時間：2023-03-30 10:38:25
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一、當前和諧社會建設面臨的主要問題
目前，構建和諧社會面臨的主要問題集中表現(xiàn)以下幾個方面：
（一）環(huán)境日益惡化。由于經濟學中外部效應的作用，大量企業(yè)廢水排入河流，造成河流污染嚴重；由于很多企業(yè)無節(jié)制的工業(yè)廢氣排放，導致大氣中一氧化碳、二氧化硫等有害物質嚴重超標，這些已嚴重影響到人們的身心健康。
（二）個人收入差距進一步擴大。當前貧富差距有進一步擴大的趨勢，一些高收入群體逃稅、漏稅行為十分普遍，而對低收入階層又缺乏有效的保護，使工薪階層成為個稅的納稅主體。
（三）社會保障制度不健全，社會保障資金來源不足。目前我國老齡化趨勢明顯加快，失業(yè)率比較高，再加上社保覆蓋范圍的逐步擴大，導致養(yǎng)老金、醫(yī)療保險金，失業(yè)保險金等社會保障支出增長迅速，社會保障面臨收不抵支而可能難以為繼的危險。而且社會保障籌資和管理中存在著“范圍小、層次低、差異大、管理亂、收繳難”等問題。導致社會治安問題日益突出，勢必影響社會的安定，影響和諧社會的建設。
（四）就業(yè)壓力依然較大。中國的就業(yè)壓力主要來自四個方面：一是勞動適齡人口居高不下；二是農村剩余勞動力向城市的轉移；三是由于生產率提高帶來的勞動力需求的相對減少；四是產業(yè)結構調整帶來的下崗職工增加。如何增加就業(yè)崗位，降低失業(yè)率是構建和諧社會面臨的一個突出問題。
二、稅收政策的取向
（一）環(huán)保性社會的稅收政策取向
要建立藍天碧水的環(huán)保性社會，可以考慮在“費改稅”的前提下，開征生態(tài)稅。同時對現(xiàn)有稅種進行調整和完善，使起具備一定的生態(tài)環(huán)保功能，和開征的生態(tài)稅一起形成一個綠色稅制體系。
1、制定專門的生態(tài)稅法。
生態(tài)稅的設計可以從納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、納稅環(huán)節(jié)以及稅收減免等方面來考慮。生態(tài)稅應本著“誰污染、誰納稅”的原則，凡在境內從事有污染或廢棄物排放行為以及生產有污染產品的企業(yè)和個人，都是納稅義務人。其課稅對象概括來說指一切與環(huán)境污染和資源破壞有關的行為和產品，包括納稅人生產經營活動中所排放的各種污染物、廢棄物以及有污染行為的商品。其稅率的確定可根據產品附屬污染物含量和濃度確定相應的差別定額稅率或者超額累進稅率。其計稅依據可參照國際通行計稅標準，按污染物排放的數量和濃度來確定。在稅收減免方面，政府可對一些環(huán)保和節(jié)能的行為進行稅收減免。這樣通過對低能耗、無污染的生產和消費行為給予稅收減免，可以倡導綠色經營和綠色消費的理念。
2、完善現(xiàn)行稅法體系，建立中國特色綠色稅制體系。
（1）增值稅?？梢钥紤]進一步加大對采用清潔生產工藝、清潔能源、綜合回收利用廢棄物進行生產的企業(yè)稅收優(yōu)惠力度；對在生產中嚴重損害環(huán)境的企業(yè)則加重課稅；建議取消增值稅有關農藥、化肥低稅率的優(yōu)惠；對企業(yè)購置的用于消煙、除塵、污水處理等環(huán)保設備，應允許抵扣進項稅額。
（2）所得稅。鼓勵企業(yè)進行清潔生產，對采用清潔生產工藝、清潔能源進行生產的企業(yè)；對利用“三廢”加工，變廢為寶的生產企業(yè)；對環(huán)保產品和技術的開發(fā)、轉讓的企業(yè)。應給予所得稅上的稅收優(yōu)惠，包括采用減免稅、固定資產加速折舊、提高計稅工資標準、投資抵扣所得稅等一系列優(yōu)惠。
（3）消費稅。消費稅的稅目設置應考慮環(huán)境保護因素，將一些對環(huán)境影響較大的商品納入征稅范圍，并根據商品對環(huán)境影響程度不同實行差別稅率。但現(xiàn)行消費稅政策并沒有充分考慮著一點，有很多對環(huán)境極易造成危害的商品并沒有被列入消費稅征稅范圍，比如電池、塑料包裝袋、移動電話等。
（4）資源稅。完善資源稅，首先在稅率方面，應根據資源在開發(fā)利用過程中對環(huán)境的不同影響，實行差別稅率；根據資源的稀缺性、人類的依存度、不可再生資源替代品開發(fā)的成本等因素，提高和調整資源稅的稅率。其次，為了保護環(huán)境、維護生態(tài)平衡，應擴大我國資源稅的征收范圍。應逐步把水、土地、森林、草原等重要的自然資源都納入征收范圍。
（二）公平型社會的稅收政策取向
社會公平是和諧社會的基本特征，公平即包括法人的公平，又包括自然人的公平。公平應該包括規(guī)則公平、分配公平、機會公平等基本內涵。在我國目前的稅收政策上，雖然內外資所得稅今年已經合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法，但仍存在著一些不公平的稅收政策，需要改革和完善。
1、完善個人所得稅，體現(xiàn)稅負公平，縮小收入差距。
一是改革稅制征收模式。個人所得稅有三種稅制模式，即分項課征制、混合課征制、綜合課征制。目前，我國采用分項課征制，即把個人的收入分成11項，每一項分別規(guī)定扣除額和適用稅率。假設收入額相同但收入來源不同，由于適用不同的項目，則稅額就不同。而且由于分項后，每項收入適用了低稅率，就會降低高收入納稅人的稅負，這種情況也是不合理的。為解決這些問題，國外個人所得稅多采用綜合課征制，即針對個人的全部收入額征稅，納稅人無法將稅率高的一類收入轉為稅率低的另一類收入來進行避稅。這樣做將會充分發(fā)揮個人所得稅調節(jié)收入分配的職能。二是改革費用扣除制度，費用扣除應“指數化”。在確定扣除額時，應根據納稅人的家庭成員人數和子女教育費用的變化，并隨著通貨膨脹率和收入水平的變動對扣除標準進行相應調整，即實行“指數化”。這樣做有利于降低低收入家庭的稅收負擔，縮減貧富差距。三是采用反列舉法，逐步拓寬稅基范圍。當前我國個稅采用正列舉法，把個人的收入項目分成11項，而對未在稅法中列舉的所得項目無法征稅，易產生稅收漏洞。反列舉法可使個人所得稅有較為寬廣的征稅范圍，從而避免對應稅所得限制過死而導致稅收漏洞過多，美國是采用這種方法最典型的國家。另外，在適當的時候，也可以考慮對個人證券交易所得、資本利得等開征個人所得稅。四是依法治稅，加強征管。要盡快完善代扣代繳制度，建立個人和單位雙向申報納稅制度及交叉稽查處罰制度。盡快落實個人財產、存款實名登記制度。
2、開征遺產稅、贈與稅、物業(yè)稅等稅種，調節(jié)存量財產的公平。
首先，在遺產稅設計方面，其起征點應當高一點，把一般中低收入者排除在外。在稅率方面，宜采取超額累進稅率，遺產越多，稅負越重，但公益性捐贈可在稅前扣除，以鼓勵富人捐款。同時為了防止遺產稅納稅人事先轉移、分散財產，遺產稅應與贈與稅同時出臺。其次，將房地產保有環(huán)節(jié)征收的稅種合并為物業(yè)稅，并同時設置起征點，實行超額累進稅率，以照顧弱勢群體的住房需求。通過對房產等物業(yè)征稅，一方面可以有效的調節(jié)富人的財產和收入；另一方面隨著政府物業(yè)稅的增加，地方政府才有穩(wěn)定的財源向低收入家庭提供更多的廉價房屋。
3、完善促進就業(yè)的稅收政策。
一是擴大優(yōu)惠政策的適用對象。凡從事創(chuàng)業(yè)的行為均給予免稅或減稅的稅收優(yōu)惠。提高個體工商戶的月銷售額（或營業(yè)額）的起征點，對起征點以下的可以免征增值稅、營業(yè)稅和個人所得稅，這有利于提高下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)的積極性。二是擴大優(yōu)惠政策的適用范圍，由新辦企業(yè)擴大到所有吸納下崗失業(yè)人員的企業(yè)。隨著第三產業(yè)的發(fā)展，非全日制、臨時性、季節(jié)性、鐘點工、彈性工作等各種就業(yè)形式迅速興起，也成為擴大就業(yè)的重要渠道。因此，國家應不分企業(yè)經濟類型、不分行政區(qū)域、不分產業(yè)類別（除國家限制發(fā)展的產業(yè)外），一律給予安置失業(yè)人員的企業(yè)以同等的稅收優(yōu)惠待遇。三是加大勞動密集型企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度。為鼓勵社會力量創(chuàng)辦更多的勞動密集型企業(yè)，國家可根據企業(yè)所容納的職工人數與年銷售收入的比例，或者工資成本與生產成本、銷售收入的比例確定其是否為勞動密集型企業(yè)或勞動密集型項目，并根據該比例所反映的勞動密集程度確定稅收優(yōu)惠的程度。四是優(yōu)先發(fā)展第三產業(yè)，增強勞動力的吸納能力。相對于發(fā)達國家，我國第三產業(yè)從業(yè)人員的比重還比較低，其吸納勞動力的能力還有相當大的發(fā)展空間。由于某些第三產業(yè)利潤率還比較低，通過對第三產業(yè)實行差別稅率等稅收優(yōu)惠，以扶持其發(fā)展。另外，對從事就業(yè)介紹、勞動者崗位能力培訓的中介機構給予稅收減免和政府資金支持，給予對外勞務輸出的中介給予稅收補貼，促進就業(yè)服務中介的發(fā)展。五是促進中小企業(yè)發(fā)展，形成新增就業(yè)能力。我國中小企業(yè)在解決社會就業(yè)、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮的重要作用是顯而易見的。建議應在增值稅、營業(yè)稅、所得稅制的改革中，考慮在稅率、起征點、減免稅等方面給予優(yōu)惠。
三、保障性社會的稅收政策取向
社會保障稅作為籌集社會保險基金的主要來源，是進一步完善、規(guī)范社會保障制度的關鍵，開征社會保障稅勢在必行。開征社會保障稅可以從以下幾方面來考慮：
一是在納稅人方面。凡是我國公民和法人均為納稅人，具體包括在中華人民共和國境內的國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、合作企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、其他企業(yè)及職工；行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會團體及職工；以及農民、個體工商戶和自由職業(yè)者。
關鍵詞：社?；?，投資組合，績效評價
1.基金管理中存在的主要問題
1.1管理體制不統(tǒng)一、法制不健全
包括領導管理體制不統(tǒng)一，基金管理難以協(xié)調、法制不健全，管理缺乏規(guī)范；社會保障基金運行機制不健全，基金的籌集、運用和保值增值難以形成良性循環(huán)；基金未納入國家及地方政府的統(tǒng)一預算，缺乏統(tǒng)籌安排，基金分散，難以產生效益；現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式難以渡過“老齡時期”，“代際轉嫁”方式將出現(xiàn)支付危機、缺少可供選擇的投資工具，基金保值困難等。
在社會保障制度運行過程中，也暴露出社會保障財務會計體系與社會保障整體改革步伐不協(xié)調之處。財務會計理論體系不完善，財務管理秩序混亂，管理透明度低，資金管理過程暗箱操作手法嚴重，會計信息披露不規(guī)范，會計管理體系不順暢，會計制度欠缺等?，F(xiàn)行的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險制度運行至今，國家和省一直沒有制定一部有關社會保險基金管理的法律、法規(guī)。1998年以來，社會保險基金實行收支兩條線管理，國家有關文件和財政部、勞動和社會保障部印發(fā)的《社會保險基金財務制度》僅對各部門承擔的社會保險基金管理職責作出規(guī)定，還存在著一些局限性，執(zhí)行過程中也出現(xiàn)一些新問題，無從尋求法律依據加以規(guī)范，致使基金管理工作缺乏必要的法律保障，各部門之間職能錯位，基金收支、管理等渠道不暢通，影響了對社會保險基金的有效管理。
1.2擴面征繳難度大
目前，參加社會保險的單位主要是國有企業(yè)和集體企業(yè)，以及部分事業(yè)單位和私營企業(yè)，而作為主要經濟形式的民營企業(yè)由于對參加社會保險認識不到位，認為參保繳費增加企業(yè)的負擔，出于利益考慮，不愿意參保。部分國有企業(yè)繳費有困難，存在拖欠社保費的情況。而效益好的企業(yè)認為不存在失業(yè)，參加失業(yè)保險是做貢獻，往往又不愿意參保。事業(yè)單位也未按規(guī)定進行參保，事業(yè)單位大多是財政撥款，財政尚未將事業(yè)單位養(yǎng)老和失業(yè)保險費列入預算，同時事業(yè)單位的社會保障支出由財政負擔，且不存在失業(yè)，所以繳費積極性不高，致使擴面征繳步履為艱。同時，由于社會保險經辦機構沒有行政執(zhí)法權，征繳強制力不夠，加之部分企業(yè)效益差、無力繳納或補繳社會保險費以及企業(yè)認識上的原因，導致拖欠社保費、少報瞞報繳費基數的現(xiàn)象嚴重。五險分立，管理不統(tǒng)一。目前，大多數地區(qū)五險經辦機構不統(tǒng)一，分別由社保處、勞動就業(yè)服務處、醫(yī)保中心經辦，管理上不統(tǒng)一，存在重復工作、協(xié)調性差等弊端。由于五險分別運作，繳費基數難以統(tǒng)一，存在繳費基數不實的情況。五險分立的局面影響了各險種擴面征繳工作的銜接。另外，沒有建立資源共享的平臺，信息無法共享，不能及時全面掌握參加社會保險的總體情況，給管理工作帶來困難。
1.3監(jiān)督管理機制不建全，社保內部稽核力量不足
國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作?？h級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本區(qū)域內的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作。”現(xiàn)實工作中，勞動保障部門、財政、審計、監(jiān)察等部門都具有監(jiān)管職能，但共同監(jiān)管往往組織不力、信息不暢、效率不高，實際上弱化了監(jiān)督效果?；鸫鎯Χ嗲?，不能很好地納入財政專戶管理。在保險基金存儲問題上，各地或多或少地存在一些問題，把所收入的基金在多家銀行存放，有的存在國有銀行，也有的存在地方金融機構，容易造成基金不必要的流失。國家明文規(guī)定，所有保險基金均要存入在國有商業(yè)銀行開立的財政專戶賬戶。
1.4社保內部稽核力量不足
社保參保人員、參?；鶖档然厩闆r均由單位和企業(yè)申報、社保機構審核確認，然后再進行抽樣稽核，稽核范圍太小。由于各社保經辦機構人員編制少，目前尚未配備專門的稽核工作部門和稽核人員，稽核工作一直由其他科室臨時代管代辦。由于不是專業(yè)稽核人員，對稽核業(yè)務不熟，稽核工作不能落到實處。另外因稽核工作成本高，特別是實地稽核，沒有經費保障導致實地稽核工作難以開展。
1.5擠占挪用社會保障基金現(xiàn)象依然屢禁不止
近年來盡管國家從各方面加強監(jiān)管，但社會保障基金被擠占挪用的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，其主要表現(xiàn)為一是征收單位自行截留、挪用社會保險基金，不及時解繳財政專戶管理，二是地方政府由于財力有限動用社會保障基金平衡預算或作其他支出，究其原因主要是由于財政供給的經費不足再加上前文所述的征收機構不統(tǒng)一導致征收成本高所致。
2.對策建議
2.1加強信息化建設，實行動態(tài)監(jiān)管
我們可以借鑒美國及其他國家的先進經驗，對社會保障基金進行計算機操作和聯(lián)網管理，這就在根本上消除了虛報、瞞報、暗箱操作等違法行為，所以對社會保障基金實行專業(yè)化、網絡化、信息化、現(xiàn)代化管理勢在必行。由于缺乏有效的信息獲取和傳導機制，基金的所有者無法了解到基金管理的真實信息，上級監(jiān)管部門不了解下級管理部門的真實情況，由于基金多樣性和分散性，甚至一些管理部門對自己所管理的社會保障基金的真實情況都不了解，零散和不完整的數據使監(jiān)督變得非常的困難。
2.2加強各層次執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德建設
加強從業(yè)人員的職業(yè)道德建設越來越引起社會各界的廣泛關注。因此，提高執(zhí)業(yè)人員整體素質是確保執(zhí)業(yè)誠信的根本，應定期開展執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和誠實守信教育，使之樹立遵紀守法、廉潔奉公的從業(yè)作風。論文參考。加強對社會保障基金的審計監(jiān)督。社會保障審計是指審計機關對政府部門管理的和社會團體受政府部門委托管理的社會保障資金財務收支的真實、合法、效益進行的審計監(jiān)督。社會保障審計的范圍包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、農村養(yǎng)老、工傷、生育等社會保險基金，住房保障以及各項社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會捐贈資金等。論文參考。審計的目的在于：保障養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度及住房制度改革的順利實施；保障人民群眾基本生活的權益，維護社會的穩(wěn)定；促進我國現(xiàn)代社會保障體系的建立與完善；保證社會保障資金的安全與完整，充分發(fā)揮社會保障資金使用的經濟效益與社會效益；促進接受社會捐贈的部門、單位加強財務管理，提高社會捐贈資金使用的社會效益與經濟效益。
2.3加大宣傳擴大參保覆蓋面
加大對社會保險政策的宣傳，使廣大民營企業(yè)了解社會保險政策，充分認識參加社會保險的重要作用和長遠意義，切實按政策辦事，依法參保并及時繳納社保費，保障職工的合法權益。一是充分發(fā)揮新聞媒體的作用，多層次、全方位地進行宣傳。二是選派業(yè)務骨干，深入到企業(yè)，與職工進行面對面交流，為廣大職工解疑釋難，增強職工的參保意識和參保的積極性。三是要借助普法時機，加大社會保險的政策宣傳。切實把民營企業(yè)、個體戶和股份制等企業(yè)納入參保范圍，減輕社會壓力，維護社會穩(wěn)定。營造繳費環(huán)境，加大征收力度。地方政府要結合實際，制定切實可行的地方性規(guī)章，確保從業(yè)人員享受憲法規(guī)定的社會保險權。社會保險征收部門要改善服務方式，擴大保險范圍，加大征收力度，必要時采取行政、經濟、法律等手段，鼓勵、督促民營企業(yè)、事業(yè)單位參加社會保險。論文參考。同時，地方政府制定相應的激勵機制，要獎懲分明，對積極參保的企業(yè)要給予獎勵，對拖延參保、少繳、漏繳社會保險費的單位或企業(yè)要督促糾正。對拒不參保、惡意拖欠社保費的要給予處罰，促進民營企業(yè)自覺參保，真正做到應保盡保，應收盡收。
2.4實行“五險合一”，統(tǒng)一管理
改變現(xiàn)有的三個經辦機構“各吹各的號，各唱各的調”的現(xiàn)狀，加大整合力度，將基金征繳統(tǒng)一到一個經辦機構管理，實行“五險合一”的運作模式，對外統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一稽核，對內分賬核算，同時搭建統(tǒng)一的計算機管理服務網絡，集中數據、集中信息、實現(xiàn)資源共享，對社?；鸬幕I集和征繳機構的征繳、基金支付、財政專戶的管理情況實施全過程的監(jiān)督管理。建立和完善社會保險基金監(jiān)督機制，采取各種措施加強基金的監(jiān)管。一是完善社保經辦機構內部管理制度，全面實現(xiàn)基金征繳、支付、運行過程的科學化、規(guī)范化、制度化管理。二是成立基金監(jiān)管小組，落實專人負責，實行事前、事中、事后監(jiān)管。三是行政管理、經辦機構、監(jiān)督部門檢查相結合，對基金進行經常性的監(jiān)督。四是充分發(fā)揮計算機信息網絡的管理作用，利用計算機網絡進行適時監(jiān)管。
2.5重視稽核工作，加強內部稽核
加強社保經辦機構內部稽核部門建設，從優(yōu)化整合管理資源入手，組建由專業(yè)人員組成的內部審計和稽核隊伍，對參保企業(yè)的繳費基數、參保人數，繳費情況進行實地稽核，對支付對象、支付項目進行經常性的審計稽核，堵塞基金在征繳、支付、管理過程中的跑冒滴漏現(xiàn)象。
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關鍵詞：養(yǎng)老保險；養(yǎng)老保險基金；管理模式；改革對策
中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0098-02
人口老齡化時期下，對于每一個國家而言，社會保障的建設都是一個不容小覷的問題。我國隨著改革的進一步發(fā)展，養(yǎng)老保險問題開始成為人們爭相討論的焦點。當前，我國養(yǎng)老保險基金在管理模式上仍存在許多問題，如何認清這些存在的問題與糾正改進，并進一步探討我國養(yǎng)老保險基金在管理上的改革策略，使之得到良好的發(fā)展，成為了我國現(xiàn)階段發(fā)展的一個重任。
一、我國養(yǎng)老保險基金管理的理論分析
（一）我國養(yǎng)老保險基金管理策略的選擇原則
1.安全有效原則。一個國家的社會保障體系的主要部分是社會保險，而社會保險中最為重要的險種即為養(yǎng)老保險。隨著世界各國老年人口的比例不斷上升，人口老齡化的問題越來越突出，老年人群體的社會保障問題儼然已經成為全球范圍內急需解決的任務。我國養(yǎng)老保險基金的管理模式遵循的原則應從基金受益人的情況出發(fā)，我國養(yǎng)老保險基金的受益人都是抵抗風險能力弱，急需穩(wěn)定的養(yǎng)老基金的退休老年人。從而，應當將安全放在我國養(yǎng)老保險基金管理模式上的第一位，這樣才能保證養(yǎng)老基金不會發(fā)生貶值、挪用、流失等問題。此外，因人口老齡化的問題，養(yǎng)老保險基金所承受的資金壓力也較為集中，僅僅“安全”尚且不夠，還需遵循“有效”的原則，才能實現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值目標?！坝行А迸c“安全”這兩個原則不僅不互相矛盾，還是養(yǎng)老保險基金管理上不可分割的一體，它們是養(yǎng)老基金管理過程中必備的核心工作，是在選擇養(yǎng)老基金管理模式之時必須遵循的原則。
2.公開透明的原則?！百Y金”一詞，即將許多零散的資金合集起來，采用大規(guī)模的資金模式效應集合投資，基金持有者一起共享收益，一起承擔風險。養(yǎng)老保險基金從眾多勞動者手里籌資起來，也用于保障眾多勞動者的根本養(yǎng)老需求，從廣義基金的特點上說，養(yǎng)老保險基金也是公共基金的一種。盡管養(yǎng)老保險基金本身具有一定的社會性，確切而言是一項社會性公共基金，但同樣也需要空開透明的原則。而“公開透明”原則包含兩方面的含義：一是基金繳費者有權利了解自己所繳的運作情況，這是一種知情權，并對基金管理上有監(jiān)督權；二是基金管理中的各種情況，諸如基金的投資與收支等情況，社會保險相關管理部門應當及時地向參保人公開。這樣才能保證養(yǎng)老保險基金在管理過程中的透明性，才能不出現(xiàn)因過程雜亂不清而帶來的問題。
3.政資分開原則。養(yǎng)老保險基金政資不分的現(xiàn)狀，在研究養(yǎng)老保險基金的管理模式上，一定要認清并且徹底改變。盡管，養(yǎng)老保險基金本身是社會保障的一部分，但養(yǎng)老保險基金所承擔的資金壓力巨大，并且巨額的資金帶來許多誘惑。所以，養(yǎng)老保險基金在管理上應當與行政管理分開，即養(yǎng)老保險行政管理部門不能干涉養(yǎng)老保險基金管理機構，這也是認真落實好安全有效原則的一項措施。以往養(yǎng)老保險基金之所以時常被挪用、流失，與政資不分的弊端有著極大的關聯(lián)。在決定重大事宜之時，養(yǎng)老保險基金管理機構不應聽行政部門的相關指令。因為，養(yǎng)老保險基金具有獨立的法人地位，在管理上也應當合法獨立的。在養(yǎng)老保險基金管理模式研究不斷推進下，我國許多省份逐漸嚴格遵循政資分開的原則，從而養(yǎng)老保險基金在管理上逐步走上了正軌。但是，還有許多地方的養(yǎng)老保險基金管理仍政資不分，仍受行政部門管轄，這種不規(guī)范的管理方式，今后必定給養(yǎng)老保險基金的運作帶來一定的隱患。
（二）養(yǎng)老保險基金管理模式選擇的理論依據
1.公共選擇理論。誕生于20世紀七八十年代的公共選擇理論，其可定義為經濟研究領域上的非市場決策，抑或簡單的定義為政治學上的經濟學。公共選擇理論在養(yǎng)老保險基金管理中具有很大的靈活性，它能在行政部門與市場中靈活地為養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管邊界提供了理論依據。在養(yǎng)老保險基金的管理運行中，更趨于利用市場機制，這已經是一種被認可的公共選擇。實際上，市場機制下的養(yǎng)老保險基金投資收益往往比行政部門經營的養(yǎng)老保險基金的實際投資收益高，這促使養(yǎng)老保險基金在管理模式上走向了新的發(fā)展道路。行政部門與市場是養(yǎng)老保險制度的兩個重要主體，在養(yǎng)老保險制度的不斷發(fā)展下，行政部門與市場的位置在養(yǎng)老保險制度中被不斷地調整，而在不斷的調整中，養(yǎng)老保險制度的運行也被不斷的調整。如果，全權由行政部門管理養(yǎng)老保險制度，那么，市場所進行的交易與生產必定被排斥，從而造成許多弊端。當然，如果分開而論，沒有萬能的行政干預，也沒有完美的市場機制，應當在不斷權衡中，建立一種相結合的有效機制。
2.產權理論與公司治理理論。產權理論與公司治理理論存在著邏輯鏈條的關系，因產權可分解的性質，現(xiàn)代企業(yè)的所有權與經營權的分離有了理論依據，為了實現(xiàn)高效的財產管理方式，以及保證利益者的利益，必須建立一個完備的治理結構。而公司治理理論認為，建立完備的公司治理機制，才能有效的保證投資者與利益者的權益。在產權理論與公司治理理論中，養(yǎng)老保險基金是一種混合物。從產權的角度出發(fā)，養(yǎng)老保險基金包含著公共物品權與私人財產權，它是人們建立起來的權利經濟關系，包含著占有權、使用權、收益權、使用權、所有權。但從”統(tǒng)賬結合“的養(yǎng)老保險制度上看，個人賬戶基金與統(tǒng)籌賬戶基金的”五權“都分離。那么，就存在委托與的關系，因此將公司治理結構理論引入養(yǎng)老保險基金的管理模式中，對于建立互相制衡的制度體系起著有利作用，也利于養(yǎng)老保險基金管理運行過程的有效性與安全性。
二、我國養(yǎng)老保險基金管理的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）我國養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)狀
目前，我國養(yǎng)老保險基金的管理機構是全國社會保障基金理事會。2001年12月，交通銀行和中國銀行被確定為全國社會保障基金的托管銀行，其后三年，全國社會保障基金會與北美信托銀行、花旗銀行簽署了境外投資全球托管協(xié)議。隨著全國社?；鸬牟粩喟l(fā)展，于2007年，中國工商銀行被確定為境內第三家托管銀行。而基金投資方面，嘉實、華夏、長盛、鵬華、南方、博時等六家管理有限公司于2001年末被確認為全國社會保障基金投資管理人。我國養(yǎng)老保險基金在投資運作工程中，以“通過委托投資組合實現(xiàn)個股投資、以戰(zhàn)略投資者身份參與新股配售、以信托投資方式投資于國家基礎設施建設項目”等三種方式為投資運營方式。時下，隨著人口老齡化的加速，使得我國社會保障方面面臨著更加嚴峻的負擔。而今，中國養(yǎng)老保險基金一個不能忽視的現(xiàn)狀是“嚴管制，怠監(jiān)督”。許多地方的養(yǎng)老保險基金的保值增值不容樂觀，而目前我國養(yǎng)老保險基金運行的部分累積制模式也存在許多不足。
（二）我國養(yǎng)老保險基金運行中存在的問題
1.收支不均，欠費嚴重。近年來，我國養(yǎng)老保險基金結余都有較大的增幅，但仍出現(xiàn)赤字。我國養(yǎng)老保險結余多數在少數發(fā)達地區(qū)，其他地區(qū)并不如人意，全國許多企業(yè)出現(xiàn)嚴重拖欠養(yǎng)老金的現(xiàn)象，加之管理不善、投資渠道單一、養(yǎng)老金保值增值不力，部分累計的目的完全達不到。
2.管理混亂，監(jiān)管角色模糊。時下，地方社保相關部門作為養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督與管理者，但在監(jiān)管上卻充當著一個模棱兩可的角色。從而，養(yǎng)老保險費在收繳、管理、資金運用、基金發(fā)放等程序上雜亂無章，政資不分現(xiàn)象更令保險金的獨立無從談起。
3.缺乏承擔責任與經營主體。當前，我國各個地區(qū)只設立一個社會保險行政管理機構，基金管理的相關專業(yè)人員缺少，養(yǎng)老保險基金的經營主體也缺少，加之行政管理部門存在權利與責任不掛鉤的現(xiàn)象，導致養(yǎng)老保險基金增值保值的任務很難實現(xiàn)。
三、我國養(yǎng)老保險基金管理的改革對策
（一）棄“統(tǒng)賬結合”用“統(tǒng)賬分離”
我國社會保險制度采用的統(tǒng)賬結合模式存在著空賬的問題，導致在人口老齡化加速的問題上難以應對。從而，管理策略上，應當廢除統(tǒng)賬結合的制度，采用統(tǒng)賬分離的管理模式。如此，在社會與市場經濟的力量下，個人賬戶得到完善的管理，資金支付缺口的問題也得到相應的解決。
（二）提高基金征繳工作管理水平
當前，擴大養(yǎng)老保險基金的參保范圍利于勞動者合法權益得到保證，更利于社會的和諧發(fā)展。不論獨資、外資、私企、國企、自由職業(yè)者，如果符合參保條件，都應當征繳養(yǎng)老金。提高養(yǎng)老金征繳工作的管理水平，是我國養(yǎng)老保險基金管理策略上的一個新方向。
（三）基金多元化投資
實踐證明，多元化投資可分散降低投資風險，提高收益。在養(yǎng)老保險基金管理上，建議采取多元化的投資模式。如此一來，投資的主體增多，投資渠道增多，投資對象增多。從而，不僅可以提高效益，還能使資金得到更廣泛的應用，這對養(yǎng)老保險基金的運營管理起到一定的推進作用。
四、結語
隨著社會的發(fā)展，我國人口老齡化的問題也愈加突出，而我國的養(yǎng)老保險基金在管理模式上需要進一步去探討。我國養(yǎng)老保險基金管理上涉及較廣，它與法制建設、市場建設以及社會保障制度的建設都存在著密切的關系。充分協(xié)調政府行政部門與市場的關系，完善相關法律制度，建立起獨立的養(yǎng)老保險資金監(jiān)管機構，并與其他相關制度不斷地相結合，不斷地加以改進，我國的養(yǎng)老保險基金在管理模式上才會有更好的發(fā)展。
參考文獻：
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論文關鍵詞：費改稅;社會保障稅;社會保障制度
構建社會主義和諧社會，建設中國特色的社會主義市場經濟，必須相應建立起完善的社會保障體系。社會保障的實質是一種對國民收入的再分配，對維護社會公平與調節(jié)社會經濟發(fā)揮著十分重要的作用。社會保障費與社會保障稅是世界各國范圍內籌措社會保障資金的兩種主要方式。社會保障稅是為解決社會保障財源問題而專門設立的一種稅，建立社會保障稅制度，是規(guī)范社會保障基金籌措方式的根本出路，也是國際通行的做法。從長遠來看，實行社會保障“費”改“稅”，為社會保障提供穩(wěn)定可靠的資金來源，是從根本上完善社會保障制度，應對社會保障基金缺口的必然要求。
1 我國社會保障費的現(xiàn)狀以及弊端
隨著我國社主義市場經濟體制的逐步建立和發(fā)展，社會保障問題也越來越成為人們關注的焦點。人們希望社會保障制度提高生活的安全系數，政府則希望借此制度實現(xiàn)社會的更加穩(wěn)定。建國以來，尤其是改革開放以后社會保障制度改革全面推進，具有中國特色的社會主義社會保障體系正在逐步形成。但在看到我國的社會保障制度積極推進，進行全方位的改革與創(chuàng)新的同時，也應看到我國現(xiàn)行征收社會保障費中存在的一些問題。
1.1 社會保障資金收支缺口大，對經濟的支撐能力較弱
以“費”的形式征收社保費，不可避免地導致征收缺乏剛性，執(zhí)法也難以到位，從而加劇社保資金缺口。從五項保險基金收支情況看，養(yǎng)老保險基金的問題最為突出。據勞動保障部預計，到2033年人口老齡化高峰時，當期的養(yǎng)老金支付缺口將達到4500多億元，空賬更是高達1.4萬億元。
1.2 社會保險的繳費范圍狹窄，覆蓋面小
我國目前大多數省市的社會保險統(tǒng)籌范圍只覆蓋了國有企業(yè)，非國有經濟主體幾乎沒有覆蓋到。即使是已經參保的企業(yè)，繳費人數與實際人數也有很大的差別。而且以費的形式籌集資金不具有強制性，狹窄的社保覆蓋面以及過于靈活的社會保險費籌集方式難以發(fā)揮其對經濟發(fā)展的支撐作用。
1.3 社保費繳費政策不統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次低
社保費依然屬于稅務機關代征行為，其征收主體地位不明確，也沒有賦予地稅部門相應的征收管理權和措施，在征繳過程中很難做到依法征收。社會保障法規(guī)建設滯后，使社會保險基金征繳工作缺乏必要的強制手段。而且由于目前各省的社會保險費繳費政策不統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次過低，不僅會造成不同地區(qū)間企業(yè)的保險費負擔懸殊，而且使得社會保險基金的抗風險能力差、基金調劑功能弱，導致離退休人員的基本養(yǎng)老金不能按時足額發(fā)放，勞動力人才無法合理流動與配置。
2 開征社會保障稅的可行性與必要性分析
2.1 開征社會保障稅可以強化征收，加大籌集資金力度
社會保險稅比社會保險費具有更強的強制性和統(tǒng)一性。社會保障稅是由稅務部門對所有納稅人征收的用于社會保障支出，并納入國家財政預算管理的社會保障基金。社保稅的征收管理和支付有嚴密的法律規(guī)定，比社保費更具有法律約束力和法律規(guī)范性，促使社會保障基金有穩(wěn)定及時足額的收入保證。從國民經濟的角度說，社會保障稅作為中國政府財政收入來源的一部分，也是國家用以加強宏觀調控的重要經濟杠桿，對于我國的經濟、社會發(fā)展具有十分重要的影響。
2.2 開征社會保障稅可實現(xiàn)全國范圍內社會保障的公平與效率目標
公平性是社會保險追求的主要目標。但由于由于各地在繳費方面存在差異以及社會保險普遍性原則不能很好的落實，導致基本保險待遇標準也存在很大不同。通過開征社會保障稅，全國普遍統(tǒng)一征收，不同單位和個人面對著相同的稅收制度，保險金發(fā)放實行統(tǒng)一政策，而且中央財政可集中一定財力進行地區(qū)間、行業(yè)間的資金余缺調劑，從而可以有效實現(xiàn)社會保障的公平性目標。企業(yè)也能夠建立起合理而靈活的用人制度，按照市場經濟的要求招攬人才，人力資源的配置也將更合理，全國范圍內的生產效率也會有進一步的提高。
2.3 開征社會保障稅有利于規(guī)范收入來源渠道，降低籌資成本，化解財政風險
開征社會保險稅，可以提高社會保險的覆蓋面，促進規(guī)范、穩(wěn)定的社保資金收入來源渠道和靈活的資金調劑機制形成，從而有利于縮小貧富差距，促進社會的安定。可以充分利用現(xiàn)有的稅務機構和預決算管理機制和稅務部門在人員素質、征管經驗和硬件設施方面的優(yōu)勢，提高社會保障資金的籌資效率，降低社會保障基金的征收成本。以稅收形式籌集社會保險基金，便于建立收支兩條線式規(guī)范的預算管理，增加?？顚Ｓ玫耐该鞫?，可以有效阻止濫用和挪用社會保險資金行為的存在，贏得納稅人的廣泛支持，也有利于廣大國民的監(jiān)督。
3 社會保障費改稅的路徑選擇
3.1 完善相關法律法規(guī)，增強社會保障費用征繳力度，奠定社會保險的法律基礎
稅收的強制性能夠保證社會保險基金足額征繳，有效地杜絕拖欠、少繳、逃繳現(xiàn)象，對社會保險制度而言，征費與征稅均應當是依法進行的，強制性是否強，并不決定于“費”與“稅”的名稱，而是取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當時當地的經濟發(fā)展狀態(tài)。目前，國務院已制定失業(yè)保險條例、工傷保險條例、社會保險費征繳暫行條例，但一直沒有一部統(tǒng)一基礎性立法，社會保險制度作為國家重要支柱性制度，制定社會保險法已刻不容緩。
3.2 完善社會保障制度的設計，改善征繳困難的局面，奠定社會保險的制度基礎
制度設計是否合理、科學直接影響著制度的實施。目前社會保障費征繳困難有很大一部分原因是因為制度設計不合理造成的。目前繳納費率太高，企業(yè)和個人負擔過重，企業(yè)千方百計少繳、逃繳，缺乏必要的懲處手段等問題突出。城鄉(xiāng)和地區(qū)，機關、事業(yè)單位與企業(yè)之間社保制度缺乏銜接，基本養(yǎng)老保險關系不能轉移接續(xù)，跨地區(qū)就業(yè)勞動者的繳費年限不能累計計算，致使很多勞動者不能享受基本養(yǎng)老保險待遇，參保積極性不高。有的地方甚至出現(xiàn)了大量農民工退保的情況，造成勞動力無法合理流動，已經成為制約我國社會保險事業(yè)發(fā)展的突出問題。如何增強社?；鸬谋O(jiān)管力度和透明度，增強其公信力。只有制度設計符合科學、社會經濟發(fā)展水平，才能真正具有吸引力，使強制參保變?yōu)橹鲃訁⒈＃麄€制度才有持續(xù)發(fā)展的可能。
3.3 加快社保信息系統(tǒng)和社會信用體系建設，實現(xiàn)企業(yè)個人財務資料共享，奠定社會保險制度的技術基礎
關鍵詞：農村社會保障；地方政府；財政責任
中圖分類號：c913 文獻標志碼：a 文章編號：1002-2589（2013）28-0132-03
隨著農村社會保障制度建設的發(fā)展，國內學者對農村社會保障建設中政府的責任研究越來越深入，從所查閱文獻可以看出，論及“農村社會保障制度”的論文達到了1 500多篇，論及“農村社會保障的政府責任”的有119篇，專門論述“農村社會保障的政府財政責任”的有30篇。財政支持是開展農村社會保障建設的必要條件，深入探討農村社會保障的地方政府財政責任問題具有重要意義。本文試圖對近年來的相關研究成果進行梳理，以對該選題的研究進展有一個更準確的把握。
一、關于政府履行社會保障財政責任理論依據的研究
（一）基于公共產品理論
公共產品理論是學者們論述政府履行社會保障財政責任最基本的理論依據。陶知翔（2007）[1]認為農村社會保障屬于準公共產品，由市場配置必然存在失靈，指出由政府發(fā)揮資金支持的主導作用具有必然性。農村社會保障包括農村社會救濟、社會保險和社會福利三項基本內容，每項內容受益范圍和指向對象、屬性各不相同，因此一些學者如庹國柱等（2009）[2]選擇進行分類界定，認為政府財政支持農村社會保障的廣度和深度應以項目屬性為依據?？傮w來看，學者們對農村社會救濟和農村社會福利的公共產品屬性其態(tài)度是一致的，但是對農村社會保險的屬性界定卻存在爭議。馬雁軍（2007）[3]認為純公共產品特性是農村養(yǎng)老保險的本質屬性，但在政府現(xiàn)有財力的約束的特點條件下產生了其準公共產品特性。仇曉潔（2012）[4]將農村合作醫(yī)療和農村養(yǎng)老保險歸為準公共產品，所以農村社會保障就整體來說是準公共產品，政府應在這些準公共產品的供給中承擔責任。
（二）基于公共財政理論
鑒于農村社會保障的公共產品性質，公共財政范疇繼而成為政府履行農村社會保障財政責任的另一支撐點。其一視角是從公共財政的各種職能探討其與社會保障的關系。楊術（2007）認為，社會保障活動是一種滿足公共需要的經濟活動和社會活動，公共財政正是政府提供資金以滿足公共需要來定位的，社會保障是公共財政資源配置職能和收入分配職能的體現(xiàn)，因而公共財政應是社會保障資金的重要來源。而且社會保障和公共財政的作用主體都是國家，其目的都是為了彌補市場缺陷[5]。
（三）基于福利經濟學與福利國家理論
以新、舊福利經濟學為基礎的福利國家理論，主要探討社會福利對政治經濟產生的影響。米什拉（2003）認為社會福利機構在增強公民參與政治進程的能力和保護人們權利方面起作用；威爾斯基和蒂特馬斯認為，社會財富和資源的再分配是社會保障制度和政策的本質，所以不管是哪種福利模式都試圖致力于對資源的調節(jié)，實現(xiàn)宏觀經濟的平衡發(fā)展。國內學者主要探索的是福利經濟學與福利國家理論對我國社會保障制度建設的啟示，包括對福利模式的借鑒與創(chuàng)新（王思斌，2009；鄧智平，2012）[6] [7]，以福利國家為借鑒明確社會保障的政府責任邊界（鐘洪亮，2012）[8]，對福利國家社會保障財務模式的借鑒（詹偉哉等，2000）[9]，等等。但是對福利經濟學與福利國家理論的相關基礎理論的研究，國內學者涉及不多。
二、對農村社會保障中地方政府財政責任定位的研究
（一）對農村社會保障中地方政府財政責任界定的研究
學者主要通過分析社會保障的公共產品屬性和公共財政行政性質與職能、兩者之間的關系以及公共財政在農村社會保障體系建設中的作用，將農村社會保障財政支持的基本內涵界定為：農村社會保障財政責任是指在公共財政框架下，政府為農村社會保障所進行的資金投入、資金配置和資金管理等安排（畢紅霞，2011）[10]。從查閱的文獻來看，學者們在探討農村社會保障的政府財政責任時，并沒有對中央政府和地方政府的財政責任進行精確的劃分。
（二）對農村社會保障中地方政府財政責任定位的研究
一是關于農村社會保障地方政府資
金籌集責任的研究，主要是分別針對農村社會保障項目的不同層次，確定資金的承擔者。（1）大多數學者認為，農村社會救助制度是處于最低層次的農村社會保障項目，且由于農村社會救助制度按屬地進行管理，實行地方政府負責制，所以地方政府應承擔主要的資金籌集責任，中央政府給予適當補助（陳少暉，2008；謝東梅，2009）[11] [12]。（2）農村社會保險制度因其資金需求量大以及政府財力有限，必須依靠社會共濟、利益共享和風險共擔的原則來籌資，由個人（家庭）、集體、各級政府共同出資（楊翠迎，2007）[13]。（3）農村社會福利是農村社會保障體系的最高層次，對必須建立的福利制度，所需資金應由國家或集體提供。
二是關于地方政府對農村社會保障資金的管理與運營責任的研究。首先涉及的是將財政支持資金用于法定范圍內的農村社會保障對象，以保障其基本生活需要，主要包括待遇支付條件和支付標準。從待遇支付條件來看，主要是探討如何對保障對象進行確定（童星等，2011）[14]。在待遇支付標準方面，地方政府根據轄區(qū)內的實際，如何依據科學方法確立支付標準，包括農村低保標準、新農合的大病醫(yī)療補償標準和門診費用補償標準以及新農保的最低基礎養(yǎng)老金的水平、個人繳費水平和檔次（王枝茂，2007；李冬妍，2011）[15] [16]。其次是對農村社會保障資金的統(tǒng)籌管理與保值增值，以降低資金被截留被挪用的風險。童星等認為，應堅持進入資本市場的理念，完善其委托制度，同時在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌基金的歸集、管理和投資渠道的基礎上，積極探索發(fā)行省級特種社保債券和中央政府特種債券的試點。 三是關于地方政府履行對農村社保資金的監(jiān)管責任的研究。學者建議，主要是建立行政監(jiān)督系統(tǒng)，以日常監(jiān)督方式為主，即將農村社會保障事務納入一般工作范疇，并按照本部門的工作程序、工作手段行使監(jiān)督權。除了民政部門行使監(jiān)督外，財政部門、審計部門、監(jiān)察部門都要對農村社會保障資金進行監(jiān)督。
（三）關于農村社會保障中地方政府履行財政責任的效應研究
隨著國家財政對農村社會保障支持力度的不斷加大，越來越多的學者在肯定財政支持給農村社會保障帶來深刻變化的基礎上，運用實證研究方法，輔以數據說明，對財政支持農村社會保障的效應進行研究，證實了社會保障對農村居民消費行為有引致效應，能夠促進農村居民消費（余官勝等，2011；尹華北等，2011；段景輝等，2011） [17] [18] [19]。
三、農村社會保障中地方政府履行財政責任現(xiàn)存的問題及原因的相關探討
（一）對地方政府履行農村社會保障財政責任現(xiàn)存問題的探析
政府履行農村社會保障中財政責任現(xiàn)存的問題一直是學者們關注的焦點?，F(xiàn)存的主要問題有：第一，政府投入少，保障水平低；第二，各主體責任不明確， 分工不明晰。這既包括政府、企業(yè)和家庭的責任不明晰，還包括政府各部門之間責任分工不明確。第三，農村社會保障管理體制有待理順，管理水平亟須提高，缺乏完善的監(jiān)督體系。第四，政策宣傳不到位，致使我國農民對農村社會保障缺乏必要的了解，社會保障意識淡薄，對社會保險的參與不積極（孫亦軍，2007）[20] 。
（二）對地方政府履行農村社會保障財政責任現(xiàn)存問題的原因分析
于淑文等（2009）[21]認為，我國農村經濟總體水平落后，即便同一省的不同地區(qū)，經濟發(fā)展也是不平衡的，這給地方政府在對農村社保的投入與政策制定方面帶來了困難。李沫等（2011）[22] 認為“分稅制”的財稅體系劃分了中央與地方政府的財權，但社會保障事權的下放并沒有帶來財權的下移，造成地方政府由于財力有限使社會保障難以實現(xiàn)收支平衡。現(xiàn)有的激勵機制在調動地方政府履行農村社會保障財政責任積極性方面具有局限性。劉軍強（2009）[23]認為，地方政府是具有自身利益的行為主體，農村社會保障建設水平對地方政府的政績需求缺乏吸引力。金海和等（2010）[24]認為現(xiàn)有法律法規(guī)對農村社會保障的相關內容做了規(guī)范和要求，但從總體上來看，對社會保障的立法仍處于落后狀態(tài)，從而造成農村社會保障領域發(fā)生糾紛時無法可依，同時現(xiàn)行法律體系對地方政府履行農村社會保障責任缺乏約束力。
四、地方政府如何更好履行相關財政責任的制度安排與政策建議
（一）資金籌措責任的政策建議
許多學者認為廣開籌資渠道可以擴充資金的來源。渠道之一便是開征農村社
保障稅，郭海清（2008）[25]對此進行了可行性論證，其次是創(chuàng)新農地制度。張守玉等（2007）[26]等提出以土地股份換保障的農村社會保障發(fā)展模式，佟茹等（2011）[27]提出重新分配土地出讓金，允許從農民土地補償款中優(yōu)先支付其應承擔的社保資金。學者們還提出變現(xiàn)國有資產、發(fā)行社會保障長期債券（黃玉榮等，2003）發(fā)行養(yǎng)老保險彩票、開征遺產稅和贈予稅等途徑。
（二）資金監(jiān)督管理與保值增值的建議
農村社會保障資金關系到參保農民的切身利益，必須通過加強監(jiān)督管理確保其安全。學者們認為，第一是要建立和健全一個多主體參與的監(jiān)督體系，加強對社會保障資金監(jiān)督的技術性與專業(yè)性（趙紅彥，2009）[28]，重視財務監(jiān)督、風險監(jiān)督和資質監(jiān)督。第二要加強信息公開化建設，提高我國社會保障基金收支的透明度，使農民有知情權（審計署社會保障審計司，2003）。
發(fā)達國家自20世紀90年代中期以來紛紛將社會保障基金投向金融和資本市場，因此國外學者對社?；鸬耐顿Y運營有較多的研究。blake（1999） [29]指出，為了在有效邊界組合中選擇一個最恰當的組合，基金有必要將資產轉換為風險較低的債券。博迪和帕普（bodie，lselie.e.papke，1992） [30]指出，養(yǎng)老金基金的投資在很大程度上促進了資本市場上各種創(chuàng)新產品的出現(xiàn)，如不附息債券、擔保投資契約。在投資組合中，一般認為，養(yǎng)老基金應該持有國內政府債券。近年，我國許多學者也開始關注社會保障基金的投資運營。由于信托投資公司是唯一可以同時涉足資本市場、貨幣市場和產業(yè)市場的三通式特殊金融機構，其投資渠道廣泛、低風險、高收益的特點有利于社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。由于指數化投資具有非系統(tǒng)風險低、管理成本低等優(yōu)點，章鴿武（2005） [31]建議我國社?；鹜顿Y于基于資本資產定價模型基礎上的指數基金，進行指數化投資。
五、簡要評述
綜觀國內外學者既往的研究成果發(fā)現(xiàn)，學術界對于政府在農村社會保障建設中的財政責任，提出了充分的理論依據與現(xiàn)實依據，同時對中央政府與地方政府的財政責任分工進行了初步的探析?，F(xiàn)有研究的局限性主要表現(xiàn)為：多數學者對該問題的探討以定性研究為主，定量研究較少；由于偏重于從不同理論和不同角度對問題進行揭示與發(fā)現(xiàn)，其研究結果對政策層面的實用價值總體不夠高；較少以地方政府為研究對象，對地方政府財政責任的定位研究不深入。因此，如何合理而清晰地界定農村社會保障中地方政府的財政責任，精確劃分各級地方政府在農村社會保障中的財權與事權的邊界，精算農村社會保障中各級地方財政應投入的具體規(guī)模，以及探討地方政府如何更好地進行社保基金的統(tǒng)籌管理、監(jiān)督運營、保值增值等，都是值得進一步探索的。
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論文摘要:農村社會保障是社會保障體系的重要組成部分，它關系到總人口74. 2寫的農村居民目前或將來的生活質量，而農村社會養(yǎng)老保障是其中的關鍵內容之一。目前河南省農村社會養(yǎng)老保障總體存在著一些問題，主要是農民收入水平低、負擔相對過重，自我保障意識薄弱，農村社會保障的資金不足，相關立法保障不健全等原因造成的。因此，我們應在結合自己省情的情況下，認真地分析了解各區(qū)域之間的差異性，建立形式多樣的農村社會保障體系，提高覆蓋全省農村的社會保障事業(yè)水平。
我國是一個農業(yè)大國，但是農業(yè)現(xiàn)代化程度低，農村經濟發(fā)展落后，農民收人水平不高，城鄉(xiāng)差別依然很大。隨著我國市場經濟體制的進一步深化發(fā)展，以前農民以土地保障為根基、以家庭保障為依托的保障形式的經濟基礎和社會基礎被撼動。在原有保障模式被打破、新制度尚未完全建立之際，中國農民長期游離于社會保障體系的邊緣，農村社會保障成為我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。
河南是農村人口大省，河南的農村社會保障與全國的總體水平相比較也落后許多。要解決城鄉(xiāng)居民收人差別以及農村人口老齡化所帶來的種種問題，必須建立和完善農村社會保障制度，這關系到社會公平，同時也是補償農村家庭保障不足、建設和諧新農村的必然要求和現(xiàn)實需要。其中，最為基礎的就是養(yǎng)老保障制度的建立和完善。
一、目前河南農村養(yǎng)老保障存在的問題
雖然河南省農村社會保障工作已取得了一定的成效，但仍然存在著一些本質問題。目前所面臨的問題，主要是農民收人水平低、負擔相對過重，自我保障意識薄弱，農村社會保障的資金不足，相關立法保障不健全等。
(一)農村社會養(yǎng)老保障資金嚴重不足
農村社會養(yǎng)老保障資金不足制約了農村社會養(yǎng)老保障的發(fā)展，這也是我國農村社會養(yǎng)老保障發(fā)展緩慢的重要原因之一。
首先，政府投人保障資金的比例不充分。雖然河南省財政社會保障支出絕對數額一直在增長，但其占財政支出的比重仍然較低。財政預算科目中，社會保障支出主要包括撫恤和社會福利救濟費以及社會保障補助支出，社會保障補助支出是20世紀90年代后期才設立的支出項目。河南省撫恤和社會福利救濟費支出長期以來增速緩慢，大大低于同期GDP和財政支出的增長速度，這導致社會保障支出的比重達不到應有的水平。社會保障是社會政治經濟的“穩(wěn)定器”和“減震器”，社會保障支出過低會給社會的安定帶來極大的威脅，也不利于經濟的持續(xù)發(fā)展。其次，農村社會養(yǎng)老保障資金使用不規(guī)范。農村社會養(yǎng)老保障資金由中央政府發(fā)放到基層政府之后，被挪用擠占的現(xiàn)象較為普遍，或用于解決地方財政困難，或用于投資房地產，或用于建設其他項目，最終使政府對農民的給付承諾無法兌現(xiàn)，使農民的利益得不到應有保障。
(二)農民負擔過重
河南農村社會保障體制改革的負擔主要來自兩方面:貧困人口和老年人口。一方面，河南省的貧困人口比重較大，貧困程度深，隨著城鄉(xiāng)收入差距的拉大，農村人口的貧困情況越來越惡化;另一方面，隨著人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，人口死亡率下降，人口老齡化進程加快。這些問題的存在都給農村社會保障制度的改革造成沉重的壓力。
(三)二元經濟的存在
20世紀80年代進行的農村的改革和后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃興起，曾一度使二元經濟結構的強度弱化，但進人90年代初以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始衰落，城市下崗職工增加，農村剩余勞動力轉移受阻，而農業(yè)勞動生產率依然較低，這必然導致二元經濟結構的強化。二元經濟存在的同時，城鄉(xiāng)的社會保障制度也有較大差異，即城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工享受著較為完善、水平較高的社會保障服務，而農村廣大農民游離于社會養(yǎng)老保障體系之外，生活保障主要依靠家庭和土地，這些都造成了農村社會保障制度的落后。
(四)保障法律法規(guī)和管理體制不完善
首先，農村社會保障沒有完善的法律體系，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏法律約束，漏洞較多，基金被挪用現(xiàn)象嚴重。其次，從管理機構上來看，農村社會保障管理混亂，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。再次，管理水平低下。社會保障的管理是一項繁雜且技術性很強的工作，對管理者的水平要求很高。但由于管理體制不完善，同時缺乏可供借鑒的經驗，缺乏專業(yè)人才，農村社會保障的管理漏洞百出，造成社會保障基金征繳、管理和使用集于一身(民政部)，不符合國際上將征、管、用分離的慣例，致使社會保障基金的安全性、流動性非常差，挫傷了廣大農村居民的參保積極性。
(五)農民社會養(yǎng)老保障意識落后
一方面，由于河南農村人口中許多農民受教育程度不高，收人水平偏低，頭腦中的“養(yǎng)兒防老”觀念仍然很重。另一方面，由于過多地強調國家和集體對被保障對象的給予和幫助，致使農民養(yǎng)成了對國家、集體的依賴心理，削弱了自身的保障意識，使農民的社會保障意識比較薄弱。此外，由于歷史原因，有相當一部分農民有“四怕”思想，即怕錢貶值、怕政策變、怕干部換、怕不兌現(xiàn)，對社會養(yǎng)老保險體系持懷疑態(tài)度。
二、加快構建河南省農村社會養(yǎng)老保障體系的建議
從上世紀90年代開始，我國農村開始逐步推行農村社會養(yǎng)老保險制度。一種新型的保障制度，從建立到成熟，需要不斷地改革和完善。河南農村社會養(yǎng)老保障體系在構建過程中要從以下幾方面來推進。
(一)社會養(yǎng)老保險的形式要靈活多樣
河南農村社會養(yǎng)老情況繁雜，對于不同情況，應采取不同的保障措施。第一種是個人投保，即被保險人向農村社會養(yǎng)老保險機構投保，保險費由被保險人或其親屬繳納。第二種是職業(yè)保險，即針對相關職業(yè)的保險，其保險費由保險對象和其關聯(lián)單位按一定比例繳納，或完全由關聯(lián)單位繳納。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工保險，個人負擔一部分，企業(yè)負擔一部分，共同形成對被保險人的養(yǎng)老保障。職業(yè)保險比個人保險更具有針對性，應加大保障范圍，必要時政府應采取相應措施進行督促和規(guī)范。
(二)規(guī)范養(yǎng)老保險資金的籌集和繳納方式
養(yǎng)老保險資金的籌集以個人繳納為主，集體補助為輔，政府予以一定扶持。保險費繳納方式靈活，可以預交、補交，可以按月、按季甚至按年度繳納。保險金額可以設多個檔次，由投保人根據自身的經濟狀況和意愿來選擇。
(三)提高農村社會養(yǎng)老保險基金的收益率
目前河南農村社會養(yǎng)老保險存在的問題主要有基金管理成本高，基金收益率低，運營不規(guī)范。提高基金收益率，對于農村社會養(yǎng)老保障制度的成敗非常關鍵。而要想提高基金收益率，首先就要規(guī)范基金管理，建立分級運營機制。目前保險基金在縣級運營，層次較低，規(guī)模較小，管理成本高，風險極大。運營中容易出現(xiàn)虧損，而且出現(xiàn)虧損后難以補救。因此，建議采取省、縣兩級運營模式，分賬管理，減少管理機構，削減管理人員，降低成本;同時，增大基金規(guī)模，引進高層次人才，樹立專業(yè)投資理念，增強基金抗風險能力，在確?；鸢踩幕A上獲得穩(wěn)定的收益。其次，出臺基金運營優(yōu)惠政策，提高基金收益。針對農村社會養(yǎng)老保障的落后現(xiàn)狀，政府應建議銀行給農村養(yǎng)老保險基金更多的優(yōu)惠政策，明確給出農村社會養(yǎng)老保險基金購買國債時的優(yōu)惠量;特許農村社會養(yǎng)老保險基金優(yōu)先投向那些風險小、收益高的基礎設施建設項目，以確?；鸬氖找妗Ｗ詈?，加大對基金的監(jiān)管力度?；鸬膶？顚Ｓ?、基金的穩(wěn)健收益都需要外在力量的監(jiān)督才可以得以實現(xiàn)。監(jiān)管方面，除了政府組織監(jiān)管外，還可以成立由繳費人、受益人和社會公益組織共同組成的非官方監(jiān)督機構來進行監(jiān)管。二者有機結合，形成政府、社會公益組織全方位監(jiān)督的養(yǎng)老保險監(jiān)管機制。
(四)深入調查研究，進一步探索建立養(yǎng)老保險制度的條件和辦法
要認真開展農村社會養(yǎng)老保險調查研究活動。根據我省經濟社會發(fā)展的實際情況，分析開展農村社會養(yǎng)老保險工作的基本條件。要配合《河南省全面建設小康社會的規(guī)劃綱要》，研究農村養(yǎng)老保險事業(yè)長遠發(fā)展目標和戰(zhàn)略步驟。在經濟發(fā)達地區(qū)，要適應健全社會主義市場經濟和社會保障體系的發(fā)展要求，完善農村養(yǎng)老保險各項制度。要從解決“三農”問題的大局出發(fā)，研究促進我省農村養(yǎng)老保險事業(yè)健康發(fā)展的有關政策，為適應我省農村城鎮(zhèn)化和人口老齡化的快速發(fā)展，研究探索適應進城務工經商農民、小城鎮(zhèn)農轉非人員、失地農民和農村計劃生育人口等群體的養(yǎng)老保險辦法。
(五)增強農村社會養(yǎng)老保險的生命力
[論文關鍵詞]智利模式；農村社會養(yǎng)老保險；保險基金；基金管理
1“智利模式”簡介
智利模式的基本內容，是以個人資本為基礎，實行完全的個人賬戶制，將個人工資總額的10％存人個人賬戶并進行積累，并且交由私營機構投資管理，最終個人賬戶中積累的儲蓄及增值收益作為個人養(yǎng)老金的資金來源。
1．1養(yǎng)老基金的籌集方面
智利實施的是政府立法和監(jiān)控，民營機構具體操作，個人賬戶強制儲蓄，政府承擔最終風險。保險費完全由個人負擔，雇主不承擔繳費義務。雇員按月繳納養(yǎng)老保險費(月工資的10％)，繳費金額全部記入養(yǎng)老金的個人賬戶。
1．2養(yǎng)老金的管理和運營方面
智利的基本做法是，由多個競爭性的私營養(yǎng)老基金管理公司(afps)來負責個人賬戶養(yǎng)老金資金的管理并進行市場化的投資運作，利用投資回報收益使養(yǎng)老基金升值。
1．3養(yǎng)老基金投資監(jiān)管方面
智利政府采取嚴格的數量監(jiān)管模式。同時，為了保證養(yǎng)老基金的安全，政府成立養(yǎng)老金管理公司總監(jiān)署(safp)來管理各公司的運營狀況。
2我國農村社會養(yǎng)老保險及基金管理狀況
目前我國的農村養(yǎng)老方式主要依靠家庭養(yǎng)老，同時輔助于“五?！敝贫?。從全國各地試點的新辦法與傳統(tǒng)農村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度實施方案比較來看，新型農村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管原則明確、模式統(tǒng)一，新制度已經較原有監(jiān)管制度有了顯著的有效性和先進性。但是，它同時也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在管理不夠規(guī)范、監(jiān)管缺失、基金保值增值方式單一、法律制度不完善等方面。
3我國農村社會養(yǎng)老保險基金管理存在的問題
3．1養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失
養(yǎng)老保險基金、待業(yè)保險基金必須?？顚Ｓ?，任何部門、單位和個人都無權挪作他用；國務院也多次明文規(guī)定不得挪用社會保險基金。
3．2預籌積累為特征的儲蓄型保險制度導致養(yǎng)老基金互濟性差
現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險以個人繳費為主，集體經濟予以適當補助，投保對象平等享受集體補助；與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比，最大的區(qū)別在于其并不具有互濟性。
3．3農村養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，保值增值能力差
個人賬戶基金的投資收益率將直接影響到個人未來養(yǎng)老金的給付，影響到老年人的生活水平。積累制養(yǎng)老金制度下形成的巨額個人賬戶養(yǎng)老基金將面臨巨大的通貨膨脹風險和經濟增長風險。
4“智利模式”給我們的啟示
4．1政府在投資運作中的作用發(fā)生轉變
在公共養(yǎng)老保障體系中，政府由直接包辦養(yǎng)老基金投資運作轉為由專門的投資管理機構負責基金的投資運作。政府職能轉向投資運作的監(jiān)督和管理，養(yǎng)老基金的行政管理和投資管理適當分離。這是一個基本經驗。
4．2不同類型養(yǎng)老保險基金應該采用不同的管理模式
個人賬戶基金屬于基本養(yǎng)老保險范疇，應該實行政府機構管理模式。但應該與統(tǒng)籌賬戶基金的管理完全分開，以有效避免個人賬戶資金被統(tǒng)籌基金挪用。全國社會保障基金是由全國養(yǎng)老保險基金理事會統(tǒng)一負責籌集的，由全國社會保障基金理事會進行管理。補充養(yǎng)老保險基金管理，可以建立獨立的補充養(yǎng)老基金會。
論文關鍵詞：社會保障問題；農村貧困居民；研究；公平
一、初識農村社會保障
農村社會保障是社會保障制度的重要組成部分。社會保障是國家通過法律手段，采取強制性措施對國民收入進行再分配形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發(fā)生困難時，給予物質上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置。社會保障制度保障了大多數人的最低經濟要求和社會需要，對保持社會的相對穩(wěn)定，起到了一種“社會安全網”的作用，通過社會產品的再分配，使許多不能依靠個人來維持生活的生、老、病、死、傷、殘等，有了基本的生活保障，緩和了階級矛盾，為社會的發(fā)展創(chuàng)造了一個相當穩(wěn)定的社會環(huán)境，因此世界各國都在不斷的發(fā)展和完善社會保障體系。健全和完善社會保障制度是促進社會和諧、構建社會主義和諧社會的必然要求。
建立新農保制度是深入貫徹科學發(fā)展觀、加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結構、推進基本公共服務均等化的重要基礎性工程，是實現(xiàn)廣大農村居民老有所養(yǎng)、促進家庭和諧、增加農民收入的重大惠民政策。
二、貴州新型農村社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題
農村社會保障是中國社會保障制度的重要組成部分，也是我國社會保障領域亟待研究的薄弱領域。農村社會保障問題是一項周期長、工程大、風險高的事業(yè)，如何將風險降到最低程度，也是當今世界各國改革社會保障制度所要考慮的重要問題。改革開放以來貴州經過幾十年的努力，我省的社會保障建設已經取得巨大進步，在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面更是成績突出，但是上層建筑怎么能脫離經濟基礎呢？貴州“兩欠”省情的現(xiàn)狀，決定了貴州省社會保障體系要有很多問題，與國外發(fā)達國家和國內其它社會保障制度比較完善的省份相比，貴州的社會保障體系建設和完善，還有很長的一段路要走，有許多的問題等著去解決。
（一）貴州農村社會保障形式單一，社會化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大
貴州有80%的居民住在農村，但農村始終處于社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）社會保障基金不足，基金來源單一，抗風險能力弱
1、我省經濟發(fā)展水平低，不能為社會保障體系提供充足的資金來源。
2、社會保障起步晚、無積累、包袱沉重等歷史的原因外，相關立法的欠缺導致社會保障基金籌集沒有統(tǒng)一的機構和方式，致使社會保障基金在征繳、運行、組織、管理、信息披露，等一系列重要的環(huán)節(jié)上無章可循和存在制度性漏洞，這種狀況還進一步導致基金籌集進程中大量逃避繳費等現(xiàn)象的發(fā)生。資金管理部門管理不夠規(guī)范與完善。缺乏有效的監(jiān)督和制約，各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障。資金運營不能保值增值。
（三）新農合制度落實不到位，運行模式不完全適應農村社會新的變化
1、體現(xiàn)在學習、宣傳、普及等工作不到位。對新農合的宣傳力度不夠，農民對新農合的有關的各項規(guī)定不甚了解；制度的普及與執(zhí)行力度不夠，導致各醫(yī)療定點機構對新農合制度也未嚴格執(zhí)行。
2、體現(xiàn)在相關機構對新農合重視不夠。農村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全不是新農合組織完全能解決的，需要相關部門予以資金上的支持與幫助。
三、貴州新型農村社會保障制度的發(fā)展前景及對策
農村社會保障，是國家為了保障公民在各種突發(fā)性自然災害，如年老、疾病、缺乏勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質幫助而建立起來的援助制度。我國“七五”計劃中明確規(guī)定:“要適應對內搞活經濟，對外進一步改革開放的新情況，從我國當前的國力出發(fā)，按照有利生產、保障生活的原則，有步驟地建立起具有中國特色的社會主義社會保障雛形?！边@些年來，在各級黨委及政府的領導下，在包括農村在內的社會保障領域，如社會保險、社會福利、社會救濟等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的經驗。但，必須同時承認，在農村基層，特別是象貴州這樣少邊窮地區(qū)的農村基層，社會保障事業(yè)的發(fā)展還任重道遠。 轉貼于
（一）地、縣兩級要認真貫徹落實2004年貴州省人民政府辦公廳《關于進一步做好農村特困群眾救助工作的通知》中關于“全省所需農村特困群眾救助經費采取分級負責，省、地(州、市)、縣(市、區(qū))按4:2:4的比例分擔”的規(guī)定，全額落實所承擔的特困群眾救助經費，建立農村居民最低生活保障制度的地可以將這部分資金轉為農村最低生活保障資金。地、縣兩級不能因為省級加大了扶持力度而減少本級財政的投入，要按照比例足額將救助資金納入財政專戶，堅決杜絕擠占、挪用、截留的現(xiàn)象。
（二）切實解決城鄉(xiāng)低保工作專項經費，并進一步完善社會救助體系。做好城鄉(xiāng)低保與醫(yī)療救助、臨時困難救助工作的銜接配套工作，逐步建立以民為本、為民解困、為民服務長效工作機制，確保城鄉(xiāng)社會救助工作真正成為保障困難群眾基本生活的“安全網”。加強有關部門的密切配合與協(xié)作，注重各項救助制度銜接與配套，完善工作體制和運行機制，全面搭建以城鄉(xiāng)低保為依托的社會救助體系工作平臺。加強社會救助工作人員上崗的政策和業(yè)務培訓，提高基層民政干部隊伍素質，強化為民服務意識，規(guī)范操作程序，提高社會救助效益。
（三）全面建立農村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。最低生活保障制度是農村社會保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農民設立的最后一道安全網。因此，建立農村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動與實施。
（四）在實施過程中要堅持“更加注重公平”的原則。社會保障的產生與建立這種制度的根本目的，是為了維護社會穩(wěn)定、矯正“市場失靈”、實現(xiàn)經濟社會的協(xié)調發(fā)展，它受整個社會經濟關系的制約，但自身卻必須是公平優(yōu)先，在此基礎上兼顧效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆五中全會提出了“堅持效率優(yōu)先，更加注重公平”的原則，這對于盡快建立健全農村社會保障體系具有重要的指導意義。在建立健全農村社會保障過程中，堅持效率優(yōu)先，就是要優(yōu)先解決農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，優(yōu)先安排農村社會保障制度中最急需、最實惠、最見效的資金項目，努力提高社會保障資金的投入產出率或成本收益率，以實現(xiàn)現(xiàn)有財力約束下社會保障的綜合效益最大化。在堅持效率優(yōu)先的前提下，要更加注重公平，在公平與效率之間保持張力。
關鍵詞：人口老齡化 社會保障改革 障礙 可持續(xù)性
該論文是北京工商大學2014年度青年基金及專著資助項目（編號QNJJ2014-02）的階段性研究成果。
一、 社會保障領域費改稅的背景
（一）理論背景
社會保險是以現(xiàn)在的勞動與付出換取將來自己喪失勞動力之后的生存資本與空間，具有消費的非競爭性（老年人口都應享有基本的養(yǎng)老保險）、收益的排他性（達到一定的繳費條件才能領取養(yǎng)老金），因而屬于“準公共品”的范疇，應由公共部門和私人共同提供。在市場經濟國家，由于某些準公共物品受益對象具有明確的指向性和局限性， 對它們的提供僅僅采取收費的融資形式難以籌集足夠的資金， 政府往往還從稅收中給予一定的補貼， 即采取稅費混合的提供方式。（鄭秉文，2007）。社會保險稅與費作為兩種政府籌集社會保險基金的模式，都具有強制性與固定性的“稅收特征”，二者的不同點在于是否存在“無償性”。稅收的無償性決定了稅收收入無需直接償還給納稅人， 可由國家統(tǒng)籌安排使用；而費的繳納者應從公共部門所提供的公共物品和公共服務中直接受益， 因而具有明顯的“補償性”和“對等性”。
通過對文獻的梳理可知，學術界主張我國社會保險費改稅的依據有：與國際接軌、提高征繳率、提升征繳的權威性、降低征繳成本、提高社會保障水平等。部分學者對我國推進社會保險費改稅主張既非從稅、也非從費。張勝民（2011）指出，開征社會保險稅最根本的動機是：發(fā)揮稅收的普遍性和統(tǒng)一性，增強其資金調劑力度，提高統(tǒng)籌層次，將政府的責任顯性化。牛忠志，張思明（2012）建議我國實行社會保障稅費共濟，即體現(xiàn)征稅和收費這兩種籌措社會保障資金方式的共生與互補。筆者認同對我國社會保險費改稅保持中性的觀點，稅與費的籌資模式有其各自的適用條件，為實現(xiàn)社會福利的最大化與均等化，應將二者有機結合，達到互濟共贏。
（二）現(xiàn)實背景
1、美國OASDI改革經驗的參照
美國的OASDI計劃，即社會養(yǎng)老保險計劃，是為了給那些因退休、死亡或殘疾而造成經濟損失的工人及其家庭提供經濟補償而強制性建立的、通過一項由專門的工資稅（payroll tax）來籌資的社會保險計劃。該計劃源于美國1935年頒布的《社會保障法》，隨著美國社會近八十年的發(fā)展而不斷完善，有以下特點為中國的養(yǎng)老保險制度改革提供了參照：一是強調權利與義務的對等性，受益者享受的社會保障福利水平與個人工作的期限與收入有關，同時具有繳納社會保障稅的法定義務。通過SSN（社會保障號）加以約束，既保證了納稅的持續(xù)性和避免重復征稅，也為社會成員享受社會保障福利提供了依據。二是基礎養(yǎng)老金的基本支柱作用，根據OECD數據，2014年美國的國家養(yǎng)老金替代率為35.2%，根據歷史數據，美國基本養(yǎng)老金替代率的調低，是為了發(fā)揮多支柱、多層次的社會保障作用。三是信息化、社會化水平高，通過社會保障號信息聯(lián)動性，保證人員流動的情況下社保記錄的完善性，將個人工作收入、信用狀況與社會保障緊密掛鉤，避免拖欠社保繳費的情形發(fā)生。
2、優(yōu)化中國中長期稅制結構的需要
我國自1994年實行分稅制以來，所得稅和社會保險基金收入占稅收收入的比重逐步提高，根據國家統(tǒng)計局數據，這兩項收入分別從1994年的13.6%和14.4%提高到到了21.5%和31.9%，截止2013年底，兩者的比重合計達到58.1%，一定程度上說明我國的直接稅（費）收入已呈現(xiàn)與流轉稅平分秋色的格局。但從稅制結構的角度來看，社會保險基金收入仍屬于專項特殊規(guī)費。有學者認為我國的費改稅的進程緩慢，不利于規(guī)范政府籌集財政收入的渠道，也不利于稅收調節(jié)領域的拓寬和調節(jié)功能的增強。（國家稅務總局課題組，2009）我國經濟市場化的程度不斷加深，客觀上要求既要創(chuàng)造一個更加公平的稅制環(huán)境，以鼓勵市場公平競爭，又要提高調控水平，以防范市場風險和調節(jié)社會分配不公。在社會保障領域推進費稅制度的改革，目標是發(fā)揮養(yǎng)老保險的初次分配與再分配作用，通過設計合理得當的稅制，發(fā)揮基本養(yǎng)老金的保障作用。
二、社會保障費改稅的障礙分析：
（一）制度安排障礙
1、社會保險基金雙重征管帶來責任分擔障礙
我國1999年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定，社會保險費可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經辦機構征收。目前全國一半以上的省市實行的是單項或多項社會保險費由稅務機關征收。這種雙重征管體制存在一些弊端：一是稅務機關征繳可利用現(xiàn)有的網絡隊伍，降低征收成本， 但與社保經辦機構的銜接易產生摩擦。實務中存在核準的統(tǒng)計口徑問題，、票據的傳遞時滯問題、復審差錯的糾正問題等；二是短期內征繳額可能有所突破， 但長期看稅務機關容易把精力簡單放在“收費”上，從而忽視社保制度的長期效應；三是在資金的征繳、劃撥、發(fā)放等環(huán)節(jié)之間容易產生脫節(jié)， 易導致社保資金的挪用。在費改稅過程中，如何將社會保險基金合理納入我國的稅收統(tǒng)計制度，不僅關乎稅收效應的正常發(fā)揮，更關乎社會保障制度的長期建設。對此，有關學者提出社會保障費改稅問題應當盡早確定，統(tǒng)籌層次也應當盡快提高，并在提高統(tǒng)籌層次時候，把征收機構統(tǒng)一起來。（朱青，2007）
2、統(tǒng)賬結合不適宜全面費改稅，增加制度復雜性
由于我國實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人積累賬戶相結合的社會保險制度， 從理論上，社會統(tǒng)籌部分可改為征稅， 體現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌作用；但個人賬戶部分強調個人的繳費積累，具有權利與義務對等的特點，因而不適合費改稅。如果將社保繳款如此一部分征稅、一部分征費， 將人為地增加制度的復雜性，增加制度運行的成本。實行費改稅帶來的稅收剛性也不會提高制度的可持續(xù)性，未來社會保障領域改革的空間將明顯受到限制。
（二）立法層面障礙
1、立法一致性的障礙
開征社會保險稅需要進行完善的稅制設計，稅制要素的確定需要在借鑒國際經驗的基礎上結合我國的社會實際綜合考量，而“稅收法定”的原則客觀上要求我國首先出臺《社會保障法》，將稅制要素以法定的形式確立。納稅人的設置上，美國對個體業(yè)主征收自營人員保險稅，是為個體業(yè)主（除醫(yī)生外）的老年、遺屬、傷殘及醫(yī)院保險而課征的。我國目前的稅收征管水平比較低，只能對城鎮(zhèn)企業(yè)與在職人口征稅。在制度統(tǒng)籌上無法體現(xiàn)社會保障“全覆蓋”的要求。在稅率的設置上，借鑒國際社會保障稅的稅負比重，我國稅率的確定既要滿足社保資金需求，還要考慮人口老齡化等社會背景因素，經過精算計量，實行不同行業(yè)、不同收入人群的差別化稅率，由此也帶來立法層面難以統(tǒng)一的障礙。
2、執(zhí)法管理上的障礙
實行費改稅在法律層面增強了社會保險基金征繳的強制性，因而需要配套的法制監(jiān)管，保證社會保險基金的足量征繳。然而目前我國企業(yè)和個人逃費現(xiàn)象嚴重，究其原因包括：第一， 費率門檻太高， 企業(yè)和個人負擔較重，逃費的邊際收益大于邊際成本；第二， 社保制度便攜性太差， 全國聯(lián)網的社保體系尚未完成，因而非正規(guī)部門和農民工等群體無法在制度中得到穩(wěn)定可靠的保障，不情愿加入社保；第三， 個人賬戶比例太小， 回報率太低， 制度設計上沒有吸引力，基金保值增值的風險與收益沒有明顯關聯(lián)度。而費改稅后，客觀上要求稅務稽查部門對偷逃稅款的行為進行嚴格監(jiān)管，但是我們目前社會保障配套信息系統(tǒng)的不完善阻礙了執(zhí)法管理上的透明度與實際效果的提升。
三、我國“十三五”時期養(yǎng)老保險制度改革建議
（一）加快頂層制度設計，社會保障預算管理科學化、信息化
我國目前采取的社會保障繳費形式是統(tǒng)籌繳費，征繳手段軟化，拖欠現(xiàn)象嚴重，難以滿足社會保障的需求，必須進行改革。（李珍，（2014）131）隨著2014年新預算法的頒布，建立社會保險基金預算有利于提高社會保險的社會化服務水平。運用信息化的手段管理社會保障基金，一方面要加快社會保障信息系統(tǒng)的建立與完善，另一方面逐步提高社會保障的統(tǒng)籌層次。養(yǎng)老保險制度設計的個人賬戶長期不經濟，收益率低于工資增長率，難以體現(xiàn)效率優(yōu)先，養(yǎng)老保險“廣覆蓋”目標帶來的低門檻造成了養(yǎng)老金面臨不足的風險，也導致了制度的不可持續(xù)。因此，化解社會保障領域改革障礙的重拳在于制度的結構性調整。
（二）轉變三方責任義務機制，發(fā)展市場化養(yǎng)老服務業(yè)
在社會保障領域，要合理界定政府與市場職責。政府的支出責任體現(xiàn)在保證起點公平上，即通過基礎養(yǎng)老、基礎醫(yī)療服務的提供保證成員的基本生活水平相當；由于社會保障支出具有剛性，為提高保障水平，應當發(fā)揮微觀主體作用，大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務業(yè)，通過引入競爭機制提高養(yǎng)老水平。根據《全球養(yǎng)老調查》，丹麥、荷蘭等國都大力發(fā)展公私結合的養(yǎng)老服務業(yè)，新加坡等國組織樂齡志愿者（平均年齡大于55周歲）義務服務，我國在“十三五”期間應當著力促進新興養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，重視非正式的養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展，一方面要加快專業(yè)護理服務隊伍的建設，鼓勵青年就業(yè)者從事養(yǎng)老服務行業(yè)，滿足社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的人群需求，緩解社會養(yǎng)老壓力；另一方面對從事居家養(yǎng)老的私立機構給予政策上的支持，在全社會形成愛老、助老新風尚。
參考文獻：
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