時(shí)間：2022-06-23 23:31:14
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【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議(行政救濟(jì));改變決定;有效性;實(shí)效性;司法救濟(jì)(司法審查)
【正文】
行政相對(duì)人【1】向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議(具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度)的目的,或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷(xiāo)、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定(簡(jiǎn)稱(chēng)維持決定)。行政相對(duì)人的這種愿望是與行政復(fù)議法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實(shí)現(xiàn),不僅要靠其規(guī)范的有效性(efficacy)之實(shí)現(xiàn),還要靠其實(shí)效性(validity)之落實(shí)。而要落實(shí)行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性,就得提高改變決定的適用率。但我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒(méi)有提高,反而降低了改變決定的適用率,從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性。
欲了解個(gè)中原委,得從司法救濟(jì)(包括我國(guó)的行政訴訟)和行政救濟(jì)(包括我國(guó)的行政復(fù)議)各自的基本特點(diǎn)和優(yōu)、劣勢(shì),以及二者之間的關(guān)系談起。
一
西方法諺云,“有權(quán)利即有救濟(jì),有救濟(jì)才有權(quán)利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。談到救濟(jì),人們自然會(huì)想到司法,想到法院。“社會(huì)中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭(zhēng)議,盡管經(jīng)過(guò)各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊(yùn)含著給政治、社會(huì)體系的正統(tǒng)性帶來(lái)重大沖擊的危險(xiǎn)時(shí),最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’?！眥1}(P.9)
司法救濟(jì)之所以如此重要,如此被重視,被認(rèn)為是公平、公正的象征,首先是因?yàn)樗膰?yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”【4】“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì),如果有可能的話(huà),人們寧肯選擇通過(guò)公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法,也不愿意選擇通過(guò)不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！薄?】羅爾斯說(shuō),“關(guān)鍵是有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn),和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序?！薄?】其次是因?yàn)樗墓_(kāi)性。審判公開(kāi)是各國(guó)司法工作的基本原則?！啊w而言,公開(kāi)審判是對(duì)廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證,也是贏得公眾對(duì)司法制度的信心和尊重的最佳方法?！薄?】美國(guó)法官弗蘭克法特云,“司法不僅實(shí)際上必須公正,并且在外觀(guān)上也應(yīng)該保持公正的形象?！薄?】公開(kāi)就是這種“公正的形式”,也只有公開(kāi)才能維護(hù)這種“公正的形象”。
但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有時(shí)候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們?cè)趯?duì)司法救濟(jì)寄予厚望的同時(shí),也對(duì)之心存疑慮。漢密爾頓說(shuō):“司法部門(mén)既無(wú)強(qiáng)制,又無(wú)意志,而只有判斷?！薄?】所以,即使在西方國(guó)家,所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分,“在現(xiàn)代官僚國(guó)家里,行政機(jī)關(guān)和其他解決爭(zhēng)議機(jī)關(guān)有可能比法院處理更多的請(qǐng)求和糾紛?！眥2}(P.24)決定解決糾紛方式的一個(gè)重要因素是費(fèi)用,“司法的正確處理與訴訟費(fèi)用或者分別地說(shuō)訴訟的方式、時(shí)間的合理平衡仍然是一個(gè)非常困難的問(wèn)題?！眥2}(P. 208)
另外,即使在西方國(guó)家,“訴訟也被看做一件壞事,因?yàn)槠湟馕吨鴮?duì)相關(guān)方(首先是爭(zhēng)論的雙方當(dāng)事人)將造成一種不可低估的經(jīng)濟(jì)和心理壓力?！眥2}(P.207)
正因?yàn)樗痉ň葷?jì)自身具有難以克服的局限性,所以世界各國(guó)都建立了司法救濟(jì)以外的救濟(jì)手段,其中最重要的就是行政救濟(jì)。廣義上的行政救濟(jì)包括行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為受到侵害的權(quán)益,或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)就是行政機(jī)關(guān),或擁有行政職權(quán)的組織,為公民和其他組織遭受公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害時(shí),或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力(主要是行政權(quán))侵害所提供的救濟(jì),如我國(guó)的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟(jì),就是行政(對(duì)行政權(quán)的)審查,是與司法(對(duì)行政權(quán)的)審查相對(duì)應(yīng)的。各國(guó)的行政救濟(jì)制度都是針對(duì)司法救濟(jì)(包括司法審查)的弱點(diǎn)而設(shè)置的,且都與司法救濟(jì)有著難以分離的關(guān)系。
本文之所以要對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的特點(diǎn)作一簡(jiǎn)要比較,是為司法審查(行政訴訟)和行政審查(行政復(fù)議)作比較服務(wù)的。因?yàn)樗痉▽彶椤?0】是司法救濟(jì)中的內(nèi)容,而行政審查屬于行政救濟(jì)。司法救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)的優(yōu)劣,包括了司法審查相對(duì)于行政審查的優(yōu)劣。有論者對(duì)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了概括:受案范圍廣、易于接受(指的是行政相對(duì)人樂(lè)于選擇行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑)、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)(指的行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?、效率優(yōu)勢(shì)(簡(jiǎn)易、迅速)、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)(行政復(fù)議能解決專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的案件)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)(不收費(fèi))、完善執(zhí)法(可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤){3}(P.49-51)。
但令人遺憾的是,我國(guó)行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì),也不能彌補(bǔ)司法審查(行政訴訟)的不足。
二
我國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。例如,行政復(fù)議法第一條規(guī)定,“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法。”另一方面,似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為,且賦予了其超過(guò)一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力,其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政訴訟法【11】第二條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙鍡l規(guī)定,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”根據(jù)這些規(guī)定,似乎可以認(rèn)為,行政復(fù)議被定性為具體行政行為。
法律效力(efficacy)的意思是“法律規(guī)范是有約束力的,人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為,應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范”{4}(P. 42)。說(shuō)一個(gè)規(guī)范(norm)是有效力的,意指“它對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”{4}(P.32)。行政復(fù)議法規(guī)范主要的約束對(duì)象是:行政復(fù)議機(jī)關(guān),復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)人。其中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)是其效力最主要的約束對(duì)象,因?yàn)榇偈蛊浒磿r(shí)受理復(fù)議申請(qǐng),及時(shí)作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。
行政復(fù)議法總計(jì)四十三條,除了第七章“附則”五個(gè)條文(第三十九條至第四十三條)以外【12】的三十八個(gè)條文中有二十五條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),占近66%.通篇而論,有二十六條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè),也占全篇四十三個(gè)條文之60%以上。這些專(zhuān)門(mén)針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的(即規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力),大多數(shù)是義務(wù)性的(當(dāng)然,法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)之觀(guān)點(diǎn)亦幾乎成為公論)。
我國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院?！?3】第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。【14】第三,行政復(fù)議及其決定還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能?！?5】而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無(wú)停止執(zhí)行的可能,亦無(wú)推遲生效的例外。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(本文簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法解釋)第五十三條第一款規(guī)定,“復(fù)議決定維持原具體行政行為的,人民法院判決撤銷(xiāo)原具體行政行為,復(fù)議決定自然無(wú)效。”之所以“自然無(wú)效”,是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N(xiāo)前,它已經(jīng)生效了,否則就沒(méi)有“自然無(wú)效”可言。該條第二款,“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為錯(cuò)誤,人民法院判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定。”與上同理,之所以要責(zé)令其重新作出,乃是因?yàn)楸怀蜂N(xiāo)的復(fù)議決定在被撤銷(xiāo)之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第三十三條規(guī)定,“申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的,或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的,按照下列規(guī)定分別處理:(一)維持具體行政行為的行政復(fù)議決定,由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行;(二)變更具體行政行為的行政復(fù)議決定,由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行,或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”(一)的規(guī)定表明了“誰(shuí)作為,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意味:我維持而沒(méi)改變你的具體行政行為,所以仍然由你執(zhí)行;(二)的規(guī)定表明,一方面我變更了你的具體行政行為,我對(duì)我的變更決定負(fù)責(zé),所以由我自己執(zhí)行,另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了,即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了。總之,行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是認(rèn)為,復(fù)議決定一經(jīng)作出,就無(wú)條件地生效了:決定維持的情況下,復(fù)議申請(qǐng)人只能以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)榫唧w行政行為是有效的;決定改變的情況下,以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,是因?yàn)樵唧w行政行為被改變而無(wú)效了,被已經(jīng)生效的改變決定代替了。
行政復(fù)議的效力不僅超過(guò)了一般具體行政行為的效力,而且超過(guò)了法院的非最終判決的效力。非最終判決,當(dāng)事人可以上訴,在上訴期內(nèi),判決并不生效。這是各國(guó)通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,即已生效,而不論申請(qǐng)人是否向法院起訴。所以,不能將行政復(fù)議決定作出后申請(qǐng)人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因?yàn)樯显V案件,在上訴人上訴前,判決或裁定是不生效的,而在申請(qǐng)人未提起行政訴訟之前,行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。
由上述可知,相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說(shuō)被定性為救濟(jì)行為,還不如說(shuō)被定性為具體行政行為;不但如此,法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大,且一經(jīng)作出即生效,所以向法院起訴即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€(xiàn)”,對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴(lài)司法判決了?？梢哉f(shuō),向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
第一條為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。
第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。
第三條依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：
（一）受理行政復(fù)議申請(qǐng)；
（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；
（三）審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；
（四）處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)；
（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；
（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；
（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
第四條行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。
第五條公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。
第二章行政復(fù)議范圍
第六條有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：
（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；
（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的；
（三）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更、中止、撤銷(xiāo)的決定不服的；
（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；
（五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營(yíng)自的；
（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；
（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；
（八）認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法辦理的；
（九）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的；
（十）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的；
（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：
（一）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；
（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；
（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。
前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。
第八條不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。
不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提訟。
第三章行政復(fù)議申請(qǐng)
第九條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。
第十條依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請(qǐng)人。
有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民為無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定人可以代為申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。
同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。
公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人。
申請(qǐng)人、第三人可以委托人代為參加行政復(fù)議。
第十一條申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書(shū)面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。
第十二條對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。
對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。
第十三條對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。
對(duì)省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。
第十四條對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。
第十五條對(duì)本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機(jī)關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議：
（一）對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；
（二）對(duì)政府工作部門(mén)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)或者該部門(mén)的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；
（三）對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門(mén)或者國(guó)務(wù)院部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議；
（四）對(duì)兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議；
（五）對(duì)被撤銷(xiāo)的行政機(jī)關(guān)在撤銷(xiāo)前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。
有前款所列情形之一的，申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。
第十六條公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。
公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。
第四章行政復(fù)議受理
第十七條行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。
第十八條依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，對(duì)依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。
第十九條法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿(mǎn)之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。
第二十條公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理；必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。
第二十一條行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：
（一）被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；
（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；
（三）申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；
（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。
第五章行政復(fù)議決定
第二十二條行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。
第二十三條行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)副本或者行政復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書(shū)副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書(shū)面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。
申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。
第二十四條在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。
第二十五條行政復(fù)議決定作出前，申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)說(shuō)明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議終止。
第二十六條申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。
第二十七條行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。
第二十八條行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過(guò)后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：
（一）具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持；
（二）被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行；
（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷(xiāo)或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：
1．主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；
2．適用依據(jù)錯(cuò)誤的；
3．違反法定程序的；
4．超越或者的；
5．具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>
（四）被申請(qǐng)人不按照本法第二十三條的規(guī)定提出書(shū)面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷(xiāo)該具體行政行為。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的，被申請(qǐng)人不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。
第二十九條申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)符合國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)?，在決定撤銷(xiāo)、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償。
申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)沒(méi)有提出行政賠償請(qǐng)求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷(xiāo)或者變更罰款，撤銷(xiāo)違法集資、沒(méi)收財(cái)物、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用以及對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人返還財(cái)產(chǎn)，解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施，或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。
第三十條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。
第三十一條行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)三十日。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議決定書(shū)，并加蓋印章。
行政復(fù)議決定書(shū)一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。
第三十二條被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定。
被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。
第三十三條申請(qǐng)人逾期不又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：
（一）維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；
（二）變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第六章法律責(zé)任
第三十四條行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分。
第三十五條行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中，或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十六條被申請(qǐng)人違反本法規(guī)定，不提出書(shū)面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請(qǐng)行政復(fù)議的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十七條被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分。
第三十八條行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無(wú)正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、、對(duì)申請(qǐng)人打擊報(bào)復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。
第七章附則
第三十九條行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用。行政復(fù)議活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，由本級(jí)財(cái)政予以保障。
第四十條行政復(fù)議期間的計(jì)算和行政復(fù)議文書(shū)的送達(dá)，依照民事訴訟法關(guān)于期間、送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行。
本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)“五日”、“七日”的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日。
第四十一條外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議，適用本法。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議審理方式的規(guī)定。
對(duì)于符合受案范圍的行政復(fù)議案件,行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后,應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審理。合法、及時(shí)地審結(jié)復(fù)議案件,是行政復(fù)議的重要環(huán)節(jié)。行政復(fù)議采取什么樣的審理方式是行政復(fù)議法起草過(guò)程中爭(zhēng)議比較大的一個(gè)問(wèn)題。有的同志認(rèn)為應(yīng)明確采用庭審方式,有的同志提出應(yīng)采用聽(tīng)證方式,還有的同志提出應(yīng)采用書(shū)面審理與庭審方式相結(jié)合的方式等等。但絕大多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為:行政復(fù)議審理采取何種方式,應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點(diǎn)相符合,行政復(fù)議作為一項(xiàng)行政活動(dòng),必須充分體現(xiàn)并且一定要符合行政效率原則,行政復(fù)議不必也不應(yīng)當(dāng)“司法化”,這是行政復(fù)議工作區(qū)別于行政訴訟的一個(gè)重要方面。行政復(fù)議效率原則,主要表現(xiàn)為:一是要求整個(gè)行政復(fù)議過(guò)程體現(xiàn)出便民、及時(shí)的特點(diǎn),盡可能減少行政復(fù)議申請(qǐng)人在人力、物力、時(shí)間上的浪費(fèi)。因此,不能像一般訴訟程序那樣,要求當(dāng)事人花大量的時(shí)間進(jìn)行庭審活動(dòng)。二是有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)迅速、簡(jiǎn)練地審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議活動(dòng)是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)的關(guān)系,往往不需要通過(guò)復(fù)雜的審理方式求得對(duì)具體事實(shí)的認(rèn)定和把握。因此,為了避免給申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人造成訴累,體現(xiàn)效率原則,行政復(fù)議的審理直采取書(shū)面復(fù)議形式。
所謂書(shū)面復(fù)議,是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理復(fù)議案件時(shí),僅就案件的有關(guān)書(shū)面材料進(jìn)行審理的一種方式。這種方式原則上不傳喚復(fù)議參加人和證人等到行政復(fù)議機(jī)關(guān);行政復(fù)議參加人可以采用郵寄的方式遞交行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)和有關(guān)材料;證人也可以用書(shū)面材料作證。行政復(fù)議機(jī)關(guān)書(shū)面審查的客體是被申請(qǐng)人作出的具體行政行為是否合法和適當(dāng)。具體來(lái)講對(duì)不同類(lèi)型的行政案件應(yīng)從不同方面著手進(jìn)行審查。
一、被申請(qǐng)人作出的具體行政行為引起的行政爭(zhēng)議案件被申請(qǐng)人針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織主動(dòng)作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。合法,即作出具體行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確、程序合法。適當(dāng),即在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和幅度內(nèi),運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的具體行政行為公正、合理、恰當(dāng)。根據(jù)合法性與適當(dāng)性的要求,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的原具體行政行為的下列幾方面進(jìn)行審查:
1.權(quán)限審查。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán),且在法定權(quán)限范圍內(nèi),否則屬于越權(quán)的違法行為。行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查執(zhí)法主體的合法性,應(yīng)首先查明原具體行政行為是以誰(shuí)的名義作出的,以及規(guī)范性文件中對(duì)執(zhí)法主體的規(guī)定,在此基礎(chǔ)上,從以下四方面進(jìn)行分別審查:第一,被申請(qǐng)人是否具有作出該項(xiàng)具體行政行為的職權(quán)。如根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,公安機(jī)關(guān)沒(méi)有吊銷(xiāo)個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的職權(quán),如果公安機(jī)關(guān)作出吊銷(xiāo)某個(gè)體戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的決定,即屬越權(quán)。第二,被申請(qǐng)人是否超越法定權(quán)限范圍。第三,被申請(qǐng)人如果是非行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織,該社會(huì)組織行使的行政執(zhí)法權(quán)是否具有法律、法規(guī)的授權(quán)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定,我國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)。但是,法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以依照授權(quán)作出具體行政行為。第四,行政機(jī)關(guān)委托其他組織作出具體行政行為的,其委托權(quán)限是否超越其法定職權(quán)等。
2.事實(shí)審查。分析案情、審查證據(jù)、調(diào)查取證是行政復(fù)議工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。案件是否事實(shí)清楚,證據(jù)是否確實(shí)充分,是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件經(jīng)常遇到的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)審理,案件的主要事實(shí)仍然不清的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)就難以對(duì)案件作出準(zhǔn)確的判斷。如某地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)某個(gè)體旅館在發(fā)票中以“大頭小尾”手段偷稅的行為作出處罰的案件,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查案件事實(shí)時(shí),應(yīng)當(dāng)首先查清是否是“大頭小尾”的發(fā)票,其金額是多少,是否系該個(gè)體旅館開(kāi)具的等。否則,行政復(fù)議機(jī)關(guān)就無(wú)法正確認(rèn)定本案的事實(shí)。實(shí)踐中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般應(yīng)從三方面對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行審查:第一,分析案情。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人提交的行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)對(duì)案件事實(shí)的陳述,對(duì)照被申請(qǐng)人答辯書(shū)中對(duì)案件事實(shí)的辯駁或承認(rèn),逐一審查行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的事實(shí)、根據(jù)、時(shí)間、內(nèi)容、形式等,以排查出一致點(diǎn)和矛盾點(diǎn),確定需要進(jìn)一步清查的問(wèn)題。第二,審查證據(jù)。即對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)逐一審查。一方面審查證據(jù)的真實(shí)性,辨別其真?zhèn)?確定其證明力;另一方面審查證據(jù)的充分性,確定現(xiàn)有證據(jù)能否證明案件事實(shí),找出不足之處,及需進(jìn)一步搜集的證據(jù)。第三,調(diào)查取證。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)案情的分析及對(duì)證據(jù)審查的結(jié)果,排列出需進(jìn)一步證明的問(wèn)題,認(rèn)為有必要時(shí)向爭(zhēng)議雙方、有關(guān)單位及有關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查,以查清事實(shí),達(dá)到證據(jù)確實(shí)充分。
3.法律適用審查。即根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章,審查被申請(qǐng)人作出具體行政行為時(shí)適用的法律依據(jù)是否正確。一般應(yīng)包括:是否適用了憲法、組織法及其他不能作為實(shí)體法適用的規(guī)范性文件;是否適用了尚未生效的規(guī)范性文件;是否適用了已經(jīng)廢止的或修改的規(guī)范性文件;應(yīng)適用甲法是否適用了乙法;應(yīng)適用甲法的某一條款是否適用了甲法的另一條款;是否適用了與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)章及具有普遍約束力的決定、命令。
4.程序?qū)彶?。即?duì)被申請(qǐng)人作出具體行政行為時(shí)是否違反法定程序,及其形式的合法性進(jìn)行全面審查。一般對(duì)程序的合法性從以下四個(gè)方面進(jìn)行審查:第一,是否違反法定的處理程序。如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”。倘若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán),即徑行作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定,即屬違反法定處理程序。第二,是否屬于先處罰后取證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在搞清事實(shí)的基礎(chǔ)上,依照法律法規(guī)的規(guī)定,作出具體行政行為。如果沒(méi)有查清主要事實(shí),只憑想當(dāng)然,靠推斷是不應(yīng)當(dāng)作出具體行政行為的。作出具體行政行為后再調(diào)查取證是程序違法行為。第三,是否違反法定形式。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)制作、送達(dá)行政處理決定書(shū),若不制作、不送達(dá)行政處理決定書(shū)亦屬違反法定形式,也應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。第四,是否向當(dāng)事人交代過(guò)復(fù)議權(quán)、訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為,應(yīng)同時(shí)向管理相對(duì)人交代權(quán)利,否則屬于程序違法,應(yīng)承擔(dān)一定的法律后果。
5.適當(dāng)性審查。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)所行使的自由裁量權(quán)的適當(dāng)性進(jìn)行審查,這是行政復(fù)議與行政訴訟在審查權(quán)限上的主要區(qū)別。具體行政行為不適當(dāng)?shù)闹匾憩F(xiàn)形式是濫用職權(quán)。譬如人民防空法規(guī)定,對(duì)侵占人民防空工程的行為,縣級(jí)以上政府人民防空主管部門(mén)可以對(duì)單位處以一萬(wàn)元至五萬(wàn)元的罰款。在行使這一處罰權(quán)時(shí),人防部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體違法情節(jié),區(qū)別不同情況予以適當(dāng)處罰。對(duì)于相似的違法行為,若基于個(gè)人私利或不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度,處罰畸輕畸重,都是不當(dāng)?shù)?均應(yīng)予以糾正。
二、被申請(qǐng)人不作為行為引起的行政爭(zhēng)議案件根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條第八、九、十項(xiàng)之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的案件一般有三類(lèi),這三類(lèi)案件的主要特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)不作為。對(duì)于此類(lèi)案件應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查:第一,管理相對(duì)人提出申請(qǐng)的形式、日期。主要包括,依法應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面申請(qǐng)的,是否提出過(guò)書(shū)面申請(qǐng);提出申請(qǐng)的材料是否符合法律規(guī)定的要求;是否通過(guò)法定程序提出;提出申請(qǐng)的具體時(shí)間等。第二,管理相對(duì)人提出申請(qǐng)的內(nèi)容。主要包括:申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé);申請(qǐng)內(nèi)容是否符合法定條件。第三,行政機(jī)關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的事實(shí)。首先要查明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的法定期限或指定期限,然后審查行政機(jī)關(guān)是否在這一期限內(nèi)作出過(guò)具體行政行為,最后判斷行政機(jī)關(guān)是否具有拒絕或拖延履行法定職責(zé)的行為。
第四十一條 外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議,適用本法。
【釋義】 本條是關(guān)于涉外行政復(fù)議的規(guī)定。
外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行行政復(fù)議,應(yīng)當(dāng)適用本法。適用我國(guó)的行政復(fù)議法是國(guó)家主權(quán)原則在行政復(fù)議中的具體體現(xiàn)。主權(quán)是一個(gè)國(guó)家對(duì)外的最高權(quán)力。行政機(jī)關(guān)依法行使的行政權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。依照本條規(guī)定,外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織對(duì)中華人民共和國(guó)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為,認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議。關(guān)于申請(qǐng)人的資格、管轄、審查程序等均適用本法規(guī)定。這里應(yīng)注意幾點(diǎn)。在我國(guó)申請(qǐng)行政復(fù)議,第一,外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議,要遵循平等原則。任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)在本國(guó)進(jìn)行活動(dòng)外國(guó)人都規(guī)定依法享有的權(quán)利和必須履行的義務(wù),都規(guī)定必須遵守所在國(guó)的法律,這是國(guó)家平等原則的體現(xiàn)。如我國(guó)行政訴訟法規(guī)定,外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)進(jìn)行行政訴訟,同中華人民共和國(guó)公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)。這就是國(guó)家平等原則在行政訴訟中的具體體現(xiàn),也是國(guó)際上的通例。在行政復(fù)議問(wèn)題上,對(duì)外國(guó)人也應(yīng)當(dāng)遵循平等原則,保護(hù)其權(quán)利;但是外國(guó)人在我國(guó)也要遵守我國(guó)的法律,履行法律規(guī)定的義務(wù)。
第二,外國(guó)人、外國(guó)組織在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行行政復(fù)議,也要根據(jù)對(duì)等原則進(jìn)行管理。如果一個(gè)國(guó)家的法律規(guī)定,外國(guó)公民或者組織在本國(guó)的某些活動(dòng)方面的權(quán)利與本國(guó)公民的權(quán)利有不同的規(guī)定,即加以限制,另一個(gè)國(guó)家也采取相應(yīng)的措施加以限制,這種相互限制的規(guī)定,也是對(duì)等進(jìn)行的,即對(duì)等原則。對(duì)等原則,即包括行使權(quán)利,也包括履行義務(wù)。例如,我國(guó)行政訴訟法規(guī)定,外國(guó)法院對(duì)中華人民共和國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利加以限制的,人民法院對(duì)該國(guó)公民、組織的行政訴訟權(quán)利,實(shí)行對(duì)等原則。行政訴訟法這樣規(guī)定,既體現(xiàn)了國(guó)家平等原則,又維護(hù)了國(guó)家尊嚴(yán)和國(guó)家主權(quán)。在外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行行政復(fù)議的問(wèn)題上,也應(yīng)當(dāng)如此。
第三,這里的“境內(nèi)”的“境”,是指“關(guān)境”,即我國(guó)海關(guān)所管轄的“境”,不包括臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)和澳門(mén)。根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定,全國(guó)性法律除列于香港特別行政區(qū)基本法附件三者外,不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。行政復(fù)議法沒(méi)有列入香港特別行政區(qū)基本法附件三,所以也不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。香港特別行政區(qū)包括臺(tái)灣省、澳門(mén)的公民。法人或者其他組織在我國(guó)境內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議,就應(yīng)當(dāng)規(guī)定依照本法的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議,受本法的保護(hù)。
第十一條 申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議,可以書(shū)面申請(qǐng),也可以口頭申請(qǐng);口頭申請(qǐng)的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)形式的規(guī)定。
行政復(fù)議的申請(qǐng)方式,是公民、法人或者其他組織提出復(fù)議要求和表達(dá)復(fù)議意愿的具體表現(xiàn)形式。依據(jù)本條的規(guī)定,提出復(fù)議申請(qǐng)可以有兩種形式:一種是書(shū)面形式,即申請(qǐng)人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出的據(jù)以請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)啟動(dòng)復(fù)議程序的申請(qǐng)文書(shū);另一種是口頭形式,即不向復(fù)議機(jī)關(guān)遞交書(shū)面申請(qǐng),但有明確的意思表示向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。這兩種申請(qǐng)形式的區(qū)別是前者是要式的申請(qǐng)形式,后者是非要式的申請(qǐng)形式。從我國(guó)多年的行政復(fù)議工作實(shí)踐看,書(shū)面申請(qǐng)形式一直是被普遍認(rèn)可的復(fù)議申請(qǐng)形式,國(guó)務(wù)院制定的行政復(fù)議條例對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的只規(guī)定了一種形式,即:必須采取書(shū)面形式,規(guī)定“申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)遞交復(fù)議申請(qǐng)書(shū)”,同時(shí)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容也作出了明確的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)復(fù)議申請(qǐng)采取書(shū)面形式有許多優(yōu)越性,一是能夠保證復(fù)議申請(qǐng)內(nèi)容明確具體,使復(fù)議的理由和復(fù)議的請(qǐng)求清晰明了;二是有利于維護(hù)行政復(fù)議工作的嚴(yán)肅性;三是有利于行政復(fù)議程序的完整,便于復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)申請(qǐng)人的書(shū)面申請(qǐng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行調(diào)查,作出行政復(fù)議決定。正是因?yàn)閺?fù)議申請(qǐng)采取書(shū)面形式有許多優(yōu)越性,因此,可以肯定的說(shuō),在今后的行政復(fù)議實(shí)踐中申請(qǐng)復(fù)議采取書(shū)面形式的還是會(huì)占主導(dǎo)地位。那么行政復(fù)議書(shū)面申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)載明哪些內(nèi)容呢,本法沒(méi)有明確規(guī)定,根據(jù)多年來(lái)的行政復(fù)議工作實(shí)踐,復(fù)議申請(qǐng)書(shū)大致應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容:(一)申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址等(法人或者其他組織的名稱(chēng)、地址、法定代表人的姓名);(二)被申請(qǐng)人的名稱(chēng)、地址;(三)申請(qǐng)復(fù)議的要求和理由;(四)提出復(fù)議申請(qǐng)的日期。雖然說(shuō)以上這四項(xiàng)都是復(fù)議申請(qǐng)書(shū)的必備內(nèi)容,但最核心的還是第三項(xiàng)內(nèi)容,因?yàn)樗菑?fù)議申請(qǐng)的關(guān)鍵。關(guān)于申請(qǐng)復(fù)議的要求,必須寫(xiě)明對(duì)哪個(gè)被申請(qǐng)人的何種具體行政行為不服,同時(shí)明確復(fù)議請(qǐng)求:包括對(duì)被申請(qǐng)人錯(cuò)誤的決定要求撤銷(xiāo)或者變更,對(duì)被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)作為而不作為的要求必須盡快作為,給申請(qǐng)人造成損害的要求依法賠償?shù)鹊取ｊP(guān)于申請(qǐng)復(fù)議的理由,必須寫(xiě)明被申請(qǐng)人作出具體行政行為的事實(shí)情況和依據(jù);申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人作出具體行政行為的錯(cuò)誤在于認(rèn)定事實(shí)不準(zhǔn)確或是法律依據(jù)不合理,同時(shí)要從事實(shí)和法律的角度加以論證;最后對(duì)于依據(jù)哪個(gè)法律規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議也必須明確,并對(duì)其他準(zhǔn)備提交的材料加以注明。
行政復(fù)議申請(qǐng)可以口頭提出,這是本法新增加的規(guī)定,為什么以法律的形式肯定了行政復(fù)議申請(qǐng)的口頭形式呢,主要是為了普通公民申請(qǐng)行政復(fù)議、在我國(guó),行政管理浸透到了社會(huì)生活的各個(gè)方面,實(shí)際生活中一些普通百姓不服行政機(jī)關(guān)的決定想討個(gè)說(shuō)法的為數(shù)不少,但有的卻是苦于自己不會(huì)寫(xiě)復(fù)議申請(qǐng)書(shū)又找不到人幫忙而無(wú)法為自己伸張正義?？紤]到我國(guó)目前的實(shí)際情況,立法者認(rèn)為,規(guī)定相對(duì)靈活的復(fù)議申請(qǐng)形式有利于行政復(fù)議工作的普遍開(kāi)展,有利于保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益,有利于更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),這同本法的立法宗旨也是一致的。當(dāng)然,為了保證行政復(fù)議工作的順利進(jìn)行,本法對(duì)口頭提出復(fù)議的也規(guī)定了明確的要求,規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)理由和時(shí)間。也就是說(shuō),口頭申請(qǐng)行政復(fù)議,也必須對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的主要問(wèn)題—一表達(dá)清楚,因?yàn)閺?fù)議申請(qǐng)是復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此決定是否受理并對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查的依據(jù)。當(dāng)然相對(duì)于書(shū)面申請(qǐng)來(lái)說(shuō),對(duì)口頭申請(qǐng)的要求還是簡(jiǎn)單了許多,但是為了保證行政復(fù)議程序的完整,使行政復(fù)議工作每一步都有案可查,對(duì)口頭申請(qǐng)的,法律要求復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員必須要有明確的筆錄,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。
一、高度重視，是行政復(fù)議工作的堅(jiān)強(qiáng)后盾
20*年以來(lái)，*縣人民政府高度重視，每年縣人民政府都要與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)簽定行政執(zhí)法責(zé)任書(shū)，行政復(fù)議工作已納入年度考核內(nèi)容。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由縣委常委、縣政法委書(shū)記、縣人民政府副縣長(zhǎng)王家俊同志擔(dān)任，縣政府常務(wù)會(huì)定期聽(tīng)取行政復(fù)議工作的匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常聽(tīng)取行政復(fù)議辦公室行政復(fù)議案件辦理情況的匯報(bào)，參與案件受理、辦理和結(jié)案的全過(guò)程審查，簽署受理審批表、復(fù)議決定審批表和結(jié)案報(bào)告表，對(duì)在行政復(fù)議中遇到的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證了行政復(fù)議案件的質(zhì)量和執(zhí)行。
二、依法受理行政復(fù)議
根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，依法受理行政復(fù)議案件。20*年，縣人民政府行政復(fù)議辦公室共收到行政復(fù)議申請(qǐng)4件，受理3件，不予受理1件，受理率為75%。全年無(wú)行政訴訟案件，行政復(fù)議案件與數(shù)量相比率為0.48%。2009年1—5月，縣人民政府行政復(fù)議辦公室共收到行政復(fù)議申請(qǐng)5件，受理5件，受理率達(dá)100%，無(wú)行政訴訟案件，行政復(fù)議案件與數(shù)量相比率為1.35%。在受理行政復(fù)議案件中，一是依法及時(shí)審查受理行政復(fù)議案件，對(duì)申請(qǐng)人遞交的復(fù)議申請(qǐng)，嚴(yán)格按法定時(shí)限及時(shí)審查立案，并制發(fā)受理或不予受理案件通知書(shū)。在審查行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，注重幫助指導(dǎo)申請(qǐng)人修改完善申請(qǐng)書(shū)，依法保障當(dāng)事人復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的行使。二是對(duì)不屬于復(fù)議范圍的1件，通過(guò)耐心說(shuō)服當(dāng)事人以尋求其他法律途徑予以解決。辦理的行政復(fù)議案件沒(méi)有一件被提起行政訴訟，也沒(méi)有一件造成當(dāng)事人、投訴。三是本著高效便民的原則，對(duì)依法受理的案件，當(dāng)場(chǎng)下達(dá)受理通知書(shū)，不讓當(dāng)事人往返。
三、認(rèn)真審理行政復(fù)議案件
20*年，縣人民政府行政復(fù)議辦公室受理的3件行政復(fù)議案件，已審結(jié)3件，審結(jié)率為100%。其中：維持2件，占67%，涉及計(jì)生部門(mén);撤銷(xiāo)1件占33%涉及國(guó)土部門(mén)。2009年1—5月，縣人民政府行政復(fù)議辦公室受理的5件中，已審結(jié)4件，其中，維持1件，占20%，涉及國(guó)土部門(mén);適用調(diào)解3件，占20%，涉及公安、國(guó)土2個(gè)部門(mén);1件正在辦理中，占20%，涉及國(guó)土部門(mén)。在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持熱情接待、周密策劃、嚴(yán)格程序、公正處理的原則，即嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，抓“四個(gè)環(huán)節(jié)”，即：受理、審理、送達(dá)、案卷歸檔，注重“一保護(hù)、一監(jiān)督”，即：一是依法保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，一是監(jiān)督行政部門(mén)的執(zhí)法行為，促使其嚴(yán)格依法辦事、嚴(yán)肅執(zhí)法活動(dòng)。又堅(jiān)持以化解矛盾為出發(fā)點(diǎn)，積極引入調(diào)解機(jī)制，較好地解決了行政爭(zhēng)議。既保證行政執(zhí)法部門(mén)、行政管理相對(duì)人的權(quán)利正當(dāng)行使，辦理結(jié)果行政執(zhí)法部門(mén)、行政管理相對(duì)人較為滿(mǎn)意，又要用正當(dāng)手段維護(hù)好政府及職能部門(mén)的權(quán)威。
四、行政復(fù)議能力建設(shè)成效顯著
*縣人民政府行政復(fù)議辦公室有專(zhuān)兼職復(fù)議人員4人，辦理一般行政復(fù)議案件均有2人承辦，由1人主辦，涉及重大、復(fù)雜案件均有3人承辦，主要領(lǐng)導(dǎo)親自審查。20*年2月縣人民政府為行政復(fù)議辦公室配備1輛公務(wù)用車(chē)，現(xiàn)有電腦4臺(tái)，已達(dá)人手1臺(tái)。我縣由于辦公用房較少原因，暫時(shí)未設(shè)立行政復(fù)議聽(tīng)證庭(聽(tīng)證庭可在縣政府會(huì)務(wù)中心臨時(shí)設(shè)置)?？h級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)有3個(gè)部門(mén)的法制科(股)設(shè)有行政復(fù)議科，能正常辦理公民、法人和其他組織的行政復(fù)議工作。在隊(duì)伍建設(shè)上，我縣在“三個(gè)注重”上下功夫，一是注重提高政治素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)政治理論教育，進(jìn)一步增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，準(zhǔn)確把握新時(shí)期行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)和規(guī)律，把執(zhí)行黨的政策與執(zhí)行法律統(tǒng)一起來(lái)，妥善處理好各種復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)解決各類(lèi)社會(huì)矛盾。二是注重增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的學(xué)習(xí)，熟練掌握有關(guān)法律法規(guī)、黨和政府的有關(guān)政策，進(jìn)一步提高工作能力和辦案水平。三是注重推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)。把“以人為本、復(fù)議為民”的要求真正落實(shí)到每一位行政復(fù)議工作人員的實(shí)際行動(dòng)中，貫徹到受理、辦理行政復(fù)議案件的全過(guò)程。
五、加大宣傳力度，夯實(shí)行政復(fù)議工作基礎(chǔ)
《行政復(fù)議法》自*年10月1日實(shí)施以來(lái)，特別是《復(fù)議法實(shí)施條例》自20*年8月1日頒布實(shí)施后，*縣人民政府高度重視，在全縣上下對(duì)兩個(gè)法律法規(guī)認(rèn)真組織宣傳、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，組織行政復(fù)議工作人員參加省、州法制機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)、舉辦法制專(zhuān)題講座等形式行政執(zhí)法部門(mén)工作人員進(jìn)一步了解、熟悉《復(fù)議法實(shí)施條例》，增強(qiáng)了依法行政觀(guān)念和法律責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，要求行政復(fù)議人員通過(guò)集中學(xué)、自學(xué)等方式，把握《復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)質(zhì)內(nèi)容，把行政復(fù)議調(diào)解作為學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，把實(shí)踐行政復(fù)議調(diào)解工作作為新時(shí)期化解行政爭(zhēng)議的突破口來(lái)抓，樹(shù)立了和諧解決行政爭(zhēng)議的工作理念。行政復(fù)議案件結(jié)案后，按要求省州相關(guān)要求，及時(shí)閱卷歸檔、并上報(bào)州人民政府行政復(fù)議辦公室備案。每年6月底和12月底對(duì)行政復(fù)議案件及相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表按時(shí)報(bào)送。
六、存在的不足
我縣在《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》貫徹實(shí)施情況，做了許多工作，但與建設(shè)法治政府的目標(biāo)還有著一定的差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》宣傳的廣度和深度不夠，群眾對(duì)行政復(fù)議了解熟悉程度不高
《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》頒布以來(lái)，我縣各行政執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展了一些宣傳，但在宣傳力度、廣度和深度上不如《行政處罰法》及《行政訴訟法》，宣傳覆蓋面還不大，人民群眾知曉率相對(duì)較低，未達(dá)到國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹行政復(fù)議法的通知》中要求的做到家喻戶(hù)曉，人人皆知的程度。不少公民、法人和其他組織對(duì)該法缺乏必要的了解熟悉，主要表現(xiàn)在不十分清楚何謂“行政復(fù)議”;對(duì)具體程序和途徑不知曉;對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)是否會(huì)撤銷(xiāo)或變更下級(jí)不當(dāng)決定持懷疑態(tài)度;對(duì)復(fù)議“不公開(kāi)化”的過(guò)程感覺(jué)心里沒(méi)底;特別是一些群眾還不知道行政復(fù)議具有不收費(fèi)、快捷、便民的特點(diǎn)，再加上還有的群眾對(duì)行政復(fù)議不知或不愿走行政復(fù)議途徑而走上訪(fǎng)渠道，或是直接向人民法院提起行政訴訟。
(二)部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》認(rèn)識(shí)不到位，制約了該法律和法規(guī)的深入貫徹實(shí)施
我縣部分行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)不夠深入，對(duì)行政復(fù)議法的立法宗旨和條文缺乏深入理解和領(lǐng)會(huì)，對(duì)行政復(fù)議工作的性質(zhì)、地位和作用缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有站在行政復(fù)議制度是化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要渠道，是最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素的重要方式的高度來(lái)認(rèn)識(shí)這部法律的重大作用和意義，沒(méi)有深刻地認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督糾錯(cuò)功能的發(fā)揮是維護(hù)政府形象的強(qiáng)有力手段，以至于行政復(fù)議工作開(kāi)展的不充分，整體運(yùn)用《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》的能力和水平也不夠高;其次，部分行政執(zhí)法部門(mén)在一定層面上存在消極及應(yīng)付狀態(tài)，不愿受理行政復(fù)議申請(qǐng)或?qū)⑸暾?qǐng)人推往訴訟途徑的現(xiàn)象。
(三)行政復(fù)議能力有待于進(jìn)一步提高。雖然近年來(lái)，行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦案條件得到了一些改善，但與新形勢(shì)下，行政復(fù)議受理案件數(shù)量不斷上升、審理方式的轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。行政復(fù)議人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、辦案水平都還不高。
七、下步工作打算
(一)進(jìn)一步加大《行政復(fù)議法》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)力度
從執(zhí)政為民、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治政府的高度，進(jìn)一步提高對(duì)貫徹執(zhí)行《行政復(fù)議法》重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，深刻領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)依法行政的自覺(jué)性，提高依法行政水平。把宣傳《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》作為一項(xiàng)重要任務(wù)，在宣傳內(nèi)容上，既要宣傳《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的基本內(nèi)容，也要宣傳行政復(fù)議制度的重要作用和“定紛止?fàn)帯钡闹饕獌?yōu)勢(shì)和社會(huì)效果，努力營(yíng)造依法解決行政爭(zhēng)議的良好社會(huì)氛圍。要加強(qiáng)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、座談會(huì)等形式，學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的精神，規(guī)范辦理程序，總結(jié)辦理經(jīng)驗(yàn)，探討辦理中存在的疑難問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)行政復(fù)議工作在我縣深入開(kāi)展。
(二)健全便民利民申請(qǐng)制度，暢通行政復(fù)議渠道
行政復(fù)議渠道是否暢通，是行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用的前提。群眾提交行政復(fù)議申請(qǐng)說(shuō)明他們信任行政復(fù)議機(jī)關(guān)，愿意通過(guò)合法、正常渠道解決行政爭(zhēng)議。如果消極對(duì)待或以各種理由推諉不理，就可能迫使他們以不合理途徑和不正常方式表達(dá)訴求。從嚴(yán)格執(zhí)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，積極受理行政復(fù)議案件，對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的也要認(rèn)真處理，要做好說(shuō)服、解釋、化解工作，切實(shí)保障行政管理相對(duì)人的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。
(三)完善行政復(fù)議制度和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的監(jiān)督檢查
不斷完善行政復(fù)議制度和機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議行為，健全完善行政復(fù)議、應(yīng)訴統(tǒng)計(jì)制度、重大行政復(fù)議決定備案制度，并結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐，不斷完善行政復(fù)議文書(shū)及歸檔的規(guī)范等。要結(jié)合行政執(zhí)法責(zé)任制考核工作，進(jìn)一步建立健全行政復(fù)議工作責(zé)任制，對(duì)全縣貫徹執(zhí)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的情況適時(shí)組織檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以糾正。
(四)進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議行為，努力提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量
把是否依法有效解決行政爭(zhēng)議、化解矛盾，作為衡量行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量的重要尺度。堅(jiān)持依法公正辦案，依法審查，公正裁決，對(duì)侵害人民群眾合法權(quán)益的行政行為，該撤銷(xiāo)的要堅(jiān)決撤銷(xiāo)，該變更的要堅(jiān)決變更，該確認(rèn)違法的要堅(jiān)決確認(rèn)違法，該賠償?shù)囊獔?jiān)決賠償，絕不能搞“官官相護(hù)”。要規(guī)范復(fù)議程序，提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率，確保行政復(fù)議工作的整體良性發(fā)展。
一、行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關(guān)法律的明確規(guī)定。
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求該機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟(jì)制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政權(quán)力時(shí)，侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提訟，求得司法救濟(jì)的法律制度。
所謂行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)不因當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執(zhí)行?！缎姓V訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”。《行政復(fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。
從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機(jī)關(guān)合法有效地行使行政權(quán)和保障行政管理活動(dòng)的正常進(jìn)行。
二是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政權(quán)和對(duì)社會(huì)的管理權(quán)，具有其特殊性，行政權(quán)本身就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
三是為了保障行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意間斷和停止對(duì)具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強(qiáng)制力，不能因?yàn)樾姓?fù)議或者行政訴訟而停止和間斷。
二、目前的司法實(shí)踐中，對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關(guān)法律規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實(shí)踐中就應(yīng)不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，目前有兩種不同的理解和認(rèn)識(shí)。
第一種理解是在行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面的內(nèi)容。不停止履行，就是指行政管理相對(duì)人的自覺(jué)履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政管理相對(duì)人就應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)予以履行。不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行是指為了保障行政權(quán)合法有效行使和行政管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)不履行具體行政行為的行政管理相對(duì)人所采取的一種強(qiáng)制手段，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由有以下幾個(gè)方面：
1、從有關(guān)法律的規(guī)定來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包含不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容?！缎姓V訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。
2、從保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的途徑來(lái)看，行政復(fù)議和行政訴訟均是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟(jì)手段。也就是說(shuō)，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，因此，在沒(méi)有被人民法院確認(rèn)違法之前，它具有法律效力，不能因?yàn)樾姓芾硐鄬?duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提訟而使其喪失法律效力。即使在行政復(fù)議或行政訴訟期間，仍然可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
3、從行政管理的需要和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)應(yīng)具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。如果具體行政行為一經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟就中斷或間斷對(duì)其執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)序和混亂，會(huì)使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟期間對(duì)具體行政行為應(yīng)予行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
4、對(duì)具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國(guó)家賦予的強(qiáng)制力來(lái)保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議或者行政訴訟是保證具體行政行為合法、公正的一種事后補(bǔ)救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)入的，上訴期未滿(mǎn)或二審未終結(jié)，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過(guò)程中的審判監(jiān)督。
第二種理解是具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。
不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政管理相對(duì)人自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：
1、有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議和行政訴訟期間申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)不予受理和不予執(zhí)行。
首先，行政機(jī)關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō)，公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起了行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒(méi)有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。
再次，在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請(qǐng)人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。除此之外，行政訴訟期間對(duì)被訴具體行政行為應(yīng)不予執(zhí)行。
2、有關(guān)司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復(fù)議或者行政訴訟期限內(nèi)，人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的精神。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。如果行政管理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而行政機(jī)關(guān)又要求人民法院對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，行政審判庭又要對(duì)其合法性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒(méi)結(jié)案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結(jié)案并進(jìn)入執(zhí)行程序，這也說(shuō)明了在行政訴訟過(guò)程中，人民法院不能對(duì)被訴的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
3、在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，如行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強(qiáng)制執(zhí)行；假設(shè)行政復(fù)議或者行政訴訟對(duì)具體行政行為的公正性、合法性審查后作出的是撤銷(xiāo)決定或撤銷(xiāo)判決呢，那豈不是同一人民法院對(duì)同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。
4、從切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的角度來(lái)看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為設(shè)立的最后一條補(bǔ)救渠道，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議行為的一種救濟(jì)，如果在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對(duì)被復(fù)議或被訴訟的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，其合法權(quán)益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對(duì)“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操作方法及建議。
社會(huì)主義國(guó)家的法制是統(tǒng)一的，特別是近幾年，我國(guó)相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》，關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的精神，在對(duì)“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操作上，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下方法。
一是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，要對(duì)行政管理相對(duì)人加強(qiáng)法制宣傳和教育，敦促其首先自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷(xiāo)后，按照行政復(fù)議或行政訴訟所確定的內(nèi)容最后實(shí)施執(zhí)行。
二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確認(rèn)為無(wú)效前，為維護(hù)行政管理的連續(xù)性和社會(huì)管理的穩(wěn)定性，就立即進(jìn)入行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，以保證國(guó)家賦予的行政權(quán)得以較迅速的實(shí)現(xiàn)。
行政復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定，以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí)，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，還要維護(hù)公民的合法權(quán)益，在實(shí)踐中應(yīng)正確行使復(fù)議權(quán)。
關(guān)鍵詞行政復(fù)議；釋明權(quán)
一、釋明權(quán)概述
釋明權(quán)是民事訴訟的一個(gè)概念，來(lái)源于大陸法系，其本意是指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時(shí)，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實(shí)及法律上的質(zhì)問(wèn)或指示，讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能。可以看出，法官行使這一權(quán)利，主要是向當(dāng)事人提出關(guān)于主張和證據(jù)兩個(gè)方面的問(wèn)題。我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域也借鑒了這一大陸法系的傳統(tǒng)，在訴訟活動(dòng)中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權(quán)的問(wèn)題，而將釋明權(quán)引入行政復(fù)議，是由復(fù)議的性質(zhì)以及復(fù)議實(shí)踐決定的，《復(fù)議法》有些規(guī)定也對(duì)復(fù)議人員課以釋明權(quán)。
從復(fù)議性質(zhì)來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議雖然不是訴訟活動(dòng)，但是具有一定的司法性，復(fù)議中的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人類(lèi)似于訴訟活動(dòng)中的原告和被告，而復(fù)議機(jī)關(guān)則具有司法機(jī)關(guān)的某些職能，在對(duì)被復(fù)議的具體行政行為的審查方面，以及整個(gè)復(fù)議程序中，包括對(duì)證據(jù)的認(rèn)定、復(fù)議決定的做出，都與行政訴訟有類(lèi)似之處。在復(fù)議過(guò)程中，會(huì)比訴訟過(guò)程中更多地面臨著申請(qǐng)人在申請(qǐng)事實(shí)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求等方面的模糊不清的問(wèn)題，當(dāng)然作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)一方，也存在著一些需要解釋、說(shuō)明的問(wèn)題，但是，行使釋明權(quán)主要是針對(duì)申請(qǐng)人。正確行使釋明權(quán)是行政復(fù)議人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的一項(xiàng)重要義務(wù)。當(dāng)然，雖然都稱(chēng)為釋明權(quán)，但是因?yàn)樾姓?fù)議和訴訟活動(dòng)有著本質(zhì)的區(qū)別，所以復(fù)議中的釋明權(quán)和訴訟中的釋明權(quán)有差距，復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定時(shí)，以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí)，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復(fù)議申請(qǐng)順利進(jìn)入復(fù)議程序，也可以拒絕一些與復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相背離的行為進(jìn)入復(fù)議程序。復(fù)議中的釋明權(quán)以申請(qǐng)人行為存在瑕疵為前提。
從實(shí)踐方面來(lái)看，申請(qǐng)與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復(fù)議大多考慮到了復(fù)議不收費(fèi)，節(jié)約解決糾紛成本的特點(diǎn)，因此，他們很少委托人代為提起復(fù)議，而大多是本人申請(qǐng)復(fù)議，由于復(fù)議法律知識(shí)的欠缺，他們很少有帶著格式標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)內(nèi)容符合《復(fù)議法》規(guī)定的書(shū)面申請(qǐng)材料參加復(fù)議申請(qǐng)的，往往是到復(fù)議機(jī)構(gòu)就自己需要解決的問(wèn)題進(jìn)行口頭陳述，而且表述重點(diǎn)并不明顯，有時(shí)候沒(méi)有被申請(qǐng)人、有時(shí)候沒(méi)有完整、準(zhǔn)確的復(fù)議請(qǐng)求，有些帶著情緒而來(lái)，情緒激動(dòng)，把復(fù)議機(jī)構(gòu)作為發(fā)泄的地方，有些根本不懂復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能，把復(fù)議機(jī)構(gòu)當(dāng)作政府，以為自己的一切問(wèn)題，這個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該予以處理。復(fù)議實(shí)踐當(dāng)中的這些問(wèn)題，迫使復(fù)議人員必須行使釋明權(quán)，以應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)下人民群眾法律知識(shí)欠缺的問(wèn)題。
二、《復(fù)議法》中有關(guān)釋明權(quán)的規(guī)定
釋明權(quán)的內(nèi)容主要是復(fù)議機(jī)關(guān)人員在復(fù)議過(guò)程中就受理?xiàng)l件、復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議請(qǐng)求等方面對(duì)申請(qǐng)人所做的引導(dǎo)和提示，這些引導(dǎo)和提示是以申請(qǐng)人對(duì)這些方面的認(rèn)識(shí)不足或者錯(cuò)誤引起的，是實(shí)體方面的內(nèi)容，筆者以為對(duì)于復(fù)議程序的提醒，例如，通知申請(qǐng)人到復(fù)議機(jī)關(guān)參加聽(tīng)證，受理申請(qǐng)之后，對(duì)申請(qǐng)人所進(jìn)行的程序上的說(shuō)明，不在釋明權(quán)之列，因?yàn)槌绦蛏厦娴囊?guī)定是不以申請(qǐng)人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)《復(fù)議法》以及《復(fù)議實(shí)施條例》中對(duì)釋明權(quán)的規(guī)定有以下幾項(xiàng)：
《復(fù)議法》第十七條規(guī)定：“…….對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。”
《復(fù)議實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定：“申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)錯(cuò)列被申請(qǐng)人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人?！钡诙艞l規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限?！?/p>
三、實(shí)踐中需要行使釋明權(quán)的幾種情形
在實(shí)踐中，法人、其他組織作為申請(qǐng)人的，往往委托人代為辦理，對(duì)復(fù)議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準(zhǔn)確，需要復(fù)議機(jī)構(gòu)做出釋明的地方并不多。而公民作為申請(qǐng)人的，則存在很多問(wèn)題，筆者結(jié)合實(shí)踐，歸納了以下幾點(diǎn)六種情形，這些情形的一個(gè)共同特點(diǎn)是大多以口頭陳述事實(shí)為主，以一定數(shù)量的書(shū)面材料為輔的申請(qǐng)模式。
1、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，該事項(xiàng)要么不在復(fù)議范圍，要么超過(guò)復(fù)議期限。例如申請(qǐng)人就村委會(huì)的行為提出復(fù)議，顯然不在復(fù)議范圍。
2、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，雜亂無(wú)章，含糊不清，不能理出事項(xiàng)的條理。
3、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒(méi)有被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求。
4、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請(qǐng)求正確，但是錯(cuò)列被申請(qǐng)人或者少列被申請(qǐng)人。
5、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請(qǐng)求正確，被申請(qǐng)人正確，沒(méi)有足夠的證據(jù)予以證明。
6、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，證據(jù)比較充分，被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求正確，但是沒(méi)有形成書(shū)面文字。
四、復(fù)議釋明權(quán)的行使
行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制和對(duì)公民權(quán)利保護(hù)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物，一要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，二要維護(hù)公民的合法權(quán)益，兩者應(yīng)該平衡發(fā)展，要保證在合法的范圍內(nèi)，公民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的職能也得以實(shí)現(xiàn)。在這種職能認(rèn)知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權(quán)，不能因?yàn)樯暾?qǐng)人的復(fù)議行為存在微小瑕疵就將其拒之門(mén)外，也不能越俎代庖充當(dāng)了申請(qǐng)人的人，針對(duì)以上所述的幾種實(shí)踐情況，復(fù)議機(jī)關(guān)在行使釋明權(quán)中，應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)。
第一、立足于我國(guó)法治現(xiàn)狀，特別是市縣政府法治現(xiàn)狀，認(rèn)真對(duì)待口頭申請(qǐng)復(fù)議。
我國(guó)市縣政府法治工作還存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的一個(gè)很大因素就是人民群眾的法律意識(shí)較低，法律知識(shí)欠缺，經(jīng)濟(jì)還不算寬裕，選擇行政復(fù)議，很多是考慮到了復(fù)議不收取費(fèi)用這一因素。至于復(fù)議申請(qǐng)的合法程度，則不可苛求，據(jù)筆者觀(guān)察，統(tǒng)計(jì)，在公民申請(qǐng)行政復(fù)議的情形中，幾乎沒(méi)有一個(gè)是完全按照復(fù)議法的規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地提供申請(qǐng)復(fù)議的材料的，大多是口頭陳述復(fù)議事項(xiàng)。所以，針對(duì)以口頭陳述申請(qǐng)復(fù)議的情況，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，將其作為一種申請(qǐng)復(fù)議的常態(tài)。我國(guó)復(fù)議法第十一條也規(guī)定了口頭申請(qǐng)的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)。對(duì)于那些愿意口頭陳述的，一定要聽(tīng)其陳述，對(duì)于陳述的不同情形，要區(qū)別對(duì)待，正確行使釋明權(quán)。
第二、做好角色定位，正確行使釋明權(quán)。
在行政復(fù)議過(guò)程中，要做好角色定位，行政復(fù)議人員的角色就是監(jiān)督權(quán)力與維護(hù)權(quán)利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權(quán)，正確行使釋明權(quán)。
1、對(duì)于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議申請(qǐng)不在復(fù)議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據(jù)，使申請(qǐng)人明白不予受理的原因。
2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項(xiàng)屬于受案范圍的，但是申請(qǐng)人未提出具體的被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求的，應(yīng)該提醒其提出被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)。申請(qǐng)人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復(fù)議人員應(yīng)該予以拒絕，這種情況下復(fù)議人員如果代為提出，那么就與人的角色毫無(wú)二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復(fù)議人員需要告知申請(qǐng)人委托人代為提出申請(qǐng)。
3、在口頭陳述中（或者書(shū)面），申請(qǐng)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人，這種情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)也不宜明確告知正確的被申請(qǐng)人。僅告知其變更。
方便申請(qǐng)人
充分告知相關(guān)信息。
《辦法》規(guī)定海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)宣傳欄、公告欄、海關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等渠道，公布本海關(guān)管轄的行政復(fù)議案件受案范圍、受理?xiàng)l件、行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)樣式、行政復(fù)議案件審理程序和行政復(fù)議決定執(zhí)行程序等事項(xiàng)；建立和公布行政復(fù)議案件辦理情況查詢(xún)機(jī)制，方便申請(qǐng)人、第三人及時(shí)了解與其行政復(fù)議權(quán)利、義務(wù)相關(guān)的信息；對(duì)申請(qǐng)人、第三人就有關(guān)行政復(fù)議受理?xiàng)l件、審理方式和期限、作出行政復(fù)議處理決定的理由和依據(jù)、行政復(fù)議決定的執(zhí)行等行政復(fù)議事項(xiàng)提出的疑問(wèn)予以解釋說(shuō)明。
改革《行政復(fù)議申請(qǐng)受理通知書(shū)》、《行政復(fù)議答復(fù)通知書(shū)》的制作方式。
《辦法》要求《行政復(fù)議申請(qǐng)受理通知書(shū)》應(yīng)當(dāng)載明受理日期、合議人員，告知申請(qǐng)人申請(qǐng)合議人員回避和申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利；《行政復(fù)議答復(fù)通知書(shū)》應(yīng)當(dāng)載明受理日期、提交答復(fù)的要求和合議人員，告知被申請(qǐng)人申請(qǐng)合議人員回避的權(quán)利。
明確申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚時(shí)的補(bǔ)正方式。
《辦法》規(guī)定行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)中需要修改、補(bǔ)充的具體內(nèi)容；需要補(bǔ)正的有關(guān)證明材料的具體類(lèi)型及其證明對(duì)象；補(bǔ)正期限。
方便復(fù)議過(guò)程中申請(qǐng)人、第三人查閱案卷。
《辦法》規(guī)定申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù)、提交的作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、海關(guān)工作秘密或者個(gè)人隱私外，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕,并且應(yīng)當(dāng)為申請(qǐng)人、第三人查閱有關(guān)材料提供必要條件。有條件的海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政復(fù)議接待室或者案卷查閱室，配備相應(yīng)的監(jiān)控設(shè)備。
明確告知當(dāng)事人復(fù)議權(quán)利和期限。
《辦法》規(guī)定海關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織作出具體行政行為，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限。對(duì)于依照法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，下級(jí)海關(guān)經(jīng)上級(jí)海關(guān)批準(zhǔn)后以自己的名義作出的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人以作出批準(zhǔn)的上級(jí)海關(guān)為被申請(qǐng)人以及相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
暢通行政復(fù)議渠道
申請(qǐng)人。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。法人或者其他組織實(shí)施違反海關(guān)法的行為后,有合并、分立或者其他資產(chǎn)重組情形，海關(guān)以原法人、組織作為當(dāng)事人予以行政處罰并且以承受其權(quán)利義務(wù)的法人、組織作為被執(zhí)行人的，被執(zhí)行人可以以自己的名義申請(qǐng)行政復(fù)議。
申請(qǐng)方式?！掇k法》采取了更寬泛的做法，如果申請(qǐng)人書(shū)面申請(qǐng)行政復(fù)議的，可以采取當(dāng)面遞交、郵寄、傳真、電子郵件等方式遞交行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)。申請(qǐng)人以傳真、電子郵件方式遞交的行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)、證明材料，如果形式上符合復(fù)議申請(qǐng)書(shū)的填寫(xiě)內(nèi)容，同時(shí)也符合海關(guān)要求其提供的有關(guān)材料基本要求的，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得以其未遞交原件為由拒絕受理。
妥善化解矛盾
對(duì)于不予受理的事項(xiàng)，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)向申請(qǐng)人解釋清楚不予受理的理由。
要求海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在制作《行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理決定書(shū)》時(shí)，應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：不予受理的理由；不予受理的依據(jù)；告知申請(qǐng)人繼續(xù)主張權(quán)利的途徑；告知申請(qǐng)人不服、不予受理決定的訴訟權(quán)利等。申請(qǐng)人對(duì)海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法不予受理復(fù)議申請(qǐng)不服、向上一級(jí)海關(guān)提出督促申請(qǐng)的，如果上一級(jí)海關(guān)審查認(rèn)為海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的決定符合規(guī)定的，上一級(jí)海關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人其行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的理由。
對(duì)于明顯不屬于行政復(fù)議事項(xiàng)的，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)答復(fù)或者轉(zhuǎn)由其他機(jī)關(guān)給予答復(fù)。
這些事項(xiàng)包括：對(duì)海關(guān)工作人員的個(gè)人違法違紀(jì)行為進(jìn)行舉報(bào)、控告或者對(duì)海關(guān)工作人員的工作態(tài)度、作風(fēng)提出異議；對(duì)海關(guān)的業(yè)務(wù)政策、作業(yè)制度、作業(yè)方式和程序提出異議；對(duì)海關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)作出具體行政行為的效率提出異議；對(duì)行政處罰認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律及處罰決定沒(méi)有異議，僅因經(jīng)濟(jì)上不能承受而請(qǐng)求減免處罰；不涉及海關(guān)具體行政行為，只對(duì)海關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件有異議；請(qǐng)求解答海關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章。
引入了行政復(fù)議不利變更禁止原則。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人的行政復(fù)議請(qǐng)求范圍內(nèi)，不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政復(fù)議決定。
規(guī)定了對(duì)《行政復(fù)議決定書(shū)》的解釋和解答制度。
《行政復(fù)議決定書(shū)》直接送達(dá)的，復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)就復(fù)議認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、作出復(fù)議決定的理由和依據(jù)向申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人作出說(shuō)明；申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人對(duì)《行政復(fù)議決定書(shū)》提出異議的，除告知其向人民法院的權(quán)利外，還應(yīng)當(dāng)就有關(guān)異議作出解答?！缎姓?fù)議決定書(shū)》以其他方式送達(dá)的，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人就《行政復(fù)議決定書(shū)》有關(guān)內(nèi)容向復(fù)議機(jī)構(gòu)提出異議的，復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人作出說(shuō)明。
規(guī)定了復(fù)議和解與調(diào)解制度。
具體包括：和解的原則、和解協(xié)議的簽定、復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)和解協(xié)議的審查、和解協(xié)議的履行；調(diào)解的適用范圍、調(diào)解的要求、調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的程序、調(diào)解書(shū)的制作要求等等。
增強(qiáng)行政復(fù)議的透明度和公信力
建立聲像檔案。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)面聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人意見(jiàn)，舉行聽(tīng)證的復(fù)議案件，當(dāng)面聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證的活動(dòng)可以錄音、錄像，建立行政復(fù)議當(dāng)面聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證活動(dòng)的聲像檔案，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人可以按照規(guī)定查閱和復(fù)制。
海關(guān)審理行政復(fù)議案件實(shí)行合議制。
合議人員為不得少于3人的單數(shù)。合議人員由海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指定的行政復(fù)議人員，或者海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聘任或者特邀的其他具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的公務(wù)員擔(dān)任。
調(diào)查取證。
海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)；海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)于案值較小、案情簡(jiǎn)單的案件，可以采取書(shū)面審查的方式進(jìn)行審理。
主張復(fù)議案件一般有可能，都應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。
包括以下幾種情形：一是申請(qǐng)人提出聽(tīng)證要求的；二是申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人對(duì)事實(shí)爭(zhēng)議較大的；三是申請(qǐng)人對(duì)具體行政行為適用依據(jù)有異議的；四是案件重大、復(fù)雜或者爭(zhēng)議的標(biāo)的價(jià)值較大的；五是海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要聽(tīng)證的其他情形。
復(fù)議聽(tīng)證的案件采取盡可能公開(kāi)透明的方式進(jìn)行。
規(guī)定依法可以公開(kāi)聽(tīng)證的復(fù)議案件，任何人都可以旁聽(tīng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善安排好旁聽(tīng)工作。因受聽(tīng)證場(chǎng)所、安全保衛(wèi)等因素所限，不能滿(mǎn)足旁聽(tīng)要求的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出必要的說(shuō)明和解釋。對(duì)廣大群眾廣泛關(guān)注、有較大社會(huì)影響或者有利于法治宣傳教育的復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還可以有計(jì)劃地通過(guò)相關(guān)組織安排群眾旁聽(tīng)聽(tīng)證；也可以邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及有關(guān)新聞?shì)浾摫O(jiān)督部門(mén)的人員參加旁聽(tīng)。
海關(guān)生效法律文書(shū)的公開(kāi)。
對(duì)于已經(jīng)生效的行政復(fù)議法律文書(shū)，海關(guān)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人同意，可以通過(guò)出版物、海關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、海關(guān)公告欄等方式予以公布。
行政復(fù)議指導(dǎo)與監(jiān)督
監(jiān)督。
為了及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，上級(jí)海關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)海關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)的監(jiān)督，通過(guò)定期檢查、抽查等方式，對(duì)下級(jí)海關(guān)的行政復(fù)議工作進(jìn)行檢查，并及時(shí)反饋檢查結(jié)果。對(duì)于錯(cuò)誤的行政復(fù)議案件，如果申請(qǐng)人沒(méi)有通過(guò)行政訴訟的渠道主張權(quán)利，應(yīng)當(dāng)采取執(zhí)法監(jiān)督的方式，本著實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾的原則予以糾正。
鞏固《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》制度。
海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議期間發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)人的具體行政行為違法或者需要做好善后工作的，可以制作《行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)》，對(duì)被申請(qǐng)人糾正執(zhí)法行為、改進(jìn)執(zhí)法工作提出具體意見(jiàn)。同時(shí)還可以要求被申請(qǐng)人按時(shí)反饋整改結(jié)果，必要時(shí)采取內(nèi)部案件通報(bào)的方式以達(dá)到警示的目的。
《行政復(fù)議建議書(shū)》從四個(gè)角度加以應(yīng)用。
一是海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議期間發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施中帶有普遍性的問(wèn)題，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出完善立法的建議；二是海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議期間發(fā)現(xiàn)海關(guān)執(zhí)法中存在的普遍性問(wèn)題，可以制作《行政復(fù)議建議書(shū)》，向本海關(guān)有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)提出改進(jìn)執(zhí)法的建議；三是對(duì)于可能對(duì)本海關(guān)行政決策產(chǎn)生重大影響的問(wèn)題，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將《行政復(fù)議建議書(shū)》報(bào)送本級(jí)海關(guān)行政首長(zhǎng)；四是屬于上一級(jí)海關(guān)處理權(quán)限的問(wèn)題，海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以向上一級(jí)海關(guān)提出完善制度和改進(jìn)執(zhí)法的建議。
充分發(fā)揮海關(guān)行政復(fù)議信息化優(yōu)勢(shì)，要求通過(guò)“海關(guān)行政復(fù)議法律文書(shū)備案系統(tǒng)”收集、整理和歸納在審及審結(jié)的行政復(fù)議案件。
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將制發(fā)的有關(guān)法律文書(shū)在海關(guān)行政復(fù)議信息系統(tǒng)中備案。海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)制度，每半年向本機(jī)關(guān)和上一級(jí)海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交行政復(fù)議工作狀況分析報(bào)告。
組織培訓(xùn)。
為了提高海關(guān)行政復(fù)議人員的辦案能力和水平，規(guī)定海關(guān)總署行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每半年組織一次對(duì)全國(guó)海關(guān)行政復(fù)議工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行政復(fù)議工作人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平。各直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)起所屬?gòu)?fù)議人員進(jìn)行培訓(xùn)。