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[關(guān)鍵詞]《物權(quán)法》；地籍；土地登記；影響分析
[中圖分類號]F123[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）28-0081-02
1《物權(quán)法》的實(shí)施對土地登記制度的影響
11土地登記將實(shí)行自我舉證制度
《物權(quán)法》第11條規(guī)定：“當(dāng)事人申請登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料?！奔础段餀?quán)法》實(shí)施后申請登記的土地權(quán)利人不但要提供權(quán)屬證明，還要提供宗地圖件以及反映宗地界線情況等圖件。對照目前的《土地登記規(guī)則》，申請土地登記，當(dāng)事人只要提供權(quán)屬證明材料即可，對土地的界址、面積等材料的取得主要以登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地地籍調(diào)查的結(jié)果為準(zhǔn)。但是，《物權(quán)法》在第11條又規(guī)定，“申請登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看”。因此對申請人提供的申請材料并不是直接認(rèn)可，一般還必須到實(shí)地進(jìn)行調(diào)查。特別是土地權(quán)利的登記，涉及土地界址的情況很多，未經(jīng)核實(shí)單靠申請人提交的界址材料就登記的話，很容易引發(fā)界線糾紛。此外，相鄰宗地的權(quán)利人不給土地登記申請人指界的情況時(shí)有發(fā)生，申請人要提交完整的界址資料是很困難的。實(shí)行自我舉證是必要的，但不能絕對化。特別是在中國信用體系不健全、做假現(xiàn)象普遍發(fā)生的情況下，僅依靠申請人自我舉證就給予登記，登記機(jī)構(gòu)將承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益也可能難以得到有效保障。
12土地登記將實(shí)行屬地管轄制度
《物權(quán)法》第10條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第11條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)；其中，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機(jī)關(guān)，由國務(wù)院確定”。因此，現(xiàn)行的土地登記是分級管轄制度。部分省還專門規(guī)定了中央和省屬單位用地由省級人民政府登記。一些設(shè)區(qū)市規(guī)定，城區(qū)土地和單位用地由市人民政府登記，農(nóng)村集體土地由區(qū)級人民政府登記等。這對土地登記資料的完整性和統(tǒng)一性產(chǎn)生了不利的影響。因此，對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行屬地登記管轄是十分必要的。屬地登記由哪一級登記機(jī)構(gòu)辦理，《物權(quán)法》中沒有明確規(guī)定。對中央一級來說，省級以下即可認(rèn)為是屬地。也有人認(rèn)為土地登記管轄?wèi)?yīng)由市級或者縣級管轄。
13土地登記簿的法律地位更加明確
《物權(quán)法》第16條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理”。第17條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)”。第14條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力”。這意味著土地登記申請經(jīng)批準(zhǔn)后，未將登記情況記載于土地登記簿的將不產(chǎn)生登記效力?，F(xiàn)行的《土地登記規(guī)則》對土地登記簿也有相同或類似的規(guī)定，如《土地登記規(guī)則》第65條規(guī)定，“土地登記卡是土地登記的主件，也是土地使用權(quán)、所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的法律依據(jù)”。但是，在實(shí)際工作中大部分地方?jīng)]有很好地執(zhí)行，造成了重登或漏登等一系列問題。因此，土地登記部門從現(xiàn)在起就應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格依照《土地登記規(guī)則》的要求，建立土地登記簿。在《物權(quán)法》實(shí)施后，在土地登記簿上記載土地權(quán)利的變更情況將成為土地登記的必經(jīng)程序之一，如果未履行該項(xiàng)程序，其登記結(jié)果將可能被認(rèn)定為不合法。
2土地登記中貫徹《物權(quán)法》的建議
《物權(quán)法》的實(shí)施對土地登記規(guī)范產(chǎn)生了重要的影響，特別是在現(xiàn)行土地和地上附著物分離登記的情況下，對土地登記提出了新的更高要求。
21積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記
《物權(quán)法》確定了不動(dòng)產(chǎn)登記制度的方向，從法律角度講，該法實(shí)施后就應(yīng)當(dāng)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記。任何涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)此項(xiàng)工作的開展。不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記，一方面將十分有利于保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，另一方面將節(jié)省大量的社會(huì)資源。例如，假設(shè)建立以土地登記為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，對一宗土地只有一個(gè)使用者的，只要登記土地權(quán)利即可。對房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)內(nèi)業(yè)主只要登記其房屋所有權(quán)，對小區(qū)使用土地范圍只要登記機(jī)構(gòu)一次統(tǒng)一登記備案即可。上文提到的小區(qū)土地使用權(quán)分?jǐn)偟葐栴}也就迎刃而解。
22擴(kuò)大土地登記自我舉證范圍
《物權(quán)法》確立了不動(dòng)產(chǎn)登記自我舉證制度，不動(dòng)產(chǎn)登記申請人有提供申請登記事項(xiàng)的權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址面積情況的義務(wù)。在當(dāng)前的土地登記體制下，不動(dòng)產(chǎn)界址面積等情況以登記機(jī)關(guān)下屬的承辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行地籍調(diào)查取得。從土地登記的角度看，土地權(quán)利人的自我舉證資料主要包括土地權(quán)屬證明文件和土地界線的合法性證明文件。土地權(quán)屬證明文件應(yīng)明確由土地登記申請人負(fù)責(zé)提交并對其真實(shí)性負(fù)責(zé)，而土地界址面積的認(rèn)定，可以采取由登記機(jī)構(gòu)的地籍調(diào)查逐步向有土地登記資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集過渡。在理順土地登記機(jī)構(gòu)后，再全面轉(zhuǎn)由土地登記機(jī)構(gòu)開展上述工作。
23制定過渡時(shí)期的土地登記收費(fèi)辦法
《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記按宗收費(fèi)的制度。原土地登記以面積或價(jià)值來收取費(fèi)用的辦法面臨改革，但從目前看，時(shí)機(jī)還不成熟。首先，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度還沒有建立，有關(guān)的配套法規(guī)均未出臺，對不動(dòng)產(chǎn)也沒有明確和具體的界定。其次，如果現(xiàn)在實(shí)施按宗收費(fèi)，大部分從事土地登記的機(jī)構(gòu)將面臨經(jīng)費(fèi)問題而無法開展正常的工作?，F(xiàn)有的房屋登記機(jī)構(gòu)同樣也會(huì)出現(xiàn)類似的問題。因此，建議在不動(dòng)產(chǎn)登記制度未建立前，維持現(xiàn)有的土地登記收費(fèi)辦法，逐步向不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記制度平穩(wěn)過渡。
24《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記按宗收費(fèi)的制度
原土地登記以面積或價(jià)值來收取費(fèi)用的辦法面臨改革，但從目前看，時(shí)機(jī)還不成熟。首先，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度還沒有建立，有關(guān)的配套法規(guī)均未出臺，對不動(dòng)產(chǎn)也沒有明確和具體的界定。其次，如果現(xiàn)在實(shí)施按宗收費(fèi)，大部分從事土地登記的機(jī)構(gòu)將面臨經(jīng)費(fèi)問題而無法開展正常的工作?，F(xiàn)有的房屋登記機(jī)構(gòu)同樣也會(huì)出現(xiàn)類似的問題。因此，建議在不動(dòng)產(chǎn)登記制度未建立前，維持現(xiàn)有的土地登記收費(fèi)辦法，逐步向不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記制度平穩(wěn)過渡。
總之，筆者認(rèn)為我們必須從根本上提高認(rèn)識，理順其管理體制，明細(xì)審批程序，提供便捷服務(wù)，為土地市場的健康繁榮提供保障。
參考文獻(xiàn)：
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一、目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記的困境
金壇2010年成為常州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第一批登記試點(diǎn)地，是蘇南地區(qū)較早試點(diǎn)確權(quán)登記地區(qū)之一，具有一定的代表性。因此，本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個(gè)鎮(zhèn)的四個(gè)行政村近150農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研。通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記面臨以下問題。
1.土地權(quán)屬爭議對確權(quán)的制約
由于現(xiàn)行法律規(guī)定，特定主體是否擁有該土地的承包經(jīng)營權(quán)是以承包合同為依據(jù)的，而不是登記證書，因此承包關(guān)系不明確必然引起土地權(quán)屬爭議問題，直接影響著土地承包確權(quán)的落實(shí)，制約著農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地?zé)o人，在蘇南地區(qū)主要表現(xiàn)為“人多地少”。由于土地價(jià)值的上升，人多地少，農(nóng)戶不認(rèn)可現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，要求調(diào)整承包地后再長久不變。其產(chǎn)生原因有：（1）由于執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策，非農(nóng)身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數(shù)農(nóng)民對該政策并不支持。（2）二輪延包時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、種地效益不高，部分農(nóng)民把一輪承包的土地轉(zhuǎn)給別人耕種，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，土地流轉(zhuǎn)收益的不斷上升，一輪承包的農(nóng)戶開始要求收回原土地，要求土地確權(quán)。（3）部分農(nóng)民二輪延包時(shí)分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，現(xiàn)在回來要地，但地已被集體處理。（4）由于操作失誤，有些村土地承包證發(fā)給了非本村人員，而本村村民未拿到土地承包證，阻礙了確權(quán)工作的進(jìn)行。如在調(diào)研的幾個(gè)村中，雖然有近90%村民拿到土地承包證，但仍有10%左右未拿到土地承包證。（5）土地承包關(guān)系經(jīng)常調(diào)整。如對“近5年來，您承包的土地調(diào)整過嗎？”進(jìn)行問卷調(diào)查，情況如下：金城鎮(zhèn)JC村7.5%選擇“做過大幅度調(diào)整”，22.5%選擇“小調(diào)整過”；朱林鎮(zhèn)XT村26.09%選擇“小調(diào)整過”；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%選擇“做過大幅度調(diào)整”，33.33%選擇“小調(diào)整過”；直溪鎮(zhèn)WJ村7.32%選擇“做過大幅度調(diào)整”，7.32%選擇“小調(diào)整過”。雖然按照現(xiàn)行法律不應(yīng)該調(diào)整，但如果少數(shù)人不同意調(diào)整，多數(shù)人同意調(diào)整，如何解決成為實(shí)踐中的難點(diǎn)。（6）征地規(guī)模不斷增加，部分失去承包地的農(nóng)戶要求重新分配承包地。（7）部分農(nóng)戶違規(guī)墾地并占用，沒有墾地的農(nóng)戶要求重新分配新墾地。因此，在現(xiàn)有法律制度的制約下，當(dāng)土地權(quán)屬不明時(shí)，確權(quán)工作便無從談起。
2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對確權(quán)的影響
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要，可以提高農(nóng)業(yè)效益，不斷增加農(nóng)民收入。由于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式登記存在空白，因此土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理，農(nóng)民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響了土地確權(quán)登記工作的進(jìn)行。表現(xiàn)在：（1）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是自由流轉(zhuǎn)普遍，即村民與村民之間私自進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換現(xiàn)象普遍。二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)戶之間不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，只有口頭約定；即使有書面合同，其內(nèi)容也不完整，在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)不經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意；有的不按照規(guī)范簽訂合同，合同條款條目不明確，也不經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證；有的合同甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)租用土地期超過了二輪承包期規(guī)定時(shí)間的現(xiàn)象，從而引起租用糾紛。三是流轉(zhuǎn)用詞不規(guī)范。有些農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)方式上寫的是“轉(zhuǎn)讓”，實(shí)際上是“轉(zhuǎn)包”。四是原先隨其他買賣物已流轉(zhuǎn)、搭讓的土地，多年后原土地承包者又強(qiáng)烈要求收回土地；還有原先代租、代種的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成較多糾紛。（2）土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理。一是個(gè)別地方在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是少數(shù)基層干部對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，認(rèn)為“土地承包期30年不變，不是土地的地塊不變，而是政策不變”，土地流轉(zhuǎn)屬承包者個(gè)人的事，因此對土地流轉(zhuǎn)不加以科學(xué)的引導(dǎo)和必要的規(guī)范。（3）成員資格確定不明，妨礙土地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。盡管《承包法》對農(nóng)戶土地承包權(quán)實(shí)施物權(quán)保護(hù)，但現(xiàn)有法律對農(nóng)民集體成員資格不明確。而到了村社內(nèi)部，農(nóng)民對集體所有制下的成員權(quán)觀念根深蒂固，他們認(rèn)為，既然土地是集體所有的，每個(gè)村社成員就應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題，一是已棄耕的外出務(wù)工人員重新索回土地承包經(jīng)營權(quán)；二是城鎮(zhèn)落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。
3.確權(quán)登記管理及登記工作的困難
一是管理不到位。（1）“證地不符”，即農(nóng)戶承包證書上的地塊面積與實(shí)際面積不一致。例如，盡管金壇在明確土地承包關(guān)系工作走在常州的前列，但就“您承包證上的地塊面積與實(shí)際面積一致嗎？”進(jìn)行問卷調(diào)查，其中選擇“不一致”的，金城鎮(zhèn)JC村2.5%；朱林鎮(zhèn)XT村8.7%；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%；直溪鎮(zhèn)WJ村2.44%。選擇“差不多”的，金城鎮(zhèn)JC村35%；朱林鎮(zhèn)XT村13.04%；朱林鎮(zhèn)CX村33.33%；直溪鎮(zhèn)WJ村48.78%?？梢缘贸?，農(nóng)戶承包證書上的地塊和實(shí)際面積存在較大出入。（2）個(gè)別村社沒有開展第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會(huì)議，沒有通知外出人員回家換證等。（3）沒有簽訂土地承包合同。（4）土地承包經(jīng)營權(quán)證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經(jīng)過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯(cuò)填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。
二是登記工作的難點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理，必須完備地籍信息，健全登記技術(shù)程序。包括權(quán)屬調(diào)查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立。但通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以上工作的實(shí)現(xiàn)存在較大困難，表現(xiàn)在：（1）蘇南地區(qū)“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標(biāo)記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數(shù)據(jù)無法確認(rèn)，在這樣的情況下登記工作要做到準(zhǔn)確無誤難度較大。（2）根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第4條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。而實(shí)踐中，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站操作，而鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，如金壇市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級經(jīng)濟(jì)管理站總共只有40多人，因此，登記工作力不從心。（3）由于大多數(shù)農(nóng)民并不清楚土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，沒有將其作為自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權(quán)的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權(quán)登記工作的推進(jìn)。
二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的完善
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系?，F(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立登記性質(zhì)二元，造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一，部分流轉(zhuǎn)方式是否登記存在空白；農(nóng)民集體成員資格不明確，土地承包確權(quán)登記受阻；現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度效力低，權(quán)利人救濟(jì)渠道缺乏。因此，應(yīng)當(dāng)從制度上進(jìn)行完善。
1.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力
《物權(quán)法》確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，根據(jù)《物權(quán)法》第10條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)與一般不動(dòng)產(chǎn)登記制度一致，而不應(yīng)另設(shè)一套登記制度，造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一。首先家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立登記與其他方式承包的土地承包權(quán)的設(shè)立登記均采用登記生效主義；其次是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓和其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記統(tǒng)一采用登記生效主義。因?yàn)椋海?）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記模式應(yīng)當(dāng)彰顯物權(quán)公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)等情況，實(shí)現(xiàn)物權(quán)的公示公信功能。而我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度更多的功能在于行政管理，而不是保護(hù)權(quán)利人的土地承包經(jīng)營權(quán)、保護(hù)交易安全。那么，不經(jīng)登記，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)不發(fā)生變動(dòng)之效力，應(yīng)為現(xiàn)行立法所肯定。（2）統(tǒng)一登記模式有利于促進(jìn)農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)。現(xiàn)有立法對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)采用不同的登記原則不利于交易安全，易產(chǎn)生矛盾。因?yàn)槿绻r(nóng)民在取得土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)沒有登記，沒有獲得土地證，在其變動(dòng)時(shí)又如何以登記來對抗第三人？此外，按現(xiàn)有法律，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用登記對抗主義。表面上看，登記對抗主義便于當(dāng)事人取得權(quán)利，但是，因該權(quán)利未履行登記手續(xù)而不具有社會(huì)公開性，與現(xiàn)代物權(quán)法的公示原則相背離，不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。如果采用登記對抗主義的立法例，就會(huì)出現(xiàn)承包人在承包合同成立后就取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，但又不能以其對抗第三人的怪異現(xiàn)象。而采用登記生效主義，則承包人在登記之前并未取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然就不能以所謂物權(quán)的效力來對抗第三人了。
因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，有利于農(nóng)民增強(qiáng)土地權(quán)利意識，使得土地權(quán)證成為土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的權(quán)利憑證以及土地征收時(shí)權(quán)利人主張補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)，這樣農(nóng)民就會(huì)像城鎮(zhèn)居民對待房產(chǎn)證一樣重視自己的權(quán)利，及時(shí)申請、變更與注銷，避免現(xiàn)實(shí)中如上述大量存在的土地權(quán)屬爭議問題。
2.明確農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
既然承包關(guān)系已經(jīng)長久，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)民就會(huì)就成員權(quán)的確定進(jìn)行計(jì)較，只有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，才能促進(jìn)確權(quán)登記工作的順利進(jìn)行。實(shí)踐中成員資格確定不明，造成土地流轉(zhuǎn)問題突顯?，F(xiàn)有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標(biāo)準(zhǔn)，只要具有本地的戶口，即使不在本地居住，也為集體成員。但這一規(guī)定對一些特殊群體的成員權(quán)問題不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍，其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；或者即使戶口在農(nóng)村，人卻可能已在城市定居生活，其主要的生存關(guān)系、生活關(guān)系、工作關(guān)系都已離開原戶口所在地；或者戶口已落戶城鎮(zhèn)，但承包關(guān)系仍然存在。由于我國農(nóng)民集體成員權(quán)是以行政管理關(guān)系為基礎(chǔ)，現(xiàn)行法規(guī)定又含混不清，農(nóng)民集體成員權(quán)制度中的矛盾和沖突實(shí)際上是民事權(quán)利制度與行政管理之間的沖突，是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結(jié)果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認(rèn)仍然有效，才造成了村社集體內(nèi)部新增人口要求取得承包地的制度依據(jù)。形成于農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)的集體成員權(quán)無相應(yīng)的退出制度安排，而進(jìn)入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序，這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權(quán)的取得和實(shí)現(xiàn)提供有力的支持。這種沖突加劇了農(nóng)民地權(quán)的矛盾，削弱了立法關(guān)于土地調(diào)整、土地承包長期穩(wěn)定的引導(dǎo)功能。因此，農(nóng)民集體成員的重建應(yīng)著眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建議地方農(nóng)業(yè)部門出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)界定辦法，確立以合同或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)憑證為基礎(chǔ)的成員權(quán)評定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，通過土地承包合同而建立的農(nóng)民集體成員權(quán)制度就是合乎客觀實(shí)際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)的土地股份制，持有土地股份的農(nóng)民集體的成員，可以將其股份轉(zhuǎn)讓，將其股份轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權(quán)，而由受讓人取得成員權(quán)。
此外，在目前農(nóng)民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標(biāo)準(zhǔn)，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，即應(yīng)認(rèn)定為在本地有住所，成為本地成員，有權(quán)參與地域事務(wù)，履行義務(wù)，享有權(quán)利。如常州金壇市金城鎮(zhèn)立足于成因分析和歷史構(gòu)成，現(xiàn)實(shí)評估社會(huì)效果和法律后果，確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得的標(biāo)準(zhǔn)是：以是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口，以及在該集體經(jīng)濟(jì)組織以外是否享有其他基本社會(huì)福利保障為判斷依據(jù)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記為常住戶口的人，原則上應(yīng)認(rèn)定具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
3.制定《集體土地登記法》，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)
隨著全國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的逐步完成以及農(nóng)地登記管理水平的不斷提高，建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地登記系統(tǒng)是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農(nóng)地登記覆蓋面廣，工作量大，法律不規(guī)范，相對有限的財(cái)力與人力投入，尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書中關(guān)于產(chǎn)權(quán)邊界的信息失真情況較為普遍，因此確權(quán)登記工作困難重重，這必然降低承包經(jīng)營權(quán)證書在土地流轉(zhuǎn)市場中的實(shí)用價(jià)值，當(dāng)土地價(jià)值上升后易引發(fā)土地產(chǎn)權(quán)沖突。另外，當(dāng)前農(nóng)地利用效益并不高，農(nóng)戶登記激勵(lì)不足，農(nóng)民缺少確權(quán)登記意識，國家只能借助于農(nóng)村集體的力量完成承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。因此，出于集體自身利益考慮，容易造成部分地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)證書名義發(fā)放率與真實(shí)發(fā)放率的差別。同時(shí)，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益有限，交易雙方進(jìn)行權(quán)屬變更登記的積極性并不高，不少地方要求農(nóng)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)臺賬，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，但這又會(huì)給農(nóng)村集體再次提供了干預(yù)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》，統(tǒng)一登記法律依據(jù)、統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權(quán)屬證書，賦予登記以公信力，促進(jìn)交易安全；同時(shí)，地方政府應(yīng)加大對確權(quán)登記工作的人力、財(cái)力的投入，不斷提高確權(quán)管理工作水平；并建立登記的權(quán)利救濟(jì)制度，保障農(nóng)民的土地權(quán)利。如因?yàn)榈怯洐C(jī)關(guān)的失誤，導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)缺失，或者導(dǎo)致受讓人基于對登記信息的信賴而發(fā)生損失的，可以主張登記機(jī)關(guān)糾正并賠償損失；確立土地糾紛調(diào)處屬地管理責(zé)任制，確保承包糾紛發(fā)生后能得到及時(shí)受理和妥善解決。
關(guān)鍵字：土地權(quán)屬登記；國有土地；烏魯木齊
1 引言
“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母[1]”，土地對于一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進(jìn)一步深化，人民對于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與財(cái)富積累的重視程度也在不斷加深，相應(yīng)地引發(fā)了人們對土地利用規(guī)模與利用強(qiáng)度的擴(kuò)張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權(quán)屬類型中的一個(gè)重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當(dāng)屬國有土地權(quán)屬糾紛問題[3]。在這個(gè)糾紛解決過程中，合理“國有土地權(quán)屬登記”是解決這個(gè)問題的一個(gè)重要手段[4]。國有土地權(quán)屬，包括國有土地的所有權(quán)和使用權(quán)[5]。國有土地權(quán)屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機(jī)構(gòu)通過規(guī)范化的規(guī)則、流程以及資質(zhì)審批要求，對其轄區(qū)內(nèi)各土地的所有權(quán)、使用權(quán)等進(jìn)行明確的產(chǎn)權(quán)登記，確定其屬于國家、個(gè)人或者公司團(tuán)體等等，從而確認(rèn)各個(gè)社會(huì)成員對土地的所有權(quán)限，避免出現(xiàn)爭端，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)切實(shí)有效的管理。
烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)的首府城市，在國有土地權(quán)屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權(quán)屬?zèng)Q定案”審理結(jié)案以來，人們對于政府、企業(yè)與個(gè)人間的土地權(quán)屬問題的關(guān)注力度不斷加大，并對其權(quán)屬確立的關(guān)鍵――“國有土地權(quán)屬登記”也進(jìn)行了重新的認(rèn)識與重視。本文通過調(diào)查問卷的方式（在本論文中未得以體現(xiàn)），研究了烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應(yīng)的對策措施。
2 烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記存在的問題
為了更好的研究烏魯木齊土地權(quán)屬登記的執(zhí)行現(xiàn)狀，進(jìn)一步的分析烏魯木齊國土權(quán)屬登記所存在的問題，筆者根據(jù)實(shí)際情況，將問卷選點(diǎn)區(qū)域分布在烏魯木齊市內(nèi)的7個(gè)行政區(qū)域，選取典型樣本，進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查問卷主要包括烏魯木齊土地權(quán)屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權(quán)屬登記的執(zhí)行效果、土地權(quán)屬登記申請?jiān)瓌t等方面的問題。從實(shí)地調(diào)查分析中，本文發(fā)現(xiàn)烏魯木齊土地權(quán)屬登記中存在如下問題。
2.1 權(quán)屬制度缺失，土地登記效力不明確
我國現(xiàn)行房地產(chǎn)權(quán)屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統(tǒng)一，土地監(jiān)管部門和房產(chǎn)管理部門分別主管土地權(quán)屬登記和房屋權(quán)屬登記，有時(shí)候登記信息不統(tǒng)一；既有全國性的法律，又有當(dāng)?shù)卣姓块T規(guī)定的地方性規(guī)章制度；房產(chǎn)權(quán)屬法律有的時(shí)候往往會(huì)為政令讓路等等，這些問題都給房產(chǎn)權(quán)利人及時(shí)有效的保護(hù)其合法權(quán)益帶來了不便。
2.2 土地登記責(zé)權(quán)不明，監(jiān)管職能失靈
土地登記權(quán)責(zé)不明確主要表現(xiàn)在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規(guī)定使用的。監(jiān)管職能失靈表現(xiàn)在土地管理部門監(jiān)管不到位，在土地使用權(quán)所有者在變更土地用途的時(shí)候，相應(yīng)部門沒有及時(shí)監(jiān)管。烏魯木齊市出現(xiàn)過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責(zé)權(quán)不明晰，導(dǎo)致人們在房屋買賣的時(shí)候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農(nóng)用地用作建設(shè)用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規(guī)定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現(xiàn)不僅僅是土地登記責(zé)權(quán)不明確，還有就是土地部門監(jiān)管不到位。
2.3 立法沖突，土地登記法律不完善
《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)的各法律的規(guī)定存在不一致的地方。有些法律規(guī)定某些權(quán)利擁有優(yōu)先受償權(quán)，有些法律規(guī)定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經(jīng)頒布了土地使用證，土地使用權(quán)人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協(xié)助調(diào)查，以促進(jìn)銀行工作的實(shí)施。但國土局認(rèn)為，過戶可以，但應(yīng)優(yōu)先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認(rèn)為土地出讓金屬于一般債權(quán)，不能享有優(yōu)先權(quán)。不同的法律對土地優(yōu)先受償權(quán)有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。
2.4 絕對公信不當(dāng)，土地登記程序不完整
烏魯木齊西山的一個(gè)煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當(dāng)初國家為獎(jiǎng)勵(lì)高危作業(yè)工人，出臺獎(jiǎng)勵(lì)性農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，李某及子女就地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，獲取糧油計(jì)劃供應(yīng)資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在2004年，村委會(huì)以李某和他們的孩子都是非農(nóng)業(yè)人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個(gè)事實(shí)說明了土地登記程序的不完整性，若是當(dāng)時(shí)在李某農(nóng)轉(zhuǎn)非的時(shí)候，辦理相關(guān)手續(xù)，不至于出現(xiàn)這樣的問題，也不至于導(dǎo)致人們對政府絕對公信力的懷疑。
4 烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記問題的解決措施
針對以上出現(xiàn)的烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記中的問題，本文提出以下四個(gè)方面的解決措施。
4.1 強(qiáng)化國土權(quán)屬登記政策的申請制度
規(guī)范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權(quán)威性，是保護(hù)烏魯木齊土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)烏魯木齊土地市場健康發(fā)展和公民物權(quán)保護(hù)的重要手段之一。從現(xiàn)實(shí)來看，隨著物權(quán)法的實(shí)施，烏魯木齊市民的權(quán)利意識日益增強(qiáng)，烏魯木齊土地登記工作中不規(guī)范的問題凸顯。現(xiàn)就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強(qiáng)化國土權(quán)屬登記申請?jiān)瓌t這一解決方案，主要包括以下兩個(gè)方面：
4.1.1 登記申請強(qiáng)化
強(qiáng)化烏魯木齊土地登記制度建設(shè)是規(guī)范烏魯木齊土地權(quán)屬建設(shè)的首要任務(wù)。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規(guī)范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規(guī)則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權(quán)屬審核、注冊登記、核發(fā)或變更土地權(quán)利證書的各個(gè)環(huán)節(jié)，都進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化，明確告知權(quán)利人辦理程序，防止權(quán)利人有漏洞可鉆。
4.1.2 提倡主動(dòng)登記
本文認(rèn)為提高烏魯木齊土地登記服務(wù)水平，必須要提倡主動(dòng)登記制度。建立首辦負(fù)責(zé)制、限期辦結(jié)制、服務(wù)承諾制和過錯(cuò)問責(zé)制等落實(shí)措施。嚴(yán)格整頓窗口辦事人員工作作風(fēng)，通過轉(zhuǎn)變工作方式，實(shí)現(xiàn)廉潔服務(wù)和高效服務(wù)，提高土地登記公信力，更好地保障權(quán)利人的合法權(quán)益。
4.2 提升國土權(quán)屬審核力度
還需要苦練內(nèi)功，加強(qiáng)烏魯木齊土地管理相關(guān)部門的學(xué)習(xí)，提高烏魯木齊土地登記人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升對烏魯木齊國土權(quán)屬的審核力度。要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，提高烏魯木齊土地登記人員的業(yè)務(wù)能力，要嚴(yán)格實(shí)施土地登記持證上崗制度，對申請土地權(quán)屬登記的一定要嚴(yán)格按照土地審核的規(guī)章制度來執(zhí)行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調(diào)離土地登記崗位，嚴(yán)禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權(quán)屬審核和登記審查工作。
在適當(dāng)時(shí)機(jī)，組織相關(guān)部門對國有土地的具置以及大小用途做一次全方位的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上大力宣傳土地權(quán)屬登記的優(yōu)勢，對已經(jīng)辦理土地使用證但是缺失相關(guān)材料的要及時(shí)申報(bào)重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當(dāng)事人盡早去申請，從而全面建立相關(guān)土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進(jìn)烏魯木齊地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
4.3 重視權(quán)屬提前公告的作用
建章立制，全面落實(shí)烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認(rèn)為，烏魯木齊國土資源部門應(yīng)根據(jù)《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，將行政登記的條件、程序等向社會(huì)公開，接受公眾查閱；嚴(yán)格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規(guī)定，對確認(rèn)達(dá)到“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”標(biāo)準(zhǔn)的，在辦理土地登記手續(xù)前，報(bào)縣政府批準(zhǔn)。全面保障物權(quán)法的實(shí)施，認(rèn)真落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記制度，嚴(yán)格審核和核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書，避免承擔(dān)國家賠償責(zé)任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發(fā)揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。
4.4 規(guī)范烏魯木齊國土權(quán)屬爭議處理制度
規(guī)范烏魯木齊國土權(quán)屬爭議處理制度，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章執(zhí)行，從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實(shí)是土地管理的具體要求。建議對于區(qū)級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地所有權(quán)調(diào)查和調(diào)解糾紛，法律規(guī)定之內(nèi)的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機(jī)構(gòu)或人員來處理糾紛的相關(guān)事宜。個(gè)人之間，個(gè)人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當(dāng)?shù)厝嗣裾芾砗吞幚怼?/p>
烏魯木齊國有土地權(quán)屬登記制度及其實(shí)施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會(huì)土地制度發(fā)展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時(shí)，我們應(yīng)該看到問題背后更深刻的社會(huì)問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會(huì)制度的遺留問題的過程。我們只有切實(shí)根據(jù)烏魯木齊人口、社會(huì)形勢以及人口與土地的客觀關(guān)系等各方面的特點(diǎn)，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據(jù)客觀國情以及地區(qū)、人民的實(shí)際需求，建立適用的土地權(quán)屬登記制度，才能逐漸將當(dāng)下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個(gè)國家各界的通力合作。
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一、土地登記檔案的一般特性
土地登記檔案是土地登記制度（亦是法律制度）的一種體現(xiàn)。它是土地管理部門代表政府依據(jù)國家的法律、法規(guī)，遵循有關(guān)法定程序所建立的反映有關(guān)土地位置、面積、用途、使用條件等情況的圖紙、簿冊等文件材料。它具有區(qū)域性、政策性、公正性、可變性等不同于其它專業(yè)性檔案的特性。
1、區(qū)域性?！锻恋氐怯浺?guī)則》第四條"土地登記以縣級行政區(qū)為單位組織進(jìn)行。"顯然，土地登記具有極其鮮明的區(qū)域性。土地登記的兩個(gè)主要內(nèi)容：一是土地權(quán)屬的狀況；二是相鄰宗地的相互關(guān)系。也就是說：土地登記檔案是在基層土地管理部門實(shí)際工作中形成，按照區(qū)域特定編碼而整理裝訂成卷的。
2、政策性。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。對土地所有權(quán)和使用權(quán)做出確定的檔案資料，都是經(jīng)過土地管理人員，嚴(yán)格按照一定的法律程序，依據(jù)國家不同歷史時(shí)期有關(guān)土地政策、法規(guī)，在工作中運(yùn)用的結(jié)果。也可以說，它是不同時(shí)期國家關(guān)于土地政策在實(shí)踐中具體真實(shí)的記錄。
3、公正性。土地登記檔案必須有申請人、相關(guān)人和經(jīng)辦人表達(dá)正確意見的書面形式的載體。由土地權(quán)利人主動(dòng)向土地管理機(jī)關(guān)申請，經(jīng)土地管理工作者權(quán)屬調(diào)查、實(shí)地測量，其結(jié)果以公示的方式并由審核機(jī)關(guān)核準(zhǔn)終結(jié)。
4、可變性。與其他檔案文件資料不同，土地登記文件資料中的一部分需隨著土地權(quán)屬和主要用途的變更而經(jīng)常變化。如土地登記卡，地籍二底圖等這些文件、圖冊資料的內(nèi)容，要在變更土地登記中不斷變化，如不及時(shí)更改已經(jīng)發(fā)生的土地登記文件資料，將使國家多年投入大量的人力、物力、財(cái)力所形成的地籍資料失去準(zhǔn)確性和保存價(jià)值這一特點(diǎn)，決定了其特殊的管理方法。
5、產(chǎn)權(quán)的不可移動(dòng)性。土地作為一種固定財(cái)產(chǎn)，其土地權(quán)利人不可能像對其他商品那樣隨意搬遷，移動(dòng)。檔案中將土地權(quán)利的主、客體內(nèi)容記錄在冊，土地權(quán)利人所取得的所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利只能在依法確定的范圍內(nèi)行使自，不能隨意向周圍（四至）相鄰宗地實(shí)施主觀意向。
二、土地登記檔案的管理措施
（一）應(yīng)提倡規(guī)范化統(tǒng)一管理。
隨著土地出讓數(shù)量增多和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主要內(nèi)容的變更土地登記數(shù)目逐年增加，如果不盡快對土地登記檔案實(shí)行規(guī)范統(tǒng)一管理，十幾年所建立起來的地籍調(diào)查成果將失去意義和價(jià)值，后果將是不堪設(shè)想。規(guī)范、統(tǒng)一管理是當(dāng)務(wù)之急。1、原國家土地管理明文規(guī)定，土地檔案的業(yè)務(wù)管理，由市（縣）級以上檔案局、館，進(jìn)行直接的業(yè)務(wù)監(jiān)督，指導(dǎo)。
2、土地登記文件資料管理，由負(fù)責(zé)土地登記工作的業(yè)務(wù)部門完成。在進(jìn)行土地登記文件資料更新時(shí)，由負(fù)責(zé)土地登記工作的業(yè)務(wù)主管部門向檔案室辦理借閱手續(xù)，然后根據(jù)變更土地申請和調(diào)查，核實(shí)的結(jié)果在有關(guān)的登記文件資料上作相應(yīng)的更新。待更新工作結(jié)束后，將整理的卷宗移交檔案室存檔。土地登記文件資料更新工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，必須建立和健全檔案更新制度，履行更新審批手續(xù)。
3、專業(yè)技術(shù)資料的更新，按照《地籍調(diào)查規(guī)程》技術(shù)要求，以行政轄區(qū)為單位，按街道、街坊、宗地進(jìn)行編號，建立檔案檢索合帳，使轄區(qū)內(nèi)每一宗地均有戶頭，每一次交易就辦理一次登記。對其變更的宗地，按變更地籍調(diào)查要求編號。此方法對于初始土地登記檔案及變更（包括權(quán)利人多次變更）均可在一個(gè)地號內(nèi)便可檢索到，對每變更一個(gè)土地權(quán)利人，在變更前案卷上，加蓋注銷印章，并在相應(yīng)的卡、冊及檢索臺帳中注名宗地的去向、編號。這樣能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映一塊土地的歷史演變過程的文字和圖冊記載。政府通過辦理土地登記，審核房地產(chǎn)交易的合法性、規(guī)范性，依法辦理土地登記手續(xù)等，對房地產(chǎn)市場實(shí)施有效的監(jiān)督、管理，并使之規(guī)范化。
（二）注重現(xiàn)代化管理手段。
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制及房地交易市場的良好發(fā)展趨勢，以加入世貿(mào)組織為契機(jī)，以更加全面、科學(xué)、快捷、準(zhǔn)確的土地檔案資料，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和檔案管理事業(yè)提供有利的支持和更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以增強(qiáng)全民依法使用土地的自覺性，提高土地資料的合法性、權(quán)威性和知名度。
首先要建立和完善檔案管理現(xiàn)代化制度，制定相應(yīng)的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)；二要改善檔案管理設(shè)施，增加經(jīng)濟(jì)投入，改變過去管理人員簡單機(jī)械提取、存放檔案，以減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，提高工作效率；三要積極開發(fā)應(yīng)用軟件，使信息化、網(wǎng)絡(luò)化在基層檔案管理中得到廣泛應(yīng)用，使土地檔案管理真正適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，把地籍檔案的價(jià)值和管理功能充分發(fā)揮出來，做到取之于社會(huì)，服務(wù)于社會(huì)。
【關(guān)鍵詞】地籍管理；土地；土地登記
1 完善機(jī)構(gòu)體系、不斷提高素質(zhì)
1.1 建立事業(yè)性質(zhì)土地登記機(jī)構(gòu)
由于土地權(quán)屬的重要性，復(fù)雜性和多樣性，導(dǎo)致土地登記的政策性、業(yè)務(wù)性、技術(shù)性很強(qiáng)。目前，土地登記量大事繁，單靠地籍處（科、股）具體負(fù)責(zé)，力不從心，市（縣、區(qū)）國土資源行政主管部門應(yīng)積極爭取建立事業(yè)性質(zhì)土地登記機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)土地登記的日常事務(wù)，與之相適應(yīng)日益增加的土地登記。
1.2 培育土地登記中介機(jī)構(gòu)
《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記生效，當(dāng)事人申請登記應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址，面積等必要材料?！锻恋氐怯涋k法》規(guī)定申請人提供的地籍調(diào)查表，宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得。新的土地登記法律、法規(guī)為土地登記中介機(jī)構(gòu)提供了很大空間，大量的技術(shù)事務(wù)工作可由地籍調(diào)查測繪中介機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，同時(shí)，具體事務(wù)可由土地登記機(jī)構(gòu)代為當(dāng)事人申請，收集資料，填寫表格。故要加快培育土地登記中介機(jī)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)行業(yè)管理。土地登記要逐步形成地籍行政部門負(fù)責(zé)起草法規(guī)政策、技術(shù)規(guī)定、協(xié)調(diào)管理，登記事業(yè)部門負(fù)責(zé)具體審查、事務(wù)管理，中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)技術(shù)服務(wù)、代為辦理的機(jī)構(gòu)體系。
1.3 提高地籍管理人員素質(zhì)
地籍管理涉及到法學(xué)，測繪、地理信息、土地管理等多個(gè)學(xué)科，要配備各種人才，尤其是復(fù)合型人才，相對穩(wěn)定現(xiàn)有隊(duì)伍，堅(jiān)持“持證”上崗，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合實(shí)際工作需要，分期舉辦土地登記，土地調(diào)查，土地權(quán)屬爭議調(diào)處，地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)等專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高地籍管理人員的素質(zhì)，提高依法行政水平，提高服務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代地籍管理的需要。
2 健全規(guī)章制度、規(guī)范土地登記
2.1 抓好土地登記制度建設(shè)
《物權(quán)法》和《土地登記辦法》規(guī)定了新的土地登記制度，在實(shí)際工作中，要探索研究更正登記、異議登記、預(yù)告登記，查封登記、注銷登記、地役權(quán)登記，地下空間土地權(quán)利登記等制度建設(shè)和操作辦法，具有針對性，實(shí)用性和可操作性。建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，保障土地登記的質(zhì)量，不斷完善土地變更登記前建設(shè)項(xiàng)目復(fù)核驗(yàn)收制度，嚴(yán)格把好“以證管地”關(guān)。
2.2 進(jìn)一步規(guī)范土地登記
《物權(quán)法》規(guī)定因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)賠償后可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。可見土地登記機(jī)構(gòu)和登記人員責(zé)任將是非常重大，對國土部門，尤其是地籍管理部門是一個(gè)非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如當(dāng)事人到場共同申請，還是單獨(dú)申請；不動(dòng)產(chǎn)登記簿的建立；建筑物區(qū)分所有權(quán)，土地登記中如何劃分宗地、分?jǐn)偼恋?，缺少具體規(guī)定，要研究探索出臺技術(shù)規(guī)程和操作辦法，不斷提高土地登記質(zhì)量，使每一宗土地的登記結(jié)果，經(jīng)得起公開查詢，經(jīng)得起行政復(fù)議，經(jīng)得起行政訴訟，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。
2.3 加強(qiáng)服務(wù)意識
進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識，立足服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)企業(yè)。實(shí)行窗口辦文，全面提高窗口服務(wù)人員的受理素質(zhì)和一次告知水平，增強(qiáng)“為民便民”服務(wù)的本領(lǐng)，提升服務(wù)檔次。
3 加快調(diào)查步伐、完善信息系統(tǒng)
3.1 完善地籍信息系統(tǒng)。建立管理到地塊的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫和土地利用現(xiàn)狀信息系統(tǒng)。
完善現(xiàn)有的地籍信息系統(tǒng)，按照國家和省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采用現(xiàn)代數(shù)字測繪，地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，選擇國際通用平臺的軟件，全面建立履蓋本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和主要農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)1：500數(shù)字地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和地籍管理信息系統(tǒng)。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、不同比例尺、不同層面的土地利用和地籍管理信息系統(tǒng)。
3.2 建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫日常更新機(jī)制。
在建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫和地籍信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的日常更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)實(shí)地 變化一宗，系統(tǒng)變更一宗。在今后的土地登記工作中，要按照地籍調(diào)查、地籍?dāng)?shù)據(jù)入庫、申請受理、權(quán)屬審核、注冊登記、核發(fā)證書的程序進(jìn)行。地籍調(diào)查由地籍調(diào)查測繪中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地籍?dāng)?shù)據(jù)入庫由國土信息部門負(fù)責(zé)。采用先入臨時(shí)庫，待變更登記后正式入庫，數(shù)據(jù)入庫合格的，方可出地籍調(diào)查成果資料，再轉(zhuǎn)入申請審核階段。只有這樣才能實(shí)時(shí)更新地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，達(dá)到地籍空間數(shù)據(jù)庫與屬性數(shù)據(jù)庫的完全一致，確保地籍?dāng)?shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。同時(shí)實(shí)現(xiàn)不同比例尺、不同層面的土地利用現(xiàn)狀變更，改變一年一度土地變更調(diào)查，達(dá)到即時(shí)變更，長期保持現(xiàn)勢性。
4 做好爭議調(diào)處、維護(hù)社會(huì)安穩(wěn)
4.1 建立土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作機(jī)制
以國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》為依據(jù)，建立調(diào)處工作機(jī)制，理清土地登記前后的土地權(quán)屬爭議和不同處理方式，一般分為立案，調(diào)查和處理等階段。登記前土地權(quán)屬爭議具體程序分為申請受理，調(diào)查取證，行政調(diào)解，調(diào)解不成，行政裁決，裁決不服，行政復(fù)議，復(fù)議不服，行政訴訟；已登記土地權(quán)屬爭議，這種爭議主要是因登記錯(cuò)誤而引起，主要通過更正登記、異議登記、行政訴訟程序解決。
4.2 切實(shí)做好日常土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作
由于我國長期以來土地法律法規(guī)不健全，因地界不清、地權(quán)不明等問題的存在，目前，隨著土地資產(chǎn)價(jià)值的日益凸顯，又20世紀(jì)90年代初期頒發(fā)的土地證，土地登記檔案資料缺乏完整性和程序不到位，土地權(quán)屬爭議日益增多，要切實(shí)做好日常土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益。
4.3 配備專業(yè)人員，提高辦案質(zhì)量
處理土地權(quán)屬爭議是一項(xiàng)情況復(fù)雜而且法律性和政策性很強(qiáng)的工作，而案件實(shí)際上往往是時(shí)間跨度長，政策變化多，需要既懂法律，又熟悉土地管理政策，責(zé)任性強(qiáng)的同志承擔(dān)，既要實(shí)事求是，耐心細(xì)致做好調(diào)查取證，又要對證據(jù)進(jìn)行核實(shí)，甄別真?zhèn)?，依法作出處理。做到事?shí)清楚，證據(jù)充分，適用依據(jù)正確，提高辦案質(zhì)量。
5 加強(qiáng)成果應(yīng)用、發(fā)揮基礎(chǔ)保障
5.1 利用“3S”技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度
利用現(xiàn)代遙感信息（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）先進(jìn)技術(shù)，全面建立土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度，監(jiān)測土地利用總體規(guī)劃實(shí)施，耕地保護(hù)，新增建設(shè)用地情況，為違法用地查處，規(guī)劃落實(shí)，年度指標(biāo)執(zhí)行等提供基礎(chǔ)和依據(jù)。
5.2 利用二次調(diào)查成果，服務(wù)國土事業(yè)
應(yīng)用遙感等先進(jìn)技術(shù)開展第二次土地調(diào)查，全面獲取準(zhǔn)確、可靠的土地利用數(shù)據(jù)和圖件，今后為土地利用總體規(guī)劃修編、土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地開發(fā)整理、違法查處、土地登記等各項(xiàng)土地資源管理業(yè)務(wù)提供可靠的基礎(chǔ)支撐和全面服務(wù)，只有不斷提高土地管理水平，才能不斷提高國土資源部門的執(zhí)政能力。
5.3 利用土地登記檔案和系統(tǒng)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)
充分利用準(zhǔn)確、可靠土地登記檔案和強(qiáng)有力的地籍信息系統(tǒng)，可以為土地登記公開查詢、法院查封解凍登記，城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償依據(jù)查找，城鎮(zhèn)土地使用稅收繳依據(jù)，金融部門抵押登記和風(fēng)險(xiǎn)管理等服務(wù)。針對社會(huì)上接連出現(xiàn)假土地證，要積極充當(dāng)土地市場安全的“防火墻”，利用地籍信息系統(tǒng)和登記檔案，防止假證擾亂土地市場，保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
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為切實(shí)保護(hù)耕地，明晰產(chǎn)權(quán)，充分發(fā)揮地籍管理在農(nóng)村土地中的積極作用，必須采取措施加快農(nóng)村土地登記與發(fā)證，一是加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)土地使用者登記申請的積極性，讓用地者明白只有土地登記才能使自己的權(quán)益得到切實(shí)保護(hù);二是進(jìn)一步強(qiáng)化措施推進(jìn)農(nóng)村土地登記的進(jìn)度。包括加快制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)、細(xì)化登記部門內(nèi)部的工作權(quán)限等;三是積極完善相關(guān)登記檔案資料的整理入檔，做好新舊檔案的整理銜接;四是繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村土地利用執(zhí)法檢查，堅(jiān)決杜絕新的違法占地現(xiàn)象發(fā)生。要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各種類型的土地違法行為，重點(diǎn)加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督管理。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證;五是加快農(nóng)村集體建設(shè)用地的變更登記，爭取變更一宗登記一宗，努力杜絕產(chǎn)生新的權(quán)屬爭議。充分發(fā)揮地籍檔案資料在宅基地監(jiān)督管理上的作用。
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抵押權(quán)附屬于土地使用權(quán)。土地使用權(quán)抵押登記，屬于變更土地登記的一項(xiàng)內(nèi)容，以初始土地登記為基礎(chǔ)。沒有初始土地登記，自然無所謂變更土地登記。我國目前實(shí)行土地與房產(chǎn)分別登記制度，有關(guān)土地使用權(quán)的初始土地登記和變更土地登記由土地管理部門辦理，這也是土地管理部門進(jìn)行土地權(quán)屬管理的基礎(chǔ)工作。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第七條，規(guī)定的是在土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)中土地管理部門和房產(chǎn)管理部門對涉及屬于各自業(yè)務(wù)范圍的標(biāo)的（土地或房屋）的變更分別辦理登記，而不是在不同的階段由不同的部門登記。
[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)登記 物權(quán)變動(dòng) 物權(quán)合意 分離原則 公示原則
我國正在抓緊制定物權(quán)法，但對于采用何種物權(quán)變動(dòng)模式，尚存有較大爭議，對于物權(quán)變動(dòng)的法理基礎(chǔ)也還沒有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。而德國是世界上物權(quán)理論和物權(quán)制度及其立法技術(shù)均是最為發(fā)達(dá)、完善和成熟的國家。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)作為物權(quán)法的核心制度，深入揭示物權(quán)變動(dòng)模式背后的法理，殊有必要。
一、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的立法模式
所謂物權(quán)變動(dòng)是指物權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、變更和消滅。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，物權(quán)時(shí)時(shí)處于變動(dòng)之中，而物權(quán)尤其是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)又是人們生活、生存的基礎(chǔ)。因此，如何規(guī)范物權(quán)變動(dòng)，使得權(quán)利受讓人能夠取得確定的物權(quán)，放心的、有效的利用財(cái)產(chǎn)，乃物權(quán)法律制度的核心課題?！岸ǚ种?fàn)?，保障生存；有效利用，增進(jìn)財(cái)富”，正是物權(quán)法的基本功能。從大陸法系國家的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的立法模式來看，基本上有四種模式：
（一）法國法上的純粹債權(quán)意思主義
純粹的債權(quán)意思主義，是指僅僅依靠債權(quán)意思表示就可產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力?！斗▏穹ǖ洹返?583條規(guī)定：“當(dāng)事人雙方就標(biāo)的物及其價(jià)金相互同意時(shí)，即使標(biāo)的物尚未交付、價(jià)金尚未支付，買賣合同即告成立，而標(biāo)的物的所有權(quán)即依法由出賣人移轉(zhuǎn)于買受人。”同時(shí)第1582條對買賣契約作了定義：“稱買賣者，謂當(dāng)事人約定一方將物交付于他方，他方支付價(jià)金的契約。”這兩個(gè)條文充分體現(xiàn)了法國法的債權(quán)意思主義立法模式，其根本特征是買賣契約一經(jīng)成立便產(chǎn)生所有權(quán)移轉(zhuǎn)的后果，堅(jiān)守的是契約必須履行原則。
（二）日本法上的公示對抗主義
公示對抗主義是指，物權(quán)變動(dòng)效力僅依債權(quán)意思表示而發(fā)生，債權(quán)意思表示一致就產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力，公示不是物權(quán)變動(dòng)的要件，而是對抗第三人取得物權(quán)的要件。日本民法典第176條規(guī)定：“物權(quán)的設(shè)定和移轉(zhuǎn)，只因當(dāng)事人的意思表示而發(fā)生效力?！钡?77條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得、喪失及變更，除非依登記法規(guī)定進(jìn)行登記，不得以之對抗第三人。”
（三）瑞士法上的公示要件主義
公示要件主義是指，物權(quán)變動(dòng)的生效不但需要雙方當(dāng)事人債權(quán)法上的意思表示一致，而且需要公示作為其生效要件。瑞士民法典第656條第1項(xiàng)規(guī)定：“取得土地所有權(quán)，須在不動(dòng)產(chǎn)登記簿登記?！钡?14條規(guī)定：“動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，應(yīng)移轉(zhuǎn)占有?！比鹗糠ǖ拇朔N立法模式是以意思主義為基礎(chǔ)，同時(shí)，物權(quán)效果的產(chǎn)生還需要有公示行為，即不動(dòng)產(chǎn)的登記和動(dòng)產(chǎn)的交付。
（四）德國法上的物權(quán)意思主義
德國法創(chuàng)設(shè)了物權(quán)行為概念，并認(rèn)為物權(quán)變動(dòng)不依賴于債權(quán)行為而產(chǎn)生，債權(quán)行為僅能產(chǎn)生具有相對效力的債的效果，而不能直接產(chǎn)生具有對世性的物權(quán)的效果，物權(quán)變動(dòng)只能是物權(quán)意思表示的結(jié)果。物權(quán)意思主義也稱區(qū)分主義立法模式，即是指物權(quán)意思表示與債權(quán)意思表示相分離。區(qū)分主義立法主要體現(xiàn)于德國民法典第873條。第873條第1款規(guī)定：“為轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，為對土地設(shè)定權(quán)利以及為轉(zhuǎn)讓此種權(quán)利或?qū)Υ朔N權(quán)利設(shè)定負(fù)擔(dān)，需要權(quán)利人和另一方當(dāng)事人對發(fā)生權(quán)利變更成立合意和將權(quán)利變更登入土地薄冊，本法另有規(guī)定的除外?！庇纱藯l規(guī)定可以看出，德國民法就移轉(zhuǎn)土地的所有權(quán)不但需要登記和交付，而且還需要雙方當(dāng)事人就專門針對發(fā)生物權(quán)效果而達(dá)成意思表示的一致，即物權(quán)合意（dingliche Einigung）或稱物權(quán)契約（dinglicher Vertrag）。
二、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法理基礎(chǔ)
德國民法上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法理基礎(chǔ)有二：一為分離原則或稱區(qū)分原則；二是物權(quán)公示原則。整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)基本規(guī)則的設(shè)計(jì)均是構(gòu)建在這兩項(xiàng)基礎(chǔ)法理之上。
（一）分離原則
分離原則是指物權(quán)行為從債權(quán)行為中抽離，即在履行一項(xiàng)負(fù)擔(dān)行為時(shí)尚需要從事另一項(xiàng)行為——處分行為，物權(quán)變動(dòng)依自己的物權(quán)意思表示而為的處分行為而發(fā)生效力。也即是說，作為買賣的基礎(chǔ)的債權(quán)行為與對買賣的履行行為即物權(quán)行為相互分離，買賣通過獨(dú)立的物權(quán)合意而實(shí)現(xiàn)。分離原則咋看上去似乎較為復(fù)雜，其實(shí)并非如此，其法理甚為明朗。
在傳統(tǒng)民法理論中，民事基本權(quán)利有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分，而財(cái)產(chǎn)權(quán)又有支配權(quán)與請求權(quán)，債權(quán)與物權(quán)的區(qū)分。作為支配權(quán)、絕對權(quán)的物權(quán)和作為請求權(quán)、相對權(quán)的債權(quán)，兩者在性質(zhì)上差異懸殊，物權(quán)表達(dá)的是人對物的支配關(guān)系，是對物的支配權(quán)；而債權(quán)表達(dá)的是人對人的請求關(guān)系，本質(zhì)是對人的請求權(quán)。物權(quán)作為絕對權(quán)，是以一般不特定人作為義務(wù)人，而要求其不為一定行為的權(quán)利。而債權(quán)作為相對權(quán)，是只針對某個(gè)特定人的權(quán)利，僅僅相對于某個(gè)特定人產(chǎn)生效力。因?yàn)橹挥羞@個(gè)特定的相對人才負(fù)有給付的義務(wù)，而一般與第三人無關(guān)。德國民法典第二編和第三編的分立也正是建立在這一差異的基礎(chǔ)之上。[1]由于各種權(quán)利的本質(zhì)不同，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)必然不同，當(dāng)事人獲得不同的權(quán)利應(yīng)有不同的意思表示，有為債權(quán)法上的意思表示、物權(quán)法上的意思表示、親屬法上的意思表示以及繼承法上的意思表示。因此以意思表示為核心要素的法律行為也必然不同，有為債權(quán)行為、物權(quán)行為、親屬行為以及繼承行為。不同的意思表示，不同的法律行為，其產(chǎn)生的私法效果顯然也是不同的，有為債權(quán)變動(dòng)，有為物權(quán)變動(dòng)。對此，孫憲忠先生正確地指出，當(dāng)一個(gè)交易涉及多種民事權(quán)利變動(dòng)時(shí)，法律對確定這些不同的權(quán)利變動(dòng)才能從時(shí)間上和法律效力上做出清晰的判斷，從而對于處理復(fù)雜的交易行為建立科學(xué)的根據(jù)。[2]
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（二）物權(quán)公示原則
物權(quán)公示原則是物權(quán)法的基本原則之一。所謂物權(quán)公示原則，指的是物權(quán)的各種變動(dòng)必須以一種可以公開的能夠表現(xiàn)這種物權(quán)變動(dòng)的方式予以展示，并進(jìn)而決定物權(quán)的變動(dòng)效力的原則。根據(jù)德國民法典的規(guī)定，德國民法為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)所確立的基本規(guī)則是“合意＋登記”，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示方式，也是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必要條件。德國法上土地物權(quán)變動(dòng)的發(fā)生須有雙重要件構(gòu)成，即當(dāng)事人的物權(quán)意思表示加上土地登記簿的登記的這個(gè)外在的客觀事實(shí)。通說認(rèn)為，物權(quán)公示具有三大法律效力：[3]
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1．物權(quán)轉(zhuǎn)讓效力。在依法律行為方式而發(fā)生的土地物權(quán)變動(dòng)中，德國法采納的是公示要件主義，即不登記物權(quán)變動(dòng)不生效，物權(quán)公示對物權(quán)變動(dòng)起決定性作用。同時(shí)，除登記外，尚需要有物權(quán)合意，即要求物權(quán)出讓人與物權(quán)受讓人之間就直接設(shè)立、變更或廢止該項(xiàng)物權(quán)的意思表示達(dá)成一致。
2．權(quán)利正確性推定效力。根據(jù)德國民法典第891條“在土地薄冊中為某人登記權(quán)利的，推定其享有此項(xiàng)權(quán)利。在土地薄冊中注銷登記的權(quán)利的，推定此項(xiàng)權(quán)利不存在”的規(guī)定，法律以登記的權(quán)利人為正確的權(quán)利人，以登記的權(quán)利為正確的權(quán)利。本條正是為那些出于對土地登記的信賴而決定自己行為的人提供保護(hù)。
3．善意取得效力。該效力即為德國法上的善意取得制度，其體現(xiàn)于民法典第892條和第893條的規(guī)定之中，也稱其為“從無權(quán)利人處取得”制度。德國法承認(rèn)從無權(quán)利人處善意取得的可能性，但此種取得必須依據(jù)一個(gè)外部的標(biāo)記，這個(gè)標(biāo)記在動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中是占有，在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中就是土地登記簿之登記狀態(tài)。土地登記簿以國家信譽(yù)作擔(dān)保，第三人因信賴登記而能發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的善意取得。
由債權(quán)行為與物權(quán)行為的分離原則和不動(dòng)產(chǎn)登記公示原則構(gòu)成了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的二大法理基礎(chǔ)。分離原
則旨在充分的實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，使得當(dāng)事人的處分意思在物權(quán)變動(dòng)中起著決定性的意義，當(dāng)然，此原則的提出亦是建立在準(zhǔn)確的法理思考和成熟的立法技術(shù)之上。與此物權(quán)合意相配套的便是公示原則，因?yàn)樘幏中袨榫哂兄苯觿?chuàng)設(shè)物權(quán)的效果，因而物權(quán)法上的處分行為需要公示，以對善意第三人提供信賴保護(hù)，維護(hù)交易的動(dòng)態(tài)安全。
三、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的基本規(guī)則：物權(quán)合意＋不動(dòng)產(chǎn)登記
德國物權(quán)法上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)由雙重要件構(gòu)成，即物權(quán)合意＋土地登記簿的登記。缺乏物權(quán)合意，則土地登記簿為不正確，可對登記簿予以更正；缺乏土地登記簿的登記，則物權(quán)變動(dòng)不發(fā)生，物權(quán)合意不生效力。
（一）物權(quán)合意
物權(quán)合意是由德國民法所創(chuàng)，系德國民法的特色。所謂合意（Einigung），是指民事權(quán)利主體創(chuàng)設(shè)、移轉(zhuǎn)、變更、廢止物權(quán)而達(dá)成一致的意思表示。其目的旨在于將它與債權(quán)的合同（Vertrag）明確的區(qū)分開來。[4]德國著名民法學(xué)家鮑爾指出，這種概念術(shù)語的選擇，其用意在于，用以指稱物權(quán)意思表示一致的“合意”與債法上的“契約”應(yīng)有嚴(yán)格的界限，物權(quán)合意是物權(quán)法上的法律行為，其欠缺任何使負(fù)義務(wù)的要素。
物權(quán)合意是雙方物權(quán)意思表示的一致，是直接以創(chuàng)設(shè)或廢止一項(xiàng)物權(quán)為目的。物權(quán)合意是雙方法律行為，其中包括一方當(dāng)事人放棄物權(quán)的意思表示和另一方當(dāng)事人取得該物權(quán)的意思表示。而且，雙方的意思表示的內(nèi)容必須相互一致，否則，物權(quán)意思表示可因錯(cuò)誤而撤銷。
物權(quán)合意原則上沒有形式的要求，但土地所有權(quán)的變動(dòng)對當(dāng)事人而言具有重大的意義，為避免倉促，德國民法典規(guī)定土地所有權(quán)讓與合意必須作成公證文書形式或采取認(rèn)證形式。不然，物權(quán)合意因不符合形式要件而不生效力。因而，土地所有權(quán)讓與合意須具備一定的形式。同時(shí)，土地所有權(quán)讓與合意不得附條件和附期限，根據(jù)德國民法典第925條第2款的規(guī)定，附期限或附條件成立不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合意的，其合意無效。
物權(quán)合意不包含任何債法性因素，可以被自由地撤回，因此原則上不具有拘束力。但民法典第873條第2款規(guī)定了例外的情形，即“在登記前，當(dāng)事人只有在意思表示作成公證書，或是向土地登記處作出的，或已向其提交時(shí)，或在權(quán)利人已向另一方當(dāng)事人交付符合《土地登記法》規(guī)定的登記同意書時(shí)，才受合意的拘束?！睋?jù)此規(guī)定，在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中，當(dāng)事人雙方達(dá)成一定的形式要件時(shí)，合意具有拘束力。拘束力的后果是再也不能單方面撤回合意。
（二）土地登記簿的登記
登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)效力發(fā)生的第二個(gè)要件。此時(shí)，基本原則是：登記的內(nèi)容必須與物權(quán)合意的內(nèi)容相一致，否則，當(dāng)事人所希冀的物權(quán)變動(dòng)的法律后果便不會(huì)產(chǎn)生。
登記程序的啟動(dòng)須具備三個(gè)前提要件：其一為當(dāng)事人申請?jiān)瓌t，只有當(dāng)事人經(jīng)申請才能在土地登記簿中進(jìn)行登記。其二為登記同意原則，此為土地登記法上的程序性合意的要求，即是說除了實(shí)體法上的物權(quán)合意之外，尚需要有程序法上的登記同意。以此來確保土地登記簿的正確，與真實(shí)的法律關(guān)系相一致。其三是先前登記原則，據(jù)此，土地登記機(jī)關(guān)需要確認(rèn)處分權(quán)人是否一直是土地登記簿中登記的權(quán)利人。由于在一般情況下，土地登記簿的登記都是正確的，登記物權(quán)人一般就是真實(shí)物權(quán)人，因而先前登記原則起著證明的作用，證明處分權(quán)人是真實(shí)物權(quán)人。
（三）土地登記和物權(quán)合意不一致時(shí)的處理原則
如前所述，土地登記的內(nèi)容必須與物權(quán)合意相一致，但現(xiàn)實(shí)生活的多樣性使得土地登記的內(nèi)容與物權(quán)合意常常不相符合。德國法為此設(shè)立了精細(xì)的處理規(guī)則。
1．登記與物權(quán)合意的內(nèi)容不一致
此種情形下存在二種情況，要么當(dāng)事人物權(quán)合意的內(nèi)容未達(dá)成一致，而土地登記機(jī)關(guān)已經(jīng)就錯(cuò)誤的物權(quán)合意進(jìn)行了登記；要么是當(dāng)事人的物權(quán)合意是正確的，而登記機(jī)關(guān)卻進(jìn)行了錯(cuò)誤的登記。對于這種情況，法律設(shè)立的基本處理原則是，所進(jìn)行的物權(quán)變動(dòng)因欠缺登記或因欠缺合意，從而均不成立。當(dāng)事人可請求登記簿的更正。
2．登記與物權(quán)合意在時(shí)間上的不一致
土地登記可發(fā)生在物權(quán)合意達(dá)成之后，也可以在物權(quán)合意達(dá)成之前。通常情況下，物權(quán)合意與土地登記之間會(huì)存在一個(gè)時(shí)間差，如在達(dá)成物權(quán)合意之后未進(jìn)行土地登記之前，物權(quán)的歸屬發(fā)生了變化，則另一方當(dāng)事人須與新的物權(quán)人達(dá)成新的物權(quán)合意。如果一方當(dāng)事人喪失行為能力，或者死亡的，如物權(quán)合意已經(jīng)滿足民法典第873條第2款的形式要件，物權(quán)合意則已經(jīng)發(fā)生拘束力，對其照管人或繼承人亦當(dāng)適用，也即是說照管人或繼承人不得撤回該合意。
此外，尚存在物權(quán)合意在土地登記之后達(dá)成的情形。在物權(quán)合意達(dá)成之前，土地登記簿的登記是不正確的，但在物權(quán)合意達(dá)成后，登記簿的登記才是正確的，因此物權(quán)也在物權(quán)合意達(dá)成之時(shí)成立。如果在此時(shí)間差里發(fā)生了處分權(quán)的限制，則適用的基本規(guī)則是“物權(quán)合意時(shí)處分權(quán)仍需存在”。[5]在物權(quán)合意與土地登記的內(nèi)容不一致或在兩者的時(shí)間差里，土地登記簿的登記雖然可能不正確，但對第三人而言，登記具有公信力，第三人能夠因信賴登記而發(fā)生善意取得。
四、小結(jié)
德國民法在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)法律制度的設(shè)計(jì)上構(gòu)建了非常精細(xì)的規(guī)則。首先是采用分離原則，使得買賣合同與物權(quán)合意相分離，物權(quán)變動(dòng)的法律后果不由買賣合同產(chǎn)生，而是當(dāng)事人物權(quán)意思表示的直接后果。承認(rèn)物權(quán)意思是法律尊重意思自治原則的體現(xiàn)，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的變動(dòng)以當(dāng)事人自己的處分意思為根本要件。在物權(quán)意思表示與不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系上，一方面將這兩者作為物權(quán)變動(dòng)的雙重要件，同時(shí)又創(chuàng)設(shè)了諸多例外規(guī)則，合意與登記不必同時(shí)做成，使得法律有足夠的空間來調(diào)適現(xiàn)實(shí)的豐富多樣的生活。對第三人的保護(hù)上，采用公示原則，經(jīng)登記的物權(quán)對他人具有公信力，第三人能夠依據(jù)對登記簿的信賴，確定的取得物權(quán)。物權(quán)法作為私法，應(yīng)當(dāng)充分的承認(rèn)和認(rèn)可當(dāng)事人的意思自由，尊重當(dāng)事人的物權(quán)處分意思以及尊重社會(huì)生活的豐富多樣性，這應(yīng)當(dāng)是立法的一個(gè)主要指導(dǎo)思想。在這一指導(dǎo)原則基礎(chǔ)上確立的立法技術(shù)，對于我國制定物權(quán)法當(dāng)有重要借鑒意義。
[關(guān)鍵詞] 地籍管理；國土資源管理；土地市場
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 18. 063
[中圖分類號] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）18- 0104- 01
0 前 言
地籍管理工作主要包括地籍檔案管理、地籍信息系統(tǒng)建設(shè)、土地爭議調(diào)處、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)、土地調(diào)查、土地確權(quán)等，它是我國各級政府開展國土資源管理工作的重要基礎(chǔ)。地籍管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范化是規(guī)范土地市場、加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要手段，對于滿足國土資源管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及全面提高地籍管理水平都有較為重要的作用。本文就如何加強(qiáng)地籍管理進(jìn)行探討。
1 緊緊圍繞“業(yè)務(wù)全面規(guī)范、辦事透明高效”
以產(chǎn)權(quán)管理為核心，以基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)為重點(diǎn)，抓基礎(chǔ)、促規(guī)范，抓學(xué)習(xí)、強(qiáng)素質(zhì)，地籍管理業(yè)務(wù)水平和隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高。①工作中嚴(yán)把土地登記關(guān)口，對登記過程中的初審、審核、證書號碼的啟用、地籍檔案的裝訂管理等進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，依法確定土地權(quán)屬，依法妥善做好土地權(quán)屬爭議案件調(diào)處，充分利用地籍信息優(yōu)勢，不斷提高地籍管理規(guī)范化水平；②不斷提高地籍隊(duì)伍的執(zhí)政能力，全面實(shí)行持證上崗制度，對從事土地權(quán)屬糾紛、地類和面積的認(rèn)定、審查工作的人員，嚴(yán)格實(shí)行崗位責(zé)任制和錯(cuò)誤責(zé)任追究制；③開展土地證書查驗(yàn)制度，推進(jìn)“對外以證管地、對內(nèi)以圖管地”；④進(jìn)一步完善土地登記制度，完善土地登記種類，建立健全預(yù)登記、公告登記等土地登記制度，規(guī)范土地登記行為，保障土地登記的公信力。
2 加強(qiáng)地籍檔案管理工作
（1）嚴(yán)格規(guī)章制度。嚴(yán)格按照《中華人民共和國檔案法》規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，明確轄區(qū)城鎮(zhèn)地籍檔案卷內(nèi)落實(shí)四表、兩卡、一圖、一簿，做到規(guī)范操作，確保登記權(quán)利人的合法權(quán)益。
（2）統(tǒng)一規(guī)范管理。集中力量對現(xiàn)存歷史地籍檔案進(jìn)行一次深入清查，針對梳理出的地籍個(gè)人資料，按照檔案歸檔范圍、保管期限等，作出科學(xué)分類，逐戶整理編目，力爭做到資料查詢簡便快捷、準(zhǔn)確，實(shí)現(xiàn)資源共享。
（3）強(qiáng)化效能服務(wù)。為了充分發(fā)揮地籍檔案的服務(wù)效能，堅(jiān)持以“為民、便民”為服務(wù)宗旨，依據(jù)《土地登記資料公開查詢辦法》，進(jìn)一步規(guī)范土地登記資料的公開查詢程序，縮短時(shí)間，簡化手續(xù)，促使地籍檔案切實(shí)有效服務(wù)于群眾。
（4）以開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)為契機(jī)，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，政府地籍管理部門可以專門新設(shè)服務(wù)窗口和文明示范崗位，實(shí)行亮牌上崗，公開地籍業(yè)務(wù)辦理程序和流程，制定并下發(fā)工作人員文明服務(wù)用語多條，有效杜絕“門難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)方式“零距離”、服務(wù)過程“零障礙”、服務(wù)質(zhì)量“零差錯(cuò)”。
（5）貼心服務(wù)順民心。地籍管理工作程序繁多、手續(xù)繁瑣，從申請登記主體資格證明、土地權(quán)屬來源證明，再到地上附著物權(quán)屬證明，需提交或補(bǔ)充的材料繁多，且依申請類型的不同而又有不同，往往使申請人一頭霧水、不知所措。針對這種情況，政府地籍管理部門應(yīng)該推出一次書面告知服務(wù)，將申請人所需提交或補(bǔ)充的材料通過書面形式寫清楚，確?！耙淮胃嬷瑑纱无k結(jié)”，避免申請人走冤枉路。同時(shí)，落實(shí)《土地登記辦法》。制定國有土地登記中分割轉(zhuǎn)讓登記、個(gè)人分割登記、個(gè)人公有住房過戶登記、個(gè)人單宗地登記和變更登記5類登記程序，嚴(yán)格按程序發(fā)證。
3 嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地
進(jìn)一步建立巡查制度，配備巡查車和巡查人員，對道路沿線及周邊地區(qū)進(jìn)行全覆蓋巡查，做到對土地執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法用地項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處。積極落實(shí)執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查，充分利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查手段加大動(dòng)態(tài)巡查力度。進(jìn)一步拓寬土地管理各項(xiàng)工作監(jiān)管范疇，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、城建規(guī)劃等涉地相關(guān)部門統(tǒng)一監(jiān)管土地管理，其次是與監(jiān)察部門制定聯(lián)合辦案、案件移送制度。通過規(guī)范程序、細(xì)化制度等方式，實(shí)施有效監(jiān)管，及時(shí)了解掌握動(dòng)態(tài)，提升依法依規(guī)行政的整體水平。
4 注重地籍管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，對于地籍管理人員素質(zhì)要求越來越高，因此，必須要注重技能培訓(xùn)。①注重培訓(xùn)的實(shí)效性。培訓(xùn)內(nèi)容要實(shí)在具體，培訓(xùn)人員要按時(shí)到場、培訓(xùn)時(shí)間要落實(shí)到位，力爭通過培養(yǎng)來讓整體員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)上一個(gè)檔次。②培訓(xùn)應(yīng)該具有廣泛性。應(yīng)該對培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行合理設(shè)置安排，要兼顧地籍管理的各種知識，要讓地籍管理人員盡量多掌握一些技能和知識，成為“多技型”“復(fù)合型”的人才。③細(xì)化人才培養(yǎng)計(jì)劃。國土資源部門應(yīng)該結(jié)合地籍管理人員的實(shí)際情況，制訂出切實(shí)可行的晉升計(jì)劃、再教育計(jì)劃、人才引進(jìn)計(jì)劃以及培訓(xùn)計(jì)劃等。按照“走出去、請進(jìn)來”的原則，既安排員工外出參加各類培訓(xùn)班，也要邀請專家學(xué)者到單位、到崗位上對地籍管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，全面提高地籍管理人員的綜合素質(zhì)。④還應(yīng)該為地籍管理人員建立科學(xué)的激勵(lì)和評價(jià)考核機(jī)制。從目前來看，現(xiàn)行的績效考核體系都沒有可量化的考核指標(biāo)。而定量評估卻能夠大幅度提高考核的有效性和準(zhǔn)確性，便于對地籍管理人員的工作業(yè)績進(jìn)行正確評價(jià)。
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