時(shí)間：2023-10-02 09:07:32
導(dǎo)語(yǔ)：在關(guān)于義務(wù)教育的法律的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、義務(wù)教育制度的宗旨與父母的責(zé)任
1.義務(wù)教育：保障適齡兒童、少年受教育權(quán)利的制度設(shè)計(jì)
我國(guó)《義務(wù)教育法》第1條規(guī)定：“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法?！边@一法條明確了義務(wù)教育制度的宗旨在于保障適齡兒童、少年的受教育權(quán)利。
受教育權(quán)利是由我國(guó)《憲法》所規(guī)定的公民權(quán)利?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”具體到實(shí)踐中，少年兒童因處于身心發(fā)展、獲取知識(shí)與成熟心智的重要階段而實(shí)際地構(gòu)成了受教育權(quán)主體的“主體”。青少年兒童受教育的程度和水平直接關(guān)系其未來(lái)和國(guó)家前途。同時(shí)，比之成年人，少年兒童在身心各個(gè)方面都是天然的弱者，自我保護(hù)能力差，權(quán)利也容易受到侵犯。因此，雖然《憲法》已明文規(guī)定公民享有受教育的權(quán)利，國(guó)家仍然特別制定了《義務(wù)教育法》來(lái)專門(mén)保障適齡少年兒童的受教育權(quán)。
“國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施?！薄读x務(wù)教育法》第2條的這一規(guī)定，就顯示了國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制手段的途徑實(shí)行免費(fèi)的具有普及性的公共教育，以保障青少年兒童的受教育權(quán)利的特點(diǎn)。
2.父母：應(yīng)以積極的作為保證子女受教育的權(quán)利
《義務(wù)教育法》第5條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育?！?/p>
《教育法》第18條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及有關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育。”第49條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)為其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人受教育提供必要條件。未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，對(duì)其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育?！?/p>
《婚姻法》第23條規(guī)定：“父母有保護(hù)和教育未成年子女的權(quán)利和義務(wù)。”
《未成年人保護(hù)法》第13條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。”
綜合上述各項(xiàng)法律規(guī)定，父母作為適齡少年兒童的法定監(jiān)護(hù)人，是義務(wù)教育的“義務(wù)”主體之一。其基本義務(wù)內(nèi)容在于：以積極的作為保障子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。父母的這一“義務(wù)”，具有必須履行的強(qiáng)制性。《義務(wù)教育法》第58條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正?！备鶕?jù)這一規(guī)定，如果父母或其他法定監(jiān)護(hù)人未履行保障適齡子女接受義務(wù)教育的義務(wù)，則政府部門(mén)將以公權(quán)力介入。若仍不履行，則通常會(huì)執(zhí)行強(qiáng)制入學(xué)，失職父母要承擔(dān)法律責(zé)任。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，許多地區(qū)都曾發(fā)生過(guò)地方政府或教育主管部門(mén)家長(zhǎng)不積極作為導(dǎo)致子女失學(xué)或輟學(xué)的案例，通過(guò)法律救濟(jì)保障兒童的受教育權(quán)。①就受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況來(lái)看，“在家上學(xué)”并不同于輟學(xué)或失學(xué)?！霸诩疑蠈W(xué)”的情況中，孩子的受教育權(quán)并未受到侵犯，而是通過(guò)在家接受個(gè)別化教育這一特殊形式得以保障。同時(shí)，只要在家教育的方式方法與內(nèi)容得當(dāng)，父母也以積極的作為妥善保障子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。那么，孩子在家上學(xué)，也是一種學(xué)習(xí)方式，就義務(wù)教育階段的權(quán)利保障而言，并無(wú)不妥。
二、法律規(guī)定的模糊與缺失導(dǎo)致“在家上學(xué)”陷于“非法”假象
1.法律有關(guān)“入學(xué)”的規(guī)定缺乏明確概念解釋
從前述法律條款來(lái)看，適齡少年兒童接受義務(wù)教育的途徑是“入學(xué)”。然而，此處的“入學(xué)”是否就等于“進(jìn)入學(xué)校”，在查閱過(guò)相關(guān)法律后發(fā)現(xiàn)，并未見(jiàn)明確的概念表示。
對(duì)此，一般認(rèn)為，規(guī)定中的“入學(xué)”即指進(jìn)入獲得辦學(xué)資格的正式的公立學(xué)?；蛎褶k學(xué)校。產(chǎn)生此定勢(shì)思維的原因是《教育法》第17條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”，同時(shí)，《義務(wù)教育法》第三章全篇對(duì)“學(xué)校”這一義務(wù)教育的直接實(shí)施主體進(jìn)行了規(guī)定，而該法也并未體現(xiàn)出可以有學(xué)校教育之外的義務(wù)教育實(shí)施方式。因此，以系統(tǒng)解釋的法律解釋方法來(lái)看，系列教育法律中的“入學(xué)”僅指由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的正式的學(xué)校教育，而不包括“在家上學(xué)”。[1][2]
單就法律文本來(lái)說(shuō)，這種解釋看似合理。根據(jù)這樣的理解，“在家上學(xué)”無(wú)疑是一種違法行為。然而，這種解釋是否是對(duì)“入學(xué)”這一模糊概念的合理理解，卻值得推敲。因?yàn)楫?dāng)我們這么解釋“入學(xué)”時(shí)，實(shí)施義務(wù)教育的思路就變成了國(guó)家建立學(xué)校教育制度保障適齡兒童接受教育，父母就必須讓孩子進(jìn)學(xué)校接受?chē)?guó)家提供的教育服務(wù)。而如果家長(zhǎng)沒(méi)送孩子進(jìn)學(xué)校，則無(wú)論孩子實(shí)質(zhì)上是否受到適合其自身發(fā)展特點(diǎn)的有效教育，家長(zhǎng)都有錯(cuò)，都必須承擔(dān)責(zé)任。這種思路里，強(qiáng)調(diào)國(guó)家保障公民受教育的責(zé)任無(wú)可厚非，因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》第46條“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，以及《教育法》與《義務(wù)教育法》的具體規(guī)定來(lái)看，國(guó)家確實(shí)是教育權(quán)的權(quán)利主體。但如果因?yàn)槌姓J(rèn)國(guó)家的權(quán)利主體地位就認(rèn)為此規(guī)定是為強(qiáng)制公民必須接受?chē)?guó)家提供的學(xué)校教育服務(wù)則尚有偏頗。因?yàn)檫@種理解就將學(xué)校教育這一保障兒童受教育權(quán)的手段窄化為“唯一手段”，從而，就容易導(dǎo)致對(duì)“義務(wù)教育”的錯(cuò)誤理解，即把“進(jìn)入學(xué)校”這一接受教育的途徑當(dāng)做義務(wù)教育的目的，無(wú)論具體的個(gè)體是否能夠適應(yīng)學(xué)校教育均質(zhì)化的教學(xué)模式，是否具有特殊的個(gè)人情況，是否在教育服務(wù)上有特殊需求，都必須強(qiáng)制性地接受學(xué)校教育。這樣不僅剝奪了那些有特殊情況的孩子獲得可能更適合其特點(diǎn)的教育機(jī)會(huì)，甚至造成部分孩子“在校不在學(xué)”的情況，反而違背了義務(wù)教育保障兒童、少年受教育權(quán)的根本目的。因此，從“保障權(quán)利”這一法律根本價(jià)值來(lái)看，“入學(xué)即入?！钡睦斫獠⒉磺‘?dāng)，甚至涉嫌違憲。然而，相關(guān)法律在一些規(guī)定上的不明確，確實(shí)也容易導(dǎo)致人們得出這種不恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。這也是實(shí)踐中有教育行政部門(mén)、法院與部分輿論判斷“在家上學(xué)”是違法行為的根據(jù)。②
如果我們從保護(hù)孩子的受教育權(quán)這一義務(wù)教育制度的宗旨的角度考慮，那么，“入學(xué)”也可以理解為“進(jìn)入合理的學(xué)習(xí)過(guò)程”。即只要學(xué)校教育之外的教育方式能夠滿足孩子個(gè)性化發(fā)展的需要，并且所提供的教育能夠達(dá)到國(guó)家對(duì)義務(wù)教育質(zhì)量的要求，就同樣應(yīng)該作為符合《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育形式。按照這樣的理解，則“在家上學(xué)”并不違反法律關(guān)于“入學(xué)”的要求。
2.有關(guān)義務(wù)教育辦學(xué)與管理的法規(guī)失于片面
由于法律并未明確“在家上學(xué)”是否是義務(wù)教育的可能途徑，相應(yīng)的辦學(xué)資質(zhì)與教育管理的規(guī)定對(duì)此也不具有針對(duì)性，相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于辦學(xué)條件和教育管理的規(guī)定基本是針對(duì)學(xué)校而制定，難以適用于在家教育和全日制私塾，因此，以這些用于管理學(xué)校這一規(guī)?；k學(xué)的教育機(jī)構(gòu)的規(guī)定，來(lái)衡量為個(gè)別孩子提供個(gè)性化特色教育的“在家上學(xué)”形式，則后者的特質(zhì)注定其在不少方面都幾乎不可能符合相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，有教育行政部門(mén)因此判斷“在家上學(xué)”違法。③這種判斷，實(shí)在有失公允。
(1)有關(guān)辦學(xué)條件的規(guī)定
《教育法》第26條：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),必須具備下列基本條件：（一）有組織機(jī)構(gòu)和章程；（二）有合格的教師；（三）有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等；（四）有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源?！?/p>
《民辦教育促進(jìn)法》第10條規(guī)定：“設(shè)立民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的需求,具備教育法和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件。民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！钡?4條規(guī)定：“申請(qǐng)正式設(shè)立民辦學(xué)校的，舉辦者應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：（一）籌設(shè)批準(zhǔn)書(shū)；（二）籌設(shè)情況報(bào)告；（三）學(xué)校章程、首屆學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他決策機(jī)構(gòu)組成人員名單；（四）學(xué)校資產(chǎn)的有效證明文件；（五）校長(zhǎng)、教師、財(cái)會(huì)人員的資格證明文件。”
上述條文中有關(guān)組織機(jī)構(gòu)、章程、師資、場(chǎng)所、資產(chǎn)、董事會(huì)等辦學(xué)條件的規(guī)定都是針對(duì)規(guī)?；k學(xué)的學(xué)校而制定的，適用性較低。比如，對(duì)于以父母為主力軍、以家庭等小規(guī)?？臻g為固定活動(dòng)場(chǎng)所、以個(gè)別孩子為教育對(duì)象的“在家上學(xué)”教育形式來(lái)說(shuō)，僅就“設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”這一項(xiàng)要求就幾乎難以達(dá)到。
(2)有關(guān)教育管理的規(guī)定
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府對(duì)實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。然而相關(guān)管理規(guī)定同樣有不適用于“在家上學(xué)”形式之處。
首先是考試制度、教育督導(dǎo)和評(píng)估制度。根據(jù)《教育法》第20條、24條、35條、36條的規(guī)定，國(guó)家實(shí)施教育考試制度、教育督導(dǎo)與評(píng)估制度，相關(guān)事宜由政府主管負(fù)責(zé)。如果要保證孩子在家接受的教育能夠達(dá)到國(guó)家對(duì)于義務(wù)教育的要求、家長(zhǎng)行使家庭教育權(quán)不實(shí)然損害子女受義務(wù)教育的權(quán)利，則應(yīng)當(dāng)將“在家上學(xué)”納入相關(guān)制度的監(jiān)督約束中。然而實(shí)踐中，業(yè)已建立的教育考試、教育督導(dǎo)和評(píng)估體系同樣僅以學(xué)校教育為對(duì)象，“在家上學(xué)”的督導(dǎo)與評(píng)估制度仍是空白。
其次是教材標(biāo)準(zhǔn)?！读x務(wù)教育法》第39條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教科書(shū)審定制度。教科書(shū)的審定辦法由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)規(guī)定。未經(jīng)審定的教科書(shū)，不得出版、選用?！奔议L(zhǎng)之所以選擇“在家上學(xué)”，所期待與所踐行的是針對(duì)個(gè)別孩子的個(gè)性化的教育服務(wù)。自主選擇教材及教育內(nèi)容，是確保孩子能夠以適應(yīng)其個(gè)性、能力和學(xué)習(xí)習(xí)慣的方式與內(nèi)容有效接受教育、切實(shí)保障其受教育權(quán)利的關(guān)鍵。法律規(guī)定教科書(shū)應(yīng)根據(jù)教育部規(guī)定辦法審核，而在《中小學(xué)教材編寫(xiě)審定管理暫行辦法》的規(guī)定中，在教材編寫(xiě)上要求“主要編寫(xiě)人員具有相應(yīng)學(xué)科的高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)”；在教材審核上要求分別由教育部成立的全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)和省級(jí)中小學(xué)教材審定委員會(huì)負(fù)責(zé)審定國(guó)家和地方課程教材的審定。這些規(guī)定成為“在家上學(xué)”模式中自主選擇教材的“攔路石”。普通家長(zhǎng)難以達(dá)到教材編寫(xiě)人員的資格要求，同時(shí)教材審核的層級(jí)之高又為其自編教材或選用其他教材增加了阻礙。
三、解決“在家上學(xué)”與法律規(guī)定間矛盾的思路
“在家上學(xué)”是父母以積極作為的方式保障子女受義務(wù)教育權(quán)利的行為?！霸诩疑蠈W(xué)”完全可以成為學(xué)校教育的輔助形式，并作為義務(wù)教育的實(shí)施途徑之一而存在。相關(guān)法律法規(guī)的模糊與片面是導(dǎo)致其合法性糾紛的主要原因。因此，簡(jiǎn)單地禁止或整頓都將侵犯公民權(quán)利。解決這一問(wèn)題的合理思路在于，承認(rèn)公民“在家上學(xué)”的權(quán)利，并將其實(shí)踐過(guò)程納入政府的有效管理之中。法律層面上，需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)開(kāi)展以下兩項(xiàng)工作。
第一，對(duì)《教育法》《義務(wù)教育法》中的“入學(xué)”概念出臺(tái)確定的司法解釋，該解釋?xiě)?yīng)當(dāng)明確“入學(xué)”不僅是“入?！?，還包括所有進(jìn)入義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)內(nèi)容的形式，或直接修改相關(guān)法律，明確“在家上學(xué)”的“合法”身份。
第二，修改完善有關(guān)辦學(xué)條件與教育管理的法律規(guī)定，為政府管理與評(píng)估“在家上學(xué)”提供法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立一套規(guī)范的“在家上學(xué)”管理體系，為其準(zhǔn)入、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、退出及與學(xué)校教育的銜接提供制度依據(jù)，協(xié)助、監(jiān)督父母在家教育的活動(dòng)，防止家庭教育權(quán)的不當(dāng)行使造成國(guó)家教育權(quán)和少年兒童受教育權(quán)的損害。對(duì)于不利少年兒童身心發(fā)展的“在家教育”，政府應(yīng)及時(shí)糾正或取締。
注釋：
①相關(guān)案例：不送孩子上學(xué)吃官司,修文八位家長(zhǎng)成被告[N].法制日?qǐng)?bào),1998-11-20(2);家長(zhǎng)不讓孩子上學(xué),鄉(xiāng)長(zhǎng)控告家長(zhǎng)違法――酒泉一鄉(xiāng)政府將4位家長(zhǎng)推上法庭[N].法制日?qǐng)?bào),1999-03-30(1);湖北基層法院幫數(shù)百名學(xué)生重返課堂[N].法制日?qǐng)?bào),1999-05-28(3);為了孩子的權(quán)益 貴州一鄉(xiāng)政府狀告失學(xué)兒童家長(zhǎng)[N].法制日?qǐng)?bào)，2001-11-01(7).
②類似案例：2006年上?！懊夏柑谩笔录校虾Ｊ兴山瓍^(qū)教委與上海市教委以未按時(shí)送子女入學(xué)為由宣告“孟母堂”的學(xué)生家長(zhǎng)違法；2006年北京市石景山區(qū)“王育訴侯波撫養(yǎng)權(quán)”案中，法院在判決時(shí)指出，“《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定‘義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育’，被告應(yīng)當(dāng)盡快解決侯鴻儒的入學(xué)問(wèn)題，使其接受全面的義務(wù)教育”。
③“孟母堂”事件中，上海市松江區(qū)教委與上海市教委以未取得辦學(xué)許可證、課程內(nèi)容與教材不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)過(guò)高等為由定性孟母堂為“違法辦學(xué)”。
參考文獻(xiàn)：
[1]林祖.“入學(xué)”不是保障受教育權(quán)的唯一途徑[J].基礎(chǔ)教育研究，2010（8）：3-5.
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工子女；平等受教育權(quán)；立法保障
中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）09-0110-05
一、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求
依法保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)，是中國(guó)城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的前提。新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為本理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵的內(nèi)斂型城鎮(zhèn)化。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于堅(jiān)持以人為本。一般來(lái)講，以人為本是一種對(duì)人在社會(huì)歷史發(fā)展中的主體作用與目的地位的肯定。就當(dāng)前中國(guó)來(lái)講，它是一種立足于解放人、為了人并實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化的價(jià)值取向[1]。提高人的生活質(zhì)量、尊重人性發(fā)展需求、尊重人的合法權(quán)利、關(guān)注弱勢(shì)群體利益是以人為本的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的基本要求。具有人性化特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，不再片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和空間擴(kuò)張，而更加注重居民多樣化需求的滿足和市民化權(quán)利的選擇，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、環(huán)境友好、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)和諧有序的城鎮(zhèn)化。這說(shuō)明，人的全面發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，非城鎮(zhèn)人口的有序市民化和社會(huì)管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的路徑。值得關(guān)注的是，農(nóng)民工作為與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的城市特殊群體，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了巨大作用。2012年，按常住人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)53%，但是按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率不到35%。這意味著有18%的城鎮(zhèn)化率是主要包括農(nóng)民工在內(nèi)的進(jìn)城務(wù)工人員貢獻(xiàn)的。他們出身農(nóng)村而居于城市工作和生活，成為城市建設(shè)發(fā)展的重要力量。但不容否認(rèn)，他們至今仍未成為城市真正的主人，而處于尷尬的“城市邊緣人”境地，他們所應(yīng)有的包括其子女平等受教育權(quán)在內(nèi)的住房保障、社會(huì)保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障等市民化權(quán)利和需求并未得到有效實(shí)現(xiàn)和獲得基本保證。目前我國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)超過(guò)2.6億人，期望永久居留城市工作生活的農(nóng)民工已達(dá)多數(shù)，而且“家庭化”趨勢(shì)愈加凸顯。在此情此景下，如何在實(shí)質(zhì)上提高城鎮(zhèn)化率，如何實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工及其子女的市民化問(wèn)題無(wú)疑已成為我們所要解決的首要問(wèn)題，成為實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口，其中農(nóng)民工子女受教育權(quán)能否率先實(shí)現(xiàn)市民化作用不可低估。因?yàn)檗r(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，它直接影響著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移和流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，而農(nóng)民工進(jìn)城后，與住房、就業(yè)、生活等方面所面臨巨大壓力相比，其最大的困難和后顧之憂莫過(guò)于子女教育問(wèn)題。重視子女教育又是中國(guó)家庭歷來(lái)的傳統(tǒng)，在對(duì)子女教育的重視程度上，城鄉(xiāng)家庭并無(wú)明顯差別。所以，這一問(wèn)題解決的好與壞，必然會(huì)影響農(nóng)民工留在城市務(wù)工經(jīng)商的積極性和自信心，從而影響城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展?？梢?jiàn)，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，理應(yīng)成為衡量我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和現(xiàn)代化水平高低的重要標(biāo)志。
保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮的問(wèn)題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各項(xiàng)工作紛繁復(fù)雜，只有不斷調(diào)整各利益群體之間的關(guān)系，著力化解因權(quán)利不均而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和突出問(wèn)題，整個(gè)社會(huì)才能逐步走向和諧，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化全面提高人的素質(zhì)，教育是基礎(chǔ)，義務(wù)教育更是重中之重。目前，農(nóng)民工子女就學(xué)能否實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)和條件的均等同質(zhì)，已成為關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重大問(wèn)題，為全社會(huì)所共同關(guān)注。但農(nóng)民工及其子女的市民化是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能夠做到的事情，其市民化所享有的諸多權(quán)利也將逐項(xiàng)、逐步地來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的十報(bào)告也提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這要求我國(guó)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度需要漸進(jìn)改革，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的條件也將逐步放寬，市民化過(guò)程需要謹(jǐn)慎而緩慢。許經(jīng)勇教授指出：“根據(jù)我國(guó)許多城市的實(shí)際情況，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的?！痹谶@種情況下，“改革戶籍制度，變農(nóng)民為市民，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)。”[2]但在賦權(quán)過(guò)程中，優(yōu)先賦予農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)當(dāng)是毋庸置疑的，解決農(nóng)民工子女教育“同城待遇”問(wèn)題刻不容緩。為較好地解決這一問(wèn)題，2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。從此農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)取得了初步成效，但這一法律權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中卻未能得到應(yīng)有關(guān)注和切實(shí)保障，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)問(wèn)題的解決仍然喜憂參半，不容樂(lè)觀。第五次人口普查資料顯示，我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工約8954萬(wàn)，年齡主要集中在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女近1500萬(wàn)。中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部課題組調(diào)查分析顯示，其中有近140萬(wàn)適齡兒童輟學(xué)或一直未上學(xué)。另根據(jù)北京市政府公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年7月，北京市有農(nóng)民工子女36.6萬(wàn)，在公辦學(xué)校上學(xué)的只有22.8萬(wàn)，占62.3%。到目前為止，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.6億人，仍然有20%的農(nóng)民工子女無(wú)法進(jìn)入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工子女教育的嚴(yán)峻形勢(shì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)著我國(guó)教育公平的底線，也觸及到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的底線。農(nóng)民工子女如何實(shí)現(xiàn)公平教育，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須優(yōu)先考慮，這是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工程和內(nèi)在要求。以犧牲農(nóng)民工利益為代價(jià)的城鎮(zhèn)化已不足取，而忽視農(nóng)民工子女教育的城鎮(zhèn)化更是對(duì)人性和基本人權(quán)的踐踏。
二、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法現(xiàn)狀及所存在的問(wèn)題
（一）農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法演進(jìn)
平等受教育權(quán)是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的基本人權(quán)，是公民的憲法性權(quán)利，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)也毫不例外的應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。在我國(guó)，保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法，經(jīng)歷了一個(gè)從權(quán)利認(rèn)知到權(quán)利法定艱難曲折的演進(jìn)過(guò)程。
在立法上首開(kāi)先河是1986年《義務(wù)教育法》頒布后，1992年制定的《〈義務(wù)教育法〉實(shí)施細(xì)則》。該法第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門(mén)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地規(guī)定為準(zhǔn)。”從此，農(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題開(kāi)始得到法律的關(guān)注。
1996年，原國(guó)家教委頒布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，全面具體的部署了農(nóng)民工子女義務(wù)教育事宜。如提出“城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年戶籍所在地教育行政部門(mén)，應(yīng)建立嚴(yán)格的適齡兒童、少年流動(dòng)管理制度。凡戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育；戶籍所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件的，流動(dòng)期間在流入地接受義務(wù)教育?！薄俺擎?zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)，應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主。沒(méi)有條件進(jìn)入全日制中小學(xué)的，可以入各種形式的教學(xué)班、組，接受非正規(guī)教育?！钡鹊?。此后以《就學(xué)辦法》為依據(jù)，在京、滬等地進(jìn)行試點(diǎn)?！毒蛯W(xué)辦法》的頒布標(biāo)志著在對(duì)農(nóng)民工子女進(jìn)城接受教育“限制進(jìn)入”的前提下，農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題由關(guān)注到開(kāi)始落實(shí)。
1998年，原國(guó)家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。其中主要規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)。”、“流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育工作。流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地鄉(xiāng)級(jí)人民政府、縣級(jí)教育行政部門(mén)、學(xué)校和公安派出所應(yīng)建立流動(dòng)兒童少年登記制度。流入地中小學(xué)應(yīng)為在校流動(dòng)兒童少年建立臨時(shí)學(xué)籍。”、“流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主。”、“流動(dòng)兒童少年在流入地接受義務(wù)教育的，應(yīng)經(jīng)常住戶籍所在地的縣級(jí)教育行政部門(mén)或鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，由其父母或其他監(jiān)護(hù)人，按流入地人民政府和教育行政部門(mén)有關(guān)規(guī)定，向住所附近中小學(xué)提出申請(qǐng)，經(jīng)學(xué)校同意后辦理借讀手續(xù)?；虻搅魅氲亟逃姓块T(mén)提出申請(qǐng)，由教育行政部門(mén)協(xié)調(diào)解決?！薄掇k法》的出臺(tái)，意味著政府開(kāi)始意識(shí)到保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的重要性和迫切性，“兩為主”政策雛形建立，附有“差別對(duì)待”底蘊(yùn)的農(nóng)民工子女教育框架正式確定。
2001年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。要求“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》都重申了上述政策。同時(shí)，《意見(jiàn)》還進(jìn)一步強(qiáng)化了流入地政府的教育投入和管理責(zé)任，規(guī)定：“地方各級(jí)政府特別是教育行政部門(mén)和全日制公辦中小學(xué)，要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到流入地同等水平；要建立進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，流入地政府財(cái)政部門(mén)要對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予財(cái)政補(bǔ)助；流入地政府要制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。”至此，以人為本的“兩為主”政策基本成型。
2006年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》更加明確了流入地政府的具體職責(zé)范圍，以解決農(nóng)民工問(wèn)題為切入點(diǎn)，再次強(qiáng)化了保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育問(wèn)題。2006年新《義務(wù)教育法》對(duì)義務(wù)教育做出許多新的規(guī)定。確立了新的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制（第四十四條）。確立了新的義務(wù)教育管理體制，即義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制（第七條）。但對(duì)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，最大的貢獻(xiàn)是將農(nóng)民工子女在非戶籍所在地就學(xué)的“兩為主”政策以法律的形式固定下來(lái)，農(nóng)民工子女的平等義務(wù)教育權(quán)利得以法制化。該法第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”
2010年7月公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”。同時(shí)教育部開(kāi)展進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育試點(diǎn)，即將進(jìn)城務(wù)工人員子女在輸入地平等接受義務(wù)教育納入教改“先行先試”范疇這表明進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育問(wèn)題提升到國(guó)家教育改革的層面，轉(zhuǎn)變成政府和全社會(huì)的行為[3]。
縱觀以上立法歷程可見(jiàn)，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的法律保護(hù)是一個(gè)不斷得到高度重視的過(guò)程；是從原則化到具體化，政府努力實(shí)現(xiàn)“均等教育”的過(guò)程；是“兩為主”政策法律手段不斷注入“以人為本”因素的過(guò)程。國(guó)家逐漸加大對(duì)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)法律保護(hù)力度的同時(shí)，暴露出的問(wèn)題也非常明顯。
（二）存在的問(wèn)題
“正義只有通過(guò)良好的法律才能實(shí)現(xiàn)”。羅爾斯指出：“正義是社會(huì)的首要價(jià)值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”[4]公正是社會(huì)制度的核心原則，教育公正也是教育法律制度的核心原則，非正義的或欠缺平等、公平內(nèi)涵的法律必須加以修改，教育法律亦如此。通常認(rèn)為，立法保障是憲法和法律必須為其所宣示的權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分為消極保障和積極保障兩類。消極保障是指權(quán)利由憲法和法律加以詳細(xì)規(guī)定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加條件，以保障行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的尊重，防止行政和司法專橫。積極保障是指憲法和法律直接規(guī)定為了實(shí)現(xiàn)具體權(quán)利所采取的方法，提供的手段和條件等[5]。而我國(guó)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)在上述兩類立法保障方面都存在一定的問(wèn)題。
從立法上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，目前我國(guó)受教育權(quán)立法已經(jīng)形成了以《憲法》為根本指針，以《教育法》和《義務(wù)教育法》為基本依據(jù)，以教育行政法規(guī)、規(guī)章為具體補(bǔ)充的教育法律保障體系。這在一定程度上為公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律支持，但仍然不盡完善。主要是單獨(dú)的行政法規(guī)少，符合各地自身特點(diǎn)的相應(yīng)的補(bǔ)充性地方法規(guī)、規(guī)章欠缺。在體現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的具體法律規(guī)定方面，總體上存在的問(wèn)題是，條款過(guò)于原則，不夠明確、合理，法律救濟(jì)途徑缺失。從而造成關(guān)乎農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的教育法律保障體系也不夠權(quán)威、有效和一致，可操作性不強(qiáng)。
第一，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)條件難以保證。按《義務(wù)教育法》的規(guī)定，流動(dòng)兒童少年在流入地政府接受義務(wù)教育的，流入地政府應(yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，但同時(shí)要求由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體辦法。教育部關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施《義務(wù)教育法》的通知雖確實(shí)要求，省級(jí)教育行政部門(mén)要抓緊做好義務(wù)教育法配套地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修改，積極清理與義務(wù)教育法規(guī)定不一致的有關(guān)文件，做好與義務(wù)教育法有關(guān)規(guī)定的銜接工作。但時(shí)至今日，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章不多，一些地區(qū)制定的《義務(wù)教育法》實(shí)施辦法中涉及農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定也寥寥無(wú)幾。由于平等接受義務(wù)教育條件國(guó)家沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工子女入學(xué)條件、入學(xué)方式、學(xué)生收費(fèi)及財(cái)政保障和管理體制等方面都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。由此造成諸如公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例、民辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校教育設(shè)備和教學(xué)資源的配備水平、農(nóng)民工子女就學(xué)條件和程序等各地不一。在實(shí)際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市做法不同，都自留余地，以各種借口規(guī)避法律規(guī)定，局面難以管控。
第二，中央和地方各級(jí)政府的法定職責(zé)不明，法律責(zé)任不嚴(yán)。農(nóng)民工子女受教育的責(zé)任主體除公辦、民辦和農(nóng)民工子女學(xué)校外，最主要的責(zé)任主體是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《義務(wù)教育法》只做出“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”、“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)”等原則性規(guī)定，并不具體。各級(jí)政府各自應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、承擔(dān)多少責(zé)任，在執(zhí)行中操作空間和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》中所提出的“流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)?！?、“流動(dòng)兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動(dòng)兒童少年義務(wù)教育工作?！钡葐?wèn)題仍然沒(méi)有解決。流入地教育行政部門(mén)具體的教育職責(zé)有哪些？公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例是多少？?jī)傻卣绾蜗嗷ヅ浜希訌?qiáng)聯(lián)系？這些問(wèn)題至今懸而未決。至于實(shí)施監(jiān)督和政府法律責(zé)任，《義務(wù)教育法》規(guī)定，人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會(huì)公布。但基于地方、部門(mén)保護(hù)，這種自我督導(dǎo)形同虛設(shè)?！读x務(wù)教育法》規(guī)定了政府的法律責(zé)任，但對(duì)未履行對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)、未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的，也只是限期改正或給予行政處分，顯然責(zé)任較輕，缺乏嚴(yán)厲。
一 中小學(xué)義務(wù)的來(lái)源
依據(jù)一般法理，普通法律主體的義務(wù)有兩個(gè)來(lái)源：法律和道德，但某些主體例如行政主體則遵循“法律無(wú)規(guī)定即為禁止的”原則行使權(quán)力，相應(yīng)地其義務(wù)也以法律規(guī)定為主要來(lái)源，學(xué)校義務(wù)的來(lái)源和其法律地位密切相關(guān)，在法國(guó)，學(xué)校是作為公立公益機(jī)構(gòu)存在的；在日本，學(xué)校的公務(wù)性也有明確規(guī)定，《日本教育基本法》第6條規(guī)定“法律所承認(rèn)的學(xué)校是具有公共性質(zhì)，因此除國(guó)家或地方公共團(tuán)體外，只有法律所規(guī)定的法人才能開(kāi)辦學(xué)校?！苯逃顒?dòng)的公務(wù)性已為世界各國(guó)普遍接受，《聯(lián)合國(guó)教科文組織關(guān)于教師地位的建議書(shū)》中明確指出：“教育是有關(guān)一般公共利益的帶根本性的事業(yè)，國(guó)家應(yīng)把興辦教育視為一種責(zé)任”。在我國(guó)，中小學(xué)依其活動(dòng)的主要內(nèi)容而言，是國(guó)家實(shí)施教育職責(zé)的專門(mén)場(chǎng)所，《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第二十五條規(guī)定：“國(guó)家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。我國(guó)法律、法規(guī)對(duì)教育的公務(wù)性也有相應(yīng)規(guī)定：原國(guó)家教委《關(guān)于當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見(jiàn)》中指出：“實(shí)施義務(wù)教育，主要是政府行為；我國(guó)普及義務(wù)教育以政府辦學(xué)為主，主要依靠公辦中小學(xué)?！薄Ｖ行W(xué)依相關(guān)教育法律、法規(guī)行使權(quán)利應(yīng)視為是行政主體的活動(dòng)，學(xué)校作為行政主體與其他分擔(dān)政府統(tǒng)治職責(zé)的行政主體相比，更多的體現(xiàn)為公益性，其依法履行職責(zé)的行為是一種公務(wù)行為，但這種行為不是單純的命令與服從，管理與被管理關(guān)系，其目的是增進(jìn)公益和提供服務(wù)的活動(dòng)，也即是非權(quán)力性公務(wù)，這在我國(guó)法律規(guī)定中也有體現(xiàn)：其他行政主體，法律規(guī)定其行使的是“職權(quán)”；而教育法中則規(guī)定“教育者”與“受教育者”都享有“權(quán)利”。中小學(xué)義務(wù)以法律規(guī)定為主要來(lái)源。目前我國(guó)已經(jīng)建立起了一套比較完善的教育法律體系，以《憲法》為根本，《教育法》為核心包括《教師法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》及相關(guān)教育法規(guī)。其中對(duì)中小學(xué)義務(wù)也有明確規(guī)定，這即有利于學(xué)校適當(dāng)履行其義務(wù)，更益于受教育者權(quán)益的保護(hù)。
二、中小學(xué)義務(wù)的內(nèi)容
義務(wù)作為法律關(guān)系內(nèi)容的構(gòu)成部分，在不同的法律關(guān)系中其范圍也是大相徑庭的，學(xué)生與中小學(xué)之間的法律關(guān)系是確定學(xué)校義務(wù)的基礎(chǔ)，學(xué)校是行政主體，也是行政相對(duì)人和民事主體，但在實(shí)踐中往往是把學(xué)校的多重身份一元化為民事主體，而忽視了真正體現(xiàn)學(xué)校性質(zhì)的行政主體的資格；法律關(guān)系的形成離不開(kāi)相應(yīng)的法律調(diào)整，學(xué)生與學(xué)校之間的法律關(guān)系是基于憲法有關(guān)教育的規(guī)定及相應(yīng)教育法的調(diào)整形成的教育法律關(guān)系，
論文關(guān)鍵詞 受教育權(quán) 法律關(guān)系 權(quán)利救濟(jì)
現(xiàn)行憲法頒布以來(lái),受教育權(quán)一直是理論界研究的熱點(diǎn),學(xué)者們以科學(xué)、實(shí)用的態(tài)度開(kāi)展了受教育權(quán)的探討,從不同角度闡述受教育權(quán)的概念、本質(zhì)、法律關(guān)系等理論問(wèn)題,學(xué)術(shù)上出現(xiàn)了許多理論創(chuàng)新和有代表性的作品,主要研究成果綜述
一、受教育權(quán)理論的主要觀點(diǎn)
由于現(xiàn)行《憲法》、《教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《行政復(fù)議法》等條文中涉及的“受教育權(quán)”內(nèi)涵,沒(méi)有相應(yīng)的解釋和法律上的界定,學(xué)者們對(duì)受教育權(quán)的定義、本質(zhì)、內(nèi)容及相互關(guān)系等問(wèn)題眾說(shuō)紛紜。
(一)受教育權(quán)的定義
關(guān)于什么是“受教育權(quán)”,學(xué)者們見(jiàn)仁見(jiàn)智,定義各不相同。有的從受教育的途徑、場(chǎng)所以及學(xué)習(xí)內(nèi)容來(lái)定義,有的從國(guó)家保障義務(wù)來(lái)定義,有的從促進(jìn)人的發(fā)展角度來(lái)定義,有的結(jié)合人的發(fā)展和國(guó)家的保障義務(wù)來(lái)定義,如龔向和認(rèn)為:“所謂受教育權(quán),是指公民依法享有的要求國(guó)家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì),通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力,以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利?！边@些定義大多數(shù)是從憲法的角度,從國(guó)家作為義務(wù)的主要承擔(dān)者的角度去概括,而忽略了公民受教育權(quán)的行使涉及的義務(wù)主體除國(guó)家之外還有教育機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)人和其他主體,這是一個(gè)缺陷,需要進(jìn)一步完善?，F(xiàn)實(shí)中形形的受教育權(quán)糾紛,有許多并非是受教育者和國(guó)家的爭(zhēng)議,而是受教育者與學(xué)校、監(jiān)護(hù)人、其他組織或個(gè)人的爭(zhēng)議,按照我國(guó)學(xué)術(shù)界的主流定義方式,受教育權(quán)是公民向國(guó)家要求學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)和條件,那么這些糾紛就不能稱之為受教育權(quán)糾紛,這顯然難以自圓其說(shuō)。
(二)受教育權(quán)的本質(zhì)
受教育權(quán)的本質(zhì)解決的是受教育權(quán)是一種什么樣的權(quán)利,權(quán)利的實(shí)現(xiàn)對(duì)受教育者有何意義。日本學(xué)者對(duì)受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從政治權(quán)利的公民權(quán)說(shuō)到生存權(quán)說(shuō)再到學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)三種學(xué)說(shuō)的演變,這三種學(xué)說(shuō)曾被我國(guó)學(xué)者多次援引,例如龔向和從****理論的角度來(lái)觀察受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說(shuō)的演變,提出受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有四種學(xué)說(shuō):公民權(quán)說(shuō)、生存權(quán)或社會(huì)權(quán)說(shuō)、學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)、發(fā)展權(quán)說(shuō)。
關(guān)于受教育權(quán)的本質(zhì),公民權(quán)說(shuō)和生存權(quán)說(shuō)遭到的質(zhì)疑比較多,兩種學(xué)說(shuō)過(guò)多地從政治和經(jīng)濟(jì)的角度對(duì)受教育權(quán)加以闡釋,忽視了人的豐富性和人的目的地位。目前較為流行的四種學(xué)說(shuō)中的“發(fā)展權(quán)說(shuō)”,實(shí)際上已被“學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)”所吸收。20世紀(jì)80年代以后,學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)被國(guó)際社會(huì)普遍接受。學(xué)習(xí)權(quán)包含了學(xué)習(xí)自由(主動(dòng)學(xué)習(xí))與受教育權(quán)(被動(dòng)學(xué)習(xí))。它強(qiáng)調(diào)了受教育者在教育過(guò)程中的主體地位,強(qiáng)調(diào)了主體在享受受教育權(quán)利時(shí)的主動(dòng)性與自由性,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“接受教育”的含義,最接近受教育權(quán)的本質(zhì),但也不能以學(xué)習(xí)權(quán)的概念取代受教育權(quán),因?yàn)槭芙逃龣?quán)是學(xué)習(xí)權(quán)中的一部分,即經(jīng)他人協(xié)助下的學(xué)習(xí)權(quán)。
(三)受教育權(quán)法律關(guān)系
我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第46條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。對(duì)于現(xiàn)行憲法這種規(guī)定,學(xué)者們?nèi)匀挥兴蓡?wèn),受教育到底是權(quán)利還是義務(wù),受教育的這種所謂的權(quán)利與義務(wù)的一致性或雙重性到底是怎樣體現(xiàn)出來(lái)的?權(quán)利主體和義務(wù)主體指向的是什么?權(quán)利主體與義務(wù)主體是否同一?
從受教育權(quán)的構(gòu)成看,權(quán)利主體是具有中國(guó)國(guó)籍的人。義務(wù)主體是誰(shuí)?是否同權(quán)利主體的范圍一致?由于受教育權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利構(gòu)造較為復(fù)雜的權(quán)利,在公民受教育的過(guò)程中,除了國(guó)家提供教育機(jī)會(huì)和條件,學(xué)校、教師、父母等主體也會(huì)以不同的身份或形式參與進(jìn)來(lái),在教育上也享有特定的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí),受教育權(quán)對(duì)應(yīng)的相關(guān)義務(wù)又包括消極的不侵犯公民受教育權(quán)的義務(wù)與積極保障公民受教育權(quán)的義務(wù),消極義務(wù)與積極義務(wù)的承擔(dān)主體是不一致的、不同一的。消極義務(wù)即不侵犯公民受教育權(quán)的主體具有廣泛性,任何公民、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)都不得侵犯公民受教育權(quán)的享有與行使。那么,受教育的積極義務(wù)的承擔(dān)者是誰(shuí)呢?根據(jù)憲法精神,國(guó)家是受教育積極義務(wù)的承擔(dān)者。因此,受教育權(quán)的義務(wù)承擔(dān)者,不僅包括國(guó)家,還包括教育機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)人和社會(huì)上的其他組織或個(gè)人。受教育權(quán)的權(quán)利客體,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是教育,包括一切種類和一切級(jí)別的教育。
在受教育權(quán)的法律關(guān)系中爭(zhēng)論最多的是受教育權(quán)的內(nèi)容,由于我國(guó)憲法沒(méi)有明確受教育權(quán)的范圍和界限。有學(xué)者認(rèn)為主要包括三方面的內(nèi)容,第一是學(xué)習(xí)的權(quán)利。第二是義務(wù)教育無(wú)償化。第三是教育機(jī)會(huì)均等。龔向和按照時(shí)間順序,分成開(kāi)始階段的“學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)”(包括升學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán))、過(guò)程階段的“學(xué)習(xí)條件權(quán)”(包括教育條件建設(shè)請(qǐng)求權(quán)、教育條件利用權(quán)、獲得教育資助權(quán))、結(jié)束階段的“學(xué)習(xí)成功權(quán)”(包括公正評(píng)價(jià)權(quán)、獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位證書(shū)權(quán)),從現(xiàn)有的教育立法來(lái)看,受教育權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容,即免費(fèi)義務(wù)教育、教育機(jī)會(huì)平等,以及選擇教育的自由。但選擇教育的自由在義務(wù)教育階段,有選擇私立學(xué)校的自由,不包括在公立學(xué)校之間進(jìn)行選擇的自由,在非義務(wù)教育階段,包括選擇是否接受教育的自由,選擇不同類型教育(如職業(yè)教育或普通教育)的自由,以及選擇哪一所學(xué)校的自由?？傊?受教育權(quán)的內(nèi)容由各國(guó)法律加以確定,同時(shí),受?chē)?guó)際****法的約束,國(guó)際****法規(guī)定的受教育權(quán)最低核心內(nèi)容,需要所有締約國(guó)承擔(dān)并立即實(shí)現(xiàn)。作為國(guó)際****法的締約國(guó),我國(guó)應(yīng)參照國(guó)際****法規(guī)定的受教育權(quán)核心內(nèi)容,在立法中確定我國(guó)受教育權(quán)的范圍和界限。
(四)受教育權(quán)糾紛涉及的法律關(guān)系
受教育權(quán)糾紛涉及的參加者包括受教育者、教育行政主體、學(xué)校、監(jiān)護(hù)人以及其他社會(huì)組織和個(gè)人。其中,受教育者與教育行政主體發(fā)生糾紛,其法律關(guān)系屬于較為純粹的行政法律關(guān)系;受教育者與父母或其他監(jiān)護(hù)人因教育問(wèn)題發(fā)生糾紛,屬于民事法律關(guān)系;受教育者與教育機(jī)構(gòu)以外的其他社會(huì)組織或個(gè)人發(fā)生受教育權(quán)糾紛,基本屬于民事主體之間的侵權(quán)糾紛,也可以歸入民事法律關(guān)系。唯有受教育者與學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)發(fā)生的受教育權(quán)糾紛,其法律關(guān)系的定性可謂眾說(shuō)紛紜。法學(xué)界關(guān)于受教育者與學(xué)校的法律關(guān)系,大致有特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)、一般行政法律關(guān)系說(shuō)、教育契約關(guān)系說(shuō)、監(jiān)護(hù)關(guān)系說(shuō)和民事與行政關(guān)系兼有說(shuō)五種學(xué)說(shuō),但前四種學(xué)說(shuō)都無(wú)法涵蓋所有教育層次和教育類型的受教育者,只有民事與行政關(guān)系兼有說(shuō)在實(shí)務(wù)中被普遍采用。但這種理論本身也存在一定缺陷,如學(xué)校根據(jù)“學(xué)校規(guī)章”決定學(xué)生退學(xué)和開(kāi)除等,屬于大學(xué)自治性權(quán)力,由于沒(méi)有國(guó)家法律的授權(quán),相對(duì)方的權(quán)益就無(wú)法得到有效的救濟(jì)。因此,有必要突破傳統(tǒng)的“授權(quán)性行政主體”理論,引入“自治性行政主體”的概念。
對(duì)于學(xué)校與學(xué)生就受教育權(quán)糾紛所涉及的法律關(guān)系,我國(guó)可以借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法,將“特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)”發(fā)展為“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系說(shuō)”。涉及基礎(chǔ)關(guān)系的學(xué)生身份的取得、喪失及降級(jí)等決定,都屬于可訴行政行為。其他如對(duì)學(xué)生的服裝、作息時(shí)間、宿舍管理規(guī)定等都屬于管理關(guān)系,不必遵循法律保留原則,屬于不可訴的行政行為。受處分學(xué)生可以通過(guò)申訴途徑謀求救濟(jì),如未獲救濟(jì),可以依法提起行政復(fù)議及行政訴訟。
二、實(shí)踐中和立法上需要進(jìn)一步明確的問(wèn)題
(一)“就近”“免試入學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)
義務(wù)教育階段的就學(xué)糾紛,在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為適齡兒童就近入學(xué)、免試入學(xué)、監(jiān)護(hù)人拒不送被監(jiān)護(hù)人入學(xué)等方面的爭(zhēng)議。
根據(jù)《義務(wù)教育法》的精神,使兒童、少年就近入學(xué),是地方各級(jí)人民政府的法定職責(zé)。但實(shí)際上,各縣市政府編制的義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置規(guī)劃中,并沒(méi)有中小學(xué)合理布局的具體標(biāo)準(zhǔn),有時(shí)政府劃分學(xué)區(qū)沒(méi)有考慮居民實(shí)際居住狀況,而過(guò)多的考慮行政區(qū)域的劃分或?qū)W生戶籍所在地等其他因素,出現(xiàn)了只隔一堵墻卻不在一個(gè)學(xué)區(qū)不能就近入學(xué)的情況。還有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)適齡兒童上學(xué)要翻山越嶺,因太遠(yuǎn)太累孩子不愿上學(xué)還要責(zé)罰其父母的情況。要解決現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題,除了制定學(xué)校設(shè)置和學(xué)區(qū)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)外,還要轉(zhuǎn)變觀念,使政府在義務(wù)教育上履行職責(zé)。有一些地方就根據(jù)本地實(shí)際,制定了當(dāng)?shù)剞k學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn),如《河南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》規(guī)定:“根據(jù)人口分布和人口出生率等綜合因素,人口比較密集的平原地區(qū),原則上每0.5萬(wàn)人左右設(shè)一所完全小學(xué),每2-3萬(wàn)人設(shè)一所初中。”“本著就近入學(xué)的原則,平原地區(qū)小學(xué)服務(wù)半徑一般不超過(guò)2公里(不含寄宿制學(xué)校)?！笨傊?只有制定就近入學(xué)的具體標(biāo)準(zhǔn),人們才能判斷政府設(shè)置學(xué)校是否合理,同時(shí),也會(huì)減少由此產(chǎn)生的糾紛以及輟學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。
2006年新《義務(wù)教育法》第12條第一款規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)”,但現(xiàn)實(shí)中,有一些學(xué)校,尤其是重點(diǎn)小學(xué)、初中仍然進(jìn)行入學(xué)測(cè)試,其中有些屬于外語(yǔ)學(xué)校等特色學(xué)校,義務(wù)教育階段的就學(xué)安排,關(guān)系到眾多兒童、少年的切身利益,要減少矛盾和沖突,除制定規(guī)則外,還要求政府堅(jiān)決執(zhí)行法律。但要從根本上解決“免試入學(xué)”方面發(fā)生的糾紛,則需要政府明確教育目的,改革教育體制,推行素質(zhì)教育。同時(shí),平衡教育資源,縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校間的差異,在取消重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班與非重點(diǎn)班上下功夫。
(二)義務(wù)教育“免費(fèi)”的范圍
2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定:義務(wù)教育免收學(xué)費(fèi)和雜費(fèi),對(duì)貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書(shū),對(duì)其寄宿生活費(fèi)予以補(bǔ)助,這是我國(guó)義務(wù)教育的巨大進(jìn)步,但《義務(wù)教育法》沒(méi)有對(duì)“雜費(fèi)”包括的對(duì)象進(jìn)行界定,免費(fèi)的范圍不清晰,就難免出現(xiàn)“亂收費(fèi)”的現(xiàn)象。我國(guó)應(yīng)結(jié)合財(cái)政能力,規(guī)定我國(guó)義務(wù)教育階段“免費(fèi)”的范圍,對(duì)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體采取差別對(duì)待,增加較多的免費(fèi)項(xiàng)目,如提供學(xué)習(xí)用品及購(gòu)入費(fèi),走讀需要的交通費(fèi),住宿費(fèi)飲食費(fèi)等。
論文關(guān)鍵詞 受教育權(quán) 法律關(guān)系 權(quán)利救濟(jì)
現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)，受教育權(quán)一直是理論界研究的熱點(diǎn)，學(xué)者們以科學(xué)、實(shí)用的態(tài)度開(kāi)展了受教育權(quán)的探討，從不同角度闡述受教育權(quán)的概念、本質(zhì)、法律關(guān)系等理論問(wèn)題，學(xué)術(shù)上出現(xiàn)了許多理論創(chuàng)新和有代表性的作品，主要研究成果綜述如下：
一、受教育權(quán)理論的主要觀點(diǎn)
由于現(xiàn)行《憲法》、《教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《行政復(fù)議法》等條文中涉及的“受教育權(quán)”內(nèi)涵，沒(méi)有相應(yīng)的解釋和法律上的界定，學(xué)者們對(duì)受教育權(quán)的定義、本質(zhì)、內(nèi)容及相互關(guān)系等問(wèn)題眾說(shuō)紛紜。
（一）受教育權(quán)的定義
關(guān)于什么是“受教育權(quán)”，學(xué)者們見(jiàn)仁見(jiàn)智，定義各不相同。有的從受教育的途徑、場(chǎng)所以及學(xué)習(xí)內(nèi)容來(lái)定義，有的從國(guó)家保障義務(wù)來(lái)定義，有的從促進(jìn)人的發(fā)展角度來(lái)定義，有的結(jié)合人的發(fā)展和國(guó)家的保障義務(wù)來(lái)定義，如龔向和認(rèn)為：“所謂受教育權(quán)，是指公民依法享有的要求國(guó)家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì)，通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利?！边@些定義大多數(shù)是從憲法的角度，從國(guó)家作為義務(wù)的主要承擔(dān)者的角度去概括，而忽略了公民受教育權(quán)的行使涉及的義務(wù)主體除國(guó)家之外還有教育機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)人和其他主體，這是一個(gè)缺陷，需要進(jìn)一步完善?，F(xiàn)實(shí)中形形的受教育權(quán)糾紛，有許多并非是受教育者和國(guó)家的爭(zhēng)議，而是受教育者與學(xué)校、監(jiān)護(hù)人、其他組織或個(gè)人的爭(zhēng)議，按照我國(guó)學(xué)術(shù)界的主流定義方式，受教育權(quán)是公民向國(guó)家要求學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)和條件，那么這些糾紛就不能稱之為受教育權(quán)糾紛，這顯然難以自圓其說(shuō)。
（二）受教育權(quán)的本質(zhì)
受教育權(quán)的本質(zhì)解決的是受教育權(quán)是一種什么樣的權(quán)利，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)對(duì)受教育者有何意義。日本學(xué)者對(duì)受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從政治權(quán)利的公民權(quán)說(shuō)到生存權(quán)說(shuō)再到學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)三種學(xué)說(shuō)的演變，這三種學(xué)說(shuō)曾被我國(guó)學(xué)者多次援引，例如龔向和從人權(quán)理論的角度來(lái)觀察受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說(shuō)的演變，提出受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有四種學(xué)說(shuō)：公民權(quán)說(shuō)、生存權(quán)或社會(huì)權(quán)說(shuō)、學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)、發(fā)展權(quán)說(shuō)。
關(guān)于受教育權(quán)的本質(zhì)，公民權(quán)說(shuō)和生存權(quán)說(shuō)遭到的質(zhì)疑比較多，兩種學(xué)說(shuō)過(guò)多地從政治和經(jīng)濟(jì)的角度對(duì)受教育權(quán)加以闡釋，忽視了人的豐富性和人的目的地位。目前較為流行的四種學(xué)說(shuō)中的“發(fā)展權(quán)說(shuō)”，實(shí)際上已被“學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)”所吸收。20世紀(jì)80年代以后，學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)被國(guó)際社會(huì)普遍接受。學(xué)習(xí)權(quán)包含了學(xué)習(xí)自由（主動(dòng)學(xué)習(xí)）與受教育權(quán)（被動(dòng)學(xué)習(xí)）。它強(qiáng)調(diào)了受教育者在教育過(guò)程中的主體地位，強(qiáng)調(diào)了主體在享受受教育權(quán)利時(shí)的主動(dòng)性與自由性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“接受教育”的含義，最接近受教育權(quán)的本質(zhì)，但也不能以學(xué)習(xí)權(quán)的概念取代受教育權(quán)，因?yàn)槭芙逃龣?quán)是學(xué)習(xí)權(quán)中的一部分，即經(jīng)他人協(xié)助下的學(xué)習(xí)權(quán)。
（三）受教育權(quán)法律關(guān)系
我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第46條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。對(duì)于現(xiàn)行憲法這種規(guī)定，學(xué)者們?nèi)匀挥兴蓡?wèn)，受教育到底是權(quán)利還是義務(wù)，受教育的這種所謂的權(quán)利與義務(wù)的一致性或雙重性到底是怎樣體現(xiàn)出來(lái)的？權(quán)利主體和義務(wù)主體指向的是什么？權(quán)利主體與義務(wù)主體是否同一？
從受教育權(quán)的構(gòu)成看，權(quán)利主體是具有中國(guó)國(guó)籍的人。義務(wù)主體是誰(shuí)？是否同權(quán)利主體的范圍一致？由于受教育權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利構(gòu)造較為復(fù)雜的權(quán)利，在公民受教育的過(guò)程中，除了國(guó)家提供教育機(jī)會(huì)和條件，學(xué)校、教師、父母等主體也會(huì)以不同的身份或形式參與進(jìn)來(lái)，在教育上也享有特定的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，受教育權(quán)對(duì)應(yīng)的相關(guān)義務(wù)又包括消極的不侵犯公民受教育權(quán)的義務(wù)與積極保障公民受教育權(quán)的義務(wù)，消極義務(wù)與積極義務(wù)的承擔(dān)主體是不一致的、不同一的。消極義務(wù)即不侵犯公民受教育權(quán)的主體具有廣泛性，任何公民、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)都不得侵犯公民受教育權(quán)的享有與行使。那么，受教育的積極義務(wù)的承擔(dān)者是誰(shuí)呢？根據(jù)憲法精神，國(guó)家是受教育積極義務(wù)的承擔(dān)者。因此，受教育權(quán)的義務(wù)承擔(dān)者，不僅包括國(guó)家，還包括教育機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)人和社會(huì)上的其他組織或個(gè)人。受教育權(quán)的權(quán)利客體，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是教育，包括一切種類和一切級(jí)別的教育。
在受教育權(quán)的法律關(guān)系中爭(zhēng)論最多的是受教育權(quán)的內(nèi)容，由于我國(guó)憲法沒(méi)有明確受教育權(quán)的范圍和界限。有學(xué)者認(rèn)為主要包括三方面的內(nèi)容，第一是學(xué)習(xí)的權(quán)利。第二是義務(wù)教育無(wú)償化。第三是教育機(jī)會(huì)均等。龔向和按照時(shí)間順序，分成開(kāi)始階段的“學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)”（包括升學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán)）、過(guò)程階段的“學(xué)習(xí)條件權(quán)”（包括教育條件建設(shè)請(qǐng)求權(quán)、教育條件利用權(quán)、獲得教育資助權(quán)）、結(jié)束階段的“學(xué)習(xí)成功權(quán)”（包括公正評(píng)價(jià)權(quán)、獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位證書(shū)權(quán)），從現(xiàn)有的教育立法來(lái)看，受教育權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容，即免費(fèi)義務(wù)教育、教育機(jī)會(huì)平等，以及選擇教育的自由。但選擇教育的自由在義務(wù)教育階段，有選擇私立學(xué)校的自由，不包括在公立學(xué)校之間進(jìn)行選擇的自由，在非義務(wù)教育階段，包括選擇是否接受教育的自由，選擇不同類型教育（如職業(yè)教育或普通教育）的自由，以及選擇哪一所學(xué)校的自由?？傊芙逃龣?quán)的內(nèi)容由各國(guó)法律加以確定，同時(shí)，受?chē)?guó)際人權(quán)法的約束，國(guó)際人權(quán)法規(guī)定的受教育權(quán)最低核心內(nèi)容，需要所有締約國(guó)承擔(dān)并立即實(shí)現(xiàn)。作為國(guó)際人權(quán)法的締約國(guó)，我國(guó)應(yīng)參照國(guó)際人權(quán)法規(guī)定的受教育權(quán)核心內(nèi)容，在立法中確定我國(guó)受教育權(quán)的范圍和界限。
（四）受教育權(quán)糾紛涉及的法律關(guān)系
受教育權(quán)糾紛涉及的參加者包括受教育者、教育行政主體、學(xué)校、監(jiān)護(hù)人以及其他社會(huì)組織和個(gè)人。其中，受教育者與教育行政主體發(fā)生糾紛，其法律關(guān)系屬于較為純粹的行政法律關(guān)系；受教育者與父母或其他監(jiān)護(hù)人因教育問(wèn)題發(fā)生糾紛，屬于民事法律關(guān)系；受教育者與教育機(jī)構(gòu)以外的其他社會(huì)組織或個(gè)人發(fā)生受教育權(quán)糾紛，基本屬于民事主體之間的侵權(quán)糾紛，也可以歸入民事法律關(guān)系。唯有受教育者與學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)發(fā)生的受教育權(quán)糾紛，其法律關(guān)系的定性可謂眾說(shuō)紛紜。法學(xué)界關(guān)于受教育者與學(xué)校的法律關(guān)系，大致有特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)、一般行政法律關(guān)系說(shuō)、教育契約關(guān)系說(shuō)、監(jiān)護(hù)關(guān)系說(shuō)和民事與行政關(guān)系兼有說(shuō)五種學(xué)說(shuō)，但前四種學(xué)說(shuō)都無(wú)法涵蓋所有教育層次和教育類型的受教育者，只有民事與行政關(guān)系兼有說(shuō)在實(shí)務(wù)中被普遍采用。但這種理論本身也存在一定缺陷，如學(xué)校根據(jù)“學(xué)校規(guī)章”決定學(xué)生退學(xué)和開(kāi)除等，屬于大學(xué)自治性權(quán)力，由于沒(méi)有國(guó)家法律的授權(quán)，相對(duì)方的權(quán)益就無(wú)法得到有效的救濟(jì)。因此，有必要突破傳統(tǒng)的“授權(quán)性行政主體”理論，引入“自治性行政主體”的概念。
對(duì)于學(xué)校與學(xué)生就受教育權(quán)糾紛所涉及的法律關(guān)系，我國(guó)可以借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，將“特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)”發(fā)展為“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系說(shuō)”。涉及基礎(chǔ)關(guān)系的學(xué)生身份的取得、喪失及降級(jí)等決定，都屬于可訴行政行為。其他如對(duì)學(xué)生的服裝、作息時(shí)間、宿舍管理規(guī)定等都屬于管理關(guān)系，不必遵循法律保留原則，屬于不可訴的行政行為。受處分學(xué)生可以通過(guò)申訴途徑謀求救濟(jì)，如未獲救濟(jì)，可以依法提起行政復(fù)議及行政訴訟。
二、實(shí)踐中和立法上需要進(jìn)一步明確的問(wèn)題
（一）“就近”“免試入學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)
義務(wù)教育階段的就學(xué)糾紛，在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為適齡兒童就近入學(xué)、免試入學(xué)、監(jiān)護(hù)人拒不送被監(jiān)護(hù)人入學(xué)等方面的爭(zhēng)議。
根據(jù)《義務(wù)教育法》的精神，使兒童、少年就近入學(xué)，是地方各級(jí)人民政府的法定職責(zé)。但實(shí)際上，各縣市政府編制的義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置規(guī)劃中，并沒(méi)有中小學(xué)合理布局的具體標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)政府劃分學(xué)區(qū)沒(méi)有考慮居民實(shí)際居住狀況，而過(guò)多的考慮行政區(qū)域的劃分或?qū)W生戶籍所在地等其他因素，出現(xiàn)了只隔一堵墻卻不在一個(gè)學(xué)區(qū)不能就近入學(xué)的情況。還有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)適齡兒童上學(xué)要翻山越嶺，因太遠(yuǎn)太累孩子不愿上學(xué)還要責(zé)罰其父母的情況。要解決現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，除了制定學(xué)校設(shè)置和學(xué)區(qū)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)外，還要轉(zhuǎn)變觀念，使政府在義務(wù)教育上履行職責(zé)。有一些地方就根據(jù)本地實(shí)際，制定了當(dāng)?shù)剞k學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，如《河南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定：“根據(jù)人口分布和人口出生率等綜合因素，人口比較密集的平原地區(qū)，原則上每0.5萬(wàn)人左右設(shè)一所完全小學(xué)，每2-3萬(wàn)人設(shè)一所初中?！薄氨局徒雽W(xué)的原則，平原地區(qū)小學(xué)服務(wù)半徑一般不超過(guò)2公里（不含寄宿制學(xué)校）。”總之，只有制定就近入學(xué)的具體標(biāo)準(zhǔn)，人們才能判斷政府設(shè)置學(xué)校是否合理，同時(shí)，也會(huì)減少由此產(chǎn)生的糾紛以及輟學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。
2006年新《義務(wù)教育法》第12條第一款規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)”，但現(xiàn)實(shí)中，有一些學(xué)校，尤其是重點(diǎn)小學(xué)、初中仍然進(jìn)行入學(xué)測(cè)試，其中有些屬于外語(yǔ)學(xué)校等特色學(xué)校，義務(wù)教育階段的就學(xué)安排，關(guān)系到眾多兒童、少年的切身利益，要減少矛盾和沖突，除制定規(guī)則外，還要求政府堅(jiān)決執(zhí)行法律。但要從根本上解決“免試入學(xué)”方面發(fā)生的糾紛，則需要政府明確教育目的，改革教育體制，推行素質(zhì)教育。同時(shí)，平衡教育資源，縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校間的差異，在取消重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班與非重點(diǎn)班上下功夫。
（二）義務(wù)教育“免費(fèi)”的范圍
2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定：義務(wù)教育免收學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)，對(duì)貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書(shū)，對(duì)其寄宿生活費(fèi)予以補(bǔ)助，這是我國(guó)義務(wù)教育的巨大進(jìn)步，但《義務(wù)教育法》沒(méi)有對(duì)“雜費(fèi)”包括的對(duì)象進(jìn)行界定，免費(fèi)的范圍不清晰，就難免出現(xiàn)“亂收費(fèi)”的現(xiàn)象。我國(guó)應(yīng)結(jié)合財(cái)政能力，規(guī)定我國(guó)義務(wù)教育階段“免費(fèi)”的范圍，對(duì)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體采取差別對(duì)待，增加較多的免費(fèi)項(xiàng)目，如提供學(xué)習(xí)用品及購(gòu)入費(fèi)，走讀需要的交通費(fèi)，住宿費(fèi)飲食費(fèi)等。
（三）父母的教育選擇權(quán)和父母的教育參與權(quán)
父母選擇權(quán)是受教育權(quán)中自由權(quán)的一部分，我國(guó)的《義務(wù)教育法》只規(guī)定了殘疾兒童的父母可以選擇入學(xué)接受教育或在家教育，或在普通學(xué)校（班）還是在特殊學(xué)校（班）接受教育。一般兒童的父母在義務(wù)教育階段只有選擇民辦學(xué)校的自由，沒(méi)有選擇公立學(xué)?；蛟诩医逃淖杂??！读x務(wù)教育法》第12條“就近上學(xué)”原則又使選擇自由在法律上受到一定限制，但現(xiàn)實(shí)中，父母交一定數(shù)量的擇校費(fèi)可選擇公立學(xué)校。這種做法對(duì)貧困家庭是不公的。近年來(lái)出現(xiàn)一些在家教育的糾紛，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)法律規(guī)定被認(rèn)定違法。作為協(xié)助兒童實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)的父母，理應(yīng)具有教育自由。為回應(yīng)這種利益需求，我國(guó)應(yīng)修改相關(guān)法律規(guī)定，借鑒其他國(guó)家的作法，給予父母教育選擇權(quán)，如在家教育的學(xué)生接受成就測(cè)試，也應(yīng)承認(rèn)其在家教育的合法性。
父母教育權(quán)是教育權(quán)的一種表現(xiàn)形式，一些國(guó)家法律還確認(rèn)父母的教育參與權(quán)，加強(qiáng)父母對(duì)學(xué)校事務(wù)的參與，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性、能力的發(fā)展和提高。我國(guó)現(xiàn)有教育立法對(duì)父母教育參與權(quán)的規(guī)定較少。只有1996年《幼兒園工作規(guī)程》第49條、第50條規(guī)定較為完整?？傮w上看，父母的教育參與權(quán)在我國(guó)處于法律依據(jù)不足，未被教育基本法明文確認(rèn)狀態(tài)，無(wú)法正當(dāng)有效行使。其原因是立法者只著重父母的義務(wù)沒(méi)有考慮父母的權(quán)利，父母的教育參與權(quán)未取得應(yīng)有的法律地位，有必要通過(guò)教育立法確認(rèn)父母的教育參與權(quán)。
（四）學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的途徑
目前，我國(guó)常見(jiàn)的受教育權(quán)糾紛主要集中在三類案件上：一是就學(xué)、升學(xué)方面的爭(zhēng)議；二是退學(xué)和開(kāi)除學(xué)籍方面的爭(zhēng)議；三是學(xué)歷證書(shū)發(fā)放和授予學(xué)位方面的爭(zhēng)議。受教育權(quán)保護(hù)的基本救濟(jì)手段包括教育申訴制度、教育復(fù)議制度、教育行政訴訟制度。以下就三種法律救濟(jì)途徑之不足概括如下：
第一，在教育申訴制度方面，目前全國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件對(duì)學(xué)生申訴作專門(mén)系統(tǒng)的規(guī)定，《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》在原則上確立了學(xué)生行政申訴制度，但申訴處理程序未作具體規(guī)定；一些地方政府的規(guī)章如《重慶市學(xué)生申訴辦法》規(guī)定較為具體，但規(guī)范層次較低，且在一定行政區(qū)域有效。因此，有必要通過(guò)全國(guó)立法或修改現(xiàn)有法律明確學(xué)生申訴的受理機(jī)關(guān)及內(nèi)部處理機(jī)構(gòu)、申訴的受案范圍、時(shí)效、對(duì)申訴處理的種類、處理決定的執(zhí)行力以及申訴與復(fù)議、訴訟的關(guān)系等具體程序作統(tǒng)一、具體的規(guī)定。
第二，教育行政復(fù)議操作性較差。雖然《行政復(fù)議法》將復(fù)議范圍從原有的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大到“受教育權(quán)”。但實(shí)際上教育行政復(fù)議有很大的局限性，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)與高校的權(quán)力分工不明確，行政復(fù)議的受案范圍較為籠統(tǒng)，不便于操作。如高校招生錄取行為、責(zé)令學(xué)生退學(xué)及開(kāi)除行為能否以高校為被申請(qǐng)人而申請(qǐng)復(fù)議，沒(méi)有明確，因此，行政復(fù)議法仍需要明確受教育權(quán)復(fù)議的對(duì)象和范圍。
第三，行政訴訟受案范圍不清晰。根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定受教育者“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門(mén)提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟?！?，但條文中提到的“合法權(quán)益”是否包括受教育權(quán)，學(xué)者中仍有不同意見(jiàn)。雖然人民法院行政訴訟范圍已擴(kuò)展到高校教育行政領(lǐng)域。但立法上還沒(méi)有明確受理的范圍。由于受教育權(quán)糾紛關(guān)系到高校的辦學(xué)自主權(quán)，可以通過(guò)司法解釋，明確法院只受理學(xué)生就學(xué)、升學(xué)糾紛、退學(xué)、開(kāi)除處分糾紛以及學(xué)位糾紛等有關(guān)學(xué)生身份的取得與限制或剝奪的事項(xiàng)。
目前，我國(guó)教育申訴制度、復(fù)議制度和訴訟制度三種救濟(jì)手段是否相銜接，立法還沒(méi)有明確，教育申訴制度與教育復(fù)議制度二者在解決學(xué)生權(quán)益糾紛時(shí)沒(méi)有明確分工，容易造成重復(fù)交叉，既浪費(fèi)當(dāng)事人精力和行政資源，又使人無(wú)所適從。由于學(xué)校的處理決定對(duì)受教育權(quán)有重大影響，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生不經(jīng)申訴與復(fù)議直接提起訴訟。行政申訴不再作為行政復(fù)議的前置程序，復(fù)議也不作為訴訟的前置程序。除上述三種救濟(jì)途徑外，有學(xué)者提出建立教育調(diào)解制度和違憲審查制度作補(bǔ)充。對(duì)于受教育權(quán)糾紛中涉及的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，有學(xué)者提出行政權(quán)力和司法權(quán)力不應(yīng)介入，應(yīng)建立學(xué)術(shù)復(fù)審機(jī)制?？傊?，上述救濟(jì)制度在功能上的分工、配合與銜接問(wèn)題，可以通過(guò)修改憲法和相關(guān)訴訟法來(lái)加以解決。
（五）流動(dòng)人口受教育權(quán)的平等保護(hù)
受教育權(quán)的平等包括教育機(jī)會(huì)平等和教育待遇平等兩個(gè)方面，受教育權(quán)的平等禁止“歧視”。我國(guó)為解決流動(dòng)人口的受教育問(wèn)題，采取了各種措施，許多地方規(guī)定流動(dòng)人口的子女可以在實(shí)際居住地就地入學(xué)，但實(shí)際執(zhí)行狀況并不樂(lè)觀，民工父母為了給孩子注冊(cè)必須辦理復(fù)雜的行政手續(xù)、繳納特殊學(xué)費(fèi)，有的地方還采取歧視性的分校、分班教學(xué)。今后政府應(yīng)將實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)平等作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。
（六）政府與學(xué)校的權(quán)力界限
【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程的發(fā)展，大批農(nóng)村勞動(dòng)力流向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，成為城市里的“農(nóng)民工”，使得許多處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女也進(jìn)入城市。城市中廣大農(nóng)民工子女如何接受教育，逐漸成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。本文在分析農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題出現(xiàn)的原因進(jìn)行了探討，并針對(duì)這些問(wèn)題主要在憲法和行政法領(lǐng)域里提出相關(guān)對(duì)策。轉(zhuǎn)
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工子女；受教育權(quán)；平等
自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)迅速轉(zhuǎn)型，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的日益加快，為適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力資源合理配置的需求，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民離開(kāi)了農(nóng)村，涌入城市尋求他們的淘金夢(mèng)。隨著農(nóng)民工流動(dòng)結(jié)構(gòu)家庭化的轉(zhuǎn)變，即由最初的“單身打工”發(fā)展為“舉家遷徙”，越來(lái)越多的農(nóng)民工子女也來(lái)到了城市。農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)做出了巨大的貢獻(xiàn)，然而他們卻沒(méi)有完全受到和城鎮(zhèn)居民相等的對(duì)待，其應(yīng)有的權(quán)利無(wú)法獲得尊重和保障，凸顯出來(lái)的問(wèn)題之一是其子女在城市的受教育權(quán)的保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員大約有1.5億，他們的子女大約有2800萬(wàn)，其中有600萬(wàn)被帶到了城市［1］。隨著越來(lái)越多的農(nóng)民工都帶著子女進(jìn)入城市以尋求更大的發(fā)展，如何解決農(nóng)民工子女平等受教育的問(wèn)題則迫在眉睫。
然而迄今為止，我國(guó)在農(nóng)民工子女平等受教育這一方面做得還不夠完善，還亟需改進(jìn)。雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一些政策，如《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》等文件都對(duì)農(nóng)民工子女受教育作了規(guī)定，但由于以上政策的空泛化，導(dǎo)致各地方落實(shí)不力，沒(méi)有充分發(fā)揮政策應(yīng)有的效用。筆者從平等受教育權(quán)的基本理念出發(fā)，擬從憲法和行政法的角度尋求給保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)提出一些建設(shè)性意見(jiàn)，以期拋磚引玉之效。
一、實(shí)際現(xiàn)狀
筆者曾利用實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)走訪一些學(xué)校，經(jīng)過(guò)調(diào)查總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在以下一些問(wèn)題：
（一）安全保障問(wèn)題
這既有農(nóng)民工子女自身的安全問(wèn)題，也有他們對(duì)他人、對(duì)社會(huì)所帶來(lái)的影響。一些農(nóng)民工子女的生活質(zhì)量得不到保障，由于缺乏監(jiān)護(hù)，他們的生命安全受到威脅，出現(xiàn)了一些車(chē)禍、溺水等意外傷害或意外死亡事故。同時(shí)他們當(dāng)中有些人為了跟城市兒童攀比，會(huì)做出一些違法亂紀(jì)的事，不僅影響到了其他同學(xué)的學(xué)習(xí)和生活，有的還嚴(yán)重影響到了社會(huì)治安環(huán)境，影響較為惡劣。
（二）心理問(wèn)題
由于農(nóng)民工子女初進(jìn)城市，對(duì)周?chē)己苣吧械膶W(xué)生逐漸變成自閉型兒童，他們膽小怕事、焦慮憂郁、患得患失，不喜歡集體活動(dòng)，不敢在公共場(chǎng)合發(fā)表意見(jiàn)。
（三）學(xué)習(xí)行為問(wèn)題
或許是因?yàn)橹T多主觀因素和客觀環(huán)境的影響，一些學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣不是很好，學(xué)習(xí)興趣不濃，學(xué)習(xí)沒(méi)有目標(biāo)，只是被動(dòng)地接受老師所傳授的知識(shí)，甚至有的學(xué)生完全厭學(xué)，整天在學(xué)校無(wú)所事事。
（四）性格問(wèn)題
由于父母自身文化素質(zhì)不是很高，在教育孩子時(shí)缺乏科學(xué)方法，主要采用一些傳統(tǒng)的教育方法，這導(dǎo)致孩子的性格也比較暴躁，易與別人發(fā)生沖突，而且拒絕接受別人的意見(jiàn)及建議，自控力差。據(jù)調(diào)查，“73.6%的老師認(rèn)為父母外出打工的孩子更難調(diào)教”，“74.8%的老師認(rèn)為父母外出打工后，孩子的品德差了”，“68.7%的老師認(rèn)為父母外出打工的孩子違反校紀(jì)的更多”［2］。
由于以上種種原因，導(dǎo)致老師們?cè)趯?duì)待農(nóng)民工子女時(shí)會(huì)缺乏一定的耐心，不完全對(duì)農(nóng)民工子女與城市兒童一視同仁。而且農(nóng)民工子女在生活習(xí)慣上和城市兒童有一定的差異，一些城市兒童不愿意跟農(nóng)民工子女交往，存在一些隔閡，甚至帶有明顯的歧視傾向，這導(dǎo)致農(nóng)民工子女在城市學(xué)校里凸顯孤單。同時(shí)由于物質(zhì)條件的匱乏，農(nóng)民工子女不能像城市學(xué)生一樣參與各種補(bǔ)習(xí)班，進(jìn)行其他一些文娛活動(dòng)，政府在也未能給他們提供相應(yīng)的環(huán)境促進(jìn)其德智體美全面發(fā)展。雖然一些社區(qū)建立了專門(mén)的公辦學(xué)校，但很顯然這些學(xué)校在師資力量、硬件軟件設(shè)施以及受關(guān)注程度等方面都不能跟公立學(xué)校比，甚至還不如一些民辦學(xué)校。因此，從以上情形可以看出，農(nóng)民工子女在受教育還是存在一些區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象。
二、理論基礎(chǔ)
受教育權(quán)是指由法律規(guī)定的、公民選擇教育機(jī)構(gòu)的自由和平等享有教育機(jī)會(huì)和待遇的權(quán)利，即每個(gè)公民從國(guó)家那里應(yīng)當(dāng)獲得均等的受教育條件和機(jī)會(huì)的權(quán)利。受教育權(quán)的核心內(nèi)容是受教育權(quán)平等，即受教育的機(jī)會(huì)平等、內(nèi)容平等、待遇平等、形式平等以及獲得平等的提高能力和提升素質(zhì)的機(jī)會(huì)［3］。
在現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)，受教育權(quán)普遍地被確認(rèn)為人類共同的最基本人權(quán)之一，被許多國(guó)際條約規(guī)定為所有民族和國(guó)家之間建立國(guó)際合作與團(tuán)結(jié)的政治責(zé)任，成為各國(guó)際法及條約承認(rèn)的不容剝奪的基本人權(quán)之一［4］。《兒童權(quán)利公約》規(guī)定兒童出生后具有姓名權(quán)、國(guó)籍權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)、不受剝削和虐待等權(quán)利，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定：“人人都有受教育的權(quán)利。凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每締約國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施”，第13條明確規(guī)定，受教育權(quán)對(duì)于所有公民來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是平等的，不得對(duì)任何公民實(shí)行歧視［5］。
《中華人民共和國(guó)教育法》第9條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享受平等的受教育機(jī)會(huì)?！钡?6條規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。”《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)”。因而平等受教育權(quán)作為實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的主要政治權(quán)利，不再是個(gè)人的事情，而應(yīng)是要求國(guó)家做一定行為以保障他們權(quán)利能夠順利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，成為國(guó)家有義務(wù)提供保障的公民的基本權(quán)利。
三、法律保障
國(guó)家和政府為農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)創(chuàng)造便利條件，提供必要的保障措施，是保護(hù)農(nóng)民工子女基本人權(quán)的必然要求，也是國(guó)家應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。在本文中，筆者則主要從憲法和行政法領(lǐng)域的角度來(lái)探求對(duì)策，以增強(qiáng)對(duì)策的創(chuàng)新性及可實(shí)施性。
（一）完善與農(nóng)民工子女受教育相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)制度，使農(nóng)民工子女就學(xué)有較為完善的法律依據(jù)
比如修改現(xiàn)行義務(wù)教育法，改革現(xiàn)行義務(wù)教育體制，增加農(nóng)民工子女就學(xué)的內(nèi)容?！读x務(wù)教育法》第12條第1款、第2款就為農(nóng)民工子女接受平等教育提供了一定的法律依據(jù)，然而中央政府將權(quán)力下放到地方各級(jí)政府，由于沒(méi)有明確的全國(guó)統(tǒng)一的教育行政管理機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)，而規(guī)定城市兒童義務(wù)教育費(fèi)用由各級(jí)政府負(fù)責(zé)。當(dāng)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村以后，既享受不到流出地政府的財(cái)政補(bǔ)貼，也沒(méi)有資格獲得流入地政府的優(yōu)待，這使農(nóng)民工子女在教育經(jīng)費(fèi)的籌集上遇到了不小的困難。這就導(dǎo)致地方政府在一定程度上必然逃避責(zé)任，減少義務(wù)的履行，最終使政策和法律法規(guī)執(zhí)行不力。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)必須加快修改義務(wù)教育法，增加有關(guān)于農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定，使他們接受義務(wù)教育有法可依。
關(guān)鍵詞:受教育權(quán)；保障；實(shí)現(xiàn)
一、我國(guó)保障公民受教育權(quán)的主要法律措施
(一)明確了國(guó)家對(duì)公民受教育權(quán)的保護(hù)義務(wù)，并建立起相應(yīng)的法律保障。這種保護(hù)義務(wù)主要有兩方面內(nèi)容：一是規(guī)定國(guó)家為保證公民受教育權(quán)提供相應(yīng)的設(shè)施，二是規(guī)定國(guó)家為保證公民受教育權(quán)提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。依據(jù)《教育法》的規(guī)定，《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》和《高等教育法》分別對(duì)義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育的所需經(jīng)費(fèi)的籌措及增長(zhǎng)做了具體規(guī)定。
(二)以法律的形式，確立了各種教育制度，主要有義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度、成人教育制度、掃盲制度等等。如1986年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，首次以法律的形式確立了義務(wù)教育制度。義務(wù)教育制度規(guī)定：適齡兒童、少年必須依法入學(xué)，接受規(guī)定年限的教育；國(guó)家、社會(huì)、家庭都要為適齡兒童接受義務(wù)教育盡義務(wù)。
(三)建立了教育法律救濟(jì)制度。依照教育法律救濟(jì)制度，當(dāng)教育法律關(guān)系主體合法權(quán)益受到侵害并造成損害時(shí)，可通過(guò)教育申訴和教育行政復(fù)議或教育訴訟的形式，依法請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)保護(hù)?，F(xiàn)有教育法律救濟(jì)制度，為公民的受教育權(quán)提供了切實(shí)保障。
總之，我國(guó)的一系列教育法律法規(guī)為公民的受教育權(quán)提供了最基本的保護(hù)，這種保護(hù)讓每一位公民在法律上都有平等的接受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，也讓絕大多數(shù)公民在現(xiàn)實(shí)中不同程度地接受各種類型的教育。
二、公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的問(wèn)題
（一）教育資源的相對(duì)不足和教育費(fèi)用的迅速增長(zhǎng)制約著公民教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)階段是“窮國(guó)辦大教育”――受教育的人數(shù)巨大，教育資源卻相對(duì)不足，僅僅依靠國(guó)家的投入，無(wú)法為絕大多數(shù)公民提供充分的教育條件。而同時(shí)，近年來(lái)教育的費(fèi)用迅速增長(zhǎng)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，大大超過(guò)了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，給學(xué)生及其家庭帶來(lái)了難以承受的經(jīng)濟(jì)壓力，嚴(yán)重地影響了部分家境貧困的青少年的學(xué)習(xí)和深造，給各個(gè)階段的受教育者尤其是貧困學(xué)生造成了難以逾越的“經(jīng)濟(jì)障礙”，使得公民受教育機(jī)會(huì)不平等的現(xiàn)象大量存在。例如，初等教育中男女受教育機(jī)會(huì)不平等，中等教育中學(xué)生享有的教育資源不平等，高等教育中考生的入學(xué)機(jī)會(huì)不平等。
（二）教育亂收費(fèi)嚴(yán)重影響著公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)。非義務(wù)教育的收費(fèi)政策為籌集發(fā)展教育事業(yè)所需要的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮了重要作用，也給更多的公民創(chuàng)造了接受非義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。但是，近年來(lái)某些學(xué)校制定的收費(fèi)名目太多，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，大大超過(guò)了學(xué)生及其家庭的承受力。義務(wù)教育亂收費(fèi)的問(wèn)題也比較普遍，主要表現(xiàn)為中小學(xué)以贊助費(fèi)、借讀費(fèi)等名義變相收取高額費(fèi)用，這種現(xiàn)象在一些“重點(diǎn)學(xué)校”尤其突出。這是對(duì)公民接受義務(wù)教育權(quán)利的侵犯，違反了社會(huì)主義教育的公益性原則，成為反映比較強(qiáng)烈的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。
（三）地方政府及學(xué)校的法治意識(shí)淡薄，損害公民受教育權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生。某些地方基層干部法制觀念淡薄，經(jīng)常將“不準(zhǔn)村民的孩子到學(xué)校上學(xué)”作為收費(fèi)、集資和解決難題的手段。有的學(xué)校為了追求經(jīng)濟(jì)利益，設(shè)置不合理?xiàng)l件，拒收應(yīng)當(dāng)在本校入學(xué)就讀的學(xué)生。還有變相開(kāi)除學(xué)生、教師辦“黑班”等現(xiàn)象，都在一定程度上侵害了公民的受教育權(quán)。而且，我國(guó)目前的教育立法對(duì)學(xué)校權(quán)利的授予、運(yùn)行、制約及其責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題都缺少法律規(guī)定，這就造成了學(xué)校濫用權(quán)力，在行使權(quán)力時(shí)往往不受法律的限制、制約，濫用權(quán)力及越權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)利。
（四）教育法律制度不完善，對(duì)公民受教育權(quán)的保障不利。我國(guó)教育立法比較重視國(guó)家教育權(quán)的確立及其保障，沒(méi)有給予公民受教育權(quán)及其保護(hù)應(yīng)有的地位。
與此相關(guān)，教育法律中直接關(guān)于受教育權(quán)的法律規(guī)范很少，而且比較抽象，這給司法機(jī)關(guān)審理公民受教育權(quán)受侵害案件帶來(lái)了困難，也為受教育權(quán)受損的公民尋求法律保護(hù)造成了麻煩。
（五）社會(huì)力量辦學(xué)中存在大量違法問(wèn)題，妨害了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)新熱點(diǎn)。但是近年來(lái)，新聞媒體對(duì)民辦學(xué)校在辦學(xué)中出現(xiàn)的問(wèn)題屢有報(bào)道。有的“貴族學(xué)?！痹谑杖「哳~學(xué)費(fèi)后經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)問(wèn)題，不僅給學(xué)生的家庭造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重影響了學(xué)生的學(xué)習(xí)。更有甚者，有的不法分子利用根本不具備辦學(xué)條件的空殼學(xué)校來(lái)進(jìn)行詐騙活動(dòng)，嚴(yán)重干擾了正常的教育秩序，妨害了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
三、保障我國(guó)公民受教育權(quán)的建議
（一）完善教育法律、法規(guī)體系，為公民受教育權(quán)保駕護(hù)航。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)受教育權(quán)的立法保障機(jī)制，盡快完善尚不完備的主干教育法律體系，適應(yīng)改革的發(fā)展和需要。為此，政府及教育主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充制定必要的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，使教育法律能落到實(shí)處。其次，針對(duì)立法滯后的弱點(diǎn)，應(yīng)及時(shí)審核已有的教育法律法規(guī)，特別是改革開(kāi)放初期制定的教育法律，按法定程序修改已與現(xiàn)實(shí)不相符合的部分，廢除已經(jīng)阻礙教育和社會(huì)發(fā)展的部分；審核不同級(jí)別的教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，避免立法的重復(fù)和上下位法的沖突與抵觸。再次，完善受教育權(quán)的司法保障途徑。近幾年來(lái)，受教育權(quán)的訴訟案件時(shí)有發(fā)生，體現(xiàn)了我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，同時(shí)也對(duì)司法實(shí)踐提出了新的要求。立法需明確規(guī)定學(xué)校公法人的法律地位與性質(zhì)，特別是學(xué)校作為教育機(jī)構(gòu)特別公法人所承擔(dān)的法律義務(wù)，享有的權(quán)利及其限制。高校在依法行使自主管理權(quán)的過(guò)程中，其基本原則應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律來(lái)規(guī)定。并且，受教育權(quán)應(yīng)由司法途徑作為最終保障，而不能僅由學(xué)校自行裁決。
（二）政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育理念，加大對(duì)教育的投入。教育應(yīng)追求為更多的人提供更多的教育，提供平等的受教育機(jī)會(huì)。“百年大計(jì)，教育為本”，各級(jí)政府要真正把提高人民群眾受教育的水平作為第一要?jiǎng)?wù)，不應(yīng)把教育僅當(dāng)成“形象工程”，把發(fā)展教育當(dāng)成包袱。
國(guó)家機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，應(yīng)積極為公民受教育提供條件，尤其是物質(zhì)保障。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)按法律規(guī)定的比例、時(shí)限、用途使用教育經(jīng)費(fèi)。一方面，要加大對(duì)義務(wù)教育的投入；另一方面，要逐步加強(qiáng)基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)和師資力量培訓(xùn)。同時(shí)，社會(huì)有關(guān)方面也應(yīng)按照《民辦教育法》的規(guī)定，積極推行規(guī)范的社會(huì)辦學(xué)，為公民提供更充分的受教育環(huán)境。
(三)增強(qiáng)法治意識(shí)，依法治教。制止教育違法行為，維護(hù)公民的受教育權(quán)利，不僅是教育行政部門(mén)和學(xué)校的責(zé)任，也是全社會(huì)的責(zé)任。加強(qiáng)宣傳和學(xué)習(xí)，完善教育法律制度，加大教育行政執(zhí)法的力度，依法嚴(yán)肅處理侵害公民受教育權(quán)的行為，才能保證教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，有效地保護(hù)公民的受教育權(quán)。為此，各地方政府首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍。要加強(qiáng)對(duì)教育執(zhí)法人員政治理論素養(yǎng)的培養(yǎng)，并對(duì)教育執(zhí)法人員定期進(jìn)行教育法制培訓(xùn)，增強(qiáng)其教育法律意識(shí)。其次，完善教育行政執(zhí)法程序和具體制度。教育行政主體的執(zhí)法行為不僅要符合實(shí)體法的規(guī)定，還要符合程序法中有關(guān)期限、方式等規(guī)定。
(四)加強(qiáng)對(duì)教育法律實(shí)施的監(jiān)督。當(dāng)前，我們應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)各種監(jiān)督方式，發(fā)揮其監(jiān)督作用：第一，應(yīng)加強(qiáng)黨的監(jiān)督，明確黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)，確定我國(guó)教育的社會(huì)主義方向。第二，應(yīng)加強(qiáng)立法監(jiān)督，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)對(duì)教育法律的執(zhí)行情況定期檢查，并提出意見(jiàn)和處理建議，而被檢查部門(mén)則應(yīng)交付檢查報(bào)告。第三，應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)督，完備教育行政申訴、教育行政復(fù)議等行政監(jiān)督的具體制度。第四，應(yīng)加強(qiáng)司法監(jiān)督，在立法上應(yīng)對(duì)違反教育法律的法律責(zé)任具體化，使法官有法可依。第五，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，即社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，要通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視等新聞?shì)浾摴ぞ呒訌?qiáng)對(duì)教育執(zhí)法的監(jiān)督。
(五)擴(kuò)大教育開(kāi)放力度，積極開(kāi)拓國(guó)際教育市場(chǎng)。教育的對(duì)外交流與合作有利于我們學(xué)習(xí)、了解先進(jìn)的科技成果、發(fā)展動(dòng)態(tài)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，推動(dòng)教育的改革。加快制定中外合作辦學(xué)條例，提高公派留學(xué)的針對(duì)性和實(shí)效性，盡快提高急需人才的培養(yǎng)水平。鼓勵(lì)海內(nèi)外專家、學(xué)者以各種方式為國(guó)服務(wù)，創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)，迅速培養(yǎng)能夠適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的管理、金融、法律、高新技術(shù)等方面的緊缺人才。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)積極提高管理服務(wù)的質(zhì)量和水平，積極提供教育服務(wù)，發(fā)揮我國(guó)傳統(tǒng)教育的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)拓國(guó)際教育市場(chǎng)。
總之，21世紀(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主要是人才的競(jìng)爭(zhēng)，只有充分保障公民的受教育權(quán)才能推動(dòng)教育的發(fā)展，才能在未來(lái)世界的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
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關(guān)鍵詞：中國(guó)；特殊教育；立法；現(xiàn)狀；建議
教育的平等權(quán)是公民享受權(quán)利的基石，是社會(huì)和諧發(fā)展的根本保障?！耙匀藶楸尽钡纳鐣?huì)主義現(xiàn)代代建設(shè)中，對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的關(guān)注，已逐漸成為社會(huì)和學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)。如何來(lái)維系和推動(dòng)特殊群體的教育日益成為人們思忖的話題。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，發(fā)展特殊教育事業(yè)，確保殘疾人受教育權(quán)的享有和實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)法律的保障和支撐。客觀上說(shuō)，對(duì)特殊教育立法的構(gòu)建與推介則決定著我國(guó)特殊教育的成敗。特殊教育立法過(guò)程中仍存在哪些問(wèn)題，如何進(jìn)行修正與適度調(diào)整是本文研究的重點(diǎn)。
1.我國(guó)特殊教育立法的發(fā)展歷程
1.1概念的界定
特殊教育有廣義和狹義之分，廣義的特殊教育是指正常兒童之外的所有兒童的教育，即超常(天才)、低常(智力落后)、有品德缺陷(問(wèn)題兒童)、器官缺陷(盲、聾、肢殘)、兒童精神病和病弱等各種兒童的教育。狹義的特殊教育也即傳統(tǒng)意義上的特殊教育，指的是殘疾人的教育，即盲聾、弱智、致殘等殘疾兒童的教育?，F(xiàn)在，特殊教育的對(duì)象逐步擴(kuò)大到腦癱、自閉癥、嚴(yán)重情緒障礙、言語(yǔ)和語(yǔ)言障礙等類型的兒童。近年來(lái)其他類型的有特殊需要的兒童也包含進(jìn)來(lái):貧困家庭子女、女童、進(jìn)城務(wù)工人員子女、農(nóng)村留守兒童、孤殘兒童、寄養(yǎng)兒童、流浪兒童、服刑人員兒童、有罪錯(cuò)的兒童，以及邊遠(yuǎn)落后地區(qū)兒童、少數(shù)民族兒童等。①本文所指的特殊教育是殘疾人教育。
1.2我國(guó)特殊教育立法的發(fā)展歷程
1951年，中央人民政府公布的《關(guān)于學(xué)校改革的決定》中明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、失明等各種學(xué)校，對(duì)生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育?！卑烟厥饨逃聵I(yè)納入國(guó)民教育體系中，使特殊教育為社會(huì)所關(guān)注。然而，由于特殊時(shí)期，我國(guó)的特殊教育一直處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
以后，我國(guó)的教育事業(yè)進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期，法制建設(shè)也進(jìn)入一個(gè)劃時(shí)代的階段。1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府為盲、聾啞和弱智兒童、少年舉辦特殊教育學(xué)校和班級(jí)”。1990年，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》中對(duì)殘疾人教育方面提出相關(guān)規(guī)定，從辦學(xué)渠道、辦學(xué)方式、師資等都提出了具體的要求，第一次在法律中明確提出殘疾人有受教育的權(quán)利。1994年國(guó)務(wù)院頒發(fā)我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人的專項(xiàng)行政法規(guī)——《殘疾人教育條例》，提出殘疾人教育是國(guó)家教育事業(yè)的組成部分。1996年，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》中規(guī)定殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機(jī)構(gòu)實(shí)施外，各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生。2006年，新《義務(wù)教育法》中提出為了促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，新法采取多種措施保障適齡兒童平等地接受義務(wù)教育，比如說(shuō)，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”“特殊教育學(xué)校(班)學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于普通學(xué)校學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”?！氨Ｕ霞彝ソ?jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”。
2.我國(guó)特殊教育立法的現(xiàn)狀思考
從我國(guó)教育發(fā)展歷史來(lái)看，特殊教育的研究取得成果是可以肯定的。然而，與國(guó)外許多國(guó)家的特殊教育相比，我國(guó)對(duì)于特殊教育的立法尚存在諸多問(wèn)題。
2.1特殊教育立法觀念落后
隨著社會(huì)的進(jìn)步和特殊教育的不斷發(fā)展，特殊教育的對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大。立法應(yīng)帶有一定的前瞻性，對(duì)未來(lái)有所預(yù)見(jiàn)，以便更好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。而我國(guó)現(xiàn)存的特殊教育立法在觀念上明顯滯后于特殊教育的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要。諸如部分發(fā)達(dá)國(guó)家已把特殊教育對(duì)象除殘疾人外，擴(kuò)大到超常兒童、情緒兒童、學(xué)習(xí)障礙兒童等，而我國(guó)現(xiàn)行的特殊教育立法則將教育對(duì)象限定為盲、聾、智障等殘疾人。
2.2特殊教育法律層次較低
劉春玲、江琴娣在其專著中對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的特殊教育法律體系進(jìn)行了梳理和內(nèi)容解讀，將我國(guó)涉及特殊教育的法律法規(guī)概括為如下5個(gè)層次：憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)。②從構(gòu)成的層次可以看出，我國(guó)特殊教育已形成一個(gè)初具規(guī)模的縱橫交錯(cuò)的法律體系。但是，在我國(guó)特殊教育法律體系中，雖然有保障特殊教育對(duì)象的權(quán)利的法律條文和法規(guī)，但它尚未完備。現(xiàn)行的特殊教育的法律法規(guī)只有一部屬于教育行政法規(guī)的《殘疾人教育條例》，而應(yīng)該比《條例》先出臺(tái)的和各大教育部門(mén)法相并列的獨(dú)立的《特殊教育法》卻遲遲不見(jiàn)其身影，可見(jiàn)我國(guó)特殊教育立法層次比較低。
2.3特殊教育法律缺乏操作性
我國(guó)現(xiàn)行特殊教育法律法規(guī)原則性表述過(guò)多，缺乏操作性。如國(guó)務(wù)院于1994年制定并頒布的《殘疾人教育條例》中關(guān)于殘疾兒童學(xué)前教育的僅三條：第十條規(guī)定了殘疾兒童機(jī)構(gòu)；第十一條規(guī)定了殘疾幼兒的教育應(yīng)當(dāng)與保育、康復(fù)結(jié)合實(shí)施；第十二條規(guī)定衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和家庭應(yīng)注意早期發(fā)展、早期康復(fù)和早期教育。此外在其他法律法規(guī)中再?zèng)]有關(guān)于殘疾幼兒學(xué)前教育的規(guī)定。這樣的規(guī)定顯然只是停留在宏觀層面，難于操作，使特殊教育對(duì)象的受教育權(quán)難以得到實(shí)質(zhì)性保障。
2.4特殊教育法律救濟(jì)制度不健全
眾所周知，雖然我國(guó)已步入依法治國(guó)國(guó)家的行列，但與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們國(guó)家的法律還是有不健全的地方。在這種情況下，偏遠(yuǎn)山區(qū)的孩子的受教育權(quán)都受到了影響。當(dāng)然，更不用說(shuō)是殘弱兒童了。他們的受教育權(quán)同樣受到影響，這其中有很大原因是由于法律對(duì)殘疾人的救濟(jì)制度不健全造成的，沒(méi)有獨(dú)立的特殊教育法律救濟(jì)制度。
關(guān)鍵詞 公共產(chǎn)品 民辦教育 分類管理
一、引言
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦教育發(fā)展迅速，民辦學(xué)校已經(jīng)從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級(jí)各類的學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的勢(shì)頭。截至2015年，全國(guó)共有各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）16.27萬(wàn)所，招生人數(shù)達(dá)到1636.68萬(wàn)人，各類教育在校生達(dá)4570.42萬(wàn)人。①隨著我國(guó)民辦教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，現(xiàn)行的民辦教育法律體制不健全、管理結(jié)構(gòu)混亂等問(wèn)題日益突出，且已經(jīng)成為制約民辦教育健康發(fā)展的主要問(wèn)題。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民辦教育分類管理是一種勢(shì)在必行的大趨勢(shì)；但從我國(guó)具體的國(guó)情來(lái)看，是否要對(duì)營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校實(shí)行分類管理，以及如何進(jìn)行分類管理，尚未有一個(gè)明確的總體思路和制度框架。民辦教育分類管理實(shí)質(zhì)上是對(duì)教育資源和民辦教育主體利益的重新配置過(guò)程，該配置過(guò)程應(yīng)該建立在教育產(chǎn)品屬性明晰化的基礎(chǔ)上。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)教育產(chǎn)品屬性的認(rèn)識(shí)不僅是民辦教育分類管理的立足點(diǎn)，而且是民辦教育分類管理政策制定的重要理論依據(jù)。
關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的，我國(guó)學(xué)者依據(jù)不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要形成了3類觀點(diǎn)。一是以教育提供者的身份和教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)方式為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為社會(huì)主義教育不可能都是公共產(chǎn)品，而是由公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三者組成。[1]二是從教育產(chǎn)品的消費(fèi)特征出發(fā)，認(rèn)為教育產(chǎn)品在消費(fèi)上具有特殊性。從直接消費(fèi)來(lái)看，教育具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性；從間接消費(fèi)來(lái)看，教育具有部分非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；從教育的間接消費(fèi)效用特征來(lái)看，教育產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[2]三是從教育產(chǎn)品的外部性特征考察，認(rèn)為教育產(chǎn)品是一種具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不同級(jí)別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性不盡相同，有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近于私人產(chǎn)品。[3]
已有關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究對(duì)本文提供了很好的思路，本文將在此基礎(chǔ)上把教育產(chǎn)品屬性的研究與民辦學(xué)校分類管理的研究結(jié)合在一起。首先，將我國(guó)民辦教育劃分為民辦初等教育、民辦中等教育和民辦高等教育3個(gè)階段，利用公共產(chǎn)品理論對(duì)不同階段各類民辦教育產(chǎn)品的屬性進(jìn)行識(shí)別。其次，在民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外民辦教育分類管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)民辦教育的實(shí)際發(fā)展情況，探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的借鑒模式。最后，提出我國(guó)民辦教育分類管理的基本對(duì)策。
二、非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦教育公共產(chǎn)品屬性細(xì)分
目前，我國(guó)法律已明確規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，無(wú)論是公辦教育還是民辦教育提供的都是公共產(chǎn)品。但是公益性是個(gè)相對(duì)寬泛的概念，要想促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，需要從供給的角度對(duì)民辦教育各階段產(chǎn)品特征進(jìn)行細(xì)分，為民辦教育分類管理提供定位上和政策提供上的理論依據(jù)。
（一）公共產(chǎn)品的概念、特征和分類
公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義由薩繆爾森在1954年在《公共支出純理論》一文中提出，[4]他將物品區(qū)分為私人物品和公共產(chǎn)品兩個(gè)概念，認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的基本特征。
非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人在消費(fèi)某物品時(shí)，并不妨礙另一個(gè)人同時(shí)消費(fèi)該物品。它有兩方面含義：第一，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個(gè)消費(fèi)者對(duì)供給者帶來(lái)的邊際成本，例如，加一個(gè)電視觀眾并不會(huì)導(dǎo)致發(fā)射成本的增加。第二，邊際擁擠成本為零。每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。如國(guó)防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理等都屬于這一類，增加消費(fèi)者并不會(huì)減少任何一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量，因?yàn)樵黾酉M(fèi)者不會(huì)增加該產(chǎn)品的成本耗費(fèi)。非排他性是指人們?cè)谙M(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)無(wú)法排除他人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品，或者技術(shù)上可以排除，但是排除的費(fèi)用較為昂貴，如呼吸新鮮空氣。準(zhǔn)公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。一類是具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，也稱為共有資源公共產(chǎn)品，如公共魚(yú)塘；另一類是具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征，但非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也稱為俱樂(lè)部型公共產(chǎn)品，如公共交通。純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍較大，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應(yīng)用科學(xué)研究、體育、公路、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會(huì)提供的產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品（表1）。
（二）非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦教育的公共產(chǎn)品屬性
本文認(rèn)為要想做好民辦教育的分類管理，需要依據(jù)公共產(chǎn)品理論對(duì)各階段民辦教育進(jìn)行細(xì)分。即按照初等教育（義務(wù)教育）、中等教育（包括高中和中等職業(yè)教育）和高等教育分別進(jìn)行分析（表2）。
1.公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，都有依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)。因此，義務(wù)教育具有非排他性。由于義務(wù)教育在一定數(shù)量范圍內(nèi)不會(huì)造成義務(wù)教育生產(chǎn)成本的增加，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，所以公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品。為了彌補(bǔ)義務(wù)教育資源的不足，保證流動(dòng)人口子女享受“平等條件”的義務(wù)教育，應(yīng)由非營(yíng)利性民辦學(xué)校填補(bǔ)公立教育的缺位。
2.中等教育具有較高的公共產(chǎn)品性質(zhì)，在名額和收費(fèi)的條件下，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性有所破壞，需要民辦高中或者是中等業(yè)教育進(jìn)行協(xié)同。民辦高中或者中等職業(yè)教育的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了中等職業(yè)教育的不足，有利于辦學(xué)主體的多元化；但是，中等教育資源的有限性并沒(méi)有完全消除，中等教育超過(guò)一定的數(shù)量，仍會(huì)造成教育成本的增加；因此，民辦中等教育具有弱競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，民辦中等教育可以向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，但由于政府對(duì)民辦中等職業(yè)教育有一定的財(cái)政支持，使民辦中等教育具有弱排他性。可見(jiàn)，民辦中等教育是具有弱競(jìng)爭(zhēng)性和弱排他性的公共產(chǎn)品。
3.高等教育收取一定的學(xué)費(fèi)使其具有排他性，招生名額有限使其具有競(jìng)爭(zhēng)性，因此減弱了公共產(chǎn)品性質(zhì)。民辦高校作為公辦高校的補(bǔ)充形式分為3類：高競(jìng)爭(zhēng)、高學(xué)費(fèi)型民辦高校（如美國(guó)哈佛）；中等競(jìng)爭(zhēng)、高學(xué)費(fèi)型民辦高校；中等學(xué)費(fèi)、高競(jìng)爭(zhēng)型民辦高校（類似諾丁漢中外合資）。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的高低對(duì)應(yīng)三種公共產(chǎn)品屬性，即私人產(chǎn)品、弱競(jìng)爭(zhēng)性；高排他性、高競(jìng)爭(zhēng)性，弱排他性三種形式。
三、國(guó)外民辦教育分類管理模式
目前，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將私立教育尤其是私立高等教育分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，并制定了有區(qū)別的法律規(guī)范，如法人制度、財(cái)稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等，來(lái)規(guī)范和約束兩類機(jī)構(gòu)的行為，這對(duì)于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。[5]
（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：明確民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)，非營(yíng)利性學(xué)校享受諸多優(yōu)惠政策，營(yíng)利性學(xué)校獲取的一切收益必須依法納稅
首先，明確民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行分類管理。美國(guó)的民辦教育機(jī)構(gòu)按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性劃分為兩類，兩者的法人性質(zhì)不同，所適用的法律也不一樣。非營(yíng)利性民辦學(xué)校受教育法影響調(diào)整，其所有權(quán)和管理權(quán)由設(shè)立的董事會(huì)所有，在停辦或解散時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)由法院拍賣(mài)，不得歸個(gè)人或營(yíng)利組織所有；而營(yíng)利性民辦學(xué)校受公司法的調(diào)整，完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，投資人可以按照《公司法》對(duì)自有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行自由支配，如轉(zhuǎn)讓、抵押等。[6]其次，非營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢韵硎軤I(yíng)利性學(xué)校所不能享受的眾多特殊待遇。如政府對(duì)私立學(xué)校的資助項(xiàng)目，大部分只適用于非營(yíng)利性學(xué)校。
（二）日本經(jīng)驗(yàn)：私立學(xué)校以非營(yíng)利性為主，享受低息貸款、免稅等優(yōu)惠，對(duì)捐贈(zèng)主體實(shí)行免稅
首先，日本政府通過(guò)立法促進(jìn)了私立教育的發(fā)展。并且，其相繼頒布了《私立教育法》《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》以及《私立學(xué)校振興助成法》，對(duì)政府資助私立高校的責(zé)任做出了嚴(yán)格規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和地方必須動(dòng)用公共資源支持私立教育的發(fā)展，為私立教育的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，日本非常重視私立學(xué)校的公益性，法律上明確規(guī)定私立學(xué)校不能以營(yíng)利為目的。非營(yíng)利性私立學(xué)校必須由以捐贈(zèng)行為設(shè)立的學(xué)校法人舉辦；在國(guó)家稅收和地方稅收兩方面對(duì)學(xué)校法人實(shí)行稅收優(yōu)惠，免征法人稅、事業(yè)稅；對(duì)私立學(xué)校用于教育的財(cái)產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅；減輕私立學(xué)校收益事業(yè)所得部分稅率等。
從美國(guó)、日本對(duì)民辦教育在產(chǎn)權(quán)、資助和管理等方面的分析可以看出，這些國(guó)家在法律上都對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性都進(jìn)行了明確的區(qū)分，并制定了不同的稅收政策、資助政策等。與之對(duì)比，我國(guó)的民辦教育由于在法律上沒(méi)有對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦教育進(jìn)行清晰的界定，導(dǎo)致了我國(guó)民辦教育以非營(yíng)利性之名，行營(yíng)利之實(shí)的現(xiàn)象普遍存在，使得政府的資助政策很難實(shí)施，嚴(yán)重制約了我國(guó)民辦教育的健康發(fā)展。因此，要想從根本上解決這些問(wèn)題，必須對(duì)我國(guó)民辦教育進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理。
四、基于我國(guó)具體國(guó)情的民辦教育分類管理對(duì)策
與公辦學(xué)校相比，我國(guó)民辦學(xué)校的發(fā)展歷史還十分短暫，民辦教育的制度和法律體系還不健全，同時(shí)私人資本固有的逐利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致在公共產(chǎn)品私人投資領(lǐng)域，各類問(wèn)題與沖突屢見(jiàn)不鮮。因此，制定正確的分類管理政策對(duì)于引導(dǎo)民辦教育的健康發(fā)展至關(guān)重要。
（一）依據(jù)各階段民辦教育產(chǎn)品屬性，明確各階段民辦學(xué)校性質(zhì)
首先，全力辦好義務(wù)教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，促使義務(wù)教育向純公共產(chǎn)品發(fā)展；使其同公辦義務(wù)教育一樣，享受?chē)?guó)家同等程度的扶持，使所有適齡兒童享受到“平等條件”的義務(wù)教育。其次，大力扶植中等教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，為提高整體國(guó)民素質(zhì)奠定良好基礎(chǔ)。中等教育作為連接高等教育和義務(wù)教育的橋梁，對(duì)于化解“技工荒”、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，具有較強(qiáng)的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，國(guó)家應(yīng)該大力發(fā)展非營(yíng)利性民辦中等教育，滿足產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)技術(shù)技能型人才的需求。最后，積極支持高等教育階段的民辦學(xué)校，實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性并舉，學(xué)習(xí)美國(guó)式高水平私立高等學(xué)校的辦學(xué)模式。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)人才類型需求的現(xiàn)狀，高級(jí)技能型人才是最緊缺的，因此，這類民辦高?？梢苑菭I(yíng)利性和營(yíng)利性并舉；而對(duì)于知識(shí)結(jié)構(gòu)類同民辦普通高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)以營(yíng)利性為主，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高自身的知名度和教學(xué)水平。
（二）完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，明晰不同性質(zhì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬
產(chǎn)權(quán)也稱財(cái)產(chǎn)權(quán)，是描述經(jīng)濟(jì)主體對(duì)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的客體的控制關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)承認(rèn)特定主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有關(guān)系來(lái)激發(fā)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)保值和增值的努力。[7]產(chǎn)權(quán)是否明晰對(duì)于激勵(lì)個(gè)人、社會(huì)投資和興辦民辦高校的積極性，提高民辦高校的資源配置效率，促進(jìn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要的作用。但是，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定都有不明確和不合理之處。筆者以為，解決民辦教育產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題，需要國(guó)家制定并調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)于投資辦學(xué)的民辦學(xué)校，資產(chǎn)應(yīng)歸投資者所有，并享有辦學(xué)終止時(shí)的剩余資產(chǎn)索取權(quán)；對(duì)于捐資辦學(xué)為主的民辦學(xué)校，學(xué)校擁有資產(chǎn)的使用和管理權(quán)，辦學(xué)過(guò)程中的增值部分應(yīng)該歸學(xué)校所有，辦學(xué)終止時(shí)的剩余資產(chǎn)應(yīng)該歸學(xué)校集體所有；對(duì)于政府直接、間接投入資金所形成的校產(chǎn)，學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中享有使用和管理的權(quán)利，在辦學(xué)終止時(shí)應(yīng)該由國(guó)家收回。只有明確民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬，解決民辦教育發(fā)展過(guò)程中的共有產(chǎn)權(quán)以及私人產(chǎn)權(quán)的分配問(wèn)題，才能促進(jìn)民辦教育有序高效的發(fā)展。
（三）建立有效的民辦教育成本――收益核算體系，完善民辦學(xué)校的合理回報(bào)率制度
實(shí)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理以后，必須逐步完善合理回報(bào)率的比例和程序，促使?fàn)I利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的營(yíng)利行為逐步規(guī)范。首先，建立一套有效的民辦學(xué)校辦學(xué)成本和結(jié)余的核算體系，制定合理的回報(bào)率比例。根據(jù)民辦學(xué)校的法人屬性和組織特點(diǎn)，準(zhǔn)確測(cè)算出民辦學(xué)校成本和利潤(rùn)，根據(jù)初期投資、學(xué)費(fèi)收入以及辦學(xué)結(jié)余等因素，制定并出臺(tái)出資者的合理回報(bào)的比例，一般應(yīng)在成本補(bǔ)償后按照社會(huì)平均利潤(rùn)率提取。其次，規(guī)范民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”的程序，依據(jù)合理回報(bào)的用途，在稅收方面給予區(qū)別對(duì)待。對(duì)于將合理回報(bào)分配給舉辦者的營(yíng)利性學(xué)校，應(yīng)該依法繳納個(gè)人或企業(yè)所得稅；對(duì)于將合理回報(bào)用于學(xué)校的發(fā)展基金或其他辦學(xué)用途的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)免除所得稅。
注釋：①數(shù)據(jù)來(lái)自《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。
（作者單位為南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院）
[作者簡(jiǎn)介：殷晶晶（1988―），女，江蘇南通人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院助教，研究方向：國(guó)際貿(mào)易與技術(shù)創(chuàng)新，教育經(jīng)濟(jì)管理。]
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