人健康檔案，并每年免費(fèi)體檢兩次；對(duì)轄區(qū)內(nèi)困難群眾免收掛號(hào)費(fèi)，治療費(fèi)減免30％；對(duì)高血壓、糖尿病、腦中風(fēng)后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進(jìn)行系統(tǒng)管理，每季度定期隨訪一次，指導(dǎo)用藥和自我保健。
3.籌集資金，保證了救助急需
上海市積極扶持慈善醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。市慈善基金會(huì)從2001年2月份起正式實(shí)施慈善醫(yī)療救助計(jì)劃。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，慈善基金會(huì)通過向社會(huì)各界定向募集資金，設(shè)立慈善醫(yī)療專項(xiàng)基金，每年從基金中撥出500萬(wàn)元，對(duì)本市城鎮(zhèn)1萬(wàn)名沒有能力參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)特困人員，實(shí)施慈善醫(yī)療救助。北京市實(shí)施醫(yī)療救助所需資金是通過政府資助和社會(huì)籌集等方式解決，資金專賬管理，?？钍褂?。市民政局還從社會(huì)福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫(yī)療救助。為解決特困職工因經(jīng)濟(jì)收入過少，同時(shí)又因負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過重而基本生活得不到保障問題，對(duì)“鰥寡孤獨(dú)”及發(fā)生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對(duì)特困人員因醫(yī)療費(fèi)用支出過大造成的困難給于救濟(jì)。廣州市從2000年1月起在城鎮(zhèn)實(shí)施了特困人員基本醫(yī)療保障制度，按當(dāng)?shù)厣畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的14％對(duì)城鎮(zhèn)特困人員給予醫(yī)療救助。兩年來，共為21342人提供了醫(yī)療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬(wàn)元?？?，區(qū)縣級(jí)市撥款1300多萬(wàn)元，社會(huì)福利彩票募捐到800多萬(wàn)元，組成重大疾病醫(yī)療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫(yī)療。佛山市專門設(shè)立了“社會(huì)醫(yī)療救助金”，重點(diǎn)用于特困人員等人員的醫(yī)療費(fèi)用。河南省信陽(yáng)市政府成立了由財(cái)政、民政、衛(wèi)生等部門組成的無(wú)主病人專項(xiàng)資金管理委員會(huì)，設(shè)立專項(xiàng)救濟(jì)基金解決無(wú)主病人看病欠費(fèi)問題。
4.建立醫(yī)院，提供了優(yōu)惠服務(wù)
北京市為完善醫(yī)療救助制度，保障低收入群體醫(yī)療需求，于2001年年底正式建立了首家社會(huì)福利醫(yī)院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營(yíng)利性二級(jí)甲等綜合性醫(yī)院。城市低保對(duì)象中“三無(wú)”人員和因公致殘返城知青到社會(huì)福利醫(yī)院需住院治療時(shí)，將根據(jù)有關(guān)規(guī)定為他們優(yōu)惠服務(wù)。安徽省要求所有政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)院設(shè)立“助困病房”或“助困病床”，對(duì)困難群體實(shí)行“特困救助”，在保證醫(yī)療質(zhì)量和滿足基本醫(yī)療需要的前提下，選用適宜技術(shù)，把“助困病床”的單病種平均住院費(fèi)控制在普通病床的75％以內(nèi)，超過部分由醫(yī)院統(tǒng)一實(shí)行減免。鄭州市成立了濟(jì)困醫(yī)院，以無(wú)償服務(wù)的成本價(jià)向全市低收入人群提供可靠的基本醫(yī)療服務(wù)。廣州市為特困低保對(duì)象專門建立了慈善醫(yī)院，明確所有的低保對(duì)象在慈善醫(yī)院看病可按一定的標(biāo)準(zhǔn)享受免費(fèi)醫(yī)療，特困戶可獲得二定的優(yōu)惠。同時(shí)，該市投入1800萬(wàn)資金計(jì)劃建立全國(guó)第一個(gè)癡呆康復(fù)樓，為老年人提供專業(yè)護(hù)理。?？谑幸?guī)定市屬各醫(yī)院在門診專門增設(shè)特優(yōu)診室，向困難群體提供優(yōu)惠服務(wù)。
四、社會(huì)醫(yī)療救助制度的實(shí)施范圍
社會(huì)醫(yī)療救助的基本范圍，主要是對(duì)貧困群體在疾病醫(yī)治費(fèi)用遇到困難時(shí)，不具有依靠其他途徑享受醫(yī)療服務(wù)條件，以及對(duì)醫(yī)療負(fù)擔(dān)承受能力十分脆弱，現(xiàn)有的醫(yī)療壓力又威脅著家庭成員生存的個(gè)人和家庭。具體而言，應(yīng)側(cè)重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無(wú)固定收入、無(wú)生活依靠、無(wú)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的下崗失業(yè)者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：
一是轉(zhuǎn)型時(shí)期的下崗職工、失業(yè)人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業(yè)人員已成為轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)與日俱增的新的社會(huì)弱勢(shì)群體，占據(jù)了城市貧困人口的絕大多數(shù)，已逐步取代原有的民政救濟(jì)對(duì)象而成為貧困救助的主體。
二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國(guó)約有各類殘疾人6000多萬(wàn)人。北京市一項(xiàng)城市貧困人口致貧原因調(diào)查分析中稱，在貧困家庭的總?cè)丝谥?，殘疾人?9.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無(wú)法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經(jīng)濟(jì)來源主要是靠家庭、親屬供養(yǎng)和國(guó)家、集體救濟(jì)，處于社會(huì)生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個(gè)最典型的特殊社會(huì)弱勢(shì)群體。既具有經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性，又具有生活質(zhì)量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對(duì)他們的威脅也就更大，在醫(yī)療需求上表現(xiàn)的更為迫切
三是體弱多病鰥寡孤獨(dú)等老年弱勢(shì)人群。老年人體弱多病，醫(yī)療需求相對(duì)增多，比其他年齡段群體在醫(yī)療保健方面有更多的需要，他們是發(fā)病率、患病率最高的人群，而且發(fā)生高額醫(yī)療費(fèi)用的概率大。同時(shí)老年人群的經(jīng)濟(jì)狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢(shì)，特別是高齡老年人及無(wú)子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時(shí)間較早，退休金一般比較低，對(duì)于過高的醫(yī)療費(fèi)用，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨(dú)等特困老年人，已成為我國(guó)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期的一個(gè)新型社會(huì)弱者群體。在醫(yī)療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢(shì)必導(dǎo)致部分老年人有病不能醫(yī)、不敢醫(yī)。
四是其他特殊情形下需醫(yī)療救助的弱勢(shì)群體。近年來城市流動(dòng)人口的比例在逐年增大，城市里形成了農(nóng)民工群體。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前進(jìn)入城市打工的農(nóng)民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無(wú)任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險(xiǎn)的工作，工資收入低，工作時(shí)間長(zhǎng)，并且難以得到同城鎮(zhèn)常住人口相等同的勞動(dòng)與生活保障待遇，從而導(dǎo)致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩(wěn)定及收入向其農(nóng)村家庭的轉(zhuǎn)移，因而也成為城市貧困人群的主要構(gòu)成群體，進(jìn)入有病無(wú)錢就醫(yī)的行列。此外，在日常工作生活中，經(jīng)常會(huì)出觀一些意外傷害無(wú)錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無(wú)法及時(shí)找到出資人的弱勢(shì)病人。
五、社會(huì)醫(yī)療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則
（一）籌集渠道
1.政府財(cái)政支持
改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌兼顧以及現(xiàn)實(shí)需要和可能，編制醫(yī)療救助的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證醫(yī)療救助必要的資金。要按照財(cái)政管理體制，實(shí)行分級(jí)管理，加大監(jiān)管力度，防止挪用擠占，確保?？顚Ｓ?。
2.吸納社會(huì)捐助。
社會(huì)捐助是醫(yī)療救助的主要經(jīng)費(fèi)來源之一，要建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理醫(yī)療救助捐贈(zèng)活動(dòng)及其基金的使用，形成統(tǒng)一規(guī)范的接受捐贈(zèng)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)設(shè)立專門的慈善醫(yī)療專項(xiàng)基金，從其收入中劃撥一部分用于醫(yī)療救助。
3.特別捐稅補(bǔ)助
為擴(kuò)大醫(yī)療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項(xiàng)稅收直接進(jìn)入社會(huì)保障基金醫(yī)療救助特別賬戶。我國(guó)目前收入差距拉大，出現(xiàn)某些消費(fèi)畸形?？烧魇障窀邫n化妝品進(jìn)口稅、遺產(chǎn)稅及高檔宴席稅等，調(diào)節(jié)社會(huì)分配出現(xiàn)的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫(yī)療保障。
4.其他渠道籌集
從醫(yī)療保險(xiǎn)基金中適當(dāng)劃入一部分，醫(yī)療保險(xiǎn)作為一種社會(huì)保險(xiǎn)，為社會(huì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療服務(wù)應(yīng)提供一定支持；企事業(yè)單位等投資一部分，應(yīng)制定優(yōu)惠政策，建立多元化的對(duì)弱勢(shì)人群事業(yè)的投資機(jī)制，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、個(gè)人和外商投資弱勢(shì)人群的醫(yī)療救助事業(yè)；此外，還應(yīng)從各種罰沒收入、社會(huì)福利彩票收入中劃入一部分作為醫(yī)療救助基金。
（二）救助程序
1.本人申請(qǐng)
符合醫(yī)療救助范圍的弱勢(shì)群體，本人可根據(jù)實(shí)際醫(yī)療需求和收入狀況向所在社區(qū)提出申請(qǐng)，并提供有關(guān)的證件和收入證明。
2.資格審查
對(duì)申請(qǐng)者要經(jīng)過必要的資產(chǎn)評(píng)估、實(shí)際收入水平和病情等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)其資格進(jìn)行審查，并及時(shí)掌握保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上經(jīng)過評(píng)議后提出初步意見，并在申請(qǐng)人居住地社區(qū)張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。
3.審核批準(zhǔn)
對(duì)符合條件并經(jīng)審核批準(zhǔn)后，正式發(fā)給醫(yī)療救助卡，從而持卡享受相應(yīng)的醫(yī)療救助待遇。
（三）救助原則
醫(yī)療救助的規(guī)模、水平等完全取決于醫(yī)療救助資金能否得到保障。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的差異，醫(yī)療救助也不可能制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，要滿足醫(yī)療救助資金的需求，無(wú)論中央還是發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政，都是難以做到的。主要是醫(yī)療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫(yī)療總量擴(kuò)大；醫(yī)療費(fèi)用價(jià)格上漲，使醫(yī)療救助費(fèi)用不斷增大。這些都加重了醫(yī)療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會(huì)醫(yī)療救助只能提供最基本的醫(yī)療服務(wù)，是一種救危性救助而非康復(fù)性救助。
（四）救助形式
1.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。財(cái)政每年應(yīng)根據(jù)救助對(duì)象的治病需求，撥付一定的經(jīng)費(fèi)，專款專用，小病專用，大病補(bǔ)助。
2.醫(yī)療費(fèi)用減免。給醫(yī)療機(jī)構(gòu)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，或舉辦專門福利性質(zhì)的醫(yī)院，免費(fèi)或優(yōu)惠部分醫(yī)療費(fèi)，為救助對(duì)象提供優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)。如北京市規(guī)定，享受醫(yī)療救助卡的特困人員，可持醫(yī)療救助卡在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站就醫(yī)，或經(jīng)批準(zhǔn)到北京市福利醫(yī)院就醫(yī)，費(fèi)用按規(guī)定減免。
3.開展義務(wù)巡診。組織醫(yī)務(wù)工作者發(fā)揚(yáng)人道主義精神，定期或不定期地到社區(qū)開展義務(wù)巡診活動(dòng)，向社會(huì)弱勢(shì)群體提供免費(fèi)或價(jià)格低廉的醫(yī)療報(bào)務(wù)。
4.組織慈善救助。社會(huì)或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無(wú)償義務(wù)活動(dòng)。
5.繳納醫(yī)療保險(xiǎn)?！蒙鐣?huì)醫(yī)療救助基金為救助對(duì)象繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，幫助其參加醫(yī)療保險(xiǎn)乙如鎮(zhèn)江市規(guī)定，未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的享受本市城鎮(zhèn)居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其辦理參加住院醫(yī)療保險(xiǎn)的手續(xù)，所需繳納的費(fèi)用由社會(huì)醫(yī)療救助基金予以列支。
六、基本結(jié)論和政策建議
（一）抓住有利時(shí)機(jī)，盡快建立社會(huì)醫(yī)療救助制度
我國(guó)建立社會(huì)醫(yī)療救助制度應(yīng)堅(jiān)持大力提倡，積極支持，正確引導(dǎo)，不斷規(guī)范，強(qiáng)化服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)的方針。各級(jí)政府特別是勞動(dòng)保障、民政、衛(wèi)生和財(cái)政及工會(huì)等有關(guān)部門要予以足夠重視和大力支持。當(dāng)前，在我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面推進(jìn)的同時(shí)，部分地區(qū)的實(shí)踐為發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)提供了有益的借鑒。實(shí)踐表明，在我國(guó)全面建立社會(huì)醫(yī)療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關(guān)部門制定了相應(yīng)的政策。各地要抓住有利時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)社會(huì)醫(yī)療救助制度的建立，發(fā)揮多層次醫(yī)療保障體系的整體效應(yīng)。
（二）調(diào)動(dòng)各方面積極因素，促進(jìn)社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展
要運(yùn)用一定的政策和財(cái)政扶持，有意識(shí)地對(duì)社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)進(jìn)行必要的引導(dǎo)。發(fā)展社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)，政府要大力提倡和動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與，并且要注意對(duì)制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制中存在的問題進(jìn)行積極有效的規(guī)范。由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，醫(yī)療衛(wèi)生狀況不同，因此建立和健全醫(yī)療救助體系也應(yīng)從本地的實(shí)際情況出發(fā)，逐步在有條件的地方推開。不斷擴(kuò)大范圍。要實(shí)行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預(yù)，強(qiáng)化管理服務(wù)。
（三）積極籌措資金，保證社會(huì)醫(yī)療救助工作的開展
根據(jù)社會(huì)醫(yī)療救助制度的特點(diǎn)，其所需資金必須堅(jiān)持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔(dān)必要的財(cái)政支持和組織管理責(zé)任，增加必要的資金投入，這應(yīng)是醫(yī)療救助的主流籌資渠道。同時(shí)，要在醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面做出有利于社會(huì)醫(yī)療救助事業(yè)發(fā)展的規(guī)定；另一方面要積極提倡和動(dòng)員社會(huì)力量給予支持。要強(qiáng)化公益性宣傳，鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，制定醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定比例的社會(huì)義務(wù)救護(hù)工作的規(guī)定。
（四）完善相關(guān)政策，建立社會(huì)醫(yī)療救助的公共設(shè)施
政府在有條件的城市要建立部分公立免費(fèi)或低費(fèi)的醫(yī)療救助醫(yī)院。目前醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正在進(jìn)行著一場(chǎng)全面改革，可劃撥一小部分衛(wèi)生資源組建“貧民救助醫(yī)院”或“社會(huì)福利醫(yī)院”，專門收治處于弱勢(shì)群體的患者，所發(fā)生的醫(yī)藥費(fèi)用，可按照有關(guān)規(guī)定享受醫(yī)療救助的免費(fèi)或優(yōu)惠政策。在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中，要加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及服務(wù)站的建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)防疾病等服務(wù)功能，努力使社區(qū)成為價(jià)廉方便并能提供較好服務(wù)的基層衛(wèi)生組織，并積極探索為社會(huì)弱勢(shì)群體建立廉價(jià)醫(yī)院、廉價(jià)門診的途徑。
（五）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，形成推進(jìn)社會(huì)醫(yī)療救助工作的整體合力
總的原則是，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，建立精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)和完善的制度辦法，確保社會(huì)醫(yī)療救助基金的低成本、高效率使用。同時(shí)，應(yīng)成立由各方人員組成的社會(huì)醫(yī)療救助基金會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療救助基金的籌集、管理和使用，并對(duì)有關(guān)醫(yī)療救助事項(xiàng)提出建議。社會(huì)醫(yī)療救助基金的管理要堅(jiān)持“收支兩條線”辦法，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，防止擠占、挪用和浪費(fèi)，保證資金專款專用和使用的透明性、高效化。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)主義新農(nóng)村；時(shí)間維度；空間維度
任何人類行動(dòng)，包括生物學(xué)意義上的生命行動(dòng)和社會(huì)意義上的個(gè)體和群體行動(dòng)都要在特定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)實(shí)施，時(shí)間和空間成為人類行動(dòng)首要的約束條件。作為戰(zhàn)略和策略的制定與實(shí)施當(dāng)然也是如此，時(shí)空定位必然要成為政策的制定、實(shí)踐過程中需要考慮的基本問題，在時(shí)空觀問題上的模糊必然導(dǎo)致在發(fā)展方向、實(shí)踐結(jié)果方面的模糊和紊亂。因此十分有必要從時(shí)空定位角度對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這一重大戰(zhàn)略性政策體系進(jìn)行深入的分析
一、必須十分重視從時(shí)間維度方面對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行分析和把握
首先，時(shí)間維度是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)首先面對(duì)的約束條件。
所謂的時(shí)間維度或時(shí)間約束問題，即社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略意圖在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)達(dá)到或初步達(dá)到所設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)。時(shí)間定位方面的差異從表面上看只是體現(xiàn)為時(shí)間長(zhǎng)短和速度快慢，而實(shí)質(zhì)上將會(huì)使整個(gè)政策體系供給的基本思路會(huì)產(chǎn)生本質(zhì)的區(qū)別。正如在期間，速勝論和持久戰(zhàn)由于在時(shí)間定位上的不同，必然帶來策略上、技術(shù)上、民眾的組織動(dòng)員上的巨大差異，這不再是抗戰(zhàn)需要三年、五年還是八年的問題，而體現(xiàn)為價(jià)值取向方面的根本區(qū)別，體現(xiàn)為對(duì)戰(zhàn)略局勢(shì)最基本的判斷；也如同在建國(guó)以后，對(duì)由新民主主義階段到社會(huì)主義階段過渡的時(shí)間問題做出不同的判斷將會(huì)帶來差異非常大的實(shí)踐后果。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有宏觀性和戰(zhàn)略性、全局性的特點(diǎn)，這就使得對(duì)它的時(shí)間約束的判斷具有了特別重要的意義。
其次，對(duì)時(shí)間維度的不同認(rèn)識(shí)會(huì)導(dǎo)致理論預(yù)設(shè)、指導(dǎo)方針和政策供給方面的巨大差異。
我們將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具體到解決中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)最為重要和核心的問題上來。這樣時(shí)間約束問題相應(yīng)地也可以簡(jiǎn)化為中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)究竟會(huì)是一個(gè)在短時(shí)間內(nèi)可以得到解決的階段性問題，還是一個(gè)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)始終存在的基本狀態(tài)。如果認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是可以在短期內(nèi)（如十年、十五年）解決的階段性問題，那么在戶籍制度、城市建設(shè)、農(nóng)村住房制度、農(nóng)村耕地制度等方面就必然以此為前提作出相應(yīng)的安排，帶來的必然是積極的、快速的、甚至是激進(jìn)的城市化過程，這種快速城市化不僅僅意味著人口向城市的帶有不可逆性質(zhì)的大量快速集中以及戶籍身份的變化，實(shí)質(zhì)上是政策體系的制定和供給就不會(huì)考慮和照顧農(nóng)村地區(qū)的獨(dú)特性而傾向于以城市生產(chǎn)生活內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)以城市生活的、工業(yè)化的甚至是后工業(yè)化的觀念框架和概念系統(tǒng)去定義和解釋農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)象。
更為具體的，我們以農(nóng)村金融和司法為例來進(jìn)行簡(jiǎn)要說明。
金融支持對(duì)于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展至關(guān)重要，西方金融學(xué)界對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的特點(diǎn)的總結(jié)是貧窮、人口密度低、市場(chǎng)隔離、風(fēng)險(xiǎn)高、季節(jié)性因素導(dǎo)致的高交易成本、缺少傳統(tǒng)的抵押品、收入波動(dòng)較大、分散風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)有限，這些特點(diǎn)使農(nóng)村金融市場(chǎng)不同于城市金融市場(chǎng)，通常使以利潤(rùn)為導(dǎo)向的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)望而卻步。從時(shí)間約束的角度來分析，如果認(rèn)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是可以在短期內(nèi)完成的任務(wù)，在金融政策上必然強(qiáng)調(diào)以正規(guī)化、公司制的現(xiàn)代商業(yè)銀行的模式在農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)，或者說，必然地會(huì)以城市金融的“模樣”在農(nóng)村地區(qū)加以復(fù)制，這樣做的后果只能是要么以行政力量強(qiáng)行驅(qū)動(dòng)“資金下鄉(xiāng)”，但由于會(huì)造成商業(yè)銀行出現(xiàn)虧損而難以為繼。事實(shí)上這種方法在商業(yè)銀行紛紛上市的背景下已經(jīng)幾乎沒有操作的可能，要么聽任農(nóng)村地下金融盛行而得不到法律的制約和有效地管理和控制，造成高利貸盛行，最終受到損失的只能是分散的農(nóng)戶。而如果能將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)視為一個(gè)長(zhǎng)期的過程，將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視為中國(guó)的基本國(guó)情認(rèn)真對(duì)待，就會(huì)在政策設(shè)計(jì)中充分重視農(nóng)村鄉(xiāng)土性質(zhì)的特征，在帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)的金融制度創(chuàng)新方面做更多的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，在農(nóng)民金融合作方面做更多的嘗試和努力，所謂的“資金下鄉(xiāng)”問題有可能得到實(shí)質(zhì)性的解決。不同的時(shí)間約束將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村金融實(shí)踐方面的巨大差異。當(dāng)前我們?cè)絹碓絻A向于以“法制”為主要手段構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)秩序。正如本文討論的主題，如果傾向于認(rèn)為在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)完成社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，則必然地會(huì)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)在各個(gè)方面與城市的迅速“并軌”，包括實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的方式和手段。城市地區(qū)的秩序形成建立在高度工業(yè)化社會(huì)基礎(chǔ)之上，發(fā)達(dá)的社會(huì)分工體系、標(biāo)準(zhǔn)化、科層化和理性化使得單獨(dú)依靠“法制”就基本能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。當(dāng)這種思路在快速移植到農(nóng)村時(shí)就會(huì)出現(xiàn)諸多難以克服的困難。如果傾向于認(rèn)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個(gè)在短期內(nèi)無(wú)法得到徹底改變的基本狀態(tài)，就不會(huì)急于以“法制下鄉(xiāng)”的形式向農(nóng)村輸出秩序，而會(huì)在各種秩序形成機(jī)制方面做更多的綜合工作，不會(huì)使用“先進(jìn)——落后”、“正確——錯(cuò)誤”這樣簡(jiǎn)單的二分法看待各種“小傳統(tǒng)”和地方性知識(shí)在鄉(xiāng)土社會(huì)中構(gòu)建秩序的重要作用，給予這些手段更大的施展空間?；蛟S能夠創(chuàng)造一種以法制為導(dǎo)向的，更具綜合性特點(diǎn)，更加適合中國(guó)二元結(jié)構(gòu)的、成本更低、也更加有效的秩序形成機(jī)制。
因此，在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的同時(shí)，必須更加注意農(nóng)村地區(qū)的承受力，考慮政策實(shí)踐的摩擦成本，重視一種外生性的政策力量“嵌入”鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)會(huì)遭遇到的種種變數(shù)，力爭(zhēng)形成一種充分考慮中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化模式，農(nóng)村將不再是以西方為指歸的“現(xiàn)代化”視野里的“累贅”，而成為中國(guó)現(xiàn)代化最重要的“戰(zhàn)略總后方”。
二、必須十分重視從空間維度方面對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行分析和把握
這一問題可以分為兩個(gè)相聯(lián)系的兩個(gè)層面。
首先，是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)極為明顯的非均衡的特征，統(tǒng)一的中央政策如何在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距非常巨大，同時(shí)地域文化差異也十分明顯的不同區(qū)域得到全面的貫徹實(shí)施是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)就面臨這種困難。因此，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)政策制定方面應(yīng)當(dāng)宜粗不宜細(xì)，如果要求過于具體，甚至將其指標(biāo)化，那么在傳統(tǒng)的壓力型體制的作用下，很多地區(qū)會(huì)開展新一輪達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，基層干部出于完成上級(jí)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)的需要，往往會(huì)要么以表面文章虛與敷衍，要么會(huì)竭澤而漁帶來巨大浪費(fèi)和損失，結(jié)果與中央的預(yù)期往往背道而馳，以前這樣的教訓(xùn)已經(jīng)很多。
其二，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的建設(shè)單位在空間上應(yīng)當(dāng)定位于具體的“村莊”還是縣域視野中的“農(nóng)村”。
關(guān)鍵詞：社會(huì)主義核心價(jià)值觀、高校校園文化、融入、當(dāng)代大學(xué)生
高校作為思想文化建設(shè)的重要場(chǎng)所，在大學(xué)生社會(huì)主義核心價(jià)值觀形成過程中發(fā)揮著重要的作用。而大學(xué)校園文化作為社會(huì)文化的重要組成部分，在某些方面甚至引導(dǎo)著社會(huì)文化的進(jìn)步。
一、加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育在校園文化建設(shè)中的重要性
在經(jīng)濟(jì)全球化、文化多元化和思想多樣化的新形勢(shì)下，堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)地位，有助于使高校校園文化堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，有助于使廣大學(xué)生在紛繁復(fù)雜的社會(huì)思潮中分清是非、健康成長(zhǎng)，對(duì)于全面實(shí)施科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
當(dāng)前高校校園文化建設(shè)的現(xiàn)狀與社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)之間存在一定的差距。
1）校園文化建設(shè)在物質(zhì)方面投入較多，在精神方面投入不夠。
高校是培養(yǎng)國(guó)家人才的地方，多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有好的校園文化，不可能造就出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才。受急功近利思想的影響，在校園文化建設(shè)中，許多高校只重視物質(zhì)文化建設(shè)，而忽視了精神文化建設(shè)。在高校掀起的舊校區(qū)改建、新校區(qū)建設(shè)熱潮中，許多院校一味強(qiáng)調(diào)美化校園環(huán)境，重視物質(zhì)條件的改善，殊不知精神文化才是校園文化真正的核心內(nèi)涵，是校園文化建設(shè)的根本目的。忽略了精神文化建設(shè)，校園文化建設(shè)只能流于形式。
2）高校校園文化建設(shè)多局限在學(xué)生管理和娛樂層面，思想意識(shí)教育功能沒有得到彰顯。
校園文化雖然有管理和娛樂的功能，但更重要的卻是它的思想教育功能、控制功能和導(dǎo)向功能。校園文化的實(shí)質(zhì)是賦予大學(xué)生一種文化意識(shí)，使其長(zhǎng)期置身于濃郁的精神氛圍，在潛移默化中得到熏陶和感染，不自覺地形成一定的文化意識(shí)和文化品格。
3）多元化社會(huì)思潮的影響，使大學(xué)生價(jià)值觀易偏離社會(huì)主義方向。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)急劇變革的當(dāng)代，各種非主流文化蜂擁而來，對(duì)大學(xué)校園文化建設(shè)產(chǎn)生極大的消極影響。社會(huì)思潮與價(jià)值取向的多元化趨勢(shì)凸顯，道德主義與功利主義、群體主義與個(gè)體主義、等級(jí)觀念與平等意識(shí)的沖突在大學(xué)生群體中有不同程度的表現(xiàn)。如果不對(duì)這些社會(huì)思潮加以引導(dǎo)，勢(shì)必會(huì)使高校學(xué)生的價(jià)值觀偏離方向，從而影響我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧校園文化與和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響社會(huì)主義核心價(jià)值體系在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)地位。
二、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育融入高校校園文化建設(shè)的途徑和方法
高校必須堅(jiān)持用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)校園文化建設(shè)，積極探索融入的有效途徑和方法，努力營(yíng)造良好的育人氛圍，從而促進(jìn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提高。要發(fā)揮校園文化熏陶作用，運(yùn)用理論、文化、宣傳等手段對(duì)大學(xué)生的人生價(jià)值取向加以正確的輿論引導(dǎo)，通過科學(xué)的管理、完善的制度、健康活潑的集體活動(dòng)來營(yíng)造一種明朗、健康、活潑、有序的文化氛圍，形成正確的輿論導(dǎo)向和有凝聚力的校園文化，給學(xué)生以積極的影響。
1）充分發(fā)揮高校思想政治課的主陣地作用。
思想政治理論課是培養(yǎng)大學(xué)生核心價(jià)值觀的主渠道和主陣地，所以思想政治理論課要緊緊圍繞大學(xué)生的培養(yǎng)目標(biāo)，內(nèi)容積極創(chuàng)新，將社會(huì)主義核心價(jià)值體系的內(nèi)容貫穿于教學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在方法上也要不斷創(chuàng)新，傳統(tǒng)的教育模式帶有較強(qiáng)的主觀性，忽視受教育者的真實(shí)需求，缺乏思想的交流與共鳴。要改革思想政治課"灌輸"式的教學(xué)方法，針對(duì)學(xué)生所關(guān)心的社會(huì)問題，切身利益問題，多給學(xué)生提問和討論的機(jī)會(huì)，善于運(yùn)用現(xiàn)代化的教學(xué)手段引導(dǎo)并激勵(lì)學(xué)生，最大限度的發(fā)揮課堂教學(xué)的主渠道作用。
2）積極打造有特色的校園文化品牌。
目前，高校校園中客觀地存在著與建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義相抵觸的社會(huì)思潮。這些思潮的傳播和蔓延侵蝕著高校教師和學(xué)生的政治思想和價(jià)值觀念，給高校的思想政治教育工作帶來了挑戰(zhàn)。因此，如何堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)高校校園的社會(huì)思潮，構(gòu)建具有時(shí)代特征的大學(xué)精神，已成為高校思想政治教育工作者亟待研究和解決的重要課題。
積極探索校園文化品牌建設(shè)，是校園文化發(fā)展的更高追求，也是高校特色發(fā)展的必然趨勢(shì)。高校應(yīng)該從辦學(xué)思路與特點(diǎn)，人才培養(yǎng)思路出發(fā)，整合和挖掘?qū)W校的文化資源，融入傳統(tǒng)文化和地域文化特色，廣泛開展提高大學(xué)生綜合素質(zhì)的有益校園文化，營(yíng)造與辦學(xué)特色、育人目標(biāo)相匹配的校園文化。
3）將主題活動(dòng)、素質(zhì)拓展、專業(yè)滲透相結(jié)合，擴(kuò)大社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的陣地。
首先，要高度重視主題活動(dòng)建設(shè)，將價(jià)值觀教育的主題與學(xué)生活動(dòng)相結(jié)合，在活動(dòng)中凸顯社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育。其次，要重視拓展訓(xùn)練。通過有計(jì)劃的活動(dòng)和創(chuàng)設(shè)有意義的情境，創(chuàng)造富有吸引力的學(xué)習(xí)氛圍，使學(xué)生在較短時(shí)間內(nèi)，通過體驗(yàn)、分享和交流，達(dá)到改善情感、觀念、態(tài)度、行為等綜合素養(yǎng)的體驗(yàn)式教育。最后，要重視專業(yè)滲透。社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育是全體教師的應(yīng)盡職責(zé)，應(yīng)將社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育融于專業(yè)教學(xué)的全過程，特別是專業(yè)實(shí)踐教學(xué)之中。
4）社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育融入高校校園文化建設(shè)要重視三個(gè)結(jié)合。
第一，要與中國(guó)傳統(tǒng)文化結(jié)合。社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育要和中國(guó)文化傳統(tǒng)結(jié)合起來，用中國(guó)人熟悉的語(yǔ)言來表述，學(xué)生更易接受，效果更好。在中國(guó)歷史上，有很多關(guān)于教育下一代如何做人、做事的精辟論述，例如"貧賤不能移，富貴不能，威武不能屈"等，是我們民族傳統(tǒng)文化的精髓，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀當(dāng)中很重要的內(nèi)容。
第二，要與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的過程中，我們要吸收人類創(chuàng)造的一切先進(jìn)文化成果。但是，一切優(yōu)秀的世界文化成果要真正在中國(guó)發(fā)展，必須和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情相結(jié)合。社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育如果不和中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情結(jié)合，讓大學(xué)生脫離了中國(guó)國(guó)情這個(gè)實(shí)際，可能導(dǎo)致他們不知所措。
第三，要與學(xué)生實(shí)際結(jié)合。現(xiàn)在大學(xué)生中獨(dú)生子女居多，產(chǎn)生了一些現(xiàn)實(shí)的價(jià)值追求判斷上的新問題?，F(xiàn)在的大學(xué)生存在厭惡勞動(dòng)、強(qiáng)調(diào)自我價(jià)值、缺乏責(zé)任感、心理承受能力比較差等不良問題。如何引導(dǎo)他們樹立科學(xué)的價(jià)值觀和崇高的理想，是大學(xué)校園文化建設(shè)面臨的新課題。
三、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育融入大學(xué)校園文化建設(shè)應(yīng)注意的幾個(gè)問題
用社會(huì)主義核心價(jià)值觀營(yíng)造校園環(huán)境，發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的示范引領(lǐng)作用，進(jìn)一步將培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入課堂教學(xué)、校園文化、社會(huì)實(shí)踐與學(xué)校管理尤為重要，這是一個(gè)系統(tǒng)工程。"融入"要全面，符合高校實(shí)際，推動(dòng)建立培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀長(zhǎng)效機(jī)制。
一是融入教育教學(xué)，形成各級(jí)學(xué)校有機(jī)銜接的課程教材和教育教學(xué)體系。
二是融入社會(huì)實(shí)踐，形成學(xué)校、企業(yè)、政府、社會(huì)共同參與的實(shí)踐育人模式。
三是融入文化育人，形成涵養(yǎng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和校園文化品牌的培育機(jī)制。
四是融入制度建設(shè)，形成體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的系列制度安排。
論文關(guān)鍵詞 政府責(zé)任 農(nóng)村社會(huì) 救助研究
農(nóng)村社會(huì)救助作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本與核心，其發(fā)展與完善代表了社會(huì)的進(jìn)步。本文從微觀層面入手，具體對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助體系中的最低生活保障制度、各種專項(xiàng)救助進(jìn)行探討，采用實(shí)證分析與定性分析相結(jié)合的方式，從政府責(zé)任層面提出完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的政策建議。
一、農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀
（一）基本定義
農(nóng)村社會(huì)救助是與城市社會(huì)救助制度相對(duì)而言的，指的是國(guó)家和集體對(duì)農(nóng)村中無(wú)法撫養(yǎng)義務(wù)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動(dòng)能力等造成生活困難的貧困對(duì)象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們生活的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。
（二）農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀分析
1.農(nóng)村社會(huì)救助的政策與法律體系不完善
（1）缺乏專門的農(nóng)村社會(huì)救助的法律。目前，國(guó)務(wù)院僅對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作頒發(fā)了全國(guó)統(tǒng)一的行政法規(guī)，未頒發(fā)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的專門法律，農(nóng)村社會(huì)救助制度缺乏權(quán)威性和公信度，實(shí)施救助時(shí)無(wú)法可依，僅依照相關(guān)部門印發(fā)的臨時(shí)的規(guī)定和政策來實(shí)行，隨意性較大。此次調(diào)查中，57%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)救助法律基本完善或完善，仍有25%的人認(rèn)為不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匱乏與不及時(shí)，本次調(diào)查中，73%的被訪者表示從未接受過法律援助，接受過一次的占21%，接受兩次以上僅占6%。很多村民在遇上問題需要法律援助時(shí)根本無(wú)從求助或求助無(wú)果。
（2）缺乏規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)救助操作程序規(guī)范。2004年以來，江蘇省政府及省有關(guān)部門在原有基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《江蘇省關(guān)于加快建立新型社會(huì)救助體系的意見》、《江蘇省建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》等規(guī)范性文件或通知，但是這些文件都沒有做到有效地規(guī)范落實(shí)。不同于法律政策，被訪者對(duì)于救助政策的總體評(píng)價(jià)上升。31%的人認(rèn)為救助政策非常完善或比較完善，38%的人認(rèn)為基本完善，31%的人認(rèn)為不夠完善。
2.農(nóng)村社會(huì)救助的水平較低
南京市江寧區(qū)農(nóng)村低保僅每月200元，徐州市沛縣農(nóng)村低保每月210元；南京市農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年5000元，沛縣僅有3500元左右；農(nóng)村醫(yī)療救助僅限于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，且需農(nóng)民自繳費(fèi)用；農(nóng)村特困定期定量幫助存在甚少，一年約800到1200不等。2012年南京市農(nóng)村人均支出就達(dá)到11114元，而課題組調(diào)研樣本總救助額為449856元，戶年均1704元，人均不到600。顯然這樣的救助水平無(wú)法滿足正常的生活需求。調(diào)查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受醫(yī)療救助，享受到教育、住房與災(zāi)害救助的人僅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示沒有任何形式的農(nóng)村社會(huì)救助。盡管已經(jīng)進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)救助的救助比例，但是人群覆蓋依然不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅12%的被訪者認(rèn)為覆蓋全面，39%的被訪者認(rèn)為基本覆蓋，高達(dá)49%的被訪者認(rèn)為覆蓋不夠全面甚至非常不全面。
3.農(nóng)村社會(huì)救助缺乏監(jiān)督與信息公開
（1）缺乏信息公開機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策，本次調(diào)查中，僅有18%的被訪者表示非常了解或比較了解，23%的被訪者表示基本了解，27%的被訪者表示不夠了解，還有高達(dá)32%的被訪者表示不理解或者非常不了解。村民并非沒有了解或參與政策的意愿，但是途徑非常缺乏。高達(dá)26%的被訪者表示無(wú)任何了解途徑。大部分人通過電視、廣播或者網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙去了解政策，但是他們了解到的政策不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，無(wú)法為他們服務(wù)。
（2）缺乏監(jiān)督機(jī)制?；鶎咏M織享有的行政權(quán)力和自由裁量權(quán)，沒有任何同級(jí)或者上級(jí)的有效制約，造成了確定對(duì)象不合理、操作隨意等一系列問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59%的被訪者表示政府在確定社會(huì)救助對(duì)象時(shí)沒有公示并接受村民意見，僅21%的被訪者表示有公示但幾乎村民意見不產(chǎn)生作用，還有20%的人表示不了解。對(duì)是否有上級(jí)監(jiān)督進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明73%的被訪者表示沒有監(jiān)督，僅24%的人表示有監(jiān)督，監(jiān)督方式也多為村委會(huì)或者村民自發(fā)，起不到有效的制約監(jiān)督。另外3%的人表示不了解。
二、對(duì)策建議
（一）建立完善的農(nóng)村社會(huì)救助的法律政策體系
2008年國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見稿）》，其出臺(tái)初步提出了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的重構(gòu)思路和框架。出臺(tái)具體的具有針對(duì)性、操作性、全面性的法規(guī)，在立法應(yīng)做到：
（1）擴(kuò)大公民社會(huì)救助的權(quán)利內(nèi)容。立法確認(rèn)公民的各項(xiàng)救助權(quán)利，而不只是作為政府部門實(shí)施救助的行政規(guī)范依據(jù)。我們通常把公民當(dāng)做農(nóng)村社會(huì)救助的客體與受眾，忽略其主動(dòng)性，但其權(quán)利應(yīng)包括社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)、社會(huì)救助信息知情權(quán)、人格尊嚴(yán)不受侵犯的權(quán)利、社會(huì)救助的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。
（2）促進(jìn)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化。確定救助對(duì)象的方式要一致，由省市政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)與確定方式，打破區(qū)域限制，統(tǒng)籌規(guī)劃，均勻資源；救助資金來源渠道統(tǒng)一，政府在制定公共預(yù)算的過程中，不得對(duì)城鄉(xiāng)差別對(duì)待；采取統(tǒng)一的核算方式，城鄉(xiāng)居民享受的教育、醫(yī)療、就業(yè)救助內(nèi)容一致；統(tǒng)一管理，避免救助主體多元帶來的權(quán)責(zé)不清。
（3）促進(jìn)再就業(yè)機(jī)制深化。立法要對(duì)政府再就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，包括政府的就業(yè)服務(wù)主要包括：失業(yè)登記，以登記確定需要就業(yè)服務(wù)的群體；職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，由勞動(dòng)部門無(wú)償定額、定時(shí)提供，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政開支；提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹，輔助救助對(duì)象獲得就業(yè)機(jī)會(huì)；投資開發(fā)提供環(huán)衛(wèi)、協(xié)管等公益性崗位，并向救助對(duì)象傾斜提供。
（二）提高農(nóng)村社會(huì)救助水平
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的社會(huì)福利水平也必然隨之提高，即便是社會(huì)救助，也要將其看作是一種福利提供，而非簡(jiǎn)單的基本生活保障。為此，必須從發(fā)展型福利角度，把不斷提高救助層次和救助水平作為新型社會(huì)救助體系的基本內(nèi)容和目標(biāo)追求。
各地政府可以通過以下幾種渠道來籌集資金：一是各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，明確各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例，中央政府在其中必須擔(dān)當(dāng)一個(gè)更加積極的角色，通過財(cái)政計(jì)劃的比例擴(kuò)增和基金設(shè)立來保證資金渠道暢通。各級(jí)政府在公共預(yù)算的過程中，實(shí)行資金預(yù)撥制度，每年先將下一年的預(yù)算資金撥付，到年底決算，過程中及時(shí)反饋調(diào)節(jié)。避免因其他項(xiàng)目資金占用而無(wú)法支付。二是發(fā)行福利彩票、吸納社會(huì)慈善資金用以支持農(nóng)村社會(huì)救助，例如廣西風(fēng)采電腦福利彩票。三是發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，國(guó)務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定敬老院可以開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，用以改善生活條件，各級(jí)政府應(yīng)予以扶助。除了政府，也需要建立一個(gè)穩(wěn)固的社會(huì)支持系統(tǒng)。政府無(wú)法也無(wú)力解決所有貧困者的困難，必須廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量。積極引導(dǎo)慈善團(tuán)體等非盈利組織參與社會(huì)救助活動(dòng)，激活資源，優(yōu)化配置，并推動(dòng)社會(huì)幫扶活動(dòng)深入。
（三）建立信息公開與監(jiān)督機(jī)制并整合資源
論文摘要:農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。
農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，598.5萬(wàn)人口中農(nóng)業(yè)人口達(dá)504.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達(dá)89.7萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對(duì)貧困人口36.9萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風(fēng)、冰雹、干早等多種自然災(zāi)害，常年受災(zāi)人口達(dá)200余萬(wàn)人次，需政府重點(diǎn)救助的45萬(wàn)余人。由此可見，進(jìn)一步加強(qiáng)、整合和完善社會(huì)救助體系，最大限度地滿足弱勢(shì)群眾的救助需求，是各級(jí)黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動(dòng)發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。
一、意義深遠(yuǎn):助弱同進(jìn)，共享發(fā)展
“按照社會(huì)公平正義的理念，包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的每一位社會(huì)成員都應(yīng)過上合乎人類尊嚴(yán)的生活，這構(gòu)成了對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行的公益救助的基本理?yè)?jù)?！贝罅ν七M(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，全面扶助弱勢(shì)群體，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面和諧進(jìn)步有重要意義。
1.有利于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
安定有序是和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是事業(yè)進(jìn)步和改革發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾比較復(fù)雜，弱勢(shì)群體具有很強(qiáng)的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點(diǎn)一方面使他們表達(dá)和追求自身利益的能力增強(qiáng)，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當(dāng)，就會(huì)使他們采用非理性的方式來維護(hù)自己的利益，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定隱患，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸。大力推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)，有利于化解突出的社會(huì)矛盾和問題，維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，緩解弱勢(shì)群體的失衡心理，有效促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設(shè)全面小康，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進(jìn)發(fā)，讓個(gè)體社會(huì)成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會(huì)成員的組成部分，由于處于弱勢(shì)位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對(duì)黨和人民缺少歸屬感、認(rèn)同感和信任感，不利于他們?cè)诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心，更可以讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及到社會(huì)全體成員，有利于團(tuán)結(jié)弱勢(shì)群體，凝聚促進(jìn)發(fā)展的合力，調(diào)動(dòng)全體成員謀發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，全力促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
3.有利于更好地促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步
人與人之間和睦相處、真誠(chéng)友愛是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。中華民族自古以來就是一個(gè)樂善好施、扶貧濟(jì)困的民族。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的群眾共同關(guān)注弱勢(shì)群體，進(jìn)一步營(yíng)造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會(huì)風(fēng)氣，有利于更好地弘揚(yáng)人道主義精神，增強(qiáng)全社會(huì)的慈善意識(shí)，促進(jìn)團(tuán)結(jié)友愛、平等互助的道德風(fēng)尚和價(jià)值觀念的形成，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明和社會(huì)主義先進(jìn)文化不斷發(fā)展進(jìn)步。
二、工作成效:因地制宜，扎實(shí)有序
1.農(nóng)村低?；緦?shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對(duì)象12萬(wàn)戶27.6萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬(wàn)元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級(jí)要求進(jìn)行了農(nóng)村低保擴(kuò)面，將農(nóng)村居民中無(wú)勞動(dòng)力或因病、因殘等原因致使主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對(duì)象12萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級(jí)要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點(diǎn)，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對(duì)城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對(duì)象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費(fèi)在1萬(wàn)元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實(shí)際，在救助范圍上擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標(biāo)準(zhǔn)提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對(duì)象，逐步建立和實(shí)施資助救助、門診救助、住院救助、臨時(shí)救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計(jì)救助農(nóng)村大病救助對(duì)象1.42萬(wàn)人次，發(fā)放救助金2468.8萬(wàn)元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬(wàn)人次，資助金額533萬(wàn)元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進(jìn)一步提高
永州市共有五保對(duì)象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級(jí)“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進(jìn)行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國(guó)務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，五保供養(yǎng)資金從省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財(cái)政預(yù)算中列支，建立了“政府牽頭、民政負(fù)責(zé)、財(cái)政投人、按標(biāo)施保、應(yīng)保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《湖南省實(shí)施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常管理經(jīng)費(fèi)和工作人員工資列人財(cái)政預(yù)算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對(duì)象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。
4.災(zāi)害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災(zāi)款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財(cái)政局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災(zāi)款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對(duì)救災(zāi)款物的申請(qǐng)、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，確保了救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理、公平公正，救災(zāi)款物及時(shí)落實(shí)到災(zāi)民手中。二是災(zāi)害應(yīng)急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺(tái)了《永州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并成立了永州市減災(zāi)委員會(huì)，進(jìn)一步完善了全市應(yīng)急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。三是救災(zāi)資金投人大幅度增加。2008年我市累計(jì)受災(zāi)人口702萬(wàn)人次，直，接經(jīng)濟(jì)損失145.07億元。向上級(jí)爭(zhēng)取救災(zāi)資金9395萬(wàn)元，救災(zāi)棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級(jí)財(cái)政配套救災(zāi)資金500萬(wàn)元;一年來，發(fā)放救濟(jì)糧3522噸，救濟(jì)災(zāi)民42萬(wàn)人，發(fā)放衣被20萬(wàn)件，救濟(jì)災(zāi)民巧萬(wàn)人，救濟(jì)傷病人口7.83萬(wàn)人。全市共為災(zāi)民恢復(fù)重建房屋12042戶45163間。由于救災(zāi)工作應(yīng)對(duì)處置及時(shí)果斷，救助措施得力，在應(yīng)對(duì)2008年百年不遇的冰凍雨雪災(zāi)害和五十年不遇的“6·13”洪災(zāi)過程中，做到了大災(zāi)面前零死亡，得到了上級(jí)的充分肯定。
三、存在問題:基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)艱巨
1.社會(huì)救助立法滯后
迄今為止，我國(guó)尚沒有一部社會(huì)救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會(huì)救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項(xiàng)工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實(shí)施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個(gè)，按每個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個(gè)，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1s9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設(shè)和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟(jì)災(zāi)民30萬(wàn)人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬(wàn)，農(nóng)村五保戶有4.2萬(wàn)人，重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象s.3萬(wàn)，大病救助近萬(wàn)人，還有71萬(wàn)老年人，直接工作對(duì)象140萬(wàn)人，日常管理的工作任務(wù)十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬(wàn)元，最高的達(dá)到近1000萬(wàn)元，社會(huì)救助各項(xiàng)資金在基層的發(fā)放問題令人擔(dān)憂。如寧遠(yuǎn)縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬(wàn)人，有民政工作對(duì)象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬(wàn)元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會(huì)事務(wù)辦，明確由s3歲的李某1人負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務(wù)。李某不僅要負(fù)責(zé)5000名民政對(duì)象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動(dòng)態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項(xiàng)社會(huì)救助工作任務(wù)，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致社會(huì)救助基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。
3.救助資金投入少
一是國(guó)家財(cái)政投入不足，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助工作普遍存在較大資金缺口，導(dǎo)致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬(wàn)人，全年上級(jí)下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬(wàn)元，按人平計(jì)算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級(jí)下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對(duì)象的1/3。二是本級(jí)財(cái)政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財(cái)政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會(huì)救助工作涉及到民政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)確定，救助項(xiàng)目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導(dǎo)致多頭救助、重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，制約了社會(huì)救助整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。同時(shí)，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對(duì)象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價(jià)費(fèi)優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對(duì)象暫時(shí)不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運(yùn)作，合力推進(jìn)
1.加快救助立法進(jìn)程
農(nóng)村社會(huì)救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會(huì)的各個(gè)層面。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)《社會(huì)救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度以法律的形式固定下來，同時(shí)對(duì)社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)提供法制保障。
2.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)
各級(jí)黨委、政府要在社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會(huì)救助機(jī)構(gòu)人員的公務(wù)員身份問題。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機(jī)構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民政所或社會(huì)救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個(gè)，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個(gè)干部，專門從事民政工作，在行政村設(shè)民政聯(lián)絡(luò)員，并適當(dāng)解決待遇，以切實(shí)解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實(shí)，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時(shí)，要建立社會(huì)救助工作隊(duì)伍準(zhǔn)人機(jī)制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，加強(qiáng)在職工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。
3.擴(kuò)寬資金投入渠道
一是加大財(cái)政投人。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政實(shí)際，把社會(huì)救助資金列人財(cái)政預(yù)算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立專項(xiàng)救助基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭(zhēng)取。要加大跑“部”進(jìn)“廳”力度，多爭(zhēng)取上級(jí)支持。三是面向社會(huì)籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動(dòng)和對(duì)口捐助活動(dòng)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善團(tuán)體等非營(yíng)利性組織參與社會(huì)救助工作。同時(shí)，組織開展多種形式的扶貧幫困活動(dòng)，如救助服務(wù)、志愿者活動(dòng)等。要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，搞好救助對(duì)象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項(xiàng)救助。
4.強(qiáng)化救助工作保障
一是建立健全以救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)制度為基礎(chǔ)，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制為補(bǔ)充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系。對(duì)災(zāi)民情況進(jìn)行深入調(diào)查，制定切實(shí)可行的災(zāi)民生活安排方案，進(jìn)一步安排好受災(zāi)群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)為補(bǔ)充，各項(xiàng)優(yōu)惠政策相配套的社會(huì)救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結(jié)低保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極擴(kuò)大保障范圍，逐步在基層推廣實(shí)施。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)“五?！惫B(yǎng)條例，完善“五?！惫B(yǎng)制度，維護(hù)農(nóng)村“五?！睂?duì)象的基本生活權(quán)益。三是建立健全以老年人福利服務(wù)為重點(diǎn)，社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干，基層福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)體系。
關(guān)鍵詞：自閉癥兒童；社會(huì)救助；政策困境；對(duì)策
一、社會(huì)公眾對(duì)自閉癥兒童的關(guān)注與救助問題的提出
隨著媒體報(bào)道的增加與人們對(duì)弱勢(shì)群體關(guān)注度的提高，自閉癥兒童越來越多地出現(xiàn)在公眾視野中。第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查明確將自閉癥列為精神殘疾，兒童自閉癥已占我國(guó)精神殘疾首位。目前我國(guó)自閉癥患兒數(shù)約為164萬(wàn)人①，而且還存在大量未被診斷發(fā)現(xiàn)或已有自閉癥傾向的兒童。
與此同時(shí)，從中央到地方的各級(jí)政府也已了一系列法令法規(guī)，為自閉癥兒童提供醫(yī)療救助、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以及康復(fù)培訓(xùn)。例如，2014年國(guó)家教育部聯(lián)合中國(guó)殘聯(lián)等其他部門共同制定了《特殊教育提升計(jì)劃（2014―2016年）》（〔2014〕1號(hào)），旨在加快推進(jìn)特殊教育的發(fā)展，大力提升特殊教育水平，切實(shí)保障殘疾人受教育權(quán)利。但是，由于沒有建立健全自閉癥兒童社會(huì)救助體系，各項(xiàng)福利政策具有局限性，并未使自閉癥兒童及家庭廣泛受益。
首先，社會(huì)公眾對(duì)自閉癥群體的社會(huì)接納程度普遍偏低。自閉癥兒童作為一個(gè)特殊群體，雖已逐漸進(jìn)入社會(huì)公眾的視線，但自閉癥方面相關(guān)知識(shí)的宣傳不足和社會(huì)支持系統(tǒng)的缺失使得自閉癥兒童群體始終在社會(huì)環(huán)境中處于較為邊緣化的狀態(tài)②。許多自閉癥兒童自身的一些行為問題加之自閉癥患者家庭大多處于沉默的狀態(tài)，導(dǎo)致自閉癥群體相較于其他殘障群體往往承受了更多的社會(huì)偏見與誤解，使一部分原本愿意伸出援助之手的社會(huì)人士望而卻步。
其次，多數(shù)自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不成熟?？傮w來說，我國(guó)接受自閉癥兒童的特教機(jī)構(gòu)數(shù)量并不少。但其中較權(quán)威的大型特教機(jī)構(gòu)卻屈指可數(shù)，并且基本不只針對(duì)自閉癥兒童開設(shè)，收蓄能力非常有限。許多小型民營(yíng)機(jī)構(gòu)還面臨著教師流動(dòng)性大和場(chǎng)地租金不斷上漲的壓力，因而不得不中途關(guān)停。
同時(shí)，自閉癥兒童家庭面臨沉重負(fù)擔(dān)的問題仍然得不到有效解決。其一，自閉癥兒童家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題仍然存在?！稓埣矁和祻?fù)救助“七彩夢(mèng)行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施方案》實(shí)施范圍僅局限于有一定工作基礎(chǔ)和服務(wù)能力的城市中符合標(biāo)準(zhǔn)的康復(fù)訓(xùn)練定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，這意味著并不是所有自閉癥兒童家庭都能夠獲得政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。由于市場(chǎng)上沒有制定特殊教育收費(fèi)的參照標(biāo)準(zhǔn)，使得公辦、民辦機(jī)構(gòu)收費(fèi)價(jià)格參差不齊。家長(zhǎng)對(duì)患兒康復(fù)治療的個(gè)性化需求對(duì)于需要長(zhǎng)期接受康復(fù)治療的兒童家庭來說，也無(wú)疑是一筆巨額開支。其二，自閉癥兒童家長(zhǎng)心理負(fù)擔(dān)沉重。家長(zhǎng)無(wú)法接受孩子是自閉癥的事實(shí)以及孩子康復(fù)過程、康復(fù)成效的緩慢。調(diào)查顯示，堅(jiān)持康復(fù)治療逾3年的自閉癥兒童家庭僅占25%③。其三，自閉癥兒童家長(zhǎng)還需承受社會(huì)負(fù)擔(dān)，即孩子成年后依舊無(wú)法回歸社會(huì)，生活問題得不到保障。目前，我國(guó)在有關(guān)保障成年自閉癥患者護(hù)理、托養(yǎng)、就業(yè)等方面問題的救助政策方面還不完善，為成年自閉癥患者提供康復(fù)和托養(yǎng)服務(wù)的機(jī)構(gòu)更是少之又少。
二、自閉癥兒童社會(huì)救助體系及其實(shí)施困境的根源分析
首先，社會(huì)宣傳不到位和相關(guān)機(jī)構(gòu)輿論引導(dǎo)工作的錯(cuò)位是造成救助實(shí)施困難的重要原因。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)公眾目前對(duì)自閉癥的認(rèn)識(shí)依舊滯后，不僅相關(guān)臨床診斷和治療資源嚴(yán)重不足，相應(yīng)的研究及診療投入較少，社會(huì)輿論支持也相對(duì)不足，許多民眾對(duì)于自閉癥的了解很大程度上為個(gè)人的曲解。其一表現(xiàn)在大眾媒體自閉癥宣傳存在偏差和片面性。雖然自閉癥逐漸受到大眾媒體的關(guān)注，許多關(guān)于自閉癥的新聞報(bào)道也不斷見諸報(bào)端，國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了一系列關(guān)于自閉癥的影視、文學(xué)作品，在一定時(shí)期內(nèi)引起了廣泛的社會(huì)反響，但從傳播需要理性引導(dǎo)這一角度來說，現(xiàn)階段的自閉癥媒體宣傳中還是不乏存在一些過于片面和容易引起受眾理解偏差的信息。例如在許多自閉癥報(bào)道當(dāng)中，自閉癥天才的故事更是為患者悲情的遭遇增添了一分神秘的色彩，更易激發(fā)人們的同情和好奇心④。事實(shí)上并不是每一個(gè)自閉癥兒童都能夠及時(shí)地被診斷出自閉癥并接受系統(tǒng)的訓(xùn)練和治療，也并不是每一個(gè)家庭都如此幸運(yùn)地得到社會(huì)的關(guān)愛和幫助。大眾媒體宣傳的科學(xué)性將直接影響公眾對(duì)自閉癥的態(tài)度和行為。其二表現(xiàn)在社會(huì)宣傳的廣度和力度不足。自閉癥知識(shí)的宣傳和普及工作在農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)尚處于空缺階段，許多自閉癥兒童家長(zhǎng)對(duì)于自閉癥認(rèn)識(shí)存在缺陷，大大地降低了自閉癥兒童早期篩查、早期診斷和早期干預(yù)的機(jī)會(huì)，使大量自閉癥兒童錯(cuò)過了最佳的治療時(shí)間；另一方面，社會(huì)對(duì)自閉癥的認(rèn)知還基本處于淺層次，尤其是校園宣傳的缺失使自閉癥兒童往往很難獲得同齡人的接納和理解。
其次，自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)面臨著可持續(xù)發(fā)展的難題。無(wú)論是公辦康復(fù)機(jī)構(gòu)還是民營(yíng)康復(fù)機(jī)構(gòu)，要想獲得進(jìn)一步發(fā)展，就必須先全面地認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)自身所存在的缺陷。當(dāng)前我國(guó)的自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)，無(wú)論是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)還是外部生存環(huán)境，都存在著諸多可持續(xù)性發(fā)展的障礙。
在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上，位于起步階段或中期階段的民辦康復(fù)機(jī)構(gòu)在此方面暴露出的問題更甚嚴(yán)重。一是機(jī)構(gòu)內(nèi)部教師的資質(zhì)良莠不齊。不少民辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部的教師只經(jīng)過長(zhǎng)期或短期的實(shí)踐培訓(xùn)便開始對(duì)自閉癥兒童進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練，其在專業(yè)認(rèn)知方面還有所欠缺。此外，教師的專業(yè)與職業(yè)認(rèn)同感不高，也嚴(yán)重影響了其對(duì)自閉癥兒童的教學(xué)效果⑤。二是場(chǎng)地與資金運(yùn)作遇到困難。場(chǎng)地有限的問題就使多數(shù)機(jī)構(gòu)難以拓展規(guī)模，無(wú)法提供更多的教育機(jī)會(huì)。并且多數(shù)自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)都是非盈利性質(zhì)的，機(jī)構(gòu)多只收取自閉癥兒童在校內(nèi)的食宿費(fèi)等一些基本費(fèi)用，這意味著機(jī)構(gòu)要獲得進(jìn)一步的發(fā)展，在資金問題上仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
在外部生存壞境上，自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)面臨著政府扶持力度不夠與傳媒關(guān)注隨機(jī)性的困境。就政府而言，自閉癥兒童的救助并不是其工作重心，政府對(duì)自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)的扶持范圍有限。民辦康復(fù)機(jī)構(gòu)多依靠社會(huì)捐助和慈善款項(xiàng)來維持機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，但民間力量具有嚴(yán)重不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性的弊端⑥，使機(jī)構(gòu)承受著隨時(shí)可能面臨資金周轉(zhuǎn)困難的壓力。同時(shí)，政府在學(xué)齡前的康復(fù)教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更加缺失。由于學(xué)齡前的康復(fù)教育跨越了醫(yī)學(xué)與教育兩個(gè)領(lǐng)域，負(fù)責(zé)教育的教育廳與負(fù)責(zé)醫(yī)學(xué)的衛(wèi)生廳對(duì)這塊內(nèi)容皆不予審批，加上市場(chǎng)上沒有對(duì)特殊教育康復(fù)費(fèi)用制定統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使一些民辦的學(xué)齡期前自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都得不到保障。就社會(huì)傳媒對(duì)自閉癥兒童救助的宣傳來看，自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)沒有與媒體建立長(zhǎng)久的關(guān)系。機(jī)構(gòu)只有在發(fā)展中遇到困難時(shí)才去找媒體，或是社會(huì)上發(fā)生了相關(guān)熱點(diǎn)，媒體人才去播報(bào)自閉癥話題。對(duì)于自閉癥的宣傳，每次只是以新聞點(diǎn)的形式出現(xiàn)，曝光率有限，其所造成的社會(huì)影響度不高。
最后，在某種程度也是最重要的，是多數(shù)自閉癥兒童家長(zhǎng)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，集中表現(xiàn)在對(duì)孩子康復(fù)問題持有急功近利的想法，其不僅增添了家長(zhǎng)自身的負(fù)擔(dān)，而且對(duì)自閉癥兒童的康復(fù)效果產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。造成自閉癥兒童家長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要?dú)w根于家長(zhǎng)自身對(duì)自閉癥及其診療途徑認(rèn)識(shí)不足以及缺少為自閉癥兒童家庭提供專業(yè)咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)。
在自閉癥兒童確診前，大部分兒童家長(zhǎng)對(duì)于自閉癥病理的認(rèn)知幾乎為零，因而在兒童成長(zhǎng)的過程中不能及時(shí)地對(duì)其一些異常行為有所察覺和引起足夠的重視，導(dǎo)致自閉癥兒童的許多行為問題在早期就得不到正確的引導(dǎo)和糾正；在自閉癥兒童確診后，家長(zhǎng)普遍難以接受孩子為自閉癥兒童這一現(xiàn)實(shí)，且不少家長(zhǎng)對(duì)目前的康復(fù)機(jī)構(gòu)的診療手段和教學(xué)模式都持懷疑態(tài)度，于是轉(zhuǎn)而尋求一些民間偏方或者私人機(jī)構(gòu)的幫助。導(dǎo)致家長(zhǎng)產(chǎn)生上述行為的主要原因之一就是家長(zhǎng)對(duì)于自閉癥病理認(rèn)知的缺乏，從而使其在自閉癥康復(fù)治療方式的選擇上存在盲目性。部分家長(zhǎng)對(duì)于自閉癥兒童是否接受融合教育缺乏理性認(rèn)識(shí)，片面地追求讓孩子接受“正常的教育”，沒能將自閉癥兒童的教育重點(diǎn)放在行為的引導(dǎo)上，而是一味地注重提升自閉癥兒童的學(xué)習(xí)能力。在沒對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況有較為深入的了解的情況下，就將孩子送進(jìn)了普通學(xué)校，直至孩子的行為問題難以克服后才又輾轉(zhuǎn)送入特教機(jī)構(gòu)，最終不僅拖延了孩子的治療時(shí)間，也增加了家庭的負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)目前尚未出現(xiàn)針對(duì)自閉癥兒童的權(quán)威醫(yī)療機(jī)構(gòu)或提供專業(yè)咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所。許多自閉癥兒童在醫(yī)院被診斷為自閉癥后，缺少權(quán)威的醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)自閉癥兒童個(gè)體的階段性治療效果進(jìn)行定量判定，給予針對(duì)自閉癥兒童個(gè)體進(jìn)行下一階段康復(fù)治療的指導(dǎo)性建議。因此，家長(zhǎng)在決定是否讓自閉癥兒童接受融合教育時(shí)過于主觀，并存在一定的盲目性。專業(yè)的自閉癥醫(yī)療咨詢機(jī)構(gòu)的匱乏使許多自閉癥兒童家庭獲取專業(yè)自閉癥醫(yī)療、康復(fù)資訊的信息源的可靠性和可持續(xù)性都大打折扣。
三、走向行動(dòng)的自閉癥兒童社會(huì)救助對(duì)策討論
在總結(jié)國(guó)內(nèi)已有經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外成功案例的基礎(chǔ)上，我國(guó)當(dāng)下為給自閉癥兒童及其家庭提供有效的社會(huì)救助，可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)，在行動(dòng)上推進(jìn)自閉癥兒童社會(huì)救助體系的建立。
首要任務(wù)是推進(jìn)立法進(jìn)程，制定專門性的法律法規(guī)，細(xì)化自閉癥兒童社會(huì)救助的分工?，F(xiàn)行的有關(guān)自閉癥群體的法律保護(hù)政策都較為籠統(tǒng)，并且對(duì)于處于精神殘疾邊緣的自閉癥群體，還沒有針對(duì)性的法律法規(guī)。因此，立法機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌現(xiàn)行各項(xiàng)分散的救助制度，建立起系統(tǒng)的自閉癥群體社會(huì)福利的法律框架。加快出臺(tái)針對(duì)性較強(qiáng)的單行法律，明確其所享有的各項(xiàng)社會(huì)保護(hù)政策。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，從自閉癥的發(fā)現(xiàn)、研究、干預(yù)及各種服務(wù)⑦等方面，明確各相關(guān)部門在自閉癥兒童社會(huì)救助過程中的分工，為自閉癥兒童從醫(yī)療診斷階段到康復(fù)訓(xùn)練階段都提供具體的求助渠道。
其次，加大對(duì)自閉癥教育、康復(fù)機(jī)構(gòu)的扶持與監(jiān)管力度。在針對(duì)自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題上，政府要進(jìn)一步建立示范性的康復(fù)機(jī)構(gòu)并加大對(duì)示范機(jī)構(gòu)的扶持與管理，支持其發(fā)展壯大，從而能為其他機(jī)構(gòu)提供發(fā)展借鑒與指導(dǎo)。政府機(jī)關(guān)要盡快對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的混亂局面進(jìn)行整頓，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范，幫助完善康復(fù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織形式與日常運(yùn)行模式。對(duì)于符合條件的民辦機(jī)構(gòu)給予資金補(bǔ)助或政策優(yōu)待。
再次，加大人才的培養(yǎng)投入，建設(shè)數(shù)量足夠、素質(zhì)優(yōu)異的專業(yè)師資隊(duì)伍。一方面，加強(qiáng)在職教師的專業(yè)培訓(xùn)，如鼓勵(lì)康復(fù)機(jī)構(gòu)與科研機(jī)構(gòu)的合作，定期召開各地康復(fù)教師的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，特聘權(quán)威專家對(duì)在職教師的再教育，并在具備嚴(yán)密的學(xué)術(shù)論證和嚴(yán)格測(cè)試的基礎(chǔ)上，引進(jìn)新型教育手段和康復(fù)訓(xùn)練機(jī)械等。另一方面，鼓勵(lì)各大高校設(shè)立相關(guān)方面的學(xué)科，制定相關(guān)人才培養(yǎng)計(jì)劃，以培育更多具有高素質(zhì)背景的自閉癥康復(fù)教師。在培養(yǎng)人才的同時(shí)，提高特教教師的福利待遇與社會(huì)地位，根據(jù)國(guó)家規(guī)定逐步提高特殊教育工作者津貼，提高特教教師在優(yōu)秀教師表彰中的比例，增加自閉癥康復(fù)機(jī)構(gòu)教師的入編人數(shù)等，吸引更多社會(huì)人士投身于自閉癥事業(yè)。
最后，政府與機(jī)構(gòu)要發(fā)揮好宣傳工作的中介力量，積極引導(dǎo)媒體人對(duì)自閉癥的宣傳與普及，引導(dǎo)受眾的思考，從而幫助社會(huì)大眾形成積極正確的觀念。在保護(hù)患兒家庭隱私的情況下，通過個(gè)別具有代表性的案例，使報(bào)道盡可能做到真實(shí)、通俗，增強(qiáng)報(bào)道的說服力和可信度⑧。政府基層部門必須加強(qiáng)自閉癥知識(shí)的公益宣傳和推廣，促使?jié)撛诘淖蚤]癥兒童家長(zhǎng)重視其發(fā)病現(xiàn)象，及早診斷、盡早進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練；做好各項(xiàng)救助補(bǔ)貼政策的入戶宣傳工作，提高自閉癥兒童家庭尋求政策支持和補(bǔ)助的意識(shí)。通過形式多樣的普法宣傳活動(dòng)，提高全社會(huì)尊重自閉癥兒童群體權(quán)益的意識(shí)，提高自閉癥兒童對(duì)殘疾人保障法等法律法規(guī)的知曉程度和政府各項(xiàng)優(yōu)待政策的普及范圍的了解程度。
四、結(jié)語(yǔ)
就目前情況而言，我國(guó)的自閉癥兒童社會(huì)救助體系仍然處在建構(gòu)過程中，存在許多不足和亟待解決的問題：如何加強(qiáng)社會(huì)宣傳，提升社會(huì)公眾對(duì)自閉癥患者的接納程度以及減少自閉癥兒童家長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；如何落實(shí)、推進(jìn)政府出臺(tái)的各項(xiàng)救助政策，增加受益人群范圍；如何加快專業(yè)醫(yī)療、康復(fù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人才；如何為自閉癥兒童接受融合教育提供現(xiàn)實(shí)保障，減少自閉癥兒童進(jìn)入普通學(xué)校的障礙與壓力……而解決上述問題，不僅需要法制保障與政府負(fù)責(zé)，更需要社會(huì)協(xié)同與公眾參與。在政府、社會(huì)和家庭三方長(zhǎng)久的共同努力之下，建立立體有效的自閉癥兒童社會(huì)救助體系的美好愿景才可能盡早實(shí)現(xiàn)，才可能使不同的自閉癥兒童個(gè)體受助程度最大化。
注釋：
①中國(guó)公益研究院.中國(guó)自閉癥兒童現(xiàn)狀分析報(bào)告[R].北京：中國(guó)公益研究院，2012年4月2日.
②吳國(guó)棟.自閉癥兒童社會(huì)支持活動(dòng)實(shí)務(wù)與評(píng)估研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2012.
③北京師范大學(xué)壹基金公益研究院兒童福利研究中心.中國(guó)自閉癥兒童家庭的現(xiàn)狀與需求[R].北京：首屆全國(guó)自閉癥兒童家庭大會(huì)，2011年12月.
④金恒.大眾媒體自閉癥報(bào)道的偏差和建議[J].傳媒觀察，2012年7月.
⑤張夢(mèng)瑩.民辦自閉癥兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)評(píng)估研究――以武漢啟慧特殊兒童教育中心為例[D].武漢：華中科技大學(xué)，2012年6月.
⑥曹爍瑋.福利多元視角下我國(guó)孤獨(dú)癥群體的社會(huì)政策問題研究[D].南京：南京理工大學(xué)，2013年5月.
⑦林晨昕.美國(guó)自閉癥兒童的社會(huì)融合及對(duì)我國(guó)的啟示[D].上海：華東師范大學(xué)，2012年3月.
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村 社會(huì)保障 制度創(chuàng)新
十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng)。然而我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在著嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會(huì)保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟(jì)型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會(huì)保障制度，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度改革與建設(shè)的重點(diǎn)在于：在加大對(duì)城市社會(huì)保障制度改革與完善力度的同時(shí)，應(yīng)在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，著力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，努力提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平。
1我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問題
1．1制度體系不健全，保障項(xiàng)目較少
一是社會(huì)保險(xiǎn)制度嚴(yán)重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會(huì)保險(xiǎn)制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會(huì)救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會(huì)福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項(xiàng)制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標(biāo)準(zhǔn)低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當(dāng)部分參保居民由于交不起首次人院費(fèi)而不能住院，進(jìn)而無(wú)法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。
2建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，人口流動(dòng)增強(qiáng)，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障制度加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，已是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國(guó)人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會(huì)保障問題日益嚴(yán)重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無(wú)著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
第一，專題解決農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了“低費(fèi)率、廣覆蓋、保當(dāng)期、保大病”的原則，適應(yīng)了外地農(nóng)民工“年紀(jì)輕、流動(dòng)性大”的特點(diǎn)。第二，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺(tái)了新的醫(yī)療救助實(shí)施辦法，重點(diǎn)解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系需要?jiǎng)?chuàng)新的重點(diǎn)
3．1農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國(guó)內(nèi)已有部分省市率先啟動(dòng)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)部分“買單”。建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實(shí)行分類保障，適時(shí)與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險(xiǎn)接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達(dá)到了“政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標(biāo)。
3．3加強(qiáng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立社會(huì)保障綜合管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)所在地社會(huì)保障事務(wù)，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等的相關(guān)事務(wù)。
關(guān)鍵詞：最低生活保障；低保職能分配；《社會(huì)救助暫行辦法》
中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1003-0751（2017）05-0061-06
政府間的救助責(zé)任分配體系是否科學(xué)合理，關(guān)乎社會(huì)救助制度減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自我國(guó)建立最低生活保障制度以來，政府間的低保職能分配改革不斷深化。低保建制早期，低保職能分配改革主要聚焦于財(cái)政責(zé)任分配方面。2014年的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）則在肯定前期的財(cái)政責(zé)任分配調(diào)整思路的基礎(chǔ)上，將低保職能分配改革進(jìn)一步拓展至低保管理責(zé)任及低保標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)分配領(lǐng)域。相較于1999年并實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《暫行辦法》所確立的低保職能分配原則更有助于低保公平性與規(guī)范性的提升。但是，對(duì)于低保職能分配體系中所蘊(yùn)含的深層次矛盾，《暫行辦法》尚未提供有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。鑒于此，有必要對(duì)低保職能分配進(jìn)行深入研究，通過對(duì)政府間低保職能分配演化軌跡的系統(tǒng)梳理，探究低保責(zé)任分配中矛盾的發(fā)生與化解機(jī)制，進(jìn)而為低保制度減貧效能的提升提供制度保證。
一、我國(guó)政府間低保職能分配模式的演化路徑
低保建制之初，我國(guó)政府間的低保職能分配體系具有高度的地方化特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：在低保財(cái)政責(zé)任分配上，地方政府承擔(dān)了主要的低保支出；在低保管理責(zé)任分配上，基層社區(qū)在低保資格審核中扮演核心的管理者角色；在低保標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)的歸屬上，市縣級(jí)政府掌握低保標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。為提升低保制度的減貧效能，我國(guó)政府對(duì)原有的低保職能分配體系進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的調(diào)整。
1.低保政責(zé)任主體從地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝?/p>
1999年的《條例》規(guī)定，城市低保資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算。這實(shí)際上沿襲了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)財(cái)政安排。我國(guó)低保制度建立前，由于救濟(jì)對(duì)象僅限于“三無(wú)”人員，救濟(jì)支出較為有限，救濟(jì)財(cái)政責(zé)任一直由地方獨(dú)立承擔(dān)。隨著低保制度的確立，救助對(duì)象的范圍出現(xiàn)了較大擴(kuò)展，貧困的下崗失業(yè)者也獲得了名義上的被救助資格。地方政府僅憑自有財(cái)力難以應(yīng)對(duì)救助對(duì)象的大幅增加，其結(jié)果是低保建制初期大量有勞動(dòng)能力的貧困者被排斥在低保之外①。在此情況下，中央不得不加大對(duì)地方的低保財(cái)政支持。1999年至2000年，中央財(cái)政投入在城市低保總財(cái)政投入中所占比重從29%躍升至68.5%。②自2003年開始，中央投入在低?？傌?cái)政投入中的比例一直始終高于地方。③中央政府成為事實(shí)上的低保支出責(zé)任主體。2014年的《暫行辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，這標(biāo)志著低保財(cái)政多級(jí)負(fù)擔(dān)體制在行政法規(guī)層面正式確立。
2.低保核心管理責(zé)任層級(jí)由社區(qū)轉(zhuǎn)移至街道
2014年《暫行辦法》頒布之前，社區(qū)居委會(huì)一直都在低保管理中扮演著核心角色。低保建立伊始，居委會(huì)便被賦予了低保管理的核心責(zé)任?！稐l例》第四條規(guī)定，居民委員會(huì)可以根據(jù)縣級(jí)政府民政部門以及街道辦事處的“委托”，承擔(dān)城市居民最低生活保障的管理服務(wù)工作。在低保制度日常運(yùn)行中，居委會(huì)在低保申請(qǐng)、調(diào)查、評(píng)議、公示各環(huán)節(jié)中都肩負(fù)著主要責(zé)任。這種以居委會(huì)為核心的低保管理體系貼近民眾的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的，同時(shí)該管理方式是否會(huì)造成“優(yōu)親厚友”的問題同樣受到廣泛關(guān)注。為保證低保管理的規(guī)范性，國(guó)務(wù)院在《暫行辦法》中對(duì)低保管理方式進(jìn)行了調(diào)整，明確規(guī)定社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)，而居委會(huì)只扮演“協(xié)助”街道的輔角色。
3.低保標(biāo)準(zhǔn)的制定層級(jí)出現(xiàn)了市縣向省的集中
1999年的《條例》規(guī)定，市、縣（縣級(jí)市）城市低保標(biāo)準(zhǔn)分別由市、縣（縣級(jí)市）級(jí)政府民政部門會(huì)同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定。這一政策安排有助于市、縣級(jí)地方政府發(fā)揮其在低保標(biāo)準(zhǔn)制定中的信息優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也增大了低保標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差距的可能性。為提高低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)公平性，民政部在2011年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，指出省級(jí)政府民政部門要注意引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)逐步縮小低保標(biāo)準(zhǔn)差距，條件成熟的地方也可試行由省級(jí)政府民政部門制定轄區(qū)內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。在此文件指導(dǎo)下，部分地區(qū)開始探索由省級(jí)政府制定統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)或由省級(jí)政府向市、縣級(jí)政府提供低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的做法（見表1）。2014年《暫行辦法》規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定。這意味著縣級(jí)政府不再擁有低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，低保標(biāo)準(zhǔn)的最高制定層級(jí)正式上升至省級(jí)政府。
二、我國(guó)政府間低保職能分配的深層次矛盾分析
社會(huì)救助職能在政府間如何劃分，才能更好地發(fā)揮救助制度的減貧效能？對(duì)于這一問題，學(xué)界的關(guān)注由來已久。以馬斯格雷夫（Musgrave）為代表的多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)救助職能應(yīng)該由中央承擔(dān)，原因在于中央政府更有能力保證救助資源分配的地區(qū)公平④，推動(dòng)救助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)統(tǒng)一⑤，確保救助管理的規(guī)范⑥。而以?shī)W茲（Oates）為代表的分權(quán)論者針鋒相對(duì)地提出，地方政府承擔(dān)救助責(zé)任有利于提升救助資金的使用效率，有助于制定符合地區(qū)實(shí)際需求的救助標(biāo)準(zhǔn)⑦，救助資格審查過程更為靈活便捷⑧。究竟是中央化救助模式還是地方化救助模式更有助于發(fā)揮減貧效能，目前學(xué)界并未給出定論。正如布雷斯韋特（Braithwate）所言，政府間的救助職能分配模式本身并無(wú)優(yōu)劣之分，關(guān)鍵在于其所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境，同樣的救助責(zé)任分配模式在不同國(guó)家中所產(chǎn)生的減貧效果很可能是有差異的。⑨因此，對(duì)低保職能分配模式的科學(xué)評(píng)估，不僅要借鑒西方救助職能分配的理論與實(shí)踐，還應(yīng)對(duì)低保職能分配體系所嵌入的現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行審視。
1.低保財(cái)政責(zé)任分配：公平與效率的博弈
低保建制后，中央逐漸加大了低保投入并最終取代地方成為低保支出責(zé)任主體，這一制度演變對(duì)于我國(guó)來說具有一定的應(yīng)然性。伯德（Bird）與布雷斯韋特（Braithwaite）都曾指出，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差別較大的國(guó)家，中央化的救助財(cái)政支出體系具有特別重要的意義。⑩只有通過中央政府的救助轉(zhuǎn)移支付，落后地區(qū)才能擁有更為充足的救助資金，并通過救助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的公平發(fā)展。我國(guó)地域遼闊且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極度不平衡的國(guó)情，決定了其并不適合實(shí)行地方化的救助籌資模式。近年來，中央低保財(cái)政投入不斷增加，從轉(zhuǎn)移支付的方向來看，中央政府一直是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的中西部省份作為低保轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)，這對(duì)于縮小東中西地區(qū)之間的低保支付水平差距具有顯著的促進(jìn)作用。B11
值得注意的是，在中央加大對(duì)地方低保轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，地方救助機(jī)構(gòu)能否有效控制低保成本也成為一個(gè)重要問題。通常來說，救助機(jī)構(gòu)可采取三種措施來提高社會(huì)救助金的使用效率（救助金用于真正貧困者的比率）：第一，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行更加嚴(yán)格的資格審查，確保真正的貧困者進(jìn)入救助體系。第二，對(duì)被救助者進(jìn)行更加頻繁的追蹤調(diào)查，保證救助金發(fā)放額能夠隨被救助者收入的變化而得到相應(yīng)調(diào)整。第三，對(duì)有勞動(dòng)能力的被救助者提供再就業(yè)服務(wù)，幫助其盡早脫離救助，避免“福利依賴”問題的發(fā)生。B12國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，如果救助支出由地方承擔(dān)，地方救助機(jī)構(gòu)就有很強(qiáng)的動(dòng)力實(shí)施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方救助部門節(jié)制救助成本的積極性便會(huì)下降。在我國(guó)低保制度發(fā)展中，伴隨中央低保財(cái)政投入的增多，也出現(xiàn)了地方對(duì)低保成本控制減弱的問題。其中一個(gè)具體表現(xiàn)就是部分地方救助部門夸大低保對(duì)象人數(shù)。B13雖然我國(guó)也開始采用各級(jí)政府共同籌資的分層式救助支付體系，以降低地方濫用低保金的風(fēng)險(xiǎn)，但其規(guī)范性仍然不足。以中央低保轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)區(qū)域――西南五省為例，2004至2014年間，西南五省低保總投入中的中央投入比例均值為72.1%，這一比例總體看符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及救助需求。但通過對(duì)各省的具體觀察可以發(fā)現(xiàn)，中央低保轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性并不強(qiáng)，某些省份還存在中央支付比例過高的問題。如重慶市自2009年以來所接受的中央低保轉(zhuǎn)移支付比例都保持在90%以上，2014年更是達(dá)到了98.1%，在2011年也曾達(dá)到94.1%（見表2）。如此高的中央低保支付比例很可能會(huì)削弱地方在低保精準(zhǔn)管理中的動(dòng)力。
就《暫行辦法》所確定的低保財(cái)政責(zé)任分配原則來看，低保支出責(zé)任由縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)，這蘊(yùn)含了對(duì)低保財(cái)政中央地方共同負(fù)責(zé)制的肯定。較之于《條例》所確立的低保財(cái)政地方政府負(fù)責(zé)制，這無(wú)疑更有助于從制度層面保證低保發(fā)展的地區(qū)公平性。但是《暫行辦法》的局限性在于未能建立清晰的央地財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的低保財(cái)政比例以及低保轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的具體指標(biāo)都缺乏明確說明。這不僅會(huì)給救助資金來源的穩(wěn)定性、可靠性帶來巨大隱患，而且也將使中央與地方之間的低保財(cái)政博弈及成本轉(zhuǎn)嫁難題繼續(xù)延續(xù)。
2.低保管理責(zé)任分配：規(guī)范性與靈活性的沖突
以2014年的《暫行辦法》櫧鸕悖街道開始取代社區(qū)成為低保的管理責(zé)任主體。這種政策調(diào)整對(duì)于提升低保管理規(guī)范性具有一定積極作用。如欣內(nèi)肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主觀裁量權(quán)（discretion）為基礎(chǔ)的地方化救助管理模式若想取得有效性，必須具備兩方面的前提條件：一是管理者個(gè)人要有很強(qiáng)的職業(yè)道德感，二是地方救助機(jī)構(gòu)內(nèi)部必須有著公私利益涇渭分明的管理文化，否則社會(huì)救助就可能淪為尋租工具。B14就我國(guó)的具體情況來看，由街道承接低保審查管理職能，顯然比社區(qū)更能減少“熟人”關(guān)系對(duì)低保管理規(guī)范性的消極影響。
然而，對(duì)于社區(qū)在改革后的低保管理責(zé)任體系中所應(yīng)扮演的角色，《暫行辦法》未能進(jìn)行清晰定義?！稌盒修k法》第四條規(guī)定，居委會(huì)要協(xié)助街道做好有關(guān)救助工作。社區(qū)居委會(huì)究竟應(yīng)在哪些環(huán)節(jié)中參與協(xié)助低保管理，具體介入方式又應(yīng)如何？對(duì)于這些問題，《暫行辦法》并未作出明確說明。筆者以為，無(wú)論是在低保申請(qǐng)還是在低保資格審查中，居委會(huì)的“協(xié)助者”角色都具有重要意義。
第一，居委會(huì)參與低保申請(qǐng)管理有助于提高貧困者的低保申請(qǐng)率。米克爾萊特（Micklewright）曾指出，社會(huì)救助難以觸及真正的貧困者，原因在于越是貧困的人，其所處的社會(huì)處境越邊緣，知曉被救助權(quán)利的機(jī)會(huì)也越少；與之相比，次屬貧困或非貧困人群反而有更多的信息渠道了解社會(huì)救助并提出救助申請(qǐng)。B15從這個(gè)角度來看，居委會(huì)參與救助申請(qǐng)管理，能夠更好地實(shí)現(xiàn)低保對(duì)窮人的有效覆蓋。一方面，即便貧困者因不清楚低保而未遞交申請(qǐng)，社區(qū)救助工作者也可以憑借對(duì)轄區(qū)貧困人群的了解，將其納入低保申報(bào)體系；另一方面，社區(qū)居委會(huì)對(duì)居民生活狀況的清楚掌握，也抑制了非貧困者試圖獲取低保的動(dòng)機(jī)。
第二，社區(qū)的協(xié)助參與將使低保資格審查過程更為靈活便捷。眾所周知，社會(huì)救助是以家計(jì)調(diào)查（means-test）為基礎(chǔ)的收入轉(zhuǎn)移制度。而大量的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家能否有效開展家計(jì)調(diào)查，取決于其就業(yè)結(jié)構(gòu)的正規(guī)化程度。B16OECD的跨國(guó)比較研究顯示，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與GDP比值低于5%的國(guó)家，一般能夠有效展開家庭生活調(diào)查；非正規(guī)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出占GDP5%―10%的國(guó)家，會(huì)面臨不同程度的家計(jì)調(diào)查難題；當(dāng)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)與GDP比值超過10%時(shí)，救助機(jī)構(gòu)很難獲得準(zhǔn)確的收入信息，以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的救助項(xiàng)目面臨很大的失效可能。B171998年至2007年，我國(guó)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與GDP的平均比值為26%。B18參考OECD的研究結(jié)果，不難看出低保管理所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，社區(qū)居委會(huì)參與協(xié)助低保資格審查就具有特別重要的意義。除了考察收入維度外，社區(qū)救助工作者可借助社區(qū)的各種非正式信息渠道，綜合考慮申請(qǐng)者在生活形態(tài)、健康水平、家庭突發(fā)事件等多方面的狀況來進(jìn)行低保資格判定，從而彌補(bǔ)單一家計(jì)調(diào)查手段的不足。
事實(shí)上，在《暫行辦法》頒布之前，低保資格審查管理權(quán)的分配問題已引起學(xué)界的關(guān)注。其中一種頗為極端的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在市區(qū)層面建設(shè)專責(zé)的家計(jì)調(diào)查中心，并將社區(qū)的低保管理權(quán)全面上收，從而提高低保資格審查的規(guī)范性。B19筆者以為，家計(jì)調(diào)查中心確實(shí)有助于彌補(bǔ)社區(qū)的不足，但就此完全取消社區(qū)的資格審查職能是不科學(xué)的。與居委會(huì)相比，市區(qū)家計(jì)調(diào)查中心擁有更專業(yè)的信息查詢手段，可以通過工商部門的就業(yè)登記記錄、社保機(jī)構(gòu)的參保記錄等排查隱性就業(yè)行為。但無(wú)論通過何種手段，家計(jì)調(diào)查中心所能獲得的都只是正式的就業(yè)和收入信息，而對(duì)于低保申領(lǐng)者的非正式就業(yè)與收入，其實(shí)際并無(wú)有效的調(diào)查手段。對(duì)此，社區(qū)能夠借助多樣的非正式信息渠道對(duì)隱性就業(yè)行為進(jìn)行核查。因此，在低保資格審查管理中，無(wú)論是市區(qū)家計(jì)調(diào)查中心與社區(qū)抑或是街道與社區(qū)之間，都應(yīng)該構(gòu)建相互補(bǔ)充而非替代性的關(guān)系。
3.低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)分配：自主性與統(tǒng)一性的矛盾
低保建制以來，地方政府擁有低保標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。從理論上說，地方化的低保標(biāo)準(zhǔn)制定體系對(duì)于我國(guó)具有一定的合理性：一方面，在我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件下，將低保標(biāo)準(zhǔn)決定權(quán)賦予地方政府有助于其發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，制訂符合本地經(jīng)濟(jì)條件的低保標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，地方政府對(duì)于本地貧困人群的需求變化也較為敏感。如奧爾德曼（Alderman）所言，貧困者對(duì)社會(huì)救助的需求并不是靜止的，諸如經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、公共服務(wù)體系收費(fèi)水平提高等社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化，都會(huì)影響其對(duì)社會(huì)救助的需求水平。當(dāng)類似變化發(fā)生于地方層面且不易被中央迅速感知的情況下，地方政府對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)的自主決定權(quán)就顯得尤為重要。B20
但是，地方政府自主決定低保標(biāo)準(zhǔn)的政策安排，無(wú)論是對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)制定還是調(diào)整所造成的負(fù)面影響也是顯而易見的。第一，在低保標(biāo)準(zhǔn)制定方面，《條例》并未明確低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，只要求低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用確定，這給地方留下了較大的操作空間，各地出現(xiàn)了抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型等不同的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法。B212011年，民政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》提出，各地可采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法和消費(fèi)支出比例法來確定低保標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定起到了一定的規(guī)范作用，但仍未能有效改變我國(guó)各地的低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法依據(jù)不同、方法不一的局面（見表3）。第二，在低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方面，在2004年至2014年間，我國(guó)各地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)雖然都呈現(xiàn)了穩(wěn)定上漲的趨勢(shì)，但其低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入的比值都表現(xiàn)出下降的趨勢(shì)（見圖1、圖2）。這說明在地方化的低保標(biāo)準(zhǔn)制定體系下，各地低保標(biāo)準(zhǔn)的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保標(biāo)準(zhǔn)與收入同步增長(zhǎng)的救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整原則尚未能得以有效踐行。分地區(qū)來看，盡管東部地區(qū)的低保絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)是最高的，但東部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地區(qū)，表明越是發(fā)達(dá)地區(qū)低保相對(duì)水平可能越有限。
就《暫行辦法》確立的低保標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)分配原則來看，縣級(jí)政府不再擁有低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，低保標(biāo)準(zhǔn)的最高制定層級(jí)提高至省，這在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家上收低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的政策意圖。即便如此，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定仍未能逾越地方政府的管理權(quán)限。事實(shí)上，我國(guó)各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法及低保標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)水平的差異不僅存在于省內(nèi)，還表現(xiàn)于省域之間（見表3、圖1、圖2）?！稌盒修k法》將低保標(biāo)準(zhǔn)的最高制定層級(jí)上升至省，對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)省內(nèi)差距的縮小有所裨益，但并不能從根本上保證低保標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整的規(guī)范性，也不能避免低保標(biāo)準(zhǔn)省際差異的出現(xiàn)。如何在發(fā)揮地方信息優(yōu)勢(shì)及自主性的同時(shí)，增強(qiáng)中央對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的統(tǒng)一調(diào)控，仍將是未來我國(guó)政府間低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)分配改革的重點(diǎn)。
三、完善政府間低保職能分配的策略機(jī)制
社會(huì)救助職能在府際間的合理分配是救助政策減貧效能得以發(fā)揮的重要保證。對(duì)于現(xiàn)有低保職能分配體系在財(cái)政責(zé)任、管理責(zé)任及決策權(quán)分配方面所存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手解決。
1.規(guī)范“中央―省―市”三級(jí)政府間的低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
在低保財(cái)政責(zé)任分配上，應(yīng)繼續(xù)鞏固中央在低保財(cái)政投入中的主體地位，確保落后地區(qū)的救助資源的獲得與低保發(fā)展的地區(qū)公平性。同時(shí)還應(yīng)關(guān)注地方對(duì)低保資金的使用效率，避免中央支付比率過高所造成的地方低保資金管理水平的下降。應(yīng)在行政法規(guī)層面細(xì)化中央、省、市在低保支出中的獨(dú)立責(zé)任，制定更為清晰與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付原則。關(guān)于低保轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額，可以參考西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各地人均財(cái)政收入、低保補(bǔ)差水平、低保人口比重等指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的公式化計(jì)算，從而提高低保轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。
2.構(gòu)建“街道主導(dǎo)―社區(qū)協(xié)助―市區(qū)家庭生活調(diào)查中心為補(bǔ)充”的低保管理責(zé)任體系
在低保管理方面，應(yīng)鞏固《暫行辦法》所確立的街道主導(dǎo)的低保管理模式，提升低保管理的規(guī)范性。同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)與市區(qū)家計(jì)調(diào)查中心各自在靈活性與專業(yè)性方面的優(yōu)勢(shì)，共同協(xié)助街道破解低保管理難題。具體來說，在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，居委會(huì)可以利用社區(qū)信息優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的貧困人群，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的低保政策宣傳。對(duì)有申請(qǐng)困難的特殊個(gè)案，如行動(dòng)不便的重殘、重病人士，可代其向街道遞交低保申請(qǐng)。在調(diào)查環(huán)節(jié)，居委會(huì)則應(yīng)基于對(duì)居民的日常觀察與了解，協(xié)助街道排查不符合救助資格的個(gè)人及家庭。此外，還應(yīng)增強(qiáng)市區(qū)家計(jì)調(diào)查中心在資產(chǎn)調(diào)查中的專業(yè)性，授予其更多的居民財(cái)產(chǎn)信息查詢權(quán)力，解決救助部門在核定低保家庭收入時(shí)所面臨的“有責(zé)無(wú)權(quán)”困局。
3.推行“中央確定低?；鶞?zhǔn)線，地方?jīng)Q定價(jià)格補(bǔ)貼水平”的低保標(biāo)準(zhǔn)制定程序
在低保標(biāo)準(zhǔn)制定方面，中央政府應(yīng)在低保標(biāo)準(zhǔn)公平性與規(guī)范性提升中發(fā)揮更為積極的作用。鑒于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，由中央制定全國(guó)絕對(duì)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推動(dòng)低保標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)現(xiàn)相對(duì)統(tǒng)一。所謂的“收入比例法”是指按照社會(huì)平均收入的一定比例來確定救助標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際慣例是將居民平均收入的50%確定為救助線?？紤]到這一比例對(duì)我國(guó)財(cái)政難以承受，誘發(fā)“福利依賴”的風(fēng)險(xiǎn)亦較高，我國(guó)可以適當(dāng)調(diào)低此標(biāo)準(zhǔn)。目前，部分城市已開始采用“收入比例法”來制定低保標(biāo)準(zhǔn)（見表3）。中央政府可結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)，以“收入比例法”為基礎(chǔ)確定全國(guó)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)線，并在低保條例中予以明確規(guī)定。在中央制定低?；鶞?zhǔn)線的同時(shí)，應(yīng)保留地方政府對(duì)價(jià)格補(bǔ)貼的決定權(quán)。由于低?；鶞?zhǔn)線的調(diào)整周期較長(zhǎng)，其間可能會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)上漲、低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際購(gòu)買力下降等情況，因此還需要地方政府利用其Ρ鏡鼐濟(jì)變化的敏感性，及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)性價(jià)格補(bǔ)貼，避免低保對(duì)象生活水平因物價(jià)變化而出現(xiàn)大幅波動(dòng)。
注釋
①Leung， J.. The Emergence of Social Assistance in China. International Journal of Social Welfare， 2006， Vol.15， No.3， pp.188-198.
②③參見2000年至2015年《民政部統(tǒng)計(jì)年鑒》。
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B21姚建平：《城市居民最低生活保障俗嫉耐騁晃侍馓教幀―以消費(fèi)支出比例法為例》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。
【關(guān)鍵詞】民政；信息化；發(fā)展
2010年是民政信息化取得長(zhǎng)足發(fā)展的一年。全國(guó)各民政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)拓寬領(lǐng)域，深入挖掘，圍繞社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)救助及社會(huì)工作者管理等幾大方面積極開展。社團(tuán)管理、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助、村民自治、全國(guó)婚姻、全國(guó)救助等信息系統(tǒng)的投入與使用，一些地方根據(jù)自身?xiàng)l件先期進(jìn)行了基層全業(yè)務(wù)民政軟件的建設(shè)，將各項(xiàng)民政業(yè)務(wù)整合在同一平臺(tái)下。全國(guó)民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)提高了民政工作的效率，增強(qiáng)了民政工作的決策能力。
民政信息化的發(fā)展保障了民政各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展對(duì)信息處理的要求，提高了各級(jí)民政單位的工作效率，節(jié)約了大量的行政成本，為政策制定了提供了數(shù)據(jù)支持，擴(kuò)大了民政工作的社會(huì)影響力。
一、民政信息化發(fā)展背景
信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的程度已成為衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要標(biāo)志。進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國(guó)家把“全面推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化”確立為重要的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化，必將為甘肅省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展注入新的活力。
1、國(guó)內(nèi)民政信息化發(fā)展背景
國(guó)內(nèi)對(duì)民政信息服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了理論與實(shí)踐研究，理論研究有專著、碩博士學(xué)位論文及相關(guān)文章等，實(shí)踐主要有國(guó)家層面和地區(qū)兩個(gè)層面。如紀(jì)江明的論文《上海民政信息化建設(shè)發(fā)展研究》。
實(shí)踐方面突出的有北京，吉林等地。北京利用北京市農(nóng)科院設(shè)在各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遠(yuǎn)程教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，給各區(qū)縣提供必要的支持與幫助，幫助其建立信息服務(wù)站，實(shí)現(xiàn)資源共享。市農(nóng)業(yè)局與農(nóng)科院從自身優(yōu)勢(shì)出發(fā)，提供各自優(yōu)勢(shì)信息；同時(shí)，自編“北京市農(nóng)業(yè)信息員培訓(xùn)教材”并下放到各區(qū)縣，舉辦各種形式的培訓(xùn)及講座，使農(nóng)村信息員掌握收集、分析、傳播信息的方法，提高他們對(duì)信息的接收、分析能力。目前市農(nóng)業(yè)局建立信息服務(wù)站150多個(gè)，培養(yǎng)信息員2000多名。
2、國(guó)外民政信息化發(fā)展背景
發(fā)達(dá)國(guó)家由于科技發(fā)達(dá)等原因?qū)τ陔娮诱?wù)的應(yīng)用推廣理論與實(shí)踐的研究較早并且較為全面：
國(guó)外關(guān)于民政信息服務(wù)系統(tǒng)的理論研究主要集中在有關(guān)信息資源價(jià)值、信息資源應(yīng)用、信息技術(shù)等方面。Pkoniger and Kjnaowitz(1995)認(rèn)為：結(jié)構(gòu)缺失而不是總量匾乏，是導(dǎo)致人們處理信息效用低下的原因。要通過設(shè)計(jì)信息甄別方法、選擇時(shí)間、信息結(jié)構(gòu)以及信息選擇時(shí)序來提高其利用信息的效果。Matthias Klusch (2001)研究了在“網(wǎng)絡(luò)上巨大數(shù)量的不同類型的信息資源便利了用戶對(duì)于信息的獲取、識(shí)別以及使用”，了解智能信息技術(shù)的使用和發(fā)展情況。
實(shí)踐方面做的比較成熟，比如美國(guó)和加拿大在這方面都做的比較好。下面以美國(guó)為例：在1993年到2001年，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)了1300多項(xiàng)電子政務(wù)相關(guān)的實(shí)施項(xiàng)目，取得了舉世矚目的成就。電子政務(wù)的發(fā)展推動(dòng)了美國(guó)政府改革向縱深方向發(fā)展，通過使用信息技術(shù)重塑了政府對(duì)民眾的服務(wù)流程，加強(qiáng)了政府與客戶間的互動(dòng)，建立了以顧客為導(dǎo)向的電子政府以提供更有效率、更易于使用的服務(wù)，為民眾提供更多獲得政府服務(wù)的機(jī)會(huì)與途徑，受到了公民普遍的支持。由于電子政務(wù)的實(shí)施，1992年到1996年，美國(guó)政府的員工減少了24萬(wàn)人，關(guān)閉了近2000個(gè)辦公室，減少開支1180億美元。在對(duì)居民和企業(yè)的服務(wù)方面，政府的200個(gè)局確立了3000條服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，作廢了1.6萬(wàn)多頁(yè)過時(shí)的行政法規(guī)，簡(jiǎn)化了3.1萬(wàn)多頁(yè)規(guī)定。美國(guó)政府在信息技術(shù)方面的花費(fèi)在2002年將達(dá)到48億美元，2003年達(dá)到52億美元，其中有很大一部分用于電子政務(wù)推廣。
二、中國(guó)民政信息化發(fā)展概況
2001年6月，民政部在上海召開了首次全國(guó)民政信息化建設(shè)工作會(huì)議，會(huì)議提出了民政系統(tǒng)信息化建設(shè)的總體要求：深入貫徹落實(shí)黨的十五屆五中全會(huì)“大力推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化”精神，以改革管理手段，改進(jìn)工作方式，促進(jìn)民政事業(yè)發(fā)展，提高民政工作水平為方針，積極推進(jìn)民政系統(tǒng)信息化建設(shè)，促進(jìn)民政工作現(xiàn)代化。會(huì)議認(rèn)為，加強(qiáng)民政信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)民政業(yè)務(wù)工作決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、手段現(xiàn)代化；可以逐步實(shí)現(xiàn)民政信息資源的共建、共享，為全社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
以信息化帶動(dòng)民政工作現(xiàn)代化，是新時(shí)期民政工作的重要任務(wù)。會(huì)議制定并頒布了《全國(guó)民政系統(tǒng)信息化“十五”發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)。《規(guī)劃綱要》客觀詳細(xì)地分析了民政系統(tǒng)信息化工作的現(xiàn)狀，制定了信息化工作的指導(dǎo)原則及發(fā)展目標(biāo)，確定了主要任務(wù)并提出了保障措施，為“十五”期間民政信息化工作描繪了藍(lán)圖。
三、甘肅省民政信息化發(fā)展現(xiàn)狀
甘肅省各級(jí)民政部門需要建設(shè)的門戶網(wǎng)站101個(gè)。目前省廳及蘭州、金昌、張掖、嘉峪關(guān)、白銀、平?jīng)?個(gè)市和靜寧縣、敦煌市2個(gè)縣市，建門戶網(wǎng)站9個(gè)，其中嘉峪關(guān)市、金昌市、張掖市的網(wǎng)站掛靠在政府網(wǎng)站群內(nèi)。此外，高臺(tái)縣建立了雙擁專項(xiàng)網(wǎng)站，臨澤縣、玉門市、蘭州市安寧區(qū)等縣區(qū)市制作了掛靠在政府網(wǎng)站群內(nèi)的網(wǎng)頁(yè)。正在籌備建設(shè)的有武威市、天水市和定西市民政局?？傮w上，網(wǎng)站建設(shè)進(jìn)展遲緩，數(shù)量少、水平低，嚴(yán)重滯后于全國(guó)其它省區(qū)市。
四、關(guān)于甘肅省民政信息化發(fā)展的幾點(diǎn)建議
1、加強(qiáng)基層民政信息采集工作
甘肅省民政信息化工作基礎(chǔ)差，發(fā)展起步遲，整體水平落后。在基層民政信息采集方面，基本制度不夠完善，規(guī)范化程度不夠，統(tǒng)一性不夠完善。在基層民政信息采集工作上，應(yīng)該全省統(tǒng)一部署，整體規(guī)劃，形成統(tǒng)一規(guī)范的信息庫(kù)。
2、加強(qiáng)民政系統(tǒng)門戶網(wǎng)站建設(shè)
信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的程度已成為衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要標(biāo)志。在信息技術(shù)快速發(fā)展、大力倡導(dǎo)電子政務(wù)的今天，民政系統(tǒng)開放辦公，首先應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施和門戶網(wǎng)站的建設(shè)。
3、加強(qiáng)民政系統(tǒng)信息庫(kù)維護(hù)和更新工作
在民政信息采集、門戶網(wǎng)站的建立完成后，應(yīng)該從基層到省級(jí)各級(jí)民政部門加強(qiáng)民政系統(tǒng)信息庫(kù)的維護(hù)和更新工作，以便達(dá)到民政工作的及時(shí)性和有效性。
4、加強(qiáng)基層民政系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)力度
在民政系統(tǒng)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善后，各級(jí)民政部門工作人員應(yīng)該不斷加強(qiáng)更新和改進(jìn)民政系統(tǒng)的各項(xiàng)管理系統(tǒng)。應(yīng)該保持民政系統(tǒng)工作人員的年輕化。
【參考文獻(xiàn)】
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