時(shí)間：2023-03-16 15:42:21
導(dǎo)語：在行政體制論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一是行政服務(wù)理念亟需提升。學(xué)院管理中行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位弱化了管理就是服務(wù)的理念。城市學(xué)院行政權(quán)力在學(xué)院權(quán)力體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，成為城市學(xué)院管理過程中非常大的障礙。在學(xué)院管理中，由于行政權(quán)力的強(qiáng)化，使得一些管理人員淡化了服務(wù)意識(shí)，官本位思想逐漸突出，對(duì)教學(xué)、科研和學(xué)生工作不夠重視，說話難聽、事情難辦成為學(xué)院教職工反映機(jī)關(guān)工作人員工作作風(fēng)問題的突出問題。二是人員結(jié)構(gòu)存在差距。城市學(xué)院是一所辦學(xué)歷史不是很長(zhǎng)的高校，人員結(jié)構(gòu)不夠均衡，特別是最近幾年，一些畢業(yè)的碩士研究生的加入，讓城市學(xué)院新老管理人員知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)的差異化問題逐漸凸顯。年輕人思維火熱，工作積極性高，有創(chuàng)意和想法，這和一些上了年紀(jì)的教職工就形成了一條障礙和一些工作矛盾，從而造成了一些工作失誤。三是不同崗位職員存在誤解。教師和行政管理人員共同組成了一所高校的教職工隊(duì)伍，但是這兩個(gè)群體卻由于工作性質(zhì)和信息獲取的差異而不夠團(tuán)結(jié)。在城市學(xué)院，教師和行政管理人員除了工作上的交流，其余時(shí)間的交集不是很多，在加上一些行政工作的方式簡(jiǎn)單、不夠透明，因而使得教師和行政管理人員在遇到矛盾和問題時(shí)，互不體諒，互相責(zé)難，這也是行政管理工作質(zhì)量難以提升的難點(diǎn)。四是學(xué)院的行政管理崗位流動(dòng)性不強(qiáng)。城市學(xué)院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置非常精干，往往是一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，有的行政管理人員在一個(gè)職位工作了10年也沒有輪換過，這些長(zhǎng)期而且機(jī)械重復(fù)的工作，非常容易讓一個(gè)人產(chǎn)生職業(yè)厭倦感，因此在工作中，沒有了激情和動(dòng)力，工作態(tài)度得過且過，也不在思考有什么改進(jìn)的措施和辦法，這也是影響城市學(xué)院行政管理工作質(zhì)量的又一大難點(diǎn)。
二、提升城市學(xué)院行政管理質(zhì)量的路徑
1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革行政管理的體制機(jī)制提升城市學(xué)院行政管理質(zhì)量，首先要進(jìn)行管理上的機(jī)制改革。轉(zhuǎn)換工作重心，明確改革目標(biāo)，走行政管理工作的內(nèi)涵式、質(zhì)量化的發(fā)展道路；健全工作機(jī)制，以績(jī)效考評(píng)為導(dǎo)向，做好資源的優(yōu)化分配，通過每一年度的質(zhì)量評(píng)價(jià)，來督促和提升行政管理人員提升的工作積極性和主動(dòng)性。其次要完善行政管理工作的評(píng)價(jià)機(jī)制。比如平衡計(jì)分卡的考核模式，從愿景、使命、戰(zhàn)略中找出來的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，保證行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的考核指標(biāo)。這能夠反映行政管理人員服務(wù)對(duì)象和內(nèi)部職工的重要情況，并通過流程等最終體現(xiàn)在提高組織有形資產(chǎn)的價(jià)值。再次，要進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，在行政管理過程中建立競(jìng)爭(zhēng)性資源配置方式和引導(dǎo)性資源配置制度，發(fā)揮好資源配置的調(diào)控作用，引導(dǎo)行政管理工作質(zhì)量提升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2加強(qiáng)路徑分析，探索行政管理質(zhì)量提升的實(shí)施措施第一，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和研究。把學(xué)習(xí)作為工作的手段和方法，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，不斷提高理論水平和工作技能。要樹立“以人為本”的工作理念。尊重教師、理解學(xué)生，認(rèn)真做好日常行政管理工作。積極探索現(xiàn)代高等教育規(guī)律。認(rèn)真學(xué)習(xí)高等教育理論及管理方法，不斷探索和把握教育規(guī)律，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，創(chuàng)造性地開展工作，要能夠根據(jù)工作對(duì)象和工作條件的變化及時(shí)調(diào)整工作思路和方法，提高工作的針對(duì)性和預(yù)見性。努力拓展工作途徑，創(chuàng)新工作方法，提高工作的針對(duì)性和時(shí)效性。第二，開展實(shí)踐和拓展。崗位是干工作的平臺(tái)，是承擔(dān)工作責(zé)任的地方。城市學(xué)院各項(xiàng)教育工作的順利發(fā)展，為行政管理人員提供了一個(gè)廣闊的舞臺(tái)，要真抓實(shí)干，肯做小事，并把小事做出色；要科學(xué)巧干。隨著城市學(xué)院的快速發(fā)展和改革的日益深化，工作面臨著許多新情況、新問題，如何應(yīng)對(duì)不斷變化的新形勢(shì)，這就要求我們除了實(shí)干、苦干,還要巧干。面對(duì)不同的情況、不同的問題，要在開展工作的時(shí)候要與時(shí)俱進(jìn)，用科學(xué)來武裝頭腦，力求使每一項(xiàng)措施都有足夠的科學(xué)依據(jù)，都能夠經(jīng)得起科學(xué)和實(shí)踐的檢驗(yàn)，切實(shí)提高工作的效率。第三，不斷破除定式思維。所謂定式思維定勢(shì)是指人們?cè)诮鉀Q新問題（或拓展新領(lǐng)域）時(shí)，受到原有思考問題成功的局限而處于停頓的心理狀態(tài)。城市學(xué)院要提升行政管理工作水平，就要破除定式思維。針對(duì)城市學(xué)院發(fā)展中形成的舊體制、舊制度、舊習(xí)慣，要進(jìn)行長(zhǎng)期的、全面消除的措施。制定嚴(yán)格的管理制度，創(chuàng)新用人機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，并采取監(jiān)督檢查結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，解決“干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”的問題，最終建立起來現(xiàn)代大學(xué)制度。
【作者】高小平/靳江好/沈榮華
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報(bào)告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等項(xiàng)內(nèi)容。
（一）建立服務(wù)型政府
建立服務(wù)型政府是近年來理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實(shí)踐中，已有越來越多的地方政府認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會(huì)評(píng)議、減少管制等方面進(jìn)行了有益探索。
我國(guó)中央、省級(jí)政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點(diǎn)，同時(shí)在決策和管理上也要體現(xiàn)我國(guó)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對(duì)社會(huì)、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級(jí)政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級(jí)政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。
（二）建立面向市場(chǎng)的政府
建立面向市場(chǎng)、親市場(chǎng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，凡是市場(chǎng)能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來做，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場(chǎng)，將有利于進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上，圍繞市場(chǎng)行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
（三）建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭(zhēng)取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實(shí)法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場(chǎng)化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實(shí)踐中，各級(jí)政府開始運(yùn)用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)管理，推進(jìn)改革。例如，財(cái)政部門提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo)，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。
（五）借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)提高政府效能
關(guān)鍵詞：價(jià)值判斷，實(shí)體性論證規(guī)則，平等原則，私法自治原則
我們身處的，是一個(gè)確定性喪失的時(shí)代，也是一個(gè)人們轉(zhuǎn)而尋求相互理解并力圖達(dá)成共識(shí)的時(shí)代?！髡哳}記
問題與方法
民法問題是民法學(xué)問題的核心[1]，價(jià)值判斷問題是民法問題的核心[2].作為社會(huì)治理的工具，民法就是通過對(duì)特定類型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，來維護(hù)社會(huì)秩序的和諧。所謂“特定類型沖突的利益關(guān)系”，首先是指民事主體與民事主體之間沖突的利益關(guān)系；其次，是指民事主體的利益與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益之間的沖突關(guān)系。作為私法核心的民法，雖不承擔(dān)著積極推動(dòng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的使命，但仍須發(fā)揮消極地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的功能，即要著力避免民事主體的利益安排損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。因此，民法也需要對(duì)這種類型沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則。民法依據(jù)特定的價(jià)值取向?qū)ι鲜鰶_突的利益關(guān)系作出取舍，或安排利益實(shí)現(xiàn)的先后序位的過程，就是一個(gè)作出價(jià)值判斷的過程。民法學(xué)者在學(xué)術(shù)實(shí)踐中關(guān)注和討論的問題大多與此有關(guān)。
在價(jià)值取向單一的社會(huì)，面對(duì)價(jià)值判斷問題，討論者“心有靈犀”，極易達(dá)成共識(shí)。但在價(jià)值取向多元的社會(huì)里，討論者由于社會(huì)閱歷、教育背景以及個(gè)人偏好的不同，而持守不同的價(jià)值取向，討論價(jià)值判斷問題難免“眾口難調(diào)”，價(jià)值判斷問題就成了困擾人類智慧的難解之題。討論者面對(duì)無窮追問，難免流于如下三種命運(yùn)：一是無窮地遞歸，以至于無法確立任何討論的根基；二是在相互支持的論點(diǎn)之間進(jìn)行循環(huán)論證；三是在某個(gè)主觀選擇的點(diǎn)上斷然終止討論過程，例如通過宗教信條、政治意識(shí)形態(tài)或其他方式的“教義”來結(jié)束論證的鏈條。[3]正因如此，分析哲學(xué)家干脆否認(rèn)價(jià)值判斷問題可以成為理性討論的對(duì)象。他們認(rèn)為“只表達(dá)價(jià)值判斷的句子沒有陳述任何東西，它們是純粹的情感表達(dá)。”[4]所以“倫理是不可說的。倫理是超驗(yàn)的?！盵5]而“對(duì)于不可說的東西我們必須保持沉默?！盵6]
問題是，民法作為通過規(guī)則治理社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán)，承擔(dān)著說服民眾接受規(guī)則治理的使命。以民法學(xué)研究為業(yè)的人，也就無法如哲學(xué)家般的 “超凡脫俗”。民法學(xué)者必須要在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，回答現(xiàn)實(shí)生活中形形的價(jià)值判斷問題，為民事立法和民事司法提供借鑒。民法學(xué)者如何完成這一近乎不可能完成的任務(wù)？換言之，民法學(xué)者如何能夠運(yùn)用理性來討論價(jià)值判斷問題，以避免現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家羅斯（Alf Ross）不留情面的嘲諷——“祈求正義就象嘭嘭地敲擊桌面一樣，是一種試圖把自己的要求變成先決條件的情感表達(dá)方式。” [7]？
建立在現(xiàn)代邏輯、語言哲學(xué)、語用學(xué)和對(duì)話理論基礎(chǔ)上，并吸收了道德論證理論成果的法律論證理論[8]，嘗試著提出了討論價(jià)值判斷問題的可行方法：即討論者只要遵循特定的論證規(guī)則和論證形式，其得出的結(jié)論就可以作為符合正確性要求的結(jié)論。換言之，法律論證理論力圖通過程序性的技術(shù)（論證的規(guī)則和形式）來為正確性要求提供某種理性的基礎(chǔ)。[9]法律論證理論的代表人物阿列克西（Robert Alexy）就認(rèn)為，理性不應(yīng)等同于百分之百的確實(shí)性，只要遵守了一定的討論（論辯）規(guī)則和形式，那么規(guī)范性命題就可以按照理性的方式來加以證立，討論的結(jié)論就可以稱為理性的結(jié)論。[10]這一思路當(dāng)然可以用于討論民法中的價(jià)值判斷問題。但法律論證理論能否足以解決前面提出的問題？答案是否定的。正如德國(guó)法律詮釋學(xué)的代表人物考夫曼（Arthur kaufmann）針對(duì)法律論證理論所提出的批評(píng)那樣，法律論證理論在哲學(xué)立場(chǎng)上幾乎全以分析哲學(xué)為背景，分析哲學(xué)的缺陷自然也就成為了法律論證理論的缺陷，因此該理論只能以語義學(xué)的規(guī)則來討論價(jià)值判斷問題。[11]這一批評(píng)確屬的論。盡管阿列克西并未忽視討論者的“先入之見”，而是一再?gòu)?qiáng)調(diào)“法律論證理論是在一系列受限的條件下進(jìn)行的。在這一點(diǎn)上，特別應(yīng)當(dāng)指出它須受制定法的約束，它必須尊重判例，它受制于由制度化推動(dòng)的法學(xué)所闡釋的教義學(xué)，以及它必須受訴訟制度的限制?！盵12] “談話者最初既定的規(guī)范性確信、愿望、需求解釋以及經(jīng)驗(yàn)性信息構(gòu)成了論證的出發(fā)點(diǎn)。”[13]但他卻基于這樣的理由，即“截然不同的規(guī)范性確信、愿望和需求解釋均有可能作為出發(fā)點(diǎn)”[14]，從而放棄了對(duì)于討論者“先入之見”的必要分析和考察。恰是這一點(diǎn)，使得法律論證理論無法圓滿回答本文提出的問題。[15]因?yàn)榇_定討論者在進(jìn)入論證程序時(shí)共同的“先入之見”——即最低限度的價(jià)值共識(shí)，對(duì)于民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問題至為重要。離開了最低限度的價(jià)值共識(shí)，民法學(xué)者就無以達(dá)成相互理解，也更談不上在具體的價(jià)值判斷問題上形成共識(shí)。我國(guó)民法學(xué)的學(xué)術(shù)實(shí)踐也為這一論斷提供了支持。
實(shí)際上，民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問題，總是在特定的法治背景下展開的，而非“無底棋盤上的游戲”。民法學(xué)者總可以在特定的法治背景中尋找到最低限度的價(jià)值共識(shí)，作為共同的“先入之見”，供作其討論價(jià)值判斷問題的學(xué)術(shù)平臺(tái)。這一點(diǎn)，在民法學(xué)者從解釋論的角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問題時(shí)，表現(xiàn)地尤為明顯。從解釋論角度出發(fā)進(jìn)行的討論，須以現(xiàn)行的實(shí)定法為背景展開，討論者必須尊重立法者體現(xiàn)在實(shí)定法中的價(jià)值取向。即使針對(duì)某項(xiàng)法律規(guī)范涉及的具體價(jià)值判斷問題，討論者可能會(huì)就立法者究竟在該法律規(guī)范中表達(dá)了何種價(jià)值取向產(chǎn)生爭(zhēng)議，但他們至少可以在法律認(rèn)可的基本原則的層面上達(dá)成最低限度的價(jià)值共識(shí)，以此作為進(jìn)一步討論的平臺(tái)。[16]如果民法學(xué)者從立法論的角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問題，因無須考慮立法者業(yè)已在實(shí)定法中表達(dá)的價(jià)值取向，表面上看，在討論者之間似乎無法形成價(jià)值共識(shí)。但學(xué)術(shù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)卻告訴我們，討論者總可以在某個(gè)抽象的層面上達(dá)成最低限度的價(jià)值共識(shí)。我國(guó)民法學(xué)的學(xué)術(shù)實(shí)踐就證明了這一點(diǎn)：即使是從立法論角度出發(fā)討論價(jià)值判斷問題，討論者也總可以在民法基本原則的層面上形成價(jià)值共識(shí)。這其實(shí)就印證了羅爾斯（John Rawls）極具洞見的一席話“當(dāng)人們對(duì)具有較低普遍性認(rèn)識(shí)的原則失去共識(shí)時(shí)，抽象化就是一種繼續(xù)公共討論的方式。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，沖突愈深，抽象化的層次就應(yīng)當(dāng)愈高；我們必須通過提升抽象化的層次，來獲得一種對(duì)于沖突根源的清晰而完整的認(rèn)識(shí)?！盵17]以該認(rèn)識(shí)為前提，民法學(xué)者運(yùn)用理性討論價(jià)值判斷問題的可行途徑，可以在最低限度上表述為：以討論者關(guān)于民法基本原則的價(jià)值共識(shí)為前提，確立相應(yīng)的實(shí)體性論證規(guī)則，經(jīng)由理性的討論，尋求相互的理解，并在此基礎(chǔ)上盡量就具體的價(jià)值判斷問題達(dá)成新的價(jià)值共識(shí)。
本文就力圖從民法的基本原則出發(fā)，提出民法學(xué)者討論價(jià)值判斷問題的兩項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則，并闡明與其相對(duì)應(yīng)的論證負(fù)擔(dān)規(guī)則。這里所謂實(shí)體性論證規(guī)則，不同于法律論證理論中作為程序性技術(shù)的論證規(guī)則，而是以民法學(xué)者最低限度的價(jià)值共識(shí)為內(nèi)容的論證規(guī)則。筆者深信，討論者若以實(shí)體性的論證規(guī)則為前提，遵循作為程序性技術(shù)的論證規(guī)則和形式，運(yùn)用妥當(dāng)?shù)恼撟C方法[18]，必會(huì)達(dá)致相互理解，進(jìn)而為形成新的價(jià)值共識(shí)開辟可能。
兩項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則
（一）在沒有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。
第一項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則與作為民法基本原則的平等原則有關(guān)。所謂平等原則，也稱為法律地位平等原則。我國(guó)《民法通則》第3條明文規(guī)定：當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。平等原則集中反映了民事法律關(guān)系的本質(zhì)特征，是民事法律關(guān)系區(qū)別于其他法律關(guān)系的主要標(biāo)志。在民法諸基本原則中，平等原則是民法的基礎(chǔ)原則，也是私法自治原則的邏輯前提。離開民事主體之間普遍平等的假定，民法就喪失了存在的根基[19]，也就無從談及民法的其他基本原則。
平等原則首先體現(xiàn)為一項(xiàng)民事立法和民事司法的準(zhǔn)則，即立法者和裁判者對(duì)于民事主體應(yīng)平等對(duì)待。這是分配正義的要求，因?yàn)檎x一詞的核心語義是公平，即一視同仁、平等對(duì)待。同時(shí)，“政治立法者所通過的規(guī)范、法官所承認(rèn)的法律，是通過這樣一個(gè)事實(shí)來證明其合理性的：法律的承受者是被當(dāng)作一個(gè)法律主體共同體的自由和平等的成員來對(duì)待的，簡(jiǎn)言之：在保護(hù)權(quán)利主體人格完整性的同時(shí)，對(duì)他們加以平等對(duì)待?！盵20]
如前所述，民法作為一種組織社會(huì)的工具，是通過對(duì)沖突的利益關(guān)系設(shè)置相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，來實(shí)現(xiàn)自身調(diào)控社會(huì)關(guān)系的功能。而在分配利益和負(fù)擔(dān)的語境中可以有兩種意義上的平等對(duì)待：一種是強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，它要求每一個(gè)人都被視為‘同樣的人’，使每一個(gè)參與分配的人都能夠在利益或負(fù)擔(dān)方面分得平等的‘份額’，因此要盡可能地避免對(duì)人群加以分類。另一種是弱式意義上的平等對(duì)待，它要求按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人群進(jìn)行分類，被歸入同一類別或范疇的人才應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊摹蓊~’。因此，弱式意義上的平等對(duì)待既意味著平等對(duì)待，也意味著差別對(duì)待――同樣的情況同樣對(duì)待，不同的情況不同對(duì)待。[21]
近代民法[22]相對(duì)重視強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。因此平等原則主要體現(xiàn)為民事主體民事權(quán)利能力的平等，即民事主體作為民法“人”的抽象的人格平等。民法上的“人”包括自然人、法人和其他組織。一切自然人，無論國(guó)籍、年齡、性別、職業(yè)；一切經(jīng)濟(jì)組織，無論中小企業(yè)還是大企業(yè)，都是民法上的“人”，都具有平等的權(quán)利能力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的勞動(dòng)者、雇主、消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者等具體類型，也都在民法上被抽象為“人”，同樣具有民法上平等的人格。[23]正是借助這一點(diǎn)，民事立法實(shí)現(xiàn)了從身份立法到行為立法的轉(zhuǎn)變。即從按社會(huì)成員的不同身份賦予不同權(quán)利的立法，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粏柹鐣?huì)成員的身份如何，對(duì)同樣行為賦予同樣法律效果的立法。[24]也正是借助這一點(diǎn)，民法才可以通過成文法的方式，采用高度精粹、技術(shù)性的語言，抽離于各種社會(huì)的生活條件和世界觀，顯示出了驚人的超越體制特質(zhì)。[25]之所以如此，是因?yàn)榻穹ń⒃趯?duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)生活作出的兩個(gè)基本判斷之上。這兩個(gè)基本判斷，是近代民法制度、理論的基石。第一個(gè)基本判斷，是平等性。在當(dāng)時(shí)不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從事民事活動(dòng)的主體主要是農(nóng)民、手工業(yè)者、小業(yè)主、小作坊主。這些主體，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上相差無幾，一般不具有顯著的優(yōu)越地位。因此立法者對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活作出了民事主體具有平等性的基本判斷。第二個(gè)基本判斷，是互換性。所謂互換性，是指民事主體在民事活動(dòng)中頻繁地互換其位置。這樣，即使平等性的基本判斷存有不足，也會(huì)因互換性的存在而得到彌補(bǔ)。[26]在這種意義上，互換性從屬于平等性。正是這兩項(xiàng)基本判斷，為民事主體之間普遍平等的假定提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，也為近代民法堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待提供了正當(dāng)性。當(dāng)然，近代民法上的平等原則也非常有限地包括弱式意義上的平等對(duì)待。主要體現(xiàn)為根據(jù)自然人的年齡、智力和精神健康狀況，區(qū)分自然人的行為能力狀況，并分別設(shè)置不同的法律規(guī)則等。
現(xiàn)代民法與近代民法不同?，F(xiàn)代民法上的平等原則在側(cè)重強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待的同時(shí)，更加重視兼顧弱式意義上的平等對(duì)待。從19世紀(jì)末開始，人類社會(huì)生活發(fā)生了深刻的變化。作為近代民法基礎(chǔ)的兩個(gè)基本判斷受到了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了某些社會(huì)群體之間的分化和對(duì)立：其一是企業(yè)主與勞動(dòng)者之間的分化和對(duì)立；其二是生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的分化和對(duì)立，勞動(dòng)者和消費(fèi)者成為社會(huì)生活中的弱者。[27]面對(duì)企業(yè)主與勞動(dòng)者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的分化和對(duì)立，民事主體之間普遍平等的假定也受到了挑戰(zhàn)。僅僅堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，單純強(qiáng)調(diào)民事主體抽象的人格平等，已經(jīng)無法在特定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)的和平。弱式意義上的平等對(duì)待，日漸受到重視。具體表現(xiàn)為在生活消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者；在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為雇主和勞動(dòng)者，分別設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)則，側(cè)重對(duì)消費(fèi)者和勞動(dòng)者利益的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行民事立法中規(guī)定的平等原則，即屬于現(xiàn)代民法上的平等原則。它既堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，強(qiáng)調(diào)民事主體抽象的人格平等；又在特定的領(lǐng)域內(nèi)兼顧弱式意義上的平等對(duì)待，在我國(guó)就有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《勞動(dòng)法》，著重保護(hù)消費(fèi)者和勞動(dòng)者的利益。
應(yīng)該說，強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待是民法得以存續(xù)的基石，離開民事主體之間普遍平等的假定，不僅使私法自治原則喪失了存在的前提，民法也喪失了存在的正當(dāng)性；離開民事主體之間普遍平等的假定，民法采用成文法的方式來實(shí)現(xiàn)調(diào)控社會(huì)生活的目標(biāo)也就無所依憑。在這種意義上，弱式意義上的平等對(duì)待構(gòu)成了強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待的例外。只要民法尚未喪失其調(diào)控社會(huì)生活的正當(dāng)性，弱式意義上的平等對(duì)待就永遠(yuǎn)只能作為例外而存在。這種意義上的平等原則，包含著民法上價(jià)值判斷問題的一項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則：在沒有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。該規(guī)則對(duì)應(yīng)著一項(xiàng)論證負(fù)擔(dān)規(guī)則：即主張采用弱式意義上的平等對(duì)待來回答特定價(jià)值判斷問題的討論者，必須承擔(dān)論證責(zé)任，舉證證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑枰谔囟▋r(jià)值判斷問題上采用弱式意義上的平等對(duì)待。否則，其主張就不能被證立。這就意味著，面對(duì)特定價(jià)值判斷問題，主張弱式意義上平等對(duì)待的討論者不僅需要積極地論證存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑瑹o須貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待；還需要通過論證，有效反駁主張強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的所有理由。而堅(jiān)持強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者，則只須通過論證，有效反駁主張弱式意義上平等對(duì)待的討論者提出的理由即可。
按照論證負(fù)擔(dān)規(guī)則承擔(dān)論證責(zé)任的討論者提出的理由，需要兼具實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性和形式上的正當(dāng)性，方可構(gòu)成足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?。所謂實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性，是指承擔(dān)論證責(zé)任的討論者必須能夠證明，如果不采用弱式意義上的平等對(duì)待，會(huì)導(dǎo)致處于分化和對(duì)立狀態(tài)中的社會(huì)群體利益關(guān)系嚴(yán)重失衡，以至身處弱勢(shì)地位的一方無法自由地表達(dá)意志，從而使得建立在民事主體普遍平等假定之上的私法自治原則無法發(fā)揮作用。所謂形式上的正當(dāng)性，是指承擔(dān)論證責(zé)任的討論者確實(shí)能夠證明，采用弱式意義上的平等對(duì)待，符合體系強(qiáng)制的要求，[28]因此并不違背類似問題應(yīng)該得到類似處理的法治原則。
在《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）頒行以后，圍繞該法第52條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)[29]中所稱的“國(guó)家利益”是否包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，理論界和實(shí)務(wù)界（改：民法學(xué)界）存在有較大的意見分歧。由于對(duì)這一問題的回答，將決定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司從事的相應(yīng)合同行為究竟是絕對(duì)無效還是可變更、可撤銷[30]，從而直接影響到民事主體之間的利益安排，所以這是個(gè)典型的價(jià)值判斷問題。筆者擬借助這一問題來展示前述論證規(guī)則的運(yùn)用。
對(duì)這一問題，民法學(xué)界存在有兩種截然對(duì)立的意見：一種觀點(diǎn)主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益就是國(guó)家利益[31].《合同法》應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行類型的區(qū)分――即將市場(chǎng)主體區(qū)分為作為國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的市場(chǎng)主體和其他類型的市場(chǎng)主體，分別設(shè)置不同的法律規(guī)則；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益[32]，因此不應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行類型的區(qū)分，分別設(shè)置不同的法律規(guī)則。不難看出，面對(duì)同一個(gè)價(jià)值判斷問題，兩種對(duì)立的觀點(diǎn)反映了兩種不同的平等觀：前者主張弱式意義上的平等對(duì)待，后者則堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。依據(jù)前述的論證規(guī)則及其派生的論證負(fù)擔(dān)規(guī)則，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的論證責(zé)任。他們不但要證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，必須采用弱式意義上的平等對(duì)待；還要對(duì)主張強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的所有理由都進(jìn)行有效反駁。
在討論的過程中，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者提出，將國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益從國(guó)家利益中排除出去，從而使相應(yīng)的合同行為從絕對(duì)無效變?yōu)榭勺兏?、可撤銷，如果國(guó)有企業(yè)的管理者以及國(guó)家控股、參股公司的管理者不負(fù)責(zé)任，不行使變更或撤銷合同的權(quán)利，豈不是放任了國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失？[33]這一理由是討論者從邏輯推理的角度提出的，其有效性取決于對(duì)如下事實(shí)判斷問題的回答：即是否有實(shí)際的證據(jù)證明承認(rèn)（或否認(rèn)）國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益，就阻止了（或放任了）國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失。如果主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益的討論者不能夠提出實(shí)際的證據(jù)證明其理由，該理由就建立在一個(gè)虛假的命題之上，不能發(fā)揮論證的效用。實(shí)際上，直到今日，我們也未能看到這樣的證據(jù)。
與此形成對(duì)照的是，主張國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益的討論者倒是提出了不少有力的論據(jù)，支持在這一價(jià)值判斷問題上貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待。主要包括：
第一，認(rèn)定合同絕對(duì)無效與認(rèn)定合同可變更、可撤銷最大的區(qū)別在于：認(rèn)定合同絕對(duì)無效，意味著動(dòng)用國(guó)家的公權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)交易關(guān)系進(jìn)行直接干預(yù)，絕對(duì)否定當(dāng)事人之間合同約定的效力，不允許合同發(fā)生當(dāng)事人預(yù)期的法律效果。因此，凡是在認(rèn)定合同絕對(duì)無效的地方，就不存在合同自由原則的貫徹和體現(xiàn)；認(rèn)定合同可變更、可撤銷，則給合同當(dāng)事人留有較為充分的自主決定余地。因意思表示不自由或意思表示存在錯(cuò)誤而處于不利交易地位的當(dāng)事人，既可選擇行使撤銷權(quán)消滅合同的效力，也可選擇行使變更權(quán)調(diào)整當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，國(guó)家公權(quán)力并不直接介入到市場(chǎng)交易中間去。以這種認(rèn)識(shí)為前提，認(rèn)定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益就存在以下問題：首先，迄今為止，我國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革有一條主線，就是對(duì)國(guó)有企業(yè)要放權(quán)讓利，讓其成為合格的市場(chǎng)主體。在這種意義上，讓國(guó)有企業(yè)享有充分的市場(chǎng)自主權(quán)，可謂我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革最核心的內(nèi)容之一。如果說國(guó)家利益包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，等于是在市場(chǎng)交易的很多情況下，用國(guó)家公權(quán)力的決定代替了作為市場(chǎng)主體的國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的自主決定，這和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是相背離的。其次，在國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司因?qū)Ψ疆?dāng)事人實(shí)施了欺詐、脅迫行為，從而處于不利交易地位時(shí)，如果只需變更合同，就既能實(shí)現(xiàn)交易目的，又可以通過利益關(guān)系的調(diào)整避免自身遭受的損害時(shí)，認(rèn)定其利益屬于國(guó)家利益，導(dǎo)致上述合同絕對(duì)無效，會(huì)在實(shí)踐中導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司喪失靈活調(diào)整利益關(guān)系的可能，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，與實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)增值保值的初衷背道而馳。
第二，如果認(rèn)為國(guó)家利益包括國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益，法官會(huì)在審判實(shí)踐中面對(duì)一個(gè)難：一個(gè)國(guó)家控股60％的公司和其他市場(chǎng)主體之間訂立合同，這個(gè)合同的對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施了欺詐或者脅迫行為，損害了這家國(guó)家控股公司的利益，法官如何去認(rèn)定合同的效力？是認(rèn)定整個(gè)合同絕對(duì)無效？還是國(guó)家控股60％，因此這個(gè)合同的60％是絕對(duì)無效的，剩下的40％按照《合同法》第54條的規(guī)定是可變更、可撤銷的？如果說整個(gè)合同都認(rèn)定是絕對(duì)無效的，公司其余40％的股份可能是由自然人或者民營(yíng)企業(yè)控制，那么憑什么按照有關(guān)保護(hù)國(guó)家利益的法律規(guī)則，把這些股份對(duì)應(yīng)的那一部分合同行為也認(rèn)定為絕對(duì)無效？如果說合同的60％絕對(duì)無效，40％是可變更、可撤銷的，就會(huì)出現(xiàn)同一個(gè)合同行為由于同一個(gè)原因一部分絕對(duì)無效，一部分可變更、可撤銷這種難以想像的局面。同樣，如果一方實(shí)施欺詐、脅迫行為，損害國(guó)家控股、參股公司利益時(shí)，不作絕對(duì)無效處理，僅將損害國(guó)有獨(dú)資公司等國(guó)有企業(yè)利益的合同作絕對(duì)無效處理，這又不符合體系強(qiáng)制的要求，違反了類似問題類似處理的法治原則，與建立法治社會(huì)的理想背道而馳。
第三，在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的背景下，堅(jiān)持強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有的市場(chǎng)主體一體對(duì)待，不作類型區(qū)分，既是世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求，也是我國(guó)政府的鄭重承諾。認(rèn)定國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益屬于國(guó)家利益，采用與其他市場(chǎng)主體不同的法律調(diào)整規(guī)則，明顯不妥。
時(shí)至今日，堅(jiān)持弱式意義上平等對(duì)待的討論者，既不能證明存在有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，要求在這一特定價(jià)值判斷問題上無須貫徹強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待；又無法在論證的過程中對(duì)主張貫徹強(qiáng)式意義上平等對(duì)待的討論者提出的理由進(jìn)行有效反駁，其觀點(diǎn)就沒有被證立。我們籍此可以得出結(jié)論：國(guó)有企業(yè)以及國(guó)家控股、參股公司的利益并非國(guó)家利益。
（二）在沒有足夠充分且正當(dāng)理由的情況下，不得主張限制民事主體的自由。
第二項(xiàng)實(shí)體性論證規(guī)則與私法自治原則有關(guān)。私法自治原則，又稱意思自治原則，是指法律確認(rèn)民事主體得自由地基于其意志去進(jìn)行民事活動(dòng)的基本準(zhǔn)則?；谒椒ㄗ灾卧瓌t，法律制度賦予并且保障每個(gè)民事主體都具有在一定的范圍內(nèi)，通過民事行為，特別是合同行為來調(diào)整相互之間關(guān)系的可能性。私法自治原則的核心是確認(rèn)并保障民事主體的自由，它要求“個(gè)人應(yīng)享有相對(duì)于法律可能性和事實(shí)可能性的最高程度的自由來做他愿意做的任何事情。”[34]我國(guó)《民法通則》第4條規(guī)定，民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則。該條規(guī)定即是對(duì)于私法自治原則的確認(rèn)。[35]
[關(guān)鍵詞]檔案；行政執(zhí)法；問題
檔案行政執(zhí)法是維護(hù)檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要手段，是鞏固黨和國(guó)家各項(xiàng)工作發(fā)展的基礎(chǔ)，是保護(hù)人類活動(dòng)真實(shí)歷史和社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律重要依據(jù)的舉措。開展檔案行政執(zhí)法，是為了不斷提高人們的檔案意識(shí)，加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，防止檔案違法行為。檔案事業(yè)建設(shè)功在當(dāng)代，利在千秋。如何加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法，使檔案事業(yè)得以健康發(fā)展，這是廣大檔案工作者必須認(rèn)真面對(duì)的課題。為此，筆者在這里就檔案行政執(zhí)法談幾點(diǎn)值得思考的問題。
一、檔案行政執(zhí)法主要存在的問題
1987年國(guó)家頒布實(shí)施《檔案法》，全國(guó)各地檔案行政部門開展各項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，對(duì)依法管理檔案和發(fā)展檔案事業(yè)發(fā)揮了重要的作用，總體上看，檔案行政執(zhí)法方面取得了一定成效。但隨著社會(huì)改革的不斷深化發(fā)展，近年來在開展檔案行政執(zhí)法工作中，還存在著一些必須解決的問題。以玉林市為例，從2002年至2006年，共開展三次全市性檔案行政執(zhí)法檢查，其中，市人大辦公室和市檔案局聯(lián)合開展一次；市法制辦和市檔案局聯(lián)合開展一次；另一次是由市檔案局組織各縣(市)區(qū)檔案局交叉檢查。從檢查情況看，全市檔案工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)不按規(guī)定歸檔和移交檔案
按規(guī)定，各單位當(dāng)年成形的文件資料應(yīng)在次年6月份歸檔完畢；對(duì)國(guó)家規(guī)定的應(yīng)立卷歸檔資料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理；按照國(guó)家規(guī)定各有關(guān)單位歸檔整理好的檔案在本單位保管滿10年后，定期向本地方行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家檔案館移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。從玉林市開展的三次檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，少部分機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位違反《檔案法》的規(guī)定，應(yīng)歸檔的檔案資料不能及時(shí)整理歸檔，有長(zhǎng)期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。市直機(jī)關(guān)有2％的單位文件資料長(zhǎng)期不整理歸檔，檔案行政部門每次檢查都向這幾家單位發(fā)限制整改通知書，而這些單位總是應(yīng)付了事；縣直機(jī)關(guān)有5％的單位檔案和檔案工作長(zhǎng)期處于不整理歸檔和無人管理的狀態(tài)；不移交檔案、不按規(guī)定向檔案館移交檔案的市直機(jī)關(guān)單位占10％，縣機(jī)關(guān)單位占20％。
(二)檔案文件資料收集不齊全
在檢查中，不難看出，應(yīng)歸檔文件資料收集不齊全，即立檔單位在自己開展職能職責(zé)范圍的工作中形成了的文件資料沒有按規(guī)定收集齊全整理歸檔。這種情況的存在是普遍的，如全市市縣兩級(jí)機(jī)關(guān)單位，應(yīng)歸檔的文件資料能收集95％以上進(jìn)行整理歸檔的單位占10％；能收集到90％以上進(jìn)行歸檔整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相當(dāng)部分單位存在著歷年積存下來應(yīng)歸檔而零散的和領(lǐng)導(dǎo)手上掌握的文件資料收集不起來歸檔的現(xiàn)象。特別是專門檔案沒有收集整理歸檔，如聲像檔案、實(shí)物檔案、基建圖紙等。檔案文件資料收集不齊全，這樣發(fā)展下去，將造成地方檔案館館藏檔案資料欠缺的后果，將嚴(yán)重漏失應(yīng)進(jìn)館的檔案。
(三)檔案保管條件差。安全隱患多
一些單位、部門檔案保管無專室，保管條件與“三鐵八防”的要求相關(guān)很遠(yuǎn)，嚴(yán)重威脅著檔案的安全；檔案亂堆亂放，檔案塵埃滿地。雖然大部分單位有檔案室，但多是與雜物混在一起，有的甚至屋頂漏雨。
(四)檔案工作得不到重視、管理混亂
一直以來，人們對(duì)檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)，不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門也對(duì)檔案工作認(rèn)識(shí)不足，不夠重視。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)還有一些單位沒有把檔案工作納入本單位年度工作計(jì)劃或目標(biāo)管理責(zé)任制，也沒有建立檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度和明確分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有專職或兼職檔案員，誰都可以隨便直接利用檔案。
(五)檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低
由于檔案人員變換頻繁，一些單位領(lǐng)導(dǎo)往往不考慮檔案工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，隨便安排人員來應(yīng)付工作，致使許多檔案工作人員沒有經(jīng)過崗前培訓(xùn)，沒有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，這就使得檔案工作人員素質(zhì)與新時(shí)期檔案工作要求很不相適應(yīng)。
(六)檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入少。不按規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算
部分縣(市)區(qū)政府及少數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位沒有加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，也沒有把檔案事業(yè)建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。如在檢查中，發(fā)現(xiàn)博白縣檔案館已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有列入縣財(cái)政的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，辦公經(jīng)費(fèi)都由檔案館(局)自己解決，檔案館建設(shè)沒人關(guān)心、過問，這就嚴(yán)重影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
二、影響檔案行政執(zhí)法的主要因素
從檢查得到的結(jié)果看，玉林市檔案工作所存在的問題反映了行政執(zhí)法工作仍處于弱勢(shì)階段，與國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)。檔案行政執(zhí)法存在問題的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有內(nèi)在的根源。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期影響著檔案行政執(zhí)法的主要因素有以下幾方面。
(一)檔案和檔案工作意識(shí)淡薄、檔案法制觀念不強(qiáng)。是檔案工作得不到明確落實(shí)的關(guān)鍵因素
長(zhǎng)期以來，人們對(duì)檔案和檔案工作缺乏全面的認(rèn)識(shí)。盡管檔案部門積極、努力地通過媒體、板報(bào)、標(biāo)語等各種形式向社會(huì)宣傳了《檔案法》，但大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)習(xí)宣傳貫徹《檔案法》與本部門、本單位的職能工作無關(guān)，只是檔案行政部門的事。由于有這種因素的存在，導(dǎo)致了許多國(guó)家工作人員對(duì)檔案和檔案工作一知半解或全然不知。
(二)檔案人員業(yè)務(wù)水平不高。變換頻繁。是影響檔案工作正常開展的直接因素
在開展的檔案行政執(zhí)法檢查中有這樣的情況，即多數(shù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都是配備兼職檔案員。這些兼職檔案員在單位兼職事務(wù)太多，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、檔案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)差、檔案業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致了歸檔不按時(shí)、所整理的檔案歸檔質(zhì)量不符合要求，嚴(yán)重影響了檔案管理和工作正常開展。(三)檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，是影響檔案業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)法不力的主要因素
從近年的幾次檔案行政執(zhí)法檢查來看，如果檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)不力，那么檔案業(yè)務(wù)建設(shè)將很難開展。尤其是對(duì)于多數(shù)單位檔案業(yè)務(wù)建設(shè)中存在的問題，即使已在檢查中明確指出并下發(fā)整改通知書，但由于檔案行政部門人員過少，過后無人抓監(jiān)督、抓落實(shí)，也就無法追究責(zé)任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了檔案部門監(jiān)督力度不夠，有指導(dǎo)、無監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善，各項(xiàng)規(guī)章制度沒有很好實(shí)施，使得在檔案行政執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員只能是看在眼里，明白在心里，監(jiān)督整改措施不了了之，最終仍然未能督促受檢單位如期整改，直接影響檔案法制建設(shè)的前進(jìn)步伐。
(四)檔案工作得不到重視，檔案工作人員干勁不足，是影響檔案工作的消極因素
檔案工作是一項(xiàng)既要投入，而眼前經(jīng)濟(jì)利益又不明顯的工作。這往往導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作存在著偏見，即檔案工作說起來重要，做起來次要，忙起來不要。實(shí)際工作中，檔案人員工作做得不少，領(lǐng)導(dǎo)就是看不見，在檔案工作方面的投入，總是得不到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，這就大大打擊了檔案工作者的積極性，造成檔案工作人員有消極心理，干勁不足，成為影響檔案工作欠活力的因素。
三、解決檔案行政執(zhí)法存在問題的辦法
在新形勢(shì)下，如何進(jìn)一步加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法工作，切實(shí)解決當(dāng)前檔案行政執(zhí)法存在的問題，確保檔案事業(yè)步入法制軌道，使檔案事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下相應(yīng)的辦法。
(一)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)作用
檔案行政執(zhí)法是否得到落實(shí)，就看檔案執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)起不起作用。要建立行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)系統(tǒng)，充分發(fā)揮人大、權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)和政府法制部門的主導(dǎo)作用，實(shí)行多層次、多方位、嚴(yán)而有序、相互制約的有效檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)；要定期或不定期地對(duì)各單位、各部門檔案工作情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)提出，限期整改。這樣，不但能保證各單位、各部門負(fù)責(zé)規(guī)范本單位的檔案管理，而且還能對(duì)所屬單位檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)?？傊?，只有充分發(fā)揮好監(jiān)督指導(dǎo)作用，才能確保檔案工作的正常開展。
(二)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是貫徹實(shí)施《檔案法》的必要措施和主要手段。各機(jī)關(guān)、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制中必須明確相關(guān)的職責(zé)、范圍、權(quán)利、義務(wù)、方式，建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，保障檔案執(zhí)法活動(dòng)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度；各有關(guān)機(jī)關(guān)和部門既要相互監(jiān)督，又要相互支持配合，確保檔案工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
(三)嚴(yán)肅檔案執(zhí)法。依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為
《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案工作條例》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權(quán)，就應(yīng)該從法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性來維護(hù)和確保檔案工作應(yīng)有的法律、法規(guī)地位，堅(jiān)決貫徹實(shí)施《檔案法》《檔案工作條例》，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)檔案法律法規(guī)的尊嚴(yán)。只有這樣，才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題，才能促進(jìn)檔案事業(yè)法制化建設(shè)和健康發(fā)展。
(四)加強(qiáng)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)。依法依規(guī)把檔案事業(yè)發(fā)展列入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃
切實(shí)加強(qiáng)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，納入目標(biāo)管理，列入領(lǐng)導(dǎo)工作議事日程，還要從思想上、行動(dòng)上重視依法依規(guī)治理檔案工作，切實(shí)解決檔案工作中所必需的人力、物力、財(cái)力等實(shí)際問題，確保檔案工作步入正常發(fā)展軌道。
(五)加強(qiáng)培訓(xùn)。提高檔案執(zhí)法人員素質(zhì)
關(guān)鍵詞:非訴訟,行政執(zhí)行,審查,強(qiáng)制
具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是具體行政行為自身效力的要求(具體行政行為具有執(zhí)行力),也是公共利益的體現(xiàn)。在具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)受阻的情況下,需要使用公共權(quán)力強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容。對(duì)于強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容,我國(guó)目前采取兩種做法:一是由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行;二是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行又有兩種形式:一是訴訟強(qiáng)制執(zhí)行,即行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟以后,法院經(jīng)訴訟審查,認(rèn)為被訴具體行政行為合法,并判決維持被訴具體行政行為。如果行政相對(duì)人仍不履行法院判決維持的具體行政行為,被告行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種執(zhí)行的依據(jù)是法院的判決和被判決維持的具體行政行為,故稱為訴訟強(qiáng)制執(zhí)行或訴訟執(zhí)行。另一是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為以后,行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟,又不履行具體行政行為確定的義務(wù),行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里作為執(zhí)行依據(jù)的具體行政行為是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為。法院經(jīng)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng),對(duì)未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行,就是非訴訟行政執(zhí)行。在我國(guó),具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行主要采用非訴訟行政執(zhí)行的形式。本文旨在對(duì)非訴訟行政執(zhí)行的有關(guān)理論和實(shí)務(wù)問題展開分析。
一、 非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵和精神剖析
我國(guó)采用非訴訟行政執(zhí)行的法律依據(jù)主要有兩個(gè)方面:一是各行政管理領(lǐng)域單行法律、法規(guī)的規(guī)定;二是《行政訴訟法》第66條的規(guī)定。前者主要是就該法律、法規(guī)所涉及到的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行問題進(jìn)行類別列舉規(guī)定,其中絕大多數(shù)規(guī)定了非訴訟行政執(zhí)行的形式;后者主要是在前述列舉規(guī)定的基礎(chǔ)上,對(duì)所有可執(zhí)行的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行作統(tǒng)一和原則性安排,并認(rèn)可了以非訴訟行政執(zhí)行為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主要形式。[1]
針對(duì)上述法律規(guī)定和實(shí)務(wù)中的做法,我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)非訴訟行政執(zhí)行提出了不少見仁見智的觀點(diǎn),較有代表性的有如下三種:
第一,申請(qǐng)法院執(zhí)行說。[2]該說突出行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng),并以此同行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行相區(qū)別。
第二,與訴訟執(zhí)行對(duì)照說。[3]該說突出法院作為行政執(zhí)行主體的地位,并以執(zhí)行程序和執(zhí)行內(nèi)容的不同,將非訴訟執(zhí)行同訴訟執(zhí)行相區(qū)別,且將二者統(tǒng)歸為行政訴訟法學(xué)上所研究的行政執(zhí)行。
第三,訴訟外強(qiáng)制執(zhí)行說。[4]該說將訴訟執(zhí)行以外的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和人民法院依申請(qǐng)(對(duì)具體行政行為)的執(zhí)行,都?xì)w入非訴訟行政執(zhí)行,故稱為訴訟外強(qiáng)制執(zhí)行說。
上述三種觀點(diǎn)對(duì)“非訴訟行政執(zhí)行”這一稱謂的態(tài)度是不一樣的。第一種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)稱“非訴訟行政執(zhí)行”,第二種觀點(diǎn)稱“行政訴訟法學(xué)上所研究的行政執(zhí)行中的一種”。為與訴訟執(zhí)行相區(qū)別,有學(xué)者進(jìn)一步解釋道:“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,不是向人民法院提起訴訟?！暾?qǐng)不是訴訟,不需要經(jīng)過訴訟程序”。[5]
需要說明的是,到目前為止,除最高人民法院2000年3月的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)〈行政訴訟法〉若干問題的司法解釋》(以下簡(jiǎn)稱新《司法解釋》)第93條使用了與非訴訟行政執(zhí)行有關(guān)的“非訴行政行為”以外,我國(guó)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和司法解釋從未使用過非訴訟行政執(zhí)行的提法,非訴訟行政執(zhí)行純屬于學(xué)理用語。非訴訟行政執(zhí)行當(dāng)指符合下述條件的強(qiáng)制執(zhí)行:(1)執(zhí)行的主體是人民法院,但法院作為執(zhí)行主體實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行,必須在作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人的申請(qǐng)下實(shí)施;(2)執(zhí)行的依據(jù)是生效的具體行政行為,并且是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為;(3)法院依申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為是有條件的,概括地講,條件就是具體行政行為不存在重大違法情形;(4)被執(zhí)行的具體行政行為未經(jīng)過訴訟審查,但不是不經(jīng)審查就予以執(zhí)行。很明顯,非訴訟行政執(zhí)行不包括行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行在內(nèi)。
非訴訟行政執(zhí)行本質(zhì)上是在剝奪行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)情況下的制度設(shè)計(jì)。這種制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)追求,當(dāng)主要是為了阻止違法的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行過程,保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不致因其未提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。同時(shí),采用非訴訟的形式,一方面是為了表明行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)未行使訴權(quán)啟動(dòng)訴訟程序,另一方面也是為了簡(jiǎn)化程序,確保在較短的時(shí)間內(nèi),使用較小的成本,完成合法具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。我國(guó)的非訴訟行政執(zhí)行同美國(guó)和法國(guó)的法院執(zhí)行行政行為的制度比較接近,其所具有的制度內(nèi)涵主要是,先由處于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人以外的第三人地位的法院, 對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行法律評(píng)判,[6]然后再?zèng)Q定是否予以執(zhí)行,這充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的價(jià)值取向,對(duì)于制約行政權(quán)力濫用,彌補(bǔ)因種種原因造成的行政案件數(shù)量少,法院難以通過訴訟審查否定違法具體行政行為的不足,也是有積極意義的。
通過上述分析,我們可以對(duì)非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵作如下揭示:非訴訟行政執(zhí)行,是在行政機(jī)關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請(qǐng)下,人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查,裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動(dòng)或制度。非訴訟行政執(zhí)行的特點(diǎn)有如下幾個(gè)方面:第一,執(zhí)行依據(jù)的行政性。法院非訴訟行政執(zhí)行的依據(jù)不是人民法院生效的裁判文書,也不是仲裁裁決書或有強(qiáng)制執(zhí)行力的公證文書,而是行政主體作出的已生效的具體行政行為,即有執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為。
第二,執(zhí)行方式的強(qiáng)制性和準(zhǔn)用性。非訴訟行政執(zhí)行都是在義務(wù)人不履行生效具體行政行為所確定義務(wù)的情況下,由法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人的申請(qǐng)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行,因而其執(zhí)行方式對(duì)義務(wù)人具有強(qiáng)制性,《行政訴訟法》和新《司法解釋》對(duì)非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式未作規(guī)定,但最高人民法院原的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱原《貫徹意見》),對(duì)非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式作了一系列規(guī)定。另根據(jù)新《司法解釋》第97條和原《貫徹意見》第114條規(guī)定的精神,非訴訟行政執(zhí)行可以準(zhǔn)用《民事訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行方式。
第三,執(zhí)行對(duì)象的廣泛性。非訴訟行政執(zhí)行所要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容是具體行政行為為行政相對(duì)人確定的義務(wù),而義務(wù)的內(nèi)容是廣泛的,可能是款、物的交付,也可能是遷出房屋、拆除違章建筑和退出土地等行為。所有這些款、物和行為,都可以成為非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行對(duì)象,因而,執(zhí)行對(duì)象具有廣泛性。
為進(jìn)一步界定非訴訟行政執(zhí)行的范圍,還有必要理清以下兩組關(guān)系:
一是非訴訟行政執(zhí)行與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系?？紤]到執(zhí)行依據(jù)的同一性和目標(biāo)追求的共同性,我們可以將行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行和法院依申請(qǐng)所實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)歸為行政強(qiáng)制執(zhí)行。換言之,行政機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施的自行強(qiáng)制執(zhí)行和法院依申請(qǐng)實(shí)施的非訴訟行政執(zhí)行,共同構(gòu)成行政強(qiáng)制執(zhí)行或行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。因此,可以將非訴訟行政執(zhí)行視為行政強(qiáng)制執(zhí)行的組成部分。
但是,在理論界和實(shí)務(wù)界存在從字面含義理解和認(rèn)識(shí)行政強(qiáng)制執(zhí)行的習(xí)慣。我國(guó)有不少行政法學(xué)教科書就把涵蓋行政自行執(zhí)行和法院非訴訟執(zhí)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行劃歸行政行為的范疇。[7]這種理解和認(rèn)識(shí),對(duì)于從總體概況上把握行政強(qiáng)制執(zhí)行是有幫助的,但也存在過于粗疏和界定不準(zhǔn)確的問題。將非訴訟行政執(zhí)行與行政自行強(qiáng)制執(zhí)行共同置于行政強(qiáng)制執(zhí)行制度之下,主要是從確保行政義務(wù)實(shí)現(xiàn)、從執(zhí)行依據(jù)和執(zhí)行內(nèi)容相同或一致的角度考慮、設(shè)計(jì)的,但這絲毫不意味著對(duì)二者的差別、甚至屬性上的差別可以忽略不計(jì)。事實(shí)上,理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政行為的范疇基本無異議,對(duì)法院非訴訟行政執(zhí)行的屬性,卻存在較大的爭(zhēng)議,并形成兩種截然不同的觀點(diǎn):
一種觀點(diǎn)認(rèn)為,“行政決定(行為)強(qiáng)制執(zhí)行就其內(nèi)涵來說是行政機(jī)關(guān)的行政行為,而不應(yīng)該是其他國(guó)家機(jī)關(guān)的行為。人民法院依申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政處理決定,是行政強(qiáng)制執(zhí)行的繼續(xù)和延伸。人民法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行,在某種意義上是受行政機(jī)關(guān)的委托,代行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行?！盵8]依此觀點(diǎn),既然法院是應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng),受行政機(jī)關(guān)委托,代行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行,那么,法院的非訴訟行政執(zhí)行就理當(dāng)屬于行政行為。依此觀點(diǎn),也極容易導(dǎo)出法院在非訴訟行政執(zhí)行中不必進(jìn)行審查,只需徑行執(zhí)行的結(jié)論。這顯然與新《司法解釋》的思路不相符,與非訴訟行政執(zhí)行本身的屬性也不一致。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)法院實(shí)施的非訴訟行政執(zhí)行屬司法行為。其理由主要有:其一,符合《行政訴訟法》第66條的立法本意。相對(duì)人不起訴,并不能說明具體行政行為合法,對(duì)相對(duì)人不起訴的具體行政行為,除非相對(duì)人自愿履行,行政機(jī)關(guān)要想強(qiáng)制執(zhí)行,原則上必須經(jīng)過人民法院的司法審查;其二,如果將法院的非訴訟行政執(zhí)行理解為具體行政行為的繼續(xù),那么,法院對(duì)具體行政行為的執(zhí)行就成了被執(zhí)行的具體行政行為的有機(jī)組成部分,法院對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查就實(shí)屬?zèng)]有必要。這同建立非訴訟行政執(zhí)行制度,排斥或阻止違法具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行過程的初衷不相符;其三,非訴訟行政執(zhí)行制度作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查方式、一種審查制度,可以體現(xiàn)突出保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的精神。[9]筆者贊同這種觀點(diǎn)。
一、我國(guó)媒體競(jìng)爭(zhēng)的兩個(gè)階段和特點(diǎn)
我國(guó)的新聞媒體作為黨和政府的輿論工具，原先所有開支都由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。當(dāng)時(shí)，同行之間雖然存在競(jìng)爭(zhēng)，但是這種媒體競(jìng)爭(zhēng)是比較規(guī)范的、在道德約束之下的競(jìng)爭(zhēng)。并不傷筋動(dòng)骨，是一種良性的的競(jìng)爭(zhēng)。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)家對(duì)新聞單位實(shí)行了改革，雖然新聞媒體還是國(guó)有事業(yè)單位，受黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。但絕大多數(shù)媒體的所需經(jīng)費(fèi)已由原來的全部財(cái)政支付，變?yōu)樨?cái)政差額撥款或者完全自收自支。在這種情況下，各新聞媒體在發(fā)揮社會(huì)效益的同時(shí)，將實(shí)現(xiàn)利益最大化作為重要目標(biāo)，以適應(yīng)媒體自身發(fā)展和增加職工收人的需要。為了達(dá)到這個(gè)目的，各新聞媒體開展了全新意義上的競(jìng)爭(zhēng):加強(qiáng)了受眾意識(shí)，開始了對(duì)受眾的爭(zhēng)奪。爭(zhēng)取盡可能多的受眾，等于取得市場(chǎng)、等于取得了盡可能多的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國(guó)新聞媒體競(jìng)爭(zhēng)尚未建立與公司法相類似的事業(yè)法人制度、公平競(jìng)爭(zhēng)制度等制度規(guī)范，客觀上為新聞媒體對(duì)社會(huì)不正當(dāng)行使新聞報(bào)道權(quán)利以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)提供了可能。近年來，這種競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，并出現(xiàn)了惡意的、違背道德規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)行為。
二、媒體競(jìng)爭(zhēng)中不道德行為的主要表現(xiàn)
新聞媒體競(jìng)爭(zhēng)中的不道德行為主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：
1、新聞媒體從業(yè)人員個(gè)人行為。常見的有：為完成業(yè)務(wù)指標(biāo)抄襲新聞作品、造假新聞以求轟動(dòng)效果等。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，近年來，新聞媒體從業(yè)人員個(gè)人利用新聞報(bào)道牟取“好處”的各種或明或暗的事例也屢見不鮮：一些記者在參加采訪或新聞會(huì)等活動(dòng)時(shí)，接受采訪對(duì)象以“車馬費(fèi)”、“誤餐費(fèi)”、“勞務(wù)費(fèi)”等名義發(fā)放的錢物。還有一些記者利用休息時(shí)間私自組團(tuán)采訪或進(jìn)行新聞活動(dòng)，或私自參加企業(yè)組織的“三包”采訪和旅游、娛樂等活動(dòng)。更有記者明目張膽收受報(bào)酬，搞有償新聞，。如2002年6月22日，山西繁峙縣義興寨金礦區(qū)發(fā)生了特大爆炸，38名金礦礦工當(dāng)場(chǎng)遇難。全國(guó)各大媒體對(duì)其進(jìn)行了詳盡的報(bào)道與披露。但在事件發(fā)生后一年，2003年9月15日，新華社出人意料地，以驚人的勇氣向外界披露:有11名記者在繁峙礦難采訪過程中違背新聞職業(yè)道德，收受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員及非法礦主賄送的現(xiàn)金、金元寶的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)違紀(jì)行為金額高達(dá)7.46萬人民幣，令人震驚。
2、新聞單位的集體行為以及由核心管理層默認(rèn)的行為。與從業(yè)人員個(gè)人行為相比，這個(gè)層面的不道德行為更應(yīng)該引起關(guān)注，隨著媒體競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，這個(gè)層面的不道德競(jìng)爭(zhēng)行為顯得越來越顯著。這個(gè)層面的不道德競(jìng)爭(zhēng)為又突出表現(xiàn)為三個(gè)方面:首先，為爭(zhēng)奪廣告市場(chǎng)，利用媒體自身的影響力大搞有償新聞。有償新聞的特點(diǎn)，就是一條新聞被刊登，不是憑新聞價(jià)值來決定，而是根據(jù)提供所謂“新聞”的單位是否給予新聞單位“好處”來決定。一些新聞媒體將廣告演變成新聞消息、人物專訪、企業(yè)或產(chǎn)品通訊、生活專題、科學(xué)常識(shí)等形式進(jìn)行傳播，有的地方新聞媒體包括地方黨報(bào)時(shí)常大篇幅地登載此類文章。其次，利用媒體的影響力和優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)行拉贊助費(fèi)。對(duì)于拒絕給予“好處”的，則利用媒體影響力“封殺”或“搞臭”對(duì)方。如今年1月底到2月初，某地方報(bào)紙到一家企業(yè)拉廣告遭到拒絕，就抓住衛(wèi)生監(jiān)督部門在這家商品零售企業(yè)偶然發(fā)現(xiàn)不合格商品為由頭，在所屬的早晚兩份報(bào)紙上連篇累犢的進(jìn)行所謂“曝光”、“后續(xù)報(bào)道”、“評(píng)論”。再如今年1月中下旬，中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》欄目披露了鄂東晚報(bào)從2003年開始，在晚報(bào)領(lǐng)導(dǎo)的授意下，采取威脅暴光等非法手段，違公德，強(qiáng)拉所在地區(qū)學(xué)校的贊助費(fèi)，為報(bào)社牟利。在當(dāng)?shù)卦斐闪藧毫拥挠绊?，?duì)企業(yè)造成傷害。再次，或明或暗地封殺、貶低競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。所有媒體都有自身的優(yōu)勢(shì)，受眾群體是交叉的。有的新聞媒體為了競(jìng)爭(zhēng)，“封殺”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的一切新聞，對(duì)于有的事關(guān)大局、不得不報(bào)的新聞事件，則采取只報(bào)事件，不報(bào)道主體或者更換主體的手段。例如：對(duì)于“廣播電視進(jìn)村人戶工程”，有的報(bào)紙采取只報(bào)數(shù)字不報(bào)過程、只報(bào)出席會(huì)議的黨政首腦不報(bào)召開會(huì)議的廣電機(jī)關(guān)等含混手法進(jìn)行處理；有的報(bào)紙甚至將“廣播線路故障”、“電視信號(hào)中斷”等事件作為重要的社會(huì)新聞安排在顯著位置津津樂道。前不久，某地廣播電臺(tái)主辦了一個(gè)知名歌手的“歌友見面會(huì)”，整個(gè)演出過程十分成功但在演出結(jié)束時(shí)，因場(chǎng)地提供方違約以及一名歌友的過分熱情出現(xiàn)了一點(diǎn)小插曲，前往采訪的報(bào)紙記者就在領(lǐng)導(dǎo)授意下，以“某某歌友見面會(huì)草草收?qǐng)觥睘轭}，大肆宣揚(yáng)活動(dòng)的“不成功”，隨意夸大“不成功”的細(xì)節(jié)。諸如此類的在媒體競(jìng)爭(zhēng)中的不道德行為不但誤導(dǎo)了受眾、對(duì)批評(píng)對(duì)象和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手造成了傷害，還嚴(yán)重?fù)p害了新聞媒體在公眾心目中的形象。
三、媒體競(jìng)爭(zhēng)中的道德約束及評(píng)判
對(duì)于上面所談到的在媒體競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的種種有違道德的現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)人士或?qū)＜医o出了一些大同小異的界定。有的學(xué)者將其稱之為新聞腐敗，有的稱之為新聞道德淪喪或傳媒操守問題。但無論如何界定這一現(xiàn)象，其實(shí)它們都與新聞道德有關(guān)。對(duì)于在媒體競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的各種形式的違背道德的現(xiàn)象，社會(huì)必須作出反應(yīng)，必須采取措施加以解決。
l、建立規(guī)范媒體行為的機(jī)制并設(shè)立評(píng)判監(jiān)督機(jī)關(guān)。媒體監(jiān)督社會(huì)但誰來監(jiān)督媒體?道德體現(xiàn)的是人類精神的自律，主要靠人的道德責(zé)任感和社會(huì)輿論來保障實(shí)施。確實(shí)社會(huì)輿論是道德準(zhǔn)則最有效的持有者、是對(duì)反道德行為的最有效的評(píng)判和監(jiān)督者。但是，社會(huì)輿論最有效和最廣泛的傳播途徑卻恰恰是媒體。如果由媒體來互相監(jiān)督，很可能讓惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。當(dāng)前，地方的新聞工作者協(xié)會(huì)(記協(xié)組織)由于種種原因，在調(diào)停、監(jiān)督媒體競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，所起到的作用并不顯著，因此，有必要設(shè)立一套可操作性較強(qiáng)的評(píng)判機(jī)制，同時(shí)合理配置強(qiáng)化記協(xié)組織監(jiān)督管理的權(quán)力。
2、新聞道德的法律化。在利益多元化和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)多元化的條件下，新聞從業(yè)人員的道德責(zé)任感和社會(huì)輿論的強(qiáng)制力不足以防止媒體競(jìng)爭(zhēng)中的反道德行為發(fā)生。一些行為不僅需要有道德調(diào)整，還需要有更大強(qiáng)制力的行為規(guī)則和原則予以調(diào)整，這個(gè)具有更大強(qiáng)制力的行為規(guī)則和原則就是法律。利用法律手段可以使部分道德義務(wù)上升為法律義務(wù)，并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾予以強(qiáng)制執(zhí)行，這是維護(hù)媒體競(jìng)爭(zhēng)基本秩序的必須手段。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；缺陷；原因；完善
中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）16-0317-05
行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人不服行政主體的行政行為，認(rèn)為行政主體侵犯了自己的合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原機(jī)關(guān)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。
自從1991年實(shí)施《行政復(fù)議條例》以來，我國(guó)的行政復(fù)議制度日趨完善。先是1999年開始實(shí)施的《行政復(fù)議法》，接著是2004年又頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，再者是2007年實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》。這些立法舉措使行政復(fù)議制度的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。并提升了行政復(fù)議工作的指導(dǎo)思想和理念。行政復(fù)議作為解決行政矛盾的一個(gè)重要方式，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、大力提倡維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的形勢(shì)下發(fā)揮著越來越重要的作用。同時(shí)也是現(xiàn)代民主政治與追求行政效率雙重價(jià)值的選擇結(jié)果。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化的需要，行政權(quán)力極度膨脹，對(duì)行政權(quán)力的制約迫在眉睫。公權(quán)力之間相互制約已經(jīng)比較成熟，但是私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約則發(fā)展緩慢。相對(duì)于強(qiáng)大的行政權(quán)力，私權(quán)利非常弱小?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利” 要使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益避免受到行政權(quán)力的侵害，就須賦予他們救濟(jì)的權(quán)利。行政訴訟過程中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督非常有必要，但因其程序繁瑣、費(fèi)用高、效率低等因素致其難以適應(yīng)現(xiàn)代行政追求效率的基本需要。而行政復(fù)議制度則可通過行政系統(tǒng)內(nèi)快速裁決有效地救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)糾正不合法、不合理的行政行為。然而自實(shí)施行政復(fù)議法以來，對(duì)行政復(fù)議制度方面的定位、受理范圍、實(shí)施效果等都存在許多不容忽視的問題，所以完善行政復(fù)議制度具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
一、目前我國(guó)行政復(fù)議制度運(yùn)行現(xiàn)狀及缺陷
1.行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)接不暢，協(xié)調(diào)方式滯后。通常情況下，行政復(fù)議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復(fù)議前置，二是復(fù)議終局，三是在行政復(fù)議與行政訴訟兩者選擇后復(fù)議終局，四是復(fù)議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對(duì)人無所適從，不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)及保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在司法實(shí)踐中第四種模式占的比重較大，即相對(duì)于人一方面可選擇先行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復(fù)議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權(quán)利行使方式賦予了行政相對(duì)人較大的自由選擇權(quán)利，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。但對(duì)于行政復(fù)議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復(fù)議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯(cuò)過將不利于相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)。
另外設(shè)置行政復(fù)議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當(dāng)前營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境氛圍相悖，妨礙了行政相對(duì)人的維權(quán)方式選擇。法律規(guī)定部分事項(xiàng)必須先經(jīng)行政復(fù)議，然后才能。如稅收征管法中的復(fù)議前置制度。這樣產(chǎn)生行政爭(zhēng)議糾紛時(shí)，行政相對(duì)人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規(guī)定執(zhí)行。限制了當(dāng)事人自由選擇行政訴訟或者行政復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，導(dǎo)致納稅人與行政機(jī)關(guān)間的失衡和不對(duì)等。筆者認(rèn)為，行政主體與行政相對(duì)人發(fā)生行政糾紛，應(yīng)賦予申請(qǐng)人自由選擇的權(quán)利，避免實(shí)行“前置主義”原則損害對(duì)相對(duì)人的合法利益。
2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。公正是法律的價(jià)值追求和應(yīng)有之義，但是公正既包含實(shí)體公正也包含程序公正，程序是實(shí)現(xiàn)公正的重要保障?！缎姓?fù)議法》第3條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)依然是行政機(jī)關(guān)的一部分，擺脫不了行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü伲@是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機(jī)關(guān)或利害關(guān)系的影響。”[1]“不能做自己的裁判”，這個(gè)法律原則使人們明確建立獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)是非常重要的。當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和行政復(fù)議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，容易導(dǎo)致嚴(yán)重的程序不公，公正自然難以實(shí)現(xiàn)。比如日常行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使問題，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益提起行政復(fù)議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是本級(jí)人民政府或者是同系統(tǒng)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中為了維護(hù)本系統(tǒng)利益難免會(huì)做出不公正的行政復(fù)議裁決。
考察各國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，許多國(guó)家都設(shè)立了專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。如澳大利亞設(shè)有行政復(fù)審委員會(huì)，英國(guó)設(shè)立了行政裁判所。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)通常是政府內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的部門，相比之下國(guó)外的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性更強(qiáng)，一般行政機(jī)關(guān)干涉程度更小，更加有利于行政復(fù)議案件及時(shí)、公正、有效解決。
3.行政復(fù)議案件受理范圍過窄。《行政復(fù)議法》第6條明確規(guī)定了行政復(fù)議案件的受理范圍，使行政復(fù)議案件受理范圍過于狹窄，阻礙了行政復(fù)議制度價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，行政復(fù)議主要針對(duì)的具體行政行為，行政復(fù)議法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等排除在行政復(fù)議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復(fù)議法》第7條雖然規(guī)定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。將抽象行政行為納入行政復(fù)議案件范圍已經(jīng)迫在眉睫。“首先，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發(fā)生，破壞法制統(tǒng)一原則，現(xiàn)行糾正機(jī)制卻無法啟動(dòng)；其次，抽象行政行為制訂過程中缺少外部強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，也缺少行政相對(duì)人的參與，因此缺乏可操作性，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義；再次，各級(jí)政府及其工作部門缺乏制訂行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一程序規(guī)范?！盵2]另一方面，保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益與保護(hù)普通公民的合法權(quán)益一樣，都應(yīng)該有充分的救濟(jì)途徑和手段。行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員實(shí)施的侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，如行政處分、工資調(diào)動(dòng)等決定時(shí)也會(huì)給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害。將行政內(nèi)部行為納入行政復(fù)議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準(zhǔn)行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，即對(duì)行政相對(duì)人同樣產(chǎn)生直接的法律效果和實(shí)際影響，這種實(shí)質(zhì)性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應(yīng)該納入行政復(fù)議受案范圍。
4.行政復(fù)議法中關(guān)于適用調(diào)解結(jié)案的情形太少。行政復(fù)議經(jīng)歷了由不能調(diào)解到可以調(diào)解的兩個(gè)發(fā)展階段，但到目前為止允許調(diào)解結(jié)案的案件范圍仍非常狹窄。當(dāng)時(shí)的立法者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家職權(quán)是國(guó)家意志的體現(xiàn)，即使和被管理的行政相對(duì)人發(fā)生行政爭(zhēng)議，其都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力。而調(diào)解結(jié)案有時(shí)雙方不可避免要做出讓步。所以行政復(fù)議不適用調(diào)解?；谶@樣的考慮，1991年1月1日實(shí)施的《行政復(fù)議條例》規(guī)定案件受理不適用調(diào)解方式處理。
但是筆者認(rèn)為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對(duì)部分行政行為可在法律賦予的權(quán)限內(nèi)根據(jù)實(shí)情酌情處理。所以根據(jù)實(shí)際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權(quán)力而是更加有效地行使行政職權(quán)。實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了調(diào)解結(jié)案的范例。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定了兩項(xiàng)可調(diào)解的情形。這是第一次以立法的形式規(guī)定行政復(fù)議可調(diào)解結(jié)案。但是規(guī)定可調(diào)解結(jié)案的情形太少，調(diào)解范圍比較狹窄。
5.行政復(fù)議制度潛能沒有完全釋放。部分行政機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議工作“說起來重要，忙起來不要”，分管領(lǐng)導(dǎo)法律基礎(chǔ)知識(shí)欠缺，沒有完全掌握行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預(yù)行政復(fù)議工作、或者消極應(yīng)付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運(yùn)用行政復(fù)議手段解決行政爭(zhēng)議糾紛，致使許多矛盾難以及時(shí)處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。
6.綜合保障水平差。雖然行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通常是法定的行政主體，但當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和保障，與其所承擔(dān)的行政復(fù)議工作任務(wù)難以相匹配。一方面人員編制少。通?？h一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復(fù)議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復(fù)議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業(yè)，業(yè)務(wù)水平差，加上兼顧其他工作任務(wù)，往往顧此失彼。加上行政復(fù)議工作任務(wù)重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機(jī)會(huì)調(diào)走，行政復(fù)議人員流動(dòng)性大，整體素質(zhì)難以提高；另一方面是經(jīng)費(fèi)缺乏。經(jīng)費(fèi)難以與受理的案件相適應(yīng)。許多縣級(jí)政府沒有依照行政復(fù)議法的規(guī)定安排行政復(fù)議專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，沒有為法制機(jī)構(gòu)辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機(jī)構(gòu)連辦公電話費(fèi)用都不能保證，差旅費(fèi)也無法報(bào)銷。即使有單列此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，也可能會(huì)占用、擠用、挪用。不一定專項(xiàng)用于行政復(fù)議工作上，從而挫傷了行政復(fù)議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務(wù)不相適應(yīng)的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了行政復(fù)議工作的正常開展。
7.復(fù)議人員處理案件的能力不強(qiáng)。行政復(fù)議案件包含社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，所調(diào)整的法律關(guān)系也不僅僅是行政法律關(guān)系。而且隨著國(guó)家立法進(jìn)程的加快，每年都要制定出臺(tái)很多新法律法規(guī)，在新的法律法規(guī)頒布實(shí)施后，辦案人員所掌握的法律知識(shí)明顯的相對(duì)滯后。要準(zhǔn)確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強(qiáng)學(xué)習(xí)。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學(xué)科的知識(shí)。在具體工作中，但是，在行政復(fù)議實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，也有相當(dāng)一部分人員素質(zhì)不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強(qiáng)，有的說外行話，個(gè)別的甚至做事不依法、說話不講理，難以保障行政復(fù)議案件的質(zhì)量。為此加強(qiáng)行政復(fù)議人員能力建設(shè)，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，逐步推行行政復(fù)議人員資格制度，勢(shì)在必行。
8.社會(huì)公眾的認(rèn)知度不夠。行政復(fù)議法最突出的作用就是保護(hù)公民不受行政機(jī)關(guān)違法行為的侵害。在普通老百姓看來，行政機(jī)關(guān)是強(qiáng)者，公民或其他單位是弱者，《行政復(fù)議法》，就是為了解決這種強(qiáng)弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復(fù)議法的宣傳不到位，使社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)識(shí)程度不深，在人們的意識(shí)當(dāng)中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對(duì)行政復(fù)議這一救濟(jì)渠道認(rèn)識(shí)模糊甚至沒有認(rèn)識(shí)，對(duì)行政復(fù)議法的相關(guān)知識(shí)、行政復(fù)議辦理程序、注意事項(xiàng)、文書樣式、審理流程圖等內(nèi)容更是知之者甚少，造成行政復(fù)議的實(shí)際應(yīng)用差，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二、行政復(fù)議制度缺陷的原因分析
當(dāng)前行政復(fù)議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.定性錯(cuò)位。通常我國(guó)立法上對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定是不清晰的。行政復(fù)議制度究竟是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權(quán)利救濟(jì)制度？《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國(guó)行政復(fù)議制度認(rèn)定為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復(fù)議制度自然很容易按照“行政化”的特點(diǎn)來規(guī)制和運(yùn)行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復(fù)議的行政內(nèi)部審查職權(quán)，而沒有注重發(fā)揮其行政救濟(jì)職能的功能。從行政相對(duì)人方面來說，行政復(fù)議是一種救濟(jì)途徑；而從行政機(jī)關(guān)角度來說，行政復(fù)議已從一種監(jiān)督機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機(jī)制。對(duì)此，學(xué)者們對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。而行政復(fù)議制度的救濟(jì)功能正在被逐漸的淡化[3]。
實(shí)踐中，由于對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)行政化的粗淺理解，一些被實(shí)踐反復(fù)驗(yàn)證的具有重要價(jià)值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質(zhì)證等合理制度，都被行政復(fù)議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容，行政復(fù)議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質(zhì)量就更不用說了。
2.組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。通常我國(guó)行使行政復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)有：縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)人民政府或者垂直管理系統(tǒng)的上一級(jí)機(jī)關(guān)?？h、市、省級(jí)人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般是法制局等政府部門，通常我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)則是一個(gè)體系龐大的行政附屬部門。這些承擔(dān)行政復(fù)議功能的部門沒有獨(dú)立的法律地位，沒有獨(dú)立的復(fù)議權(quán)。雖然表面上法制工作機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立。但在復(fù)議審查過程中復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實(shí)。因而在承辦具體復(fù)議事項(xiàng)時(shí)難免受行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系影響，其復(fù)議活動(dòng)的公正性難以保證，許多裁決也難以獨(dú)立進(jìn)行，復(fù)議審查中的公平、公正立場(chǎng)受沖擊。
3.配套制度不完善。盡管行政復(fù)議制度在處理行政糾紛發(fā)揮了很大作用，但其未能滿足當(dāng)前的社會(huì)需要，目前還有許多配套制度不完善。
首先是責(zé)任追究機(jī)制不完善。根據(jù)《行政訴訟法》第63 條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為相對(duì)人不服提起行政訴訟的，以原機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)在法定限期內(nèi)沒有做出復(fù)議決定，相對(duì)人對(duì)原具體行政行為不服提訟的，以原行政機(jī)關(guān)為被告；對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。可見復(fù)議機(jī)關(guān)很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復(fù)議機(jī)關(guān)成為了被告，訴訟案件敗訴了，復(fù)議機(jī)關(guān)追究責(zé)任的制度也不是很明確。這樣對(duì)執(zhí)法人員失職行為還是缺少威懾力的。
其次是行政復(fù)議過程中缺少直接言詞、質(zhì)證辯論制度。通常行政復(fù)議機(jī)關(guān)是采取“書面審”的原則，不用召集復(fù)議申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)一時(shí)難以了解案件全貌。且審查案件證據(jù)也沒有雙方當(dāng)事人的質(zhì)證，盡憑復(fù)議機(jī)關(guān)一方，難以甄別證據(jù)真?zhèn)危匀浑y以查清案情，難以獲得公正結(jié)果。
再次是缺少案件合議制度。復(fù)議機(jī)關(guān)通常由案件復(fù)議機(jī)關(guān)的法制人員單個(gè)人處理。畢竟單個(gè)行政復(fù)議人員的知識(shí)面寬廣程度制約了復(fù)議案件的正確率。特別是重大復(fù)雜案件，單個(gè)行政復(fù)議人員更是難以勝任案件處理這個(gè)重任。容易導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生，如能引進(jìn)法院審判案件時(shí)的案件合議制度，將增強(qiáng)案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質(zhì)量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對(duì)人利益的案件發(fā)生。
三、完善行政復(fù)議制度的具體對(duì)策
針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度存在的上述問題，我們應(yīng)有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進(jìn)行政復(fù)議法的高效實(shí)施。
1.簡(jiǎn)化行政訴訟和行政的選擇模式。通常情況下行政復(fù)議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義?？疾焓澜绺鲊?guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展歷史，早期各國(guó)通常以行政復(fù)議前置為原則。但是后來通過司法實(shí)踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)：嚴(yán)格的前置程序在行政復(fù)議程序過程中給相對(duì)人造成了許多維權(quán)障礙，增加了維權(quán)成本。所以越來越多國(guó)家逐步取消了行政復(fù)議前置程序而賦予相對(duì)人在救濟(jì)程序的選擇權(quán)。筆者建議行政訴訟和行政復(fù)議銜接的模式應(yīng)采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對(duì)人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復(fù)議機(jī)關(guān)快速?gòu)?fù)議和法院快速判決，有效化解了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了社會(huì)和諧因素。
2.加快建立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立體制。為了減少行政復(fù)議案件受上下級(jí)政府關(guān)系的影響，建立獨(dú)立于政府組成部門而又隸屬于政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，是地方政府的一個(gè)獨(dú)立組成部門。有點(diǎn)類似于審計(jì)部門，直接聽命于各級(jí)政府行政首長(zhǎng)。復(fù)議機(jī)構(gòu)復(fù)議案件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守以下原則：“一是獨(dú)立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和職權(quán)；四是必須保持行政復(fù)議人員的專業(yè)化和相對(duì)獨(dú)立性。”[4] 實(shí)現(xiàn)這種模式就需要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革既要確保復(fù)議機(jī)構(gòu)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算、又要提高復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，最好行政復(fù)議人員須通過國(guó)家司法考試等。最大限度確保行政復(fù)議案件的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。
3.擴(kuò)大行政復(fù)議案件受理范圍。目前行政復(fù)議范圍主要針對(duì)具體行政行為.筆者認(rèn)為應(yīng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政裁決行為等納入行政復(fù)議受案范圍。當(dāng)然，考慮到我們國(guó)家法治發(fā)展水平不平衡狀態(tài)，將抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍應(yīng)循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)：首先，可考慮將國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，再考慮將地方性法規(guī)納入行政復(fù)議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時(shí)候，可將行政法規(guī)也納入行政復(fù)議審查范圍之內(nèi)，監(jiān)督所有的行政行為。這樣有序推進(jìn)，才能穩(wěn)妥的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行更為有效的監(jiān)督，對(duì)公民的權(quán)利予以更加充分及時(shí)的保護(hù)；對(duì)于公務(wù)員被行政機(jī)關(guān)侵犯權(quán)益的內(nèi)部行政行為，也會(huì)給公務(wù)員的權(quán)益造成極大的損害，如采取行政復(fù)議的救濟(jì)方式卻會(huì)比目前的申訴制度更加有效。將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議受案范圍更為妥當(dāng)、高效。
4.推廣調(diào)解制度。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優(yōu)點(diǎn)。推廣調(diào)解制度是政府管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提高公權(quán)力執(zhí)行力的有效途徑?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》雖然已涉及到行政復(fù)議調(diào)解制度，但規(guī)定的線條比較粗，原則性較大。調(diào)解應(yīng)作為與行政復(fù)議決定相并列的結(jié)案方式。其規(guī)則體系應(yīng)該細(xì)化，如行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循的原則、適用范圍、調(diào)解程序的具體步驟、調(diào)解結(jié)果的拘束力與救濟(jì)方式等方面都應(yīng)全方位規(guī)定，方便基層操作。但目前行政復(fù)議調(diào)解仍只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一種可選擇的處理程序，并不是行政復(fù)議的必經(jīng)程序。建議在構(gòu)建行政復(fù)議調(diào)解程序制度中首先應(yīng)考慮調(diào)解對(duì)解決行政爭(zhēng)議的作用，可將調(diào)解程序設(shè)定為特定案件的行政復(fù)議必經(jīng)程序，充分發(fā)揮調(diào)解制度的功能性優(yōu)勢(shì)。
5.全力推進(jìn)行政復(fù)議效能建設(shè)。行政復(fù)議能力建設(shè)既包括工作機(jī)構(gòu)硬件建設(shè)也包括人員隊(duì)伍的軟件建設(shè)，其中提高人員素質(zhì)又是重中之重，為此建設(shè)高素質(zhì)的行政復(fù)議人員隊(duì)伍勢(shì)在必行。一方面，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)硬件配備和財(cái)務(wù)保障。行政復(fù)議的財(cái)政預(yù)算應(yīng)列入各級(jí)政府及政府部門的財(cái)政預(yù)算，對(duì)必要的開支認(rèn)真做好財(cái)務(wù)計(jì)劃。同時(shí)應(yīng)給行政復(fù)議機(jī)構(gòu)配備好電腦、傳真、電話、打印機(jī)等辦公必要設(shè)備，為提高行政效能打好物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，配備好高素質(zhì)的行政復(fù)議人員。認(rèn)真把好行政復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻，要把政治上靠得住、業(yè)務(wù)水平高、法律功底好的人員充實(shí)到行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中來，最好規(guī)定行政復(fù)議人員應(yīng)持有國(guó)家法律職業(yè)資格證書，防止錯(cuò)案發(fā)生。同時(shí)必須加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)和人員管理。建立定期學(xué)法和輪訓(xùn)制度，不斷充實(shí)和豐富行政復(fù)議人員的專業(yè)知識(shí)，條件允許的可定期邀請(qǐng)行政復(fù)議領(lǐng)域?qū)＜肄k講座，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議理論的指導(dǎo)。全方位、多角度提高行政復(fù)議人員對(duì)行政法理論、工作技巧等方面的認(rèn)識(shí)，確實(shí)提高學(xué)習(xí)效果。
6.探索簡(jiǎn)易審理方式，建立質(zhì)證、合議制度。一方面，對(duì)于案情明確、爭(zhēng)議性不大的案件，如符合簡(jiǎn)易程序的，在保障當(dāng)事人程序權(quán)利的前提下，按照“能省則省，能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”的原則進(jìn)行審理。運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，啟用快審快結(jié)機(jī)制，提高行政復(fù)議案件結(jié)案速度；另一方面，在案件處理過程中應(yīng)引入案件證據(jù)質(zhì)證、合議制度。這樣便于明確違法事實(shí)概貌、掌握案件證據(jù)真?zhèn)?、處罰尺度，同時(shí)可以增進(jìn)當(dāng)事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。
7.整合宣傳資源，強(qiáng)化宣傳，增強(qiáng)效果。一方面，要充分發(fā)揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報(bào)紙雜志、電臺(tái)、電視臺(tái)采取開辟專欄、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、專家訪談、法律咨詢、案例評(píng)析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復(fù)議知識(shí)，做到報(bào)刊常年有文章，電臺(tái)不斷有聲音，電視經(jīng)常有圖像，通過反復(fù)宣傳行政復(fù)議法律知識(shí)，讓人民群眾切實(shí)感受到行政復(fù)議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權(quán)意識(shí)。將行政復(fù)議法列入普法宣傳的重要內(nèi)容，通過各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復(fù)議制度，努力營(yíng)造人民群眾自覺運(yùn)用行政復(fù)議途徑解決行政爭(zhēng)議的良好氛圍，推動(dòng)法治建設(shè)更上一層樓！
參考文獻(xiàn)：
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第一，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正處于快速增長(zhǎng)的階段，行政管理的體制與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的聯(lián)系十分密切。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制不夠完善，并且人口眾多，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力都不盡相同，相比于其他發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家，我國(guó)的生產(chǎn)力水平仍然存在一定的欠缺。在社會(huì)矛盾逐漸得到凸顯的今天，生產(chǎn)力水平的發(fā)展仍然是當(dāng)前行政管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。做好行政管理體制改革工作，是打造具有特色化、民主、法制化、創(chuàng)新化政府行政服務(wù)的關(guān)鍵。
第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展對(duì)行政管理提出了更高的要求。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不斷完善，并且逐漸體現(xiàn)出我國(guó)的特點(diǎn)。改革開放以來，越來越多的政策出臺(tái)，使得我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，并且為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展鋪墊了良好的政策環(huán)境。新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府的職能也發(fā)生了很大的變化，如何更好地對(duì)宏觀調(diào)控能力進(jìn)行提高，并且構(gòu)建統(tǒng)一、開放化的市場(chǎng)體系成為了當(dāng)前的工作重點(diǎn)需求。通過行政管理制度的改革，可以更好地實(shí)現(xiàn)政府的管理創(chuàng)新，并且將社會(huì)主義制度的優(yōu)越性進(jìn)行發(fā)揮，為我國(guó)社會(huì)的發(fā)展提供良好的制度保障，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的創(chuàng)新推動(dòng)力。
第三，行政管理改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開展，需要采取循序漸進(jìn)的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟(jì)、政治體制改革進(jìn)行配套。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)較為復(fù)雜，行政管理工作的開展，也要與之進(jìn)行更好的適應(yīng)，并且堅(jiān)持正確的理論方針，不斷地開拓進(jìn)取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎(chǔ)，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。
二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點(diǎn)
第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時(shí)，要明確思想，并且關(guān)注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)揮。各級(jí)政府要樹立相應(yīng)的責(zé)任思想，對(duì)于自身的審批過程進(jìn)行改革，規(guī)范政府權(quán)力。不同部門和崗位要確立不同的權(quán)責(zé)，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會(huì)組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
第二，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。在開展宏觀調(diào)控的過程中，要對(duì)于調(diào)控的體系和機(jī)制進(jìn)行不斷的調(diào)整，對(duì)宏觀調(diào)控的效果進(jìn)行有效的強(qiáng)化。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進(jìn)，并且各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都處于快速增長(zhǎng)的階段。面對(duì)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，要對(duì)當(dāng)前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進(jìn)行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性為目標(biāo)，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)，促進(jìn)從而對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第三，確定政府職能范圍和改革目標(biāo)。在行政管理體制改革的過程中，要對(duì)于改革目標(biāo)進(jìn)行確立，并且將構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對(duì)于制度、機(jī)制以及體制等多方面進(jìn)行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務(wù)性與公正性的特點(diǎn)。
第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對(duì)于公共的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確，并且關(guān)注優(yōu)勢(shì)的公共領(lǐng)域，集中精力針對(duì)于當(dāng)前社會(huì)中的熱點(diǎn)問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會(huì)保障以及公共科技等）進(jìn)行服務(wù)。在行政權(quán)利體制的確定上，要保證相關(guān)權(quán)力行為的約束力度。行政管理機(jī)制的改革，必須要對(duì)于人民、法律以及立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)。在公共組織體系的構(gòu)建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進(jìn)行分離，進(jìn)而提高公共組織體系的科學(xué)性與規(guī)范性。在公共治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新上，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)補(bǔ)給結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，并且采取分權(quán)化和自治化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模型，落實(shí)基層、地方與社區(qū)自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。另外，在公共效能管理上，要對(duì)于公共行政管理活動(dòng)進(jìn)行關(guān)注，對(duì)于服務(wù)流程進(jìn)行不斷的完善，充分地落實(shí)政務(wù)公開化的要求，保證行政活動(dòng)符合經(jīng)濟(jì)性、效能性的原則，提高行政服務(wù)的質(zhì)量。
第五，管理機(jī)制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實(shí)現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的基本需求。在管理機(jī)制創(chuàng)新上，要關(guān)注政務(wù)公開的落實(shí)，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對(duì)于決策過程進(jìn)行合理的調(diào)整，并且落實(shí)相關(guān)責(zé)任，提高決策的民主性與科學(xué)性。政府還要提高法制建設(shè)水平，落實(shí)依法行政，并且推進(jìn)電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程。對(duì)于公共危機(jī)管理上，要提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，改進(jìn)和完善當(dāng)前危機(jī)管理制度。與此同時(shí)，政府還要積極推進(jìn)績(jī)效管理制度的落實(shí)，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎(jiǎng)，并且行政問責(zé)制度，提高行政監(jiān)督能力。
三、結(jié)語
【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政聽證制度；環(huán)境權(quán)；正當(dāng)程序
一、環(huán)境行政聽證制度的概念
環(huán)境行政聽證制度是指環(huán)境行政主管部門在將要做出影響特定的一些人的環(huán)境利益的決定前，由專門的主持人主持，環(huán)境行政相對(duì)人廣泛參與并表達(dá)自己建議和想法、提供證據(jù)的一種程序性制度，所以，環(huán)境行政聽證制度不僅是一種環(huán)境行政中的重要程序，又是一種基本的法律制度。
二、我國(guó)環(huán)境行政聽證制度存在的問題
近年來，隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重以及公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境行政聽證制度在我國(guó)的各個(gè)地區(qū)得到廣泛適用。環(huán)境行政聽證制度無論是在制度研究還是實(shí)踐應(yīng)用中都呈現(xiàn)可喜局面，這為環(huán)境行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展起了很大的作用，但相對(duì)于傳統(tǒng)成熟的法學(xué)理論而言，該制度還處于起步初期，在理論與實(shí)踐中勢(shì)必存在諸多問題。
（一）缺乏統(tǒng)一的行政聽證程序法律制度
在我國(guó)，雖然國(guó)務(wù)院和各部委制定了一些有關(guān)環(huán)境行政聽證方面的規(guī)定和實(shí)施辦法，但是這些法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且過于分散與籠統(tǒng)，這種分散的立法模式可能會(huì)更有針對(duì)性，但它也有一些弊端。不同領(lǐng)域分散性立法可能導(dǎo)致法律的重復(fù)，甚至導(dǎo)致法律之間的沖突，聽證在執(zhí)行中就會(huì)失去權(quán)威，在各個(gè)法規(guī)的互相協(xié)調(diào)中浪費(fèi)大量的行政資源。
（二）我國(guó)環(huán)境行政聽證規(guī)定的聽證種類單一
理論界對(duì)行政聽證的分類之一，就是將行政聽證分為事前、事后與結(jié)合聽證。我國(guó)的立法實(shí)踐中僅規(guī)定了事前聽證，這樣的規(guī)定有他自己的優(yōu)勢(shì)。首先，可以在做出行政決定之前，能夠充分考慮到相關(guān)人的意見，從而體現(xiàn)行政決定的民主性。其次，這種制度的安排有利消除人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的逆反心理，從而使公眾更易接受行政機(jī)關(guān)的行政決定。最后，這種制度也有利于在行政機(jī)關(guān)與公眾之間建立一種良好的信息溝通渠道。雖然事前聽證有如此多的優(yōu)點(diǎn)，但也有它的缺點(diǎn)，最明顯的就是行政決定做出以后，如當(dāng)事人的合法權(quán)受到損害，而無法通過聽證程序得到救濟(jì)。
（三）環(huán)境行政聽證權(quán)的救濟(jì)手段單一
遺憾的是，目前我國(guó)并沒有相關(guān)的救濟(jì)手段，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)聽證制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，以至于實(shí)踐中聽證制度不具有可操作性，猶如空中樓閣，加之當(dāng)前法制存在一些缺陷，行政執(zhí)法人員徇私枉法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而在權(quán)利與權(quán)力相沖突的時(shí)候，行政相對(duì)人往往不能采取有效的手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。同樣的道理，如果在環(huán)境行政聽證中缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段，環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益便會(huì)遭到損害，也會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人有怨無處可伸的尷尬境地，挫傷公民參與聽證程序的積極性。
（四）聽證主持人制度不完善
雖然我國(guó)聽證制度的設(shè)計(jì)上也有回避制度的規(guī)定和職能分離的原則，但是主持人的獨(dú)立性沒有得到保障。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境行政聽證沒有對(duì)聽證主持人的資格進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，致使影響到了聽證活動(dòng)的質(zhì)量。再次，是我國(guó)行政程序法也沒有明確主持人的權(quán)力，各國(guó)對(duì)主持人的權(quán)力都有詳細(xì)的規(guī)定，雖然說不大盡相同，如有的國(guó)家規(guī)定他有最終的決定權(quán)，有的規(guī)定只有組織權(quán)。
（五）公眾參與環(huán)境聽證的意識(shí)淡薄
隨著環(huán)境問題的日益突出和環(huán)保事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)公眾參與環(huán)境行政聽證的實(shí)踐已經(jīng)有初步發(fā)展，但是這種熱情由于環(huán)境主管部門宣傳力度不夠和聽證場(chǎng)所的限制而被抑制。環(huán)境聽證的公眾參與仍然存在諸多弊端，體現(xiàn)為公眾缺乏積極參與的意識(shí)，現(xiàn)行法律中缺乏公眾參與的具體程序規(guī)定并且忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的貫徹，在實(shí)踐中參與的公眾缺乏廣泛的代表性和信息不對(duì)稱以及民間環(huán)保組織的參與力量薄弱。
三、我國(guó)環(huán)境行政聽證制度的完善對(duì)策
（一）建立規(guī)范的環(huán)境行政程序法律體系
由于長(zhǎng)期以來“重人治，輕法治”傳統(tǒng)思想的影響，我國(guó)迄今尚未制定完整的行政程序法，這對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法、保護(hù)管理相對(duì)人及公眾的正當(dāng)權(quán)益極為不利。作為權(quán)利經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地要求法治，就環(huán)境法治而言，在完善環(huán)境實(shí)體法的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境程序法建設(shè)，既要注重貫徹民主和公正等原則、確立和保障公眾參與機(jī)制，又要做到有選擇、有重點(diǎn)地解決問題突出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
（二）提高行政聽證適用形式的靈活性
從我國(guó)環(huán)境行政聽證的實(shí)施狀況看，非正式聽證也會(huì)超過正式聽證的適用數(shù)量，諸如座談會(huì)、對(duì)話會(huì)、訪談、設(shè)置專門信箱、電話或通過媒體等多種形式聽取意見的非正式聽證正在得到廣泛的適用。而環(huán)境問題的復(fù)雜性要求環(huán)境行政主管部門靈活選擇聽證形式，針對(duì)不同的環(huán)境決策或決定采用合適的聽證形式。
（三）完善環(huán)境行政聽證權(quán)的救濟(jì)制度
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境程序立法既要強(qiáng)調(diào)和保障行政執(zhí)法，又要注重保護(hù)公眾和管理相對(duì)人的權(quán)益。為此，必須加強(qiáng)環(huán)境程序立法的民主性，廣泛聽取、考慮和協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)的意見、利益和要求，使環(huán)境程序立法在更廣闊的領(lǐng)域體現(xiàn)民眾的利益、智慧，并能夠遵循客觀規(guī)律，特別是生態(tài)學(xué)等自然科學(xué)規(guī)律。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、公民的環(huán)境權(quán)、管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)的約束機(jī)制、保障措施等做出明確、具體、易于操作的規(guī)定。
（四）完善環(huán)境行政聽證主持人制度
1、提高聽證主持人的獨(dú)立性與專業(yè)性。聽證程序的準(zhǔn)司法性決定了其主持人必須如法官在訴訟中一樣有獨(dú)立的地位，能夠保持偏正不倚，并且還要洞悉法律，熟練地掌握聽證技術(shù)，擁有豐富的專業(yè)知識(shí)與技能。
2、規(guī)范聽證主持人的職權(quán)。聽證主持人歷經(jīng)聽證的整個(gè)過程，對(duì)案件比較了解，可以提出一些適當(dāng)?shù)囊庖?，但是，聽證主持人應(yīng)當(dāng)在合理的權(quán)限范圍內(nèi)組織和指揮聽證，并享有提出意見的權(quán)力。
（五）提高公眾的環(huán)境參與意識(shí)
針對(duì)公眾參與聽證意識(shí)薄弱的問題，筆者提出幾點(diǎn)建議：首先，完善公眾參與環(huán)境立法制度，注重公眾參與環(huán)境立法制度體系的構(gòu)造以及參與程序的完善。其次，建議環(huán)保行政部門引入淘汰機(jī)制，審查相關(guān)專家的資質(zhì)，根據(jù)其個(gè)人及其專業(yè)等方面的特點(diǎn)進(jìn)行分類，深入基層社區(qū)和單位，或者固定幾個(gè)地點(diǎn)，憑借能力較強(qiáng)、熱心公益事業(yè)的專家的力量，經(jīng)常舉辦關(guān)于環(huán)境行政聽證的參與方法、環(huán)境知識(shí)的普及講座，并對(duì)參與者的信息加以整理，從中發(fā)掘、培養(yǎng)素質(zhì)好的聽證參與人。此外，加強(qiáng)環(huán)境行政主管部門與基層社區(qū)和中小學(xué)校的聯(lián)系，通過投放環(huán)境行政聽證宣傳小冊(cè)子，舉辦模擬咨詢、模擬論證會(huì)、模擬聽證會(huì)或知識(shí)競(jìng)賽等多種宣傳和推廣環(huán)境行政聽證參與程序、規(guī)范和方法的形式來提高公眾積極的參與意識(shí)。
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