時(shí)間：2023-03-21 17:05:02
導(dǎo)語：在農(nóng)村論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)俯、村委會(huì)組織和農(nóng)村居民。
1.我國農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。按照1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作?！逼渎氊?zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度內(nèi)財(cái)政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財(cái)政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入陷入困境。再加上近年來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的逐漸喪失，在農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅后，以農(nóng)業(yè)為主要稅收來源的縣、鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財(cái)政力量已大為衰減，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力。很多鄉(xiāng)政府赤字財(cái)政。在這種情況下，根本無力進(jìn)行農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等公共建設(shè)。由于沒有相應(yīng)的稅收支持提供公共產(chǎn)品，于是，通過財(cái)政體制度外籌集供給公共產(chǎn)品的資源便成為必然的選擇。同時(shí)也導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，以及公共服務(wù)的缺位而且。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，針對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。
2.村委會(huì)組織。村委會(huì)組織不是一級(jí)政權(quán)，現(xiàn)行政策規(guī)定村級(jí)組織可以對(duì)農(nóng)民收取三項(xiàng)“提留”：公積金，公益金和管理費(fèi)。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，特困戶補(bǔ)助以及其他集體福利事業(yè)支出：管理費(fèi)則用于村級(jí)組織干部報(bào)酬和管理支出。從政策規(guī)定的用途來看，這三項(xiàng)“提留”屬于村級(jí)組織提供公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)偂?/p>
3.農(nóng)村居民。我國對(duì)農(nóng)民實(shí)行的是既收稅又收費(fèi)的制度和政策。農(nóng)民既要繳稅又要收費(fèi)。就稅收而言，主要問題在于稅制設(shè)置一直不盡合理，農(nóng)民稅負(fù)總體一直偏高。就收費(fèi)而言，各種政策性收費(fèi)更是不盡合理，項(xiàng)目繁多，一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等方面的公共產(chǎn)品，本應(yīng)由政府制度來義務(wù)提供，卻變成了由政策性提供和由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織還以活勞動(dòng)的形式向農(nóng)民分?jǐn)偣伯a(chǎn)品的部分人力成本，即義務(wù)勞動(dòng)積累工。按現(xiàn)行政策規(guī)定，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年應(yīng)承擔(dān)5～10個(gè)義務(wù)工，10～20個(gè)勞動(dòng)積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險(xiǎn)、修繕學(xué)校等，后者主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)。農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本,也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本。已進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進(jìn)展和成果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題有一定緩解，但改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成。可見，無論是稅費(fèi)改革前的“三提五統(tǒng)”,還是稅費(fèi)改革后的“一事一議”,都是農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)。
可見農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不合理，本應(yīng)由中央和地方政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品，但在目前仍由農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)，通過向農(nóng)民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔(dān)著比城市居民多的多的公共產(chǎn)品的供給成本。
二、創(chuàng)新我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體
正如薩謬爾森所言：“一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供?！币虼?，應(yīng)構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體不僅包含政府，同時(shí)還要激勵(lì)私人、企業(yè)和各種組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)。
1.明確各級(jí)政府的財(cái)政職能，建立針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。由于公共產(chǎn)品的非排他性產(chǎn)生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的非競爭性導(dǎo)致了私人部門的低效率，因此政府應(yīng)當(dāng)作為公共產(chǎn)品的主要供給主體。
(1)轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府公共產(chǎn)品供給意識(shí)和公共服務(wù)職能，不斷提高政府供給公共產(chǎn)品的能力。
(2)政府應(yīng)當(dāng)直接提供屬于本級(jí)職責(zé)范圍的農(nóng)村公共產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)重新界定中央政府、省級(jí)政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由相應(yīng)層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。如諸如義務(wù)教育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等全國性的農(nóng)村“純公共產(chǎn)品”供給，由中央和省級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，并建立直接針對(duì)這些公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。加快建立和完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大國家財(cái)政對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持的力度，以平衡各地區(qū)財(cái)力差異，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均等化，以解決供給不足和地區(qū)間的不公平性問題。推進(jìn)農(nóng)村財(cái)政體制改革，規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道。同時(shí)還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)平衡和平等。
2.鼓勵(lì)企業(yè)、各種組織和私人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，建立多元化的供給主體結(jié)構(gòu)。公共產(chǎn)品需要有政府財(cái)政支持，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都由政府提供。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可采用以下方式：
(1)采取私人捐贈(zèng)的形式。很多國家的公共設(shè)施就是利用私人捐贈(zèng)而建立起來的，如美國個(gè)人慈善捐贈(zèng)高達(dá)1750億美元，其中大部分用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。現(xiàn)在我國部分農(nóng)村小學(xué)校舍采用捐贈(zèng)的方式建立起來。同時(shí)，農(nóng)村的水利設(shè)施、文化館等公共產(chǎn)品等可以鼓勵(lì)私人或各種組織進(jìn)行捐贈(zèng)。應(yīng)當(dāng)制定一些能夠鼓勵(lì)個(gè)人或者企業(yè)出資參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策，如：利用冠名權(quán)、建碑立傳等形式鼓勵(lì)個(gè)人或企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給。
(2)政府委托私人的供給方式—即政府可以將農(nóng)村公共產(chǎn)品委托給私人來提供。這主要是對(duì)于那些可以收費(fèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所采用的供給方式。政府通過承包、租賃、托管等方式在政府和私人或企業(yè)之間簽訂合同，私人或企業(yè)按照政府的意圖或合同提供公共產(chǎn)品。
(3)政府補(bǔ)貼私人或企業(yè)的供給方式。政府為了提高效率或彌補(bǔ)財(cái)力不足，可以通過直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼的方式，來鼓勵(lì)和幫助私人或企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，如面向個(gè)人或企業(yè)的財(cái)政撥款、減征免征稅收、提供低息甚至無息貸款等?？傊?，通過我國農(nóng)村公共產(chǎn)品共給主體的創(chuàng)新，以緩解供求矛盾和提高供給效率，建立起城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇，使我國的農(nóng)村居民和城市居民一樣可以享受公共產(chǎn)品。
二、我國農(nóng)村小額信貸的需求分析
在農(nóng)村信貸市場，存在著一些尋租、設(shè)租行為，變相地提高了貸款成本，使得農(nóng)戶雖然有巨大的資金需求但是對(duì)小額信貸的需求卻大大減少。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如畜牧業(yè)，種植業(yè)等的發(fā)展都和自然密切相關(guān)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害農(nóng)戶就會(huì)減產(chǎn)造成損失。同時(shí)“谷賤傷農(nóng)”的市場規(guī)律也是小額信貸形成呆賬、壞賬的主要原因。
有些農(nóng)戶認(rèn)為小額信用貸款的“支農(nóng)、扶貧”性質(zhì)決定其無市場硬約束，到期不用歸還。因此他們不管自己有沒有資金需要，就極力爭取貸款，得到款項(xiàng)以后又怕還貸后難以再次貸出，即使有償還能力也采取各種手段來逃避還貸；同時(shí)，有的農(nóng)戶獲得貸款卻沒有生產(chǎn)技術(shù)，對(duì)于貸款的各種成本收益缺乏基本的權(quán)衡，往往盲目擴(kuò)大生產(chǎn)投資以至投資失敗昀終造成無法還貸；還有些貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)資金和生活消費(fèi)資金沒有分開，得到貸款不是用于發(fā)展生產(chǎn)，而是挪作他用比如賭博、消費(fèi)，沒有形成還款能力造成無法還貸。
據(jù)有關(guān)資料介紹，在全國有2.4億農(nóng)戶，其中有貸款需求的農(nóng)戶約為1.2億，而在農(nóng)村信用社取得小額信貸的農(nóng)戶只有8000萬戶，覆蓋面為33%左右，還不到一半。說明小額信貸還沒有得到廣泛推廣，農(nóng)戶的資金需求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足。
三、我國農(nóng)村小額信貸發(fā)展的對(duì)策研究
農(nóng)村小額信用貸款是一項(xiàng)需要長期存在的金融服務(wù)方式。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，就必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村小額信用貸款既是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)又是扶貧的一種手段，既要用市場化的方式運(yùn)作同時(shí)又離不開政府的支持。
全面推行農(nóng)村小額信貸，需要充足的資金保障，為此，應(yīng)采取綜合措施多渠道解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金供應(yīng)問題。首先要加快農(nóng)村信用社改革，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的金融服務(wù)功能。加大吸收組織農(nóng)村閑散資金的工作力度，提高吸收存款的能力，增加支農(nóng)資金實(shí)力。其次要打破農(nóng)村金融市場的壟斷格局，建立一個(gè)有效競爭的農(nóng)村金融體系。從農(nóng)戶金融需求的多層次性反映了農(nóng)村金融單單靠農(nóng)村信用社這種組織形式無法滿足農(nóng)戶多元化的金融需求，應(yīng)充分重視貧困農(nóng)村地區(qū)家庭大量向親戚朋友和鄰居處借款的現(xiàn)象，探索多種適合當(dāng)?shù)氐慕鹑诮M織形式，建立多元化的金融機(jī)構(gòu)以適應(yīng)多層次的金融需求。
從長期來看，要解決農(nóng)村小額信貸資金供給不足必須從根本上改變農(nóng)村信貸需求主體層次主要信貸需求特征資金供給的可選方式和手段貧困農(nóng)戶生存性和簡單再生產(chǎn)信貸需求，如：生活開支、小規(guī)模種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)貸款需求民間小額貸款（親屬和鄰居間的小額貸款）、政府扶貧資金、財(cái)政資金、政策金融等
種養(yǎng)殖業(yè)（一般）農(nóng)戶簡單再生產(chǎn)與部分?jǐn)U大再生產(chǎn)信貸需求，如小規(guī)模種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)貸款需求自有資金、民間小額貸款（親屬和鄰居間的小額貸款）、信用社小額信用貸款、少量商業(yè)性貸款、財(cái)政支農(nóng)資金等
市場型（富裕）農(nóng)戶擴(kuò)大再生產(chǎn)信貸需求，如專業(yè)化規(guī)?；a(chǎn)者工商業(yè)信貸需求自有資金、民間借貸、商業(yè)性貸款、信用社貸款、財(cái)政支農(nóng)資金等金融市場上的壟斷格局，必須按照市場規(guī)律提高農(nóng)村小額貸款利率。放開利率管制實(shí)現(xiàn)市場利率會(huì)對(duì)農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響：一是彌補(bǔ)了金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行小額信貸的成本，使金融機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)村信用社的小額農(nóng)貸這項(xiàng)業(yè)務(wù)得到可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)戶能夠一直得到信貸服務(wù)。二是低利率實(shí)際上是窮人獲得貸款的障礙，低息貸款往往被有很好關(guān)系網(wǎng)的非貧困人口占用，所以市場利率是窮人獲得可持續(xù)信貸的有力保證。市場利率上升，雖然會(huì)加重農(nóng)民的利息負(fù)擔(dān)，但在資金短缺的貧困地區(qū)，資本的邊際生產(chǎn)力是相當(dāng)高的，貧困農(nóng)民真正需要的是持續(xù)的小額信貸服務(wù)，并且寧愿支付較高的利率。
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身的弱質(zhì)性和高風(fēng)險(xiǎn)性決定其為投資低效率領(lǐng)域，農(nóng)村小額信用貸款是幫助農(nóng)戶脫貧致富的有效手段，農(nóng)村脫貧涉及國家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但是目前農(nóng)村的社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)村合作醫(yī)療體系也不完善，許多的信用社貸款是用于農(nóng)戶的治病救人而不是生產(chǎn)發(fā)展上，貸款質(zhì)量很低。政府應(yīng)該在農(nóng)村小額信貸的發(fā)展上給予政策支持：
一是采取措施提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的還款能力，完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)金融體系的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)政府還可以通過發(fā)展大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨，為農(nóng)民提供小額信貸的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來增加其抗風(fēng)險(xiǎn)和還款能力。
新課程改革能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在教師。教師素質(zhì)的高低直接影響著教改的成敗。新課改對(duì)思想品德教師的素質(zhì)提出了更高的要求，要求他們要有正確的導(dǎo)向能力、適時(shí)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換的能力、較強(qiáng)的教學(xué)能力、善于捕捉信息的能力、創(chuàng)新能力、合理掌控節(jié)奏的能力、隨機(jī)應(yīng)變的能力、反思等諸多能力，可現(xiàn)在的這種教師現(xiàn)狀，要求他們按老套路順利地完成教學(xué)任務(wù)尚且有些勉為其難，又怎能奢求他們進(jìn)行新課改呢？
二、教學(xué)觀念陳舊
大部分思想品德課教師深受舊教學(xué)觀念的束縛，習(xí)慣于舊的教學(xué)模式，思想較為保守，缺乏探索的勇氣和開拓創(chuàng)新的意識(shí)。面對(duì)新課改，既擔(dān)心自己的能力有限，又擔(dān)心課堂失控；既擔(dān)心耗時(shí)費(fèi)力，又擔(dān)心得不到回報(bào)……可謂畏首畏尾。
有時(shí)，在公開課上，你或許可以看到一星半點(diǎn)的“新東西”，諸如開放的教學(xué)理念的滲透，“自主、合作、探究”的學(xué)習(xí)方式的運(yùn)用，但“開放”是否有意義？“自主、合作、探究”是否真正落到了實(shí)處？從不考究，只不過就是做做樣子，走走過場，待公開課上完，便又回到傳統(tǒng)的教學(xué)模式當(dāng)中。這也決定了農(nóng)村思想品德教學(xué)改革不可能有大的突破。
三、教學(xué)方法單一
新課程改革倡導(dǎo)教學(xué)方式和方法的轉(zhuǎn)變，它是新課程改革順利實(shí)施的重要條件和保證。因?yàn)橄冗M(jìn)的教學(xué)理念是通過先進(jìn)的教學(xué)方法反映出來的，教學(xué)方法不轉(zhuǎn)變，教學(xué)理念再好也就失去了依托。而農(nóng)村地區(qū)的思想品德教學(xué)依然采用“滿堂灌”或“填鴨式”的教學(xué)模式。
學(xué)生只是停留在“聽—勾—背”不間斷的機(jī)械重復(fù)中，使人興味索然，扼殺了學(xué)生的生命力和創(chuàng)造力，課堂教學(xué)失去了應(yīng)有的生機(jī)與活力。試想，在這樣一種教學(xué)模式下，課程改革的新理念何以能得到貫徹落實(shí)？
1.1解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民）是新一屆政府施政的一大重點(diǎn)?！叭r(nóng)”問題的核心是增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。所有這些都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持。
1.2然而我國農(nóng)村金融的發(fā)展存在很大問題，現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農(nóng)村提供較好的金融服務(wù)……從1999年開始，全國上千家農(nóng)村基金會(huì)全部關(guān)閉；四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機(jī)構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的國有銀行分支機(jī)構(gòu)寥寥無幾；農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄只吸收儲(chǔ)蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。但是，由于各種原因（政府干預(yù)、管制限制以及歷史包袱），整個(gè)信用社為“三農(nóng)”提供的金融服務(wù)能力同樣非常有限。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供足夠的金融服務(wù)，而且事實(shí)上成為農(nóng)村資金外流的渠道。例如，近年來全國郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)吸收的存款全部存在中央銀行，中央銀行又貸款給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金專項(xiàng)用于農(nóng)副產(chǎn)品的收購，這兩塊資金幾乎相抵。到2002年11月底，全國農(nóng)村信用社吸收各項(xiàng)存款19469億元，各項(xiàng)貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價(jià)證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其他一些因素計(jì)算，估計(jì)從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）。第三，由于貨幣管理當(dāng)局對(duì)一切非正規(guī)金融持嚴(yán)厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級(jí)發(fā)育階段，無法進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)模和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民提供簡單的金融服務(wù)，無法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。
1.3總之，缺乏合適有效的金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村和農(nóng)民提供金融服務(wù)、無法滿足后者的融資需求構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的困境，也是阻礙農(nóng)民收入增長緩慢的主要原因之一。
2、農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的構(gòu)成
2.1農(nóng)村金融體制改革的演化
自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融市場化的發(fā)展，農(nóng)村金融體制也進(jìn)行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
第一階段：1979～1993.這一階段的主要改革措施和政策方案主要是恢復(fù)和成立新的金融機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場組織的多元化和競爭狀態(tài)。包括①1979年恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運(yùn)作目標(biāo)，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效益；②隨著體制的瓦解，農(nóng)村信用合作社也重新恢復(fù)了名義上的合作金融組織地位。農(nóng)村信用合作社也不是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，但它接受中國農(nóng)業(yè)銀行的管理；③放開了對(duì)民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，例如80年代末首先在四川省成立的農(nóng)村信用合作基金會(huì)。同時(shí)允許成立的還有一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)公司，企業(yè)集資異?；钴S；④允許多種融資方式并存，包括了存款、貸款、債券、股票、基金、票據(jù)貼現(xiàn)、信托、租賃等多種信用手段。
第二個(gè)階段：1994～1996.在第一階段改革的基礎(chǔ)上，這一階段的改革更明確了改革的目標(biāo)和思路，提出了要建立一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)、有效服務(wù)的金融體系的口號(hào)。[1]更具體地說，這一農(nóng)村金融體系包括以工商企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)銀行），主要為農(nóng)戶服務(wù)的合作金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)村信用合作社），支持整個(gè)農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國家農(nóng)副產(chǎn)品收購以及體現(xiàn)并實(shí)施其它國家政策的政策性金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。為此①于1994年成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業(yè)務(wù)從中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社業(yè)務(wù)中剝離出來；②加快了中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的步伐，包括全面推行經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)信貸資金進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，集中管理貸款的審批權(quán)限，等等；③繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社商業(yè)化改革。根據(jù)國務(wù)院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計(jì)劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過，實(shí)際進(jìn)度大大落后于這一階段所設(shè)計(jì)的目標(biāo)。另外一個(gè)重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理，改由縣聯(lián)社負(fù)責(zé)；對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國人民銀行直接承擔(dān)。
第三個(gè)階段：1997～。在經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)和1997年開始的通貨緊縮后，在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化金融體制改革的同時(shí)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的控制也開始受到重視，客觀上強(qiáng)化了農(nóng)村信用合作社對(duì)農(nóng)村金融市場的壟斷。主要體現(xiàn)在：①開始在國有專業(yè)銀行中推行貸款責(zé)任制；②收縮國有專業(yè)銀行戰(zhàn)線。1997年中央金融工作會(huì)議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)；③打擊各種非正規(guī)金融活動(dòng)，對(duì)民間金融行為進(jìn)行壓抑。1999年在全國范圍內(nèi)撤消農(nóng)村信用合作基金會(huì)，并對(duì)其進(jìn)行清算（Seesection2.2.2）；④將農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)確定到對(duì)農(nóng)村信用合作社的改革上，且進(jìn)入2003年以來這一政策趨勢(shì)日益明顯且力度不斷加大。包括：放寬對(duì)農(nóng)村信用合作社貸款利率浮動(dòng)范圍的限制、加大國家財(cái)政投入以解決農(nóng)村信用合作社的不良資產(chǎn)問題、推動(dòng)并深化信用合作社改革試點(diǎn)工作等等。2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作已進(jìn)入全面實(shí)施階段（SeeBox2.1）。
專欄2.1農(nóng)村信用合作社改革的最新進(jìn)展及其主要內(nèi)容
2003年6月27日中國國務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱為《方案》）?！斗桨浮诽岢隽嗽圏c(diǎn)改革要解決的兩大主要問題，以及對(duì)農(nóng)信社改革的四項(xiàng)支持政策。
兩大問題：（1）改革農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式，以解決“誰出資、誰管理、出了問題誰負(fù)責(zé)”難題。產(chǎn)權(quán)改革的具體組織形式可以根據(jù)各地不同情況選擇不同的產(chǎn)權(quán)組織形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具體而言，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制銀行機(jī)構(gòu)；在人口相對(duì)稠密或糧棉商品基地縣（市），可以以縣（市）為單位將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制；采取有效措施，通過降格、合并等手段，加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)信用社兼并和重組的步伐。對(duì)少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。（2）改革農(nóng)信社管理體制，明確規(guī)定由地方政府負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)信社的管理（包括使農(nóng)信社貸款投向符合國家政策要求、進(jìn)行人事管理等），由國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)（主要是銀監(jiān)會(huì)）依法實(shí)施監(jiān)管，但在微觀經(jīng)營決策上由農(nóng)信社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
四項(xiàng)支持政策。包括：（1）對(duì)虧損農(nóng)村信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲(chǔ)蓄而多支付保值貼補(bǔ)息給予補(bǔ)貼。具體辦法是，由財(cái)政部核定1994年至1997年期間農(nóng)村信用社實(shí)付保值貼補(bǔ)息數(shù)額，由國家財(cái)政分期予以撥補(bǔ)；（2）從2003年1月1日起至2005年底，對(duì)西部地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對(duì)其他地區(qū)試點(diǎn)的農(nóng)村信用社，一律按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)所有農(nóng)村信用社的營業(yè)稅按3％的稅率征收；（3）對(duì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社，可采取兩種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持以解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題：一是由人民銀行按照2002年底實(shí)際資不抵債數(shù)額的50%，安排專項(xiàng)再貸款。專項(xiàng)再貸款利率按金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率減半確定，期限根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的情況，可分為3年、5年和8年。專項(xiàng)再貸款由省級(jí)政府統(tǒng)借統(tǒng)還；二是由人民銀行發(fā)行專項(xiàng)中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按適當(dāng)利率分年付息。這些票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。這兩種方式由試點(diǎn)地區(qū)和農(nóng)村信用社選擇；*（4）在民間借貸比較活躍的地方，實(shí)行靈活的利率政策。允許農(nóng)村信用社貸款利率靈活浮動(dòng)，貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1倍至2倍范圍內(nèi)浮動(dòng)。對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)較大的可小幅上浮（不超過1.2倍），對(duì)受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款，還可適當(dāng)下浮。
2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實(shí)施方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作已進(jìn)入全面實(shí)施階段。
*根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的宣布，為解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題的資金投入規(guī)模將達(dá)到1500億元。
2.2農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組成
經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如下圖所示：
圖1中國農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)
2.2.1正規(guī)金融
可以把受到中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動(dòng)稱為正規(guī)金融組織或活動(dòng)。中國農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個(gè)組成部分：
中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年重建，是中國四大國有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的一個(gè)銀行，其分支機(jī)構(gòu)幾乎遍布中國所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001年底中國農(nóng)業(yè)銀行擁有資產(chǎn)25279.90億元，4.5萬家分支機(jī)構(gòu)并雇傭了49萬名職工。農(nóng)業(yè)銀行重建的初衷是為了支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，但事實(shí)上農(nóng)行的業(yè)務(wù)基本與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶并無直接關(guān)系，其貸款的絕大部分都投入了國有農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)（如糧食局和供銷社）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)。和其它國有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國農(nóng)業(yè)銀行就一直進(jìn)行著商業(yè)化改革。但在1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務(wù)剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營也日益強(qiáng)調(diào)以利潤為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)（例如對(duì)供銷社的貸款、一部分扶貧貸款等等），農(nóng)行的日常經(jīng)營也無法完全避免地方當(dāng)局的干預(yù)，這是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國有商業(yè)銀行中相對(duì)較低的主要原因。
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。到2001年末，農(nóng)發(fā)行擁有資產(chǎn)7698.53億元，2273家分支機(jī)構(gòu)以及近6萬名職工。
中國農(nóng)村信用合作社農(nóng)村信用合作社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個(gè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。2003年6月末農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額6966億元，占全部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的83.8％，比1996年末增加5483億元。直到80年代末90年代初，農(nóng)村信用合作社都是中國農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村基層組織，大部分存款必須轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)銀行，從而信用合作社事實(shí)上成為了將農(nóng)戶存款引導(dǎo)到國家所支持的集體農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個(gè)主渠道。1996年后農(nóng)村信用合作社脫離農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)，而由中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管。1996年國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定規(guī)定農(nóng)村信用合作社超過50％的貸款必須投向其成員。另外，超過3000元以上的貸款必須有抵押品保證。1999年農(nóng)村信用合作社被允許向農(nóng)戶發(fā)放消費(fèi)型貸款，主要用于房屋建造、教育和醫(yī)療貸款。迄今為止，農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營范圍并沒有受到限制，可以涉及包括生產(chǎn)、消費(fèi)以及商業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以向農(nóng)戶、私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款。另外，考慮到農(nóng)村貸款的高風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，人民銀行允許農(nóng)村信用合作社的貸款利率擁有較其它商業(yè)銀行（包括中國農(nóng)業(yè)銀行）更靈活的浮動(dòng)范圍，目前農(nóng)村信用合作社的1年期貸款利率的浮動(dòng)上限不能超過在中國人民銀行的規(guī)定利率50％。到2001年底，農(nóng)村信用合作社擁有資產(chǎn)16108億元，35529家地方分支機(jī)構(gòu)以及61.52萬名職工。截止到2002年末，我國的農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)為4萬家，各項(xiàng)存款1.98萬億人民幣，各項(xiàng)貸款1.39萬億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國金融機(jī)構(gòu)第四位。目前農(nóng)信社是全國法人機(jī)構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機(jī)構(gòu)（關(guān)于農(nóng)信社發(fā)展概況，SeeBox2.2.1-1）。
在其它農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)村商業(yè)銀行屬于股份制銀行，目前只有張家港、常熟和江陰農(nóng)村商業(yè)銀行三家。三者成立于2001年底，均由原來的農(nóng)村信用社改造而成。
農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只吸儲(chǔ)，再把儲(chǔ)蓄資金轉(zhuǎn)存入中央銀行，以轉(zhuǎn)存利率與吸儲(chǔ)利率差額作為其收益來源，2003年8月后這一資金運(yùn)行格局有所改變（ForDetails，SeeBox2.2.1-2）。除郵政儲(chǔ)蓄之外的上述其他金融機(jī)構(gòu)均由中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管，有資格獲得中央銀行再貸款。例如，2001－2002年間人民銀行就對(duì)農(nóng)村信用社分別新增再貸款312億元和260億元。
專欄2.2.1-1中國農(nóng)村信用合作社的發(fā)展階段
第一階段（1951－1959）：1951年5月中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會(huì)議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年底，全國共有農(nóng)村信用社88368個(gè)。這一時(shí)期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動(dòng)為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。
第二階段（1959－1979）：由于政治上的原因，農(nóng)村信用社曾先后下放給、生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社基本成為基層社隊(duì)的金融工具。
第三階段（1979－1996）：1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報(bào)告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨(dú)立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。成立了縣級(jí)聯(lián)社。這段時(shí)期農(nóng)村信用社成了農(nóng)業(yè)銀行的“基層機(jī)構(gòu)”，走上了“官辦”的道路，貸款大量投放鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民對(duì)信用社的經(jīng)營活動(dòng)失去監(jiān)督。
第四階段（1996－2003）：根據(jù)1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)信社改由中國人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國農(nóng)業(yè)銀行不再對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，強(qiáng)調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)縣聯(lián)社建設(shè)并由其負(fù)責(zé)農(nóng)信社業(yè)務(wù)的管理。但在實(shí)踐中這些政策很少能夠予以落實(shí)。
第五階段（2003－）：為了解決農(nóng)信社改革中所遇到的各種問題（SEESECTION3.1.2），從2003年底開始進(jìn)行農(nóng)信社試點(diǎn)改革（SeeBox2.1）。目前改革仍在進(jìn)行之中。
專欄2.2.1-2中國農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄及改革思路
在目前中國的政策性金融制度下，中央銀行用來自郵政儲(chǔ)蓄上存資金，以再貸款的方式借給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。而且上存利率和再貸款利率是倒掛的，2002年2月后，郵政儲(chǔ)蓄存款利率為1.98%，上存利率為4.347%，再貸款綜合利率為3.015%.對(duì)郵政儲(chǔ)蓄支付高額存款利息，已經(jīng)成為央行沉重的財(cái)務(wù)包袱。
另外，郵政儲(chǔ)蓄的吸儲(chǔ)規(guī)模不斷上升，2000年期末余額為4578億元，2001年為5912億元，2002年扶搖直上至7376億元。郵政儲(chǔ)蓄在存款市場的份額在2002年底已達(dá)8.48%，成為僅次于四大國有商業(yè)銀行的第五大吸儲(chǔ)大戶。這無疑會(huì)限制農(nóng)信社的籌資能力（郵儲(chǔ)存款近8000億元中，約60％來自縣以下）。
為了解決以上問題，央行采取了兩個(gè)措施：一是規(guī)定從2003年8月1日起，郵政儲(chǔ)蓄新增存款轉(zhuǎn)存人民銀行部分，按照金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率（目前為1.89％）計(jì)付利息。這樣一來，郵政儲(chǔ)蓄不僅無法靠存貸利率差獲取利息收入，反而會(huì)有所倒貼；第二，為了對(duì)郵政儲(chǔ)蓄自2003年8月起的利息損失有所補(bǔ)償，央行同時(shí)規(guī)定自同期起郵政儲(chǔ)蓄新增存款可由郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)自主運(yùn)用于除貸款外的多種業(yè)務(wù)，例如可以在銀行間市場進(jìn)行債券買賣、與政策性銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，開展部分中間業(yè)務(wù)、還可依程序申請(qǐng)成為國債、政策性金融債承銷團(tuán)成員。顯然，央行這種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革只會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)村資金的外流。
目前針對(duì)郵政儲(chǔ)蓄改革的各種爭論中，呼聲較高的一種方案是將郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)從郵政系統(tǒng)中獨(dú)立出來，創(chuàng)立單獨(dú)的郵政儲(chǔ)蓄銀行，不做直接面對(duì)企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)，而將資金批發(fā)給其他金融機(jī)構(gòu)獲取利差（國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所2003，以下稱國發(fā)方案）。這種方案的確可能會(huì)有利于郵政儲(chǔ)蓄提高資金的使用效率，但毫無疑問，它同樣會(huì)加劇農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。至于創(chuàng)立農(nóng)村儲(chǔ)蓄銀行的想法（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2003年10月28日）則更不可行，它不僅不符合中央以農(nóng)信社改革為核心的農(nóng)村金融體制改革思路，而且其最終結(jié)果可能是重復(fù)并放大正規(guī)金融在農(nóng)村金融發(fā)展中所遇到的問題。
我們的建議是在“國發(fā)方案”的基礎(chǔ)上，開放農(nóng)村民間金融，并干脆直接取消農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)。這樣做有如下好處，一是由于沒有郵政儲(chǔ)蓄吸儲(chǔ)，農(nóng)村民間金融的放開不會(huì)直接對(duì)農(nóng)信社的資金來源造成大規(guī)模的沖擊；二是開放農(nóng)村民間金融既可以形成農(nóng)村金融的競爭局面，又不致加劇農(nóng)村資金流向的“非農(nóng)化”（SeeSection5.2）；三是原“國發(fā)方案”中提高郵政儲(chǔ)蓄資金使用效益的好處仍然可以得到保留。
2.2.2非（準(zhǔn)）正規(guī)金融
非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織或活動(dòng)包括所有處于中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)由于得到了經(jīng)濟(jì)管理當(dāng)局的默許甚至支持，一度非?；钴S。但從90年代中期開始，隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，中國人民銀行開始加大了對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)的管制力度，并終于在1999年解散了農(nóng)村合作基金會(huì)，從而結(jié)束了非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。
農(nóng)村合作基金會(huì)農(nóng)村合作基金會(huì)是80年代中期興起的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營活動(dòng)歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會(huì)的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9.農(nóng)村合作基金會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資需求提供了極大的支持，一項(xiàng)全國性的調(diào)查表明農(nóng)村合作基金會(huì)45％的貸款提供給了農(nóng)戶，24％的貸款提供給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這不僅大大超過了農(nóng)業(yè)銀行的相應(yīng)貸款比例，而且超過了農(nóng)村信用合作社的貸款中投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比例。由于農(nóng)村合作基金會(huì)不受貨幣當(dāng)局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高（Brandt，Park&Wang2001）。為了消除來自農(nóng)村合作基金會(huì)的競爭對(duì)農(nóng)村信用合作社經(jīng)營所造成的沖擊，1997年，當(dāng)局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。隨后的1998－1999年，包括村級(jí)基金會(huì)在內(nèi)的整個(gè)農(nóng)村合作基金會(huì)被徹底解散并進(jìn)行了清算。[2]
除農(nóng)村合作基金會(huì)外，非正規(guī)金融體系主要由親友之間的個(gè)人借貸行為、個(gè)人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會(huì)、私人錢莊等組成。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。合會(huì)（國外稱輪轉(zhuǎn)基金）是各種金融會(huì)的統(tǒng)稱，通常建立在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，帶有互助合作性質(zhì)。圖1中除了部分小額信貸、不計(jì)息的親友借款和企業(yè)團(tuán)體間借款之外，根據(jù)國務(wù)院1998年7月頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，其他金融組織或者活動(dòng)均屬于非法。
3、農(nóng)村金融改革對(duì)農(nóng)村金融的影響
3.1對(duì)正規(guī)金融的影響
1979年以來的農(nóng)村金融體制改革一直沿著使農(nóng)村正規(guī)金融商業(yè)化的目標(biāo)前進(jìn)，并在90年代中期后大大加快了商業(yè)化改革的速度和步伐。按照當(dāng)局的設(shè)想，商業(yè)化改革之后的農(nóng)村正規(guī)金融體系應(yīng)該更好地發(fā)揮支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用，然而正如我們?cè)诘谝还?jié)中所指出的那樣，迄今為止農(nóng)村正規(guī)金融并沒有很好地達(dá)到政策制訂者的預(yù)期。
3.1.1對(duì)中國農(nóng)業(yè)銀行的影響盡管中國農(nóng)業(yè)銀行的大部分政策性貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)劃歸給了1996年成立的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)行仍然承擔(dān)了許多政策性貸款業(yè)務(wù)（見2.2.1），這些貸款的管理均屬政策性金融管理范疇，無法免除政府職能部門的干預(yù)。農(nóng)行還必須根據(jù)政府的要求發(fā)放“救災(zāi)”貸款、“安定團(tuán)結(jié)”貸款等帶有明顯政策性性質(zhì)的貸款。這些貸款直接影響到農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量。
商業(yè)化改革更直接影響到了農(nóng)行向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供融資服務(wù)的積極性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)負(fù)面：①農(nóng)行的業(yè)務(wù)可以涉及幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，投資農(nóng)業(yè)的回報(bào)相對(duì)較低，因此農(nóng)行的貸款流向具有天然的“非農(nóng)化傾向”；②1997年中央金融工作會(huì)議確定“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。1998年至2002年初，包括農(nóng)行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)，且撤并還在繼續(xù)。這樣一種組織結(jié)構(gòu)明顯加大了農(nóng)行向分散的中小農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行融資的成本，從而進(jìn)一步打擊了農(nóng)行提供農(nóng)業(yè)貸款的積極性；③雖然農(nóng)業(yè)銀行在大多數(shù)地區(qū)還設(shè)有縣級(jí)機(jī)構(gòu)，但由于貸款權(quán)的上收，很多分支機(jī)構(gòu)都是只存不貸，從而加大了農(nóng)村資金供需矛盾。
3.1.2對(duì)農(nóng)村信用合作社的影響中國農(nóng)業(yè)銀行不斷收縮在農(nóng)村金融領(lǐng)域中的戰(zhàn)線以及政府對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)等準(zhǔn)正規(guī)金融組織的打擊，客觀上確立了農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上近乎壟斷的地位。1997-2001年，農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額從10555.8億元增加到17263億元，分別占金融機(jī)構(gòu)存款總額的近13%和12％；各項(xiàng)貸款余額從7273.2億元增加到11971億元，分別占金融機(jī)構(gòu)貸款總額的近10%和11％，其中農(nóng)業(yè)貸款余額從1776.8億元增加到4417億元，分別占金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的近54%和77％。1997-2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額從占金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額的69.5%增加到75.4％（李靜，2002：158-170）。
但是，由于以下原因，農(nóng)信社在滿足農(nóng)村融資需求方面仍然作用有限：①農(nóng)信社只是名義上的金融“合作”組織，在實(shí)際經(jīng)營中，農(nóng)村信用合作社的官辦性質(zhì)依然存在，從而使其經(jīng)營經(jīng)常受到官方的行政干預(yù)，沒有突出創(chuàng)辦時(shí)所欲體現(xiàn)的“合作”性質(zhì)[3]，從而不僅難以履行農(nóng)村信用合作社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的宗旨，而且行政干預(yù)下的貸款往往最終成為呆帳、壞賬，大大惡化了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量，據(jù)央行估計(jì)農(nóng)信社積累的歷史壞賬達(dá)數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠(yuǎn)高于四大國有商業(yè)銀行，多數(shù)在50％以上，在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份甚至高達(dá)90％以上。；②由于商業(yè)化改革，農(nóng)信社的經(jīng)營也更加強(qiáng)調(diào)貸款質(zhì)量和回報(bào)，其經(jīng)營的利潤導(dǎo)向越來越明顯。由于農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比較收益受到人為壓低，農(nóng)村信用合作社實(shí)際上也無足夠激勵(lì)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供貸款，表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的貸款數(shù)量不多。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的報(bào)告指出，農(nóng)信社的貸款實(shí)際上只覆蓋了20％左右的農(nóng)戶（IFAD2002）。許多針對(duì)地方農(nóng)村信用合作社的案例研究也表明，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和高度城市化地區(qū)，還是在廣大中西部地區(qū)以及部分東部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村信用合作社都表現(xiàn)出“非農(nóng)化”特征，或“城市化”特征，直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置的城鎮(zhèn)機(jī)制化趨勢(shì)、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化（盛勇煒2001）；③農(nóng)信社所受到的貸款利率和抵押品管制（SeeSection2.2.1）不利于它向規(guī)模小且分散的農(nóng)戶、中小農(nóng)村私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款；④隨著四大國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)紛紛撤出縣域，農(nóng)村信用社也試點(diǎn)統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人并試點(diǎn)改組為農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，這必定會(huì)加大農(nóng)信社在向中小農(nóng)戶、中小私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款的交易成本；⑤由于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上處于事實(shí)上的壟斷地位，缺乏來自外部的良性競爭，因此其改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)力不足，這無疑也是農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營效率低下的一個(gè)重要原因。
3.1.3對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的影響在現(xiàn)行政策性金融體制下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)際上僅是單純的糧棉收購貸款銀行，業(yè)務(wù)僅限于支持糧棉流通，根本無法充分發(fā)揮支農(nóng)作用。即使在支持糧棉流通方面，也同樣存在突出問題。棉花購銷已經(jīng)市場化，隨著糧食購銷市場化程度的提高、種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、糧棉購銷主體的多元化，國有糧食購銷企業(yè)收購量明顯下降，以購銷信貸為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款資產(chǎn)業(yè)務(wù)也出現(xiàn)規(guī)律性明顯下降。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)，2002年，放開糧食購銷市場的8個(gè)主銷區(qū)省份，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧油購銷貸款比上年下降56％。而與此同時(shí)，一些支持難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于糧食收購資金供應(yīng)的帶有公益性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如良種繁育、種籽購銷等，不能得到政策性信貸的扶持，更得不到商業(yè)性信貸（何廣文2003）。
由于以上因素的作用，農(nóng)村正規(guī)金融組織無法很好地滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)的需求。1997年以來，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難問題加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占（正規(guī)金融機(jī)構(gòu)）全部貸款余額的比重呈下降趨勢(shì)，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%.2000年底全國金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額99371.07億元中，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占4.92%（何廣文等，2002）。農(nóng)業(yè)部對(duì)江蘇省武進(jìn)縣個(gè)體私營企業(yè)的調(diào)查顯示，年收入500萬元以上的企業(yè)中有45.1％認(rèn)為貸款難，年收入500萬元以下的有86.5％認(rèn)為貸款難（《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2002.8.21）。
3.2對(duì)非正規(guī)金融的影響
正是由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給越來越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴于非（準(zhǔn)）正規(guī)金融（溫鐵軍，2001）。據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報(bào)告，中國農(nóng)民來自非正規(guī)市場的貸款大約為來自正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)的四倍。對(duì)于農(nóng)民來說，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融市場的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正規(guī)金融市場（IFAD，2001，xii）。實(shí)地調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)：例如，溫鐵軍等人對(duì)中國東部、中部、西部共15個(gè)省份24個(gè)市縣的一些村莊進(jìn)行了個(gè)案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達(dá)95％，高利息的民間借貸發(fā)生率達(dá)到了85%（溫鐵軍，2001）。據(jù)估計(jì)，僅在浙江溫州市，地下金融的規(guī)模就已達(dá)到600億元人民幣之巨（賀軍，2002）。
但貨幣當(dāng)局對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的發(fā)展一直持懷疑甚至反對(duì)態(tài)度，1997年亞洲金融危機(jī)后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動(dòng)的口號(hào)下，一度在農(nóng)村民間融資中極度活躍的農(nóng)村合作基金會(huì)被管理當(dāng)局勒令撤消和關(guān)閉，從而結(jié)束了中國民間金融的有組織狀態(tài)。政府對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的態(tài)度使民間金融要么消亡，要么轉(zhuǎn)入地下金融狀態(tài)。雖然非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織遠(yuǎn)較正規(guī)金融靈活（例如相較后者而言，前者可以收取更高的貸款利率），但由于無法組織化和正規(guī)化，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融在滿足農(nóng)村融資需求方面所起的作用終究有限。
4、各方對(duì)改革農(nóng)村金融體制的建議
針對(duì)目前中國農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，許多專家學(xué)者都提出了今后如何推動(dòng)農(nóng)村金融體制改革的意見，這些意見基本上可以概括為：進(jìn)一步界定、分離出中國農(nóng)業(yè)銀行中的政策性業(yè)務(wù)，集中力量推進(jìn)農(nóng)村信用社的改革，深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作。由于農(nóng)信社是目前農(nóng)村正規(guī)金融中的主力軍，因此對(duì)農(nóng)信社的改革構(gòu)成了今后農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)，相應(yīng)地，絕大部分關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的建議也集中到如何進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)信社的改革建議上來。這些建議主要包括：
4.1進(jìn)一步加大農(nóng)信社貸款利率浮動(dòng)的改革力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社利率市場化。這包括兩層含義，一是將農(nóng)信社貸款利率浮動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)大到更多的市（縣）以及更高的行政級(jí)別（從鄉(xiāng)營業(yè)點(diǎn)擴(kuò)大到縣營業(yè)點(diǎn)），二是擴(kuò)大農(nóng)信社存貸款利率浮動(dòng)的范圍（馬曉河，姜長云2003；IFAD2002；；Brandt，Park&Wang2001），以使農(nóng)信社以更靈活的姿態(tài)提供農(nóng)村金融服務(wù)。
4.2全面深化農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)。目前有數(shù)種備選模式可供選擇，（1）原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式：即2000－2001年進(jìn)行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；（3）農(nóng)村合作銀行模式：即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行試點(diǎn)模式?？紤]到中國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、地理?xiàng)l件千差萬別，以上三種模式又各具不同的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，因此在模式的具體選擇上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日?qǐng)?bào)，2003－09－25）。換言之，并不存在一個(gè)最優(yōu)的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何廣文，金融時(shí)報(bào)，2003－06－09）。除以上三種已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的模式外，有專家還建議在調(diào)整金融準(zhǔn)入政策的基礎(chǔ)上，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購農(nóng)村信用社，以此帶動(dòng)農(nóng)信社的體制改革（馬曉河，姜長云2003）。
4.3為了更好地推進(jìn)農(nóng)信社改革，有必要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，解決歷史上農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞帳（謝平2001），[4]同時(shí)考慮由國家為農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款提供更多的政策優(yōu)惠。
4.4在管理體制上，中央部門監(jiān)管、省級(jí)政府管理、農(nóng)信社自主經(jīng)營“三位一體”的管理體制，是目前情況下和現(xiàn)有認(rèn)識(shí)水平上的最佳選擇（王洪章、劉錫良2003；人民日?qǐng)?bào)，2003－09－25）。
4.5放松對(duì)非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的相互競爭（林毅夫2003；馬曉河、姜長云2003；何廣平2003；謝平2001；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會(huì)2001）。
大部分上述建議在國務(wù)院于2003年6月頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》中有關(guān)農(nóng)信社管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營機(jī)制和政策扶持等細(xì)則中都有所體現(xiàn)（SeeBox2.1）。
5、需要進(jìn)一步解決的問題
5.1《方案》會(huì)有多大效果（WillSchemeWorkWellinTheFuture？）
從《方案》公布，選擇八個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)行農(nóng)信社改革以來至今，新一輪農(nóng)信社改革歷時(shí)僅半年，還沒有充分的信息以對(duì)此次改革的成效進(jìn)行評(píng)判。但有兩個(gè)信息值得注意，一是截至2003年11月底，全國農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村商業(yè)銀行）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)9年來全行業(yè)第一次扭虧為盈，共盈利1.48億元；二是截至2003年底，八個(gè)試點(diǎn)省市不約而同地基本將省聯(lián)社模式作為第一選擇。
就第一個(gè)信息而言，應(yīng)該可以判斷為這種農(nóng)信社全系統(tǒng)的扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應(yīng)——一項(xiàng)體制性改革不太可能在這么短的時(shí)間內(nèi)立竿見影。同時(shí)，農(nóng)信社盈利并不代表它的“非農(nóng)化”傾向有所改變，實(shí)際上，數(shù)據(jù)顯示同期農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額僅占貸款總余額的42％。就第二個(gè)信息而言，到很有可能在某種程度上反應(yīng)了此次試點(diǎn)改革的弊端所在：即由上而下的產(chǎn)權(quán)改革設(shè)計(jì)并沒有體現(xiàn)出（反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了）《方案》設(shè)計(jì)之初所欲體現(xiàn)的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原則。中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，凡是成功的改革案例（例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等等），均遵循了“基層發(fā)明－上層肯定－試驗(yàn)推廣”的“由下而上”的制度創(chuàng)新模式（或所謂誘致性制度變遷模式）；凡是失敗、效果有限或后遺癥極大的改革案例，均走了一條“上層設(shè)計(jì)－試驗(yàn)推廣”的“由上而下的”制度創(chuàng)新模式（或所謂強(qiáng)制性制度變遷模式）。這種不同改革方案選擇的不同效果可歸因于改革設(shè)計(jì)者、參與者和受益者之間對(duì)信息的享有程度存在極大差異，以及在此基礎(chǔ)上形成不同的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而導(dǎo)致兩種改革模式中不同經(jīng)濟(jì)主體相互博弈的結(jié)果大相徑庭。隨著時(shí)間的推移，《方案》的實(shí)施結(jié)果是否會(huì)與《方案》設(shè)計(jì)目的相一致是大可懷疑的。事實(shí)上，已經(jīng)有官方人士和學(xué)者對(duì)此表示了憂慮（陸磊2004；于寧、何禹欣2003）
最后，農(nóng)村金融問題實(shí)際上是農(nóng)村各方面問題的綜合反應(yīng)（農(nóng)村要素市場、農(nóng)民合法權(quán)利無法得到保護(hù)等等），很難想象《方案》這樣一個(gè)純粹從金融角度出發(fā)的政策設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展起到治本的作用。
5.2新的政策建議
在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，這里提出如下政策建議：
5.2.1創(chuàng)建農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)（Settingupmedium&SmallSizefinancialAgencies）
迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本單位是那些中小規(guī)模的農(nóng)戶、私人企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，理想的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該是能夠?yàn)檫@些農(nóng)村中小農(nóng)戶和中小企業(yè)提供充分的金融服務(wù)。顯然，由于相對(duì)于大銀行而言，中小銀行在向小規(guī)模農(nóng)戶和中小企業(yè)提供融資服務(wù)上更具比較優(yōu)勢(shì)，因此農(nóng)村合適的金融結(jié)構(gòu)應(yīng)該以中小金融機(jī)構(gòu)為主。不過，目前有關(guān)農(nóng)村金融改革尤其是針對(duì)農(nóng)村信用合作社改革的各種方案（SeeSection4andBox2.1），客觀上都會(huì)造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向中大型化發(fā)展（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。因此，在農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)程中，必須注意農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的有效邊界。例如一些學(xué)者認(rèn)為，信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界，信息不對(duì)稱就會(huì)產(chǎn)生，借貸風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大幅增加（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。另外，小額信貸、民間自發(fā)的金融合作，互助會(huì)及其他的自發(fā)的借貸行為都應(yīng)該是適合農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的金融制度安排。
5.2.2必須提倡充分競爭（FreeCompetitionamongRuralFinancialAgenciesisNecessary）
正是在這個(gè)意義上，放松并最終解除對(duì)農(nóng)村非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動(dòng)的歧視和壓抑政策，從而使不同的農(nóng)村金融制度安排之間出現(xiàn)良性競爭的局面是十分必須的。現(xiàn)有改革方案并沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的競爭的重要性，只有在充分競爭的前提下，才能有效擴(kuò)大金融服務(wù)（包括數(shù)量和品種），滿足農(nóng)村融資需求。另外需要指出的是，只有在一個(gè)充分競爭的環(huán)境中，才能有足夠的信息比較判斷不同金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績，從而解決由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。目前在解決農(nóng)村信用合作社歷史壞賬的問題中就存在一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即部分農(nóng)信社利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，把正常情況下造成的呆賬歸結(jié)為歷史包袱（謝平2001）。只有在充分競爭的外部市場環(huán)境條件下，這一問題才有解決的可能。而放開民間金融，將非（準(zhǔn)）正規(guī)金融納入正規(guī)金融的軌道，是在農(nóng)村金融發(fā)展中實(shí)現(xiàn)充分、自由競爭的最佳制度選擇（SeeSection5.1）。另外，只要有合適的配套改革措施，放開民間金融并不一定會(huì)對(duì)農(nóng)信社的經(jīng)營造成很大的沖擊（SeeBox2.2.1－2）。
5.3.3解除對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的管制（RemovingtheRegulationsonRuralEconomicandSocialLife）
在目前針對(duì)農(nóng)信社改革的各方建議以及最新的政策措施中，一般均通過由國家規(guī)定貸款比例的方式來達(dá)到農(nóng)信社貸款支農(nóng)的目的。這一措施是必要且符合國際慣例的。但過去的歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，這種國家硬性規(guī)定貸款比例的做法并不能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款“非農(nóng)化”趨勢(shì)。這里有必要指出，農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款流向的“非農(nóng)化”是和農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的低回報(bào)率直接聯(lián)系在一起的，只要農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的回報(bào)率一直處于較低狀態(tài)，資金流向的“非農(nóng)化”現(xiàn)象就不會(huì)消失。反過來，無法獲得足夠的資金支持也會(huì)進(jìn)一步惡化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境。
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)目前的困境，從根本上講是和政府在農(nóng)村中所推行的一系列不恰當(dāng)?shù)恼咚?lián)系在一期的。迄今為止，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活仍然有相當(dāng)?shù)母深A(yù)和管制，包括糧食收購和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標(biāo)。這些政策和管制妨礙了農(nóng)民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)調(diào)整資源配置，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而加重了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)民收入的增長（陶然、劉明興和章奇，2003），從宏觀上來看則直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益不斷下降和惡化。因此，只要政府不放棄這些干預(yù)和管制政策，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的收入增長潛力就不會(huì)得到提高和釋放，從而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)化”傾向就不會(huì)消失（章奇、劉明興、Vincent和陶然2004）。
總而言之，要從根本上改變農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)”偏好，必須雙管齊下：一方面，繼續(xù)深化針對(duì)農(nóng)信社本身的改革，以使農(nóng)信社成為真正意義上的合作金融，杜絕政府參股或干預(yù)管理決策；另一方面，政府必須放棄對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的干預(yù)，以釋放農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的潛力，從而恢復(fù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的信心和動(dòng)力。5.4.4目前農(nóng)信社改制的試點(diǎn)模式，并不能有效地防止政府對(duì)（改制前后）農(nóng)信社經(jīng)營的干預(yù)。這不僅是農(nóng)信社所面對(duì)的問題，也是整個(gè)中國金融體制所面臨的問題。未來的進(jìn)一步改革，必須將政府工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到實(shí)施金融監(jiān)管，防止地方政府對(duì)農(nóng)信社具體經(jīng)營行為的干預(yù)。
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這是作者為亞洲開發(fā)銀行（AsianDevelopmentBank）所撰寫的分析報(bào)告內(nèi)容之一，非經(jīng)作者同意，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載。
注釋:
[1]1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是……建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。
[2]農(nóng)村合作基金會(huì)在其經(jīng)營中所出現(xiàn)的問題，就其性質(zhì)而言并不比那些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的問題更嚴(yán)重（溫1999）。而且農(nóng)村合作基金會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)問題，很大程度上并不是經(jīng)營不善，而在于地方政府的不適當(dāng)干預(yù)（周其仁2000）。Park等（2001）的研究亦表明，當(dāng)局之所以會(huì)強(qiáng)行關(guān)閉農(nóng)村基金合作會(huì)，在于防止后者的競爭會(huì)對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營造成沖擊。
公共產(chǎn)品，亦稱公共物品或公共品，是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言的一種具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受
益的非排他性的社會(huì)產(chǎn)品。在我國農(nóng)村，公共產(chǎn)品是指本農(nóng)村社區(qū)居民共同享有的“社會(huì)產(chǎn)品”。它既包含農(nóng)村廣播影視、通訊、交通、電力供應(yīng)、水利條件等基礎(chǔ)性的“硬產(chǎn)品”，也包括農(nóng)村治安、農(nóng)村政策、信息提供、技術(shù)服務(wù)、技能培訓(xùn)等所謂的“軟產(chǎn)品”。由于農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最低層，地域廣大而生產(chǎn)規(guī)模較小，農(nóng)民的生產(chǎn)方式落后和文化素質(zhì)較低，因此對(duì)公共產(chǎn)品的需求更強(qiáng)烈。然而，農(nóng)村的邊緣性則使農(nóng)民很難享受到全國性和區(qū)域性的公共產(chǎn)品；而地方政府由于財(cái)力有限，所能為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品也十分有限，因此創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制具有重要意義。
二、目前農(nóng)村公共品供給的困境及其原因
（一）基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，公共品供給主體缺位
根據(jù)公共財(cái)政理論，全國性的公共品，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，地方只負(fù)責(zé)地方性的公共物品的提供。但收于公共產(chǎn)品收益外溢性的廣泛存在，實(shí)際上中央地方間的事權(quán)實(shí)際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上，中央和地方政府對(duì)教育、國防和醫(yī)療衛(wèi)生等到公共產(chǎn)品職責(zé)不清，缺乏具體劃分，其結(jié)果必然是相互推諉，并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來，我國廣大農(nóng)村公共品的提供者是村級(jí)政權(quán)組織和廣大農(nóng)民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產(chǎn)品的供給和服務(wù)嚴(yán)重匱乏。
（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革和轉(zhuǎn)移支付明顯不足，公共品供給財(cái)力不足
村級(jí)政權(quán)擔(dān)負(fù)提供農(nóng)村公共品的義務(wù)，而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)稅等等，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕的同時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)政卻遭遇了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，尤其是在涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的投資與發(fā)展方面，出現(xiàn)了比較大的虧空。另外由于中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法不夠規(guī)范透明，盡管有專項(xiàng)撥款，到政府級(jí)次末端已所剩無幾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共品供給的財(cái)力明顯不足。
（三）供給決策機(jī)制不合理，農(nóng)村公共品提供結(jié)構(gòu)失衡。
盡管基層政府的財(cái)力匱乏，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方面并沒有承擔(dān)主要的投入責(zé)任，但是在基礎(chǔ)設(shè)施供給的決策方面，卻起著主導(dǎo)作用。縣鄉(xiāng)村級(jí)行政組織的偏好決定著農(nóng)村公共品的供給的數(shù)量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機(jī)制下，基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產(chǎn)品，比如，如農(nóng)村道路、自來水、電網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施等，而對(duì)于“軟”的公共產(chǎn)品，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)技推廣、職業(yè)培訓(xùn)、信息服務(wù)和相應(yīng)的制度、政策安排，往往不愿提供。由于沒有建立公共產(chǎn)品農(nóng)民需求的表達(dá)機(jī)制，不能有效反映農(nóng)村社區(qū)多數(shù)的需求意愿。因而，農(nóng)村公共品提供的結(jié)構(gòu)失衡，公共產(chǎn)品的服務(wù)職能相對(duì)缺乏。
三、完善農(nóng)村公共品供給體制建設(shè)的建議
（一）合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)農(nóng)村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內(nèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是，資金層層向上集中，事權(quán)層層下移，大部分的農(nóng)村事務(wù)和公共品提供都集中在縣鄉(xiāng)兩級(jí)；在自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付跟不上的情況下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱。在這種背景下，亟需明確各級(jí)政府合理職能分工并建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支持制度，使基層政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)能在合理化、法治化的框架下得以協(xié)調(diào)，在法律上建立縣鄉(xiāng)政府職責(zé)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的制度安排。同時(shí)通過稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助等財(cái)政政策工具，逐步使縣鄉(xiāng)財(cái)政持續(xù)、健康、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的公平化。
（二）積極發(fā)揮市場和社區(qū)的作用，推進(jìn)農(nóng)村公共品供給主體多元化
政府代表社會(huì)的公共利益，政府有責(zé)任提供那些市場供給失靈的農(nóng)村公共物品，對(duì)于純公共品如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)國家應(yīng)義不容辭地?zé)o償提供。但是由于地方財(cái)力和單一政府供給的效率所限，還可根據(jù)農(nóng)村公共品的層次和性質(zhì)充分發(fā)揮市場和社區(qū)的作用，構(gòu)建農(nóng)村公共品供給的多元主體。對(duì)于準(zhǔn)公共品，政府如果在提供這些公共品的過程中所費(fèi)的交易成本大于市場，效率也沒有私人提供的高，那么就應(yīng)由私人、企業(yè)和社區(qū)提供。特別是一些私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的地區(qū)，完全可以引導(dǎo)、鼓勵(lì)私人企業(yè)提供農(nóng)村公共物品。政府要制定一些相關(guān)的政策鼓勵(lì)私人或企業(yè)投資于農(nóng)村公共品的建設(shè)。比如稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、賦予冠名權(quán)等，鼓勵(lì)各類資本參與此類準(zhǔn)公給品的提供。如農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣就可以利用各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體來完成。同時(shí)政府要維護(hù)私人和企業(yè)等供給主體的既得利益，提高他們供給農(nóng)村公共品的積極性。
（三）建立有效的公共決策權(quán)配置機(jī)制，保證農(nóng)村公共品供給有效性。
農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理而導(dǎo)致的社會(huì)資源分配的扭曲。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重新建立，必須解決決策權(quán)的配置問題。公共產(chǎn)品的供給決策總體上應(yīng)采取“自下而上”的需求表達(dá)過程和“自上而下”的主體選擇過程相結(jié)合。一方面我們要充分尊重廣大農(nóng)民的意愿，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。但鑒于農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品偏好的非全面顯示和我國農(nóng)民的非理性特點(diǎn)，我們還必須強(qiáng)調(diào)政府的“自上而下”的主體選擇過程。應(yīng)該是由原來的“政府決策---農(nóng)民被動(dòng)接受”的“自上而下”向“民主表達(dá)需求意愿---政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”的相結(jié)合的決策機(jī)制。
隨著農(nóng)村老齡化水平的不斷提高、農(nóng)村老年人口和老年家庭數(shù)量的迅速增加、老年人口壽命的延長，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障需求日益強(qiáng)烈。我國農(nóng)村長期以來實(shí)行“家庭+土地”的養(yǎng)老模式，但隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，這種養(yǎng)老模式越來越暴露出它的局限性，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障主要存在著以下幾個(gè)問題。
1.國家財(cái)政支出不足
我國人口老齡化超前于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，即“未富先老”，這也就是說在現(xiàn)階段國家不可能拿出足量的經(jīng)費(fèi)來滿足老年人口的需求，并且目前我國財(cái)政用于社會(huì)保障的資金，絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會(huì)保障的資金甚少。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，除了對(duì)“三無”老人實(shí)行“五保”制度外，養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系都還沒有建立起來。
2.傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式日益退化
我國農(nóng)村長期以來實(shí)行“家庭+土地”為主的養(yǎng)老保障模式。自上世紀(jì)80年代中期以來，城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，大批剩余勞動(dòng)力向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，這在很大程度上加速了農(nóng)村人口的老齡化；大量的農(nóng)用土地被國家和集體強(qiáng)制征用為城鎮(zhèn)建設(shè)，耕地減少，農(nóng)民增收困難。必須用發(fā)展、全面的眼光對(duì)待農(nóng)村養(yǎng)老，從可持續(xù)發(fā)展的視角看,人與人之間的和諧不僅包括代內(nèi)相和諧,而且包括代際相和諧。
3.政策缺乏法律保障
農(nóng)村養(yǎng)老保障是一種社會(huì)化的行為，客觀上要求其在實(shí)施、管理、監(jiān)督等方面都有統(tǒng)一和嚴(yán)密的管理系統(tǒng)。但目前我國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，缺乏保險(xiǎn)工作所要求的實(shí)施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強(qiáng)。
4.政策缺乏持久的穩(wěn)定性
由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在法律的基礎(chǔ)上建立的，缺乏必要的法律支撐，易受各種行政因素的影響。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針、政策時(shí)常變化，往往說辦就辦，說停就停，缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而使這項(xiàng)工作的開展大受影響。此外，時(shí)常變動(dòng)的政策，導(dǎo)致本來就對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障不十分了解、心存疑慮的農(nóng)民更不愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加的也不敢再多投保險(xiǎn)。
5.覆蓋面過窄
從目前已經(jīng)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況來看，覆蓋面窄，“保富不保貧”、“保小不保老”是普遍存在的問題。在農(nóng)村人口中參保人數(shù)所占比重非常低，而且投保的人群主要是中青年，現(xiàn)在的老人受益面很小。大多數(shù)面臨養(yǎng)老問題的老年人沒有被納入到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)。
二、我國農(nóng)村養(yǎng)老的對(duì)策
建立和健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界的共同參與和努力。全面建設(shè)小康社會(huì)，破解中國三農(nóng)問題的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，而重中之重、難中之難是建立和健全以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。
1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，由過去重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向完善公共服務(wù)體系，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的投入大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和基本衛(wèi)生服務(wù)體系的投入，扭轉(zhuǎn)公共資源配置失衡的偏向，讓公共資源更多地向農(nóng)村的義務(wù)教育和基本醫(yī)療，各級(jí)政府要加大政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的支持力度，加強(qiáng)政策的穩(wěn)定性、持久性，把解決農(nóng)民養(yǎng)老問題作為一項(xiàng)制度長期堅(jiān)持、全面落實(shí)下去，使廣大農(nóng)村老年人分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
2.加強(qiáng)家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合，積極探索農(nóng)村養(yǎng)老新模式，走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路在老齡化社會(huì)里，一對(duì)夫妻可能要養(yǎng)四個(gè)老人，還有孩子要培養(yǎng)，因此家庭養(yǎng)老模式已不能再適應(yīng)。國家也不可能全包下來，應(yīng)該大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合。要廣泛開展宣傳教育，弘揚(yáng)中華民族敬老、愛老的傳統(tǒng)美德，營造敬老、養(yǎng)老的社會(huì)環(huán)境，積極發(fā)揮孝道在調(diào)節(jié)家庭關(guān)系、實(shí)現(xiàn)代際和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用。
3.從政策調(diào)控轉(zhuǎn)向法律調(diào)控，讓法律為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立和完善保駕護(hù)航
首先，應(yīng)確立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法律地位。以立法的形式明確規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是國家為保障農(nóng)村穩(wěn)定，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，本著公平的原則，對(duì)農(nóng)村老年群體實(shí)施的社會(huì)保障。其次，加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的立法步伐，讓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度各項(xiàng)措施的實(shí)施能“有法可依”。最后，建立和健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律監(jiān)督機(jī)制。
4.建立和健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制
養(yǎng)老問題比較大的難題在農(nóng)村，國家有關(guān)部門應(yīng)該將農(nóng)民工納入到城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中。同時(shí)樹立早期投入、自我供養(yǎng)的新理念，在未老之前就為將來的養(yǎng)老生活打下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。形成政府養(yǎng)老金（第一支柱）、雇主養(yǎng)老金（第二支柱）和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金（第三支柱）在內(nèi)的多支柱養(yǎng)老金體系，實(shí)現(xiàn)政府保障與雇主保障、以及個(gè)人保障相結(jié)合，既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮市場的功能。
農(nóng)民問題特別是農(nóng)民養(yǎng)老問題始終是制約構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要問題，我們必須下大力氣解決好。辯證唯物主義的原理告訴我們,必須要?jiǎng)?chuàng)造社會(huì)和諧所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件?！皼]有農(nóng)村的和諧，城市的和諧不會(huì)持久”，社會(huì)主義和諧社會(huì)也無從談起。
參考文獻(xiàn)：
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（一）農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的主要體現(xiàn)1．自然風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國農(nóng)村小額信貸服務(wù)的對(duì)象大多數(shù)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)自然環(huán)境的依賴性大，一旦農(nóng)業(yè)受災(zāi)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)民減收，還貸能力就會(huì)減弱，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。2．市場風(fēng)險(xiǎn)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高，市場信息閉塞，農(nóng)戶捕捉市場信息的能力有限。一旦農(nóng)產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題農(nóng)戶就會(huì)無法獲得收入保障，那么小額貸款的回收就會(huì)存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。3．利率風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，國際上獲得成功的小額信貸活動(dòng)，都有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，就是它的利率都比一般商業(yè)銀行的高。國際上的經(jīng)驗(yàn)證明了采取高利率的手段并不會(huì)影響農(nóng)戶的貸款和生產(chǎn)經(jīng)營，在一定程度上反而會(huì)加速他們還款。而采取低利率或者是無利率的信貸，會(huì)誤導(dǎo)農(nóng)戶把信貸資金當(dāng)作捐助款來使用，逐漸培養(yǎng)了他們不圖上進(jìn)的依賴心理和只借不還的惡習(xí)，從而造成了信貸逾期，形成一定的風(fēng)險(xiǎn)。4．道德風(fēng)險(xiǎn)。一是信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的道德缺失。一旦信貸人員在非法利益驅(qū)動(dòng)等因素的影響下，就很容易發(fā)放操作違規(guī)的貸款；二是農(nóng)民的道德信用風(fēng)險(xiǎn)。由于部分農(nóng)民的償債意識(shí)比較淡薄，一些農(nóng)戶把小額信貸當(dāng)成扶貧貸款，而到期后卻不愿還款或逃款，從而造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍存在“放貸容易收貸難”的問題，這嚴(yán)重挫傷了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“小額貸款”的積極性。
（二）引發(fā)中國農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因1．信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制不完善。一是部分金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不嚴(yán)格，在核查農(nóng)戶的投資項(xiàng)目時(shí)把關(guān)不嚴(yán)；二是信貸工作人員素質(zhì)參差不齊，小額信貸機(jī)構(gòu)的主要管理職位大都由政府部門抽調(diào)人員擔(dān)任，而這些人員大都缺乏操作貸款的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和基本的金融知識(shí)。2．農(nóng)戶的信用評(píng)定制度不健全。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶的資信評(píng)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些機(jī)構(gòu)為了完成評(píng)定目標(biāo)，放松了信用等級(jí)評(píng)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評(píng)級(jí)授信不嚴(yán)現(xiàn)象的發(fā)生。3．小額信貸資金來源的單一性、單向性。小額信貸與其他貸款一樣，也存在著規(guī)模效益問題，即只有當(dāng)貸款額度達(dá)到一定數(shù)量時(shí)小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)才能降到最低。目前，中國小額信貸資金，主要來自政府的扶貧資金，信貸機(jī)構(gòu)奉行的是“只貸不存”的原則，而這個(gè)原則，嚴(yán)重地制約了當(dāng)前中國小額信貸的發(fā)展。
二、化解和防范農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的措施
（一）改革與不斷完善小額信貸組織內(nèi)部體制小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的素質(zhì)、管理水平以及管理體制的完善與否、水平的高低，都直接影響著信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展。對(duì)此，我們應(yīng)該加強(qiáng)信貸隊(duì)伍建設(shè)，并通過提高信貸人員的貸款權(quán)，把放貸的風(fēng)險(xiǎn)遏制在源頭上。首先，積極引進(jìn)在金融方面具有專業(yè)水平、高素質(zhì)的工作人員，提拔那些德才兼?zhèn)涞娜藛T進(jìn)入信貸隊(duì)伍，也可以從其他金融機(jī)構(gòu)如國有銀行等挑選優(yōu)秀人才，同時(shí)加強(qiáng)與高校之間的合作，直接聘用各高等院校成績優(yōu)異的金融專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生。其次，切實(shí)抓好內(nèi)部培訓(xùn)工作。定期向在崗工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)、能力培訓(xùn)和小額信貸知識(shí)培訓(xùn)，使他們精通小額信貸的內(nèi)容和運(yùn)作方式，并且要根據(jù)農(nóng)戶所經(jīng)營的內(nèi)容，向他們提供具有針對(duì)性的服務(wù)，特別是要進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技扶貧培訓(xùn)，切實(shí)提高他們的生產(chǎn)經(jīng)營能力。再次，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)貸款數(shù)額大，且貸款到期收回率達(dá)到100％的信貸員，可按貸款額的一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)貸款到期收回率低于80％的信貸人員，按實(shí)際情況對(duì)他們進(jìn)行罰款或行政處罰。這種措施由于關(guān)系到信貸人員的個(gè)人利益，有效地減少了信貸人員利用自己的職權(quán)謀利現(xiàn)象的發(fā)生。最后，下放貸款權(quán)。為了防止呆賬、壞賬，控制金融借貸風(fēng)險(xiǎn)，不僅要培養(yǎng)和造就一支思想品質(zhì)好、工作效率高且熟悉農(nóng)戶信息的信貸員隊(duì)伍，而且上級(jí)需要適當(dāng)?shù)叵路刨J款權(quán)，使信貸人員對(duì)那些數(shù)額小、風(fēng)險(xiǎn)較小的項(xiàng)目信貸有直接的控制權(quán)，從而提高他們的積極性。
（二）加強(qiáng)農(nóng)村小額信貸的信用環(huán)境建設(shè)當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)的信用環(huán)境依然不容樂觀，逃廢金融債務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，所以加強(qiáng)金融法制建設(shè)，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行征信知識(shí)宣傳，為小額信貸的發(fā)展提供所需要的政策、法律以及創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境勢(shì)在必行。1．從農(nóng)戶的角度來看，應(yīng)按農(nóng)戶信用級(jí)別的不同，執(zhí)行差別的利率標(biāo)準(zhǔn)，使信用等級(jí)高的農(nóng)戶得到實(shí)惠，充分發(fā)揮利率的杠桿調(diào)節(jié)作用，以此形成對(duì)農(nóng)戶信用水平的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)廣大農(nóng)民共同營造良好的信用環(huán)境。2．不斷完善中國農(nóng)村征信體系建設(shè)。需努力的方向有：（1）對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行個(gè)人資信調(diào)查，建立農(nóng)戶個(gè)人信用檔案，同時(shí)農(nóng)戶信用信息在各部門之間開放，這樣各部門之間的相互監(jiān)督就會(huì)對(duì)農(nóng)戶的失信行為產(chǎn)生約束力；（2）強(qiáng)化政府在建設(shè)農(nóng)村征信體系的責(zé)任和義務(wù)。政府作為社會(huì)信用制度建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)積極發(fā)揮立法、引導(dǎo)、預(yù)防監(jiān)督、保障和溝通的作用，并在征信發(fā)展過程中樹立誠信的形象，發(fā)揮表率作用；（3）加快征信體系法律法規(guī)的建設(shè)，最終形成以農(nóng)戶道德為支撐、政府作用為導(dǎo)向、規(guī)范的法律法規(guī)為保障的農(nóng)村信用制度。
（三）逐步實(shí)施小額信貸高利率政策國際成功的小額信貸，大都采取高于一般商業(yè)貸款的市場利率，主要原因是小額信貸的運(yùn)作成本遠(yuǎn)高于一般商業(yè)貸款機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本，而要維持小額信貸機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，就需要依靠高利率來補(bǔ)償，加大宣傳和解釋力度，讓他們認(rèn)識(shí)到小額信貸與其他商業(yè)銀行貸款的區(qū)別，即小額信貸不僅僅提供資金，信貸員還會(huì)親自上門指導(dǎo)并提供相應(yīng)的一系列服務(wù)，進(jìn)而讓他們慢慢地意識(shí)到小額信貸是真正在幫助他們擺脫貧困，找尋致富之路，從而逐漸地接受高利率。
（四）推行貸款保險(xiǎn)以及適當(dāng)采用貸款擔(dān)保、抵押制度首先，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳，充分認(rèn)識(shí)到參保的好處，并把參加保險(xiǎn)作為能否得到貸款的一個(gè)重要條件，這樣農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)發(fā)生損失，且屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍的，就可以由保險(xiǎn)公司給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而保證了金融機(jī)構(gòu)的貸款安全。其次，加強(qiáng)對(duì)小額信貸保險(xiǎn)市場的研究，推進(jìn)小額信貸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，并設(shè)計(jì)出符合農(nóng)戶需求的品種。在擔(dān)保、抵押方面，著重發(fā)揮小額信貸的靈活性，并擴(kuò)大合格抵押物的范圍。一是適當(dāng)?shù)卣{(diào)整農(nóng)戶貸款的額度范圍、借款期限及利率的浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等，最大限度地滿足農(nóng)戶的需求；二是應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品、存貨、應(yīng)收賬款以及生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)利等這些本不屬于抵押品范圍的抵押品納入范圍之內(nèi)，增加農(nóng)戶貸款數(shù)額。
（一）提升農(nóng)村金融服務(wù)水平
提升農(nóng)村金融服務(wù)水平是麗水農(nóng)村金融改革措施的核心要素之一。眾所周知麗水之所以能夠成為我國農(nóng)村金融改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)域之一就是因?yàn)辂愃霓r(nóng)村金融服務(wù)水平較高。因此在這一前提下麗水為了更好地對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)揮則需要進(jìn)一步的提升自身的農(nóng)村金融服務(wù)水平。即在發(fā)展農(nóng)村金融的過程中對(duì)自身的農(nóng)村服務(wù)金融水平進(jìn)行提升。從而能夠在完善農(nóng)村金融服務(wù)體系和建設(shè)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域得到全新的進(jìn)展，并且能夠有效的破解麗水農(nóng)村金融發(fā)展過程中存在的瓶頸和缺陷。
（二）打造惠民利民金融工程
打造惠民利民金融工程是麗水發(fā)展農(nóng)村金融的重要內(nèi)容。由于麗水自身是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)并且麗水同時(shí)也是全國聞名的農(nóng)業(yè)大市，這使得打造惠民利民金融工程成為促進(jìn)麗水農(nóng)村金融體系發(fā)展的重要突破口。除此之外，打造惠民利民的金融工程還有助于解決麗水當(dāng)?shù)厝r(nóng)需求大并且融資難與此同時(shí)城鄉(xiāng)差距大和普惠難等之前一直困擾麗水農(nóng)村金融發(fā)展的難題與缺陷，從而促進(jìn)麗水農(nóng)村金融整體水平的有效提升。
二、麗水市農(nóng)村金融改革的成果和啟示
（一）合理選擇改革切入點(diǎn)
合理選擇改革切入點(diǎn)是麗水市農(nóng)村金融改革的成果和啟示的基礎(chǔ)和前提。眾所周知在之前的農(nóng)村金融改革過程中，麗水通過多年的實(shí)踐已經(jīng)獲得了一定程度的體制與內(nèi)容創(chuàng)新。并且通過多年來大量的細(xì)致工作，麗水能夠更加合理的選擇改革的切入點(diǎn)，這也是麗水農(nóng)村金融改革取得成果的重要原因，也是許多進(jìn)行弄成就金融改革城市值得借鑒的地方。
（二）立足實(shí)際的改革路徑
立足實(shí)際的改革路徑是麗水農(nóng)村金融改革的重要內(nèi)容。在選擇相應(yīng)的金融改革路徑過程中麗水極其重視根據(jù)麗水的實(shí)際情況來對(duì)改革路徑進(jìn)行選擇，從而使得麗水農(nóng)村金融的整體平均增速達(dá)到了同比增長14.04％，這一增速高出了全國城市平均水平的5.72%。即通過立足實(shí)際的改革路徑選擇，麗水的經(jīng)驗(yàn)可以讓別的城市在借鑒的過程中也注重根據(jù)自身的世界情況來選擇合適的改革路徑，最終促進(jìn)農(nóng)村金融改革整體水平的有效提升。
（三）推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)的有效下沉
推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)的有效下沉是完善麗水農(nóng)村金融體系和農(nóng)村信用體系的重要組成部分。根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示。麗水全市的行政村信用評(píng)價(jià)以及達(dá)到了全省的第3位，其整體水平已經(jīng)高出了全國平均水平的5.12%。之所以能夠在農(nóng)村信用體系獲得如此大的成果，與麗水注重推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)的有效下沉有著緊密的聯(lián)系。即麗水通過推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)的有效下沉來進(jìn)一步完善自身的農(nóng)業(yè)金融基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)信用基礎(chǔ)，最終使得自身的農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)面達(dá)到92%，并且這一體系已經(jīng)成為了重要的成果經(jīng)驗(yàn)并且開始推向全國，從而為其他城市農(nóng)村金融和農(nóng)村信用的發(fā)展帶來了重要的啟示。
（四）發(fā)揮金融的社會(huì)管理功能
發(fā)揮金融的社會(huì)管理功能對(duì)于麗水市農(nóng)村金融改革的成果和啟示的重要性是不言而預(yù)的。麗水在自身的農(nóng)村金融改革中不僅僅將金融是為單純的經(jīng)濟(jì)組成部分，還將其視為重要的社會(huì)管理功能。即通過金融體系的改革來完善相應(yīng)的社會(huì)管理功能，在解決麗水農(nóng)民跳低收入問題和農(nóng)戶脫貧問題的同時(shí)也更好地促進(jìn)了麗水整體的社會(huì)和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展。
三、對(duì)我國農(nóng)村金融改革工作的建議
（一）堅(jiān)持政府與人民銀行主導(dǎo)的改革模式
堅(jiān)持政府與人民銀行主導(dǎo)的改革模式是我國農(nóng)村金融改革工作的基礎(chǔ)和前提。通過上文對(duì)于麗水經(jīng)驗(yàn)的分析我們可以分析，只有堅(jiān)持在政府和人民銀行的主導(dǎo)下農(nóng)村金融改革才能取得自身應(yīng)有的成效并且將獲得的成果與經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展到全國，從而讓更多的城市和區(qū)域的農(nóng)村金融改革得到更好的借鑒，在這一過程中沒有地方政府和人民銀行的有效配合則這些工作難以得到有效的開展。
（二）構(gòu)建多元化農(nóng)村金融組織體系
構(gòu)建多元化農(nóng)村金融組織體系對(duì)于我國農(nóng)村金融改革工作的重要性是不言而喻的。在麗水市農(nóng)村金融改革過程中，麗水非常注重對(duì)自身的金融組織體系進(jìn)行多元化的構(gòu)建和發(fā)展，并且在增加農(nóng)村金融服務(wù)種類、和擴(kuò)大農(nóng)村金融業(yè)務(wù)范圍以及加強(qiáng)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)控制等方面都有著出色的表現(xiàn)。這一經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果想要在農(nóng)村金融改革中有效解決資金供給不足、機(jī)構(gòu)發(fā)展水平低等制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村金融改革的瓶頸問題，構(gòu)建多遠(yuǎn)化的農(nóng)村金融組織體系無疑是效果良好的建議和措施，并且這一措施在許多城市的農(nóng)村金融改革實(shí)踐中也得到了良好的應(yīng)用并且取得了豐碩的實(shí)踐成果。
（三）打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融體系
打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融體系是我國農(nóng)村金融改革工作的重要組成部分。需要注意的是，在我國農(nóng)村金融改革過程中通過打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的金融體系，可以有效的建立新型的農(nóng)村金融組織風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制和相應(yīng)的農(nóng)村損失財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，這些機(jī)制的建立是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融體系的重要組成部分。除此之外，通過打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融體系還可以更好地使全國各地的農(nóng)民安心的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時(shí)能夠有效降低農(nóng)村金融的服務(wù)成本和運(yùn)營成本與此同時(shí)提高農(nóng)村金融服務(wù)的具體效率和服務(wù)的針對(duì)性，在協(xié)調(diào)農(nóng)村金融供需關(guān)系和借貸需求的同時(shí)，最終促使我國農(nóng)村金融體系整體水平得到全面的提升。
（四）構(gòu)建低成本、高效率的支付結(jié)算體系
構(gòu)建低成本、高效率的支付結(jié)算體系是我國農(nóng)村金融改革工作的核心要素之一。在麗水農(nóng)村金融改革中重要的經(jīng)濟(jì)文件《麗水市農(nóng)村金融改革試點(diǎn)總體方案》中指出了構(gòu)建低成本并且高效率的支付結(jié)算體系是麗水農(nóng)村金融改革進(jìn)行的重要支柱。針對(duì)這一情況，我國在借鑒麗水經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重構(gòu)建低成本并且高效率的支付結(jié)算體系，即通過綜合的運(yùn)用信貸、證券、保險(xiǎn)、信托和擔(dān)保等金融資源來對(duì)自身的結(jié)算體系進(jìn)行持續(xù)的完善，從而為全國性的農(nóng)村金融改革提供重要的經(jīng)濟(jì)支柱。
四、結(jié)語
1．加大資金投入，不斷改善科教條件。
幾年來，學(xué)校以創(chuàng)建“教育現(xiàn)代化”、省“四配套”工程為契機(jī)，不斷改善辦學(xué)條件。面對(duì)巨大資金缺口，學(xué)校通過多方渠道積極籌措資金300多萬元，用于改進(jìn)教育裝備，努力實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件軟件不軟、硬件過硬。先后建成可容納300多人的科技報(bào)告廳、科技活動(dòng)室、實(shí)驗(yàn)室、微格教室、網(wǎng)絡(luò)教室、軟件制作室等。其中微格教室面積達(dá)120平方米以上?？茖W(xué)儀器室、實(shí)驗(yàn)室按國家一類標(biāo)準(zhǔn)配備各類儀器設(shè)備，實(shí)驗(yàn)可容納12組以上；科技活動(dòng)室按省教育廳要求配置勞技工具，使用面積符合標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校圖書館擁有圖書27000冊(cè)，其中科普類書籍3000多冊(cè)，并向全體師生開放。
2．重視科普教育軟環(huán)境建設(shè)。
學(xué)校開辟了科普知識(shí)宣傳櫥窗，科普展示走廊，學(xué)校展板，班級(jí)板報(bào)，“紅領(lǐng)巾”廣播站等宣傳陣地，營造了一個(gè)良好的科普教育校園環(huán)境。同時(shí)，學(xué)校注意科普教育向社會(huì)延伸，挖掘、利用、推廣科學(xué)技術(shù)社會(huì)資源。以鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科技園、校農(nóng)家故院、果蔬種植基地為科普教育基地，以縣氣象局、科協(xié)、鎮(zhèn)農(nóng)技站、鎮(zhèn)自來水廠為科普參觀實(shí)踐基地等等。為學(xué)生走向大自然，走向社會(huì)，走近科學(xué)開辟一個(gè)廣闊的天地。
二、建設(shè)科教師資隊(duì)伍，實(shí)施科教育人工程
當(dāng)前，小學(xué)面臨教師結(jié)構(gòu)性短缺，科學(xué)教師隊(duì)伍也存在同樣問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響著學(xué)校科學(xué)教育教學(xué)活動(dòng)的開展。為此，我校采取多項(xiàng)措施，建設(shè)了一支理論知識(shí)豐富、專業(yè)技能扎實(shí)、較穩(wěn)定的專兼職科學(xué)教師隊(duì)伍，確?？茖W(xué)教育課程全面實(shí)施。
1．加快轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)工作，配足配齊科學(xué)課程專職教師。
學(xué)校按要求配足2名科學(xué)課程專職教師，2名綜合實(shí)踐活動(dòng)專職教師，2名信息技術(shù)專職教師，還邀請(qǐng)退休教師擔(dān)任學(xué)校的校外科技副校長或兼職輔導(dǎo)員。多年來，學(xué)校積極選派教師參加科學(xué)教師、科技輔導(dǎo)員和綜合實(shí)踐活動(dòng)教師進(jìn)修、培訓(xùn)。為鼓勵(lì)教師能安心開展科學(xué)技術(shù)教育工作，我們不僅把教師指導(dǎo)學(xué)生開展科技活動(dòng)的時(shí)間計(jì)算為教師工作量，還把科學(xué)教育業(yè)績作為教師晉升職稱、評(píng)先評(píng)優(yōu)的參考條件之一。
2．創(chuàng)新校本教研機(jī)制，加強(qiáng)教師專業(yè)引領(lǐng)。
要實(shí)施學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，最重要的是更快更好地促進(jìn)教師的專業(yè)成長。沒有教師的發(fā)展，就不可能有學(xué)生的發(fā)展、學(xué)校的發(fā)展。我們著力創(chuàng)建校本教研制度，旨在促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)學(xué)生發(fā)展、學(xué)校發(fā)展。在實(shí)踐中，我們圍繞發(fā)展這一主題，構(gòu)建了多元的教師成長平臺(tái)。首先學(xué)校開展教研活動(dòng)做到“四定”：定時(shí)間、定地點(diǎn)、定人員、定進(jìn)度。其次教研做到強(qiáng)化課程意識(shí)，把教師、學(xué)生、教材、環(huán)境多個(gè)因素有機(jī)整合。
3．發(fā)揮骨干教師引領(lǐng)帶動(dòng)作用。
充分發(fā)揮骨干教師的示范引領(lǐng)作用，讓外出學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的教師，學(xué)習(xí)結(jié)束回校后定期舉行二次培訓(xùn)，讓全體教師共享培訓(xùn)成果；骨干教師每學(xué)年至少要上一節(jié)示范課或講座。定期開展與兄弟學(xué)校交流研討活動(dòng)，采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來等形式，吸收別人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教育教學(xué)理念。
三、開發(fā)人文歷史資源，提升科技教育內(nèi)涵
1．積極開展科學(xué)技術(shù)普及活動(dòng)，形成辦學(xué)特色。
結(jié)合世界環(huán)境日、世界地球日、世界氣象日等紀(jì)念日，學(xué)校每年均組織開展相應(yīng)普及宣傳活動(dòng)。4月22日世界地球日，組織學(xué)生到抗日山植樹造林，體驗(yàn)保護(hù)環(huán)境實(shí)踐活動(dòng)；6月5日世界環(huán)境日，組織學(xué)生走進(jìn)企業(yè)、工廠、鎮(zhèn)區(qū)小巷，向人們發(fā)放保護(hù)環(huán)境宣傳資料等科普教育活動(dòng)。
2．科學(xué)教育納入校本課程體系，培育辦學(xué)品牌。
根據(jù)學(xué)生的興趣愛好組建學(xué)?？萍寂d趣小組，因地制宜開展活動(dòng)，做到定時(shí)間、定地點(diǎn)、定計(jì)劃、定指導(dǎo)教師，確?？萍寂d趣小組活動(dòng)落到實(shí)處；科學(xué)教育成效顯著，組織學(xué)生參加各級(jí)科技創(chuàng)新大賽、電腦作品設(shè)計(jì)制作、學(xué)科知識(shí)等競賽，近四年學(xué)生有二十多人次在各級(jí)各類科技創(chuàng)新大賽中取得優(yōu)異的成績。科學(xué)教育逐漸成為我校辦學(xué)的一個(gè)亮點(diǎn)、一張品牌。校本課程《農(nóng)家》先后獲得省、市評(píng)比一等獎(jiǎng)。
3．以校為本，開展特色科教活動(dòng)。