時(shí)間：2023-03-10 14:46:51
導(dǎo)語(yǔ)：在行政許可法論文的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
行政程序是什么？它是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的方式、順序、步驟和時(shí)限的總稱(chēng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)程序是權(quán)力（利）的運(yùn)行方式，也是行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公正的保證。論文百事通一個(gè)行政行為只有實(shí)體規(guī)定，沒(méi)有程序規(guī)范和約束，這個(gè)權(quán)力是運(yùn)作不好的。如果把行政管理目標(biāo)看作結(jié)果，程序就是方法。正確的結(jié)果往往就蘊(yùn)含在正確的方法當(dāng)中。我們的許多干部和群眾對(duì)程序作用的體驗(yàn)不深，往往認(rèn)為我辦事辦對(duì)了就行，不需要遵守什么嚴(yán)格的程序，這就是重實(shí)體、輕程序的思想。外國(guó)有一位法學(xué)家說(shuō)，迄今為止法治的歷史，主要是程序的歷史。這話(huà)說(shuō)得很中肯。舉個(gè)通俗的例子，可以看出程序?qū)τ诮Y(jié)果公正至關(guān)重要。有的國(guó)家的學(xué)校給兒童上法治課，課題是姐妹倆分一個(gè)大蘋(píng)果，采取什么辦法分均？按照我們中國(guó)人的傳統(tǒng)思想，因?yàn)椴恢匾暢绦蛞?guī)則，無(wú)非采取兩個(gè)辦法：一個(gè)辦法就是由大人給蘋(píng)果切一刀，倆人各拿一半，但大人也不一定切得很公正，難免引起糾紛；另一個(gè)方法就是犧牲一方利益，如三字經(jīng)上說(shuō)的，“融四歲能讓梨”，從謙讓角度來(lái)說(shuō)這是好的，但從法律的角度來(lái)講，還是犧牲了一方利益。而這堂法治課告訴孩子們一個(gè)程序規(guī)則，就是你們誰(shuí)切都行，但操刀切蘋(píng)果的人要后拿自己的那一半。這個(gè)程序規(guī)則制約切蘋(píng)果的人，必須把蘋(píng)果切得公正，否則自己吃虧。這就是程序的價(jià)值。辦事欲達(dá)目的，方法必須正確。雖然程序公正不一定能夠絕對(duì)保證行政結(jié)果的公正，但程序公正與結(jié)果公正之間存在內(nèi)在聯(lián)系，是不容否認(rèn)的。新晨
說(shuō)到行政許可法，它對(duì)行政許可辦理程序的規(guī)定是比較系統(tǒng)、比較詳盡的。它按照行政許可的辦理過(guò)程，規(guī)定了行政許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、辦理期限、變更與延展，并對(duì)幾類(lèi)許可規(guī)定了特別程序，同時(shí)又在不同的環(huán)節(jié)分別規(guī)定了具體的程序制度，如公開(kāi)制度、說(shuō)明理由制度、行政機(jī)關(guān)職能分開(kāi)制度、時(shí)限制度等。這些程序制度的作用是：
第一，保證實(shí)體規(guī)定的正確實(shí)施。辦事行政許可的實(shí)體規(guī)定，集中起來(lái)說(shuō)，就是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查，對(duì)符合法定條件的準(zhǔn)予許可；對(duì)不符合法定條件的，不予許可。這些，只能通過(guò)履行科學(xué)、合理的法定程序才能實(shí)現(xiàn)。
[論文關(guān)鍵詞]車(chē)輛被盜搶?zhuān)恢匦聯(lián)u號(hào)；定性；公正原則
汽車(chē)被盜搶后如何獲得新牌照是繼北京汽車(chē)限購(gòu)話(huà)題后的新話(huà)題。2011年7月26日，姜某搖號(hào)獲得了北京市小客車(chē)配置指標(biāo)，新車(chē)上牌后被偷，姜某到北京市交通委員會(huì)下設(shè)的北京市小客車(chē)指標(biāo)辦重新申請(qǐng)配置指標(biāo)，被告知其若要取得配置指標(biāo)需重新?lián)u號(hào)。姜某以市交通委此規(guī)定于法無(wú)據(jù)為由，向豐臺(tái)區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)市交通委拒絕向其提供小客車(chē)指標(biāo)的行為違法，并判令市交通委無(wú)條件為其提供小客車(chē)配置指標(biāo)一個(gè)。因重新?lián)u號(hào)政策起訴交通委員會(huì)，這是首例，但姜先生的問(wèn)題絕非個(gè)案。
本文以“車(chē)輛被盜搶?zhuān)匦聯(lián)u號(hào)”制度為核心，立足行政法視野對(duì)該決策進(jìn)行剖析，首先闡述重新?lián)u號(hào)制度設(shè)立的初衷，繼而發(fā)掘該制度存在的可商榷之處，同時(shí)針對(duì)這些商榷之處提出建議。
一、初衷：重新?lián)u號(hào)制度設(shè)立的目的
2011年10月26日，北京指標(biāo)調(diào)控辦了一則通告，主要內(nèi)容如下：1.車(chē)輛被盜搶車(chē)主可持身份證件、公安機(jī)關(guān)出具的立案證明、機(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)等相關(guān)證明文件，向市公安交管車(chē)輛管理部門(mén)提出辦理小客車(chē)被盜搶狀態(tài)變更申請(qǐng)，經(jīng)車(chē)管部門(mén)信息審核后，將被盜搶小客車(chē)信息狀態(tài)更改為被盜搶?zhuān)樯暾?qǐng)人開(kāi)具《被盜搶小客車(chē)車(chē)輛信息證明》。2.被盜搶狀態(tài)的小客車(chē)不計(jì)為個(gè)人名下小客車(chē)，按照《<北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定>實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》），符合申請(qǐng)條件的可申請(qǐng)參加搖號(hào)。3.申請(qǐng)人必須簽署《被盜搶小客車(chē)搖號(hào)申請(qǐng)承諾書(shū)》，在被盜搶小客車(chē)找回后，承諾主動(dòng)放棄搖號(hào)資格或已取得的配置指標(biāo)，個(gè)人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車(chē)。4.提供虛假信息為獲取指標(biāo)的，指標(biāo)管理機(jī)構(gòu)取消申請(qǐng)資格或收回已取得的指標(biāo)，且三年內(nèi)不再受理其指標(biāo)申請(qǐng)。
不難發(fā)現(xiàn)，這一政策解決了一個(gè)棘手問(wèn)題：汽車(chē)被盜搶后，根據(jù)盜贓無(wú)法善意取得的理論，不管車(chē)輛如何轉(zhuǎn)手，車(chē)主仍然繼續(xù)擁有被盜車(chē)輛的所有權(quán)，被盜汽車(chē)依然登記在車(chē)主名下，《細(xì)則》第10條規(guī)定：住所地在本市的個(gè)人，名下沒(méi)有本市登記的小客車(chē)，持有效的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，可以申請(qǐng)指標(biāo)。因此，按照既往規(guī)定車(chē)主是不能參加搖號(hào)的，新規(guī)的實(shí)施為車(chē)主提供了一條重新購(gòu)車(chē)的合法渠道。
二、商榷：重新?lián)u號(hào)制度的行政法問(wèn)題
然而，通過(guò)更深層次的思考，該項(xiàng)政策不乏可圈可點(diǎn)之處。單獨(dú)從行政法的視角審視該項(xiàng)政策，筆者提出兩個(gè)問(wèn)題： 其一，被盜搶指標(biāo)與重新?lián)u得的指標(biāo)各自該如何定性？其二，該政策是否符合許可公正原則？
（一）新舊指標(biāo)的定性問(wèn)題
1.被盜搶指標(biāo)的定性
通告第二條指出提交變更申請(qǐng)后被盜客車(chē)就不再計(jì)在失車(chē)者名下，失主符合申請(qǐng)條件的可重新申請(qǐng)參加搖號(hào)。這一規(guī)定意味著被盜車(chē)牌的許可已被行政機(jī)關(guān)撤回。然而通告第三條卻規(guī)定在被盜搶小客車(chē)找回后，失車(chē)者得遵照承諾主動(dòng)放棄搖號(hào)資格或已取得的配置指標(biāo)，個(gè)人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車(chē)，即被盜車(chē)找回后，失車(chē)者可以選擇繼續(xù)擁有原車(chē)牌號(hào)。由此看來(lái)，第二條與第三條之間明顯是矛盾的，這里涉及到撤回和注銷(xiāo)的關(guān)系問(wèn)題。撤回和注銷(xiāo)存在著因果關(guān)系，只要發(fā)生撤回的情況，就應(yīng)當(dāng)辦理注銷(xiāo)，只有辦理了注銷(xiāo)，撤回的效果才能最終實(shí)現(xiàn)。結(jié)合通告的內(nèi)容，可知行政機(jī)關(guān)在撤回被盜車(chē)輛的車(chē)牌許可后并沒(méi)有將其注銷(xiāo)，既然撤回許可的行為在程序上存在瑕疵，那么通告賦予失車(chē)者重新?lián)u號(hào)的路徑的合法性也是牽強(qiáng)的。
2.新指標(biāo)的定性
新指標(biāo)的定性存在兩個(gè)問(wèn)題。首先，如上所述，被盜車(chē)牌號(hào)沒(méi)有在車(chē)主名下徹底消失，新車(chē)牌存在的合法性不足。其次，通告第三條規(guī)定在被盜搶小客車(chē)找回后，失車(chē)者得遵照承諾主動(dòng)放棄搖號(hào)資格或已取得的配置指標(biāo)，個(gè)人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車(chē)。那么根據(jù)該規(guī)定，新指標(biāo)許可的確定力也是值得質(zhì)疑的。所謂確定力從廣義上理解是指具體行政行為內(nèi)容的不可變更力和具體行政行為的不可廢止或撤銷(xiāo)的法律效力。已生效的法律行為具有形式上和實(shí)質(zhì)上的確定力，只有行政行為具有確定力，才能保證權(quán)利和義務(wù)的穩(wěn)定性，才能拘束行政主體和行政相對(duì)人的行為。由于新指標(biāo)許可誕生之時(shí)就不穩(wěn)定，顯然是不具備確定力的。
（二）重新?lián)u號(hào)制度的公正性問(wèn)題
1.許可公正原則的內(nèi)涵
《行政許可法》第5條第1款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公開(kāi)、公正的原則?！敝源_立行政公正是行政程序法的主要原則之一是因?yàn)樾姓龑?duì)提高行政行為的可接受性具有重要作用，是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過(guò)程和結(jié)果可以為社會(huì)一般理性人認(rèn)同、接受所要遵循的基本原則。然而公正與公平、合理等詞語(yǔ)一樣比較抽象，很難有一個(gè)精確的定義。通說(shuō)認(rèn)為，行政公正原則旨在行政主體和行政相對(duì)人之間實(shí)現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)上的平等。根據(jù)《行政許可法》第5條，行政許可公正主要表現(xiàn)為設(shè)定上的公正和實(shí)施上的公正。具體到許可的設(shè)定和實(shí)施細(xì)節(jié)，筆者認(rèn)為公正原則的基本內(nèi)涵包括三點(diǎn)：
（1）行政雙方權(quán)利義務(wù)分配上的公正
在行政許可關(guān)系中，由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，行政相對(duì)人相比行政機(jī)關(guān)往往是處于弱者地位。因此，在權(quán)利義務(wù)分配上，法律應(yīng)賦予行政相對(duì)人更多的權(quán)利而行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)。這方面在《行政許可法》的條文中也有諸多體現(xiàn)，如第46、47、48條規(guī)定了行政相對(duì)人聽(tīng)證的權(quán)利；第20條賦予了許可相對(duì)人的建議權(quán)；第71條是關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)非法設(shè)定許可的處理；第72條是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員失職的處理等等。
（2）行政許可實(shí)施中程序上的公正
章劍生教授認(rèn)為：行政公正原則不僅體現(xiàn)在結(jié)果，而且也重視過(guò)程的可接受性。因此在行政許可配置中，程序上的公正也至關(guān)重要。程序公正即符合正當(dāng)程序原則，包涵信息公開(kāi)、公眾參與以及回避，要求行政機(jī)關(guān)做好以下內(nèi)容：首先，依照法律法規(guī)做好信息公開(kāi)工作。其次，積極主動(dòng)地邀請(qǐng)民眾參與到必要的行政工作中來(lái)，聽(tīng)取民眾的陳述和申辯，不做閉目塞聽(tīng)的許可決定。最后，做到“自己不做自己的法官”這一基本要求，即對(duì)于涉及與自己有利害關(guān)系的人的許可，應(yīng)及時(shí)回避，切實(shí)保障許可的公正性。
（3）行政許可被第三人侵權(quán)后救濟(jì)上的公正
過(guò)去學(xué)者對(duì)許可公正原則的思考往往停留在設(shè)定和實(shí)施階段，往往忽略了頒發(fā)許可證后的階段。作為一種事前監(jiān)管手段，行政許可的內(nèi)容應(yīng)貫穿許可事項(xiàng)的始終并不會(huì)在頒發(fā)許可證后終止。與此同時(shí)，《行政許可法》第69條也只規(guī)定了行政許可在實(shí)施過(guò)程中受到行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)，并沒(méi)有明確規(guī)定許可受到第三人侵害時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何作為。結(jié)合本案，筆者認(rèn)為，許可被第三人侵權(quán)后的救濟(jì)過(guò)程也應(yīng)該適用公正原則。對(duì)此，筆者在行政許可的性質(zhì)上找到了理論依據(jù)。
筆者認(rèn)為“許可的過(guò)程性”應(yīng)當(dāng)包括許可被侵權(quán)后的救濟(jì)階段的。在第三人對(duì)許可的侵權(quán)中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，按照“誰(shuí)侵權(quán)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”理論行政機(jī)關(guān)是毫無(wú)責(zé)任的。但是，現(xiàn)實(shí)生活中行政相對(duì)人往往是沒(méi)有維權(quán)的能力的，需要借助行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位決定了對(duì)行政相對(duì)人的傾斜保護(hù)。同時(shí)，便民高效原則也要求行政機(jī)關(guān)盡最大可能來(lái)方便和服務(wù)民眾，并維護(hù)其公平正義，當(dāng)有多種解決問(wèn)題的手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇更有利于行政相對(duì)人的。因此，在救濟(jì)階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)力所能及地幫助行政相對(duì)人，秉承公正的原則做出每一項(xiàng)救濟(jì)措施。
2.重新?lián)u號(hào)制度的公正性討論
重新?lián)u號(hào)制度一出臺(tái)就被公眾質(zhì)疑是否公正。具體表現(xiàn)在以下兩方面：
第一，王宗玉教授認(rèn)為，車(chē)輛被盜搶?zhuān)?chē)主丟失的是財(cái)產(chǎn)權(quán)，但沒(méi)有丟失路權(quán)，可以通過(guò)注銷(xiāo)原來(lái)的牌照騰出路權(quán)空間。他認(rèn)為，國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)不受非法侵害的職責(zé)。當(dāng)車(chē)主車(chē)輛損失已經(jīng)不可避免時(shí)，有關(guān)部門(mén)再宣布沒(méi)有得到公權(quán)力有效保護(hù)的他們“車(chē)牌作廢”，是有失公正的。
第二，“車(chē)主名下只能有一輛車(chē)”的規(guī)定也會(huì)導(dǎo)致不公正的發(fā)生。若失車(chē)者重新?lián)u得號(hào)開(kāi)上新車(chē)后，若被盜車(chē)被追回，依規(guī)定，必須放棄一輛車(chē)，過(guò)程中難免會(huì)給姜先生帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失，況且現(xiàn)今搖號(hào)指標(biāo)數(shù)量逐年下降，而參加搖號(hào)人數(shù)卻猛漲，中簽率逐步降低，這樣的規(guī)定顯然是不公正的。
筆者認(rèn)為，該項(xiàng)政策的不公正還表現(xiàn)在以下兩方面：第一，從行政主體與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)分配角度看，通告的內(nèi)容反映出，無(wú)過(guò)錯(cuò)的車(chē)主不僅丟車(chē)還得丟指標(biāo)，相對(duì)人要為非自身過(guò)錯(cuò)造成的損失埋單，承擔(dān)所有非自身過(guò)錯(cuò)產(chǎn)生的義務(wù)，這顯然有違公平正義。第二，從救濟(jì)的手段選擇上來(lái)講，交通委并沒(méi)有選擇對(duì)相對(duì)人更有利的手段，有違便民理念。
三、改進(jìn)：對(duì)重新?lián)u號(hào)制度的建議
雖然重新?lián)u號(hào)制度有善意的初衷，然而制度的不完善引發(fā)了其它問(wèn)題生。那么是否真應(yīng)像網(wǎng)友呼吁的那樣，為失車(chē)者重新配置一個(gè)指標(biāo)呢？這得從北京搖號(hào)制度設(shè)立的初衷著手。
內(nèi)容提要: 莫諾湖案所面臨的是洛杉磯市居民生活用水需要與莫諾湖及其支流的公共信托利益保護(hù)之間的嚴(yán)重沖突，法院對(duì)該案的判決以及水資源委員會(huì)對(duì)1940年的引水許可決定作出的重大修改，表明作為“對(duì)物的行政許可”的自然資源特別利用許可具有與“對(duì)人的行政許可”完全不同的“兩階段性”特點(diǎn)。為了維護(hù)自然資源的公共信托用途，自然資源特別利用許可一般不宜適用《行政許可法》第8條的規(guī)定；為確保各種利益沖突得以合理權(quán)衡，應(yīng)允許對(duì)自然資源特別利用許可“附條件”，并相應(yīng)完善《行政許可法》關(guān)于自然資源特別利用許可的程序性規(guī)定，加強(qiáng)法院對(duì)這類(lèi)許可的司法審查。
“對(duì)物的行政許可”與“對(duì)人的行政許可”相對(duì)應(yīng)，本來(lái)占有行政許可的“半壁江山”，但似乎被人遺忘了。對(duì)物的行政許可的概念，來(lái)自德國(guó)、臺(tái)灣學(xué)者關(guān)于對(duì)人的行政行為與對(duì)物的行政行為的劃分，指的是“通過(guò)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的界定和確認(rèn)而作出的物權(quán)法上的調(diào)整行為”，只有“間接的人事法律效果”，①即通過(guò)直接對(duì)物的處置而對(duì)人或機(jī)構(gòu)的權(quán)利產(chǎn)生間接影響的行為，如政府采購(gòu)、公物廢止行為、取水許可等。這種對(duì)物的行政行為又包括對(duì)物的狀態(tài)處理行為（如賦予名稱(chēng)、設(shè)立特定的交通標(biāo)志）和對(duì)物的使用處理行為（如國(guó)家博物館的使用規(guī)則）。②在對(duì)物的使用處理行為中，對(duì)物的行政許可尤其是自然資源開(kāi)發(fā)利用許可，又具有其特殊的地位和重要性?！翱紤]到世界范圍內(nèi)能夠供給的礦產(chǎn)、森林以及其他可耗盡資源正在逐漸消失，人類(lèi)必須調(diào)整對(duì)資源的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。與這些資源的未來(lái)價(jià)值相比，今天的資源價(jià)格過(guò)于便宜，人類(lèi)出于自私動(dòng)機(jī)以過(guò)快的速度進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并且由于過(guò)度廉價(jià)的緣故使得資源的生產(chǎn)和消耗極其浪費(fèi)?！雹圻@種資源浪費(fèi)所帶來(lái)的能源耗竭以及與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)崩潰、核戰(zhàn)爭(zhēng)或極權(quán)統(tǒng)治等災(zāi)難盡管非?？膳?，依然還可能在幾代人內(nèi)得以恢復(fù)，真正可怕的是正在發(fā)生的因破壞自然生存環(huán)境而導(dǎo)致的遺傳和生物多樣性的喪失，那是需要用上百萬(wàn)年的時(shí)間才能恢復(fù)的。④如果依然按照那種嚴(yán)重破壞資源環(huán)境的西方工業(yè)化發(fā)展模式來(lái)發(fā)展中國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以支撐的生態(tài)環(huán)境必將遭受毀滅性的破壞而變成人間地獄，進(jìn)而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向自我毀滅的道路！盡管中國(guó)法律賦予了各級(jí)政府通過(guò)許可等管制手段來(lái)保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)生活中許多嚴(yán)重破壞環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)卻得到了一些地方政府或明或暗的支持，致使國(guó)人處于嚴(yán)重的自然資源與環(huán)境災(zāi)難的邊緣。有鑒于此，本文嘗試以美國(guó)莫諾湖案為背景，結(jié)合《行政許可法》之缺陷，就自然資源特別利用許可的規(guī)范與控制發(fā)表自己的一點(diǎn)淺見(jiàn)。
一、美國(guó)莫諾湖案所面臨的利益沖突
莫諾湖是美國(guó)加利福尼亞州的第二大湖，該湖的湖水一部分來(lái)自于湖面上的降雨和降雪，其他全部來(lái)自于上游的5條淡水河。旁邊的洛杉磯市因城市居民生活用水需要，在購(gòu)買(mǎi)了附屬于其中4條淡水河以及莫諾湖的河岸權(quán)后，于1940年向加利福尼亞州水資源部（即DWP，現(xiàn)在的水資源委員會(huì)的前身）申請(qǐng)從這4條支流取水的許可。盡管該州的法律授權(quán)水資源部“在它認(rèn)為計(jì)劃的取水行為不會(huì)最好地保護(hù)公眾利益時(shí)”駁回申請(qǐng)，但是同時(shí)還規(guī)定：“家庭用水是水的最高用途，這是本州已經(jīng)確立的政策”，并指令水資源部接受這個(gè)政策聲明的指導(dǎo)。水資源部在經(jīng)過(guò)聽(tīng)證后認(rèn)為，洛杉磯市水利電力部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)DWP）是為家庭用水尋求水源，因而水資源部必須準(zhǔn)許申請(qǐng)，盡管這會(huì)損害莫諾湖的公眾信托用途（如商業(yè)、休閑和景觀(guān)用途）。水資源部最后許可DWP占用前述5條淡水河中4條河的全部水量。DWP立即修建了設(shè)施，引走了這些河一半的水流。1970年，DWP完成了第二條引水渠，從此以后，這些河流的幾乎全部水量為DWP所占用。繼續(xù)引水的后果使莫諾湖的經(jīng)濟(jì)、休閑、景觀(guān)和生態(tài)價(jià)值受到了嚴(yán)重威脅。為了保護(hù)莫諾湖的休閑和生態(tài)價(jià)值——湖及湖岸的景色、空氣的清潔以及該湖作為鳥(niǎo)類(lèi)筑巢和覓食地的用途，全國(guó)奧杜邦協(xié)會(huì)于1975年5月21日在莫諾縣高等法院提起訴訟，請(qǐng)求禁止性和宣告性救濟(jì)。DWP提出管轄權(quán)異議，要求變更管轄。法院批準(zhǔn)了該管轄權(quán)異議，并將案件交給阿爾派恩縣高等法院審理。⑤原告根據(jù)公眾信托理論，主張公眾信托在先，因而可限制所有的先占水權(quán)。這就意味著水資源委員會(huì)的取水許可是違法的，或者說(shuō)加利福尼亞州的大多數(shù)先占水權(quán)都是非法取得，而且現(xiàn)在也是非法使用。但是，美國(guó)西部水資源的使用主要受古老的先占水權(quán)理論所控制，因此，被告DWP主張對(duì)于流水的公共信托理論包括在先占水權(quán)制度內(nèi)，并被該部分法律所吸收而消滅，被許可人DWP享有確定的、永久性地從四條淡水河取水的權(quán)利，而不必?fù)?dān)心對(duì)于信托用途的影響。阿爾派恩縣高等法院于1981年11月9日作出即決判決，認(rèn)為公共信托理論應(yīng)當(dāng)包括在加利福尼亞的水權(quán)制度之內(nèi)，公共信托理論不能獨(dú)立于該制度而起作用，水資源委員會(huì)向DWP發(fā)放的在莫諾盆地引水的許可不受公共信托理論的限制。案件最后上訴到加利福尼亞州最高法院。
由于公共信托理論與水資源委員會(huì)管理的先占水權(quán)制度屬于相互競(jìng)爭(zhēng)和彼此獨(dú)立的兩套思想體系，接受其中一套而否定另一套，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)不平衡的結(jié)構(gòu)，即要么將對(duì)本州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的居民生活取水指責(zé)為對(duì)信托用途的違反，要么會(huì)否認(rèn)任何保護(hù)為公共信托所促進(jìn)的價(jià)值的義務(wù)，因此，法院最后認(rèn)為，1913年權(quán)力有限的水資源部既沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有義務(wù)考慮公共信托所保護(hù)的權(quán)益，而1983年的水資源委員會(huì)則負(fù)責(zé)水資源的規(guī)劃和分配，法律要求它對(duì)這些權(quán)益進(jìn)行考慮，它有義務(wù)在水資源的規(guī)劃和分配中考慮公共信托，并在可能的情況下保護(hù)公共信托用途。水資源委員會(huì)在管理先占水權(quán)制度時(shí)如不考慮公共信托，則很可能導(dǎo)致對(duì)信托利益的不必要和沒(méi)有理由的損害。即使州政府批準(zhǔn)了取水行為，公共信托也要求它有責(zé)任繼續(xù)對(duì)于分配的水資源的取得和使用進(jìn)行監(jiān)督，在行使為了公共利益而分配水資源的主權(quán)權(quán)力時(shí)，可不受過(guò)去水資源分配決定的限制。在本案中，顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，沒(méi)有任何負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)曾經(jīng)決定過(guò)將莫諾湖四條支流的全部水流引走會(huì)對(duì)莫諾湖的公共信托用途帶來(lái)何種影響，本案也沒(méi)有任何負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)決定較少的取水是否會(huì)更好地平衡各種利益。因此，法院主張將公共信托理論與先占水權(quán)制度結(jié)合在一起，清除一直阻止水資源委員會(huì)或法院對(duì)莫諾湖盆地的水資源采取一種新的、客觀(guān)的看法的法律障礙，并主張莫諾湖的人類(lèi)和環(huán)境用途應(yīng)在修改引水許可的決定中予以考慮。⑥最后州水資源委員會(huì)根據(jù)法院的判決，于1994年9月對(duì)1940年的取水許可作出重大修改，禁止洛杉磯在湖水升高到確定水位之前引水，而且此后要將其引水量限制在不到其歷史引水量的三分之一。
二、自然資源特別利用許可的規(guī)范與控制——來(lái)自莫諾湖案的啟示
前不久發(fā)生的圓明園防滲膜工程事件以及中山陵公園前湖建溫室事件，以及類(lèi)似對(duì)自然資源進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)利用的事件，如張家界、黃山、泰山等景區(qū)因建眾多商業(yè)設(shè)施而被聯(lián)合國(guó)教科文組織亮上黃牌，武當(dāng)山的復(fù)真觀(guān)被改建為三星級(jí)賓館等，無(wú)不說(shuō)明我國(guó)自然資源特別利用許可失去了控制。這種失控與我們未能提供一個(gè)有效處理自然資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間沖突的理論有密切關(guān)系。那么，作為代表公共信托理論的典型判例，莫諾湖案能帶給我們什么啟示呢？
（一）自然資源特別利用許可的“兩階段”性特點(diǎn)
莫諾湖案中的引水許可，實(shí)際上可分為兩個(gè)階段：一是確定可以在什么范圍、時(shí)間以及程度上以損害莫諾湖公共信托用途的方式向莫諾湖支流取水；二是確定將此種引水許可授予給誰(shuí)。在引水許可的第一階段，許可將對(duì)莫諾湖及其支流的一般使用者及其附近的不特定人的利益產(chǎn)生負(fù)面影響，而在第二階段，則對(duì)申請(qǐng)人的利益產(chǎn)生影響。事實(shí)上，所有自然資源特別利用許可，如海事部門(mén)準(zhǔn)許在運(yùn)河下方施工的許可、公園特別使用許可等，都可類(lèi)似地劃分為這兩個(gè)階段，因而這類(lèi)許可實(shí)質(zhì)上是在一般行政許可基礎(chǔ)上增加了第一階段，并體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：
首先，這類(lèi)許可的授予將影響一種“特殊”的公眾利益，這種利益需要一種特殊的機(jī)制來(lái)保護(hù)。如準(zhǔn)許在運(yùn)河下方施工的許可將直接影響運(yùn)河使用關(guān)系中的一般使用者的利益，即運(yùn)河的交通暢通，因而與一般的行政許可如藥品生產(chǎn)許可、食品衛(wèi)生許可等所維護(hù)的是抽象的一般性公共利益不同。由于議會(huì)的主要任務(wù)是立法，關(guān)注的是帶有普遍性的事項(xiàng)，一般不會(huì)花費(fèi)太多時(shí)間去過(guò)問(wèn)相對(duì)具體的事務(wù)，因而有必要建立一種特殊的機(jī)制來(lái)保護(hù)這種“特殊”的公眾利益不受侵害。
其次，這類(lèi)許可管制的受益人屬于不確定的社會(huì)公眾，無(wú)法組織化，在立法和行政過(guò)程中無(wú)法連續(xù)表達(dá)自己的意志，施加實(shí)質(zhì)性的連續(xù)影響，因而在整個(gè)立法和行政過(guò)程中相比作為被管制者的自然資源開(kāi)發(fā)利用申請(qǐng)人而言處于弱勢(shì)，根本無(wú)力防止管制者為被管制者所“俘虜”。這正如一位學(xué)者所說(shuō)：“受管制或受保護(hù)公司幾乎在每一項(xiàng)行政政策中都有重大利益，也都有資源投入到對(duì)行政機(jī)關(guān)的持續(xù)游說(shuō)之中。與受管制或受保護(hù)公司的利益代表們不同，對(duì)立的團(tuán)體經(jīng)常是分散的，并且對(duì)任一特定行政過(guò)程的結(jié)果都只有非常微小的個(gè)別利益。因而，即使對(duì)立團(tuán)體的總體損害是巨大的，但高額的交易成本和搭便車(chē)效應(yīng)可能會(huì)有力地阻止其為影響行政決策而組織化。雖然在理論上，設(shè)置行政機(jī)關(guān)的目的通常在于代表未經(jīng)組織的利益，但是，行政管理的現(xiàn)實(shí)往往阻礙他們?nèi)ミ@樣做。在這些情形下，各種未經(jīng)組織的‘公共’利益不可能得到強(qiáng)有力的支持?！雹邽槌浞峙まD(zhuǎn)自然資源特別利用許可中分散且不確定的管制受益人的這種弱勢(shì)地位，美國(guó)法院的判例認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出許可決定時(shí)對(duì)管制受益人負(fù)有特殊義務(wù)，必須適當(dāng)考慮所有受影響的利益，這種“適當(dāng)考慮的要求被嚴(yán)格解釋為保護(hù)在組織上相對(duì)較弱的利益，目的在于抗衡已知的行政機(jī)關(guān)偏愛(ài)有組織的受保護(hù)利益或受管制利益的傾向?！雹嘁虼?，不僅應(yīng)在這類(lèi)許可的程序設(shè)置上給予管制受益人更多的權(quán)利和關(guān)懷，而且在行政救濟(jì)中，應(yīng)賦予管制受益人以行政復(fù)議申請(qǐng)人或行政訴訟原告資格，并免收有關(guān)費(fèi)用，同時(shí)由國(guó)家專(zhuān)門(mén)撥出資金獎(jiǎng)勵(lì)獲勝的行政訴訟原告，以鼓勵(lì)管制受益人啟動(dòng)行政救濟(jì)程序，減少或彌補(bǔ)其維權(quán)成本。
第三，這類(lèi)許可涉及的是被許可人開(kāi)發(fā)利用自然資源的利益（如莫諾湖案中洛杉磯市居民的生活用水需要）與保護(hù)自然資源公共信托用途之間的沖突，因而利益的合理權(quán)衡就應(yīng)成為相關(guān)制度設(shè)計(jì)的重心所在。一方面，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)有足夠的權(quán)威和權(quán)力去平衡這種利益沖突，否則就將如同莫諾湖案中的水資源部一樣，其職責(zé)只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用裆钣盟枰?，但卻沒(méi)有權(quán)力和義務(wù)去考慮莫諾湖及其支流的公共信托用途，從而導(dǎo)致許可決定過(guò)度損害到自然資源的公共信托用途。另一方面，由于這種利益平衡是一種寬泛的自由裁量權(quán)的行使，不僅涉及當(dāng)代人的利益，也涉及到子孫后代的利益，而反映子孫后代利益的代表在行政程序中是缺位的，因此，法院對(duì)這類(lèi)行政許可的審查，相比對(duì)其他行政行為的審查應(yīng)更加嚴(yán)格，應(yīng)具有更多的特殊性。
（二）自然資源特別利用許可不宜適用《行政許可法》第8條
筆者已在其他論文中指出，公物特別獨(dú)占利用許可一般不能適用《行政許可法》第8條的規(guī)定，⑨其理論依據(jù)是法國(guó)的公產(chǎn)理論⑩和日本的行政財(cái)產(chǎn)理論。日本最高法院在判例中指出：“……基于行政財(cái)產(chǎn)的土地使用許可而授予的使用權(quán)，……當(dāng)該行政財(cái)產(chǎn)本來(lái)的用途或者目的上的必要發(fā)生時(shí)，原則上在這時(shí)應(yīng)該消滅，并且應(yīng)該認(rèn)為前述制約內(nèi)在于權(quán)利本身而被授予”。換句話(huà)說(shuō)，“當(dāng)行政財(cái)產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時(shí)，原則上沒(méi)有必要對(duì)使用權(quán)的喪失進(jìn)行補(bǔ)償?！?11)那么，自然資源(12)特別利用許可是否也屬于《行政許可法》第8條規(guī)定的例外呢？
在莫諾湖案中，加利福尼亞州最高法院根據(jù)公共信托理論認(rèn)為，影響公共信托資源的水權(quán)是一種非既得的財(cái)產(chǎn)利益，州有權(quán)加以撤銷(xiāo)或廢止?？紤]到引水對(duì)加利福尼亞州經(jīng)濟(jì)的重要性，州可以允許一種非既得的損害公共信托的使用，但這種取水許可決定必須受到以下兩個(gè)條件的限制：首先，州必須考慮信托價(jià)值，并將它們與引水的利益進(jìn)行權(quán)衡；其次，只要可能，州必須避免對(duì)信托資源造成不必要的損害。(13)州作為信托人，必須履行信托財(cái)產(chǎn)的持續(xù)監(jiān)管義務(wù)，以確保信托價(jià)值總是能得到考慮，以及避免信托用途遭受不必要的損害。按照州可航水域的這一“持續(xù)監(jiān)管”規(guī)則，只要是對(duì)調(diào)和信托用途是必要的，州就有權(quán)修改或撤回先前已經(jīng)授予的非既得水權(quán)。正因?yàn)槿绱?，莫諾湖判決授權(quán)州可以通過(guò)法院或者州水利資源委員會(huì)修改現(xiàn)存水權(quán)，以確保水的使用與同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)需要和公共價(jià)值要求趨于一致。(14)從莫諾湖案中可以看出，損害公共信托用途的取水許可所賦予給被許可人的是一種非既得(Unvested)權(quán)利，行政許可機(jī)關(guān)可隨時(shí)根據(jù)公共信托用途的需要，對(duì)行政許可進(jìn)行修改，而不需要給予補(bǔ)償。
很明顯，莫諾湖案中的水資源委員會(huì)對(duì)1940年取水許可作出的重大修改，對(duì)DWP的引水構(gòu)成了非常大的限制：在未來(lái)的20年里，DWP的引水量?jī)H達(dá)到12300英畝一英尺，大約是禁止令前引水量的15%；當(dāng)湖水位達(dá)到6391英尺后，DWP平均從莫諾湖盆地的引水將增加到30800英畝一英尺，但仍然只有1989年前引水量的37%。盡管水資源委員會(huì)修改行政許可的決定嚴(yán)重限制了被許可人DWP的引水，但是，水資源委員會(huì)認(rèn)為，這種限制不會(huì)導(dǎo)致洛杉磯市的供水短缺，因?yàn)樵撌锌梢垣@得不同來(lái)源的替代水資源，包括使用本地地下水、進(jìn)行水資源保護(hù)、進(jìn)行水資源再造和循環(huán)利用以及尋找其他的來(lái)源。盡管在下一個(gè)20年里，DWP每年獲取替代水資源的費(fèi)用以及先前電力方面的收入損失估計(jì)在3630萬(wàn)美元，在莫諾湖水位達(dá)到規(guī)定的水位后損失估計(jì)在2350萬(wàn)美元，且大約80%的長(zhǎng)期成本將歸因于漁業(yè)流量，但是水資源委員會(huì)在決定中并沒(méi)有考慮保護(hù)公共信托資源所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本，并給予DWP以補(bǔ)償。相反，委員會(huì)考慮了與湖水位上升以及確保漁業(yè)水量有關(guān)的非經(jīng)濟(jì)上的負(fù)面影響，包括由泉華形成的塔和尖頂(sand tufa formations)之損失、某些濕地的下沉、因優(yōu)先恢復(fù)公共信托資源而導(dǎo)致的歐文斯河上游流量的減少等因素。(15)
由上可見(jiàn)，根據(jù)自然資源的公共信托理論，我國(guó)《行政許可法》第8條一般不宜適用于自然資源特別利用許可。
（三）通過(guò)“附條件”許可來(lái)權(quán)衡利益沖突
“正如誠(chéng)實(shí)信用原則是民法的主導(dǎo)原則那樣，行政法的主導(dǎo)原則是公共利益與私人利益的公正權(quán)衡原則”。(16)在一個(gè)多元化的社會(huì)里，自然資源特別利用許可同樣應(yīng)當(dāng)充分考慮并合理權(quán)衡受到許可決定影響的各方利益。例如，在美國(guó)東部采取法定許可制來(lái)管制水資源用途的州，州行政機(jī)關(guān)在作出引水許可決定時(shí)必須考慮引水對(duì)其他河岸所有人的影響、對(duì)魚(yú)類(lèi)和野生生物的影響、對(duì)水質(zhì)的影響以及對(duì)水資源中的公共利益的影響，并就申請(qǐng)人是否可以引水、可以引水的量（多少必須留在河流中）、引水的方法、引水的時(shí)間等作出裁決。(17)就自然資源特別利用許可所面臨的利益沖突的復(fù)雜性而言，不僅個(gè)人利益之間以及公共利益與個(gè)人利益之間存在沖突，而且“如同個(gè)人的客觀(guān)利益，共同體的客觀(guān)利益也可能相互沖突。同時(shí)考慮多方面的利益并予以平衡是常見(jiàn)的情況?！?18)即使是同一層次的公共利益，也可能具有不同性質(zhì)，如經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的保護(hù)、水土的保持、社會(huì)的公平、公民基本權(quán)利的保障等。其中，有些是當(dāng)代人的利益，有些是子孫后代的利益；有些是一般的公共利益，有些是特殊的公共利益；有些公共利益是法定的，另外一些則是行政主體考慮或認(rèn)定的；有些可能是重大的或主要的公共利益，另外一些則可能是次要的公共利益。(19)“在具體案件中哪些應(yīng)當(dāng)降格為次要的公共利益，不能僅僅根據(jù)現(xiàn)有的案件和情況作出抽象而確定的判斷，未來(lái)的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)予以考慮?！痹诿绹?guó)有關(guān)水資源分配的案件中，法院認(rèn)為公共信托“在有關(guān)水資源分配的司法和行政決定中占據(jù)了一個(gè)非常崇高的位置。”“在決定有關(guān)水資源的最充分(fullest)的有益使用時(shí)，法院必須小心翼翼地避免對(duì)公共信托價(jià)值帶來(lái)不必要的損害。如果對(duì)這些價(jià)值帶來(lái)的損害很大，那么即使是對(duì)水資源最充分的有益使用也將因?yàn)檫`反公共信托而被排除。因此，在公共信托與反向使用之間的矛盾不能調(diào)和時(shí)，法院將裁決前者優(yōu)先”。(20)目前“立法機(jī)關(guān)也越來(lái)越傾向于各種公共利益的實(shí)證化，并由此明確規(guī)定有關(guān)利益沖突的權(quán)衡條款?！?21)
筆者認(rèn)為，莫諾湖案中法院的判決以及水資源委員對(duì)1940年的引水許可決定作出重大修改而使該許可成為“附條件”的許可，(22)實(shí)乃利益權(quán)衡原則的成功運(yùn)用，很值得我國(guó)借鑒。為了確立莫諾湖的長(zhǎng)期水位和支流的流量要求，合理平衡洛杉磯市居民生活用水需要與作為公共信托資源的莫諾湖及其支流的公共信托用途之間的沖突，水資源委員會(huì)依照法院判決的指令，于1994年9月28日了1631號(hào)水權(quán)決定，修改了DWP的許可，指定支流水量，以確保支流中的魚(yú)類(lèi)所需要的水流，并要求將莫諾湖水位提高15英尺。另外，為建立支流航道，恢復(fù)河岸生態(tài)系統(tǒng)，水資源委員會(huì)還批準(zhǔn)了用于航道修復(fù)以及各支流灌溉所需要的水量，并命令對(duì)所有的支流采取恢復(fù)性措施，包括立即停止在兩岸放牧等。(23)水資源委員會(huì)認(rèn)為，上述指定的支流水量會(huì)導(dǎo)致水位上升15英尺，并在29年到44年內(nèi)之間達(dá)到大約6390英尺（具體時(shí)間將取決于未來(lái)的水文情況）；這樣的平均水位不僅對(duì)于淹沒(méi)裸露湖床沉淀物的突出部分，使空氣質(zhì)量達(dá)到聯(lián)邦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，減少隨風(fēng)而起的微粒以便人體能夠適應(yīng)是必要的，而且將有利于保護(hù)公共信托資源，包括給加利福尼亞海鷗和其他遷徙鳥(niǎo)類(lèi)提供筑巢的棲息地，維持鹽水蝦的長(zhǎng)期產(chǎn)量和飛蟲(chóng)數(shù)量，保護(hù)公眾進(jìn)入該湖“泉華塔”（即由泉華形成的塔）的通道，遵守水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提升莫諾湖自然資源風(fēng)光帶的品質(zhì)。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，水資源委員會(huì)在水權(quán)決定中規(guī)定了具體的引水標(biāo)準(zhǔn)，這些引水標(biāo)準(zhǔn)將使莫諾湖水位在30年內(nèi)達(dá)到6392英尺，以及在隨后的50年里保持這一平均值，并在90%的時(shí)間里使其能夠維持在6390多英尺的高度。(24)
遺憾的是，我國(guó)《行政許可法》并未就自然資源特別利用行政許可能否以及如何附條件作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，當(dāng)行政許可屬于裁量行政許可時(shí)，允許行政許可機(jī)關(guān)為平衡各方利益沖突而在授予許可時(shí)附加“條件”是必要的。在莫諾湖案中，如果不論損害或負(fù)擔(dān)之大小，一概拒絕洛杉磯市的取水許可，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)將無(wú)從發(fā)展，社會(huì)將無(wú)從進(jìn)步；反之，一概批準(zhǔn)許可而不加限制，則莫諾湖及其支流所承載的公共利益將得不到維護(hù)。因此，批準(zhǔn)行政許可時(shí)附加合理的條件，是平衡各種利益沖突的重要形式。當(dāng)然，這種“附條件”，也應(yīng)經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序，正如莫諾湖案中水資源委員會(huì)所做的那樣，應(yīng)充分聽(tīng)取那些特別看重莫諾湖及其支流的信托用途的人的意見(jiàn)，并使他們的主張?jiān)谛姓Q定程序中得到充分考慮；行政許可所附條件應(yīng)遵循“不違背作成裁量處分之目的、合義務(wù)性原則、比例原則以及不作非正當(dāng)合理之結(jié)合”的原則等。(25)
（四）自然資源特別利用許可程序≠《行政許可法》的“特許”程序
在莫諾湖案中，水資源委員會(huì)為確保多元利益沖突的合理權(quán)衡，在1631號(hào)水權(quán)決定之前就可以允許怎樣的引水進(jìn)行了仔細(xì)的調(diào)查研究，并經(jīng)過(guò)了拖沓冗長(zhǎng)的聽(tīng)證程序：首先，水資源委員會(huì)于1993年5月公布了一個(gè)三卷本共1400頁(yè)的環(huán)境影響報(bào)告草案；其次，水資源委員會(huì)于1993年10月舉行了一個(gè)為期43天的證據(jù)性聽(tīng)證會(huì)，其中，至少125個(gè)當(dāng)事人以及1000多個(gè)出席者提供了證據(jù)。(26)就此而言，我國(guó)《行政許可法》嚴(yán)重缺乏對(duì)自然資源特別利用許可第一階段的程序規(guī)制。
從《行政許可法》第52條對(duì)自然資源特別利用許可第二階段的程序規(guī)制來(lái)看，我們也不宜采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式，而必須尋求其他公平競(jìng)爭(zhēng)方式授予許可。以招標(biāo)、拍賣(mài)方式授予許可，盡管作為一種增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的機(jī)制，可以為規(guī)制者提供有關(guān)潛在被特許人的競(jìng)爭(zhēng)力信息，降低進(jìn)入市場(chǎng)所帶來(lái)的沉淀成本標(biāo)準(zhǔn)，(27)增加政府收入，但是其弊端也是明顯的。例如，當(dāng)政府無(wú)法找到足夠的潛在被特許人進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)時(shí)，就只能放棄這種程序，否則市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的利益將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。更何況，自然資源的公共信托利益不僅屬于當(dāng)今世代，也屬于子孫后代，我們無(wú)權(quán)以我們的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)代替子孫后代來(lái)處置本應(yīng)屬于他們的資源。以招標(biāo)、拍賣(mài)的方式向私人出讓這類(lèi)自然資源的開(kāi)發(fā)利用權(quán)，一方面可能侵犯本屆于子孫后代的利益，另一方面將導(dǎo)致自然資源的開(kāi)發(fā)利用成為只有有錢(qián)人才能享有的特權(quán)。正如一位學(xué)者所說(shuō)：“在把金錢(qián)當(dāng)成各種活動(dòng)惟一或幾乎惟一的動(dòng)機(jī)時(shí)，把金錢(qián)當(dāng)成衡量一切事務(wù)的惟一或幾乎惟一的尺度時(shí)，人們到處都下了不平等的毒藥?！?28)筆者認(rèn)為，允許對(duì)自然資源特別利用許可適用招標(biāo)、拍賣(mài)程序，允許政府在自然資源這種公共信托資源上設(shè)立私法上的物權(quán)，并與有錢(qián)的私人進(jìn)行交易，也可能違反自然資源公共信托理論。根據(jù)該理論，將公園、荒地以及野生動(dòng)植物交由國(guó)家擁有和管理，目的在于保護(hù)它們以避免對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的開(kāi)發(fā)利用以及對(duì)環(huán)境造成破壞，(29)即使政府允許私人對(duì)公共信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“反向”使用，被許可人獲得的特權(quán)也只是一種不穩(wěn)定的、非既得權(quán)利，政府有義務(wù)隨時(shí)采取變更或撤回行政許可等措施，以避免給自然資源的公共信托用途帶來(lái)不必要的損害。如果政府以招標(biāo)或拍賣(mài)的方式出售這類(lèi)許可，最終結(jié)果必然是以下我們不愿看到的情形之一：一是政府為了維護(hù)自然資源的公共信托用途而修改或廢止行政許可，但以被許可人通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)程序獲得的權(quán)利是非既得權(quán)利為由拒不給予補(bǔ)償，從而成為不守信用的政府；二是政府以修改或廢止許可將給被許可人帶來(lái)的信賴(lài)?yán)鎿p失過(guò)大為由，拒不履行維護(hù)公共信托用途的法定職責(zé)，從而成為一個(gè)瀆職的政府。因此，我們必須在招標(biāo)、拍賣(mài)方式之外尋求授予自然資源特別利用許可的程序。
（五）法院應(yīng)對(duì)自然資源特別利用許可進(jìn)行嚴(yán)格審查
盡管美國(guó)各州法院在保護(hù)自然資源的公共信托方面所起的作用并不完全相同，但莫諾湖案中的法院則根據(jù)公共信托理論作出了要求水資源委員會(huì)修正引水許可的判決。根據(jù)公共信托理論，只要可能，州就有義務(wù)避免和減少對(duì)信托用途帶來(lái)的損害，尤其是州必須根據(jù)當(dāng)前的知識(shí)和需要考慮信托用途，避免對(duì)信托資源造成不必要的損害。為了使莫諾湖支流的引水與公共信托理論相協(xié)調(diào)，法院命令州水資源委員會(huì)重新考慮莫諾湖盆地的水資源分配，并就DWP的引水帶給信托資源的影響客觀(guān)地加以考慮（州水利資源部當(dāng)初授予DWP水權(quán)時(shí)錯(cuò)誤地以為自己無(wú)權(quán)拒絕取水許可因而未加以考慮）。要求此種考慮的目的是在公共信托價(jià)值與反向使用之間尋求一種調(diào)和。(30)法院在裁決意見(jiàn)中僅僅指出莫諾湖的人類(lèi)和環(huán)境用途應(yīng)被考慮進(jìn)去，在未對(duì)此加以考慮的情況下就作出水資源分配決定不合適，州水利資源委員會(huì)應(yīng)重新考慮其作出的水資源分配決定，并把取水對(duì)莫諾湖環(huán)境的影響考慮進(jìn)去，但法院并不要求州水利資源委員會(huì)采取任何特定的水資源分配方案。盡管上訴法院于1989年作出了命令州水資源委員會(huì)為確保許可合法而必須修改先前引水許可的裁決，并在隨后作出了第二個(gè)判決，但從判決內(nèi)容看，法院只是對(duì)州水資源委員會(huì)應(yīng)當(dāng)合理權(quán)衡相互沖突的利益施加影響，并沒(méi)有撤銷(xiāo)州水資源委員會(huì)先前的引水許可決定。由于立法機(jī)關(guān)往往不能或不愿在相互競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突的價(jià)值和利益團(tuán)體之間規(guī)定一個(gè)明確的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，因此，“即便是在最小心謹(jǐn)慎地考慮了相互沖突的受影響利益之后，仍然不可避免的問(wèn)題是賦予每一個(gè)利益多少權(quán)重，以及支持這種賦予的價(jià)值何在”。(31)為防止如此寬泛的自由裁量權(quán)被濫用，由法院對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約是必要的。正如美國(guó)愛(ài)達(dá)荷州最高法院所指出的：“司法的作用是對(duì)水權(quán)決定進(jìn)行嚴(yán)格的審查，而不能僅僅充當(dāng)行政和立法行為的橡皮圖章?！弊屪匀毁Y源特別利用許可決定經(jīng)受“司法審查的檢驗(yàn)和平衡，就可以為保護(hù)不可恢復(fù)的物(res)免受無(wú)遠(yuǎn)見(jiàn)的浪費(fèi)提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。(32)法院的作用不是就有關(guān)公共信托資源的合適使用作出政策性決定，而是確保政策性決定的制定者以一種公眾可以預(yù)見(jiàn)的方式作出決定。除非立法機(jī)關(guān)明確表示已經(jīng)充分考慮了這種損害自然資源信托用途的特別使用，否則各州法院會(huì)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用許可決定進(jìn)行嚴(yán)格審查。(33)筆者認(rèn)為，為迫使行政機(jī)關(guān)直接面對(duì)作為管制受益人的選民，聽(tīng)取分散的選民的意見(jiàn)和要求，找到行政機(jī)關(guān)與代議機(jī)關(guān)在理解法律規(guī)定上的距離，防止政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口而支持那些破壞性開(kāi)發(fā)利用自然資源的活動(dòng)，我國(guó)有必要修改《行政訴訟法》，允許法院在個(gè)案中對(duì)自然資源特別利用許可決定進(jìn)行最嚴(yán)格的司法審查。
三、結(jié)語(yǔ)
莫諾湖案帶給我們的啟示還很多。例如，根據(jù)莫諾湖案所擴(kuò)張的公共信托理論，美國(guó)務(wù)州政府管理的自然資源并非州所有，其真正的所有人是該州的全體人民，州政府只是受全州人民信托而對(duì)其進(jìn)行管理，州政府對(duì)這類(lèi)信托財(cái)產(chǎn)的處置受到公共信托用途的諸多限制。按照德姆塞茲的觀(guān)點(diǎn)，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括公有權(quán)、私有權(quán)和國(guó)有權(quán)三類(lèi)。其中，公有權(quán)是全社會(huì)所有成員共同行使的權(quán)利，而國(guó)有權(quán)是國(guó)家在行使權(quán)利的過(guò)程中，可以排除任何個(gè)人的干涉，按照政治程序行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。(34)然而，反觀(guān)我國(guó)憲法和法律之規(guī)定，全民所有的自然資源事實(shí)上完全被等同于國(guó)有自然資源，憲法和法律并沒(méi)有對(duì)兩者作出任何實(shí)質(zhì)區(qū)分，以致所有的“國(guó)有”自然資源在現(xiàn)實(shí)生活中轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的“私產(chǎn)”，由行政機(jī)關(guān)控制和管理，并淪為行政機(jī)關(guān)謀取自身利益的工具。筆者認(rèn)為，為更好地保護(hù)自然資源，防止地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)下，對(duì)那些破壞性地開(kāi)發(fā)利用自然資源的活動(dòng)進(jìn)行或明或暗的支持，應(yīng)當(dāng)借鑒西方的公共信托理論，還“國(guó)有自然資源”以本來(lái)面目，即政府只是受全體公民的信托，為維護(hù)自然資源公共信托用途（如類(lèi)似莫諾湖案中的生態(tài)用途、環(huán)境用途、航行用途等）而對(duì)其加以管理而已。另外，莫諾湖案也向我們提出了這樣的問(wèn)題：為保護(hù)自然資源的公共信托用途免受不必要的侵犯，我們能把許可對(duì)自然資源進(jìn)行特別利用的權(quán)力交給地方政府去行使嗎？自然資源特別利用許可能不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)裁磿r(shí)候可轉(zhuǎn)讓?zhuān)款?lèi)似的這些問(wèn)題，都有待于我們?nèi)ミM(jìn)一步研究。
注釋:
①［德］毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第214頁(yè)。
②［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年，第39-40頁(yè)。
③Hotelling，"The Economics of Exhaustible Resources"，Journal of Political Economy，39(1931)，pp.137-175.
④參見(jiàn)［英］羅杰·珀曼、馬越、詹姆斯·麥吉利夫雷、邁克爾·科蒙：《自然資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第二版），張濤等譯，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第271頁(yè)。
⑤參見(jiàn)約翰·E·克里貝特、科溫·W·約翰遜、羅杰·W·芬德利、歐內(nèi)斯特·E·史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，喬?hào)|祥、陳剛譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第612-616頁(yè)。
⑥參見(jiàn)約翰·E·克里貝特、科溫·W·約翰遜、羅杰·W·芬德利、歐內(nèi)斯特·E·史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，第618-620頁(yè)。
⑦⑧［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年，第67、126頁(yè)。
⑨肖澤晟：《創(chuàng)舉中的缺憾——對(duì)〈行政許可法〉三“亮點(diǎn)”的反思》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2004年春季號(hào)。
⑩王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988年，第347-348頁(yè)。
(11)楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國(guó)法制出版社，1998年，第611頁(yè)。
(12)美國(guó)自然資源的范圍與法國(guó)公產(chǎn)的范圍并不完全相同，一些屬于自然資源范疇的物，如野生動(dòng)植物，就不屬于法國(guó)傳統(tǒng)公產(chǎn)的范疇。
(13)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L. Rev， 701(1995)， p. 711.
(14)(15)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L.Rev，701(1995)，pp.707，719-720.
(16)(18)(19)［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2002年，第235、326、326-332頁(yè)。
(17)Jan G. Laitos and Joseph P. Tomain，"Energy and Natural Resources Law in a Nutshell"， St.Paul，Minn.:West Group，1992，pp.361-362.
(20)Michael C.Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz.L.Rev，701(1995)，p.724.
(21)［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第一卷），第326頁(yè)。
(22)在行政法學(xué)理論中，行政行為附款的種類(lèi)有附條件、負(fù)擔(dān)、期限、負(fù)擔(dān)之保留、法律效果之一部分除外、修正之負(fù)擔(dān)等。倘排除民法的影響，單就概念的界定而言，附款中的負(fù)擔(dān)、保留廢止權(quán)、負(fù)擔(dān)之保留等都是可以用“條件”來(lái)涵蓋的。（參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》增訂第六版，臺(tái)灣三民書(shū)局2000年版，第339-341頁(yè)）在日本的法律條文上，通常也不使用“附款”一詞，而是使用“條件”（參見(jiàn)楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國(guó)法制出版社，1998年，第374頁(yè)）。
(23)(24)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz.L.Rev，701(1995)，pp.717-719.
(25)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》增訂第六版，臺(tái)北，三民書(shū)局，2000年，第338頁(yè)。
(26)(30)Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L. Rev， 701(1995)， pp. 717，708.
(27)參見(jiàn)［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（下），楊偉東等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004年，第513頁(yè)。
(28)［法］西蒙娜·薇依：《扎根人類(lèi)責(zé)任宣言緒論》，徐衛(wèi)翔譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，2003年，第15頁(yè)。
(29)See Jan G.Laitos and Joseph P.Tomain，"Energy and Natural Resources Law in a Nutshell"，St.Paul，Minn.:West Group，1992，p.64.
(31)［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，第154頁(yè)。
(32)Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"， 37 Ariz. L. Rev， 701(1995)，p.728.
一、加強(qiáng)普法培訓(xùn)，增強(qiáng)財(cái)稅干部依法理財(cái)、依法行政的自覺(jué)性。
我局緊緊圍繞各階段的財(cái)稅中心工作，開(kāi)展財(cái)政法制培訓(xùn)。重點(diǎn)培訓(xùn)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》、《國(guó)務(wù)院信防條例》以及財(cái)政稅務(wù)法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)等，并對(duì)《公務(wù)員法》、財(cái)政稅務(wù)法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)效果進(jìn)行了考試考核。通過(guò)采取集中輔導(dǎo)與自學(xué)相結(jié)合、自主宣傳與媒體宣傳相結(jié)合，一般學(xué)習(xí)與典型案件教育相結(jié)合、開(kāi)展普法教育與加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法相結(jié)合等，采取集中培訓(xùn)、以考代訓(xùn)等形式多層次開(kāi)展普法宣傳教育，增強(qiáng)了財(cái)政干部依法理財(cái)、依法治稅的自覺(jué)性和依法行政的能力和水平。我局干部寫(xiě)的《淺談賦予地方適當(dāng)稅收管理權(quán)限的重要意義》等多篇論文在《浙江稅務(wù)》、《xx財(cái)稅與會(huì)計(jì)》等雜志刊登。xx普法工作經(jīng)考核驗(yàn)收被評(píng)xx市政府授予先進(jìn)單位。
二、健全機(jī)制，完善制度，規(guī)范執(zhí)法程序
1、成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。
為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)依法行政依法理財(cái)依法治稅工作的領(lǐng)導(dǎo)，我局及時(shí)調(diào)整充實(shí)了局依法行政依法理財(cái)依法治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各科室負(fù)責(zé)人為成員。
為加強(qiáng)依法行政有關(guān)重大具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，我局還專(zhuān)門(mén)成立了貫徹實(shí)施《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《行政許可法》、《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法》等重要法律法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究領(lǐng)導(dǎo)小組、稅收?qǐng)?zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組、ISO9000質(zhì)量管理體系工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)依法行政有關(guān)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)依法行政、依法理財(cái)、依法治稅，不斷規(guī)范財(cái)稅執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。
2、健全規(guī)章制度，為全面推進(jìn)依法行政提供制度保障。
我局制定了實(shí)施《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的措施和規(guī)劃，以及《行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施辦法》、《行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》、《xx縣財(cái)政局地方稅務(wù)局xx年度工作考核辦法》、《xx縣地方稅局基層單位xx年度工作考核辦法》、《規(guī)范性文件制作辦法》等一系列配套制度，為全面推進(jìn)依法理財(cái)依法治稅提供了制度保障。同時(shí)嚴(yán)格按照縣政府有關(guān)規(guī)定開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查，實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。
具體來(lái)說(shuō)，在在政府采購(gòu)方面，制定了《xx縣政府采購(gòu)回避制度》、《xx縣政府采購(gòu)工作人員守則》、《關(guān)于向社會(huì)公開(kāi)選聘xx縣政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)評(píng)審專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家的通知》《xx縣政府采購(gòu)招投標(biāo)不良行為記錄和黑名單制度暫行辦法》、《xx縣政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴管理暫行辦法》等一系列管理制度；在預(yù)算內(nèi)外資金管理方面，制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善政府非稅收入管理辦法的通知》《xx縣政府專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》、《縣本級(jí)文化事業(yè)費(fèi)使用管理辦法》等管理制度；在稅收征管方面，制定了《xx縣地方稅務(wù)局城鎮(zhèn)土地使用稅征收管理辦法》、《xx縣出租房屋稅收征管暫行辦法》、《關(guān)于對(duì)飲食業(yè)大戶(hù)實(shí)行新的稅收征管辦法的通知》、《關(guān)于對(duì)足浴、按摩實(shí)行新的稅收征管辦法的通知》、《關(guān)于對(duì)咖啡吧行業(yè)實(shí)行新的稅收征管辦法的通知》、《xx縣地方稅務(wù)局稅務(wù)稽查選案工作辦法》、《xx縣地方稅務(wù)局稅收違法行為處罰具體規(guī)定》等征管措施和辦法。通過(guò)不斷細(xì)化和完善各種工作制度，使各項(xiàng)工作更加規(guī)范，減少了主觀(guān)隨意性。
論文關(guān)鍵詞 誠(chéng)實(shí)信用 信賴(lài)保護(hù) 基本原則 行政活動(dòng)
一、誠(chéng)實(shí)信用原則的起源及其在行政法領(lǐng)域的導(dǎo)入
（一）誠(chéng)實(shí)信用原則的起源
誠(chéng)實(shí)信用最早起源于羅馬法，主要適用于兩個(gè)方面：一為物權(quán)法，表現(xiàn)為誠(chéng)信買(mǎi)受人，此為主觀(guān)意義上的誠(chéng)信，意指內(nèi)心真誠(chéng)善意，不懷有害人之意。二為訴訟法，表現(xiàn)為誠(chéng)信訴訟，是一種客觀(guān)意義上的誠(chéng)信，講求外部行為表現(xiàn)要講求信用。后經(jīng)傳播，在各國(guó)法上均有表現(xiàn)，只是形式不同，在德國(guó)表現(xiàn)為“Treuund Glauben”，即誠(chéng)實(shí)和信用；英美法中用“goodfaith”來(lái)表示，而在日本則表現(xiàn)為“信義誠(chéng)實(shí)”，后由我國(guó)從日語(yǔ)意義直譯過(guò)來(lái)變?yōu)檎\(chéng)實(shí)信用。
誠(chéng)實(shí)信用原則經(jīng)由一種普遍的道德準(zhǔn)則發(fā)展為現(xiàn)代民法的“帝王條款”，經(jīng)歷了由古羅馬、中世紀(jì)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，直至制定民法典之風(fēng)盛行的19世紀(jì)，誠(chéng)信原則得以在法典中得到明文規(guī)定，即使在不注重原則研究的英美法系國(guó)家也有相關(guān)的判例出現(xiàn)，例如“允諾禁反言” 等原則的出現(xiàn)，昭示著誠(chéng)實(shí)信用原則開(kāi)始逐漸確立其在法律領(lǐng)域的地位。
（二）誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的導(dǎo)入
誠(chéng)實(shí)信用原則作為民法領(lǐng)域的基本原則已經(jīng)無(wú)需爭(zhēng)辯，但其是否可以被公法所借鑒使用則引起了不小的爭(zhēng)議。從德國(guó)學(xué)者邁耶的角度來(lái)看，公私法之間有著嚴(yán)格的界限，不可逾越，各種有調(diào)整各種領(lǐng)域的基本原則，相互之間不能借鑒，因?yàn)樗椒ㄊ侨我庑砸?guī)范為主的法律，公法則以強(qiáng)制性規(guī)范為主，不能將私法的任意性摻雜入公法中，否則會(huì)破壞公法長(zhǎng)期以來(lái)的嚴(yán)肅性。而肯定的可將誠(chéng)實(shí)信用引入公法的學(xué)者則持三種不同的觀(guān)點(diǎn)：第一種為私法類(lèi)推適用說(shuō)，如日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為：“信賴(lài)誠(chéng)實(shí)原的原則，是將在私人間使用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況。” 第二種為一般法律思想說(shuō)，認(rèn)為誠(chéng)信原則乃一般法律思想，為公私法所共有，只不過(guò)在私法領(lǐng)域先發(fā)現(xiàn)而已。 第三種為法之本質(zhì)說(shuō)，該說(shuō)認(rèn)為只要被法的基本價(jià)值所承認(rèn)的原則就能運(yùn)用于法的各個(gè)領(lǐng)域，不被承認(rèn)的原則便在各領(lǐng)域都不適用。
二、誠(chéng)實(shí)信用原則在行政活動(dòng)中的適用
（一）抽象行政行為
1.抽象行政行為概述
抽象行政行為具有以下幾個(gè)特征：抽象行政行為的對(duì)象是不特定的；抽象行政行為是可以反復(fù)適用的；該行為一旦做出即發(fā)生法律效力；該行為是向后發(fā)生效力的行為。誠(chéng)實(shí)信用原則在抽象行政行為中主要反映在“法不溯及既往”上，這一點(diǎn)在許多國(guó)家的立法中均能看到相似規(guī)定。
2.相關(guān)立法例
美國(guó)1787年憲法規(guī)定：追溯既往的法律不得通過(guò)，《法國(guó)民法典》規(guī)定：法律僅僅適用于未來(lái)，沒(méi)有溯及力。在我國(guó)其也在法律的不同部門(mén)中得以適用，例如典型的刑法中從絕對(duì)不溯及既往到有條件的溯及既往，即在適用法律時(shí)堅(jiān)持“從舊兼從輕”，一般情況下新法不溯及既往，只有在新法對(duì)犯罪人更有利的時(shí)候才有溯及力。而在我國(guó)《立法法》亦規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。 而該原則在行政法上也有所體現(xiàn)，特別是在抽象行政行為中，行政主體應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：首先，行政主體在制定剝奪或者限制公民權(quán)利的行政法規(guī)、規(guī)章時(shí)，應(yīng)參照刑法中的“從舊兼從輕”原則處理，若行為發(fā)生時(shí)的法規(guī)規(guī)章處罰較重，而新法較輕，則適用新法，反之則適用舊法。其次，為公民設(shè)定或增加權(quán)利的行政法律法規(guī)規(guī)章，可以溯及既往。最后，為公民設(shè)置程序上的權(quán)利的行政法規(guī)、規(guī)章，不溯及既往。
（二）具體行政行為
具體行政行為有以下幾個(gè)特點(diǎn)：具體行政行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，其他組織在一定條件下也是行政行為的實(shí)施主體；具體行政行為是行使行政權(quán)力所為的單方行為，行政機(jī)關(guān)作出決定，相對(duì)人負(fù)有履行義務(wù)；針對(duì)的是特定的公民、法人及其他組織。誠(chéng)實(shí)信用原則主要在以下行政行為中得以體現(xiàn)：
1.行政許可
我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定：公民、法人、或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人、其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。 可以看出，行政許可不可以輕易撤銷(xiāo)，除非有法定情形。于此同時(shí)，行政許可屬于授益行政行為，故而對(duì)其的變更需要更規(guī)范的程序進(jìn)行約束，以保障公眾的權(quán)益。另外，還應(yīng)該注意到“公共利益”這一用語(yǔ)的表述，由于立法者考慮到現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜多變，便賦予行政執(zhí)法者以自由裁量權(quán)。但是正是因?yàn)楣怖鎯?nèi)涵的模糊性，也使執(zhí)法者有了濫用公共利益進(jìn)行所謂的“自由裁量”的依據(jù)，故而在適用此條規(guī)定時(shí)，必不可少的便是對(duì)撤銷(xiāo)與否所造成的公益與私益的損害進(jìn)行比較，若對(duì)撤銷(xiāo)行政許可會(huì)對(duì)私益造成較大損害，則考慮維持。
2.行政處罰
關(guān)于誠(chéng)信原則在行政處罰中的體現(xiàn)，主要在行政程序方面，即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰相對(duì)人關(guān)于救濟(jì)方式等的告知。因?yàn)樵谛姓幜P過(guò)程中，行政主體與相對(duì)人主體地位差距的懸殊，行政處罰具有單方性，且行政程序較為封閉，較少引入當(dāng)事人的積極參與，此時(shí)相對(duì)人在對(duì)自己權(quán)益的保護(hù)上處于弱勢(shì)地位，應(yīng)制定相關(guān)制度對(duì)此弱勢(shì)地位予以補(bǔ)救。另外，因?yàn)樾姓幜P的專(zhuān)業(yè)性，大部分民眾無(wú)法知曉相關(guān)的知識(shí)，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)其利益保護(hù)的不利。此時(shí)為了體現(xiàn)政府的真誠(chéng)，且為了平衡雙方的地位，故而應(yīng)在行政處罰程序中履行好對(duì)相對(duì)人的告示行為。
依我國(guó)《行政處罰法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律中規(guī)定，在對(duì)相對(duì)人進(jìn)行行政處罰后，要告知相對(duì)人可以采取的救濟(jì)手段，例如對(duì)處罰不服可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟|、告知相對(duì)人對(duì)處罰擁有申辯的權(quán)利等。如果行政機(jī)關(guān)工作人員未對(duì)此進(jìn)行告知，相關(guān)法律也對(duì)公民利益保護(hù)給予了一定的便宜，如規(guī)定未告知訴權(quán)或者起訴期限的，相對(duì)人的起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限起算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)兩年。
3.行政合同
（1）行政合同概述。行政合同一詞也來(lái)源于民法中的合同，但是多數(shù)民法學(xué)者都對(duì)此不以為然，根本沒(méi)有將行政合同視為合同。這是因?yàn)檫^(guò)多地關(guān)注行政合同主體的不平等性而得出的結(jié)論。其實(shí)行政合同也符合合同的要件，只是在具體操作過(guò)程中有一些不同于民事合同的地方，例如行政機(jī)關(guān)享有合同的單方解除權(quán)，這是由于行政機(jī)關(guān)負(fù)有管理國(guó)家這一特殊的職責(zé)決定的，是出于公共利益的考量。
（2）誠(chéng)信原則在規(guī)范行政合同中的作用。首先，誠(chéng)信原則要求雙方信守合同約定。合同的特征之一就是合同雙方的權(quán)利義務(wù)是同一的（特殊合同如單務(wù)合同除外），每一方主體在享有權(quán)利的時(shí)候必然要履行相應(yīng)的義務(wù)。故而信守合同約定，積極履行合同，兌現(xiàn)承諾便是誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)行政合同雙方作出的要求，尤其是行政主體更應(yīng)該照此要求行事。
其次，誠(chéng)信原則對(duì)附隨義務(wù)的履行也做了要求。附隨義務(wù)也是來(lái)自于民法的規(guī)定，是指非合同約定的，但對(duì)于合同的促成、成立、生效和實(shí)現(xiàn)，或平衡雙方當(dāng)事人權(quán)益有著重要意義、不可或缺的義務(wù)的集合。因此，合同雙方主體應(yīng)當(dāng)為對(duì)方提供真實(shí)準(zhǔn)確有效的信息，便于合同的達(dá)成和履行，不可欺瞞。除此之外，行政合同中的附隨義務(wù)還包括合同締結(jié)前誠(chéng)信責(zé)任、說(shuō)明情況的義務(wù)、相互幫助的義務(wù)等。
最后，誠(chéng)信原則構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)關(guān)特權(quán)的限制。由行政合同的行政性所決定，行政機(jī)關(guān)必然享有合同的監(jiān)督權(quán)、單方解除權(quán)、解釋權(quán)等優(yōu)益權(quán)利，但這并不等于這些權(quán)利可以濫用，行政機(jī)關(guān)仍然需要受到一定的束縛。比如有人認(rèn)為要對(duì)政府權(quán)利進(jìn)行限制，政府即使出于公共利益的需要可以單方變更或者解除合同，但為了維持雙方當(dāng)事人的利益平衡，也為了使將來(lái)的行政合同能夠順利締結(jié)，對(duì)相對(duì)人由此增加的負(fù)擔(dān)，可以請(qǐng)求行政主體予以補(bǔ)償。
4.行政指導(dǎo)
一、行政服務(wù)中心存在的問(wèn)題
(一)體外循環(huán)審批方式比較普遍。由于受傳統(tǒng)觀(guān)念和行政審批運(yùn)轉(zhuǎn)方式的限制，尚有一些審批部門(mén)或單位及行政審批項(xiàng)目未能入駐行政服務(wù)中心辦理，即使入駐中心的一些審批部門(mén)或單位，往往“只掛號(hào)、不看病”，形成“體外循環(huán)”的審批模式，辦事效率低下，承諾時(shí)限失控。申請(qǐng)人跑了窗口又跑部門(mén)，“一站式”服務(wù)變成了“多此一站”，中心成了徒有其名的“收發(fā)室”。
(二)行政服務(wù)中心體制不順。行政服務(wù)中心是事業(yè)編制，而進(jìn)駐窗口辦事的工作人員來(lái)自各執(zhí)法部門(mén)，他們?cè)谌耸聶C(jī)構(gòu)編制上要?dú)w原單位管理，而日常工作要?dú)w中心負(fù)責(zé)人管理。形成了管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。中心出現(xiàn)了“事業(yè)管行政”，“無(wú)權(quán)管有權(quán)”，“無(wú)法（無(wú)法律依據(jù)）管有法”的現(xiàn)象。
(三)行政服務(wù)中心職能定位不明確。行政服務(wù)中心與政府之間、行政服務(wù)中心與窗口部門(mén)之間、行政服務(wù)中心與監(jiān)察部門(mén)之間也存在著職責(zé)不清的問(wèn)題，問(wèn)責(zé)機(jī)制很難建立，行政服務(wù)中心的各項(xiàng)功能很難落實(shí)。
(四)進(jìn)駐行政服務(wù)中心的審批事項(xiàng)不到位。有些部門(mén)在選擇進(jìn)駐事項(xiàng)上往往“避重就輕”，或者把有些行政審批環(huán)節(jié)下放給其下屬的事業(yè)和企業(yè)單位，逃避監(jiān)督。
(五)行政服務(wù)中心監(jiān)督協(xié)調(diào)難度大。盡管行政服務(wù)中心在名義上擁有“考核、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能，但實(shí)際上，中心和窗口單位由于不是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些職能在實(shí)際工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部門(mén)意見(jiàn)相左時(shí)，如互不讓步又沒(méi)有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，中心常常陷入兩難境地。尤其是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)的許可審批事項(xiàng)直接牽涉到上級(jí)機(jī)關(guān)的審批，中心很難協(xié)調(diào)。
(六)法律制度不完善。行政服務(wù)中心作為一個(gè)機(jī)構(gòu)，其存在和發(fā)展缺乏有效的法律依據(jù)和制度保障。行政服務(wù)中心之所以能夠在很短時(shí)間內(nèi)建立并運(yùn)行，主要是通過(guò)市委、政府的強(qiáng)制命令和行政干預(yù)，具有很強(qiáng)的人治色彩。
（七）電子政務(wù)建設(shè)相對(duì)滯后。行政服務(wù)中心電子政務(wù)建設(shè)目前還難以滿(mǎn)足群眾需要，行政許可事項(xiàng)還不能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，而且政務(wù)公開(kāi)程度不高，信息更新不及時(shí)，不能適應(yīng)當(dāng)前信息化社會(huì)發(fā)展的要求。
（八）部分審批部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的觀(guān)念還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。盡管行政服務(wù)中心已經(jīng)成立，但是有些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的思想觀(guān)念并沒(méi)有隨之真正轉(zhuǎn)變，還是用過(guò)去分散、封閉、串聯(lián)審批時(shí)期的思想認(rèn)識(shí)、管理方法來(lái)認(rèn)識(shí)和管理今天的行政許可。由于行政審批項(xiàng)目背后一般都有或多或少的收費(fèi)，權(quán)力尋租使得審批權(quán)力和部門(mén)利益密切相關(guān)。這種不正當(dāng)?shù)牟块T(mén)利益甚至個(gè)人化的利益，是各類(lèi)審批項(xiàng)目和審批環(huán)節(jié)進(jìn)駐中心的阻力所在。
二、推進(jìn)行政服務(wù)中心發(fā)展的對(duì)策建議
加快行政服務(wù)中心發(fā)展，急需從法律、制度上明確行政服務(wù)中心的法律地位和職能權(quán)限，理順行政服務(wù)中心的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)，徹底解決目前存在的多頭、重疊、分散、低效的問(wèn)題，打造統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的行政審批制度。但是實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)，按照《行政許可法》規(guī)定，需要經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)，從我市行政審批的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，行政審批既有本級(jí)政府部門(mén)的審批，也有垂直管理部門(mén)的審批，既有技術(shù)性較強(qiáng)的審批，也有非技術(shù)性的審批。在目前這種情況下，將為數(shù)眾多的行政審批事項(xiàng)集中于一個(gè)行政組織行使，目前難以做到。因此，必須立足現(xiàn)狀，在現(xiàn)行法律的框架下，做好下列工作：
（一）明確行政服務(wù)中心的職能定位。目前，在沒(méi)有實(shí)行相對(duì)集中許可權(quán)的情況下，行政務(wù)服務(wù)中心作為方便企業(yè)和群眾辦事、提高辦事效率，提供公共服務(wù)的一個(gè)平臺(tái)，將需要行政部門(mén)審批的事項(xiàng)集中到中心辦理。行政務(wù)服務(wù)中心的定位應(yīng)當(dāng)是：一是綜合協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)在申請(qǐng)人與行政服務(wù)中心部門(mén)之間出現(xiàn)分歧時(shí)的協(xié)調(diào)；涉及兩個(gè)以上部門(mén)行政審批的前后審批工作之間的協(xié)調(diào)；對(duì)重大事項(xiàng)聯(lián)合踏勘的組織協(xié)調(diào)工作。二是績(jī)效考核，行政服務(wù)中心需要對(duì)進(jìn)駐中心的部門(mén)、人員、以及窗口是否實(shí)行ab角、辦理時(shí)限、一次性告知等業(yè)務(wù)進(jìn)行考核。三是綜合服務(wù)，目前行政服務(wù)中心只是提供了一個(gè)平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)本著便民、高效的原則，探索新的服務(wù)項(xiàng)目，拓展新的服務(wù)功能。如在中心設(shè)立中介機(jī)構(gòu)窗口，為申請(qǐng)人提供前置或后續(xù)的諸如土地評(píng)估、測(cè)繪，安全評(píng)估等技術(shù)服務(wù)。四是受理投訴，接收并反映或處理申請(qǐng)人對(duì)行政服務(wù)中心工作人員的舉報(bào)投訴。建議進(jìn)一步完善行政服務(wù)中心的職能，有必要在條件成熟的時(shí)候通過(guò)立法的方式明確政務(wù)服務(wù)中心的職能定位，
（二）優(yōu)化辦事程序，再造審批流程。行政服務(wù)中心建設(shè)必須與行政審批制度改革相結(jié)合，把能夠集中辦理的行政審批項(xiàng)目納入行政服務(wù)中心統(tǒng)一辦理。將行政服務(wù)中心的現(xiàn)有受理窗口進(jìn)行科學(xué)整合，變部門(mén)受理窗口為審批項(xiàng)目受理窗口。除單一的審批項(xiàng)目獨(dú)立設(shè)置窗口外，對(duì)一個(gè)審批項(xiàng)目需要二個(gè)以上行政機(jī)關(guān)審批（如工商注冊(cè)登記、建設(shè)項(xiàng)目審批等）項(xiàng)目，按審批的項(xiàng)目設(shè)立窗口，由行政服務(wù)中心設(shè)立的窗口一次性告知申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)提交的材料，對(duì)材料齊全的予以受理，分發(fā)到進(jìn)駐行政服務(wù)中心的有關(guān)審批部門(mén)單位，將需要多個(gè)部門(mén)單位協(xié)同辦理的事項(xiàng)，在不同部門(mén)之間“串聯(lián)”辦理事項(xiàng)的流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，運(yùn)作方式由 “串聯(lián)”辦理轉(zhuǎn)變?yōu)榇翱趦?nèi)部之間運(yùn)作的“并聯(lián)”辦理；將部門(mén)各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)榕c協(xié)辦單位橫向聯(lián)系、分工協(xié)作；將窗口受理轉(zhuǎn)變?yōu)榇翱谵k理，實(shí)現(xiàn)由行政服務(wù)中心“全程”的“并聯(lián)式”服務(wù)?？朔髀毮懿块T(mén)辦事流程重復(fù)交叉設(shè)置問(wèn)題，壓縮辦事環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限，形成統(tǒng)一規(guī)范的行政審批流程。
（三）加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提高行政服務(wù)中心效率。行政服務(wù)中心建設(shè)與發(fā)展電子政務(wù)相結(jié)合是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，要加強(qiáng)行政服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，大力推進(jìn)網(wǎng)上行政審批工作，將傳統(tǒng)的審批方式與網(wǎng)上審批相結(jié)合，構(gòu)建起“網(wǎng)上收件、限時(shí)辦結(jié)、在線(xiàn)監(jiān)督”的網(wǎng)絡(luò)化審批模式，實(shí)現(xiàn)行政審批“一表通、一網(wǎng)審、一次結(jié)”。要大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)進(jìn)程，依托政務(wù)中心平臺(tái)建立重大公共事務(wù)公示、聽(tīng)證等制度，提高政府運(yùn)作的透明度，保障公民對(duì)公共事務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（四）提高行政服務(wù)中心管理水平。行政服務(wù)中心是由各窗口單位構(gòu)成的松散型機(jī)構(gòu)，必須根據(jù)“一站式”審批、“一條龍”服務(wù)集中辦公模式的特點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)指令式管 理方式，將制度管理、機(jī)制管理向文化管理轉(zhuǎn)移，以中心文化建設(shè)為載體，積極摸索以人為本的管理新方法。
年執(zhí)法打假工作被評(píng)為全國(guó)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)先進(jìn)單位;查處的巧園假劣化肥案被國(guó)家質(zhì)檢總局通令嘉獎(jiǎng);年，行政執(zhí)法工作被評(píng)為全省“十佳執(zhí)法單位”;我科被市直機(jī)關(guān)工委評(píng)為“最佳文明科室”;行政執(zhí)法自由裁量權(quán)被市政府確定為首批試點(diǎn)單位之一?，F(xiàn)述職如下：
一、積極學(xué)習(xí)、充實(shí)自我。連續(xù)兩年我在科內(nèi)組織開(kāi)展鄧--理論、三個(gè)代表、科學(xué)發(fā)展觀(guān)學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高全科人員政治修養(yǎng)及技能素養(yǎng)。先后組織了《行政許可法》《食品安全法》等宣貫、執(zhí)法人員春季培訓(xùn)，案審人員封閉訓(xùn)練，組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)新頒布的質(zhì)監(jiān)法規(guī)、規(guī)章以及《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，提高執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)意識(shí)和用法能力。撰寫(xiě)《我市液體中電阻起動(dòng)業(yè)的的生產(chǎn)質(zhì)量現(xiàn)狀及思考》受到市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)的好評(píng)，《論行政執(zhí)法的藝術(shù)性一文》被國(guó)家質(zhì)檢總局收錄到優(yōu)秀質(zhì)檢論文文集匯編，同時(shí)被省政府法制辦列為優(yōu)秀法制論文參加展評(píng)。年我在各類(lèi)報(bào)刊、雜志、新聞報(bào)道120多篇，被市局評(píng)為宣傳報(bào)道先進(jìn)個(gè)人。
二、加強(qiáng)依法行政意識(shí)，樹(shù)立執(zhí)法為民的思想。一是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合，行政管理與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)發(fā)展，突出行政執(zhí)法對(duì)行政管理的推動(dòng)作用。實(shí)行執(zhí)法檢查報(bào)批制度，要求稽查機(jī)構(gòu)除確有證據(jù)的投訴、舉報(bào)外，不再實(shí)施日常監(jiān)督檢查，提高執(zhí)法針對(duì)性。二是進(jìn)一步完善“一主多協(xié)”的監(jiān)管體制，減少多頭進(jìn)企業(yè)，交叉檢查、重復(fù)檢查的發(fā)生。三是進(jìn)一步加大執(zhí)法打假力度，對(duì)于拒不整改、存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題以及嚴(yán)重安全隱患的，集中整治，受到了政府的肯定和企業(yè)的歡迎。年，全年出動(dòng)執(zhí)法人員10470余人次，查處各類(lèi)案件1015件，查獲假冒偽劣產(chǎn)品貨值1284萬(wàn)元。
三、落實(shí)案件集體審理制度，不斷提升案件質(zhì)量。一是在全市范圍內(nèi)推行集中案審制度，要求所有立案案件必須由案件審理委員會(huì)審理，案審意見(jiàn)一旦表決通過(guò)，必須無(wú)條件執(zhí)行。確需減免緩的必須由案審會(huì)決定。拒不履行的，一律提交法院強(qiáng)制執(zhí)行。二是改善案件審理流程。將以前通讀調(diào)查報(bào)告的案情匯報(bào)方式，改變?yōu)橄群?jiǎn)介案情，重點(diǎn)突出證據(jù)展示及分析，不僅大大縮短了審理時(shí)間，同時(shí)突出了證據(jù)的重要性，提高了案審效率。三是現(xiàn)場(chǎng)督辦，提高案審質(zhì)量。年，我組織各級(jí)案審人員持續(xù)一周對(duì)各縣(市)召開(kāi)的案審會(huì)進(jìn)行實(shí)地觀(guān)摩、當(dāng)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)，并就怎樣開(kāi)好案審會(huì)進(jìn)行調(diào)研，并因地制宜的提出意見(jiàn)及建議。四是積極推行陽(yáng)光案審，對(duì)疑難復(fù)雜、社會(huì)影響大的案子邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員、政府法制辦及法院人員參與案件審核，對(duì)特別有影響的案件通過(guò)新聞媒體進(jìn)行報(bào)道。近兩年有21起案件通過(guò)陽(yáng)光案審的這種形式獲得了社會(huì)的廣泛好評(píng)。
四、作好指導(dǎo)工作，規(guī)范執(zhí)法行為。一是對(duì)案審會(huì)形成的每一類(lèi)案件的審理意見(jiàn)進(jìn)行總結(jié)，針對(duì)各類(lèi)案件執(zhí)法思路、取證要求、自由裁量權(quán)適用等形成統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)、規(guī)范執(zhí)法行為。在此基礎(chǔ)上，對(duì)日常法制管理工作中發(fā)現(xiàn)的好的做法及措施，形成行政指導(dǎo)，在各縣(市)進(jìn)行推廣。二是規(guī)范自由裁量權(quán)適用，確保全市系統(tǒng)執(zhí)法尺度統(tǒng)一。年，我組織專(zhuān)人對(duì)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)常用的法律法規(guī)中處罰條款進(jìn)行細(xì)化，界定每種違法行為的處罰階位，形成了《市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則》。強(qiáng)化了自由裁量權(quán)的實(shí)際操作性，行政處罰進(jìn)一步規(guī)范。三是組織制定出臺(tái)了《市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法工作規(guī)范》(試行)，對(duì)技術(shù)監(jiān)督行政行為和執(zhí)法用語(yǔ)規(guī)范，行政執(zhí)法程序步驟方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，確保依法行政?！蹲杂刹昧繖?quán)實(shí)施細(xì)則》、《行政執(zhí)法工作規(guī)范》的出臺(tái)受到了市人民政府法制辦的高度肯定，在對(duì)我局的規(guī)范執(zhí)法調(diào)研后，形成材料，上報(bào)省政府法制辦和國(guó)務(wù)院法制辦，材料在《法制》和《中國(guó)政府法制網(wǎng)》上刊出。
五、執(zhí)法監(jiān)督形式更加多樣，針對(duì)性更強(qiáng)。一是從年6月起，我組織在全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)開(kāi)展執(zhí)法文書(shū)評(píng)優(yōu)大賽,將提高政府執(zhí)行力大討論及文明執(zhí)法教育活動(dòng)落到實(shí)處，切實(shí)將優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境的理念貫徹下去。該項(xiàng)工作收到了市政府法制辦的好評(píng)，并在《法制》上作為經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推介。二是根據(jù)我局出臺(tái)的《行政執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》要求，通過(guò)備案審查、督查督辦、行政檢查、案件評(píng)查、行政復(fù)議等執(zhí)法監(jiān)督手段在執(zhí)法工作中的使用，對(duì)執(zhí)法流程管理、案件質(zhì)量、票據(jù)管理、案件質(zhì)量等方面實(shí)行季度檢查、抽查，對(duì)存在問(wèn)題的單位有針對(duì)性的下達(dá)執(zhí)法監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)及整改通知。年，共組織開(kāi)展定期執(zhí)法監(jiān)督檢查、案件清查、集中案審執(zhí)行情況檢查和案件評(píng)查工作8次，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了通報(bào)，對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)案的相關(guān)人員進(jìn)行追究。年，共有2家執(zhí)法單位被通報(bào)，1人調(diào)離執(zhí)法崗位，2人受到戒勉談話(huà)，對(duì)遲報(bào)漏報(bào)執(zhí)法信息的2人分別處以100-200元罰款的處罰。
六、認(rèn)真貫徹行政復(fù)議法律法規(guī)，加強(qiáng)行政復(fù)議工作。一是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》和省政府《省行政復(fù)議實(shí)施辦法》的規(guī)定，下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)規(guī)章的通知》，我要求執(zhí)法人員充分認(rèn)識(shí)行政復(fù)議工作的重要性，認(rèn)真貫徹法律法規(guī)的新要求，規(guī)范執(zhí)法行為，提高依法行政水平。二是做到當(dāng)天受理，當(dāng)天下達(dá)受理通知及行政復(fù)議案件權(quán)利義務(wù)告知書(shū)，并積極組織有爭(zhēng)議的雙方進(jìn)行復(fù)議聽(tīng)證。三是對(duì)符合調(diào)解要求的復(fù)議案件進(jìn)行積極調(diào)解。年，我科共受理各類(lèi)復(fù)議及訴訟案件4起，其中復(fù)議案件2起，1件終止，1件撤回，2訟案件，1件撤訴，1件維持。
今后努力的方向：
(一)對(duì)下級(jí)執(zhí)法管理及法制監(jiān)督工作制度有待進(jìn)一步落實(shí)。首先，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)在按照市局制訂的各項(xiàng)監(jiān)督制度進(jìn)行有效的執(zhí)法監(jiān)督及法制管理上有欠缺;其次，督查督辦力度不夠，不能引起執(zhí)法機(jī)構(gòu)足夠的重視。
(二)行政執(zhí)法有效性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。不能形成有效的執(zhí)法創(chuàng)新共享機(jī)制?？h(市)局執(zhí)法各自為陣，執(zhí)法信息不能有效共享。
案例1該案例發(fā)生在Y縣國(guó)稅局。彭某某系該縣經(jīng)營(yíng)香煙的個(gè)體工商戶(hù)，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)Y縣國(guó)稅局某分局對(duì)其實(shí)行定期定額管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定額共交納稅款3，900元。經(jīng)群眾舉報(bào)并查證后，1996年7月，Y縣國(guó)稅局據(jù)實(shí)征收彭某某1993年10月至1994年6月稅款68，000元。彭某某在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟，但彭某某以信函方式多次向上級(jí)提出退稅請(qǐng)求，其主要理由為：由于當(dāng)初Y縣國(guó)稅局某分局在定稅時(shí)是按銷(xiāo)售10萬(wàn)元折算為6000元銷(xiāo)售額定稅的（彭某某未能提供有力證據(jù)證明）,所以自己才擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模,而經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大后,稅務(wù)機(jī)關(guān)又不承認(rèn)分局的定稅承諾,導(dǎo)致自己經(jīng)營(yíng)損失慘重。如果一開(kāi)始稅務(wù)機(jī)關(guān)就據(jù)實(shí)征稅，自己交不起稅可以選擇不做生意，從而避免損失發(fā)生。因此，造成的國(guó)家稅收損失應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)而不應(yīng)由納稅人承擔(dān)。在現(xiàn)有稅收行政法制框架下，彭某某的退稅請(qǐng)求由于無(wú)法律依據(jù)并不能得到有效解決，其與Y縣國(guó)稅局的執(zhí)法爭(zhēng)議因此也從未停止過(guò)，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。
案例2該案例發(fā)生在P縣國(guó)稅局。P縣國(guó)稅機(jī)關(guān)擬對(duì)一納稅人的違法行為實(shí)施罰款行政處罰，納稅人在聽(tīng)證會(huì)上辨稱(chēng)，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對(duì)該違法行為指出過(guò)但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)才決定對(duì)原違法行為實(shí)施較大數(shù)額的罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠(chéng)信，對(duì)先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。如果先前稅務(wù)機(jī)關(guān)給予處罰的話(huà)，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴(yán)重的違法而受到較重的行政處罰。
通過(guò)分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭(zhēng)議案件稅務(wù)機(jī)關(guān)后來(lái)的處理都是有法可依的，因而排除了《國(guó)家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務(wù)機(jī)關(guān)的合法行為在客觀(guān)上給相對(duì)人造成了財(cái)產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟(jì)。由此，這兩起執(zhí)法爭(zhēng)議案件引發(fā)出一個(gè)新的法律問(wèn)題，即稅務(wù)行政補(bǔ)償問(wèn)題。
一、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍詈吞卣?/p>
（一）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍?/p>
基于稅務(wù)行政補(bǔ)償和行政補(bǔ)償在概念上的屬種關(guān)系，準(zhǔn)確界定稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍?，就得以“行政補(bǔ)償”的概念為切入點(diǎn)。對(duì)于什么是“行政補(bǔ)償”？可謂仁者見(jiàn)仁。據(jù)筆者初步查證，行政補(bǔ)償在有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的解釋有：其一，行政補(bǔ)償是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟(jì)”；其二，行政補(bǔ)償是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒(méi)有責(zé)任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補(bǔ)償?shù)慕o付行為”；其三，行政補(bǔ)償是指“行政主體的合法行為造成行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)上的損失,從而對(duì)其財(cái)產(chǎn)彌補(bǔ)損失的一種法律責(zé)任”；其四，行政補(bǔ)償是指“行政主體基于社會(huì)公共利益而非違法地實(shí)施行政行為造成相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對(duì)人為保護(hù)公共利益而遭受經(jīng)濟(jì)上的損失,由國(guó)家(行政主體)或特定的受益人對(duì)該損失予以彌補(bǔ)的行為”；其五，行政補(bǔ)償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習(xí)慣填補(bǔ)因其履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟(jì)行為”。
綜上所述，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)谋硎龃笸‘?，相同之處集中于以下三點(diǎn):第一,行政補(bǔ)償針對(duì)行政機(jī)關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)的行為；第二，合法行為給當(dāng)事人造成了損失；第三，該損失應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。不同之處在于補(bǔ)償?shù)姆秶窍抻谪?cái)產(chǎn)損失還是擴(kuò)大到合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅限于財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務(wù)工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶荒芟抻谪?cái)產(chǎn)損失。基于上述思路，稅務(wù)行政補(bǔ)償是指“稅務(wù)行政主體為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務(wù)行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國(guó)家基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟(jì)的的具體行政行為”。
（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>
1．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家，補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)是稅務(wù)行政主體。
2．能夠引起行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是稅務(wù)行政主體及其工作人員依法履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的行為。稅務(wù)行政賠償所針對(duì)的損害是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務(wù)行政補(bǔ)償與稅務(wù)行政賠償最主要的區(qū)別。
3．能夠引起稅務(wù)行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是基于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務(wù)行政補(bǔ)償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機(jī)制的本質(zhì)屬性。
4．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶枪瘛⒎ㄈ嘶蚱渌鐣?huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)所遭受的損失。
二、實(shí)施稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)囊饬x
（一）保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要
法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國(guó)家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實(shí)保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務(wù)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)合法行為的損害。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)只對(duì)其違法行為造成的損害予以賠償，而不對(duì)其合法行為導(dǎo)致行政相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償，那么對(duì)于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國(guó)家的需要。
（二）是完善稅收行政立法，全面推進(jìn)依法治稅的需要
人權(quán)保障是從相對(duì)人的私權(quán)益角度來(lái)講的，如果從稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的建立還是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治機(jī)關(guān)的需要。我國(guó)目前的稅收行政補(bǔ)償制度的特點(diǎn)是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠(chéng)實(shí)守信”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須建立健全稅務(wù)行政補(bǔ)償制度。
（三）促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要
稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政管理過(guò)程中，為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，有時(shí)可能會(huì)損害特定相對(duì)人的利益，例如，撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的稅務(wù)行政許可，違反誠(chéng)實(shí)守信原則變更作出的稅務(wù)處理決定等。對(duì)此，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)事后不給予相對(duì)人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這等同于稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)加給相對(duì)人以不平等的負(fù)擔(dān)，相對(duì)于其他市場(chǎng)主體而言，會(huì)置相對(duì)人于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成損失，從而妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
（四）是促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要
對(duì)外開(kāi)放，吸引外資是發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的必需。如果沒(méi)有穩(wěn)定的稅務(wù)行政補(bǔ)償制度，外國(guó)投資者的合法權(quán)益在沒(méi)有合法補(bǔ)償?shù)臈l件下隨時(shí)可能被稅務(wù)機(jī)關(guān)所侵犯，在這樣的稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境下，誰(shuí)還愿意到我國(guó)來(lái)投資？由于我國(guó)已加入WTO，伴著我國(guó)全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，建立和完善稅務(wù)行政補(bǔ)償制度已迫在眉睫。
（五）化解征納矛盾和保障社會(huì)穩(wěn)定的需要
對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)合法的行為造成相對(duì)人經(jīng)濟(jì)損失，相對(duì)人通常會(huì)主動(dòng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求補(bǔ)償，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不予補(bǔ)償或者補(bǔ)償不公平、不適當(dāng)，相對(duì)人就會(huì)不斷上訪(fǎng)，影響社會(huì)穩(wěn)定。由于我國(guó)目前還沒(méi)有行政補(bǔ)償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補(bǔ)償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域會(huì)經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。
三、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)
（一）理論依據(jù)
1.特別犧牲說(shuō)。該學(xué)說(shuō)源于德國(guó)，19世紀(jì)末，德國(guó)學(xué)者提出了特別犧牲理論。該說(shuō)認(rèn)為，任何財(cái)產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會(huì)的限制，只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償問(wèn)題。
2.公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)。該學(xué)說(shuō)由法國(guó)學(xué)者首先提出，認(rèn)為在民主、法治社會(huì)里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時(shí)人人亦應(yīng)平等分擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)。如果個(gè)別或部分公民為社會(huì)承擔(dān)了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國(guó)家即應(yīng)給予他（他們）特別的補(bǔ)償，以將個(gè)別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)。
3.結(jié)果責(zé)任說(shuō)（或無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)）。該學(xué)說(shuō)在日本較為流行，認(rèn)為無(wú)論行政行為合法或違法，以及行為人有無(wú)故意過(guò)失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會(huì)觀(guān)念所不允許，國(guó)家就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。即有損害必有補(bǔ)償，相對(duì)人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補(bǔ)償。至于故意與否是針對(duì)行為人而言，與相對(duì)人無(wú)關(guān)。
4.危險(xiǎn)責(zé)任說(shuō)。該學(xué)說(shuō)起源于法國(guó)。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對(duì)人權(quán)益處于某種危險(xiǎn)狀態(tài)之中，就應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人因此可能受到的損失予以補(bǔ)償。此學(xué)說(shuō)借鑒于民事賠償理論。
以上主要學(xué)說(shuō)都從一定的角度對(duì)國(guó)家為什么要進(jìn)行行政補(bǔ)償作出了解釋。在稅務(wù)行政補(bǔ)償問(wèn)題上，筆者贊同“公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)”的觀(guān)點(diǎn)。理由是：第一，我國(guó)現(xiàn)行法律已對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責(zé)任說(shuō)”的觀(guān)點(diǎn)不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國(guó)立法現(xiàn)狀；第二，“危險(xiǎn)責(zé)任說(shuō)”強(qiáng)調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險(xiǎn)狀態(tài)”，而不考慮損失是否實(shí)際發(fā)生，對(duì)于什么是“危險(xiǎn)狀態(tài)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對(duì)人會(huì)經(jīng)常扯皮，這會(huì)攪亂我國(guó)目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國(guó)目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強(qiáng)犧牲說(shuō)”更多地適用于政府應(yīng)緊時(shí)的行政征用或者對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的限制，在稅務(wù)行政補(bǔ)償問(wèn)題上不太可能涉及。第四，社會(huì)主義稅收“取之于民，用之于民”，導(dǎo)致相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失的合法稅務(wù)行政行為的受益者為全體公民，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，當(dāng)國(guó)家發(fā)生稅務(wù)行政補(bǔ)償時(shí)理應(yīng)由全體公民負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等分擔(dān)。
（二）法律依據(jù)
1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國(guó)家（尤其是西方國(guó)家）的憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對(duì)保護(hù)到相對(duì)保護(hù)的演變過(guò)程，現(xiàn)代國(guó)家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價(jià)值的同時(shí)，大多同時(shí)規(guī)定了對(duì)基本權(quán)利的限制。在2004年我國(guó)憲法修改中，加入了保護(hù)人權(quán)、保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收和征用的補(bǔ)償。《中華人民共和國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢?jiàn)，憲法將政府行使公權(quán)力的范圍限定在合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當(dāng)合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受到稅務(wù)機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)予以法律救濟(jì)。
2．法律依據(jù)。目前，我國(guó)單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對(duì)稅務(wù)行政補(bǔ)償問(wèn)題作出明文規(guī)定，但從稅收?qǐng)?zhí)法的法律適用和依法行政指導(dǎo)角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信原則，也就是我們常說(shuō)的信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則表明如果行政機(jī)關(guān)因不誠(chéng)信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)法律中得到了首次確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠(chéng)信政府，樹(shù)立法律的信仰；其二，《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償”。該條是對(duì)《行政許可法》確定的信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則在適用范圍上的進(jìn)一步拓展和延伸，將補(bǔ)償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴(kuò)展到行政決定；其三，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：……（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛?！痹摋l規(guī)定從行政救濟(jì)角度肯定了稅務(wù)行政補(bǔ)償糾紛的客觀(guān)存在。
四、完善我國(guó)稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的立法構(gòu)想
（一）立法模式的選擇
對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀(guān)點(diǎn)，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、范圍、程序等一系列問(wèn)題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國(guó)家責(zé)任法》，將行政賠償和行政補(bǔ)償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補(bǔ)償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對(duì)象領(lǐng)域越來(lái)越寬泛，介入的方法越來(lái)越復(fù)雜、多樣化，從而使得國(guó)家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。統(tǒng)一的《國(guó)家補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)。最后，《國(guó)家責(zé)任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門(mén)的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國(guó)家責(zé)任法》。誠(chéng)然由于一部?jī)?yōu)良法律的最終出臺(tái)是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的歷程，通常周期為8年左右甚至更長(zhǎng)，所以，在當(dāng)前稅法對(duì)行政補(bǔ)償還缺乏明細(xì)規(guī)定的情況下，我們不妨?xí)呵铱紤]以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則，使稅務(wù)行政補(bǔ)償在統(tǒng)一的補(bǔ)償法出臺(tái)前能夠在稅務(wù)實(shí)踐層面上實(shí)施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來(lái)對(duì)稅務(wù)行政補(bǔ)償作出操作性規(guī)定，因?yàn)榘凑铡昂戏ㄐ姓痹瓌t，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務(wù)行政補(bǔ)償可以在相關(guān)法律出臺(tái)前盡早在稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)深入推進(jìn)依法行政、依法治稅。
（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t
稅務(wù)行政補(bǔ)償原則如何確立，直接關(guān)系到相對(duì)人的受損利益能否得到切實(shí)的保障。目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀(guān)點(diǎn)：一是“完全補(bǔ)償原則”，二是“適當(dāng)補(bǔ)償原則”，三是“折中補(bǔ)償原則”。
1.完全補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，包括直接利益損失和間接利益損失。
2.適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
3.折中補(bǔ)償原則。折中補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)數(shù)額較小的損失給予“完全補(bǔ)償”，對(duì)數(shù)額較大的給予“適當(dāng)補(bǔ)償”。
行政補(bǔ)償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到相對(duì)人利益的補(bǔ)償，而且也要考慮國(guó)家財(cái)政的承受能力。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取“適當(dāng)補(bǔ)償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失。同時(shí)，也不會(huì)增加公用事業(yè)單位和國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認(rèn)為，從前瞻性角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采取“折中補(bǔ)償原則”作為過(guò)渡，最后實(shí)行“完全補(bǔ)償”為妥，理由是：第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)顯著增強(qiáng)。據(jù)報(bào)道，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國(guó)將全面建成小康社會(huì)。第二，經(jīng)過(guò)這幾年的積累，我國(guó)財(cái)政實(shí)力已顯著增強(qiáng)，行政補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)不成問(wèn)題。第三，從《國(guó)家賠償法》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，由于國(guó)家賠償范圍太窄，該法的實(shí)施社會(huì)效果很不理想，社會(huì)各界的批評(píng)意見(jiàn)很大，因此《行政補(bǔ)償法》應(yīng)當(dāng)吸取《國(guó)家賠償法》的教訓(xùn)，同時(shí)考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的前瞻性。
（三）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>
從稅務(wù)行政實(shí)踐角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)著重考慮以下三個(gè)方面的內(nèi)容：
1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動(dòng)權(quán)利等其他權(quán)利。行政補(bǔ)償只能以實(shí)體權(quán)益為限。從稅務(wù)執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受損為限，對(duì)公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等由于稅務(wù)執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。
2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱(chēng)財(cái)產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價(jià)值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無(wú)法正常進(jìn)行日常生活的非財(cái)產(chǎn)上的損害。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)對(duì)物質(zhì)損失進(jìn)行“折中補(bǔ)償”，而對(duì)于精神損害補(bǔ)償可以考慮按“適當(dāng)補(bǔ)償”作為過(guò)渡，條件成熟后對(duì)精神損害補(bǔ)償進(jìn)行折中補(bǔ)償。
3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美妫?，如利息、租金、利?rùn)、勞動(dòng)報(bào)酬等。筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政補(bǔ)償除對(duì)直接損失進(jìn)行補(bǔ)償外，對(duì)于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對(duì)人能舉證證明的可以予以適應(yīng)補(bǔ)償。但是隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，稅務(wù)行政補(bǔ)償范圍要不斷擴(kuò)大，最終要對(duì)間接損失納入全面補(bǔ)償。
（四）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)某绦?/p>
稅務(wù)行政補(bǔ)償可以采取兩種程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分為：依申請(qǐng)的補(bǔ)償程序和依職權(quán)的補(bǔ)償程序。兩種行政程序都應(yīng)當(dāng)將稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對(duì)人的協(xié)商程序納入其中，其理論依據(jù)是相對(duì)人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)有處分權(quán)利，如果與相對(duì)人協(xié)商不成的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)單方及時(shí)作出補(bǔ)償決定。由此，依申請(qǐng)的補(bǔ)償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計(jì)：與相對(duì)人達(dá)成協(xié)議的為：申請(qǐng)--協(xié)商--執(zhí)行；與相對(duì)人未達(dá)成協(xié)議的為：申請(qǐng)--調(diào)查--審查--決定--執(zhí)行。依職權(quán)的補(bǔ)償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計(jì)：與相對(duì)人達(dá)成協(xié)議的為：?jiǎn)?dòng)--協(xié)商--執(zhí)行；與相對(duì)人未達(dá)成協(xié)議的為：?jiǎn)?dòng)--決定--執(zhí)行。需要說(shuō)明的是，在決定作出前，相對(duì)人可以與稅務(wù)機(jī)關(guān)隨時(shí)進(jìn)行協(xié)商。對(duì)于較大金額的稅務(wù)行政補(bǔ)償，可以引入聽(tīng)證程序。如果相對(duì)人不服稅務(wù)機(jī)關(guān)單方面做出行政補(bǔ)償決定，可以啟動(dòng)行政復(fù)議程序或者不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟啟動(dòng)司法審查程序予以行政救濟(jì)，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)膹?fù)議程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，司法程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。
（五）稅務(wù)行政補(bǔ)償金的來(lái)源
稅務(wù)行政補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)采取“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。具體為：國(guó)稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以中央財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)用；而地方稅務(wù)機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)的主要得益者為地方的公眾，故補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由地方財(cái)政支出，即在各地方范圍內(nèi)實(shí)行公共負(fù)擔(dān)平等。
（作者單位：南充市國(guó)稅局法規(guī)處）
參考文獻(xiàn):
1.姜明安《行政補(bǔ)償制度研究》，載法律教育網(wǎng)。
2.熊文釗《試論行政補(bǔ)償》，載法律教育網(wǎng)。
3．李傲、夏軍《試論我國(guó)行政補(bǔ)償制度》，載《法學(xué)評(píng)論》1997年第1期。
4.青鋒、張水?！洞箨懶姓a(bǔ)償制度的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，載法律教育網(wǎng)。
為進(jìn)一步推進(jìn)依法理財(cái)、依法行政，規(guī)范財(cái)政管理，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，促進(jìn)全省財(cái)政系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)配合，全面提高理財(cái)能力、管理水平和干部素質(zhì)，省財(cái)政廳決定，在進(jìn)一步鞏固“效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)年、崗位大練兵”三項(xiàng)活動(dòng)成果的基礎(chǔ)上，*年，在全省財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)展“規(guī)范管理年”活動(dòng)。現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)：
一、指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹落實(shí)黨的*精神，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，堅(jiān)持以人為本、改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、規(guī)范管理、強(qiáng)化監(jiān)督的理財(cái)理念，堅(jiān)持主動(dòng)理財(cái)、依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、創(chuàng)新理財(cái)?shù)乃悸?，加?qiáng)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化管理機(jī)制，規(guī)范理財(cái)行為，為創(chuàng)建學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、法治型、績(jī)效型、和諧型機(jī)關(guān)奠定基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)安徽財(cái)政又好又快發(fā)展提供政治、思想、組織、技術(shù)保障。
（二）基本原則
1、制度約束原則。清理廢止過(guò)時(shí)的財(cái)政法規(guī)制度和文件；適應(yīng)新形勢(shì)變化的要求，調(diào)整和完善已有的各項(xiàng)政策措施；結(jié)合財(cái)政發(fā)展實(shí)際，建立新制度，制定新辦法，建立健全完備的制度體系，加快形成以法律、法規(guī)和制度管事、管人的格局。
2、職責(zé)明晰原則。建立健全崗位責(zé)任體系，科學(xué)界定工作職責(zé)，公正考核評(píng)議，做到總體目標(biāo)任務(wù)明確，分項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)到處室（局）、單位、科(股)室，具體目標(biāo)任務(wù)到人，并按分解的目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格績(jī)效考評(píng)。
3、務(wù)實(shí)高效原則。從廳機(jī)關(guān)和各地工作實(shí)際需要出發(fā)，整合規(guī)范有關(guān)政策、制度，創(chuàng)新管理辦法，切實(shí)提高政策和制度的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，保證財(cái)政管理工作高效、服務(wù)便捷、部門(mén)和群眾滿(mǎn)意。
4、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)原則。由財(cái)政廳黨組統(tǒng)一部署、統(tǒng)一組織，廳各處室（局）、單位和各市、縣（區(qū)）財(cái)政局，結(jié)合工作實(shí)際，制定細(xì)化方案，具體組織實(shí)施。
（三）總體目標(biāo)
通過(guò)在全省財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)展“規(guī)范管理年”活動(dòng)，切實(shí)做到“五個(gè)規(guī)范”，即：規(guī)范收入管理、規(guī)范支出管理、規(guī)范行政管理、規(guī)范監(jiān)督管理、規(guī)范隊(duì)伍管理；努力做到“五化”，即：執(zhí)法規(guī)范化、管理科學(xué)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、支出精細(xì)化、監(jiān)督經(jīng)常化，促進(jìn)全省財(cái)政工作邁上新臺(tái)階。
二、主要內(nèi)容
（一）規(guī)范收入管理
根據(jù)“*”規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合財(cái)政上年預(yù)算收入執(zhí)行情況，科學(xué)合理地確定當(dāng)期收入目標(biāo)；進(jìn)一步完善與國(guó)稅、地稅等收入征管部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，保障收入穩(wěn)定增長(zhǎng)和均衡入庫(kù)；健全非稅收入管理信息化平臺(tái)，深入推進(jìn)政府非稅收入征管改革，理順?lè)嵌愂杖肜U庫(kù)級(jí)次，完善非稅收入征管機(jī)制；制定有關(guān)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益及處置收入管理辦法，探索建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，確保行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益、資產(chǎn)處置收入及時(shí)足額上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)；按照耕地占用稅、契稅管理規(guī)定及操作規(guī)程，依法征收，強(qiáng)化管理；建立和完善外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款管理制度，管好用好外資貸款；加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）規(guī)范支出管理
嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化。完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，逐步建立項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)安排的管理機(jī)制，推行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度；建立規(guī)范的預(yù)算追加、調(diào)整制度，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性；按照《省政府關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政支出管理的若干意見(jiàn)》（皖政〔*〕90號(hào)）規(guī)定，在保證資金使用安全有效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快資金撥付進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行率；建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法，提高資金籌集、分配、撥付、使用的規(guī)范性、科學(xué)性；改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)收支測(cè)算辦法，完善省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例；規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付管理，將具備條件的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，取消中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資金直達(dá)；健全涉農(nóng)資金管理制度，加大資金整合力度，改進(jìn)和加強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目的檢查和驗(yàn)收，提高資金使用效益；建立健全政府采購(gòu)制度，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模，加大監(jiān)管力度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高采購(gòu)效率；推進(jìn)全省信用擔(dān)保體系建設(shè)，支持地方金融體系建設(shè)；建立績(jī)效考評(píng)制度，加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為下一年度安排預(yù)算的重要依據(jù)。
（三）規(guī)范行政管理
按照國(guó)家《政府信息公開(kāi)條例》和省有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)定，建立健全政務(wù)公開(kāi)制度，優(yōu)化管理機(jī)制，明確操作步驟；完善財(cái)政行政許可審批事項(xiàng)的事前聽(tīng)證、公示制度，規(guī)范行政復(fù)議，實(shí)行財(cái)政行政許可審批的“陽(yáng)光”操作；實(shí)行財(cái)政政務(wù)窗口的“一站式”服務(wù)；繼續(xù)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法人員一律實(shí)行持證上崗；建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度，落實(shí)機(jī)要保密規(guī)定，完善來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作制度，規(guī)范受理、登記、處理、督辦等工作；規(guī)范會(huì)議計(jì)劃管理、公務(wù)接待管理、收發(fā)文管理和檔案管理；細(xì)化落實(shí)督辦查辦制度，完善財(cái)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度；加快金財(cái)工程建設(shè)，廳機(jī)關(guān)率先實(shí)施辦公自動(dòng)化，并有計(jì)劃、有步驟地向市、縣財(cái)政部門(mén)推進(jìn)。
（四）規(guī)范監(jiān)督管理
建立健全財(cái)政監(jiān)督制衡機(jī)制，將財(cái)政監(jiān)督納入財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步形成預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制；利用金財(cái)工程各業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行全面監(jiān)控；強(qiáng)化財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金、重大項(xiàng)目資金跟蹤問(wèn)效，實(shí)施事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)控；強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格以及專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格管理；加強(qiáng)對(duì)全省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)和資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理。
（五）規(guī)范隊(duì)伍管理
堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，把德才兼?zhèn)?、業(yè)績(jī)突出、清正廉潔、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部選拔到適合發(fā)揮才干的領(lǐng)導(dǎo)崗位；制定規(guī)范、長(zhǎng)效的干部培訓(xùn)計(jì)劃，健全干部培訓(xùn)制度，積極創(chuàng)造條件，搭建教育培訓(xùn)平臺(tái)，大規(guī)模實(shí)施干部培訓(xùn)，提升干部隊(duì)伍政治業(yè)務(wù)素質(zhì)；按照效能建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核，實(shí)施重點(diǎn)財(cái)政工作量化考核，注重綜合運(yùn)用考核結(jié)果；加強(qiáng)以提高執(zhí)行力為重點(diǎn)的作風(fēng)建設(shè)，以完善預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)的反腐倡廉建設(shè)，以落實(shí)為民理財(cái)為重點(diǎn)的財(cái)政文化建設(shè)；以“規(guī)范管理年”活動(dòng)為抓手，推進(jìn)創(chuàng)建“五型機(jī)關(guān)”，努力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效的財(cái)政干部隊(duì)伍，塑造財(cái)政部門(mén)的良好形象。
三、實(shí)施步驟和總體要求
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政廳成立“規(guī)范管理年”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由廳主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，廳機(jī)關(guān)各處室（局）、廳屬各單位主要負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在廳辦公室，負(fù)責(zé)具體的組織與協(xié)調(diào)工作。各市、縣（區(qū)）財(cái)政局可參照廳里的做法，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織和辦事機(jī)構(gòu)，確保全省財(cái)政系統(tǒng)上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)規(guī)范管理年活動(dòng)扎實(shí)有序開(kāi)展。
（二）拓展活動(dòng)載體。重點(diǎn)開(kāi)展好六項(xiàng)活動(dòng)：一是開(kāi)展“*”普法專(zhuān)題講座?；顒?dòng)時(shí)間為*年第一季度，請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家結(jié)合財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，進(jìn)一步貫徹落實(shí)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《行政許可法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》和《政府信息公開(kāi)條例》等進(jìn)行專(zhuān)題講座。二是開(kāi)展計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力培訓(xùn)?；顒?dòng)時(shí)間為*年第一季度，通過(guò)培訓(xùn)，確保全體人員掌握并熟練運(yùn)用財(cái)政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，全面提高計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力和財(cái)政信息化水平。三是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金跟蹤問(wèn)效檢查活動(dòng)，活動(dòng)時(shí)間為*年第二、三季度，確定部分重點(diǎn)項(xiàng)目，采取調(diào)帳和進(jìn)點(diǎn)檢查相結(jié)合的方式，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算編制、撥付、使用情況，以及專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用單位的財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行全面檢查。四是開(kāi)展資金管理制度建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)檢查。活動(dòng)時(shí)間為*年第二、三季度，隨機(jī)抽取廳有關(guān)處室（局）、單位和部分市、縣（區(qū)）財(cái)政局，對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的資金管理、內(nèi)部管理等制度建設(shè)及其落實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)真檢查。五是開(kāi)展民生工程資金管理專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)。活動(dòng)時(shí)間為*年第二、三季度，對(duì)各市、縣民生工程資金的安排使用情況、成效及創(chuàng)新管理方式、存在問(wèn)題等進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，形成專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改進(jìn)工作。六是開(kāi)展有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)?；顒?dòng)時(shí)間為*年第四季度，結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹*精神和財(cái)政工作實(shí)際，組織干部職工撰寫(xiě)文章，對(duì)“規(guī)范管理年”活動(dòng)提出意見(jiàn)和建議，并評(píng)選優(yōu)秀論文。