時(shí)間：2023-12-13 14:54:10
導(dǎo)語(yǔ)：在社會(huì)政策分析的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
關(guān)鍵詞：社會(huì)治安；綜合治理；特點(diǎn)；問(wèn)題；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中圖分類號(hào)：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社會(huì)治安問(wèn)題是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的重大問(wèn)題，隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，社會(huì)治安綜合治理受到社會(huì)的高度重視并被逐漸提上日程。社會(huì)治安綜合治理政策被廣泛應(yīng)用在社會(huì)治安管理上，對(duì)我國(guó)社會(huì)治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會(huì)治安形勢(shì)仍然很嚴(yán)峻，并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)違法犯罪行為增多的勢(shì)頭，仍然存在著很多問(wèn)題對(duì)其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴(yán)打或者寬松化治理并不能有效地進(jìn)行治理。只有繼續(xù)不斷建立和完善相關(guān)的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會(huì)治安綜合治理工作服務(wù)和指導(dǎo)，提高社會(huì)治安綜合治理的工作成效。
1 社會(huì)治安綜合治理政策的特點(diǎn)
在社會(huì)治安治理工作中，我國(guó)主要是以政策的形式進(jìn)行實(shí)施。社會(huì)治安綜合治理政策大致有以下幾個(gè)特點(diǎn)，現(xiàn)做如下分析：
第一，社會(huì)治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所構(gòu)建的綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體系。其既不需要設(shè)立專門(mén)的法定實(shí)施機(jī)構(gòu)，也不需要改變法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)組織管理。其領(lǐng)導(dǎo)體系就是指按照黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社會(huì)治理工作由黨和政府共同管理，辦事機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行具體管理，同時(shí)明確各單位的職責(zé)。上至省市，下至縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須建立和完善社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以便使得社會(huì)治安治理工作能夠進(jìn)行明確分工。權(quán)責(zé)明確，促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利開(kāi)展。
第二，以社會(huì)治安綜合治理政策為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)綜合治理的相關(guān)管理規(guī)范加以明確。在綜合治理的區(qū)域，以屬地管理為原則，明確主管人的責(zé)任，并且以“系統(tǒng)抓和抓系統(tǒng)”的方式進(jìn)行輔助。對(duì)于國(guó)家各個(gè)部門(mén)來(lái)說(shuō)，要進(jìn)行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于基層中的各個(gè)單位來(lái)說(shuō)，則可以進(jìn)行群防群治，專心管理好本部門(mén)的人員，處理和本部門(mén)、本單位的治理工作，做到各盡其責(zé)。
第三，社會(huì)治安綜合治理的調(diào)控手段要以政策性責(zé)任為核心?？梢圆扇【C合治理目標(biāo)責(zé)任制以及一票否決制來(lái)進(jìn)行實(shí)施，或者還可以取消評(píng)先評(píng)優(yōu)的資格，甚至將個(gè)人的政治榮譽(yù)和工作成效相聯(lián)系等方式來(lái)提高治安人員的工作熱情和辦事效率。
第四，社會(huì)綜合治理政策具有非常廣闊的實(shí)施主體。在社會(huì)治安綜合治理工作上，無(wú)論是政府機(jī)關(guān)，還是社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)單位，都是政策實(shí)施的主體，對(duì)綜合治理工作負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)其人員和資產(chǎn)的管理，以便進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)綜合治理政策的建立和完善。
2 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)缺點(diǎn)
2.1 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)點(diǎn) 政策實(shí)施方式在對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題進(jìn)行綜合治理時(shí)具有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。
第一，社會(huì)治安綜合治理政策實(shí)施機(jī)制較為靈活。如果國(guó)家對(duì)社會(huì)治安的相關(guān)法律法規(guī)的；立法比較滯后，為了促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利進(jìn)行，可以率先實(shí)行治安綜合治理政策對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。
第二，按照社會(huì)治安綜合治理政策進(jìn)行實(shí)施可以不必新建實(shí)施機(jī)制。其完全可以以現(xiàn)行的體制為標(biāo)準(zhǔn)和依托，專門(mén)的國(guó)家實(shí)施體制不必建立。
第三，通過(guò)社會(huì)治安綜合治理政策來(lái)對(duì)各個(gè)單位和相關(guān)人員的升遷獎(jiǎng)懲進(jìn)行約束和管理，可以進(jìn)一步明確其職責(zé)，促使其能夠嚴(yán)于律己，提高其自身的治安治理效率和質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。同時(shí)按照政策進(jìn)行實(shí)施比較符合目前我國(guó)的相關(guān)法律制度，讓政府政策可以先行發(fā)揮作用。
第四，社會(huì)治安綜合治理政策具有一定的權(quán)威性和普遍約束力，其具有較強(qiáng)的影響力，通過(guò)相關(guān)的指令和措施，可以促使省市縣級(jí)等各個(gè)區(qū)域和各個(gè)單位的人員能夠進(jìn)一步明確責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安綜合治理的工作。
2.2 社會(huì)治安綜合治理政策的局限性 政策在社會(huì)治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴(yán)格的要求，原則性較強(qiáng)，缺乏一定的規(guī)范性措施，對(duì)社會(huì)治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國(guó)家不能要求政策強(qiáng)制執(zhí)行，使得政策的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)行情況仍然和預(yù)想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據(jù)和法律基礎(chǔ)。再者，政策的實(shí)施主體也未進(jìn)行明確規(guī)范，對(duì)負(fù)責(zé)綜合治理并進(jìn)行實(shí)施的國(guó)家管理和部門(mén)以及群防組織的性質(zhì)和職責(zé)范圍進(jìn)行明確確定，使得社會(huì)治安綜合治理缺乏嚴(yán)密的分工層次，管理體系未能有效建立開(kāi)來(lái)。另外，社會(huì)治安綜合治理工作沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致在治理過(guò)程中投機(jī)違法現(xiàn)象頻發(fā)，人員治理的積極性不高，給社會(huì)治安工作的有效進(jìn)行帶來(lái)很大的難度。
3 社會(huì)治安綜合治理工作中存在的主要問(wèn)題和建議
3.1 主要問(wèn)題 社會(huì)治安綜合治理過(guò)程中也存在著很多問(wèn)題和難題，社會(huì)矛盾較多，大致表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，對(duì)社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的定位。管轄綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續(xù)性較差，缺乏具體的實(shí)施和治理計(jì)劃，權(quán)威不足，容易受到人為因素的影響。導(dǎo)致治理工作的實(shí)踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。
第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對(duì)綜合治理的人員編制以及資金投入等問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定和要求，然而地方資金有限，尤其是對(duì)于縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)等基層來(lái)說(shuō)，財(cái)政更為吃緊，要想加大對(duì)人員編制和資金的投入力度，有點(diǎn)力不從心，使得綜合治理機(jī)制難以有效地建立和完善，對(duì)社會(huì)治安綜合治理難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和幫助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地區(qū)的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，進(jìn)一步加大了治理的難度。
3.2 社會(huì)治安綜合治理的有效建議 對(duì)于社會(huì)治安綜合治理政策的制定來(lái)說(shuō)，一定要嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際治安狀況制定科學(xué)合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區(qū)域，并且對(duì)治理措施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定和要求，避免出現(xiàn)紙上談兵的現(xiàn)象。另外，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)出現(xiàn)一些變化和調(diào)整，對(duì)于綜合治理政策也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便能夠?yàn)樯鐣?huì)治安的治理工作提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾和保障。對(duì)于社會(huì)綜合治理工作來(lái)說(shuō)，明確各級(jí)政府的治理范圍和職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)人員的合理編制，并建立一定的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。
4 結(jié)語(yǔ)
綜上所述，社會(huì)治安綜合治理政策對(duì)于社會(huì)治理工作發(fā)揮著十分重要的作用。在政策的指導(dǎo)和服務(wù)下，明確社會(huì)治安綜合治理的分工和職責(zé)，對(duì)人員進(jìn)行合理編制，并進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以提高治理成效，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。
參考文獻(xiàn)：
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稅制改革與優(yōu)化為稅收征管創(chuàng)造良好的實(shí)施基礎(chǔ),有助于稅收征管質(zhì)量和效率的提高;稅收征管是稅制改革與優(yōu)化的制約因素,良好的稅收征管是保證稅制有效運(yùn)行的手段,稅收征管質(zhì)量和效率的提高有利于稅制改革與優(yōu)化,為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間.只有稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展.才能更好地實(shí)現(xiàn)稅收政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo),充分發(fā)揮稅收的作用。
新一輪稅制改革已經(jīng)啟動(dòng)并且取得相應(yīng)進(jìn)展.從2004年出口退稅制度的改革,到2008年1月1日起正式實(shí)施的統(tǒng)一各類企業(yè)的所得稅改革,我國(guó)的稅制改革可謂是轟轟烈烈
與稅制改革相比,稅收征管改革卻顯得相對(duì)滯后.從以往的實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)在1983-1984年、1994年進(jìn)行兩次重大稅制改革時(shí),都沒(méi)有推出整體稅收征管改革方案與之協(xié)調(diào).大多數(shù)專家學(xué)者在研究稅制改革時(shí),都忽略了稅收征管存在的問(wèn)題.然而,正如維托.坦齊所說(shuō)“稅收是強(qiáng)調(diào)可行性的學(xué)問(wèn).一種不可管理的稅制是沒(méi)有多少價(jià)值的.理論上最完美的稅制如果所表示的意圖在實(shí)踐中被歪曲,就可能變成蹩腳的稅制“.因此,在進(jìn)行稅制改革和稅制優(yōu)化時(shí),必須把稅收征管納入其研究范圍,充分考慮稅收征管能力,選擇可操作的“有效稅制“,使稅制改革和稅收征管均衡發(fā)展
一、稅制改革和優(yōu)化有利于稅收征管質(zhì)量和效率的提高
優(yōu)化稅制理論的精髓是,既然扭曲性稅收所帶來(lái)的效率損失是不可避免且可能很大,我們的任務(wù)就是要盡量使這些損失達(dá)到最小.在最簡(jiǎn)化的優(yōu)化稅制模式中,將效率損失降低到最小就是唯一的目標(biāo).而在較為復(fù)雜的優(yōu)化稅制模式中,則應(yīng)在效率損失最小化與稅收公平、社會(huì)福利的社會(huì)分配等方面尋求一個(gè)權(quán)衡點(diǎn).優(yōu)化的稅制是理論上的一種理想模式,是各國(guó)稅制改革追求的目標(biāo).通過(guò)不斷的稅制改革與完善逐漸向最優(yōu)化的稅制結(jié)構(gòu)靠攏,在這一改革過(guò)程中效率損失逐漸降低,稅收公平逐步實(shí)現(xiàn),社會(huì)福利分配更加公平,使得納稅人的遵從意識(shí)不斷增強(qiáng),減輕納稅人的抵觸情緒.這樣既有利于征集到適度規(guī)模的稅收收入,又能降低稅收征管成本;同時(shí),有利于納稅人對(duì)政府職能部門(mén)的監(jiān)督,有利于納稅人之間的相互監(jiān)督.這一切無(wú)疑會(huì)提高稅收征管的質(zhì)量與效率（編世界稅制改革的實(shí)踐表明,許多國(guó)家以復(fù)雜的稅制去服務(wù)于眾多的政策目標(biāo),結(jié)果實(shí)際執(zhí)行的稅制往往不同于稅法意義的名義稅制,實(shí)際效果也大大偏離了政策初衷.這種情況在我國(guó)也很突出.因此,試圖利用稅收工具實(shí)現(xiàn)過(guò)多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的.稅收作為政策工具有其局限性,并不是萬(wàn)能的.如果賦予它過(guò)多的額外的目標(biāo),本身也不符合優(yōu)化稅制的思想,反而會(huì)使稅制變得極其復(fù)雜.如過(guò)多的稅種、過(guò)高的稅率、過(guò)多地對(duì)納稅人的區(qū)別對(duì)待和繁雜的稅收優(yōu)惠的形式和數(shù)量等.都是直接造成稅制復(fù)雜的因素.對(duì)過(guò)窄的稅基征收高稅率不僅違背了有效和公平課稅的要求,而且也鼓勵(lì)了逃稅,啟動(dòng)了過(guò)多的稅收優(yōu)惠待遇降低了納稅人的奉行.所有這些因素都增加了稅收征管的難度,降低了稅收征管效率.反之,擴(kuò)大稅基、降低稅率、減少繁雜的稅收優(yōu)惠形式和數(shù)量,則會(huì)降低征管的難度,提高征管的質(zhì)量和效率;同時(shí),也有利于稅制優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)
一般而言,稅制本身包含的區(qū)別對(duì)待特征越少,稅率越低,稅收優(yōu)惠越簡(jiǎn)單,稅收征管中的漏洞和隨意性就越小,可操作性就越強(qiáng),稅收成本就越低,就更有助于提高稅收征管的質(zhì)量和效率.玻利維亞、哥倫比亞、印度尼西亞、韓國(guó)和墨西哥就是采取了更寬和更加簡(jiǎn)單限定稅基,加上更加統(tǒng)一的稅率結(jié)構(gòu)的稅制改革和優(yōu)化的措施,促進(jìn)了稅收征管水平的提高.為此,世界銀行把通過(guò)簡(jiǎn)化稅基的確定加強(qiáng)稅收征管作為稅制改革的目標(biāo)之一
二、稅收征管質(zhì)量和效率提高有助于稅制改革與優(yōu)化的發(fā)展
稅收征管是整個(gè)稅收理論中非常重要的組成部分,因?yàn)槎愂照鞴苜|(zhì)量和效率的提高能夠使稅務(wù)部門(mén)高效率地貫徹和執(zhí)行稅法,使稅收職能真正發(fā)揮出效能與作用.也就是說(shuō),如果僅有稅率、征稅對(duì)象、征稅依據(jù)等稅制要素是不足以使稅收發(fā)揮其功能與作用的,還必須有稅務(wù)部門(mén)的征管行為,才能夠真正發(fā)揮稅收的各種職能作用。稅收征管對(duì)稅制改革與優(yōu)化具有約束作用.稅收制度是通過(guò)稅收征管作用于稅收分配的,稅收征管充當(dāng)了稅收制度與稅收分配之間的中介.嚴(yán)密而有效的征管,有利于稅制的貫徹執(zhí)行,并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅制規(guī)定中的不完善之處.相反,超前或滯后的征管會(huì)成為稅制正確實(shí)施的絆腳石,阻礙稅制改革與稅制優(yōu)化的過(guò)程.如世界銀行2006年11月發(fā)表的《全球納稅情況總圖》指出,許多國(guó)家稅務(wù)征管要求過(guò)于苛刻,遵從征管已成為企業(yè)的重負(fù).如規(guī)定公司年平均報(bào)送35頁(yè)的納稅申報(bào)表,每家公司處理稅務(wù)事務(wù)平均耗時(shí)約322小時(shí).但發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家差異較大,巴西的企業(yè)填報(bào)年申報(bào)表要花2600小時(shí),而瑞典的企業(yè)平均只需花68小時(shí).復(fù)雜的稅收征管體制效率低下,勢(shì)必導(dǎo)致稅收收入下滑,無(wú)法體現(xiàn)其真實(shí)稅負(fù),不能實(shí)現(xiàn)稅制改革和優(yōu)化的目標(biāo)。
雖然稅制改革與優(yōu)化會(huì)受到稅收征管質(zhì)量和效率的制約,但是政府的稅收征管質(zhì)量和效率并不是一成不變的.隨著技術(shù)進(jìn)步、法制的健全、稅務(wù)人員素質(zhì)的提高以及管理制度更加科學(xué)規(guī)范,政府的征管質(zhì)量和效率會(huì)逐漸提高.而政府稅收征管質(zhì)量與效率的逐步提高則會(huì)給稅制改革與優(yōu)化的選擇提供更廣闊的空間,有助于稅制結(jié)構(gòu)更加合理、更加完善、更能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,充分發(fā)揮稅收的職能作用。
我國(guó)目前的個(gè)人所得稅課稅采用分類所得稅模式,實(shí)行源泉扣繳的方式.它不能就個(gè)人各項(xiàng)所得的高低實(shí)行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率,難于體現(xiàn)公平稅負(fù),也不利于對(duì)個(gè)人總收入水平的調(diào)節(jié).所以很多學(xué)者主張我國(guó)采取綜合所得稅制模式.然而,在稅收征管上,綜合所得課稅模式比分類所得課稅模式要求更高.國(guó)際稅收發(fā)展的實(shí)踐表明,綜合所得課稅模式要求建立納稅人編碼制度;準(zhǔn)確掌握納稅人各項(xiàng)收入;推行非貨幣化個(gè)人收入結(jié)算制度;建立電腦管理資訊網(wǎng)路,實(shí)現(xiàn)與銀行、工商、公安、海關(guān)等部門(mén)的聯(lián)網(wǎng).而我國(guó)目前尚不具備這些條件,這就造成了部分不透明、不公開(kāi)、不規(guī)范的“灰色“或“黑色“個(gè)人收入的存在,妨礙了稅務(wù)部門(mén)對(duì)個(gè)人所得稅稅源的確定和稽核管理,而且大量現(xiàn)金交易也使許多個(gè)人收入游離于控管之外.隨著我國(guó)稅收征管改革以及相關(guān)配套改革的完成,征管水平的大幅度提高,我國(guó)的個(gè)人所得稅的課稅模式會(huì)逐漸向綜合所得稅模式過(guò)渡,這樣,我國(guó)的個(gè)人所得稅制在調(diào)解收入、促進(jìn)公平方面將充分發(fā)揮作用,從而使整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)更加完善,進(jìn)而促進(jìn)稅制改革和優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)稅收收入是理論稅制、稅收政策導(dǎo)向及稅收征管水平等因素的函數(shù).在其他因素既定的條件下,稅收征管的水平對(duì)稅收收入顯得尤為重要.不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,稅法規(guī)定與實(shí)際課稅結(jié)果都存在差異.如果理想的稅制超越了現(xiàn)存的征管水平,漏征率比重很大,稅收收入大大低于應(yīng)征稅款,則稅制的目標(biāo)就難以充分實(shí)現(xiàn).隨著我國(guó)稅收征管水平的提高,稅收的綜合征收率已經(jīng)由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上,10年間提升了20個(gè)百分點(diǎn).具體到作為第一大稅種的增值稅,其征收率則已由1994年的57.45%提升到了2004年的85.73%,11年間提升了28.28個(gè)百分點(diǎn).這是我國(guó)近年來(lái)稅收收入持續(xù)高速增長(zhǎng)的原因之一.稅收征管質(zhì)量和效率的提高,使得實(shí)征稅款與應(yīng)征稅款的差距逐漸縮小,當(dāng)初稅制設(shè)計(jì)的目標(biāo)逐漸顯現(xiàn)。
三、稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展的對(duì)策
綜上所述,稅制改革、優(yōu)化與稅收征管存在兩個(gè)層面的關(guān)系.一方面,完善科學(xué)的稅制可以為稅收征管創(chuàng)造良好的實(shí)施基礎(chǔ);另一方面,有效的稅收征管是實(shí)現(xiàn)稅收制度政策目標(biāo)的必要手段和保證.無(wú)論從哪一個(gè)層面看,客觀上都要求稅收制度與稅收征管相互協(xié)調(diào),均衡發(fā)展.也正是因?yàn)槎愂赵趲椭龠M(jìn)政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面雖然可以發(fā)揮積極作用,但同時(shí)要受到稅收征管能力的限制并存在一定的代價(jià),決定了稅制在確定其政策目標(biāo)和繁簡(jiǎn)程度時(shí),應(yīng)當(dāng)以已經(jīng)或可能達(dá)到的稅收征管能力為前提.明確二者的關(guān)系,有助于我們充分認(rèn)識(shí)稅收征管對(duì)于稅制改革和優(yōu)化的重要性,它對(duì)于我們實(shí)事求是地研究制定稅制改革和優(yōu)化方案具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.因此,無(wú)論是在稅制改革和優(yōu)化時(shí),還是在優(yōu)化征管、提高征管質(zhì)量和效率時(shí),都應(yīng)該綜合考慮二者之間的關(guān)系,使稅制改革和優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展,更好地實(shí)現(xiàn)稅收政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)。
(一)應(yīng)對(duì)稅制進(jìn)行改革與優(yōu)化
稅制改革與優(yōu)化應(yīng)遵循法制化、簡(jiǎn)化稅制、便利征納的原則.首先,要盡快完成稅收基本法的立法工作.稅收基本法應(yīng)包括各級(jí)政府開(kāi)征新稅種、調(diào)整已有稅種的程序、納稅人的權(quán)利等內(nèi)容,逐步健全稅收實(shí)體法,將所有稅種完成立法手續(xù).以維護(hù)稅收法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性;完善稅收程序法,使稅收?qǐng)?zhí)法程序法制化.其次,簡(jiǎn)化稅制,以便于征收管理.一項(xiàng)法律要得到恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行就必須既適應(yīng)環(huán)境又便于執(zhí)行.如果將太多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)融入稅法,就會(huì)造成稅制的復(fù)雜,既不便于納稅人也不便于稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握.納稅人如果發(fā)現(xiàn)他們難以正確確定其納稅義務(wù),就不會(huì)自覺(jué)遵守稅法進(jìn)行稅收的自我評(píng)估.同樣,如果稅基設(shè)計(jì)不合理,或者規(guī)定了許多減免和扣除等,就會(huì)使執(zhí)行碰到困難.在健全稅收實(shí)體法過(guò)程中應(yīng)盡量使稅制簡(jiǎn)化.簡(jiǎn)化稅制不等于實(shí)行簡(jiǎn)單的稅制,更不是說(shuō)稅種越少越好,而是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和稅收的本質(zhì)、特點(diǎn)及作用,科學(xué)、合理地設(shè)置稅種.我們應(yīng)注意兩方面的工作:一是作為具體體現(xiàn)稅制主要形式的稅法,必須全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、簡(jiǎn)明、清楚,易于理解,易于執(zhí)行.在不同稅種和同一稅種的稅法規(guī)定中,既不要含糊不清,模棱兩可,也不要拖泥帶水,冗長(zhǎng)繁雜,更不能存在自相矛盾或重疊等問(wèn)題.以免出現(xiàn)年年補(bǔ)充解釋、層層補(bǔ)充解釋和“打補(bǔ)丁“的現(xiàn)象.二是稅種和稅基、稅目、稅率以及計(jì)算征收制度等的選擇與確定應(yīng)具體,符合客觀實(shí)際.只有這樣,才能增加稅法的透明度、易懂性,便于社會(huì)監(jiān)督,嚴(yán)格執(zhí)行,減少稅收漏洞,降低征管成本,以充分發(fā)揮稅收的雙重作用
(二)優(yōu)化稅收征管,為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間
1、改變整個(gè)社會(huì)征納稅環(huán)境.影響稅收征管的除了稅收制度之外,還有文化因素,主要包括:懲治腐敗的制度化程度、公共道德的標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)達(dá)官貴人遵守法律的態(tài)度.盡管這些因素并非一成不變.而且它們對(duì)納稅人依法納稅的影響絕不是顯而易見(jiàn)的,但納稅人的遵從行為很大程度上與這些重要的但又看不見(jiàn)摸不著的因素有關(guān).通過(guò)改善這些因素可以使納稅人更好地遵從稅法.具體途徑有:對(duì)納稅人進(jìn)行教育,使其相信稅收是支付給社會(huì)的公共費(fèi)用;徹底改變政府形象,使納稅人相信政府征稅是為了改善人民生活而不是增加人民負(fù)擔(dān);政府對(duì)稅款的使用應(yīng)該公開(kāi)、透明,并接受社會(huì)的有效監(jiān)督,使腐敗減少到最小.
2、加強(qiáng)稅收征收管理.應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的一些稅收征管經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)稅法宣傳,提高納稅咨詢服務(wù)質(zhì)量.應(yīng)積極開(kāi)展稅收經(jīng)濟(jì)分析和企業(yè)納稅評(píng)估,建立稅源管理責(zé)任制,嚴(yán)格稅務(wù)登記管理,深入開(kāi)展納稅評(píng)估,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)納稅人的稅源監(jiān)控.同時(shí)與稅務(wù)評(píng)估相配合,開(kāi)展稅務(wù)約談和經(jīng)常檢查,充分發(fā)揮納稅評(píng)估的作用.應(yīng)加大稅務(wù)稽查力度,它不僅是避免稅收損失、增加稅收收入的有效辦法,而且是加強(qiáng)稅法剛性,確保稅制優(yōu)化的重要保證.應(yīng)將對(duì)偷逃稅、騙稅、抗稅等違法者的違反稅法行為的處理作為硬指標(biāo),以保證稅務(wù)檢查雙重目的的實(shí)現(xiàn).同時(shí),稅務(wù)部門(mén)應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)、法院配合,做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),狠狠打擊涉稅違法者,保障稅收法制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性.應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)多元申報(bào)納稅方式,方便納稅人自行申報(bào).通過(guò)簡(jiǎn)化辦稅程序,減輕納稅人的遵從成本
關(guān)鍵詞：受艾滋病影響兒童；河南模式；社會(huì)保護(hù)
中圖分類號(hào):C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1006-723X(2012)03-0065-03
以“三項(xiàng)救助方式、四種安置途徑、三個(gè)發(fā)展措施”為主要內(nèi)容的救助安置受艾滋病影響兒童“河南模式”在實(shí)踐中取得了很好的成效。運(yùn)用社會(huì)保護(hù)理論對(duì)“河南模式”進(jìn)行解讀，對(duì)于進(jìn)一步做好受艾滋病影響兒童的救助安置工作具有重要的意義。
一、社會(huì)保護(hù)理論
社會(huì)保護(hù)（social protection）在世界銀行、國(guó)際勞工組織和經(jīng)濟(jì)合作組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，從20世紀(jì)90代開(kāi)始逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)所認(rèn)同。［1］姚宇認(rèn)為社會(huì)保護(hù)是一個(gè)比社會(huì)保障更為寬泛的概念，它囊括了社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善等一系列能夠起到預(yù)防和減緩社會(huì)不公平現(xiàn)象的社會(huì)政策體系。［2］社會(huì)保護(hù)是意在保護(hù)公民完整人生進(jìn)程不受新風(fēng)險(xiǎn)影響的一系列積極的政策措施，供給的主體不再僅限于國(guó)家，而是擴(kuò)展到市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域。［1］社會(huì)保護(hù)手段大致包括政策性手段和社會(huì)性手段。［1］
關(guān)于兒童保護(hù)，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)從2006年開(kāi)始在非洲等地開(kāi)展了“關(guān)照兒童的社會(huì)保護(hù)”工作；［3］針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的家庭收入減少，設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度的制度安排；更高的社會(huì)福利層次是把促進(jìn)社會(huì)平等和為所有的兒童實(shí)現(xiàn)發(fā)展的潛能作為目標(biāo)，實(shí)施和建立兒童教育、醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)公正、參與的社會(huì)保護(hù)體系，以保證兒童發(fā)展擁有穩(wěn)定的政治環(huán)境、完備的法律框架、友好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。［4］
二、救助安置受艾滋病影響兒童
“河南模式”的社會(huì)保護(hù)政策分析自2003年年底開(kāi)始，在民政部、國(guó)務(wù)院防艾辦、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的指導(dǎo)支持下，河南省結(jié)合本地實(shí)際，經(jīng)過(guò)探索，初步建立了獨(dú)具特色的受艾滋病影響兒童“河南模式”。
1.社會(huì)救助
（1）生活救助。就是根據(jù)家庭受艾滋病影響的不同程度發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的生活救助金。為艾滋病致孤兒童發(fā)放每月200元生活救助金，為艾滋病導(dǎo)致的單親家庭兒童發(fā)放65元生活救助金；艾滋病患者及其子女全部享受農(nóng)村低保，全省4萬(wàn)名受艾滋病影響的兒童全部受益。
（2）教育救助。就是根據(jù)受艾滋病影響兒童的實(shí)際情況，按照不同年齡，為他們提供免費(fèi)或優(yōu)惠的教育條件，近年來(lái)有15500名受艾滋病影響的兒童受益。
（3）醫(yī)療救助。就是按照受艾滋病影響兒童的身體狀況或家庭成員情況，為他們提供不同的醫(yī)療幫助。對(duì)患艾滋病的兒童提供兒童劑量的抗病毒感染和抗機(jī)會(huì)性感染全免費(fèi)治療；對(duì)艾滋病致孤人員，基本醫(yī)療費(fèi)用全免；其他受艾滋病影響的兒童全部納入醫(yī)療救助體系，用醫(yī)療救助基金資助他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
2.社會(huì)服務(wù)
（1） 四種安置途徑。根據(jù)孤兒的個(gè)人情況，通過(guò)收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、陽(yáng)光家園集中供養(yǎng)和陽(yáng)光家庭養(yǎng)育等途徑對(duì)艾滋病致孤兒童全部進(jìn)行了妥善安置。
（2）心理康復(fù)。采取聘請(qǐng)專業(yè)社工與大學(xué)生志愿者相結(jié)合的方式，請(qǐng)社工住在相對(duì)集中的社區(qū)，幫助受艾滋病影響兒童克服心理障礙，解決日常生活中遇到的問(wèn)題，滿足兒童娛樂(lè)、交往、競(jìng)爭(zhēng)、自我實(shí)現(xiàn)等多種需要。
（3）社區(qū)融合。受艾滋病影響的兒童是容易受到社會(huì)歧視的群體，在相關(guān)部門(mén)和社會(huì)組織的指導(dǎo)下，河南省為陽(yáng)光家園、陽(yáng)光家庭配備了圖書(shū)、玩具和體育娛樂(lè)用品，開(kāi)辦了社區(qū)兒童活動(dòng)中心和社區(qū)圖書(shū)室，引進(jìn)大學(xué)生志愿者舉辦各種文化補(bǔ)習(xí)班，吸引社區(qū)其他兒童來(lái)活動(dòng)中心玩耍和學(xué)習(xí)。
3.就業(yè)政策和家庭政策
針對(duì)兒童及家庭開(kāi)展生產(chǎn)技能培訓(xùn)工作，使他們掌握生產(chǎn)生活技能。在聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、美國(guó)半邊天基金會(huì)和香港慈善人士的支持下，組織受艾滋病影響的兒童及家庭參加養(yǎng)殖技術(shù)、服裝裁剪、賓館服務(wù)、汽車修理、電腦操作等多種技能培訓(xùn)班，其中絕大多數(shù)大齡兒童找到了合適的工作。
三、“河南模式”社會(huì)保護(hù)政策的要素缺失
但是，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的制約，“河南模式”在實(shí)施中存在一些困境和不足。
（1）社會(huì)保護(hù)主體比較單一?！昂幽夏Ｊ健睅в泻軓?qiáng)的政府中心的烙印，而政府之外的社會(huì)公共參與力量比較薄弱、社區(qū)融合作用不夠、非政府組織和專業(yè)力量介入不足。以政府為中心的單一救助體系出現(xiàn)越來(lái)越多的困境和不足，政府本身的功能和力量發(fā)揮不暢、外部支持力量不夠、各種力量間未能通力合作。
（2）社會(huì)保護(hù)內(nèi)容比較單一，社會(huì)支持層面有限。目前“河南模式”的救助安置政策主要集中在兒童的生活、醫(yī)療和教育救助，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這三方面的救助已分別達(dá)到92.5%、 57.8%、70.2%，而就業(yè)信息的提供、職業(yè)技能培訓(xùn)等其他方面的救助還不足 10%。
（3）社會(huì)保護(hù)水平較低。調(diào)研顯示，河南省“陽(yáng)光家園”的經(jīng)費(fèi)整體開(kāi)支情況是支出大于收入，21家“陽(yáng)光家園”中僅有4家“陽(yáng)光家園”收入大于支出，4家“陽(yáng)光家園”基本收支平衡，其余13家“陽(yáng)光家園”收入小于支出， 10家沒(méi)有任何收入。
（4）社會(huì)保護(hù)專業(yè)化水平較低?，F(xiàn)有的救助安置工作主要依托衛(wèi)生、疾控、民政、教育系統(tǒng)開(kāi)展工作，專門(mén)工作人員較少，專業(yè)性不強(qiáng)；隨著兒童年齡的增長(zhǎng)、工作環(huán)境復(fù)雜性的增加，現(xiàn)有工作人員在工作理念、技能和方法方面難以適應(yīng)；而崗位設(shè)置不完善、工作薪酬較低、工作環(huán)境較差等現(xiàn)實(shí)性原因制約著優(yōu)秀的專業(yè)型人才投身于受艾滋病影響兒童的救助安置工作；由于專業(yè)人才的缺失，缺乏有效的服務(wù)評(píng)估體系，政策的落實(shí)和服務(wù)的開(kāi)展缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估，影響了社會(huì)保護(hù)的專業(yè)水平。
四、受艾滋病影響兒童
社會(huì)保護(hù)政策的未來(lái)發(fā)展方向1.參與主體：從一元到多元
現(xiàn)代社會(huì)逐漸步入多元福利社會(huì)，福利體系的內(nèi)容愈加豐富，福利參與主體趨向于多元化。未來(lái)受艾滋病影響兒童的社會(huì)保護(hù)政策應(yīng)順應(yīng)由國(guó)家中心主義向福利多元主義模式轉(zhuǎn)換的社會(huì)福利改革發(fā)展方向，注重政府的主導(dǎo)作用，倡導(dǎo)家庭福利功能的不可替代性，強(qiáng)化社區(qū)的支持功能，為專業(yè)力量介入社會(huì)服務(wù)創(chuàng)造條件。
2.干預(yù)層面：從個(gè)人到社區(qū)
社區(qū)是社會(huì)福利制度的組成部分和福利供給的重要來(lái)源。在受艾滋病影響兒童較為集中的社區(qū)，開(kāi)展關(guān)愛(ài)受艾滋病影響兒童及其家庭宣傳活動(dòng)，使社區(qū)居民深入了解艾滋病的傳播途徑、受艾滋病影響兒童心理發(fā)展特征，為受艾滋病影響兒童吸引更多的社會(huì)力量的幫助與關(guān)懷，為受艾滋病影響兒童積極營(yíng)造有利于他們成長(zhǎng)的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境；開(kāi)辦社區(qū)兒童活動(dòng)中心和社區(qū)圖書(shū)室，引進(jìn)大學(xué)生志愿者舉辦各種文化補(bǔ)習(xí)班，吸引社區(qū)其他兒童來(lái)活動(dòng)中心玩耍和學(xué)習(xí)，使兒童在與同伴交往中提高自信心，培養(yǎng)兒童相互尊重的意識(shí)和習(xí)慣，學(xué)會(huì)與同伴溝通與交流的技巧，積極為兒童創(chuàng)造融入主流社會(huì)的條件；發(fā)揮對(duì)家庭寄養(yǎng)的監(jiān)督功能。
3.政策取向：從生存到發(fā)展
河南省打破原有兒童福利政策的補(bǔ)缺性原則，為具有相同問(wèn)題的兒童提供了普惠型的服務(wù)，初步解決了受艾滋病影響兒童的生活、教育、醫(yī)療和發(fā)展問(wèn)題。未來(lái)受艾滋病影響兒童社會(huì)保護(hù)政策強(qiáng)調(diào)政府在兒童福利體系中的主導(dǎo)作用，通過(guò)制定和引導(dǎo)實(shí)施直接和間接的福利政策為兒童提供社會(huì)服務(wù)；為家庭提供資金和技術(shù)援助，改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況；針對(duì)兒童及其家庭開(kāi)展生產(chǎn)技能培訓(xùn)，幫助目標(biāo)兒童及其家庭脫貧致富，提高文化和身體素質(zhì)，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，培養(yǎng)兒童勤勞致富的觀念，使其能力得到全面發(fā)展，促進(jìn)家庭的和諧穩(wěn)定，以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人口與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。［5］
4.兒童視角：從需要滿足到權(quán)利本位
需要滿足的視角主要強(qiáng)調(diào)兒童應(yīng)該得到幫助；政府應(yīng)采取某些行動(dòng)，但并沒(méi)有界定；兒童可以參與，以便促進(jìn)服務(wù)的提供；由于資源的缺乏，可能不得不將某些兒童排斥在外；每項(xiàng)工作都有其目標(biāo)，但沒(méi)有統(tǒng)一的總體目標(biāo)；特定群體擁有技術(shù)知識(shí)來(lái)滿足兒童的需要；關(guān)注考察具體的、直接相關(guān)的情況，而不是分析根本原因。未來(lái)受艾滋病影響兒童社會(huì)保護(hù)政策要從需要滿足視角向權(quán)利本位視角轉(zhuǎn)變，把受艾滋病影響兒童作為權(quán)利主體來(lái)看待，強(qiáng)調(diào)兒童有權(quán)得到幫助，有權(quán)成為積極的參與者，參與制定關(guān)乎他們切身利益的決策，解決兒童問(wèn)題不僅僅是滿足兒童的需要，還應(yīng)該把兒童的最大利益放在第一位，傾聽(tīng)兒童的聲音，關(guān)注兒童的權(quán)利，正視他們的發(fā)展觀，鼓勵(lì)他們參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施。
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中美兩國(guó)儲(chǔ)蓄政策存有較大差異。中美兩國(guó)國(guó)民凈儲(chǔ)蓄率差異主要體現(xiàn)在居民儲(chǔ)蓄率和政府儲(chǔ)蓄率上。政府儲(chǔ)蓄率的差異主要體現(xiàn)了兩國(guó)政府的理念不同。中國(guó)政府一直把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為己任，財(cái)政政策重投資、輕消費(fèi)，導(dǎo)致政府儲(chǔ)蓄率比較高；美國(guó)政府收入中用于投資的份額一直很少，加上美國(guó)長(zhǎng)期奉行赤字政策，巨大政府開(kāi)支造成美國(guó)的政府儲(chǔ)蓄率經(jīng)常在零以下。居民儲(chǔ)蓄率在國(guó)民儲(chǔ)蓄率中占有中心地位，這主要是因?yàn)椋憾唐趦?nèi)居民儲(chǔ)蓄能夠顯著緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)居民造成的影響；長(zhǎng)期的居民儲(chǔ)蓄是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的有利補(bǔ)充；居民儲(chǔ)蓄還是投資資金的主要來(lái)源。
總的來(lái)說(shuō)，受到中美兩國(guó)當(dāng)前國(guó)情的影響，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、金融現(xiàn)狀、社保制度、人口結(jié)構(gòu)、文化觀念以及宏觀政策等，使其居民儲(chǔ)蓄率受到了較大的影響。中國(guó)的區(qū)域和城鄉(xiāng)收入差距較大，影響了國(guó)民的消費(fèi)水平。相反，在美國(guó)城市與鄉(xiāng)村地區(qū)居民收入不存在顯著差異性，而且不同的行業(yè)、部門(mén)雖然有著一定的收入差距，但是這種差距控制在一個(gè)可以接受的范圍內(nèi)。中國(guó)只是基本完成了工業(yè)化進(jìn)程，美國(guó)率先進(jìn)入了以信息技術(shù)為標(biāo)志的信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代或知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。美國(guó)個(gè)人消費(fèi)支出占其GDP的比例達(dá)到了60%以上以上，消費(fèi)需求對(duì)美國(guó)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)道了80%以上。
由于我國(guó)缺乏完善的社會(huì)保障制度，社會(huì)保障體系也不夠健全，使得我國(guó)民眾更加傾向于進(jìn)行家庭預(yù)防性儲(chǔ)蓄。中國(guó)崇尚節(jié)儉的儒家文化影響著人們的消費(fèi)習(xí)慣，人們不愿意“負(fù)債”消費(fèi)或超前消費(fèi)。美國(guó)人則習(xí)慣于信用消費(fèi)。就目前情況來(lái)看，投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要途徑，降低利率是促進(jìn)投資的主要舉措之一。相反，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依賴于消費(fèi)，同時(shí)得益于美國(guó)這個(gè)全球最大的金融市場(chǎng)，使得全球更多的資金朝向美國(guó)流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)美國(guó)的發(fā)展。除此之外，美國(guó)政府大量借入外債，長(zhǎng)期的財(cái)政赤字使得美國(guó)民眾的儲(chǔ)蓄行為受到了較大的抑制。
中美兩國(guó)儲(chǔ)蓄率差異對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利弊影響。受到美國(guó)政府財(cái)政赤字以及民眾儲(chǔ)蓄不足的影響，造成了經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)期赤字。同時(shí)，由于美國(guó)政府財(cái)政部門(mén)降低了外匯儲(chǔ)備糧，使得經(jīng)常項(xiàng)目赤字與資本金融賬戶之間存在順差。而我國(guó)民眾儲(chǔ)蓄率居高不下，但是投資率卻相對(duì)較少，另外我國(guó)政府在竭力避免財(cái)政赤字的情況，使得我國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目長(zhǎng)期處于高額盈余的狀況。由于近年來(lái)我國(guó)FDI呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同時(shí)受到固定匯率的影響使得我國(guó)外匯儲(chǔ)備量逐年增加，造成這一現(xiàn)象的根本原因在于我國(guó)居高不下的居民儲(chǔ)蓄率。但是儲(chǔ)蓄投資缺口呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)性，使得我國(guó)市場(chǎng)缺陷因素?zé)o法在短時(shí)間消除，另外我國(guó)巨大的儲(chǔ)蓄資金無(wú)法及時(shí)的轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y，這就導(dǎo)致了我國(guó)資金供給量不足與儲(chǔ)蓄投資缺口的出現(xiàn)。
目前我國(guó)儲(chǔ)蓄制度采用的是浮動(dòng)匯率與強(qiáng)制結(jié)售匯，因此金融項(xiàng)目與經(jīng)常項(xiàng)目順差的情況極為普遍，使得我國(guó)中央銀行必須使用足夠的貨幣購(gòu)買(mǎi)居民與企業(yè)手中儲(chǔ)備的外匯資金。這種情況無(wú)疑加大了人民幣的投放量，進(jìn)而加大通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。外匯儲(chǔ)備并非越多越好，過(guò)多外匯儲(chǔ)備不斷積累各種難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)和帶來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)資源的不斷流失。由于流動(dòng)資金過(guò)剩的影響，使我國(guó)貨幣供應(yīng)量不斷上升，極易出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫化的情況。另外，如果美國(guó)貨幣出現(xiàn)貶值的情況，我國(guó)外匯儲(chǔ)備必然會(huì)出現(xiàn)不同程度的縮水，使我國(guó)蒙受不必要的財(cái)政損失。另外，如果需要維持人民幣匯率的穩(wěn)定，央行需要發(fā)行大量高成本票據(jù)，隨之而來(lái)形成的沖銷方式顯然是無(wú)法為繼下去。
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會(huì)保障 成因 對(duì)策
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市化發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大亮點(diǎn)之一。城市化的速度也呈不可逆轉(zhuǎn)化發(fā)展，中國(guó)社科院的《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2012年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》指出，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度已經(jīng)首度突破了50%，到2015年預(yù)計(jì)達(dá)到52%左右，這也意味著將有近2億的農(nóng)村人口處于“半城市化”狀態(tài)，這其中還包括1.82億沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口和4000萬(wàn)左右的失地農(nóng)民。[1]城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村人口的巨大吸引力同時(shí)也在考驗(yàn)著城市的承載能力，失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，特別是社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一。失地農(nóng)民作為一個(gè)特殊弱勢(shì)群體，成為游走于城鄉(xiāng)之間的“三無(wú)人員”，既無(wú)法將其納入“市民化”的社會(huì)保障體系，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活的歸位。失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)矛盾的“熱帶”，而政府作為社會(huì)保障的責(zé)任主體，在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)中發(fā)揮的作用不容小覷。[2]因此，從政府責(zé)任角度對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的成因進(jìn)行梳理具有現(xiàn)實(shí)必要性，對(duì)推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)具有重要意義。
1、失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的成因分析
失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的產(chǎn)生是城市化發(fā)展的必然，其成因具有多樣性。從歷史角度分析，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的存在是失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題產(chǎn)生的歷史根源；從現(xiàn)實(shí)角度分析，我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的固有缺陷是失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題深化的直接推手；[3]而從政府責(zé)任角度分析，其成因則更具代表性。主要體現(xiàn)在：一是失地農(nóng)民社會(huì)保障缺少健全的立法機(jī)制。目前由于我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面大，范圍廣泛，并存在多部門(mén)管理的現(xiàn)象。而社會(huì)保障工作運(yùn)行的法律依據(jù)多是具有單行性的規(guī)章和法規(guī)條例，社會(huì)保障工作的具體開(kāi)展仍然處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的狀態(tài)。法律漏洞的存在使我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)中存在著因權(quán)力分散導(dǎo)致的政府部門(mén)職能交叉現(xiàn)象，也直接導(dǎo)致政府部門(mén)間推諉責(zé)任的“不作為”和責(zé)任“越位”現(xiàn)象。[4]二是社會(huì)保障類型單一，資金嚴(yán)重不足?？v觀我國(guó)大部分地區(qū)的社會(huì)保障，都將主要精力放在了養(yǎng)老保險(xiǎn)上，對(duì)諸如醫(yī)療、工傷、就業(yè)、低保等方面保障內(nèi)容基本空白。[5]資金是社會(huì)保障機(jī)制運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，單一的資金籌集方式無(wú)法滿足日益龐大的群體性社會(huì)保障需求。只有積極拓寬社會(huì)保障資金融資渠道，在充實(shí)社會(huì)保障資金的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資金的保值、增值，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)。三是社會(huì)保障的監(jiān)管機(jī)制不健全。政府在社會(huì)保障的監(jiān)管過(guò)程中，側(cè)重于對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)管，尤其是對(duì)養(yǎng)老金的管理，而忽略了社會(huì)保障資金的籌集、運(yùn)營(yíng)、管理、使用等制度實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)管。在監(jiān)管的過(guò)程中還存在著監(jiān)管手段單一的現(xiàn)象，我國(guó)目前社會(huì)保障制度的管理依靠的是高度統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)，忽視了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和公眾參與等相互制衡性綜合手段的運(yùn)用。[6]社會(huì)保障監(jiān)管機(jī)制的不健全容易造成行政權(quán)力的濫用，也是造成政府越位擠占失地農(nóng)民利益，挪用征地補(bǔ)償款損害失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益等問(wèn)題的溫床。
2、建立可持續(xù)性失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的政策性建議
在社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，分層次、分步驟完善社會(huì)保障項(xiàng)目，構(gòu)建 “立法機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制”三位一體的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。[7]第一，立法機(jī)制。我國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐證明，立法滯后是限制其發(fā)展的重要因素。失地農(nóng)民利益的保障應(yīng)當(dāng)立足于法律，而我國(guó)目前社會(huì)保障仍為政策主導(dǎo)型，缺少法律應(yīng)有的約束力和強(qiáng)制力。應(yīng)堅(jiān)持以立法的形式統(tǒng)率地方法規(guī)為方向，堅(jiān)持以中央立法為主，地方立法為輔為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以社會(huì)保障立法與其他部門(mén)立法相協(xié)調(diào)為原則進(jìn)行立法。[8]在完善土地征用補(bǔ)償制度的同時(shí)，為失地農(nóng)民的后續(xù)社會(huì)保障提供法律依據(jù)。第二，監(jiān)督機(jī)制。完善的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)兼具獨(dú)立性和公平性，并且同時(shí)具備法制化和制度化的特點(diǎn)。只有建立在社會(huì)保障監(jiān)督立法基礎(chǔ)上的監(jiān)督機(jī)制，才能具有獨(dú)立性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。按監(jiān)督主體的不同可將其劃分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是以社會(huì)保障運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主體的自我監(jiān)督，通過(guò)成立社會(huì)保障審議委員會(huì)和社會(huì)保障資金監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管，使社保資金在透明的環(huán)境中有效的運(yùn)營(yíng)。外部監(jiān)督主要包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障事務(wù)的監(jiān)督力度，創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。以行政機(jī)關(guān)開(kāi)展的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督為輔，肅清社保資金運(yùn)營(yíng)中的舞弊現(xiàn)象。通過(guò)發(fā)揮輿論監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)督作用，借助第三媒體拓寬失地農(nóng)民利益訴求渠道，推進(jìn)監(jiān)督體制的逐步完善。
3、結(jié)語(yǔ)
失地農(nóng)民是任何一個(gè)國(guó)家城市化過(guò)程中必然出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，政府通過(guò)人民公權(quán)力的“讓渡”成為提供公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任主體，權(quán)利的賦予意味著同等的責(zé)任，其任重而道遠(yuǎn)。失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的產(chǎn)生有其歷史根源，也是發(fā)展的必然，政府責(zé)任的缺失便是必然因素之一。政府主導(dǎo)型的社會(huì)保障決定了政府在促進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)過(guò)程中肩負(fù)主要責(zé)任。健全的立法機(jī)制，有效的保障機(jī)制，完善的監(jiān)督機(jī)制，是政府社會(huì)保障職能有效發(fā)揮必不可少的基礎(chǔ)。
政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針，以增強(qiáng)法制性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的可持續(xù)化發(fā)展。
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[關(guān)鍵詞]社會(huì)政策 合作治理 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策
[中圖分類號(hào)]D035；C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)證明，成熟穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)制度是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要配套措施，因?yàn)楣裥枰獞{借一道社會(huì)防線抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和不確定性帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因?yàn)榻⒑屯晟七@項(xiàng)制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)內(nèi)需奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。2009年10月，全國(guó)有10％的縣(市、區(qū))開(kāi)展了試點(diǎn)工作。
目前，包括廣州市在內(nèi)的各個(gè)試點(diǎn)城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過(guò)程中圍繞覆蓋的強(qiáng)度和進(jìn)度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實(shí)際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來(lái)，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細(xì)化政策的方案和實(shí)施機(jī)制。鑒于這項(xiàng)社會(huì)政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來(lái)探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)研究有助于打開(kāi)社會(huì)政策的執(zhí)行過(guò)程這個(gè)“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個(gè)參與主體執(zhí)行這項(xiàng)社會(huì)政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。
一、研究問(wèn)題的提出和理論回顧
(一)研究問(wèn)題的提出
按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無(wú)縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開(kāi)始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于2006年7月全面鋪開(kāi)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實(shí)施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2008年10月開(kāi)始實(shí)施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，11月又實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策?？傮w來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會(huì)保障的新時(shí)代。
在社會(huì)科學(xué)研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預(yù)示著研究機(jī)會(huì)，因?yàn)椤安町悺钡谋澈笸N(yùn)藏著需要解釋的原因。通過(guò)調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的過(guò)程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個(gè)調(diào)研對(duì)象的縣級(jí)市設(shè)置的覆蓋進(jìn)度和覆蓋強(qiáng)度具有差異，作為5個(gè)調(diào)研對(duì)象的鎮(zhèn)，街和9個(gè)行政村的覆蓋進(jìn)度具有差異，另外，9個(gè)行政村的覆蓋強(qiáng)度也具有差異。在覆蓋進(jìn)度方面。截止到2010年6月底，進(jìn)度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對(duì)象，進(jìn)度最快的則覆蓋了將近45％的政策對(duì)象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果，因?yàn)楣P者假定覆蓋的進(jìn)度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導(dǎo)致這些差異的原因。筆者認(rèn)為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行效果時(shí)，需要在宏觀上考慮到這項(xiàng)政策屬于社會(huì)政策范疇，以及這項(xiàng)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，因此，需要通過(guò)引入新的理論框架來(lái)解釋現(xiàn)實(shí)中存在的差異。
(二)理論回顧
農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是農(nóng)村社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的研究是一個(gè)交叉領(lǐng)域的研究問(wèn)題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會(huì)保障政策兩個(gè)研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問(wèn)題對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行回顧。
1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué)科，政策執(zhí)行并沒(méi)有引起應(yīng)有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個(gè)被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀(jì)70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們?cè)诳隙ㄕ邎?zhí)行對(duì)于達(dá)成既定政策目標(biāo)起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。
自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對(duì)20世紀(jì)70年代初到70年代末這一時(shí)期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達(dá)夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機(jī)構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級(jí)的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標(biāo)明確、追求時(shí)效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對(duì)“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學(xué)者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個(gè)體(即參與政策過(guò)程的所有行為主體)作為分析對(duì)象，將政策鏈條中較低和最低等級(jí)的行為主體當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來(lái)，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。因此，政策的執(zhí)行應(yīng)該反映下級(jí)官員的想法和意見(jiàn)，至少應(yīng)該在行為模式上反映下級(jí)官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補(bǔ)了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級(jí)政策執(zhí)行主體的行為。
第三代政策執(zhí)行研究者運(yùn)用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學(xué)習(xí)模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認(rèn)為，政策的執(zhí)行效果是由多級(jí)執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過(guò)程不僅貫穿著上下級(jí)之間的控制與互動(dòng)，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的研究。由于我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然處于探索階段，最終的目標(biāo)模式還沒(méi)有統(tǒng)一，因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式和具體推行方式的研究仍在進(jìn)行中，這也構(gòu)成了本文的實(shí)踐背景。
在農(nóng)村社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式的選擇上，學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國(guó)情的切實(shí)可行的農(nóng)村社會(huì)保障模式。但近10年來(lái)，學(xué)界對(duì)于我國(guó)到底應(yīng)該選用何種模式，觀點(diǎn)并不一致。劉漢屏等提出，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動(dòng)力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動(dòng)力的養(yǎng)老問(wèn)題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會(huì)保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，存在著制度上的單一性和初級(jí)性以及社會(huì)化程度低、社會(huì)保障水平低等突出問(wèn)題。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本方向是：基本社會(huì)保障與多種社會(huì)保障并存，社會(huì)保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會(huì)保障的社會(huì)化程度和總體水平。李迎生認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)政策改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是借鑒國(guó)際農(nóng)村社會(huì)保障政策的一般經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，以及體現(xiàn)社會(huì)公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國(guó)范圍內(nèi)形成以社會(huì)保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會(huì)保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會(huì)保障待遇。
在推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體方式上，學(xué)術(shù)界的對(duì)策比較豐富。袁春瑛等認(rèn)為，在目前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會(huì)保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實(shí)際分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來(lái)，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的一種理性選擇。楊復(fù)興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成一種內(nèi)源式生長(zhǎng)，逐步向外擴(kuò)展的中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障制度。盧海元認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行“實(shí)物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對(duì)象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)保障方案：對(duì)年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”，對(duì)年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”，對(duì)進(jìn)城民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”的“雙軌制”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，就建立能夠同時(shí)將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會(huì)保障體系的可行性操作方案而言，“實(shí)物換保障”不失為一種較好的選擇?？傮w來(lái)看，學(xué)者們的分歧集中在兩個(gè)層面：一是在政策覆蓋的強(qiáng)度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻(xiàn)帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預(yù)示著不能依靠通過(guò)“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。
綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)還沒(méi)有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過(guò)程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，更沒(méi)有通過(guò)構(gòu)建分析影響這項(xiàng)社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實(shí)證檢驗(yàn)。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)分析影響社會(huì)政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗(yàn)所構(gòu)建的理論分析框架，進(jìn)而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個(gè)現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行問(wèn)題，而且可以完善社會(huì)政策執(zhí)行的理論體系。
二、理論框架和研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建一個(gè)具有較強(qiáng)解釋力的理論框架，來(lái)解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過(guò)程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實(shí)踐背景。本文將在實(shí)踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評(píng)估相關(guān)理論。社會(huì)政策的“多中心”特性是理論框架的實(shí)踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會(huì)政策執(zhí)行過(guò)程中的合作治理理論這一理論框架是對(duì)上述三種理論的整合與超越。
(一)社會(huì)政策的“多中心”特性
隨著改革開(kāi)放的不斷深入，提供社會(huì)主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識(shí)社群的共識(shí)。雖然不同的學(xué)者為社會(huì)政策下了各自的定義，但是社會(huì)政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔(dān)負(fù)為公民提供社會(huì)福利而制定和實(shí)施的公共政策。社會(huì)政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過(guò)程涉及多個(gè)行為主體。
通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行相關(guān)文獻(xiàn)的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒(méi)有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來(lái)看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個(gè)過(guò)程是根據(jù)政策執(zhí)行的責(zé)任主體的角色和利益進(jìn)行的，因而在政策執(zhí)行對(duì)象看來(lái)非常復(fù)雜的政策執(zhí)行效果被簡(jiǎn)化為簡(jiǎn)單的物化指標(biāo)，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實(shí)踐來(lái)看，屬于社會(huì)政策范疇的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到多個(gè)利益主體，這些主體無(wú)法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會(huì)成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動(dòng)主體的合作意識(shí)，促使這些主體圍繞社會(huì)政策的執(zhí)行自我組織起來(lái)，通過(guò)積極參與降低社會(huì)成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會(huì)政策不僅具有思維上的優(yōu)勢(shì)，而且具有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，信息不對(duì)稱問(wèn)題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會(huì)政策執(zhí)行成本，而且，公民對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個(gè)政策執(zhí)行主體的努力無(wú)法滿足復(fù)雜的社會(huì)政策需求，即使付出了高昂的代價(jià)。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個(gè)主體比較優(yōu)勢(shì)，從而以更低的社會(huì)成本執(zhí)行社會(huì)政策。
基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策具有“多中心”特性：一是社會(huì)政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級(jí)市、鎮(zhèn)／街三級(jí)政府或機(jī)構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個(gè)行為主體，每一個(gè)行為主體的意愿和能力都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例的社會(huì)政策涉及多個(gè)行為主體，無(wú)法采取強(qiáng)制性的行政措施，因?yàn)槿绻扇⌒姓胧?huì)削弱社會(huì)政策執(zhí)行的效果，增加社會(huì)政策執(zhí)行的社會(huì)成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為代表的社會(huì)政策實(shí)際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因?yàn)檎邔?shí)踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論和方法論。筆者認(rèn)為，社會(huì)政策的“多中心”特性提醒我們需要進(jìn)一步引入兩個(gè)主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會(huì)政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認(rèn)為，決定一個(gè)組織或個(gè)體行為的兩個(gè)基本變量是行為能力和行為意愿，簡(jiǎn)稱為“意愿一能力”。從思維模式來(lái)看，這是一個(gè)非常簡(jiǎn)便的分析框架，但從操作層面來(lái)看，這是一個(gè)難以操作化的分析框架。由于學(xué)術(shù)界對(duì)于這一分析框架的基本分析對(duì)象是政府，因此，在剖析這一分析框架時(shí)。我們有必要在社會(huì)政策的語(yǔ)境下對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定。相對(duì)于能力而言，測(cè)度一個(gè)組織或個(gè)體的意愿更為復(fù)雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓?duì)其進(jìn)行操作化，至少可以找到替代性測(cè)量指標(biāo)，但是對(duì)于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來(lái)把握行動(dòng)主體的內(nèi)心動(dòng)機(jī)，因此，通過(guò)進(jìn)行各種比較來(lái)測(cè)度意愿往往是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇。在比較政治學(xué)的話語(yǔ)體系中，阿爾蒙德等學(xué)者對(duì)政府能力進(jìn)行了具體化理解，認(rèn)為政府能力是指設(shè)立行政部門(mén)和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護(hù)公共秩序和維護(hù)合法性的能力。
由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素是復(fù)雜的，涉及到多個(gè)行為主體，而且，多個(gè)行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)以及具備嚴(yán)格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來(lái)的影響作控制處理，于是，一個(gè)不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來(lái)的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準(zhǔn)確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來(lái)的影響，往往又不具有現(xiàn)實(shí)性。因此，從定量分析的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個(gè)非常粗糙的分析框架，因?yàn)樗帘瘟嗽S多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性和誤差的擴(kuò)大換取到了分析過(guò)程的簡(jiǎn)便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個(gè)行為主體的政策行為來(lái)解釋和預(yù)測(cè)政策執(zhí)行的過(guò)程和效果。
由于我們需要研究的問(wèn)題涉及到多個(gè)行為主體，因此，我們需要考慮每一個(gè)行為主體的意愿和能力以及對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因?yàn)楹?jiǎn)單地運(yùn)用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會(huì)政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學(xué)術(shù)界認(rèn)為，合作治理就是政府、市場(chǎng)和第三部門(mén)等多個(gè)行為主體相互合作、分享治理機(jī)會(huì)、共同處理公共事務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程。合作治理的價(jià)值預(yù)設(shè)和實(shí)踐機(jī)理主要包括以下四個(gè)方面：第一，行動(dòng)主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個(gè)治理主體處于一個(gè)相互依賴的環(huán)境，沒(méi)有哪個(gè)主體擁有足夠的資源和能力可以獨(dú)自處理公共事務(wù)；第三，行動(dòng)的自組織化，相對(duì)于政府的實(shí)質(zhì)理性和市場(chǎng)的程序理性而言，合作治理的行動(dòng)機(jī)制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過(guò)程中設(shè)置目標(biāo)，借助談判和協(xié)商達(dá)成共識(shí)、建立互信、實(shí)現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對(duì)共同的問(wèn)題，依靠彼此的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話樹(shù)立共同目標(biāo)，增進(jìn)理解和相互信任，就共同關(guān)心的問(wèn)題采取集體行動(dòng)，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。
但是，合作治理理論面臨著來(lái)自實(shí)踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實(shí)上是無(wú)法避免的；其次，完全平等的主體通過(guò)自覺(jué)而達(dá)成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時(shí)間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個(gè)公共權(quán)威。實(shí)際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個(gè)治理主體無(wú)法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過(guò)程和效果，而是需要與其他主體開(kāi)展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標(biāo)。
通過(guò)綜合分析和比較上述三種理論，筆者認(rèn)為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會(huì)政策的執(zhí)行過(guò)程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運(yùn)用某一種理論都會(huì)給公共利益帶來(lái)?yè)p失。筆者認(rèn)為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，在涉及多個(gè)主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機(jī)會(huì)，這一假設(shè)將在下文加以檢驗(yàn)。
(四)研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建的“社會(huì)政策執(zhí)行過(guò)程中的合作治理理論”的研究哲學(xué)是實(shí)證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對(duì)實(shí)踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會(huì)政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過(guò)程中，納入本文研究視野的是縣級(jí)市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個(gè)層次的行動(dòng)主體。其中，縣級(jí)市政府包括其所屬的專項(xiàng)工作部門(mén)，鎮(zhèn)／街一級(jí)行政組織也安排了專項(xiàng)工作部門(mén)執(zhí)行這一社會(huì)政策，行政村則主要由村委會(huì)主任和專干負(fù)責(zé)執(zhí)行這一社會(huì)政策，居民是分散的治理主體?；趯?duì)廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)踐考察和相關(guān)理論的評(píng)估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個(gè)次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對(duì)政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對(duì)政策執(zhí)行效果的影響更為突出。
三、研究設(shè)計(jì)
本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過(guò)對(duì)多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過(guò)分析相關(guān)文件、報(bào)告和報(bào)表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“意愿”和“能力”展開(kāi)，通過(guò)將訪談對(duì)象的話語(yǔ)內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析和交叉驗(yàn)證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對(duì)象是廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個(gè)區(qū)／縣級(jí)市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對(duì)規(guī)模效應(yīng)的考慮，筆者選取了增城和從化兩個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對(duì)象，原因是這兩個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村人口多，有利于開(kāi)展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個(gè)鎮(zhèn)／街，這4個(gè)鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟(jì)條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個(gè)鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級(jí)，本文選擇的樣本有9個(gè)，分別隸屬于上述5個(gè)鎮(zhèn)／街。
從2009年11月至12月，筆者開(kāi)展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對(duì)象是2個(gè)縣級(jí)市的農(nóng)村保險(xiǎn)辦公室的負(fù)責(zé)人和專干，5個(gè)鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)的工作人員，9個(gè)行政村的村委會(huì)9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個(gè)縣級(jí)市的5個(gè)鎮(zhèn)(街)的9個(gè)行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進(jìn)度的比率。自變量是5個(gè)鎮(zhèn)(街)和9個(gè)行政村及其村民三個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”，共計(jì)6個(gè)變量。因變量的取值是實(shí)際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個(gè)行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個(gè)行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個(gè)行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進(jìn)行判斷，采取的計(jì)分方法是1-5級(jí)里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強(qiáng)。例如，在能力方面，通過(guò)測(cè)量行政村的財(cái)力、人力和辦公設(shè)施對(duì)其能力進(jìn)行賦值；在意愿方面，通過(guò)觀察、了解和比較行政村的村委會(huì)主任和專干的工作方式和認(rèn)識(shí)對(duì)其意愿進(jìn)行賦值。描述性分析的結(jié) 果報(bào)告見(jiàn)表1。
四、假設(shè)檢驗(yàn)、研究結(jié)論和政策建議
(一)假設(shè)檢驗(yàn)和研究結(jié)論
1、相關(guān)分析。本文運(yùn)用的是Spss統(tǒng)計(jì)分析軟件，進(jìn)行相關(guān)分析的目的是檢驗(yàn)本文的核心研究假設(shè)和次一級(jí)研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準(zhǔn)，將自變量與因變量進(jìn)行相關(guān)分析?？紤]到2個(gè)縣級(jí)市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級(jí)市的“意愿”和“能力”這2個(gè)變量。分析結(jié)果見(jiàn)表2。
通過(guò)觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對(duì)于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著。總體來(lái)看，各個(gè)變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個(gè)，因此，筆者對(duì)于顯著性可以不作硬性要求。與常識(shí)和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負(fù)相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對(duì)于其他政策執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行的影響比較弱。
2、回歸分析。進(jìn)行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的因素?；貧w分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報(bào)告見(jiàn)表3。
通過(guò)觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個(gè)變量通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認(rèn)為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實(shí)，即多個(gè)治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進(jìn)一步強(qiáng)化各個(gè)治理主體的合作治理。需要從國(guó)家治理的宏觀層面來(lái)審視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家的治理重心正在轉(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會(huì)方面?？h級(jí)市的合作貢獻(xiàn)是把握好政策執(zhí)行的進(jìn)度，設(shè)計(jì)合理的配套標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻(xiàn)是提供配套的政策資源，激勵(lì)好行政村干部，強(qiáng)化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過(guò)程的管理。行政村的貢獻(xiàn)是強(qiáng)化居民的“意愿”，選擇合理的政策標(biāo)準(zhǔn)，提供合理的政策配套。居民的貢獻(xiàn)是表達(dá)對(duì)政策的接受和評(píng)價(jià)，反映政策的執(zhí)行效果。
公共政策的概念首先強(qiáng)調(diào)其是以政府部門(mén)為主的公共機(jī)構(gòu), 在一定時(shí)間內(nèi)為某些特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 通過(guò)政策所產(chǎn)生的效應(yīng)及成本比較, 對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行約束而進(jìn)行的選擇性制度安排。因此, 從定義來(lái)分析, 所制定的公共政策效果驗(yàn)證應(yīng)當(dāng)以成本社會(huì)承擔(dān)水平為準(zhǔn)。
二、公共政策缺陷經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的原因
(一) 從公共政策理論上分析:必須
任何公共政策的實(shí)施都涉及公共利益的調(diào)整和分配, 必須面對(duì)利益的選擇問(wèn)題, 利益之間的權(quán)衡是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原則。公共政策的機(jī)制通?？梢詮慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)理解。因此, 每一個(gè)公共政策, 政府都必須從經(jīng)濟(jì)維度分析, 權(quán)衡各方面的利益。
(二) 從公共政策實(shí)踐上分析:可行
公共產(chǎn)品理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論已經(jīng)被引入到政治領(lǐng)域, 用于規(guī)范政府公共政策行為。公共選擇理論認(rèn)為, 政治家也應(yīng)該追求利潤(rùn)最大化, 但不是企業(yè)追求利潤(rùn)最大化, 而是選票數(shù)量的最大化。合理的政府政策行為的選擇取決于選民投票決定什么公共物品生產(chǎn), 有多少公共物品生產(chǎn), 以及如何生產(chǎn)公共物品。以上選擇的過(guò)程本來(lái)就是一個(gè)非常復(fù)雜的政治博弈過(guò)程, 因此, 政治活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn).由于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析在政治領(lǐng)域上得到成功運(yùn)用, 所以, 由此及彼, 也可以用它來(lái)分析公共政策中的其他政策, 比如:教育政策, 科技政策、衛(wèi)生政策等。
(三) 從公共政策研究方法上分析:適合
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)形成一套完整的分析方法, 事實(shí)上, 經(jīng)濟(jì)分析和政策分析往往緊密聯(lián)系在一起, 很難將兩者分開(kāi), 研究方法的經(jīng)濟(jì)學(xué)是也適用于公共政策分析。
(四) 從公共政策發(fā)展上分析:需要
實(shí)際上, 經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與公共政策的程度和范圍, 與所有其他社會(huì)科學(xué)家相比, 程度更深, 范圍更廣。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家成為我們的政府顧問(wèn)。為了使所有團(tuán)體都能盡量接受現(xiàn)行政策, 促進(jìn)社會(huì)整體穩(wěn)定, 政府在制訂和推行公共政策時(shí), 應(yīng)考慮政策對(duì)不同群體的不同影響。建立合理科學(xué)的政策體系, 權(quán)衡總體與部分之間的關(guān)系。加強(qiáng)監(jiān)督, 嚴(yán)格管理政府。降低參與成本, 使社會(huì)團(tuán)體能夠參與政策制定, 并能影響政策結(jié)果。實(shí)現(xiàn)政府角色的重新定位, 加快從發(fā)展型向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)治理的參與。
公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容。公共政策其核心就是一類權(quán)威性的價(jià)值分配方式。但是, 公共政策在實(shí)際落實(shí)之前僅僅是一個(gè)抽象化的分配方式, 其實(shí)際的效果需要通過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)才可以得知, 無(wú)論是哪種公共政策都必須經(jīng)過(guò)具體的執(zhí)行才可以完成預(yù)期的目標(biāo)。但是因?yàn)槭艿讲煌蛩氐母蓴_, 使得政策往往無(wú)法真正的發(fā)揮出其預(yù)期的效果。
三、公共政策缺陷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
(一) 均衡利益
供求分析顯示, 政府的意愿會(huì)出現(xiàn)與之截然相反的結(jié)果。有效地展現(xiàn)出市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用往往是處理經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的好方法。在政府面對(duì)不同利益團(tuán)體時(shí), 需要秉承著公平的態(tài)度去調(diào)節(jié)利益平衡。首先, 實(shí)力較強(qiáng)的利益集團(tuán)會(huì)給予一定的壓力并進(jìn)行游說(shuō), 讓地方政府政策制定受到一定的影響。同時(shí), 背景強(qiáng)大的利益集團(tuán)還會(huì)損害其余團(tuán)體的利益, 尤其是弱勢(shì)群體的利益, 最終對(duì)社會(huì)秩序帶來(lái)不利的影響。其次, 弱勢(shì)群體一直處于不利地位, 他們的利益訴求要引起政府的更高關(guān)注。對(duì)決策者而言, 政府應(yīng)保障人民群眾的合法權(quán)益, 綜合考慮經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等要素, 最終確定出一個(gè)最為合理的政策。在政策擬定以及落實(shí)過(guò)程中, 極易出現(xiàn)不同群體利益沖突的問(wèn)題, 而對(duì)群體利益平衡有益的政策, 并不代表社會(huì)也能夠受益。所以政府在制定一系列政策之前, 首先要了解政策可能會(huì)對(duì)各類群體帶來(lái)的影響, 確保各個(gè)群體都能夠有效地接受, 以促進(jìn)整體穩(wěn)定社會(huì)。
公共政策執(zhí)行在公共政策實(shí)施的整個(gè)生命歷程中有著十分關(guān)鍵的作用。但是在政府實(shí)際的落實(shí)過(guò)程中, 因?yàn)楦黝愐蛩氐母蓴_, 時(shí)常讓其執(zhí)行產(chǎn)生偏差, 最終不能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)。在各類政策的執(zhí)行過(guò)程中, 出現(xiàn)偏差的情況是十分常見(jiàn)的。因?yàn)轶w制轉(zhuǎn)軌以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面的因素影響, 目前我國(guó)在這個(gè)方面表現(xiàn)出的問(wèn)題尤為突出。而這種偏誤情況的出現(xiàn)不但會(huì)直接影響問(wèn)題的處理, 使得預(yù)期的目標(biāo)無(wú)法達(dá)成, 同時(shí)還會(huì)對(duì)政府的社會(huì)影響力和民眾認(rèn)可度帶來(lái)不利影響。在如今國(guó)內(nèi)的改革步入到重要時(shí)期以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下, 研究怎樣更好的避免公共政策執(zhí)行偏誤的問(wèn)題, 無(wú)疑是極具理論以及現(xiàn)實(shí)價(jià)值的一項(xiàng)工作, 對(duì)改進(jìn)和完善國(guó)內(nèi)公共政策執(zhí)行效果也有著非常重要的作用。
(二) 綜合協(xié)調(diào)
成本效益分析表明, 政府的公共政策不存在最優(yōu), 但它可以依據(jù)現(xiàn)狀選擇更滿意的政策, 即符合滿意原則。一般而言, 要有效發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用, 就必須明確劃分中央和地方權(quán)力、中央政府宏觀調(diào)控政策、地方政府具體政策的制定條件。建立科學(xué)合理的政策體系, 實(shí)現(xiàn)地方與全球的關(guān)系。加強(qiáng)監(jiān)督, 嚴(yán)格管理政府。降低參與成本, 使社會(huì)團(tuán)體能夠參與政策制定, 并能影響政策結(jié)果。在政策設(shè)計(jì)上, 要刻意約束強(qiáng)勢(shì)群體, 為弱勢(shì)群體的政策參與創(chuàng)造條件。我們經(jīng)常聽(tīng)取市民的意見(jiàn), 了解民意, 貼近公眾, 盡量響應(yīng)社會(huì)的需要, 力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府的角色的快速過(guò)渡。從發(fā)展型到服務(wù)型政府。一方面, 政府應(yīng)該是社會(huì)利益的調(diào)節(jié)者, 另一方面, 以服務(wù)公民為中心, 在社會(huì)治理中擴(kuò)大公民的參與程度。唯有時(shí)刻圍繞這兩個(gè)主題, 政府才能真正受到限制、有效力、依法治國(guó), 擔(dān)負(fù)起責(zé)任。公共政策的制定和修改是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程, 隨著社會(huì)環(huán)境的變化而變化。因此, 公共政策的缺陷也應(yīng)從動(dòng)態(tài)的角度加以考慮。政策制定是追求效率, 低效政策沒(méi)有制定和實(shí)施的必要性, 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法來(lái)彌補(bǔ)公共政策研究和實(shí)施不足, 構(gòu)建和諧社會(huì)也具有重要的意義。
(三) 均衡博弈的雙方
在博弈論的基礎(chǔ)上, 制定和實(shí)施公共政策的過(guò)程中, 政府應(yīng)注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角, 而不是從短期視角出發(fā), 通過(guò)將游戲規(guī)則設(shè)為長(zhǎng)期的多次交易, 雙方就不會(huì)出現(xiàn)囚徒困境這就表明, 動(dòng)態(tài)博弈能夠有效地避免信息不對(duì)稱問(wèn)題, 特別是在重復(fù)動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中, 雙方能彼此了解, 從一無(wú)所知到互相熟悉, 博弈中彼此防范的模式, 如今已經(jīng)不再是最佳狀態(tài), 對(duì)需要政府介入的事務(wù), 則要擬定出對(duì)應(yīng)的公共政策;而無(wú)需政府介入的事務(wù), 則要有效的展現(xiàn)出市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用, 此時(shí)可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家的一些成功經(jīng)驗(yàn)。如政府的社會(huì)職能可以轉(zhuǎn)交給社會(huì)中的第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé), 政府制定出具體的事務(wù)內(nèi)容, 社會(huì)組織可以提供, 政府提供財(cái)政支持和合同。隨著社會(huì)組織完成計(jì)劃任務(wù), 政府的財(cái)政資金可以完全分配, 社會(huì)組織不能履行合同規(guī)定的任務(wù), 在長(zhǎng)期缺席和越位的政府職能領(lǐng)域, 新以公共管理思想為參考, 重新界定相關(guān)政策, 重新定義政府的角色, 博弈各方在做出自己的最優(yōu)策略選擇時(shí), 不僅要最大化自己的利益, 還要最大限度地提高對(duì)方的利益, 這樣組合的最佳策略就是所謂的子博弈完美納什均衡, 簡(jiǎn)稱子博弈完美均衡。
四、結(jié)論
在我國(guó)公共政策領(lǐng)域, 制度缺位十分嚴(yán)重, 越來(lái)越多的公共政策制定者開(kāi)始認(rèn)識(shí)到我國(guó)需要培育相應(yīng)的政策體系和制度環(huán)境, 建立了一系列的規(guī)章制度和制度。它可以彌補(bǔ)公共部分的無(wú)知, 協(xié)調(diào)基本價(jià)值, 保證行為規(guī)范。公共政策的制定與修改是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程, 隨著社會(huì)環(huán)境的變化而變化因此, 公共政策的缺陷也要從動(dòng)態(tài)的角度考慮政策的制定是追求效益的, 無(wú)效益的政策就沒(méi)有制定和執(zhí)行的必要用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)彌補(bǔ)公共政策研究和執(zhí)行的不足, 對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)也有重要意義。
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美國(guó)公共政策學(xué)者斯圖亞持·尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過(guò)程。這一分析過(guò)程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個(gè)具體而微的政策問(wèn)題都與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題有關(guān)，但至少?gòu)暮暧^而言，在公共政策分析過(guò)程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、“公共”原則的內(nèi)涵
我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來(lái)“處理或解決公共問(wèn)題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?jiàn)，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問(wèn)題取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會(huì)秩序。因此，政府作為“一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問(wèn)題的過(guò)程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題為綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會(huì)主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動(dòng)增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的各社會(huì)主體所平等分享。
二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過(guò)程來(lái)看，“公共”原則要求，通過(guò)公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來(lái)人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性。“發(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來(lái)連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來(lái)人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說(shuō)，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問(wèn)題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問(wèn)題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們對(duì)公共資源“各取所需”式的無(wú)節(jié)制開(kāi)采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問(wèn)題認(rèn)定的范圍來(lái)看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來(lái)人的各種有關(guān)發(fā)展問(wèn)題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來(lái)人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問(wèn)題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問(wèn)題上的一種價(jià)值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問(wèn)題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的。可持續(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當(dāng)代公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對(duì)“公共”原則的偏離
20世紀(jì)70年代以來(lái)，以美國(guó)哲學(xué)家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫·雷茨自由主義的國(guó)家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會(huì)上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國(guó)家也不得干預(yù)。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思·阿羅甚至專門(mén)論證了“不可能定理”，認(rèn)為社會(huì)一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益的決策理念，無(wú)法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng)然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過(guò)程對(duì)“公共”原則的偏離
不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問(wèn)題不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)解決，而要通過(guò)政治市場(chǎng)來(lái)解決”。因此，當(dāng)代政府的政策分析過(guò)程，多是憑借政治市場(chǎng)進(jìn)行博奕的過(guò)程。一方面，公共選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場(chǎng)在起點(diǎn)上具有一人一票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且，“國(guó)家在過(guò)去被看作是大公無(wú)私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的市場(chǎng)”。因此，作為有“經(jīng)濟(jì)人”特征的選民與政治家，其政治市場(chǎng)上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐模蛘叻催^(guò)來(lái)，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場(chǎng)的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會(huì)的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個(gè)部門(mén)之間難以獲得有效的溝通，形成對(duì)公共利益的共識(shí)所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門(mén)之間政出多門(mén)，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會(huì)主體對(duì)公共資源的無(wú)序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對(duì)“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來(lái)各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺(jué)地從未來(lái)人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來(lái)的持續(xù)發(fā)展。
不僅如此，當(dāng)代政府還面對(duì)著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持·尼古認(rèn)為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長(zhǎng)意味著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會(huì)得到更高的評(píng)價(jià)”，“而降低成本或削減項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會(huì)激起人們的反對(duì)”，因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來(lái)，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”?？梢?jiàn)，人們要求公共政策實(shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來(lái)最大限度地提高社會(huì)平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中的得益面與得益程度的。
顯然，嚴(yán)峻的問(wèn)題是：公共政策分析的這種公平目標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對(duì)超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來(lái)人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，與其說(shuō)當(dāng)代公共政策分析由于公平目標(biāo)的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說(shuō)由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來(lái)人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（四）公共政策分析模型對(duì)“公共”原則的偏離
國(guó)內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國(guó)內(nèi)也有相關(guān)著作對(duì)這些決策模型的局限性提出了批評(píng)。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過(guò)程產(chǎn)物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團(tuán)體的利益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長(zhǎng)，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會(huì)整體的公共利益。盡管在實(shí)際決策過(guò)程中，無(wú)論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無(wú)法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但是，這種模型無(wú)視公共利益要求的傾向，無(wú)疑將是對(duì)政府及其政策背離“公共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國(guó)決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比，該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會(huì)少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊@些局限，將不同程度地帶來(lái)了公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對(duì)人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。
三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則
公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來(lái)的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來(lái)；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來(lái)人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)自然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則
人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤(pán)剝和利用的對(duì)象，而看作是人類生命和價(jià)值的源泉；另一方面，就是要求當(dāng)代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進(jìn)一步拓展到自然界，使自然界中的每一個(gè)變化，無(wú)論是否人類活動(dòng)所致，無(wú)論是否對(duì)人類有直接利害，都成為公共問(wèn)題而進(jìn)人政府的視野，進(jìn)而進(jìn)人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。
（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則
政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過(guò)程中，能否滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對(duì)資源的種種不合理占用，進(jìn)而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學(xué)家葉?？āさ铝_爾所說(shuō)的政策制定中的“逆境”。德羅爾認(rèn)為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時(shí)，應(yīng)盡量“將這些政策堅(jiān)持若干年”，“因?yàn)閷?duì)大多數(shù)逆境來(lái)說(shuō)，沒(méi)有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長(zhǎng)遠(yuǎn)（包括本來(lái)人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動(dòng)”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅(jiān)持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價(jià)值偏好，協(xié)調(diào)整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)。
需要進(jìn)一步指出，由于長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)的盲目增長(zhǎng)，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國(guó)學(xué)者詹姆斯·安德森所說(shuō)“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當(dāng)代各國(guó)政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強(qiáng)國(guó)際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問(wèn)題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益。可以認(rèn)為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問(wèn)題的深刻見(jiàn)解，他實(shí)際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)了。從這個(gè)意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)如德羅爾所說(shuō)的，將“減少了各個(gè)國(guó)家政策制定的自主程度”。各國(guó)政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國(guó)的價(jià)值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。
（三）公共政策分析的公平目標(biāo)必須體現(xiàn)“立體”要求
關(guān)鍵詞：公共政策；公共政策分析；哲學(xué)方法
矛盾分析法、利益分析法、系統(tǒng)分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等哲學(xué)方法在公共政策分析中有著十分重要的意義，這些哲學(xué)方法的應(yīng)用保障著公共政策的科學(xué)性。
一、矛盾分析法與公共政策分析
矛盾分析法是唯物辯證法的根本方法，也是我們分析事物最根本的方法，在整個(gè)唯物辯證法方法論體系中居主導(dǎo)地位。它是所有學(xué)科都應(yīng)該重視的分析方法，也是公共政策分析和公共政策研究的基本方法。首先，矛盾分析法是同一性和斗爭(zhēng)性相統(tǒng)一的辯證方法。所謂矛盾就是既對(duì)立又統(tǒng)一，矛盾的對(duì)立屬性即其斗爭(zhēng)性，矛盾的統(tǒng)一屬性即其同一性。同一性是相對(duì)的，而斗爭(zhēng)性是絕對(duì)的。同一性是包含著差別和對(duì)立的具體的同一，而斗爭(zhēng)性則寓于同一性之中，兩者相互聯(lián)結(jié)，不可分離。第二，矛盾分析法是矛盾普遍性和特殊性、共性和個(gè)性相結(jié)合的分析方法。矛盾的普遍性是矛盾存在于一切事物中，存在于一切事物發(fā)展過(guò)程的始終。矛盾的特殊性是指不同事物的矛盾各有其特點(diǎn)，同一事物的矛盾在不同發(fā)展過(guò)程和發(fā)展階段各有不同的特點(diǎn)，構(gòu)成事物的諸多矛盾以及每一矛盾的不同方面各有不同的性質(zhì)、地位和作用。矛盾普遍性和特殊性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。矛盾的普遍性即矛盾的共性，矛盾的特殊性即矛盾的個(gè)性。矛盾的共性是無(wú)條件的、絕對(duì)的，矛盾的個(gè)性是有條件的、相對(duì)的。任何事物都是共性和個(gè)性的統(tǒng)一，共性寓于個(gè)性之中，沒(méi)有離開(kāi)個(gè)性的共性，也沒(méi)有離開(kāi)共性的個(gè)性。矛盾的共性和個(gè)性、絕對(duì)和相對(duì)的道理是關(guān)于矛盾問(wèn)題的精髓，是理解矛盾學(xué)說(shuō)的關(guān)鍵。第三，矛盾分析法是“兩點(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”相統(tǒng)一的分析方法。堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”，就是在復(fù)雜事物的發(fā)展過(guò)程中，既要看到主要矛盾，又不能忽視次要矛盾；在認(rèn)識(shí)某一矛盾時(shí)，既要看到矛盾的主要方面，又不忽視矛盾的次要方面，以避免“一點(diǎn)論”。堅(jiān)持“重點(diǎn)論”，就是在復(fù)雜事物的發(fā)展過(guò)程中，要著重地抓住主要矛盾；在研究某一矛盾時(shí)，要著重地把握矛盾的主要方面，以避免主次不分的“均衡論”?！皟牲c(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”是互相包含的，是內(nèi)在統(tǒng)一的。任何公共政策問(wèn)題的產(chǎn)生都根源于矛盾，任何公共政策也都是為了解決矛盾。從政策哲學(xué)的研究對(duì)象來(lái)看，公共政策理論和公共政策實(shí)踐矛盾的解決離不開(kāi)矛盾分析法。從公共政策的本質(zhì)來(lái)看，公共政策一定是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的具體體現(xiàn)，是政府實(shí)施公共管理的重要途徑，是政府維護(hù)公眾利益的主要手段。國(guó)家在運(yùn)行公共權(quán)力時(shí)，如何做到兼顧不同利益群體、不同矛盾雙方的利益需要是政府面臨的重要抉擇，將矛盾分析法引入公共政策分析中，有助于平衡矛盾雙方的利益，使其盡可能達(dá)到一種和諧狀態(tài)。從公共政策的特征來(lái)看，政治性和公共性、穩(wěn)定性和變動(dòng)性、公平性和效率性、強(qiáng)制性和合法性是公共政策的矛盾性特征。公共政策的政治性和公共性既有一致的方面，又有相互矛盾的一面。當(dāng)政治系統(tǒng)中占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)、政黨以及貫徹統(tǒng)治階級(jí)意志的政府所具有的特殊利益與它們所代表的社會(huì)公眾的利益一致時(shí)，公共政策的政治性和公共性就能很好地結(jié)合在一起；但當(dāng)它們的利益不相一致甚至發(fā)生沖突時(shí)，公共政策的政治性和公共性就會(huì)相互矛盾。穩(wěn)定性和變動(dòng)性、公平性和效率性、強(qiáng)制性和合法性也都是這種矛盾關(guān)系。再?gòu)墓舱叩墓δ軄?lái)看，公共政策對(duì)社會(huì)的存在、運(yùn)行和發(fā)展有著導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能和分配功能。一般常態(tài)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化是平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的，但當(dāng)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)不平衡不協(xié)調(diào)，比如在分配上出現(xiàn)貧富差距懸殊甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化，沒(méi)有正確處理好公平和效率的關(guān)系時(shí)，就不可避免地引發(fā)利益各方的沖突和矛盾?？梢?jiàn)，公共政策領(lǐng)域到處充斥著矛盾。在這些矛盾的解決過(guò)程中，矛盾分析法大有用武之地。
二、利益分析法與公共政策分析
所謂利益，就是在受生產(chǎn)力發(fā)展制約的一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自身需要形成的一種社會(huì)關(guān)系。利益是由需要轉(zhuǎn)化而來(lái)的。由于需要的多樣性，人們之間必然形成經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的多方面、多層次利益關(guān)系。普遍性和特殊性、絕對(duì)性和相對(duì)性、競(jìng)爭(zhēng)性和協(xié)調(diào)性、獨(dú)立性和依賴性的統(tǒng)一是利益的特征。經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和文化利益的區(qū)分，國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益的區(qū)分，局部利益和整體利益的區(qū)分，眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的區(qū)分，正當(dāng)利益和不正當(dāng)利益、合法利益和非法利益的區(qū)分是利益的構(gòu)成，是利益矛盾的具體表現(xiàn)。利益分析法就是通過(guò)分析人們的利益及其相互關(guān)系，揭示社會(huì)生活的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的方法。利益分析法是公共政策分析中的一種基本方法。首先，從公共政策的實(shí)質(zhì)角度看，公共政策是對(duì)社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配。也就是說(shuō)，公共政策是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)進(jìn)行的具體管理，是以政府為主的各種利益?zhèn)€體和群體參與的管理活動(dòng)，利益分配是公共政策活動(dòng)的核心。在利益分配中必須正確處理好各種利益關(guān)系。第二，從公共政策的類型角度看，分配政策是對(duì)社會(huì)上各種利益集團(tuán)內(nèi)部利益劃分作出規(guī)范；再分配政策是政府制定和實(shí)施的對(duì)社會(huì)各集團(tuán)的種種利益進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)的規(guī)范；規(guī)制政策一是規(guī)范政府行為，二是劃分不同利益集團(tuán)的利益；自律政策即自我限制的政策，是指政府規(guī)定了某些行為規(guī)范供集團(tuán)在行動(dòng)時(shí)對(duì)行為進(jìn)行選擇。第三，從公共政策的功能角度看，政府制定和實(shí)施公共政策的目的就是要將社會(huì)公共資源正確有效地在它所服務(wù)的公眾中加以分配，而其關(guān)鍵是要處理好公平和效率的關(guān)系。公共政策中利用利益分析法，就是要權(quán)衡公共政策利弊得失，正確處理各種利益關(guān)系，使各方面的利益能夠協(xié)調(diào)、全面發(fā)展，廣泛調(diào)動(dòng)各方面的積極性，推動(dòng)社會(huì)健康向前發(fā)展。
三、系統(tǒng)分析法與公共政策分析
所謂系統(tǒng)分析法就是在研究中把研究對(duì)象視為一個(gè)系統(tǒng)，在若干選定的原則和準(zhǔn)則下，通過(guò)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各要素、結(jié)構(gòu)和關(guān)系的考察，利用定量的方法提供允許和可用的數(shù)據(jù)，借以制定可行方案并推斷各種可能結(jié)果，以期尋求對(duì)系統(tǒng)狀態(tài)整體效益最大的方法。系統(tǒng)分析法之所以在公共政策分析中得到廣泛應(yīng)用，是由公共政策分析過(guò)程本身的系統(tǒng)性所決定。我們可以把公共政策活動(dòng)視為一個(gè)由政策活動(dòng)的外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)所組成的復(fù)雜大系統(tǒng)。公共政策活動(dòng)的外部生態(tài)有歷史的、地理的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的等環(huán)境因素，也有全球的、區(qū)域的、一國(guó)整體的、地區(qū)的等層次因素，它們構(gòu)成公共政策活動(dòng)的具體情境事實(shí)體系。政策行動(dòng)主體、政策公共財(cái)政資源、政策信息資源、政策價(jià)值取向、政策工具選擇等則構(gòu)成公共政策的內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)。公共政策活動(dòng)是其外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)通過(guò)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)相互適應(yīng)和改造的過(guò)程。公共政策活動(dòng)的外部生態(tài)既制約著內(nèi)部生態(tài)，同時(shí)又為其運(yùn)行提供了現(xiàn)實(shí)條件，公共政策活動(dòng)的內(nèi)部生態(tài)的變化，又改變著外部生態(tài)的狀況。正是通過(guò)這種外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)間的互動(dòng)，具體公共政策活動(dòng)的功能才能得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共政策系統(tǒng)的分析可從兩個(gè)角度進(jìn)行。從靜態(tài)結(jié)構(gòu)角度看，公共政策系統(tǒng)由公共政策的環(huán)境超系統(tǒng)與資源系統(tǒng)、公共政策的主體系統(tǒng)與客體系統(tǒng)、公共政策的組織系統(tǒng)與體制系統(tǒng)、公共政策的咨詢系統(tǒng)與信息系統(tǒng)所組成的復(fù)雜大系統(tǒng)。而從動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程角度看，具體的公共政策是一個(gè)處在自身系統(tǒng)和環(huán)境超系統(tǒng)交互作用下，由政策主客體的活動(dòng)構(gòu)成的、處在變動(dòng)中的動(dòng)態(tài)過(guò)程。公共政策動(dòng)態(tài)演進(jìn)的動(dòng)力源自其內(nèi)部矛盾的展開(kāi)，一類是公共政策系統(tǒng)與其環(huán)境超系統(tǒng)之間的矛盾，另一類是公共政策內(nèi)部各因素之間的矛盾。這一演進(jìn)過(guò)程呈現(xiàn)出變動(dòng)性、互動(dòng)性、彈性和流動(dòng)性諸特點(diǎn)，這一演進(jìn)過(guò)程還呈現(xiàn)出政策議程、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終止等有系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的若干階段?？梢?jiàn)，系統(tǒng)分析法在公共政策分析中是極富實(shí)用價(jià)值的。
四、因果分析法與公共政策分析
因果理論是對(duì)事物和現(xiàn)象之間因果聯(lián)系的理性概括和反映，它反映的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物、現(xiàn)象、過(guò)程在一定條件下的相互聯(lián)系和相互作用。前因后果，前后現(xiàn)象之間有必然性是因果聯(lián)系的特點(diǎn)。一因一果、一因多果、一果多因、同因異果、異因異果、多因多果、復(fù)合因果是因果聯(lián)系復(fù)雜多樣性的表現(xiàn)。對(duì)事物和現(xiàn)象間因果關(guān)系進(jìn)行分析的方法就是因果分析法。在公共政策分析中應(yīng)用因果分析法，可以幫助人們認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間、政策環(huán)境與政策執(zhí)行之間、政策資源的配置與政策效率之間的聯(lián)系。在公共政策分析中，常用的因果分析法有詳析分析、多元回歸分析、路徑分析、結(jié)果方程模型、格蘭杰因果檢驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)法和比較分析法等。多元回歸分析、路徑分析、結(jié)果方程模型屬于因果關(guān)系的定量分析方法，在公共政策預(yù)測(cè)和公共政策評(píng)估中被經(jīng)常采用。
五、定量分析法、定性分析法與公共政策分析
定量分析法是對(duì)事物的量的規(guī)定性進(jìn)行研究的一種科學(xué)方法。包括回歸分析、時(shí)間序列分析、決策分析、優(yōu)化分析、投入產(chǎn)出分析等具體方法。在公共政策分析中，最典型的定量分析法就是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的成本-收益分析法。成本-收益分析是政府以市場(chǎng)方式制定政策從而達(dá)到資源再分配目標(biāo)的一個(gè)基本技術(shù)，被稱之為試圖用經(jīng)濟(jì)方法取代市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的價(jià)格確定方式，使政策抉擇達(dá)到帕雷托最優(yōu)。帕雷托最優(yōu)就是采取任何一個(gè)行動(dòng)，都至少給一個(gè)人帶來(lái)好處，但卻不損害任何人。這在公共政策領(lǐng)域幾乎是不可能的。由帕雷托最優(yōu)的困境產(chǎn)生了卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)：政策選擇要使凈福利最大化。也就是說(shuō)，一項(xiàng)政策即使使某些人受損，但如果總福利大于損失，這項(xiàng)政策就應(yīng)該被采納。成本-收益分析法的具體方法有凈現(xiàn)值法、現(xiàn)值指數(shù)法、內(nèi)含報(bào)酬法等。成本-收益分析法是公共政策制定和公共政策評(píng)估中常用的定量方法。趨勢(shì)分析法、指數(shù)平滑法、回歸分析法則是公共政策預(yù)測(cè)中常用的定量方法。定量分析是定性分析的基礎(chǔ)。定性分析法是對(duì)事物的質(zhì)的規(guī)定性進(jìn)行研究的一種科學(xué)方法。包括歸納分析法，演繹分析法，比較分析法，結(jié)構(gòu)分析法，矛盾分析法等。在公共政策領(lǐng)域，確認(rèn)政策問(wèn)題產(chǎn)生的原因要借助于因果分析法，對(duì)政策問(wèn)題的實(shí)證分析要借助于歸納分析法和演繹分析法，對(duì)政策問(wèn)題的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析要借助于結(jié)構(gòu)分析法，對(duì)新舊政策問(wèn)題的相似性進(jìn)行分析要借助于比較分析法，對(duì)政策問(wèn)題的性質(zhì)的把握要借助于矛盾分析法。定性分析更適用于涉及社會(huì)、政治、價(jià)值、倫理和意識(shí)形態(tài)等難于定量的問(wèn)題，定量分析則更適用于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。定量分析和定性分析在公共政策分析中是相互統(tǒng)一、相互補(bǔ)充的。
六、理性分析方法、超理性分析方法與公共政策分析
在公共政策分析中，與理性方法相關(guān)的決策模型包括完全理性決策模型、有限理性決策模型、漸進(jìn)決策模型和綜合分析政策決策模型。完全理性決策模型是以亞當(dāng)•斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，經(jīng)邊沁、密爾等功利主義者發(fā)展，以及現(xiàn)代管理科學(xué)家的概括而形成的一種管理決策理論。完全理性決策模型認(rèn)為，政策實(shí)施的結(jié)果就是使社會(huì)效益最大化。完全理性決策模型的限定條件是非?？量痰模鬀Q策過(guò)程中必須把決策行為視為具有一致價(jià)值判斷的整體行為而非個(gè)體或群體行為。決策者有絕對(duì)的理性，具備完備的知識(shí)和信息，能窮盡所有備選方案并預(yù)測(cè)到所有結(jié)果。決策目標(biāo)單一、明確和絕對(duì)。決策者在決策過(guò)程中具備一以貫之的價(jià)值偏好。決策過(guò)程中不考慮時(shí)間和其它政策資源的消耗。這些近乎完備的條件成為完全理性決策模型在實(shí)踐中無(wú)法使用的原因。西蒙對(duì)完全理性決策模型進(jìn)行了批判，指出了其局限性，提出了有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的有限理性決策模型。它是依靠有限的資源和信息，通過(guò)不斷的搜索，得出滿意政策方案的決策方法。這種模型是以“令人滿意的”準(zhǔn)則去取代完全理性所主張的“最大化”準(zhǔn)則，所以又稱滿意決策模型。滿意決策尋求的不是最佳，而是次佳或“第二最適”。在實(shí)際決策中，有限理性決策模型重視的是可行性研究和成本與利益分析，但它更主要的是僅僅為決策者提供決策規(guī)則，這也成為其主要的缺陷。林德布洛姆在批判了理性決策的缺陷后提出了漸進(jìn)決策模型。這一方法強(qiáng)調(diào)決策者的決策是從現(xiàn)行政策出發(fā)，只是對(duì)現(xiàn)行政策的調(diào)整。但漸進(jìn)決策模型只適用于既有的相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題而不是將來(lái)要發(fā)生的復(fù)雜的問(wèn)題，因而它在政治上追求的是安全的而不是具有冒險(xiǎn)精神的措施，這樣公共政策就變成了補(bǔ)救性措施而非創(chuàng)新性方案。德羅爾看到了理性決策模型在可行性問(wèn)題上的局限和漸進(jìn)決策模型的保守傾向，提出綜合決策模型，試圖將理性決策模型和漸進(jìn)決策模型結(jié)合起來(lái)，并把兩者的合理性加以延伸和綜合。他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的政策訴求可能是要求社會(huì)變革的，也可能是要求社會(huì)穩(wěn)定的，因此必須把兩者結(jié)合起來(lái)。而R.M.克朗則認(rèn)為應(yīng)該把理性分析的科學(xué)和超理性分析的藝術(shù)結(jié)合起來(lái)[1]?？死收J(rèn)為，超理性分析的主要表現(xiàn)形式有判斷、直覺(jué)、創(chuàng)造力、靈感、隱含的知識(shí)、信仰、洞察力、意志、超感交流和預(yù)見(jiàn)能力等。德熱認(rèn)為，超理性因素主要包括判斷力的應(yīng)用、創(chuàng)造性的發(fā)現(xiàn)、頭腦風(fēng)暴法和其它一些決策方法[2]。可見(jiàn)，超理性分析以主觀判斷為主，而這種主觀判斷應(yīng)當(dāng)建立在充足知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上。超理性不是非理性，非理性是建立在信息不完備基礎(chǔ)之上的主觀判斷。因此，超理性分析可以定義為在充足知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的主觀判斷，也即建立在定量分析、理性分析基礎(chǔ)上的定性分析。當(dāng)一個(gè)公共政策問(wèn)題包含社會(huì)、政治、組織、意識(shí)形態(tài)、倫理道德因素時(shí)，理性方法就難以解決問(wèn)題，就必須采用超理性分析方法。超理性分析方法主要有：?jiǎn)栴}的主觀識(shí)別方法、趨勢(shì)的直覺(jué)預(yù)測(cè)方法、方案的靈感激發(fā)方法、決策的經(jīng)驗(yàn)判斷方法、結(jié)果的模糊評(píng)估方法。超理性分析受主觀因素的影響特別大，為防止其可能導(dǎo)致的片面或極端情況的出現(xiàn)，應(yīng)遵循以下基本要求：建立在定量分析基礎(chǔ)之上；決策者具有足夠的經(jīng)驗(yàn)積累；政策過(guò)程能夠排除明顯的錯(cuò)誤和缺陷；綜合各種信息進(jìn)行深入的分析；要考慮環(huán)境因素的變化。超理性分析方法特別適用于多元政策目標(biāo)的分析，有利于提高決策效率，有利于理解當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的決策過(guò)程和政策特點(diǎn)?？傊诠舱叻治鲋?，存在著包括矛盾分析法、利益分析法、系統(tǒng)分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等若干哲學(xué)方法，它們是相互依賴、相互作用、相互補(bǔ)充的。比如，在進(jìn)行利益分析的同時(shí)也必然進(jìn)行定性定量分析，在進(jìn)行系統(tǒng)分析的同時(shí)也必然進(jìn)行矛盾分析，而超理性分析是建立在定量分析、理性分析基礎(chǔ)上的定性分析。因此，它們是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的方法論體系，這些哲學(xué)方法對(duì)保證公共政策的科學(xué)性起著至關(guān)重要的作用。
作者:周建民 單位:蘇州市職業(yè)大學(xué)
參考文獻(xiàn):