時(shí)間：2022-03-28 16:52:37
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關(guān)鍵詞：行政處罰權(quán)；相對(duì)集中；城市規(guī)劃；實(shí)踐
中圖分類號(hào)：D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2012）10-91 -02
《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）指出，在城市管理領(lǐng)域，可以集中行使法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的城市規(guī)劃管理方面的行政處罰權(quán)。在實(shí)踐中，各地大致有三種做法：一是規(guī)劃行政處罰權(quán)全部納入相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，由城市管理綜合執(zhí)法部門集中行使；二是規(guī)劃管理行政處罰權(quán)不納入相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，仍由城市規(guī)劃部門行使；三是對(duì)未取得規(guī)劃許可的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)歸城市管理綜合執(zhí)法部門行使，規(guī)劃部門行使對(duì)取得規(guī)劃許可但未按許可內(nèi)容建設(shè)的違法行為的行政處罰權(quán)。魏明月[1]從法理和實(shí)踐的角度對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度進(jìn)行了剖析，姚愛國(guó)[2，3]分析了推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃法制的影響，并認(rèn)為相對(duì)集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)應(yīng)慎行。本文主要從實(shí)踐角度談一談相對(duì)集中行政處罰權(quán)對(duì)城市規(guī)劃的影響。
一、城市規(guī)劃行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使帶來的問題
（一）行政行為分割，削弱了監(jiān)督檢查權(quán)
城市規(guī)劃管理從規(guī)劃編制、審批到實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查，再到竣工驗(yàn)收，是一個(gè)循序漸進(jìn)、從宏觀到微觀逐步深化細(xì)化的連續(xù)過程，各環(huán)節(jié)密切相關(guān)，不容分割。對(duì)行政處罰權(quán)的部分劃轉(zhuǎn)，違反了行政處罰權(quán)不能分割理論[4]，也違背《行政許可法》“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，法律制度層面的沖突造成了城市規(guī)劃管理的實(shí)踐困擾。盡管在理論上可以將許可權(quán)和處罰權(quán)完整地區(qū)分開來，但在實(shí)際運(yùn)行中這些行政權(quán)力的行使往往相互糾纏，界限模糊，很難嚴(yán)格劃分清楚。《行政許可法》要求行政許可機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，行政處罰機(jī)關(guān)要履行職責(zé)也必須監(jiān)督檢查，從而形成了新的職責(zé)交叉。但在操作中，許可權(quán)與處罰權(quán)分離后，規(guī)劃部門與城管部門之間反而容易出現(xiàn)了監(jiān)管真空，規(guī)劃部門無行政處罰權(quán)無規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)伍，不能切實(shí)有效履行職責(zé)。較之規(guī)劃部門，城管部門往往不參與城市規(guī)劃的編制，也不參與具體項(xiàng)目 “一書兩證”的核發(fā)，對(duì)規(guī)劃管理過程缺乏了解，對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況熟悉程度低，只行使行政處罰權(quán)，不愿意履行監(jiān)管職責(zé)。雙方不能或不愿意履行監(jiān)管職責(zé)，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，實(shí)際上是削弱了監(jiān)督檢查權(quán)[5]。
（二）執(zhí)法成本增加，影響了規(guī)劃執(zhí)法效率
實(shí)行相對(duì)集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，無論是原有職能、人員的調(diào)整還是組建執(zhí)法機(jī)構(gòu)、招募執(zhí)法隊(duì)伍，在數(shù)量和裝備上都比實(shí)施試點(diǎn)前有過之而無不及，不可避免地增加執(zhí)法成本，而這與“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則是背道而馳的。同時(shí)，因城市規(guī)劃管理很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，城管部門集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，仍然需要規(guī)劃部門的深度參與，如查處違章建筑，要咨詢規(guī)劃部門是否經(jīng)審批，規(guī)劃部門答復(fù)后，又往往要咨詢是否可補(bǔ)辦手續(xù)，這使得原本由一個(gè)部門即可解決的問題毫無必要地在兩個(gè)部門之間周旋，增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)，加之不順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制，影響了行政執(zhí)法的效率。
（三）以罰代管，影響了城市規(guī)劃的實(shí)施
在規(guī)劃執(zhí)法過程中，規(guī)劃部門對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定有著無可比擬的先天優(yōu)勢(shì)，其認(rèn)定結(jié)果和處理意見，應(yīng)當(dāng)作為城管部門行政處罰的依據(jù)和參考。但在實(shí)踐中，城管部門在違法建設(shè)認(rèn)定上也常常是自作主張，不依據(jù)或不重視規(guī)劃部門的意見，加上專業(yè)知識(shí)的不足和對(duì)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的理解偏差，在執(zhí)法過程中存在照本宣科、生搬硬套的現(xiàn)象。
履行行政處罰權(quán)的過程，應(yīng)是全過程跟蹤監(jiān)督檢查的過程，城管部門不重視過程監(jiān)管，卻“嚴(yán)”把驗(yàn)收關(guān)，給違法建設(shè)提供了空間。對(duì)潛在的違法建設(shè)睜一只眼閉一只眼，不提醒也不制止，為了部門乃至個(gè)人利益，不顧違法建設(shè)可能帶來的嚴(yán)重后果，在造成既成事實(shí)后再處罰，即“養(yǎng)肥了再宰”。在作出行政處罰（主要是罰款）后函告規(guī)劃部門請(qǐng)予補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，甚至不告知。
由于違法建設(shè)行為不易被查處以及日常監(jiān)督檢查不到位，很多違法建設(shè)行為在規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，此時(shí)對(duì)違法后果已難以采取補(bǔ)救措施，造成不可逆轉(zhuǎn)和無法挽回的影響。在查處違法建設(shè)時(shí)，由于對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及出于對(duì)“拆除”的執(zhí)法成本考慮，對(duì)違法建設(shè)保留多、罰款多、拆除少。以罰代拆、以罰代管現(xiàn)象比比皆是，實(shí)際上是將違法建設(shè)合法化，造成了違法建設(shè)滋生蔓延，擾亂了城市建設(shè)有序發(fā)展，也使得規(guī)劃部門對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施失去了控制，影響了規(guī)劃的有效實(shí)施。
二、對(duì)策與建議
從相對(duì)集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)制度的實(shí)踐看，相對(duì)集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)不但沒有顯示出優(yōu)越性，反而引發(fā)了一系列問題。伴隨著城市化進(jìn)程的加快，違法建設(shè)也呈上升勢(shì)頭，規(guī)劃執(zhí)法面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。遵義市政府審時(shí)度勢(shì)，為了加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法，維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性，切實(shí)遏制違法建設(shè)行為，于2012年6月將規(guī)劃行政處罰權(quán)從相對(duì)集中行使中剝離出來， 并在城鄉(xiāng)規(guī)劃局重新組建規(guī)劃稽查執(zhí)法支隊(duì)[6]，給了我們很好的啟示。進(jìn)一步理順規(guī)劃管理的體制機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作：
（一）分類行使處罰權(quán)
鑒于規(guī)劃執(zhí)法的綜合性、復(fù)雜性、專業(yè)技術(shù)性和違法建設(shè)的嚴(yán)重危害性[3]，不宜將城市規(guī)劃管理納入相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍；已納入的，宜將其從相對(duì)集中行政處罰權(quán)中剝離出來，轉(zhuǎn)回規(guī)劃部門，通過對(duì)違法建設(shè)分類處理，對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建設(shè)，仍由城管部門予以查處；對(duì)于已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、但未按其規(guī)定條件進(jìn)行建設(shè)的，則按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定由規(guī)劃部門行使行政處罰權(quán)。
（二）強(qiáng)化規(guī)劃部門的話語(yǔ)權(quán)
退而求其次，城市規(guī)劃被納入相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍時(shí)，對(duì)規(guī)劃違法的認(rèn)定必須由規(guī)劃部門作出并作為獨(dú)立的行政行為，直接指導(dǎo)規(guī)劃行政處罰權(quán)的行使。
（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合
建立、健全各層次配套制度，完善城管部門與規(guī)劃部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)與配合機(jī)制，在審批許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)信息互通和共享；加強(qiáng)各方監(jiān)督，推進(jìn)過程監(jiān)管，加強(qiáng)能力建設(shè)，做到公開透明、健康有序。
參考文獻(xiàn)：
[1]魏明月.相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度之困境和對(duì)策研究——以城市管理領(lǐng)域?yàn)橐暯牵T士學(xué)位論文.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2008，4.
[2]姚愛國(guó). 試析全面推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度及其對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃法制的影響[J].城建監(jiān)察，2003，（12）.
[3]姚愛國(guó).相對(duì)集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)應(yīng)慎行[J].規(guī)劃師，2004，（07）.
[4].相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度發(fā)展研究—以城市管理領(lǐng)域?yàn)槔齕J].法學(xué)，2004，（09）.
[5] 吳海燕，戴銀燕. 城市相對(duì)集中行政處罰權(quán)的矛盾與求解對(duì)策[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（05）.
[6]查處違法建筑劃歸規(guī)劃部門管，市城鄉(xiāng)規(guī)劃稽查執(zhí)法支隊(duì)正式開展工作.
http：///2012-07-06/8037060.htm.
論文摘要：行政主體與行政相對(duì)人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論和行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對(duì)人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補(bǔ)償、行政處罰、行政合同與行政收費(fèi)中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對(duì)等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。
政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會(huì)公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國(guó)家權(quán)力的代言人的特征與相對(duì)人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。
從本質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國(guó)家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對(duì)人平等是指行政主體與行政相對(duì)人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。
一、行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)
我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機(jī)關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會(huì)平等、公民之間的平等；行政機(jī)關(guān)與公民間的不平等,只會(huì)使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張。”［1］
（一）從行政權(quán)力的來源看
按照古典自然法的觀點(diǎn),國(guó)家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對(duì)社會(huì)利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國(guó)家和組織行使權(quán)力才有合法性。國(guó)家不得借國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對(duì)自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］對(duì)人的欲望不是通過縱向的等級(jí)制度來限制,而應(yīng)通過橫向的相互尊重與平等對(duì)待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識(shí)地加以發(fā)展。自由和平等是的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),平等是對(duì)政府的最好限制。
以國(guó)家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變,亦是身份社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變?！吧唐方?jīng)濟(jì)是文化得以產(chǎn)生的土壤,在此土壤之上,個(gè)人利益與公共利益都平等化為法權(quán)，并授予個(gè)人對(duì)抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”［3］。
（三）行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開放性
現(xiàn)代行政法有如下特點(diǎn)：(1)從行政相對(duì)人方面講，行政相對(duì)人具有獨(dú)立的主體資格；(2)從行政方面來講，現(xiàn)代行政呈開放性，具有吸納行政相對(duì)人意見的可能性。以上兩方面是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,表現(xiàn)最突出的一點(diǎn)便是行政相對(duì)人的參與性。行政相對(duì)人不是從屬主體而是具有獨(dú)立的主體資格和享有權(quán)利義務(wù)的主體。“如果沒有獨(dú)立性，行政相對(duì)人的意志就難以得到尊重，當(dāng)然自由就更無法談起。”［4］公眾參與有利于行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視,保障社會(huì)公正；有利于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對(duì)行政權(quán)力的限制,政府與人民平等,追求對(duì)人性尊嚴(yán)與人權(quán)的保護(hù)。政府與公民在法律面前一律平等,二者應(yīng)將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念?！胺ㄖ卫砟钆c平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長(zhǎng)的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對(duì)人不平等。行政主體是社會(huì)事務(wù)的管理者，行政相對(duì)人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價(jià)值取向的公益性,在實(shí)體上對(duì)于行政主體與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)配置的不對(duì)等性也具有其必要性,但是這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)上的不對(duì)等性并不構(gòu)成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性的非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用,極大地改善了行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系,它能夠促使行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的主動(dòng)參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強(qiáng)制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對(duì)抗與沖突的情形就會(huì)愈少,有助于推動(dòng)行政法治的發(fā)展。
二、行政主體與相對(duì)人平等的適用范圍
平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于相對(duì)方利益的實(shí)現(xiàn)，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對(duì)方與行政方平等的法律地位,他就可以獨(dú)立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協(xié)商,才能調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性,更好的實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)督行政權(quán)的行使。
管理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”［7］）；行政確認(rèn)（“行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、給于確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監(jiān)督，即行政主體以法定職權(quán)，對(duì)相對(duì)方遵守法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為；行政強(qiáng)制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政管理職能，行政相對(duì)人在參與時(shí)一般無法發(fā)揮平等性。
1、行政補(bǔ)償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍方面雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商。行政機(jī)關(guān)違法對(duì)相對(duì)人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予賠償，《國(guó)家賠償法》規(guī)定“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟是一并提出。”
這是在行政主體違法的情況下對(duì)作出的行政行為給與補(bǔ)償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補(bǔ)償：以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強(qiáng)制取得相對(duì)方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應(yīng)當(dāng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?！豹?/p>
2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國(guó)規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對(duì)方某種行為能力或資格的處罰措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財(cái)產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應(yīng)告知相對(duì)人：根據(jù)調(diào)查情況準(zhǔn)備對(duì)其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。
3、行政收費(fèi)及行政合同，行政收費(fèi)的正當(dāng)性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費(fèi)；建筑垃圾處理費(fèi)；登記費(fèi)；國(guó)有土地、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、排污費(fèi)等不同于一般的市場(chǎng)等價(jià)交易，也不能說其具有補(bǔ)償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對(duì)人的平等性“為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念：未經(jīng)人們或其代表的同意，不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等，因?yàn)椤捌降炔辉賰H僅意味著法律適用上的平等，社會(huì)成員已產(chǎn)生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對(duì)人平等的途徑
如何才能實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)人平等？筆者認(rèn)為需要讓相對(duì)人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對(duì)人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。
首先，課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利而使行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度?！八鼈兯N(yùn)含的程序上的權(quán)利與義務(wù)分配強(qiáng)化了相對(duì)方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態(tài)的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當(dāng)事人參與是行政程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，在沒有當(dāng)事人參與的情況下作出有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結(jié)果的公正性。行政當(dāng)事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)，進(jìn)行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結(jié)果。例如《行政處罰法》賦予了當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)等，通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等一系列程序性權(quán)利，明確了相對(duì)人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。該法第42條首次規(guī)定了聽證制度“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。聽證是指國(guó)家機(jī)關(guān)作出決定之前，聽取與該決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見的活動(dòng)?！奥犠C制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定前由相對(duì)人表述意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內(nèi)部文件的效力。新的時(shí)代要求我們必須履行這一原則，我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，該組織的規(guī)則要求“沒有公開的政策和措施不得實(shí)施”；行政處罰法也規(guī)定了“不公開的法律法規(guī)、規(guī)章不得作為處罰依據(jù)”。不僅法律法規(guī)要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規(guī)等有利害關(guān)系的人都有權(quán)利參與他們的制定過程，比如價(jià)格聽證制度以及地方立法中經(jīng)常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對(duì)人平等的基本表現(xiàn)。
結(jié)語(yǔ)：傳統(tǒng)行政法是建立在人民對(duì)政府的懷疑與不信任的理念基礎(chǔ)之上的。在權(quán)力行使中,行政主體與行政相對(duì)人處于相互對(duì)立的地位,行政活動(dòng)如果得不到行政相對(duì)人的配合與支持,權(quán)力活動(dòng)就可能表現(xiàn)出強(qiáng)制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國(guó)的行政法,是建立在國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益三者一致的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的,強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益應(yīng)服從集體利益和國(guó)家利益。這一假設(shè)前提下的行政法,突出了行政權(quán)力色彩,強(qiáng)調(diào)了行政相對(duì)人的絕對(duì)服從,未給予行政相對(duì)人的利益以應(yīng)有的保護(hù),從而在實(shí)際行政管理活動(dòng)中也產(chǎn)生了行政相對(duì)人與行政主體相互敵對(duì)的局面:抗拒與消極抵制。我們應(yīng)當(dāng)以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對(duì)人的通力合作,從而便于行政職能的實(shí)現(xiàn)。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會(huì)契約論》商務(wù)印書館出版2003年版，第29頁(yè)
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。
［5］范文進(jìn),陳亞玲：《行政契約中的平等權(quán)及其制度保障》，邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第122頁(yè)。
［7］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第129頁(yè)。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版，第288頁(yè)。
［9］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版，第148頁(yè)。
【關(guān)鍵詞】環(huán)保執(zhí)法；一事；不再罰
一、引言
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，被很多民眾包括法學(xué)界學(xué)者認(rèn)定或解讀為行政處罰領(lǐng)域的“一事不再罰”原則。然而，基于嚴(yán)格的解釋原則來說，這條規(guī)定實(shí)則僅僅道出了“一事不再罰款”制度[1]，而非確立“一事不再罰”這一不僅僅針對(duì)“罰款”處罰類型的原則。在我國(guó)行政處罰領(lǐng)域，基于此種不同的理解和解釋行為，易于導(dǎo)致行政執(zhí)法部門對(duì)“一事不再罰款”原則的錯(cuò)誤理解和具體運(yùn)用，也直接造成了實(shí)踐操作中的混亂執(zhí)法行為。基于此，從“一事”與“不再罰”兩者的角度出發(fā)，重新界定和解讀“一事不再罰”原則，將有利于實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)域在處罰執(zhí)法實(shí)踐操作中的評(píng)判體系合理化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。
法的目的不在于懲罰而在于威懾和教育。對(duì)于一事不再罰原則的具體涵義進(jìn)行深入探討和解釋是我們基于法的威懾和教育功能在行政處罰方面的再解讀。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“一事不再罰”原則源于古羅馬的“一事不再理”原則[2]。而其在德國(guó)法上又被稱為“雙重處罰禁止原則”[3]。我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政法》第二十四條的規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”是我國(guó)大多數(shù)法學(xué)界學(xué)者們認(rèn)定為我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)“一事不再罰”原則進(jìn)行的規(guī)定。然而，也有學(xué)者對(duì)此持懷疑和不肯定態(tài)度，認(rèn)為上述第二十四條僅僅是對(duì)“一事不再罰款”進(jìn)行了規(guī)定，并非“一事不再罰”原則的正式規(guī)定。
二、簡(jiǎn)要解讀“一事”與“不再罰”
筆者認(rèn)為，要對(duì)行政法領(lǐng)域的“一事不再罰”原則進(jìn)行正確的法理梳理和認(rèn)定，就必須首先對(duì)“一事”以及“不再罰”兩者進(jìn)行正確的理解和闡釋。
（一）對(duì)“一事”的界定
對(duì)于“一事”的界定，在學(xué)術(shù)界有著并不統(tǒng)一的理解。一般而言，判定“一事”的現(xiàn)有學(xué)說主要有以下幾種：法規(guī)構(gòu)成說，認(rèn)為只要一個(gè)違法行為符合違反同一性質(zhì)法律法規(guī)的即為“一事”；類似于刑事犯罪行為構(gòu)成要件學(xué)說爭(zhēng)議中的四要件、三要件以及只需要符合主體和客觀方面的二要件構(gòu)成說[4]。在學(xué)理界也并無較為統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中最為重要、最為復(fù)雜的“持續(xù)性”違法行為應(yīng)否被認(rèn)定為“一事”，也是爭(zhēng)議最為集中的。
對(duì)于以“持續(xù)性”為基本特征的普遍的環(huán)保違法事件來說，如何正確判斷和界定“一事”是有很有意義的。在環(huán)保行政相關(guān)法律規(guī)定中還未對(duì)“一事”進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定的現(xiàn)實(shí)情境下，可以借鑒刑事法律規(guī)定對(duì)“一事”的分類界定，分為單純的一事、法定的一事、處斷的一事[5]。不同的學(xué)者對(duì)“一事”從不同的角度對(duì)其有不同的界定。有學(xué)者以行政法為視角對(duì)“一事”的界定角度進(jìn)行了具體化分析，認(rèn)為“一事”應(yīng)具備“可罰性”，還應(yīng)注意到其起始點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)位置[6]。
筆者認(rèn)為，對(duì)其在行政法領(lǐng)域進(jìn)行相應(yīng)界定時(shí)，必須關(guān)注到其在某些方面存在的特殊性。如該違法行為是否具備同一違法主體以及違法狀態(tài)存續(xù)時(shí)間間斷與否，以及是否屬于法律規(guī)定的同種類型違法行為等。對(duì)上述問題進(jìn)行綜合整理，必須基于特殊領(lǐng)域的具體情形加以分析，由此才能得出合法合理界定標(biāo)準(zhǔn)的前提。
（二）對(duì)“再罰”之理解
簡(jiǎn)單地就“一事不再罰款”這一規(guī)定來看，對(duì)“再罰”的理解爭(zhēng)議主要是指，針對(duì)同一行政違法行為觸犯兩個(gè)以上不同行政法律規(guī)范或?qū)е聝蓚€(gè)以上行政機(jī)關(guān)都享有行政處罰權(quán)，即出現(xiàn)學(xué)理上的“法條競(jìng)合”現(xiàn)象[7]時(shí)，能否給予兩次以上的處罰。對(duì)于觸犯不同行政法律條款的同一違法行為，應(yīng)否僅僅依據(jù)“一事不再罰款”原則不進(jìn)行第二次處罰，或僅在“罰款”領(lǐng)域內(nèi)不復(fù)罰呢？對(duì)此，學(xué)者們各有不同的理解。
有學(xué)者認(rèn)為，不同行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)不同法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處罰，可以有重復(fù)的處罰行為方式，但只可罰款一次。另有觀點(diǎn)為，不同行政機(jī)關(guān)可依不同行政法律條款分別進(jìn)行不同種類的處罰方式，但罰款及其他處罰方式均不得重復(fù)。還有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰只能進(jìn)行一次，不管是否是不同行政機(jī)關(guān)依不同行政法律作出的處罰方式；當(dāng)遇到不同行政機(jī)關(guān)作出了重復(fù)性的處罰方式時(shí)適用的規(guī)則可以為：先管轄優(yōu)先后管轄無效或重罰吸收輕罰[1]。
在筆者看來，針對(duì)不同行政領(lǐng)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)在適用不同行政法律規(guī)定作出了重復(fù)或重疊的行政處罰行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情況進(jìn)行具體而微地分析。
三、一事不再罰原則在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域之新論證
一般行政行為與環(huán)保行政行為就如同一般與特殊的存在?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條的規(guī)定僅僅對(duì)于行政“一事不再罰款”作出了處罰的適用范圍和部分具體操作規(guī)定。然而對(duì)如何合理而正確地理解和認(rèn)定“一事”以及“再罰”卻未有更進(jìn)一步的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)背景中也仍存在著各行政部門依據(jù)各自不同的理解去參與實(shí)踐操作的現(xiàn)象。進(jìn)一步將該規(guī)則運(yùn)用于環(huán)保行政處罰領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)否將環(huán)保行政執(zhí)法的處罰類型擴(kuò)張到罰款之外是值得我們探討和深思的。環(huán)保行政行為作為一般行政行為的特殊存在形式，有其獨(dú)特的理論研究特點(diǎn)和實(shí)際操作方式。一事不再罰原則在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域的新解讀應(yīng)主要側(cè)重于對(duì)“一事”與“不再罰”的全新論證。
（一）環(huán)保行政中的一事之判定途徑
環(huán)保行政處罰中，對(duì)“一事”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)決定著環(huán)保違法事件的起始點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)，也一定程度上影響著行政機(jī)關(guān)對(duì)違法者作出處罰類型以及處罰金額的認(rèn)定。在環(huán)保行政違法行為中，一般較多地是簡(jiǎn)單而易于區(qū)分的違法行為，其并不存在時(shí)間長(zhǎng)短、復(fù)雜的違法主體、多層次違法構(gòu)成要件等爭(zhēng)議，因而相對(duì)來說更易于操作“一事不再罰”原則。從理論上論及界定“一事”與“多事”是并不困難的，但在實(shí)踐操作中對(duì)于連續(xù)狀態(tài)下的違法行為的認(rèn)定仍然存在相當(dāng)程度的困難[7]。因而對(duì)連續(xù)狀態(tài)下的環(huán)保違法行為進(jìn)行區(qū)分和認(rèn)定其是否為“一事”以及應(yīng)否適用“不再罰”原則的違法行為是環(huán)保行政處罰學(xué)理研究和實(shí)踐操作爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
對(duì)于“一事不再罰”原則中“一事”的判斷途徑，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從行政處罰行為的構(gòu)成要件來進(jìn)行分析。該種觀點(diǎn)認(rèn)為借鑒德國(guó)的《違反秩序罰法》第一條對(duì)行政違法行為的構(gòu)成要件判定標(biāo)準(zhǔn)由構(gòu)成要件的不同，可以將行政處罰行為分類為“該當(dāng)一個(gè)構(gòu)成要件的單一行為”和“該當(dāng)多個(gè)構(gòu)成要件的單一行為”兩種類型[8]。另有部分學(xué)者借鑒刑法理論中的單純的一事、延續(xù)性的一事以及牽連性的一事來理解和分析環(huán)保行政中的違法事件應(yīng)否具備“同一性”[9]。還有部分學(xué)者在上述學(xué)者對(duì)“一事”的理論劃分中增加了選擇性、想象競(jìng)合性、法規(guī)競(jìng)合性環(huán)境行政違法行為[5]。
筆者認(rèn)為，在我國(guó)環(huán)保行政領(lǐng)域還并無成熟和成功地對(duì)“一事”獨(dú)特細(xì)致、具體而微的評(píng)判界定時(shí)，可以先借鑒刑法理論中界定“一事”的成功實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)。因此，可以將環(huán)保行政違法行為大致分為以下三種類型：?jiǎn)渭冃砸皇逻`法、繼續(xù)性一事違法、連續(xù)性一事違法。
單純性一事違法是指基于同一事實(shí)和理由，同一違法行為主體觸犯了法律規(guī)定中的一項(xiàng)違法行為，且其違法狀態(tài)不存在不間斷性，也稱為單純性違法行為[10]。繼續(xù)性一事違法是指基于同一事實(shí)和理由，同一違法主體觸犯了法律規(guī)定的一項(xiàng)違法行為，但其違法狀態(tài)長(zhǎng)時(shí)間不間斷，從而造成巨大損失的違法行為。連續(xù)性一事違法是指同一違法主體在一定時(shí)間段內(nèi)重復(fù)多次地實(shí)施了相同類型的行為，從而造成了疊加損害后果的違法行為。
部分學(xué)者認(rèn)為將繼續(xù)性違法行為以及連續(xù)性違法行為都予以認(rèn)定為一事，將造成法律所欲保護(hù)法益與違法成本的顯著不協(xié)調(diào)、不對(duì)等，更是不符合環(huán)保法律法規(guī)本身所存在的價(jià)值的[11]。筆者認(rèn)為，無論是針對(duì)何種法益進(jìn)行保護(hù)都是無法用經(jīng)濟(jì)價(jià)值予以衡量的，因此，不存在將法益經(jīng)濟(jì)量化與其他成本進(jìn)行比較的情況。此外，就《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的立法宗旨來看，“保護(hù)和改善生活環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境”、“保障人體健康”等都是基于公益以及維護(hù)社會(huì)秩序而言的，將上述三種違法行為認(rèn)定為“一事”更便利于環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督職能、職責(zé)的履行，也更能高效地實(shí)現(xiàn)和達(dá)到環(huán)保執(zhí)法效果。因此，對(duì)上述三種違法行為都予以認(rèn)定為“一事”是存在可行性和必要性的，但能否一概而論地適用“不再罰”原則則應(yīng)進(jìn)行具體分析。
（二）環(huán)保執(zhí)法中的“不再罰”之種類
在我國(guó)環(huán)保行政中對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的實(shí)際操作模式應(yīng)為：根據(jù)相對(duì)人觸犯不同環(huán)保行政依據(jù)的具體情況進(jìn)行細(xì)化分析、判斷和處罰。
對(duì)于簡(jiǎn)單的單純性一事環(huán)保違法行為，只需按照法律已有規(guī)定進(jìn)行非重復(fù)性的行政處罰即可。如應(yīng)當(dāng)繳納排污費(fèi)的企業(yè)逾期繳納或不繳納的，則應(yīng)當(dāng)將“一事不再罰款”原則引申為“一事不再罰”原則，此時(shí)“罰”的類型應(yīng)設(shè)定為不限“罰款”的任何處罰行為。此時(shí)，“不二罰”的對(duì)象為任何類型的處罰方式。在實(shí)踐操作中，由于設(shè)定行政執(zhí)法依據(jù)的法律條款不完善，導(dǎo)致不同行政部門間執(zhí)法權(quán)利的多重交叉、“一權(quán)多授”等[12]現(xiàn)象普遍存在，因而當(dāng)行為人已受到一個(gè)行政部門合法作出的處罰處理后，另一有權(quán)執(zhí)法行政機(jī)關(guān)再次基于相同事實(shí)和法律規(guī)定作出相同處罰時(shí)，相對(duì)人應(yīng)獲得法律規(guī)定的申辯權(quán)。此外，在多個(gè)行政機(jī)關(guān)合法依規(guī)作出不同處罰，或處罰方式發(fā)生重復(fù)和重疊的情形時(shí)，相對(duì)人同樣可以向后管轄機(jī)關(guān)出示已受過的處罰依據(jù)并依此行使申辯權(quán)，后管轄行政機(jī)關(guān)也應(yīng)合法合理地處理此種申辯權(quán)利的行使，不得無故推諉和忽視。
對(duì)于繼續(xù)性一事環(huán)保行政違法行為，在一些特殊環(huán)保行政執(zhí)法領(lǐng)域如環(huán)保執(zhí)法與食品安全執(zhí)法重合時(shí)，則只需依現(xiàn)有的“一事不再罰款”原則作出只針對(duì)罰款行為的“不再罰”規(guī)定，但應(yīng)同時(shí)認(rèn)可其他重復(fù)處罰類型的存在。這就是說在存在一些法條競(jìng)合情形，即同一違法行為符合了兩個(gè)或以上的環(huán)保行政法規(guī)時(shí)，對(duì)于罰款處罰的實(shí)施方式應(yīng)為“從一重”處罰[6]，而其他類型的處罰方式則可以直接合并處罰。對(duì)于不同行政機(jī)關(guān)作出的相同處罰方式，各行政機(jī)關(guān)理應(yīng)都享有監(jiān)督和管轄權(quán)，但應(yīng)當(dāng)遵從相關(guān)監(jiān)督和管理方面的法律規(guī)定，這是對(duì)人們?nèi)松斫】怠⒇?cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，同時(shí)也是嚴(yán)格執(zhí)法履行的需要。
對(duì)于連續(xù)性環(huán)保違法行為而言，英美法模式中的“按日連續(xù)處罰”方式已在環(huán)保行政處罰實(shí)踐中得到運(yùn)用，但是該種處罰方式的理論基礎(chǔ)在我國(guó)仍然充滿爭(zhēng)議[3]。該種新型的處罰方式應(yīng)否在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行廣泛地推廣，以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否得以概括性認(rèn)定違法相對(duì)人的連續(xù)性違法行為為“一事”，都是理應(yīng)先予充分論證的。在環(huán)保行政實(shí)踐中，按日連續(xù)計(jì)罰方式是基于督促違法者及時(shí)糾正違法行為并盡快彌補(bǔ)由其行為造成損失的目的而設(shè)定的。部分學(xué)者認(rèn)定此種處罰類型并不悖于行政處罰法中的“一事不再罰款”規(guī)定[5]，理應(yīng)得到廣泛運(yùn)用和推廣。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，按日連續(xù)處罰理論以及“一事不再罰款”這一并非原則的規(guī)定，都須得遵循一個(gè)上位概念――“過罰相當(dāng)”理論。在環(huán)保違法事件中，因其存在過多人類不可操控性和后果無法預(yù)測(cè)性、危險(xiǎn)潛在性和損失巨大性等特點(diǎn)，理應(yīng)和須得在環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)踐操作運(yùn)用中引入英美法模式的“按日連續(xù)處罰”理論。此外，在實(shí)踐操作層面，也有學(xué)者提出對(duì)此種違法行為應(yīng)由“最先發(fā)現(xiàn)地有管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)”進(jìn)行管理、監(jiān)督和實(shí)施處罰”[13]，基于此，也就不存在多個(gè)行政機(jī)關(guān)重復(fù)處罰的問題。
筆者認(rèn)為，對(duì)于“不二”的正確理解應(yīng)為不重復(fù)無實(shí)質(zhì)效果、無公平合理性質(zhì)的處罰，不管是在處罰類型上還是處罰次數(shù)上都應(yīng)遵守這種原則。在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰中，日益增長(zhǎng)的環(huán)保違法事件以及日趨惡化的自然環(huán)境都要求有更為先進(jìn)和合理的執(zhí)法處理模式，并非必得依靠簡(jiǎn)單的懲罰來解決環(huán)境污染和破壞的難題。因此，對(duì)環(huán)保執(zhí)法“一事不二罰”原則進(jìn)行創(chuàng)新性解讀，并非簡(jiǎn)單地減輕違法者的受罰負(fù)擔(dān)，而是探討建立合理合法的環(huán)保違法處罰模式，多樣化環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的解決方式，依此健全我國(guó)當(dāng)下環(huán)保執(zhí)法職能。
四、結(jié)論
基于我國(guó)社會(huì)實(shí)際情況來看，為解決我國(guó)環(huán)保行政執(zhí)法領(lǐng)域已存在的法律法規(guī)執(zhí)行不足、執(zhí)法不規(guī)范等問題[14]，首要的是理清法律法規(guī)等依據(jù)在我國(guó)實(shí)際情況下的具體操作方式。確立環(huán)保領(lǐng)域的“一事不再罰原則”并不存在未能充分體現(xiàn)環(huán)境違法成本與環(huán)境損害后果之間正相關(guān)性[15]影響的后果。確立環(huán)保行政執(zhí)法領(lǐng)域的“一事不再罰”原則，并未放松或放棄對(duì)環(huán)保行政領(lǐng)域的執(zhí)法嚴(yán)格性，而是基于人權(quán)保障、法安定性原則、比例原則、信賴保護(hù)原則等，采取地或?qū)够蚣s束或制約國(guó)家公權(quán)力恣意行為的危險(xiǎn)的措施，維護(hù)公民工作穩(wěn)定和生活秩序的保障手段[16]。
在我國(guó)環(huán)保行政執(zhí)法領(lǐng)域，存在很多執(zhí)法自發(fā)性、盲目性和滯后性等問題，而對(duì)違法行為的界定標(biāo)準(zhǔn)不夠正確以及處罰執(zhí)法簡(jiǎn)單、多次重復(fù)等不夠規(guī)范等都是產(chǎn)生上述問題的深層次原因。配合于依法行政和依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)大潮流，認(rèn)定單純性違法、繼續(xù)性違法、連續(xù)性違法為“一事”，并在對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化處理和認(rèn)定的基礎(chǔ)上建立“不再罰”的具體操作程序，是將“一事不再罰”原則具體運(yùn)用于環(huán)保執(zhí)法實(shí)踐操作領(lǐng)域、進(jìn)行全新理論解讀的前提。
全新界定和理清“一事不再罰”原則在環(huán)保行政執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)行運(yùn)用依據(jù)以及具體操作流程是樹立我國(guó)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化、合理化模式的首要前提，同時(shí)也是為在我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正意義上的自由、平等、公平和正義等價(jià)值理念以及維護(hù)環(huán)保行政執(zhí)法和諧、健康的發(fā)展秩序發(fā)揮其應(yīng)有的作用和貢獻(xiàn)的必經(jīng)之途。
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論文摘要:在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷深化的同時(shí)，當(dāng)前城市規(guī)劃居于越來越重要的地位，被視為城市發(fā)展的龍頭。尤其當(dāng)前不斷優(yōu)化城市土地和空間資源配置，合理調(diào)整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務(wù)等城市規(guī)劃管理的手段也得到了進(jìn)一步的深化。本文對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進(jìn)行了初步的探討和分析。
引言:20世紀(jì)90年代初，伴隨著改革開放的不斷深入，城市規(guī)劃越來越成為關(guān)注的焦點(diǎn)，而城市規(guī)劃管理作為一項(xiàng)綜合性技術(shù)行政管理工作更是重中之重，城市規(guī)劃管理很好的保障城市規(guī)劃順利實(shí)施，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)劃管理相對(duì)滯后，以至于不能滿足于當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程需要。普通老百姓對(duì)城市規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對(duì)城市規(guī)劃的支持和參與，由此城市規(guī)劃的管理中也出現(xiàn)了一系列其他問題，本文對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進(jìn)行了初步的探討和分析，探索解決城市規(guī)劃管理中的問題思路。
一、城市規(guī)劃管理中存在的問題
城市規(guī)劃管理中存在的問題首先是缺乏法制保障，導(dǎo)致規(guī)劃缺位，政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)。當(dāng)前缺乏完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系，規(guī)劃行政處罰與違法行為不對(duì)稱，缺乏對(duì)違法建設(shè)直接當(dāng)事人的處罰，另外地方性法規(guī)不完善造成規(guī)劃?rùn)?quán)威性受損，同時(shí)規(guī)劃行政處罰權(quán)分割影響城市規(guī)劃管理工作的開展，行政程序立法不完善影響城市規(guī)劃管理的規(guī)范化。還有就是政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)，目前，在我國(guó)大多數(shù)城市規(guī)劃受政府和規(guī)劃部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。負(fù)責(zé)城市規(guī)劃管理各個(gè)部門在不同層次不可避免地存在既得利益沖突，由此所制定的政策，就難免會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行。
還有就是城市規(guī)劃管理缺乏大眾監(jiān)督。缺乏大眾監(jiān)督是城市規(guī)劃管理遇到的一個(gè)很重要的問題。在我國(guó)的很多城市規(guī)劃決策往往還停留在領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人的決策。與此同時(shí)地方政府和規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大，對(duì)行政審批缺少約束和監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃管理的主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃單位的直接上級(jí)，這就使得規(guī)劃管理和實(shí)施一直是處于規(guī)劃管理者單方面的動(dòng)作之中，這往往會(huì)造成決策主體的錯(cuò)位，使得決策缺乏大眾監(jiān)督，容易滋生****等問題，從而使城市規(guī)劃管理背離城市規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)公共利益會(huì)被某些群體利益所替代，造成最終使城市規(guī)劃管理的方向偏離原有的發(fā)展軌道。此外，由于缺乏有效監(jiān)督，也會(huì)造成一些政府官員利用城市規(guī)劃管理對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行干預(yù)，謀取個(gè)人利益，并產(chǎn)生各式各樣的尋租行為。
二、城市規(guī)劃管理中存在問題的對(duì)策分析
首先是要完善規(guī)劃法規(guī)。建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，運(yùn)用法律手段，保證科學(xué)制定和實(shí)施城市規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃管理的綜合協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用各項(xiàng)活動(dòng)都納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理，實(shí)施統(tǒng)一管理，這樣才能夠保證城市合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。充分運(yùn)用法制管理手段，是切實(shí)搞好城市規(guī)劃管理工作的保證。這也就要求各級(jí)城市規(guī)劃管理主管部門抓緊法制建設(shè)工作，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實(shí)施。注意運(yùn)用法制手段維護(hù)城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，使遵守法定程序，嚴(yán)守合理性原則，逐步推行城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，最終組成嚴(yán)密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化。
其次是設(shè)計(jì)合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制。要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學(xué)的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來進(jìn)行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時(shí)需要注意的是嚴(yán)格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)也要以有關(guān)的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對(duì)違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任。另外一個(gè)就是改革管理體制，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實(shí)施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會(huì)制度，健全城市規(guī)劃管理決策機(jī)制，城市規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)。
再次是加強(qiáng)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。各級(jí)城市規(guī)劃部門要把規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。做好土地使用建設(shè)活動(dòng)審批后的各項(xiàng)管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實(shí)，使城市規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)都有明確具體的責(zé)任主體，對(duì)于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責(zé)任人責(zé)任，城市規(guī)劃管理責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國(guó)家和人民權(quán)益。
最后是要完善城市規(guī)劃行政許可聽證制度，有效防止決策的片面性，提高規(guī)劃實(shí)施的合法性和合理性。
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論文關(guān)鍵詞 相對(duì)集中 行政許可權(quán) 路徑
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第25條：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省自治區(qū)直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。這是我國(guó)首次通過立法的形式高屋建瓴的對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)進(jìn)行了概括。迄今為止，相對(duì)集中的行政許可權(quán)開始走入大眾視野。
相對(duì)集中的行政許可權(quán)，是在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，相對(duì)集中的行政處罰權(quán)試點(diǎn)順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)龐雜，職能部門繁多，不同層級(jí)的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權(quán)，完成一個(gè)審批項(xiàng)目，手續(xù)之繁瑣，耗時(shí)之長(zhǎng)久，令行政相對(duì)人疲憊不堪。同時(shí)也不利于政府職能的有效發(fā)揮。相對(duì)集中的行政許可權(quán)的提出，在一個(gè)部門集中行使許可權(quán)的制度下，提高了效率節(jié)約了資源降低了成本，給相對(duì)人帶來便利，同時(shí)對(duì)改善了資源環(huán)境，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入方面都不無裨益。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國(guó)務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，其中部分篇章對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)進(jìn)行專門的論述，并且在全國(guó)各縣市進(jìn)行常識(shí)性的實(shí)踐活動(dòng)，積極推行各種名稱不同形式各異的試點(diǎn)，比如成立“行政服務(wù)中心”、“行政超市”等一站式行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權(quán)，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權(quán)，專門行使。下文即通過對(duì)當(dāng)前我國(guó)相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度的實(shí)施狀況分析，對(duì)幾種試點(diǎn)的模式進(jìn)行價(jià)值衡量，期許找到合適的路徑。
一、相對(duì)集中的行政許可權(quán)概念和內(nèi)容
關(guān)于相對(duì)集中的行政許可權(quán)，學(xué)界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當(dāng)集中行使行政許可權(quán)，是指由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，從內(nèi)容上分析，相對(duì)集中的行政許可權(quán)主體必須為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，由組織法法定賦予的職責(zé)權(quán)限，有配備的人員和獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，其行使客體為實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使權(quán)力的行使過程接受來自行政相對(duì)人，其他機(jī)構(gòu)和本機(jī)構(gòu)的多重監(jiān)督，以達(dá)到過程公開化通明。借鑒了相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，兩者都是相對(duì)集中的行政執(zhí)法的重要組成部分，對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)定義的準(zhǔn)確界定，有利于從立法上改變行政執(zhí)法隨意擴(kuò)張的局面，從源頭上控制行政權(quán)力濫用。
二、相對(duì)集中的行政許可權(quán)兩種模式的價(jià)值分析
（一）兩種模式分析
1．“一站式”服務(wù)
“一站式”服務(wù)即一站式辦公，陽(yáng)光下作業(yè)，規(guī)范化管理的運(yùn)行模式，政府建立一個(gè)綜合性的服務(wù)平臺(tái)，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個(gè)服務(wù)大廳，實(shí)行一門受理、一個(gè)窗口對(duì)外、一條龍服務(wù)。目前，大多以行政服務(wù)中心的形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)涵實(shí)質(zhì)相同的類似稱謂還有政務(wù)服務(wù)中心，便民服務(wù)中心，公共服務(wù)辦事大廳等。
2．行政審批局
2008年12月24日，成都武侯區(qū)行政審批局成立，是我國(guó)首個(gè)采用行政審批局試點(diǎn)的地區(qū)。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項(xiàng)辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權(quán)，實(shí)行審監(jiān)分離的行政體制，主要承擔(dān)監(jiān)管職能，同時(shí)將許可類事項(xiàng)分離，實(shí)質(zhì)為行政許可事項(xiàng)審批的絕對(duì)集中和其他事項(xiàng)審批的相對(duì)集中。行政審批局的亮點(diǎn)在于其職能的全面擴(kuò)展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個(gè)方面，比如對(duì)規(guī)范化政務(wù)服務(wù)窗口的建設(shè)，對(duì)電子政務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督，這與國(guó)家政治體制改革中倡導(dǎo)的建設(shè)有服務(wù)性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設(shè)6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即辦公室，政策法規(guī)科，社會(huì)類事項(xiàng)審批科，經(jīng)濟(jì)類事項(xiàng)審批科，建設(shè)類事項(xiàng)審批科，規(guī)范化服務(wù)型政府（機(jī)關(guān)）建設(shè)管理科。
（二）兩種模式的價(jià)值衡量
1．法律依據(jù)方面，相對(duì)集中的行政許可權(quán)的行使機(jī)關(guān)法律性質(zhì)和法律地位面對(duì)著定位困境和職能困境
行政服務(wù)中心模式把過去由行政機(jī)關(guān)分散、封閉和串聯(lián)式的審批，改革成集中、開放和并聯(lián)式的審批。如此一來有益于規(guī)范行政許可行為，保障行政審批的有效進(jìn)行。行政許可服務(wù)中心僅僅為空間場(chǎng)所的集中，或者職能部門內(nèi)部或職能部門間的機(jī)械集中，他不是一個(gè)審批業(yè)務(wù)主體，也不是一個(gè)審批監(jiān)督主體，無法履行對(duì)行政審批的監(jiān)督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運(yùn)作體制也隨之發(fā)生變化，職權(quán)范圍隨之改變，無法與原來的信息、權(quán)力做到銜接和對(duì)稱。由于缺乏法律定位，導(dǎo)致行政許可服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)設(shè)置，部門功能上形形層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)設(shè)置冗繁混亂。
2．在精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，相對(duì)集中的行政許可權(quán)可能會(huì)造成機(jī)構(gòu)與人員更為膨脹的負(fù)面效果
在一站式行政服務(wù)中心下，部分集中許可權(quán)又造成了新的職位和新的部門，導(dǎo)致了職能的重復(fù)和權(quán)力的交叉，非常容易與原行政機(jī)關(guān)保留的行政許可權(quán)混淆不清。而行政審批局模式，優(yōu)越性則十分明顯，在不同地段不同時(shí)期，通過人員重組，合理調(diào)派，使得審批事項(xiàng)忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。
3．在具體領(lǐng)域方面，專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域是否可以集中有待商榷
在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，有的試點(diǎn)地區(qū)為了盲目追求政績(jī)，行政許可權(quán)已經(jīng)大大超出了初期預(yù)定的范圍，造成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系混亂，難以理順。對(duì)于一些專業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)，知識(shí)性較為突出，技術(shù)性較為明顯的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護(hù)，城市規(guī)劃等，對(duì)參與人員的專業(yè)水準(zhǔn)和使用設(shè)備的精確性科學(xué)性要求較高，否則難以得出規(guī)范的結(jié)論。行政審批局模式并未將技術(shù)設(shè)備一并轉(zhuǎn)移到行政審批局，也并非集中了所有領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員，這在實(shí)際操作中也是難以實(shí)現(xiàn)的，所以遇到專業(yè)性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務(wù)中心更是無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)性的決策，它僅僅是人員的臨時(shí)調(diào)派，在專業(yè)性的行政資源方面更為匱乏。
4．相對(duì)集中的行政許可權(quán)的行使機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)的職責(zé)銜接不流暢
某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的行政管理領(lǐng)域往往要經(jīng)過調(diào)查權(quán)，許可權(quán)，管理權(quán)處罰權(quán)，強(qiáng)制權(quán)等一系列流程，分別交由不同的行政機(jī)關(guān)行使。而相對(duì)集中的行政許可權(quán)的形式機(jī)關(guān)則認(rèn)為的割裂了各個(gè)機(jī)關(guān)的聯(lián)系，在這種體制下，權(quán)力的銜接出現(xiàn)脫節(jié)。在一站式的行政服務(wù)中心模式下，原行政機(jī)關(guān)不想放權(quán)，造成與服務(wù)中心沖突，嚴(yán)重影響綜合執(zhí)法。而在行政審批局模式下也會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人耗時(shí)耗力。舉例來講，建設(shè)一個(gè)游泳館，行政審批局負(fù)責(zé)審批，體育行政主管部門負(fù)責(zé)提供資料，而后再跟蹤監(jiān)管商家的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，行政審批局將行政許可權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離出來，導(dǎo)致原行政機(jī)關(guān)的計(jì)劃和規(guī)劃不能有效實(shí)際，造成了資源的浪費(fèi)。
三、相對(duì)集中的行政許可權(quán)的路徑選擇
（一）相對(duì)集中的行政許可權(quán)的載體建設(shè)和主體角色定位
行政服務(wù)中心為各個(gè)部門集中辦理身體提供了一個(gè)開放的平臺(tái)，從全國(guó)各地的試點(diǎn)來看，行政服務(wù)中心仍然是行政體制改革，建立服務(wù)性政府的一個(gè)合適之選。一方面行政服務(wù)中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務(wù)中心人員實(shí)權(quán)，避免因遠(yuǎn)離原行政機(jī)構(gòu)而被“邊緣化”的擔(dān)心和憂慮。另一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政機(jī)關(guān)中適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，平衡同一層級(jí)間機(jī)構(gòu)的權(quán)力，摒棄上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并通過立法的方式加以確認(rèn)和保障，以防止決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)職責(zé)重疊權(quán)力交叉。行政許可權(quán)的相對(duì)集中即審批場(chǎng)所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權(quán)從處室分散審批變?yōu)榧杏趯徟k、審批人員從多人變?yōu)榧杏谑紫怼＿@樣，使得相對(duì)集中的行政許可權(quán)有了法律依據(jù)，又使行政審批改革在保證穩(wěn)定的前提下有所突破。
（二）行政許可權(quán)的相對(duì)集中
對(duì)于行政許可涉及的專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)弱是行政許可必須考慮的因素，像規(guī)劃、建設(shè)等專業(yè)性較強(qiáng)、需要專門的設(shè)備和專業(yè)人員進(jìn)行勘驗(yàn)檢測(cè)后尚能做出判斷的領(lǐng)域，行政許可權(quán)不宜集中。專業(yè)性技術(shù)性不強(qiáng)，一些普通員工就能依程序做出許可的領(lǐng)域，可以進(jìn)行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項(xiàng)，需要采用招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行，認(rèn)可涉及對(duì)申請(qǐng)人的特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的確定，需要利用考試或者檢測(cè)手段等。原行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人是否符合許可條件的判斷力強(qiáng)，此類許可由原行政機(jī)關(guān)行使比較恰當(dāng)，不易集中行使。
（三）理順與原行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系
首先，明確立法，統(tǒng)一授權(quán)，賦予原行政機(jī)關(guān)對(duì)于審批事項(xiàng)最終解釋權(quán)，避免出現(xiàn)糾紛時(shí)，對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)施的機(jī)構(gòu)托詞逃避，而原行政機(jī)構(gòu)以無權(quán)受理而求告無門的現(xiàn)象發(fā)生。其次，對(duì)群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與企業(yè)利益密切聯(lián)系的關(guān)鍵性審批項(xiàng)目一定要落實(shí)到位，堅(jiān)決杜絕推諉扯皮。再次，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分原行政機(jī)關(guān)與行政服務(wù)中心各自權(quán)力并對(duì)此負(fù)責(zé)，實(shí)行責(zé)任追究制。最后，建立原行政許可的機(jī)關(guān)與現(xiàn)先集中行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)雙方長(zhǎng)效合作機(jī)制，有問題及時(shí)溝通，促進(jìn)了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對(duì)性和效率。
（四）相對(duì)集中的行政許可權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)制度
必須落實(shí)長(zhǎng)效監(jiān)督，堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。既要在政府部門建立并完善自我監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行決策監(jiān)督三者分離的職能形態(tài)，即通過分權(quán)實(shí)現(xiàn)限權(quán)，以防止權(quán)力高度集中而滋生腐敗。同時(shí)，加強(qiáng)其他行政機(jī)關(guān)，新聞媒體，人民群眾等外部監(jiān)督，豐富監(jiān)督來源，拓展監(jiān)督途徑，促使行政機(jī)構(gòu)高效廉潔運(yùn)行。權(quán)利受損時(shí)，行政相對(duì)人不應(yīng)向原行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，而應(yīng)依法行使審查權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被審查對(duì)象，即誰(shuí)行使誰(shuí)負(fù)責(zé)。
論文摘要：近年來，城管與攤販之間的矛盾屢見報(bào)端，暴力執(zhí)法和暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，城管和商販等“違法”經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)達(dá)到水火不相容的境地。結(jié)合我國(guó)城管機(jī)構(gòu)與攤販的歷史變遷，從制度層面上以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來分析他們之間的矛盾并提出相應(yīng)的解決措施。指出攤販經(jīng)濟(jì)之所以存在，在于產(chǎn)權(quán)的不合理配置，而解決攤販經(jīng)濟(jì)的困難在于較高的交易成本，進(jìn)而提出了對(duì)攤販和城管進(jìn)行分區(qū)域劃分的解決辦法來化解攤販與城管的矛盾。
論文關(guān)鍵詞：攤販；城管；外部性；交易成本
1 引言
保障和改善民生是關(guān)系人民群眾根本利益和國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的重大舉措。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的成就，但也出現(xiàn)了一系列的社會(huì)矛盾，在當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的大背景下，遍布于各大城市的攤販治理問題顯得尤為重要。如何更好地規(guī)范城管與攤販間的關(guān)系，是我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，不斷提高人民生活水平的重要一環(huán)。
對(duì)于城市攤販問題的探討，學(xué)者們多是從攤販經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)以及城管執(zhí)法的不規(guī)范等方面作為分析的焦點(diǎn)。我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，而轉(zhuǎn)型過程中的體制改革等在使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展的同時(shí)，也造成了城市中大量的人員因年齡、知識(shí)、技能等原因而失業(yè)。由于攤販經(jīng)營(yíng)的進(jìn)入成本低，經(jīng)營(yíng)成本小，見效快，而且適應(yīng)性強(qiáng)，靈活度大，因而成為了勞動(dòng)力和時(shí)間等均較為充裕的的失業(yè)人員和農(nóng)民工的經(jīng)營(yíng)方式之一。同時(shí)，我國(guó)幾乎所有的城市都要求攤販必須持有衛(wèi)生部門的健康證明，并在經(jīng)營(yíng)時(shí)進(jìn)行注冊(cè)登記，但由于登記注冊(cè)的成本相對(duì)過高，且注冊(cè)程序繁瑣，攤販大多沒有按照上述規(guī)定執(zhí)行，而是投機(jī)取巧進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，從而造成了攤販經(jīng)營(yíng)的非法化，成為了城管執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象，并出現(xiàn)了暴力執(zhí)法現(xiàn)象。另一方面，由于攤販多是由下崗失業(yè)人員及進(jìn)城打工的弱勢(shì)群體組成，國(guó)家的社會(huì)保障力度相對(duì)較弱，而且這一群體，作為城鄉(xiāng)邊緣人，經(jīng)常遭受各種歧視，缺乏維護(hù)自身利益的話語(yǔ)權(quán)，加上政府部門的多頭管理，濫設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目等，攤販同樣出現(xiàn)了暴力抗法現(xiàn)象。
目前，針對(duì)城管與攤販間的矛盾糾紛，一些城市提出了按照“管而不死，活而不亂”的原則進(jìn)行治理，或直接設(shè)置“攤販中心”，但事實(shí)證明，這些辦法并沒有很好地解決兩者間的矛盾，甚至還有擴(kuò)大的勢(shì)頭。
本文結(jié)合了以往學(xué)者對(duì)兩者之間特點(diǎn)的分析，首先對(duì)城管與攤販的歷史變遷進(jìn)行了說明，然后以利益矛盾為出發(fā)點(diǎn)，從產(chǎn)權(quán)視角對(duì)城管與攤販間的關(guān)系做了進(jìn)一步的分析，并據(jù)此提出了相應(yīng)的解決措施。
2 城管與攤販的歷史變遷及其現(xiàn)狀
我國(guó)城市管理部門，或稱綜合執(zhí)法局（簡(jiǎn)稱“城管”）是在20世紀(jì)80年代大規(guī)模治理“臟亂差”而成立的“五講四美三熱愛辦公室”（簡(jiǎn)稱“五四三”辦公室）基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。20世紀(jì)90年代，為解決由于城市流動(dòng)人口急速增長(zhǎng)帶來的城市管理中的各種矛盾和問題，國(guó)家根據(jù)行政處罰法及其它相關(guān)法律的規(guī)定和原則，實(shí)施相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法改革。1997年，北京市宣武區(qū)成立全國(guó)第一個(gè)城市管理監(jiān)察大隊(duì)。至此，在民眾中有著重大影響的城管才名正言順地出現(xiàn)。有了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的尚方寶劍，全國(guó)各地城管紛紛招兵買馬，職權(quán)更在一天天擴(kuò)大。急劇轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)，為他提供了施展拳腳的廣闊舞臺(tái)。
目前城市管理部門集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營(yíng)處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等13個(gè)方面。而本文主要是考察城管與攤販之間的關(guān)系，因此集中于城管的處罰權(quán)與攤販利益的關(guān)系。
事實(shí)上，我國(guó)城管部門的產(chǎn)生與流動(dòng)攤販的變遷有密切的關(guān)系，在這里我們可以大概分為四個(gè)時(shí)期。
第一時(shí)期是1949年到1977年。這段時(shí)期的流動(dòng)攤販主要是農(nóng)村中的私營(yíng)商業(yè)者。國(guó)家把他們定性為勞動(dòng)人民，但由于其生產(chǎn)方式落后，不符合國(guó)家“多快好省”地建設(shè)社會(huì)主義的總要求，同時(shí)也為了讓他們走上社會(huì)主義道路，共同致富，所以有必要對(duì)其進(jìn)行社會(huì)主義改造，其改造的方式不像現(xiàn)在動(dòng)用行政力量進(jìn)行。而是以“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”為思路，運(yùn)用公私合營(yíng)、合作小組、代銷、經(jīng)銷等方式，把流動(dòng)攤販納入到國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，流動(dòng)攤販在全國(guó)范圍內(nèi)基本杜絕。
第二時(shí)期是1978年到1996年，隨著改革開放和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的部分剩余勞動(dòng)力得到了解放，許多農(nóng)民開始到城市謀生，由于流動(dòng)攤販?zhǔn)袌?chǎng)準(zhǔn)入低，成本少，成為很多農(nóng)民的謀生手段。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，在加上全國(guó)開始大搞創(chuàng)建衛(wèi)生城市活動(dòng)，流動(dòng)攤販無疑成為城市治理的對(duì)象。城管部門就是在這樣的背景下建立起來的。不過當(dāng)時(shí)的城管部門只是一個(gè)臨時(shí)的機(jī)構(gòu)，沒有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范，其人員也不固定。他們主要的職責(zé)就是路邊去趕攤販，撿走路人丟下的垃圾等。
第三時(shí)期是1997年到2005年，隨著國(guó)有企業(yè)的改革出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)職工，由于他們既無資金也沒有有沒有一技之長(zhǎng)，再加上很多人都是歲數(shù)比較大的，因此他們中間的很多人加入到了流動(dòng)攤販的隊(duì)伍中去，影響城市生活的社會(huì)問題愈加嚴(yán)重，為此各地政府相繼出臺(tái)法律法規(guī)，把處罰權(quán)集中于城管部門身上，城管部門也正式的成為了地方政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
第四時(shí)期是2005年至今，隨著城管部門執(zhí)法不規(guī)范和管理不嚴(yán)格，爆發(fā)了許多城管與攤販的矛盾，有的甚至上升為暴力執(zhí)法和暴力抗法，城管與攤販的關(guān)系從來沒有像今天一樣引起社會(huì)廣泛關(guān)注。城管部門需要一次新的變革。
從上面城管與攤販的歷史變遷可以看出，攤販經(jīng)濟(jì)的存在有其必然性和合理性，它是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)過程中的必然產(chǎn)物，他在我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)著重要的角色，由于我國(guó)當(dāng)前存在著龐大的收入微薄的弱勢(shì)群體。廣大農(nóng)民和城市下崗工人等收入低，無法與先富起來的企業(yè)家、商人等一樣付高額的租金在大商場(chǎng)、超市經(jīng)營(yíng)，擺攤經(jīng)營(yíng)成為市場(chǎng)準(zhǔn)入低、成本少的謀生手段。同時(shí)由于價(jià)格便宜，很多低收入階層也很喜歡在攤販購(gòu)買東西，這樣可以降低他們的生活成本。小攤販作為弱勢(shì)群體以極低的成本維持生存，本身就是值得鼓勵(lì)的。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，攤販經(jīng)濟(jì)能夠吸納一部分未就業(yè)人群，同時(shí)為許多人提供價(jià)格低廉的服務(wù)。這不僅緩解了社會(huì)的矛盾，同時(shí)方便了人們的生活。因此說攤販經(jīng)濟(jì)在我國(guó)目前有其必然性和合理性。
但是，目前攤販經(jīng)濟(jì)也存在許多問題，首先就是占道經(jīng)營(yíng)，道路作為公共產(chǎn)品主要在于實(shí)現(xiàn)人車分流，而攤販經(jīng)營(yíng)占用很多道路對(duì)行人造成了很多不便同時(shí)對(duì)市容造成了很大的影響。其次，一些經(jīng)營(yíng)食品等的商販對(duì)道路和空氣造成的污染，這些污染對(duì)周圍的居民產(chǎn)生了很大的不好的影響。再者，由于我國(guó)攤販缺乏管理，其流動(dòng)性很強(qiáng)，設(shè)施簡(jiǎn)陋，因此其販賣產(chǎn)品的質(zhì)量很難保證，即使給購(gòu)買者造成了損害也很難追究其責(zé)任。因此綜上，依法規(guī)范流動(dòng)攤販勢(shì)在必行。
而目前我國(guó)城管執(zhí)法也面臨許多問題，主要有以下幾個(gè)方面。
一是缺乏相關(guān)的法律支持，目前城管的行政處罰權(quán)主要是相關(guān)政府部門的多部門讓權(quán)。因此作為城管既沒有上級(jí)部門，也沒有下屬單位，處境極為尷尬。而且行政處罰法只賦予行政機(jī)關(guān)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)，而城管是否屬于行政機(jī)關(guān)，是沒有相關(guān)法律支持的。
二是城管執(zhí)法過程中對(duì)執(zhí)法程序的漠視，很多地區(qū)的城管在執(zhí)法過程中自由裁量度大，即使是依據(jù)《行政處罰法》予以處罰也沒有依據(jù)合理地法律程序，城管罰款是并沒有相應(yīng)的罰款標(biāo)準(zhǔn)，收繳工具也沒有相應(yīng)的程序支持。這樣難免會(huì)滋生腐敗現(xiàn)象。而且許多城管還是臨時(shí)工或者短期合同工，即使發(fā)生腐敗行為，也不能像公務(wù)員那樣給予行政處分。執(zhí)法過程基本是無約束的。
三是缺乏服務(wù)意識(shí)，城管作為城市管理者，宗旨應(yīng)該是服務(wù)市民。相反，很多城管并沒有意識(shí)到自己是服務(wù)者，而把自己當(dāng)成管理者。因此在執(zhí)法過程中帶有許多個(gè)人主義，難免會(huì)發(fā)生暴力執(zhí)法現(xiàn)象。
四是錄用執(zhí)法人員程序不合理，且缺乏系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)。目前城管隊(duì)伍中人員素質(zhì)參差不齊，他們中有短期臨時(shí)工，有部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員，甚至還有一些高學(xué)歷人員。隊(duì)伍的參差不齊會(huì)造成對(duì)城管管理的混亂，而且對(duì)于缺少一個(gè)法律約束和上級(jí)組織的機(jī)構(gòu)，很容易造成執(zhí)法不規(guī)范。
3 基于產(chǎn)權(quán)視角的制度分析
從上面的分析可以看出，解決城管與商販經(jīng)濟(jì)之間矛盾最主要的方面在于解決攤販經(jīng)濟(jì)帶來的外部性。這種外部性一方面體現(xiàn)在占道經(jīng)營(yíng)和環(huán)境污染上，道路和空氣作為公共財(cái)產(chǎn)，人人都有使用的權(quán)利。但作為公共財(cái)產(chǎn)，通常任何一個(gè)成員有使用權(quán)，但沒有交換權(quán)，個(gè)人份額不能資本化。權(quán)利不會(huì)因不使用而喪失，同時(shí)權(quán)利持有人一旦離開團(tuán)體就不能再受益。公共財(cái)產(chǎn)并不必然意味著每個(gè)持有人對(duì)有關(guān)資源的使用量是均等的。個(gè)人可以使用一定份額的資源，但并不以某一特定的物質(zhì)單位來表示。在這里我們把道路和空氣看成是居民的共同財(cái)產(chǎn)，任何人都有使用道路和空氣的權(quán)利。行人和居住在周圍的居民有對(duì)干凈道路和良好環(huán)境的權(quán)利，攤販有在道路上擺攤的權(quán)利。行人在道路上行走一般不會(huì)對(duì)道路造成很大的破壞，同時(shí)周圍居民一般也不會(huì)對(duì)環(huán)境造成多大的破壞，但是攤販在道路上經(jīng)營(yíng)會(huì)對(duì)公共道路和環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。這里的負(fù)效應(yīng)主要是指對(duì)道路的污染和占用以及對(duì)周圍空氣環(huán)境的破壞。而這種負(fù)效應(yīng)并沒有進(jìn)入攤販經(jīng)營(yíng)的成本中。而外部性的另一方面主要體現(xiàn)在產(chǎn)品的質(zhì)量上，他們?cè)诮?jīng)營(yíng)的過程中經(jīng)常缺斤少兩，并且物品的質(zhì)量和衛(wèi)生很難保證。由于攤販一般都是流動(dòng)性作業(yè)，購(gòu)買他們東西的消費(fèi)者一般都是過客，所以即使購(gòu)買的東西對(duì)消費(fèi)者造成損害，也很難再找到當(dāng)時(shí)購(gòu)買的攤販。因此對(duì)消費(fèi)者損害的外部性也沒有進(jìn)入攤販的成本中。
之所以產(chǎn)生上面的外部性很大一方面是產(chǎn)權(quán)界定的不清楚，產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要作用在于使外部性內(nèi)部化，在外部性內(nèi)部化后，每個(gè)人都要對(duì)自己行為的全部結(jié)果負(fù)責(zé)，而這是一個(gè)有效激勵(lì)機(jī)制的先決條件。因此，產(chǎn)權(quán)的配置方式就要和所解決的外部性問題的特征相匹配。就外部性的波及范圍，可能涉及私人，社區(qū)和全社會(huì)等幾個(gè)層次，外部性能夠在哪個(gè)層次上被內(nèi)部化，就應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)配置給那個(gè)層次。如果某種外部性的波及范圍只是少數(shù)幾個(gè)人，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給私人，如果外部性的波及范圍主要是周圍的居民，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給社區(qū)，如果外部性的波及范圍是全體公民，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給全體社會(huì)。
然而，我們城管在執(zhí)法的過程中主要是使用驅(qū)趕、罰款和沒收攤販物品等手段試圖消滅攤販經(jīng)濟(jì)。這樣不但不能起到應(yīng)有的作用還會(huì)產(chǎn)生另外的問題。作為法律意義上沒有界定清楚的城管，作為政府的人，其職責(zé)應(yīng)該是消除攤販經(jīng)濟(jì)的外部性。但是許多城管在執(zhí)法過程中暴力沒收屬于攤販的物品。他們沒收的物品大多屬于小商販的勞動(dòng)所得，屬于商販們的私有財(cái)產(chǎn)，從產(chǎn)權(quán)的角度說，其產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該屬于商販，因此，除法院強(qiáng)制執(zhí)行外，其他機(jī)構(gòu)無權(quán)沒收屬于商販們的私有財(cái)產(chǎn)。因此產(chǎn)權(quán)界定不清楚是導(dǎo)致城管暴力執(zhí)法和攤販暴力抗法的根源所在。
因此，就攤販經(jīng)濟(jì)而言，如果攤販造成外部性的波及范圍是全社會(huì)，就應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)權(quán)——主要指道路使用權(quán)和環(huán)境權(quán)——界定給全社會(huì)。如果攤販造成外部性的波及范圍主要是社區(qū)，那么就應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)界定給社區(qū)。因?yàn)槿绻a(chǎn)權(quán)界定的不清楚，會(huì)使消除外部性的成本非常高。進(jìn)而使得外部性無法消除。我們假設(shè)攤販具有占道和污染環(huán)境的權(quán)利，那么路人為了要求寬敞干凈的街道和良好的環(huán)境，可以支付給攤販一筆費(fèi)用以便能消除這種外部性。但是由于道路和空氣不能排他的使用，難免會(huì)有搭便車行為，要想在所有行人之間達(dá)成一個(gè)協(xié)議將要花費(fèi)很大的費(fèi)用，可以想象，雖然寬敞干凈的道路對(duì)每個(gè)行人的價(jià)值總和超過攤販占道污染對(duì)攤販的價(jià)值，但由于達(dá)成協(xié)議的交易成本很高所以外部性很難消除。反過來，假設(shè)行人擁有寬敞干凈道路和清潔空氣的權(quán)利，因此攤販要想使用道路要經(jīng)過所有行人的同意，假設(shè)攤販想要獲得部分在道路經(jīng)營(yíng)和排污的權(quán)利，他就要一一與所有者簽訂合同，其成本也是很大的，因此協(xié)議很難達(dá)成，這種外部性很難消除。但如果根據(jù)外部性波及的大小，把產(chǎn)權(quán)界定給那些外部性影響最大的那些人，那么達(dá)成協(xié)議的交易成本將會(huì)降低很多，協(xié)議也就容易達(dá)成了。
4 政策建議
要想解決攤販經(jīng)濟(jì)和城管之間的矛盾，關(guān)鍵應(yīng)該從制度層面上解決攤販經(jīng)濟(jì)的外部性。根據(jù)上面的論述，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們可以采用分區(qū)域管理的辦法，對(duì)于那些擺攤會(huì)造成通行不便，嚴(yán)重影響市容的地方，比如廣場(chǎng)、車站和主干道兩側(cè)等，其外部性的波及范圍很大，因此應(yīng)該絕對(duì)禁止在該區(qū)域擺攤。這種地方的管理應(yīng)該有市政府來進(jìn)行。而對(duì)于那些妨礙行人和影響市容較少的地方，其外部性的波及范圍中等，應(yīng)該在區(qū)政府的管理下，在對(duì)攤位的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍有一定的限制的情況下有條件的進(jìn)行擺攤。而對(duì)于那些像住宅區(qū)，社區(qū)等其外部性主要影響本轄區(qū)的居民的地方，應(yīng)該把權(quán)力界定給社區(qū)，由社區(qū)和攤販進(jìn)行協(xié)商，把外部性內(nèi)部化。
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隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步加深，我國(guó)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)也變得復(fù)雜，在社會(huì)管理的體系中工商管理具有重要的作用，特別是在行政執(zhí)法和政府主管市場(chǎng)的監(jiān)督方面，工商管理依然擁有重要的地位。尤其是在我國(guó)進(jìn)入世界貿(mào)易組織（WT0)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與世界經(jīng)濟(jì)接軌，來往更為密切，如何在新形勢(shì)下充分發(fā)揮工商管理的綜合職能，是能夠促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)穩(wěn)定、持續(xù)、多元化發(fā)展的重要性環(huán)節(jié)。近些年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者都在重點(diǎn)研究新形勢(shì)之下世界工商管理的發(fā)展方向，深入探索工商管理的性質(zhì)和制度創(chuàng)新，為提高我國(guó)的工商管理水平起到了積極作用。
一、我國(guó)工商管理現(xiàn)狀分析
隨著近幾年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工商管理機(jī)關(guān)在面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)時(shí)，不論是在夯實(shí)基礎(chǔ)還是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面都起到重要的作用。但是，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)復(fù)雜，在工商管理的相關(guān)工作方面還存在著很多不足之處：
(一）工商管理的制度不完善
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，工商管理在市場(chǎng)監(jiān)控方面發(fā)揮的作用和功能也越來越大?？陀^形勢(shì)上需要拓寬工商管理的管理范圍，使薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)。不僅要管理好個(gè)體私營(yíng)的經(jīng)濟(jì)，還要關(guān)注公有經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，維護(hù)好社會(huì)主義市場(chǎng)秩序，并且要把握好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的活動(dòng)管理，在對(duì)宏觀調(diào)控計(jì)劃上也要監(jiān)督實(shí)現(xiàn)。這便要求建立完善的工商管理體制，而目前我國(guó)的工商管理制度是按照行政區(qū)來管理，因此，加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要一步就是建立健全社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件之下的工商管理制度，這也有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理與國(guó)際慣例的接軌。
(二）工商管理人才缺乏
根據(jù)人才招聘的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況來看，初級(jí)工商管理的人才需求是比較可觀的，但是作為中級(jí)和高級(jí)工商管理人才的部分卻存在著很大的缺口，尤其是高級(jí)工商管理人才更是十分緊缺?，F(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是新形態(tài)的經(jīng)濟(jì)體制，建立在知識(shí)的生產(chǎn)分配和消費(fèi)上。但是它要求從事管理的人才必須具有國(guó)際金融、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等思想，要有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，這樣才能夠適應(yīng)時(shí)代和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。一直以來，工商管理在培養(yǎng)人才的過程中都比較注重于專業(yè)的傳授和需要，偏重于知識(shí)理論的學(xué)習(xí)，實(shí)際上是不利于創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)。首先，工商管理培養(yǎng)的途徑過于單一，缺乏創(chuàng)新，教學(xué)方法也很傳統(tǒng)，在課程設(shè)計(jì)和教學(xué)內(nèi)容方面都偏重理論知識(shí)，而與實(shí)際的工作不符，沒有做到理論聯(lián)系實(shí)際應(yīng)用；其次，工商管理學(xué)習(xí)考核的方法比較單一，不利于學(xué)生的綜合素質(zhì)鍛煉，也使得高校培養(yǎng)的發(fā)展停滯不前。在我國(guó)，大部分的高校工商管理專業(yè)考核都是以考試成績(jī)來判定學(xué)生的能力，這種評(píng)估模式并不能完全地反映學(xué)生的實(shí)際水平，并且也不利于學(xué)生的綜合素質(zhì)發(fā)展。
(三）工商管理執(zhí)法力度不強(qiáng)
工商管理機(jī)關(guān)是促進(jìn)社會(huì)和諧、有效推動(dòng)依法治國(guó)的重要力量。工商管理人員在執(zhí)行工商職責(zé)時(shí)要嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行工商管理的行政執(zhí)法職能，并且還要不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度，保證執(zhí)法效能，以促進(jìn)社會(huì)和諧為工作的主要基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)的工商管理執(zhí)法過程中，現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，工商管理部門遇到很多難題，并不能自如方便地應(yīng)對(duì)，執(zhí)法手段也不被社會(huì)大眾認(rèn)可。首先，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》限制了行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的結(jié)合使用，以至于工商部門在做出行政處罰之后卻并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，這也就減弱了執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，沒有威懾力；其次，工商行政的管理執(zhí)法嚴(yán)重受到地方干預(yù)。地方政府一般都認(rèn)為工商行政管理阻礙了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持不支持態(tài)度，并且會(huì)私自決定工商管理部門在不得到政府許可的情況下不得對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查并處罰，從根本上大大增加了工商管理人員的執(zhí)法難度。
(四）工商管理內(nèi)部制度不夠完善
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體系中作為政府主管市場(chǎng)監(jiān)督和行政執(zhí)法工作部門的工商管理機(jī)關(guān)起著重要作用，但是部門內(nèi)部的管理問題也是存在的。首先，因?yàn)楣ど坦芾聿块T的職能部門很多，導(dǎo)致國(guó)家投資很多，而由于單位的財(cái)務(wù)管理制度不完善，以至于資產(chǎn)使用率較低，出現(xiàn)嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象；其次，工商管理部門審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全。但目前來看，我國(guó)工商管理的內(nèi)部審計(jì)制度不夠健全，無法開展獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，以至于會(huì)出現(xiàn)影響內(nèi)部會(huì)計(jì)的控制效果。
二、創(chuàng)新我國(guó)工商管理的對(duì)策
(一）滿足工商管理專業(yè)人才需求，創(chuàng)新工商茜理人才培養(yǎng)模式
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的加快，高等教育也在不斷普及，工商管理的專業(yè)化教育也面臨著國(guó)際化和市場(chǎng)化的發(fā)展和挑戰(zhàn)，并且也對(duì)工商管理的專業(yè)人才提出的新的要求，必須要具有創(chuàng)新能力和適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。因此，我國(guó)的工商管理人才培養(yǎng)模式必須要不斷改革，創(chuàng)新出新的人才培養(yǎng)模式。
1.教育理念創(chuàng)新。工商管理的人才培養(yǎng)應(yīng)以創(chuàng)新教育為主要目標(biāo)，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。以實(shí)踐教學(xué)體系改革為手段，培養(yǎng)出卓越的有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的綜合性素質(zhì)人才，不斷吸收新的知識(shí)和能力，以求進(jìn)一步的發(fā)展。
2.增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。要加強(qiáng)工商管理人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的樹立，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化而成為熱門專業(yè)。在新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)管理人才必須具備競(jìng)爭(zhēng)思想，樹立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，具備國(guó)際貿(mào)易、金融和經(jīng)濟(jì)思想。
3.提高人才的實(shí)踐能力培養(yǎng)。工商管理的人才主要是從事管理和分析工作，所以在培養(yǎng)人才的過程中，必須十分重視管理理論知識(shí)的學(xué)習(xí)以及理論和管理實(shí)踐的結(jié)合，增強(qiáng)管理實(shí)踐的能力。
(二）建立完善的工商管理制度
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市場(chǎng)日益復(fù)雜化、多元化。而在現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)之下，建立健全完善的工商管理體制，這不僅滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是工商管理職能充分發(fā)揮的關(guān)鍵所在。
1.健全工商管理體制宏觀控制。相關(guān)的工商管理部門必須要嚴(yán)格配合國(guó)家在各個(gè)時(shí)期對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策、目標(biāo)和要求，才能更好促進(jìn)發(fā)揮職能作用。在建設(shè)工商管理體制的過程之中，可以應(yīng)用登記管理制度，要求工商管理部門以本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)比例失調(diào)的情況。同時(shí)可應(yīng)用綜合監(jiān)督和管理職能，促進(jìn)市場(chǎng)制度的完善。
2.建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工商管理制度。為保證工商行政管理新的體制能夠適應(yīng)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)加快對(duì)現(xiàn)行的工商管理制度的改革，可實(shí)行省以下的工商行政管理部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
三、結(jié)束語(yǔ)
關(guān)鍵詞：行業(yè)監(jiān)管；效率；效果
中圖分類號(hào)：F239.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-0892(2008)01-0118-04
一、制度背景
如何加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行業(yè)監(jiān)管，一直是理論界和實(shí)務(wù)界備受關(guān)注的問題。盡管各個(gè)國(guó)家根據(jù)國(guó)情采取了不同的監(jiān)管方式，而且隨著利益各方博弈力量的對(duì)比和變化，各個(gè)國(guó)家在不同歷史時(shí)期不斷對(duì)監(jiān)管方式進(jìn)行調(diào)適。但是20世紀(jì)末以來在世界各地不斷爆發(fā)的財(cái)務(wù)舞弊案件，如安然、世通等，使人們對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的誠(chéng)信大打折扣，也對(duì)現(xiàn)存的監(jiān)管方式提出了許多質(zhì)疑。受安然事件的影響，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《Sarbanes－Oxley Act》，成了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)PCAOB，改變了100多年來行業(yè)自律的模式。其他很多國(guó)家，如英國(guó)等也進(jìn)行了類似的改革和嘗試。但是監(jiān)管方式的變革似乎一直是以“被動(dòng)”、“消極”的方式對(duì)危機(jī)進(jìn)行著反應(yīng)，如何構(gòu)建一種有效的監(jiān)管方式成為各國(guó)政府感到非常棘手的問題。
受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和官僚管理體制的影響，我國(guó)在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行業(yè)監(jiān)管中，政府一直處于絕對(duì)壟斷地位。20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，適應(yīng)環(huán)境變化的要求，我國(guó)成立了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)行業(yè)自律工作，并分擔(dān)政府的部分職能。后來，受國(guó)內(nèi)爆發(fā)的系列舞弊案件.如東方鍋爐、藍(lán)田股份、麥科特、銀廣廈等，和國(guó)際上連續(xù)爆發(fā)的舞弊案件的影響，在世界上其他很多國(guó)家對(duì)監(jiān)管方式做出大調(diào)整的國(guó)際背景下，2002年我國(guó)財(cái)政部收回了原先賦予協(xié)會(huì)的“三權(quán)”，即對(duì)事務(wù)所的審批權(quán)、違規(guī)調(diào)查權(quán)、行政復(fù)議權(quán)。一方面，意在清政府和自律機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限關(guān)系；另一方面，也發(fā)出了國(guó)家加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管的信號(hào)。
從組織型態(tài)來看，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行業(yè)監(jiān)管，主要分為政府干預(yù)、行業(yè)協(xié)會(huì)自律和兩者結(jié)合型；從組織監(jiān)管的具體手段來看，則可以分為法律手段(包括行政、刑事、民事處罰等)、日常行政管理、資格限入、業(yè)務(wù)檢查和指導(dǎo)、道德懲戒和規(guī)范建設(shè)、同業(yè)互查等。那么我國(guó)目前的行業(yè)監(jiān)管模式和監(jiān)管手段的效率和效果如何?對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行為能夠起到多大的監(jiān)控作用?研究此問題無疑對(duì)提高監(jiān)管的效率和效果有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、文獻(xiàn)綜述
對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的效率或效果，目前的研究文獻(xiàn)很少。對(duì)監(jiān)管效果，能夠檢索到的一些文獻(xiàn)主要是關(guān)于市場(chǎng)對(duì)某種監(jiān)管手段，如行政處罰等的反應(yīng)。如Howe and Schlarbaum觀察到如果股票被暫停交易，其價(jià)格將在之后很長(zhǎng)一段時(shí)間里表現(xiàn)出負(fù)的超常收益，這和Kryzanomski對(duì)加拿大證券市場(chǎng)股票暫停交易得出的結(jié)論一致。Smith et a1.通過研究美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)依據(jù)《美國(guó)反海外貪污法案》實(shí)施的監(jiān)管后，認(rèn)為上市公司違規(guī)行為的公布會(huì)引起小范圍消極的市場(chǎng)反應(yīng)。Feroz et a1.發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管行為所產(chǎn)生的反應(yīng)同利潤(rùn)被夸大的程度成反比。Nourayi檢驗(yàn)了美國(guó)證券交易委員會(huì)對(duì)信息披露違規(guī)、未按規(guī)定保存記錄及錯(cuò)誤運(yùn)用GAAP準(zhǔn)則的行為實(shí)施監(jiān)管的有效性，發(fā)現(xiàn)證券價(jià)格所產(chǎn)生的反應(yīng)與違規(guī)處罰的嚴(yán)厲程度直接相關(guān)。Wu發(fā)現(xiàn)無論是監(jiān)管者要求的暫停交易還是發(fā)行人要求的暫停交易都會(huì)為股票帶來負(fù)的超常收益。
Rafael La Porta、Lopez-De-Silanes、Andrei Shleiter和Vishnv(簡(jiǎn)稱LLSV)則從宏觀上研究了法律制度對(duì)一國(guó)資本市場(chǎng)的影響，在其先后發(fā)表的論文中，他們分別研究了一國(guó)的法律環(huán)境對(duì)股票市場(chǎng)、融資以及公司治理的影響。其基本結(jié)論是一國(guó)法律制度的健全程度會(huì)對(duì)其資本市場(chǎng)、融資方式產(chǎn)生影響。但是基本沒有涉及到法律執(zhí)行的具體效果。
在中國(guó)，伍利娜等研究了我國(guó)處罰公告的市場(chǎng)反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)借助資金違規(guī)受處罰的公司，公告日后市場(chǎng)反應(yīng)顯著為負(fù)。陳工孟等通過對(duì)我國(guó)證監(jiān)會(huì)與交易所對(duì)違規(guī)行為處理的研究表明，證券市場(chǎng)對(duì)違規(guī)處理公告表現(xiàn)出負(fù)面反應(yīng)，其中公開譴責(zé)、警告和罰款的處罰方式均會(huì)為股票帶來負(fù)超常收益，但公開批評(píng)這一方式卻幾乎不會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生任何影響。㈣曹玉俊通過研究影響我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立性的因素發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管者的查處力度是影響注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立性的重要因素。
但是以上研究多考察了某一監(jiān)管措施的市場(chǎng)反應(yīng)，沒有考察這些監(jiān)管措施對(duì)行為人本身產(chǎn)生的影響，而且忽視了監(jiān)管的整體效果，從嚴(yán)格意義上講不能視為是對(duì)監(jiān)管效率和效果的有效衡量。而La Porta僅研究了法律制度的完善程度對(duì)資本市場(chǎng)的影響。本文試圖對(duì)目前我國(guó)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的效率和效果進(jìn)行比較全面的考察。相對(duì)以上研究而言，由于側(cè)重于研究監(jiān)管組織的整體監(jiān)管效果，因此，本文提供的僅僅是一種研究框架，其精細(xì)度相對(duì)而言要低，但是相信對(duì)這些問題的研究，同樣能為政策制定者提供非常有益的信息。
三、研究方法與數(shù)據(jù)來源
注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的效率和效果是非常難以衡量的兩個(gè)變量。對(duì)于監(jiān)管效率，即監(jiān)管的產(chǎn)出／投入比，由于監(jiān)管成本數(shù)據(jù)難以獲得，本文假定在一定時(shí)期下，成本的投入是既定的，那么對(duì)效率的衡量主要考察其產(chǎn)出的數(shù)量，即采取的監(jiān)督措施和實(shí)施力度；由于缺乏一個(gè)像資本市場(chǎng)那樣的效果顯示機(jī)制，對(duì)效果的衡量主要通過被監(jiān)管對(duì)象的主觀感受或者評(píng)價(jià)來進(jìn)行，即考察這些監(jiān)管措施對(duì)被監(jiān)管當(dāng)事人來講形成的心理上的認(rèn)可或約束，從而可能間接表現(xiàn)為某種被禁止或者被限制行為的減少。
基于以上特點(diǎn)，本文對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管效率和效果的研究，主要通過調(diào)查問卷的方式進(jìn)行。調(diào)查分兩個(gè)角度：一是在會(huì)計(jì)師事務(wù)所層面展開，考察監(jiān)管對(duì)事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行為和態(tài)度的影響；一是針對(duì)被審計(jì)客戶進(jìn)行的，即被審計(jì)客戶感受到的監(jiān)管措施對(duì)會(huì)計(jì)師或者事務(wù)所行為的影響。本論文所設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷由山東省財(cái)政廳(2006年12月)組織發(fā)放、回收。共對(duì)全省80家會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回問卷111份，回收率55.5％。除了個(gè)別問題有漏答外，均為有效作答問卷。對(duì)被審計(jì)客戶發(fā)放了問卷100份，回收58份，回收率58％，均為有效作答問卷。被調(diào)查者基本情況見表1。
從表1被調(diào)查人員的分布來看，各種組織形式、各種規(guī)模的事務(wù)所均占一定的合理比例。年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次、獲取資格證人員的比例和收入分布情況也比較接近事務(wù)所整體情況。從年齡結(jié)構(gòu)來看，30歲以
下的占17％，31～40歲的占總?cè)藬?shù)的45％，41歲以上的占38％；從學(xué)歷層次來看，?？粕?8％，本科生占65％，研究生占7％；從資格證來看，持注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格證的占90％；從收入來看，收入水平在4萬(wàn)元以下(多為一般注冊(cè)會(huì)計(jì)師)的占42％，收入在4～7萬(wàn)元的(多為項(xiàng)目經(jīng)理)占30％，收入在7～10萬(wàn)元(多為高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理)占約17％，10萬(wàn)元以上(多為合伙人或者高級(jí)管理人員)約占11％。預(yù)期這樣的調(diào)查結(jié)構(gòu)能較全面地反映事務(wù)所各層次人員的意見。
四、問卷分析
(一)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管效果分析
從表2可以看出，各種監(jiān)管措施的效果差別很大(有六對(duì)p值在千分位上顯著)。在所有的監(jiān)管措施中，制定完備的法律法規(guī)對(duì)提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量影響最大，有77人選擇了有很重要影響。注協(xié)對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的影響居于第二位，審批制度和執(zhí)業(yè)資格管理制度對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的影響處于第三位。此外，注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)民事處罰的關(guān)注稍強(qiáng)于對(duì)行政處罰的關(guān)注。加強(qiáng)職業(yè)道德教育和繼續(xù)教育對(duì)會(huì)計(jì)師的影響程度基：本接近。媒體對(duì)會(huì)計(jì)師的行為約束有一定作用，但是值得注意的是，與其他監(jiān)管措施明顯不同，有5人認(rèn)為其有負(fù)面影響，因此，在考慮輿論控制措施時(shí)，不能忽視輿論的可操控性對(duì)會(huì)計(jì)師行業(yè)帶來的負(fù)面影響。效果最差的是同業(yè)互查制度，這可能和其推行不力以致流于形式相關(guān)。
此外，調(diào)查資料顯示，63％的注冊(cè)會(huì)計(jì)師認(rèn)為目前政府部門對(duì)違規(guī)事務(wù)所的處罰力度較輕或者太輕，28％的認(rèn)為目前的處罰比較合理，只有8％的認(rèn)為目前的處罰較重。42％的人對(duì)注協(xié)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息傳遞與公告、對(duì)外協(xié)調(diào)、培訓(xùn)及維權(quán)等方面的工作表示非常滿意或者比較滿意，49％的會(huì)計(jì)師表示一般，表示很不滿意的占9％。對(duì)注協(xié)安排的繼續(xù)教育培訓(xùn)內(nèi)容與效果，56％的注冊(cè)會(huì)計(jì)師認(rèn)為內(nèi)容效果較好，認(rèn)為欠佳者占3l％。會(huì)計(jì)師或者事務(wù)所在誠(chéng)信方面被的情況如下：89％的調(diào)查對(duì)象沒有面臨過被的情況，1l％的近5年年平均≤1件，每年≤2件，沒有近5年被次數(shù)平均＞2件的事務(wù)所。而在被的案件中，80％的事務(wù)所100％勝訴，20％的事務(wù)所勝訴的比例≥95％。可見，大部分的會(huì)計(jì)師事務(wù)所尚未被民事法律訴訟風(fēng)暴波及。
與預(yù)期有些差異的是，注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)注協(xié)的工作認(rèn)可度較高，這可能和協(xié)會(huì)自身的性質(zhì)有關(guān)。因此，如何繼續(xù)充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的這種優(yōu)勢(shì)，以取得更好的監(jiān)管效果，是值得進(jìn)一步研究的問題。而行政處罰和民事處罰的懲戒作用，尤其是民事責(zé)任的懲戒作用還沒有很好地發(fā)揮出來。
(二)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管效率分析
從對(duì)監(jiān)管頻率的調(diào)查情況來看，近三年內(nèi)，到會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查的政府部門排序如下：1、稅務(wù)部門(84次)；2、財(cái)政部門(63次)；3、審計(jì)部門(39次)；4、其他部門(29次)。稅務(wù)部門位居首次，這可能和最近幾年稅務(wù)部門加強(qiáng)了稅務(wù)稽查有關(guān)系。其次是財(cái)政部門，可見，在一般情況下，財(cái)政部門在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管中起到了帶頭作用。
但是在監(jiān)管過程中，也出現(xiàn)了很多問題：首先，最大的問題是主管部門指定客戶或指定業(yè)務(wù)(43％)：其次，有關(guān)立法滯后或法規(guī)不配套(19％)；再次，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查、監(jiān)督部門過多，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)檢查或多頭監(jiān)督的情況，影響事務(wù)所正常執(zhí)業(yè)(17％)，主管部門干預(yù)審計(jì)報(bào)告的出具(11％)；最后，司法部門或政府部門的執(zhí)法力度不夠(10％)。
因此，在監(jiān)管中，首先要克服政府部門監(jiān)管中可能存在的尋租行為，增強(qiáng)監(jiān)管的客觀性、獨(dú)立性和權(quán)威性，提高監(jiān)管的效率和效果；其次，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。由于相關(guān)立法效率較低，法律的供給不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，造成很多不良影響。而從前面的分析來看，健全的法律法規(guī)對(duì)提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量有良好的效果，因此應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作；再次，就是反響比較強(qiáng)烈的多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查問題，這直接表現(xiàn)為監(jiān)管資源的浪費(fèi)。在此次調(diào)查中，46％的注冊(cè)會(huì)計(jì)師認(rèn)為應(yīng)該由財(cái)政、工商、稅務(wù)等各相關(guān)部門組成聯(lián)合檢查小組，定期抽查。那么，在注冊(cè)會(huì)計(jì)師眼中，政府監(jiān)管與行業(yè)自律應(yīng)該如何最有效地搭配呢?52％的會(huì)計(jì)師認(rèn)為應(yīng)該以行業(yè)自律為主，政府監(jiān)管為輔，40％的會(huì)計(jì)師認(rèn)為兩者應(yīng)該相輔相成、互為補(bǔ)充，主張以政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔的僅占8％。可見。注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)行業(yè)自律賦予的期望值還是比較高的。
(三)被審計(jì)客戶對(duì)會(huì)計(jì)師工作質(zhì)量、監(jiān)管效率和效果的感受和評(píng)價(jià)
收回問卷的被審計(jì)客戶身份如下：行政事業(yè)單位28人，非國(guó)有企業(yè)16人，國(guó)有企業(yè)9人，國(guó)有控股企業(yè)4人，其他1人。其中大部分客戶因?qū)徲?jì)業(yè)務(wù)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師發(fā)生聯(lián)系。
對(duì)客戶的調(diào)查顯示，4％的人認(rèn)為注冊(cè)會(huì)計(jì)師在提高企業(yè)會(huì)計(jì)水平和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量方面發(fā)揮的作用很好，43％的人認(rèn)為較好，49％的人認(rèn)為一般，認(rèn)為比較差的人占4％。49％的人認(rèn)為注冊(cè)會(huì)計(jì)師堅(jiān)持獨(dú)立、客觀、公正的原則很好或者較好，認(rèn)為一般的占49％，認(rèn)為很差的占2％。
20％的客戶認(rèn)為政府對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管比較嚴(yán)格，60％的認(rèn)為監(jiān)管力度不夠，20％的人認(rèn)為監(jiān)管方式存在問題。對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量低(主要表現(xiàn)為出具虛假的審計(jì)報(bào)告)的原因，32％的人認(rèn)為是事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量控制問題，30％的人認(rèn)為是政府干預(yù)導(dǎo)致，28％的人認(rèn)為是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德問題，只有10％的人將其歸因于審計(jì)技術(shù)問題。
從總體來講，客戶對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的評(píng)價(jià)處于一般以上。對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量低的原因，60％的客戶認(rèn)為是會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者會(huì)計(jì)師本身造成的，技術(shù)因素的影響不大。而政府干預(yù)在其中起的負(fù)作用，客戶和注冊(cè)會(huì)計(jì)師都有所關(guān)注。從客戶角度來講，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所的監(jiān)管力度，改進(jìn)監(jiān)管方式，即提高監(jiān)管的效率和效果，是需要進(jìn)一步解決的問題。
五、結(jié)論和建議
調(diào)查結(jié)果顯示：不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管措施效果存在顯著差異。在各種的監(jiān)管手段中，制定完備的法律法規(guī)對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量效果最為明顯；行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理的效果次之；再次之是審批制度和執(zhí)業(yè)資格管理制度；而同業(yè)互查制度對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的作用沒有很好的發(fā)揮出來；輿論監(jiān)控對(duì)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量有一定影響，但是必須同時(shí)注意和避免其可能帶來的負(fù)面影響；最后，民事懲戒機(jī)制的作用沒有很好地發(fā)揮出來。
對(duì)政府各部門的監(jiān)管效率而言，財(cái)政部門在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的日常監(jiān)管者中發(fā)揮了重要作用。但是在監(jiān)管過程中，也出現(xiàn)了監(jiān)管者尋租(行政干預(yù)與指定審計(jì)業(yè)務(wù))和重復(fù)監(jiān)管問題，從而影響到監(jiān)管效率。此外，有關(guān)立法部門制定相關(guān)法律法規(guī)滯后、法律不完備和執(zhí)法不力等無效率行為也直接影響到監(jiān)管效果。
此調(diào)查結(jié)果在很大程度上支持了注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管中的“悖論”：一方面，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷(純粹的行業(yè)自律監(jiān)管)，保證社會(huì)審計(jì)的有效供給，需要政府介入監(jiān)管以提高效率；另一方面，由于立法滯后、執(zhí)法不力以及政府人員尋租行為等原因卻導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，很難達(dá)到理想中的監(jiān)管效果。因此，政府監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)自律之間的權(quán)力分配關(guān)系，是一個(gè)必須權(quán)衡和處理好的問題。
論文摘要：WTO規(guī)則表面上是貿(mào)易規(guī)則，但實(shí)際上是以政府行為為約束對(duì)象，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則。其中司法審查制度是通過成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達(dá)到消除各種貿(mào)易壁壘的目的，最終實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易自由化。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度，這是WTO規(guī)則中最重要的制度。我國(guó)的司法審查制度在司法審查的范圍、原告資格、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)、審判獨(dú)立等方面均應(yīng)進(jìn)行改革和完善，以適應(yīng)WTO規(guī)則的要求。
WTO的宗旨在于通過消除各種國(guó)際貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)全球化貿(mào)易自由化。各種國(guó)際貿(mào)易壁壘，主要來自其成員國(guó)的政府行為。WTO規(guī)則表面上是貿(mào)易規(guī)則，但實(shí)際上是以政府行為為約束對(duì)象——其所有23個(gè)協(xié)議都規(guī)范政府行為，其中21個(gè)協(xié)議直接與政府有關(guān)，所以WTO規(guī)則主要是行政法規(guī)則，其中最重要的是司法審查制度。因?yàn)閃TO是通過成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，以糾正違背WTO規(guī)則的政府行為，達(dá)到消除各種貿(mào)易壁壘的目的，最終實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易自由化，所以，缺乏司法審查制度，WTO的很多規(guī)則將成為空中樓閣。WTO要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度。中國(guó)的司法審查制度與WTO有何差距，以及如何縮小這種差距，是中國(guó)加人WTO后面臨的重要課題。
一、WTO與司法審查范圍
1、關(guān)于抽象行政行為
在我國(guó)，抽象行政行為免受司法審查。我國(guó)《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍僅限于具體行政行為，第12條規(guī)定對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟的，法院不予受理。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條的規(guī)定也將抽象行政行為從司法審查的范圍中予以排除。
WTO規(guī)則體系中GATS第6條第2款(a)項(xiàng)規(guī)定：“每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請(qǐng)求下，對(duì)影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請(qǐng)求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救?！盬TO對(duì)這里的“行政決定”雖未做明確的規(guī)定，但綜觀全文，可知是指成員國(guó)行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的相對(duì)人作出的決定。…在我國(guó)，抽象行政行為是指針對(duì)不特定的對(duì)象制定和的普遍規(guī)范，可見WTO規(guī)則規(guī)定的“行政決定”與我國(guó)的抽象行政行為的含義是相似的，這表明政府的抽象行政行為將成為司法審查的范圍。由此修改我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》就勢(shì)在必行了。
值得注意的是，WTO確定的司法審查原則并非是一個(gè)普遍適用的原則，WTO規(guī)定的司法審查范圍仍有一定的局限性，即只要求將其所規(guī)定的抽象行政行為——般是涉及貿(mào)易的抽象行政行為，納人司法審查的范圍。然而，抽象行政行為可以反復(fù)適用，一旦違法，更具危害性。現(xiàn)實(shí)中，抽象行政行為存在混亂和違法的情況已是不爭(zhēng)的事實(shí)，主要原因是現(xiàn)行對(duì)抽象行政行為的一般監(jiān)督和備案監(jiān)督制度不能有效解決抽象行政行為本身的問題。從近年我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界討論的情況看，逐步擴(kuò)大司法審查的范圍、淡化具體行政行為和抽象行政行為的劃分界限、將部分抽象行政行為納人司法審查的范圍，已是眾望所歸。1999年1O月1日實(shí)施的《行政復(fù)議法》先行一步，將部分抽象行政行為納人了行政復(fù)議的范圍。2001年河北律師喬占祥訴鐵道部春運(yùn)票價(jià)上漲案也給了世人同樣的信號(hào)。因此，我國(guó)應(yīng)以加人WTO為契機(jī)，修改《行政訴訟法》，不僅將有關(guān)貿(mào)易的抽象行政行為納人司法審查的范圍，而且將其他大量的抽象行政行為納人司法審查范圍。
2、關(guān)于行政終局裁決
我國(guó)在加人WTO議定書中承諾“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)”。也就是說，我國(guó)向WTO其他成員承諾了司法最終審查原則。終局裁決的行政行為是指法律規(guī)定的由行政機(jī)關(guān)最終裁決、不受司法審查的行政行為。司法最終審查原則并不排斥我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的存在，行政爭(zhēng)議依然可以先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，只是復(fù)議決定不具有終局性，這就要求對(duì)我國(guó)相關(guān)法律進(jìn)行修改。我國(guó)《行政訴訟法》第12條第4項(xiàng)規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍。《商標(biāo)法》和《專利法》屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的范疇，為了與WTO規(guī)則相銜接，我國(guó)及時(shí)廢除了其中的復(fù)議終局制度，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議裁決不服，可以向人民法院。新制定的反傾銷、反補(bǔ)貼、貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口以及其他有關(guān)商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的行政法規(guī)均規(guī)定了司法最終審查原則。
目前與WTO直接沖突的我國(guó)有關(guān)行政終局裁決的規(guī)定主要有《行政復(fù)議法》第14條：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。根據(jù)該條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有行政最終裁決權(quán)，但是當(dāng)裁決涉及到WTO與我國(guó)承諾中有關(guān)貿(mào)易的內(nèi)容時(shí)，從履行我國(guó)對(duì)WTO的承諾看，該裁決應(yīng)該可以進(jìn)入司法審查，所以《行政復(fù)議法》需作出相應(yīng)的修改。另外，《行政復(fù)議法》第3O條第2款關(guān)于自然資源的行政終局裁決的規(guī)定、《公民出境入境管理法》第15條、《外國(guó)人人境出境管理法》第29條第2款關(guān)于可以選擇行政復(fù)議和訴訟，一旦選擇了復(fù)議，則復(fù)議決定為終局裁決的規(guī)定與WTO雖然沒有直接相沖突，但司法最終審查是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn)，也是法治國(guó)家的基本理念之一，對(duì)所有行政行為進(jìn)行司法最終審查是法治原則的應(yīng)有之義。另外《稅收征收管理法》第56條規(guī)定，納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人只有在繳納相關(guān)款項(xiàng)后，才能申請(qǐng)行政復(fù)議，同時(shí)規(guī)定行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人科以繳納巨額稅款的義務(wù)，則當(dāng)事人可能由于無法繳納相關(guān)款項(xiàng)而無法申請(qǐng)復(fù)議，從而被剝奪通過司法審查尋求救濟(jì)的權(quán)利，這在本質(zhì)上是與WTO司法審查的原則相沖突的。
二、WTO與司法審查的原告資格
司法審查是由原告啟動(dòng)的，明確原告資格直接涉及到保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)和司法審查的力度。WTO對(duì)訴權(quán)享有者的規(guī)定有三種情形：一是具體確定享有訴權(quán)的人。如TRIPS協(xié)定第41條第4項(xiàng)規(guī)定的訴權(quán)享有人為“參與程序的當(dāng)事人”；二是以例示方式規(guī)定訴權(quán)享有人。如《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第23條規(guī)定的訴權(quán)享有人為“參與行政程序以及直接和自身受行政行為影響的所有利害關(guān)系人”；三是一般性地規(guī)定受影響的人。如GATS第6條第2項(xiàng)規(guī)定的訴權(quán)享有者為“受影響的服務(wù)提供者”?？傮w而言，享有訴權(quán)的人都是受有關(guān)行政行為影響的人。中國(guó)加入WTO議定書明確承諾享有訴權(quán)的人為“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)”，使用了受影響的任何人，足見享有訴權(quán)的人的范圍十分寬泛，超出了利害關(guān)系人的范疇。
我國(guó)行政訴訟法對(duì)原告的資格規(guī)定是“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟”。據(jù)此，原告資格的享有者僅限于行政行為的直接相對(duì)人。2000年3月8日公布實(shí)施的<最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條將原告資格的享有者明確擴(kuò)大為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，理論上稱為“行政相關(guān)人”。
但是，在行政行為影響廣泛而不特定的企業(yè)或個(gè)人時(shí)，這些受影響的個(gè)人和企業(yè)是否都享有訴權(quán)，這是一個(gè)國(guó)際性難題，各國(guó)的做法各不相同。從發(fā)展的趨勢(shì)看，原告資格的限制是越來越少，有些國(guó)家已經(jīng)把人是否與被訴行政行為有利害關(guān)系排除在原告資格的條件之外，這是因?yàn)樾姓V訟在很大程度上是監(jiān)督行政主體依法行政，從這個(gè)意義上說，不管何人只要把不合法的行政行為訴至法庭，法庭就可以進(jìn)行監(jiān)督，原告與被訴行為是否有利害關(guān)系不具有重要意義。在日本就有所謂的民眾訴訟，就不強(qiáng)調(diào)人與被訴行政行為的利害關(guān)系。當(dāng)然我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)原告資格沒有一定的限制未免太理想化，但總體而言，人世后，我國(guó)法律對(duì)原告資格再局限于嚴(yán)格意義上的“法律上的利害關(guān)系”，顯然也不現(xiàn)實(shí)。
三、WTO與司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
WTO各協(xié)定文本中并未明確提及成員國(guó)內(nèi)司法審查應(yīng)當(dāng)采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)，但WTO協(xié)定對(duì)行政決定及審查行政決定的機(jī)制的規(guī)定體現(xiàn)了相關(guān)的要求。如GATS就明確規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)確保對(duì)行政決定的審查程序在事實(shí)上會(huì)作出客觀和公正的審議。GATr還作出了對(duì)各成員國(guó)的行政救濟(jì)體制(即司法審查體制)進(jìn)行國(guó)際審查的規(guī)定，如果受到要求，實(shí)施這種程序的締約國(guó)應(yīng)當(dāng)向全體成員提供有關(guān)這種程序的所有詳盡資料，以便所有成員判斷這種程序是否符合GATr的規(guī)定要求，而符合這種要求的重要標(biāo)準(zhǔn)就是這些程序和機(jī)制是否做到事實(shí)上的客觀公正。由此可見，WTO規(guī)則與我國(guó)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的沖突，主要集中在合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)的沖突，及法定程序標(biāo)準(zhǔn)與正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)的沖突。
1、合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)<行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，第54條規(guī)定“”和“行政處罰顯失公正”可以作為具體行政行為被撤銷的原因?？梢?，我國(guó)司法審查是以合法性審查為原則，合理性審查為例外。其中雖然是我國(guó)司法審查明確規(guī)定的一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，但在司法實(shí)踐中并未取得獨(dú)立地位，法院幾乎從不僅以“”為由判決撤銷具體行政行為，即使有時(shí)將其作為判決理由，往往也與“事實(shí)不清、證據(jù)不足”或“適用法律錯(cuò)誤”并列，而未用其于本來意義因此，我國(guó)法院審查合理性的情形事實(shí)上只有一種即“行政處罰顯失公正”?！?孟德斯鳩在《論法的精神》中有一句至理名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！彪S著法治的發(fā)展，明顯的違法并不占大多數(shù)，大量的違法實(shí)際上存在于自由裁量領(lǐng)域。面對(duì)廣泛存在的自由裁量權(quán)司法審查所能做的就是擴(kuò)大其審查的范圍。順應(yīng)WTO的要求，在司法審查中確立合理性審查原則是法治的要求。當(dāng)然，合理性審查要解決程度的問題司法機(jī)關(guān)在控制行政自由裁量權(quán)上一方面應(yīng)當(dāng)積極作為，另一方面也要有所克制，以完全理想的標(biāo)準(zhǔn)要求行政行為的合理性將使行政效率不復(fù)存在，從而無法發(fā)揮行政權(quán)的功能和權(quán)威。
2、法定程序標(biāo)準(zhǔn)與正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)。西方法治國(guó)家普遍建立了以正當(dāng)程序原則為核心的行政程序制度，這一制度同樣體現(xiàn)于西方法治國(guó)家主導(dǎo)下制定的WTO規(guī)則中。WTO雖然沒有明確使用正當(dāng)程序一詞，但貫穿了正當(dāng)法律程序的理念。如TRIPS第4l條第2款規(guī)定：“有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要的繁瑣或費(fèi)用高昂，也不應(yīng)規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o端的遲延”。這些規(guī)定確立了公平、公正的程序原則，也就是正當(dāng)法律程序原則。美國(guó)法官道格拉斯對(duì)正當(dāng)程序有精辟的論斷，稱它是“決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。從我國(guó)的實(shí)踐看，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)只被要求遵循“法定程序”，而我國(guó)并沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，所以只要遵循現(xiàn)有不多的單行行政法律法規(guī)規(guī)定的程序，甚至實(shí)踐中還掌握為只要遵循法律法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制性程序或?qū)ο鄬?duì)人權(quán)利義務(wù)影響較大的程序，只要不違反“法定程序”，但違反正當(dāng)法律程序要求則并不構(gòu)成程序違法。從WTO要求來看，“法定程序”不應(yīng)是法律法規(guī)規(guī)定的具體的行政程序，而應(yīng)當(dāng)是符合法律精神和原則的行政程序。
四、WTO與審判獨(dú)立
WTO規(guī)則和我國(guó)的承諾都要求司法機(jī)關(guān)“獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)”，這在我國(guó)就是審判獨(dú)立一方面，這是“自己不做自己案件的法官”這一法治原則的體現(xiàn)，另一方面是為了充分發(fā)揮成員國(guó)內(nèi)的司法審查體制的功能，從而有效監(jiān)督WTO成員貿(mào)易有關(guān)的政府行為，消除國(guó)際貿(mào)易壁壘，促進(jìn)全貿(mào)易自由化。這就是WTO要求裁判機(jī)構(gòu)公正獨(dú)的原因所在。