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關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè)；土地利用規(guī)劃；問題思考
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，占用了大量的土地資源，而很多的土地資源在利用上都是不合理的，造成了土地資源的浪費(fèi)，所以需要對土地資源的利用情況進(jìn)行規(guī)劃整理，使其充分的發(fā)揮功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。
1我國人口眾多，雖然土地面積比較大，但是人均數(shù)量較少，并且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源也在逐漸的減少。土地資源是不可再生資源，如果對其使用不當(dāng)，將會造成巨大的浪費(fèi)。尤其是在我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)中，對土地資源的利用更是不合理，所以在這種形勢下，對土地資源進(jìn)行規(guī)劃利用勢在必行。
2當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成了我國面臨的主要問題，隨著城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口涌入城市，城市的工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程也有所進(jìn)步。在發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的過程中，要解決農(nóng)村剩余勞動力的問題，環(huán)境污染問題，以及土地的規(guī)劃利用等問題。其中對于土地的規(guī)劃利用占據(jù)比較重要的地位，但是還存在一些問題，下面對此作出闡述。
2.1在我國現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)中，大部分都是由原來的自然村發(fā)展起來的，所以說在地域分布上具有非常明顯的分散性。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，人們的生活水平逐漸提高，由此建設(shè)速度有所提升，在建設(shè)用地面積上不斷的增加，而土地資源是有限的，因而人均土地資源越來越少，土地供應(yīng)出現(xiàn)緊張的局面。
2.2在社會不斷發(fā)展的形勢下，很多的新鮮事物不斷的出現(xiàn)，人們在生活水平不斷提高的形勢下，在居住條件上也不斷的進(jìn)行改善。在很多歷史比較久遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)中出現(xiàn)了大量的人口遷移現(xiàn)象，這些遷出的人口需要建設(shè)更多新的住宅，由此增加了土地的占用面積。而舊的住宅沒有得到有效的利用，出現(xiàn)了大量閑置的城鎮(zhèn)建設(shè)。在新建設(shè)不斷增加，而舊城鎮(zhèn)又沒有得到有效開發(fā)利用的形勢下，土地資源越來越少，出現(xiàn)了矛盾的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致可利用土地資源的減少。
2.3在城鎮(zhèn)建設(shè)不斷加快的同時，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，城市化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)人口也在不斷的增加，由此就需要對現(xiàn)有城鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)建。由于過去人們擇居的習(xí)慣，城鎮(zhèn)建設(shè)的位置一般都是交通比較便利，土壤肥沃的地域，對于農(nóng)田發(fā)展占有巨大的優(yōu)勢。因為小城鎮(zhèn)的擴(kuò)建，就需要占據(jù)大量的良田，不僅在擴(kuò)建面積上占有了土地資源，同時也對優(yōu)秀的土地質(zhì)量產(chǎn)生了危機(jī)，對于全國的耕地質(zhì)量有重要的影響。
2.4小城鎮(zhèn)的居民點(diǎn)小而且比較散亂，要縮減或者遷并比較困難。我國的城鎮(zhèn)特別是一些自然村落，大部分是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成并發(fā)展起來的，存在著規(guī)模小、數(shù)量多、零亂分散的特點(diǎn)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平以及農(nóng)民戀土情節(jié)、第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢以及農(nóng)村的剩余勞動力低諸因素的影響，小城鎮(zhèn)的縮減或遷并多年進(jìn)展緩慢，舉步維艱。
2.5建設(shè)與糧食難以保持平衡。受經(jīng)濟(jì)利益的影響，各地都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，重點(diǎn)發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻重視不夠。所以，在對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，首先考慮的是建設(shè)用地，使保護(hù)耕地這一“基本國策”屈從于地方局部經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
3小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用規(guī)劃策略
3.1對小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)要求科學(xué)規(guī)劃、合理布局，重點(diǎn)發(fā)展，體現(xiàn)地方特色和經(jīng)濟(jì)效益。在策劃、準(zhǔn)備和實施過程中，土地管理和規(guī)劃管理部門應(yīng)共同努力，加強(qiáng)交流，制訂出科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以及住宅的建設(shè)規(guī)劃，其功能分區(qū)要合理，對分散建廠和分散建房要有嚴(yán)格的控制，要充分利用城市建設(shè)用地，并且做到節(jié)約用地。
3.2嚴(yán)格控制土地供應(yīng)。要注重城市建設(shè)用地存量，鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)揮出潛力，對舊城進(jìn)行改造，對土地進(jìn)行整理，改善新的城市土地利用的存量。為此，在土地利用總體規(guī)劃的實施過程中，應(yīng)做好土地利用年度計劃的編制和實施。
3.3對小城鎮(zhèn)發(fā)展的超標(biāo)土地進(jìn)行清查整頓。在進(jìn)行土地規(guī)劃利用時，要積極推動工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中，住宅向社區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中。要堅持貫徹這三個集中政策，緩解土地的供應(yīng)和需求，以減少對土地不必要的占用，對于所有違法占地，應(yīng)依法及時查處。國家倡導(dǎo)的行業(yè)、項目，應(yīng)從政策、經(jīng)濟(jì)及用地上予以扶持，這樣，不但可以控制后續(xù)的發(fā)展，也有利于對土地高效利用。
3.4小城鎮(zhèn)要發(fā)揮出建設(shè)用地的發(fā)展?jié)摿ΑＰ〕擎?zhèn)土地畢竟是有限的，但它的發(fā)展?jié)摿涂臻g卻是無限的。對小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，要遵循節(jié)約、高效，力爭“極限利用”的原則，搞好立體利用。不但在平面上進(jìn)行開發(fā)，還可以進(jìn)行地面、地下、地上三層的縱向開發(fā)，使每平方公里投資強(qiáng)度增加，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。
3.5提高土地利用的整體效率。多年來，對鎮(zhèn)的評估，一般的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就是總量指標(biāo)，對土地的利用效率很少進(jìn)行考核，所以，應(yīng)把建立評價和考核土地指標(biāo)的體系提到重點(diǎn)。按照產(chǎn)業(yè)的合理布局，以提高小城鎮(zhèn)土地使用效率。發(fā)展小城鎮(zhèn)需要從土地資源的事實出發(fā)，提高土地利用總體規(guī)劃，對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)劃和布局進(jìn)行合理確定，這樣，可以為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃奠定了堅實的基礎(chǔ)。根據(jù)中華人民共和國土地管理法，對土地用途管制制度和土地使用制度要嚴(yán)格實行，以確?；緡叩娜媛鋵崱?/p>
結(jié)語
關(guān)鍵詞：城市土地規(guī)劃 利用空間 城市環(huán)境 影響 關(guān)系
以我國城市化進(jìn)程的實際情況來看，當(dāng)前城市面積正逐步擴(kuò)大，并傾向于“郊區(qū)城市化”發(fā)展模式，而城市土地規(guī)劃利用空間問題顯得非常重要。由于城市建設(shè)已經(jīng)拓展到郊區(qū)，對土地占用、環(huán)境建設(shè)等產(chǎn)生一定影響，加強(qiáng)對該方面課題的研究，具有現(xiàn)實意義。
1、 城市土地規(guī)劃利用空間對城市環(huán)境建設(shè)的影響
一方面，隨著城鄉(xiāng)郊區(qū)以及鄉(xiāng)村人均土地越來越多，城市的郊區(qū)化發(fā)展也就是開發(fā)在城市邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地，這樣會對郊區(qū)以及農(nóng)村的農(nóng)田、湖泊、森林、河流等產(chǎn)生影響，對國土資源造成破壞，產(chǎn)生嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象；同時，越來越多的耕地變成住宅區(qū)、辦公樓或者商業(yè)中心，不僅對環(huán)境產(chǎn)生影響，也挑戰(zhàn)力環(huán)境的影響力，破壞郊區(qū)特有的環(huán)境污染自凈能力，對城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生制約作用；另一方面，由于房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，高層建筑越來越多，大量人口的集中，增加了城市的人口密度，而高層建筑將對周圍建筑造成遮擋，不利于良好的光線保障作用。過去，一些住在遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁鞘芯用瘢У剞r(nóng)民的大量存在，增加了城市環(huán)境的容載壓力。
2、 城市土地規(guī)劃利用空間與城市環(huán)境建設(shè)的關(guān)系與矛盾
2.1 征服理論和自然環(huán)境惡化的矛盾
在傳統(tǒng)的征服理論中，以“人”作為世界發(fā)展的核心，人們可以結(jié)合自身的實際需求，對周圍的環(huán)境進(jìn)行設(shè)計或者利用，飛快的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不惜以犧牲環(huán)境作為代價，長此以往，環(huán)境污染、交通堵塞問題越來越嚴(yán)重，自然界通過反饋機(jī)制，向人們提出抗議，人們開始關(guān)注環(huán)境問題；在現(xiàn)代化的城市規(guī)劃與設(shè)計中，開始融入“自然理念”、“低碳理念”，但是環(huán)境污染問題仍然客觀存在，并且是今后很長一段時間的治理重點(diǎn)。
2.2 價值觀和資源環(huán)境的矛盾
在傳統(tǒng)的價值觀念中，認(rèn)為自然資源是取之不盡的，也沒有任何價值，如空氣、水或者土地等，都是大自然的免費(fèi)供給。因此，人們受到這種錯誤觀念的影響，大肆開發(fā)土地、破壞自然資源、任意占有和利用，直到如今生態(tài)惡化、資源枯竭。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，強(qiáng)調(diào)高享受、高消費(fèi)，以此帶動經(jīng)濟(jì)投入力度，實際上破壞了人與自然的和諧共處，最終只能讓人們陷入囹圄之地。
2.3 生態(tài)倫理與環(huán)境發(fā)展的矛盾
人們只有合理處理與土地的關(guān)系，才能奠定生態(tài)倫理理念基礎(chǔ)。在現(xiàn)代工業(yè)與科學(xué)技術(shù)發(fā)展過程中，人們已經(jīng)將一些理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，但是也要意識到，科學(xué)技術(shù)并不是萬能的，人們必須學(xué)會尊重自然，而不能企圖控制自然、擺布自然，否則必將受到來自自然界的懲罰，只有人與自然和諧發(fā)展，才能促進(jìn)繁榮景象。
3、 城市土地規(guī)劃利用空間與城市環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展建議
3.1 樹立科學(xué)的持續(xù)性發(fā)展觀念
人類若想真正獲得可持續(xù)發(fā)展，必須摒棄傳統(tǒng)的、落后的觀念，意識到可持續(xù)發(fā)展觀的積極作用。樹立正確的可持續(xù)發(fā)展觀念，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會發(fā)展，都應(yīng)確保處于資源、環(huán)境可承受的范圍內(nèi)，人類自覺約束自身的污染、浪費(fèi)行為，提高資源的利用效率；尤其節(jié)約不可更新資源的消耗速度，加大力度挖掘全新資源；保障廢棄物的排放量在環(huán)境容量范圍內(nèi)，實現(xiàn)自然生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。
有關(guān)可持續(xù)發(fā)展觀念，應(yīng)注重其公平性，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，實現(xiàn)代際之間的公平，也就是人們在注重消費(fèi)、注重社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的同時，不能提前享受后人應(yīng)具備的同等消費(fèi)權(quán)力和發(fā)展能力；另一方面，實現(xiàn)同代之間的公平，也就是一部分人的發(fā)展不得建立在損害他人利益的基礎(chǔ)上。
3.2 試析空間資源的優(yōu)化配置
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，市場已成為資源配置的重要基礎(chǔ)，在城市土地規(guī)劃利用空間和環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到積極作用。以當(dāng)前實際發(fā)展形勢來看，土地資源的空間配置以供給為主，在推動城市發(fā)展方面起到指導(dǎo)意義。當(dāng)前，我國耕地面積已經(jīng)大幅度減少，因此國家越來越重視耕地保護(hù)工作，并將“保護(hù)每一寸耕地，提高耕地利用率”上升為基本國策層面，對城市空間布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、城市建設(shè)的發(fā)展保駕護(hù)航，同時將城市的開發(fā)建設(shè)與環(huán)境資源有機(jī)融合，樹立科學(xué)的生態(tài)理念，積極運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展策略。
3.3 妥善處理資源短缺和環(huán)境建設(shè)的關(guān)系
在城市土地規(guī)劃利用過程中，必然面臨郊區(qū)和農(nóng)村的資源短缺問題，在城市房地產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展的同時，不能對環(huán)境、資源造成肆虐般的影響，否則違背了科學(xué)發(fā)展觀的原則，也不利于經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)性、健康性發(fā)展。面對土地資源稀缺的實際情況，我國城市中心以集約化建設(shè)道路為主，勢在必行。
總之，在城市土地規(guī)劃利用空間中，必須加強(qiáng)對城市環(huán)境建設(shè)的重視程度，只有做到人與自然和諧相處，尊重自然、保護(hù)環(huán)境，樹立正確的科學(xué)發(fā)展觀，才能促進(jìn)人類的持續(xù)性發(fā)展，更好地實現(xiàn)效益目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃 城市用地 存在問題 解決辦法
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點(diǎn)就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補(bǔ)，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設(shè)的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)
從社會主義建設(shè)的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但是它們是互相補(bǔ)充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是一個地區(qū)乃至一個國家的遠(yuǎn)景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點(diǎn)不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護(hù)地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴(kuò)張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地擴(kuò)張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是最大限度地對資源進(jìn)行保護(hù)，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點(diǎn)是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴(kuò)張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護(hù)資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標(biāo)志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)識不到這一點(diǎn)，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”
把可持續(xù)發(fā)展的理念運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟(jì)、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)齊步進(jìn)行。
（二）資源保護(hù)與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴(kuò)張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護(hù)治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護(hù)資源。加強(qiáng)部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項目預(yù)審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進(jìn)社會快速發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
論文摘要：隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與城市化進(jìn)程的日益加快，各項建設(shè)項目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關(guān)系，在具體實施中要做到對兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接。本文通過對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項建設(shè)項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對新經(jīng)濟(jì)形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內(nèi)先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設(shè)用地與基本農(nóng)田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實施中必然要對兩個規(guī)劃進(jìn)行頻繁調(diào)整?？梢?，土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關(guān)聯(lián)度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關(guān)系，在具體實施中要做到對兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接，為兩個規(guī)劃各自的順利實施打下堅實的基礎(chǔ)。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
1、指導(dǎo)思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級所下達(dá)的對建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。
規(guī)劃目標(biāo)的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地數(shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。
規(guī)劃部門的差異
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設(shè)部門來編制實施。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規(guī)劃時間、層次及人口統(tǒng)計口徑差異造成的矛盾
土地利用規(guī)劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”，而事實上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現(xiàn)象導(dǎo)致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結(jié)果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計途徑和統(tǒng)計范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計，有些則按非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導(dǎo)致不同矛盾的根源。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對土地的可持續(xù)利用。 轉(zhuǎn)貼于
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式
1、強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作
土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時要強(qiáng)化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)
城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路
城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；環(huán)境影響；評價
土地是哺乳一切生靈的搖籃，是人類一切生產(chǎn)活動的載體，隨著人類文明的不斷進(jìn)步，土地利用規(guī)劃對環(huán)境的影響日益突出，在和諧社會構(gòu)建過程中土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響的評價越來越受人們的重視。隨著當(dāng)今社會人口快速膨脹，城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，合理規(guī)劃利用土地，并充分評價其對環(huán)境的影響，與生態(tài)建設(shè)息息相關(guān)。
一、土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價必要性
近十幾年來我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時卻面臨著沙漠化嚴(yán)重，水土流失，泥石流，酸雨等日益突出的環(huán)境問題。但是，人們對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的意識普遍淡薄，在進(jìn)行城市化建設(shè)的過程沒有對土地利用的合理規(guī)劃以致一系列的環(huán)境問題，進(jìn)行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的一個基本原則就是規(guī)劃過程與評價的緊密結(jié)合，即兩者需同步進(jìn)行、滾動發(fā)展、互為反饋。這樣就可以在土地利用規(guī)劃設(shè)計過程中，通過探究規(guī)劃對環(huán)境的所存在的有利或不利影響。土地利用規(guī)劃過程中包含著對土地資源及其用途的組織和優(yōu)化過程。而且土地利用規(guī)劃，必然會打破原有土地資源的原位狀態(tài)，對其土壤、植被、水資源、等環(huán)境因素產(chǎn)生許多有利或有害的影響，從而給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益，人們生活質(zhì)量等產(chǎn)生正面或負(fù)面的環(huán)境效應(yīng)。為了能更好地制定或出臺土地利用規(guī)劃的措施，因此需要對土地利用規(guī)劃進(jìn)行全面的、理性的研究，作為充分合理利用土地的科學(xué)依據(jù)，同時為建設(shè)和諧社會提供有力的技術(shù)指導(dǎo)。促進(jìn)土地利用規(guī)劃與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。主要從以下幾方面體現(xiàn)出來：
1.當(dāng)前我國環(huán)境問題大多與土地利用規(guī)劃密切相關(guān)。
近年來我國政府為了建設(shè)和諧社會，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和土地利用規(guī)劃投入了巨大的財力物力，取前所未有的成績。但是，我國依然面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)問題，生態(tài)建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。目前的較為嚴(yán)重的問題有：（1）土地干旱嚴(yán)重并且沙漠化呈擴(kuò)展趨勢；（2）水土流失仍在不斷繼續(xù)；（3）生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化；（4）不合理的土地利用規(guī)劃導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，耕地面積迅速減少，適合人類居住的環(huán)境急劇減小等。
2.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響深遠(yuǎn)。
土地利用規(guī)劃對自然環(huán)境所產(chǎn)生的影響是累積性的，長期性的，甚至不可逆轉(zhuǎn)的。如果不合理地對土地土地資源進(jìn)行開發(fā)利用就很可能會引發(fā)水土流失，滑坡，威脅生物多樣性，加速水資源枯竭等。如非農(nóng)業(yè)建設(shè)可導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)田的土質(zhì)下降；陡坡地開墾可加劇水土流失引發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；擴(kuò)大城市化面積可降縮小野生動物的生存空間對環(huán)境的生態(tài)穩(wěn)定造成負(fù)面的影響。總之，不科學(xué)地開發(fā)利用土地資源往往會引發(fā)消極的環(huán)境影響，對于基礎(chǔ)的建設(shè)的項目來說，政府及相關(guān)部門所制定的規(guī)劃措施實施后對環(huán)境所產(chǎn)生的影響持久，涉及面更加廣泛。而合理的土地利用規(guī)劃往往對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，如退耕還林可以增加綠化帶，進(jìn)而改善人類和野生動物的生存環(huán)境；在城市化進(jìn)程中合理地規(guī)劃建筑用地可以提高人們的生活質(zhì)量等。
二、土地利用環(huán)境影響評價所存在的問置
1.我國現(xiàn)行土地規(guī)劃環(huán)境影響評價只限于小區(qū)域范圍。
目前土地利用規(guī)化對環(huán)境影響的探究著重于小區(qū)域尺度范圍上，考慮較多的則是土地建設(shè)的變化或土地利用對土壤、水質(zhì)和地質(zhì)酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規(guī)劃對當(dāng)?shù)丨h(huán)境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結(jié)果很難進(jìn)行大范圍區(qū)域影響的研究。
2.缺乏相關(guān)預(yù)防或減輕負(fù)面影響的措施。
預(yù)測、評估結(jié)果，對于不同的土地利用規(guī)劃的情況，所提出得預(yù)防或者減輕環(huán)境負(fù)面影響的措施，這是環(huán)境保護(hù)評價規(guī)定中的重要內(nèi)容之一。但是很多戰(zhàn)略性的環(huán)境影響評價，只是在評價結(jié)果中提出相關(guān)內(nèi)容，而具體用什么策略來解決這方面相關(guān)難題缺少專門的研究。其實土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價所面臨的問題異常雜，需要我們科學(xué)探究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法，探究土地利用規(guī)劃對環(huán)境質(zhì)量所帶來的各方面影響，在探究進(jìn)程中要善于利用環(huán)境科學(xué)、可持續(xù)理論、地質(zhì)環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科所得出的理論成果，進(jìn)行全面的探究與綜合分析。
3.我國土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系缺乏系統(tǒng)性。
到目前為止，土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系還沒有形成統(tǒng)一、普遍的共識，所以人們迫切需要對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價進(jìn)行更深入的研究、進(jìn)而建立科學(xué)合理地評價體系。然而，我們需根據(jù)不同層次、不同類型的土地利用進(jìn)行規(guī)劃，采取不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，這是我們在進(jìn)行土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價探究中所應(yīng)注意的問題。以后的評價體系標(biāo)準(zhǔn)更應(yīng)涉及多層次、多因素影響、具體問題具體分析，這樣才能更科學(xué)更合理地對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響進(jìn)行評價。
【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀；土地利用；科學(xué)化
1科學(xué)發(fā)展觀和土地利用規(guī)劃的概念及其關(guān)系
1.1科學(xué)發(fā)展觀的概念
科學(xué)發(fā)展觀以以人為本為核心，強(qiáng)調(diào)全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、可持續(xù)的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，切實滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。
1.2土地規(guī)劃的概念
所謂土地規(guī)劃，即在了解某一區(qū)域土地特性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對該區(qū)域的土地提前進(jìn)行規(guī)劃與安排[1]。土地利用規(guī)劃致力于在某一特定區(qū)域內(nèi)，尋求土地利用資源效益的最大化。
1.3科學(xué)發(fā)展觀與土地利用規(guī)劃的關(guān)系
土地利用規(guī)劃致力于尋求效益的最大化，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而科學(xué)發(fā)展觀則是在科學(xué)的基礎(chǔ)上指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會的快速全面發(fā)展，在以下的幾個方面能對土地的利用規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)：（1）科學(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)社會發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)、上下級協(xié)調(diào)及部門協(xié)調(diào)。這要求在土地利用規(guī)劃編制與實施過程中，加強(qiáng)公眾參與，注重部門協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃的銜接性。（2）科學(xué)發(fā)展觀協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃并協(xié)調(diào)各區(qū)域間用地需求。因而，在規(guī)劃土地時要綜合考慮各區(qū)域發(fā)展需求，合理確定城鄉(xiāng)用地規(guī)模。（3）科學(xué)發(fā)展觀堅持以人為本的可持續(xù)發(fā)展。因為，在規(guī)劃土地時，必須考慮到環(huán)境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態(tài)環(huán)境不被破壞。
2土地利用規(guī)劃中存在的弊端
2.1規(guī)劃編制方面
盡管土地利用規(guī)劃在土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了一定的積極作用，但是在市場經(jīng)濟(jì)的體制下，用地需求模糊，科學(xué)發(fā)展觀缺乏，規(guī)劃體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）規(guī)劃的思路落后，難以科學(xué)的進(jìn)行用地預(yù)測。分解指標(biāo)的不合理，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地圖的土地富余，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學(xué)技術(shù)的高效應(yīng)用，導(dǎo)致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未嚴(yán)格的規(guī)范化。①部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實。②各種分類體系無法銜接的現(xiàn)象仍然存在[2]。③不同部門之間數(shù)據(jù)還存在著統(tǒng)計路徑上的差異。（4）土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性差。土地利用規(guī)劃與相關(guān)的城市規(guī)劃、交通水利等專項規(guī)劃協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規(guī)劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢?nèi)嗣竦目捶?，沒有以人民利益為基礎(chǔ)原則選址。在中心村位置確定之后，對農(nóng)民的風(fēng)俗習(xí)慣、土地產(chǎn)權(quán)等因宅基地改變而產(chǎn)生的問題進(jìn)行研究解決。
2.2規(guī)劃實施方面
（1）規(guī)劃編制和實施的嚴(yán)重脫節(jié)。比如上輪的鄉(xiāng)級規(guī)劃編制，過度的重視編制，在確定指標(biāo)方面投入了80%的精力，卻嚴(yán)重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規(guī)劃圖件中；但事實上，在規(guī)劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規(guī)劃指標(biāo)極少用到。缺乏體系化的規(guī)劃實施。無法及時對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致建設(shè)用地嚴(yán)重超預(yù)計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態(tài)環(huán)境。（2）相關(guān)政策的出臺滯后，使規(guī)劃在實施過程中缺乏支撐，最終導(dǎo)致規(guī)劃實施的實際情況與預(yù)測結(jié)果的嚴(yán)重不符。比如，農(nóng)村居民點(diǎn)整理的問題。因為相關(guān)理論與相應(yīng)政策的不足，降低了居民點(diǎn)的整理力度，大大延緩了實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)程。（3）過度重視建設(shè)，忽略了對環(huán)境的保護(hù)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設(shè)過程中，地方政府被眼前的經(jīng)濟(jì)利益所模糊，盲目的擴(kuò)大用地規(guī)模，忽視了以人為本的核心理念，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，極其不利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
3土地規(guī)劃利用工作科學(xué)化的建議
3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法
（1）規(guī)劃修編法制化，堅決貫徹科學(xué)發(fā)展觀。當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和各地發(fā)展的差異性決定了修編規(guī)劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學(xué)化，確保規(guī)劃的權(quán)威。（2）建立土地利用規(guī)劃的體系。根據(jù)規(guī)劃的任務(wù)和范圍，土地利用規(guī)劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用的總體規(guī)劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎(chǔ)上，需要進(jìn)行更具有針對性的深入規(guī)劃，這有利于土地利用規(guī)劃指標(biāo)的落實，同時提高規(guī)劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進(jìn)行土地利用戰(zhàn)略的研究。在土地規(guī)劃的修編過程中，需依托于科學(xué)發(fā)展觀的理念，在城市化和工業(yè)化用地與耕地保護(hù)間達(dá)到協(xié)調(diào)。土地利用戰(zhàn)略研究主要包含以下三個方面：①研究區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規(guī)劃期內(nèi)土地利用應(yīng)該達(dá)成的戰(zhàn)略目標(biāo)。（4）優(yōu)化土地利用的時空布局?；趨^(qū)域的土地特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，運(yùn)用科學(xué)的規(guī)劃理念和先進(jìn)的技術(shù)，研究確定區(qū)域的規(guī)劃重點(diǎn)，避免規(guī)劃的同一性、空想性和不科學(xué)性等問題。（5）協(xié)調(diào)好各部門工作。編制過程中的部門協(xié)作是關(guān)鍵，這決定了規(guī)劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎(chǔ)。規(guī)劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協(xié)作：①落實人員，由當(dāng)?shù)卣x派熟悉情況，業(yè)務(wù)水平較高、責(zé)任心強(qiáng)的專業(yè)人員參與土地利用規(guī)劃的編制；②強(qiáng)化職責(zé)，由政府要求各部門提供與土地利用規(guī)劃有關(guān)的準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料，組織編制本部門用地規(guī)劃方案，參與相關(guān)的規(guī)劃論證協(xié)調(diào)；③加強(qiáng)交流與溝通，規(guī)劃技術(shù)負(fù)責(zé)人與各主要用地部門的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員進(jìn)行交流，對其宣傳規(guī)劃工作的重要性和嚴(yán)肅性，掌握部門規(guī)劃的思路和用地特點(diǎn)，聽取部門對規(guī)劃的意見和要求。（6）重視規(guī)劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規(guī)劃的銜接，做到總體規(guī)劃與部門規(guī)劃在基期數(shù)據(jù)、發(fā)展思路、規(guī)劃目標(biāo)、用地指標(biāo)等方面的基本一致；②與上級土地利用規(guī)劃的銜接；③在土地規(guī)劃體系內(nèi)做好總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接；④與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相協(xié)調(diào)[3]。（7）堅持以人為本，加強(qiáng)公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規(guī)劃方案進(jìn)行科學(xué)論證。
3.2創(chuàng)新規(guī)劃實施政策制度
（1）科學(xué)合理劃分土地，確保土地用途管制規(guī)則的統(tǒng)一。按照規(guī)定，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，允許部分農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換。土地利用管理的主要方式就是制訂統(tǒng)一的土地用途管制規(guī)則。但是目前該規(guī)則并不完備，在不違背原則的前提下，各地應(yīng)結(jié)合自身實際進(jìn)行探究創(chuàng)新[4]。（2）加強(qiáng)規(guī)劃實施的彈性。根據(jù)我國實際和綜合國情，我們需要制訂具有中國特色的土地利用規(guī)劃。而所謂的中國特色土地利用規(guī)劃，就是因諸多不確定因素而引入的彈性規(guī)劃理念。增強(qiáng)規(guī)劃彈性能夠從多方面入手：①彈性的規(guī)劃管理。比如就獨(dú)立工礦項目而言，在項目納入規(guī)劃的前提下，在一定的合理范圍內(nèi)，用地位置的變化及少量用地面積的增減都應(yīng)視為正當(dāng)合理的；②允許規(guī)劃指標(biāo)10~20%的變動，提高規(guī)劃的可操作性；③加強(qiáng)土地用途管理制度規(guī)劃的彈性；④在有償?shù)那疤嵯?，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互調(diào)節(jié)用地指標(biāo)。（3）加強(qiáng)政府對土地管理的力度，嚴(yán)格監(jiān)控規(guī)劃的實施過程。政府加強(qiáng)執(zhí)法，長期監(jiān)督土地利用規(guī)劃的實施，對執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以言代法、有法不依等行為嚴(yán)肅懲處，對嚴(yán)重違規(guī)違法者，依法追究其刑事責(zé)任。在實施土地利用規(guī)劃的過程中，應(yīng)該建立明確的土地規(guī)劃實施評價制度。（4）對與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)進(jìn)行完善。改革和完善土地管理體制，加強(qiáng)中央和省級政府土地管理職能，特別是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控職能。應(yīng)當(dāng)完善與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)，以確保土地利用規(guī)劃能夠更好的實施。（5）實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的一個重要途徑是通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的整理，挖掘建設(shè)用地潛力。整理城鄉(xiāng)建設(shè)用地對土地生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村居民點(diǎn)布局的調(diào)整和土地利用率的提高有重要意義。應(yīng)該對將建的新區(qū)和將拆的舊區(qū)進(jìn)行合理的規(guī)劃，對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行積極整理，在縮小農(nóng)村居民點(diǎn)的同時擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模，逐漸達(dá)成土地利用規(guī)劃的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響；評價
中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土地資源越來越珍貴。土地資源的合理利用已經(jīng)成為城市建設(shè)過程中的重要問題，而要想實現(xiàn)土地資源科學(xué)合理地利用就必須要高度重視土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是一項非常重要的工作。
在環(huán)境問題日益突出的背景下，土地利用規(guī)劃中的環(huán)境影響評價變得非常重要。做好這項工作是保護(hù)環(huán)境的必然要求。在土地利用開發(fā)過程中應(yīng)該充分注意到對周邊環(huán)境造成的影響，要從源頭上來盡量減少因為土地利用而產(chǎn)生的環(huán)境問題。
1.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價概述
了解土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的概念是進(jìn)行科學(xué)評價的重要前提。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是指在對規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，對土地利用規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行識別、分析、預(yù)測和評價，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的一種。
當(dāng)前的土地環(huán)境影響評價主要是單個項目的評價，這種評價雖然在一定程度上能夠起到保護(hù)環(huán)境的作用，但是卻具有一定的局限性。無論是從介入時間、評價范圍還是從項目之間的影響等方面來考察都還存在著較多問題。這對于今后的工作是非常不利的。正因為如此才要采用土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價。
與單個項目的環(huán)境影響不同，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價具有明顯的優(yōu)勢。這項技術(shù)的應(yīng)用：一是能夠涵蓋各業(yè)用地。它是從規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)整體角度出來進(jìn)行評價。它能夠?qū)χT多建設(shè)項目之間的累計效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)做出科學(xué)評價；二是能夠更早地參與到規(guī)劃方案的形成中。在土地規(guī)劃方案制定之初就參與到其中，就能夠幫助建設(shè)單位從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)角度出發(fā)來方案實施過程中可能引起的積極和消極影響。這對于從源頭上減少生產(chǎn)不利影響的可能性是有好處的。三是能夠全面考慮替代方案。在實際工作過程中規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠?qū)撛诃h(huán)境影響、影響范圍及程度做出充分評估。之后還可以擬訂替代方案來消除以及緩解不利影響。
2.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系和工作程序
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是一項專業(yè)性地工作，在實際工作過程中要想實現(xiàn)科學(xué)評價就必須要建立起全面科學(xué)的指標(biāo)體系。這是實現(xiàn)科學(xué)評價的關(guān)鍵。在建立評價指標(biāo)體系過程中必須要堅持以下原則：一是可操作性。指標(biāo)體系的最終目的是要用于評價的，因而該體系必須要具有很強(qiáng)的可操作性才能夠?qū)崿F(xiàn)公正客觀有效地評價。指標(biāo)可以從國土資源管理部門的現(xiàn)有資料中獲取。二是科學(xué)性。指標(biāo)體系的建立是評價的關(guān)鍵，在實際工作過程中要保證指標(biāo)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵，要能夠較好度量。同時還要方便不同地區(qū)之間的比較。這兩項原則是我們必須要堅持的。
2.1指標(biāo)體系的建立。
在土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價中的指標(biāo)體系可以分為三個層次：指標(biāo)層、準(zhǔn)則層以及環(huán)境要素層。指標(biāo)層指的是在實際評價過程中反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的多項指標(biāo)。環(huán)境要素層則指的是土地利用規(guī)劃活動涉及的環(huán)境要素。準(zhǔn)則層則往往指的是環(huán)境要素可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境目標(biāo)。對于評價中的指標(biāo)我們可以用狀態(tài)指標(biāo)和影響指標(biāo)這兩種形式來進(jìn)行說明。狀態(tài)指標(biāo)能夠反映某區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況；而影響指標(biāo)則能夠用來衡量環(huán)境影響。這兩項指標(biāo)是缺一不可的，在實際工作過程應(yīng)該充分利用這兩種指標(biāo)。
2.2工作程序。
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的工作程序是我們必須要了解的，只有在了解了各種程序之后才能進(jìn)行科學(xué)的評價設(shè)計。在實際工作過程中土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價工作程序主要包含以下三個階段：第一階段是準(zhǔn)備階段。在這一階段的主要工作就是要進(jìn)行資料收集以及分析。通過分析來最終確定評價方法、指標(biāo)體系。在準(zhǔn)備階段需要掌握的資料主要包含：水土流失區(qū)面積分布、自然區(qū)面積、分布以及規(guī)劃、土地荒漠化面積及分布、濕地保護(hù)區(qū)面積、分布以及規(guī)劃以及草地退化面積與分布等內(nèi)容。第二階段則是正式工作階段。在這一階段的主要任務(wù)就是要對環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析和評價，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分區(qū)、以及參與制定方案和替代方案。第三階段的主要工作就是進(jìn)行報告書的編寫。環(huán)境影響篇章及說明。在實際工作過程中應(yīng)該嚴(yán)格按照上述程序來進(jìn)行工作。這是進(jìn)行科學(xué)評價的必然要求。
2.3原則。
堅持科學(xué)原則是實現(xiàn)科學(xué)評價的必然要求。在實際工作過程中應(yīng)該堅持以下原則：一是要有層次性。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價可以分為國家級、省級以及地市級。每一級的評價所依據(jù)的材料都是不同的。明確層次是進(jìn)行評價的重要前提。二是要著重進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價。在建設(shè)過程中傳統(tǒng)建設(shè)項目帶來的污染仍然是主要污染，在實際工作過程中應(yīng)該著重針對這些污染進(jìn)行評價，具體而言指的就是以下幾點(diǎn)：土壤環(huán)境影響評價；地表水環(huán)境影響評價；大氣環(huán)境影響評價以及環(huán)境噪聲影響評價。在實際工作過程中對于這些評價應(yīng)該保持高度重視。三是要借鑒國內(nèi)外先進(jìn)評價方法。當(dāng)前我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價正處于起步階段，與國外發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。正是因為這樣在實際工作過程中就需要借鑒國外成熟的環(huán)境影響評價理論及方法。著重是要借鑒戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和區(qū)域環(huán)境影響評價。
3.評價中的減緩措施
為了有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在實際工作過程中還可以采取各種減緩措施。這些減緩措施的應(yīng)用具有重要意義。在實際工作過程中可以從以下幾個方面來做：
3.1生態(tài)環(huán)境影響減緩措施。
生態(tài)環(huán)境影響減緩措施包含多種形式，在實際工作中要結(jié)合實際情況來選擇針對性的措施。經(jīng)常用到的措施主要包含以下幾個類別：
一是提高人均綠化面積。在實際工作過程中應(yīng)該高度重視綠化工作的重要性。在城市綠化的過程中需要注重發(fā)展地帶性植被，在引進(jìn)植物品種的時候要盡量選擇那些環(huán)境適應(yīng)性較強(qiáng)的，實用性和觀賞性相兼的外來植物。二是要加強(qiáng)生物通道建設(shè)，健全環(huán)境監(jiān)測體系。生物通道的建設(shè)對于保護(hù)棲息地生態(tài)環(huán)境、保障生物活動范圍具有重要意義。在實際工作過程中還需要建立起完善的環(huán)境監(jiān)測體系，應(yīng)該不定期的組織環(huán)保人員對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測。要實現(xiàn)全方位監(jiān)測保護(hù)。三是要建立綠化隔離帶。綠化隔離帶的建設(shè)對于減輕噪音污染是有著明顯效果的。
3.2水環(huán)境影響減緩措施。
此類措施主要包含以下幾點(diǎn)：一是要合理安排污水集中設(shè)施用地，要逐步提升污水集中處理率。在實際工作過程中要實現(xiàn)集中污水處理。要逐步提升城鎮(zhèn)生活污水以及工業(yè)廢水的集中處理率。逐步增加濕地物種多樣性，通過濕地能夠改善水網(wǎng)水質(zhì)。二是要合理開發(fā)水資源。在開發(fā)水資源的過程中要嚴(yán)禁開采地下水資源。水源應(yīng)該主要靠雨水、再生水、江水以及海水。要積極開辟多水源，從而保證基本的農(nóng)灌溉水量，居民生活用水量以及生態(tài)用水量。
總結(jié)
在土地資源日益緊張和環(huán)境問題日益突出的背景下，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價單元研究具有重要意義。在實際工作過程中應(yīng)該高度重視這項工作。在實際評價過程中必須要嚴(yán)格按照工作程序、堅持科學(xué)原則采取專業(yè)性措施來提升評價水平。要采取各種措施來減緩污染對環(huán)境造成的影響。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：土地總體規(guī)劃；城市規(guī)劃；兩規(guī)不協(xié)調(diào)
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
隨著土地利用總體規(guī)劃的推進(jìn)，在我國規(guī)劃學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題(以下簡稱兩規(guī)協(xié)調(diào))。個人認(rèn)為，在兩規(guī)不協(xié)調(diào)的諸多問題中首先要解決就是規(guī)劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關(guān)系，這與其在規(guī)劃體系中的作用與地位有關(guān)。究其本質(zhì)原因就是我國規(guī)劃體系缺位，沒有明確規(guī)劃之間的相互關(guān)系。本文就兩規(guī)協(xié)調(diào)問題解決措施和方法提出個人的一些觀點(diǎn)看法。
一、兩規(guī)協(xié)調(diào)中存在的問題
1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的相互關(guān)系。也就是從那時起，在我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界開始有兩規(guī)協(xié)調(diào)問題的研究和討論。許多學(xué)者提出了自己的意見和建議，在總體上認(rèn)為，兩規(guī)是具有相同之處的，主要表現(xiàn)在其法律依據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃審批方面。但是兩規(guī)的規(guī)劃范圍和兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規(guī)劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模，是依據(jù)城市的社會、經(jīng)濟(jì)、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，根據(jù)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，設(shè)計出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的計劃，滿足需求，重在發(fā)展。換句話說，土地利用總體規(guī)劃屬有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。此外，兩規(guī)在城市建設(shè)用地范圍和兩規(guī)中人口統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計算的城市用地面積。
為了解決兩規(guī)協(xié)調(diào)問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構(gòu)建中國規(guī)劃體系的問題，提出了相關(guān)的解決方法和途徑。國家建設(shè)部也提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議，主要包括有全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城規(guī)劃等。國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門作為全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主管。國土資源部強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃作為土地利用領(lǐng)域中統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境過程的基本規(guī)劃，一切其他各項規(guī)劃均應(yīng)當(dāng)向土地利用總體規(guī)劃看齊，用地規(guī)模與布局要做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接。
二、兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面：上端規(guī)劃功能缺位
兩規(guī)不協(xié)調(diào)宏觀層面上的重要原因是上端規(guī)劃功能缺位的問題。上端規(guī)劃功能缺位具體指規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃功能缺位和上一級土地利用總體規(guī)劃功能缺位。兩規(guī)協(xié)調(diào)是土地規(guī)劃工作需要的，由于兩個規(guī)劃出于不同的目的和任務(wù)，導(dǎo)致其目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和編制思路有很大的無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規(guī)劃充分發(fā)揮對下一級規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。建設(shè)用地指標(biāo)是兩規(guī)協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)問題，上一級土地利用總體規(guī)劃分配確定的這些指標(biāo)，“建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。”上一級土地利用總體規(guī)劃對下一級土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，因此想要協(xié)調(diào)這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。從這一方面來看，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間是局部與整體的關(guān)系。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以城市的發(fā)展為依托的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，對土地利用總體規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用。而且土地利用總體規(guī)劃的編制是以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的成果作為重要依據(jù)的，二者本應(yīng)是相互促進(jìn)的關(guān)系的，在城鎮(zhèn)用地規(guī)模與布局上緊密協(xié)調(diào)。兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面上就是上端規(guī)劃功能補(bǔ)缺，具體來講，就是要開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃，做好社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置三者之間的協(xié)調(diào)工作，為下端規(guī)劃編制和實施提供科學(xué)依據(jù)。
三、兩規(guī)協(xié)調(diào)微觀層面：建設(shè)用地規(guī)模
建設(shè)用地規(guī)模作為兩規(guī)協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。目前，在我國無論土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規(guī)模和人均建設(shè)用地測算建設(shè)用地規(guī)模。在兩規(guī)協(xié)調(diào)過程中，要求在統(tǒng)計規(guī)范人口和建設(shè)用地時統(tǒng)一口徑。在進(jìn)行人口統(tǒng)計時，兩規(guī)協(xié)調(diào)時應(yīng)當(dāng)采用相同的城鎮(zhèn)人口、常住人口和流動人口統(tǒng)計數(shù)。
而建設(shè)用地作為兩規(guī)協(xié)調(diào)中的焦點(diǎn)問題，則要求統(tǒng)一建設(shè)用地尤其城市建設(shè)用地的概念。還有工業(yè)用地、綠地和道路廣場用地，其發(fā)展特性主要受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通需求、經(jīng)濟(jì)增長和自然生態(tài)等的影響更大，這類用地規(guī)模應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結(jié)論：
從宏觀層面上講，兩規(guī)協(xié)調(diào)要依據(jù)我國的基本國情建立健全規(guī)劃體系，開展區(qū)域規(guī)劃工作，在區(qū)域?qū)哟紊蠀f(xié)調(diào)安排土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系。從微觀層面上講，解決兩規(guī)之間不同的地方，主要針對解決人口和建設(shè)用地的統(tǒng)計口徑的問題。發(fā)展與保護(hù)是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。只有通過走發(fā)展的道路才能增強(qiáng)國力和提高人民生活水平，而保護(hù)也是為了能夠持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃是以發(fā)展為主要特征的，不過在進(jìn)行規(guī)劃工作時要注意優(yōu)化發(fā)展方式，以低代價求發(fā)展，發(fā)展模式中要注意尋求低占地的發(fā)展，走集約利用土地的道路；土地利用規(guī)劃是以保護(hù)為特征的，但也改變過去的消極保護(hù)模式，要進(jìn)行主動保護(hù)，本著“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用方針，研究在發(fā)展中求保護(hù)，在保護(hù)中求發(fā)展的策略，。
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關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國內(nèi)
中圖分類號:F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03
我國土地管理法規(guī)定了地方各級人民政府編制土地利用規(guī)劃的責(zé)任,目前隨著省、市、縣級規(guī)劃指標(biāo)分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進(jìn)入實質(zhì)性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮(zhèn)和14119個建制鄉(xiāng)。從行政級別來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷?？陀^地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關(guān)系我國土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開展土地的調(diào)查、登記、統(tǒng)計、評價等工作發(fā)揮著非常重要的基礎(chǔ)性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關(guān)的文獻(xiàn)和專著,嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實踐進(jìn)行細(xì)致的回顧和總結(jié),以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。
1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點(diǎn)
目前,在我國的五級土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和各項控制指標(biāo)最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點(diǎn)。沈曙文認(rèn)為與縣級規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實施土地用途管制最直接的依據(jù),應(yīng)具有更強(qiáng)的可操作性。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實施性規(guī)劃,其內(nèi)容應(yīng)能達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求,應(yīng)為用地管理提供直接依據(jù)。徐鄧耀等認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點(diǎn)。
與其他級別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據(jù)的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴(yán)重,為此部分學(xué)者也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結(jié)合的問題做了初步的探索和研究。
此外,諸多學(xué)者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術(shù)、人才、資金等劣勢及由此導(dǎo)致的基礎(chǔ)資料不足的特點(diǎn)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來講,缺乏一個統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),地位也相對模糊。
2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容
根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據(jù)此,不同學(xué)者又做了諸多闡釋:
王萬茂認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上落實分區(qū)界線和區(qū)內(nèi)每一塊土地的用途,進(jìn)一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計不同用途土地面積。沈曙文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內(nèi)容。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行詳細(xì)的土地用途編定,但在用途編定時應(yīng)避免把用途劃分得過細(xì),為市場調(diào)節(jié)留下足夠的空間。
則結(jié)合“四定”的方法,在農(nóng)用土地適宜性評價的基礎(chǔ)上,綜合考慮縣級規(guī)劃的指標(biāo)安排及當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r,對重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進(jìn)行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎(chǔ)的圖件和直接依據(jù),是規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容得以實現(xiàn)的重要工具和保障。然而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容和任務(wù)落實的不夠理想。
3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有以下幾種:沈曙文認(rèn)為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內(nèi)容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃同步進(jìn)行,相互協(xié)調(diào)。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應(yīng)完成全縣人口時空分布預(yù)測,主要部門用地需求預(yù)測,土地生產(chǎn)力諸要素預(yù)測,土地詳查及土地利用現(xiàn)狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區(qū),土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整思路與目標(biāo)設(shè)想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術(shù)指南。
王靜認(rèn)為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對象的不同以及內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在海口市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制時,按照距離城市遠(yuǎn)近和性質(zhì)不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類型城市擴(kuò)散型、服務(wù)城市型、農(nóng)業(yè)型,進(jìn)而分析了各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點(diǎn)、規(guī)劃編制指導(dǎo)思想和編制規(guī)劃內(nèi)容等。
在王靜研究基礎(chǔ)上,鄧晶認(rèn)為城市擴(kuò)展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)是合理安排和布局建設(shè)用地及其配套設(shè)施用地,農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的安排,生態(tài)保護(hù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)當(dāng)利用“反規(guī)劃”的理念。
童菊兒、吳次芳認(rèn)為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制分為四個階段:準(zhǔn)備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報審批階段。
尹凌等認(rèn)為可達(dá)性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質(zhì)量和社會公平性的重要指標(biāo),如將其應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規(guī)劃對農(nóng)村居民出行可達(dá)性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學(xué)決策。
石英、程鋒認(rèn)為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產(chǎn)生可供選擇的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃空間布局方案的數(shù)學(xué)模型和遺傳算法求解方法。
4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實需要體現(xiàn)在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認(rèn)為基礎(chǔ)圖件應(yīng)采用1∶5000或1∶2000的變更調(diào)查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構(gòu)筑物界線等,在此基礎(chǔ)圖件上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前鄉(xiāng)級規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達(dá)不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實以及規(guī)劃技術(shù)手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說明與實際數(shù)據(jù)等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性得不到保證,對于規(guī)劃的有效實施十分不利。
針對以上問題,彭芳對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進(jìn)行了深入探討,著重論述了利用GIS技術(shù)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點(diǎn)討論了如何在文圖對接中做到圖數(shù)一致,并以重慶市江津區(qū)26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進(jìn)行了深入細(xì)致的實證分析。
5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題
“政出多門、協(xié)調(diào)不暢”一直是中國各種規(guī)劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點(diǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點(diǎn),為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào),必須要對目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的村鎮(zhèn)建設(shè)部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。
童菊兒、吳次芳認(rèn)為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應(yīng)解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問題。
劉志剛認(rèn)為由于多數(shù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無體系規(guī)劃指導(dǎo)、無相應(yīng)基礎(chǔ)資料、無專業(yè)技術(shù)人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。
李偉芳認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因是五個“不一致”:規(guī)劃的指導(dǎo)思想不一致、規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑不一致;認(rèn)為“兩規(guī)”銜接主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實現(xiàn)資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)部門與土地管理部門的配合等。
6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評價
蔡玉梅等認(rèn)為我國五級土地利用規(guī)劃體系中各級規(guī)劃理應(yīng)具有不同的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和保障手段,然而現(xiàn)實中是各級規(guī)劃在內(nèi)容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細(xì)、微觀上過粗。
童菊兒、吳次芳認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術(shù)的思路、缺乏技術(shù)操作規(guī)程和技術(shù)要點(diǎn)提示、編制規(guī)劃的基礎(chǔ)條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權(quán)威性不夠、基礎(chǔ)圖件和資料不實、剛性強(qiáng)、與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、促進(jìn)公眾參與、提高技術(shù)如GIS應(yīng)用水平等。
鄭偉元等認(rèn)為各級規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結(jié)合的辦法,主要指標(biāo)自上而下逐級分解下達(dá),指標(biāo)的確定實行從嚴(yán)控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應(yīng)變能力。劉志剛則認(rèn)為由于客觀上的需要、主觀上的促進(jìn)以及制度存在缺陷等原因?qū)е滦〕擎?zhèn)土地規(guī)劃跟著項目走。
郭春華等認(rèn)為由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作滯后,這些都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調(diào)整現(xiàn)象也比較突出。
7小結(jié)
雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學(xué)者們對此關(guān)注和研究嚴(yán)重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據(jù)中國期刊網(wǎng)2009年7月對題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學(xué)刁承泰導(dǎo)師2008年四位學(xué)生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認(rèn)為由于全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術(shù)卻往往被忽視。現(xiàn)有的研究還存在諸多不足,未來應(yīng)在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上加強(qiáng)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術(shù)的研究,如對于GIS技術(shù)應(yīng)用和制圖、數(shù)學(xué)模型和方法的應(yīng)用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和融合、規(guī)劃的多目標(biāo)協(xié)調(diào)問題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。
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