時間：2023-03-21 17:05:02
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公正性問題無疑是現(xiàn)代倫理學的一個核心性問題。隨著上世紀中后期可持續(xù)發(fā)展問題逐漸進入人們的視野并成為關(guān)注的焦點性問題，人們逐漸意識到，公正問題是具有歷史性的，代際公正問題是公正性問題所不可缺少的重要一維。然而理論界卻一直缺少對這一問題的可靠理論支撐。正義倫理學是在整個倫理學史中有著里程碑意義的倫理學流派，它的提出恰恰處在可持續(xù)發(fā)展問題日益突出的時代，也就不可避免地關(guān)注了代際公正問題。
一、代際公正———新視野中的理論難題
不可否認，代際公正問題只是到了現(xiàn)代社會才引起人們的關(guān)注，從而進入人們探討的論域。這一點是不難理解的。一者，在古代社會，由于生產(chǎn)力落后，人們維持自己的生計尚且困難，根本無暇顧及后代人的發(fā)展問題;再者，像我們中國古代那樣的社會由于等級制度森嚴，代內(nèi)公平尚無從談起，更罔論代際公平問題;第三，彼時落后的社會生產(chǎn)力對資源的消耗和需求并非如今天這般強烈，資源短缺的矛盾并未凸顯出來，所以人們也不會關(guān)注到代際公平問題。因此完全可以說這是一個新時代、新視野中的新理論問題。同時，說這個問題是理論難題也并不為過。代際關(guān)系分為“共時性代際關(guān)系”和“歷時性代際關(guān)系”。［1］前者指生活在同一時代的幾代人之間的關(guān)系，這樣的幾代人尚可直接交流和對話，后者指生活在不同時代的當代人和前代人以及未來人之間的關(guān)系。如果從現(xiàn)實人類延續(xù)的角度講，我們高聲呼吁既滿足現(xiàn)代人的需求，又不損害后代人需求的能力是可以得到廣泛認同的，但是如果從理論的角度講，當代人和后代人，尤其在歷時性代際關(guān)系中是不能平等對話的，從占有資源的時間性角度講無疑未來人對當代人來說是處于弱勢的。那么憑什么我要關(guān)照未來人的利益便是一個不得不回答而其實又并不像看上去那樣好回答的問題，因為關(guān)照未來人勢必會影響現(xiàn)代人的生活質(zhì)量。因此，羅爾斯這樣評價:“不用說，這個問題是困難的。它使各種倫理學理論受到了即使不是不可忍受也是很嚴厲的考驗。”［2］224而這個問題又是不可回避的，不回答它，我們所謂的可持續(xù)發(fā)展，所謂的人類延續(xù)就只能停留在喊口號的層次上。羅爾斯的《正義論》旨在建立一種以“公平的正義”為核心理念的正義倫理學體系，從而批判和超越功利主義倫理學，并使以康德、洛克、盧梭為代表的傳統(tǒng)契約論更加普遍化和具有更高的抽象層次。然而要建立一個新的正義倫理學的完整體系，就不得不考慮到代際公正問題。當然，從體系建構(gòu)的需要考慮，代際公正問題并不是正義倫理學的核心問題。但是他所提出的“正義儲存原則”無疑對解決代際公正問題是具有理論啟發(fā)性和現(xiàn)實可操作性意義的。
二、正義倫理學的理論背景和理論旨趣
如前所述，羅爾斯的正義倫理學是奠基在傳統(tǒng)契約論的基礎(chǔ)之上的一種新的契約論。傳統(tǒng)的契約論可以說是自霍布斯而始的，霍布斯是將契約論系統(tǒng)化的第一人，也是“自由主義”這一政治概念的奠基人。在他看來，在自然條件下，人是天然地具有自由和平等權(quán)利的，然而這種狀態(tài)下，由于人性的自私，人與人的關(guān)系變成一種狼與狼的關(guān)系，人們處在一切人反對一切人的戰(zhàn)爭狀態(tài)，為避免這種情況，人們必須訂立契約，將權(quán)利交給者，這樣，所謂的“利維坦”就誕生了，這是具有理性能力的人的合理選擇。而在洛克看來，以自由、平等、和諧為特征的自然狀態(tài)由于缺乏法治而并不完美，人們?yōu)榱吮Ｗo生命、自由、財產(chǎn)需要達成契約，放棄部分而非霍布斯所說的全部權(quán)利，交給人們指定的專門人員而非利維坦。盧梭則認為，自然狀態(tài)是一種人與人之間幾乎沒有交往的孤立狀態(tài)，在此狀態(tài)下，人人生而平等，然而這種狀態(tài)并不完美，必須過度到社會狀態(tài)，而這時社會環(huán)境中的不公平現(xiàn)象則使人們感到憤怒，因而人們通過訂立契約將所有人的全部力量貢獻給共同體———國家，從而每個人的力量都得到保護?？梢哉f與霍布斯和洛克相比，盧梭的思想具有強烈的平等主義色彩。在以上三者的基礎(chǔ)上，康德認為，自然狀態(tài)下人的自由是一種野蠻的自由，必須從這種自然狀態(tài)過度到以社會契約為基礎(chǔ)的公民社會，這種社會契約來自于純粹理性和絕對命令，國家是一個先驗的、理性的、精神的“目的國”，它的作用是使每個人的自由、權(quán)利、獨立免受侵害。傳統(tǒng)的契約論依賴于自然法的觀念，是一種形而上學的理論，它主要解決了自由而沒有解決平等問題。而羅爾斯的契約論從一開始就是以解決平等問題為目的的，他關(guān)注得更多的是現(xiàn)實而不是形而上學問題。當進入現(xiàn)代社會以后人們開始對形而上學失望，羅爾斯的新契約論就因為其務實性而顯得格外有魅力。傳統(tǒng)的契約論后來受到了休謨、邊沁等功利主義思想家的攻擊，此后的150年，是功利主義占統(tǒng)治地位的時代。功利主義倡導一種“最大多數(shù)人的最大幸福原則”，這種蘊含著整體主義的原則必然導致取大舍小，使整體利益凌駕于個人利益之上，那么就不可避免地犧牲多數(shù)較不利者的權(quán)益，導致以社會最大利益來壓制或損害個人權(quán)益的非普遍性后果，而這種后果顯然是不公正的。因此，羅爾斯要建立公正的倫理學就首先要以功利主義為論敵，這構(gòu)成了他的理論背景和旨趣。
三、從正義倫理學的邏輯前提看代際公正問題
羅爾斯在《正義論》中訴求社會公正時有一個很明確的邏輯前提，那就是他所謂的“原初狀態(tài)”。羅爾斯設立原初狀態(tài)(originalposition)是為了取代傳統(tǒng)社會契約論中的“自然狀態(tài)”(thestateofnature)。“這種原初狀態(tài)當然不可以被看做一種現(xiàn)實的歷史狀態(tài)，更非文明之初的那種真實的原始狀況，它應被理解為一種用來表達某種確定的正義觀的純粹假設狀態(tài)”。［2］10可見這種原初狀態(tài)是正義倫理學的一個邏輯起點而非現(xiàn)實起點。怎樣界定這種原初狀態(tài)的基本特征呢?羅爾斯又設定了一個“無知之幕”(veilofignorance)，“沒有一個人知道他在社會中的地位，———無論是階級地位還是社會出身，也沒有人知道他在先天的資質(zhì)、能力、智力、體力等方面的運氣。我們甚至假定各方并不知道他們的善的觀念或他們的特殊的心理傾向。”［2］10設置這種“無知之幕”的目的是為了避免人們在選擇時受各種自身的特殊性和環(huán)境的偶然性的影響，在這種原初狀態(tài)下才能保證達成的契約是公平的。在原初狀態(tài)中，各方被設想為有理性的和相互冷淡(mutuallydisinterested)的，這能保證每個人對他人的利益不感興趣，在這種條件下，社會規(guī)則會被廣泛接受。繼而羅爾斯闡述了在原初狀態(tài)下各方都能接受的兩個正義原則:第一原則———每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權(quán)利(平等自由原則)。第二原則———社會的經(jīng)濟的不平等應當這樣安排，使他們(1)在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);(2)依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。這兩個原則正是建立公平正義的社會制度的依據(jù)。［2］237，同樣，關(guān)于原初狀態(tài)和無知之幕的設定也適用于解決代際公平問題:“他們不知道他們屬于哪一代人，或者不知道屬于某個世代的結(jié)果會是什么樣的，不知道他們的社會處在文明的哪個階段。他們無法弄清楚自己這一代是貧窮的還是相對富裕的，大體是農(nóng)業(yè)社會還是大體工業(yè)化了等等。在這些方面，無知之幕是徹底的。”［2］227在這種狀況下，每代人要為后代人儲存財富，但又不能因過多地儲存而損害當代人的利益?？梢?，在解決社會制度公正的時候，羅爾斯依托原初狀態(tài)引申出兩個正義原則，在解決代際公正的時候他依然要在原初狀態(tài)中設計他的“正義儲存原則”。原初狀態(tài)的假設在他的整個理論中起著舉足輕重的作用。#p#分頁標題#e#
四、從正義倫理學的價值基點看代際公正問題
正當(theright)與善(good)是兩個基本的道德價值概念，怎樣處理兩者之間的關(guān)系決定了一種倫理學的性質(zhì)。在倫理學史上，目的論(Teleology)或價值論(Axiology)認為善優(yōu)先于正當，他們以人的行為的價值效果為最終的道德評價標準，功利主義是其典型代表。道義論(Deontology)則恰好相反，他們認為道德規(guī)范的標準應當是一種合理層次上的行為約束，因此一種正當?shù)囊?guī)范行為才是有可能普遍化的道德行為，所以正當應優(yōu)先于善，代表人物是康德。［3］羅爾斯無疑是更傾向于后者，他一直認為善與正當具有一致性，“我一直假定，在一個良序的社會里，公民們關(guān)于他們自身善的觀念與公認的正當原則是一致的，并且各種善在其中占有恰當?shù)牡匚弧?rdquo;［2］311然而羅爾斯對這兩個道德價值概念的態(tài)度是不同的，他認為善是為正當服務的。對此，羅爾斯區(qū)分了“善的弱理論”和“善的強理論”。那種為確定各方在原處狀態(tài)中的動機，以保證論證正義原則的基本善的前提的被稱為“善的弱理論”，在這種善的弱理論的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展的綜合性善理論即為“善的強理論”，它指人理性地選擇正義的內(nèi)在道德價值基礎(chǔ)。“善概念一直在一種相當弱的意義上被使用的……在公平的正義這里，正當概念優(yōu)于善的概念。”［2］311應該說，以“善”為核心的目的論或價值論是一種個人主義或相對主義的理論，因為“善”更傾向于對個人的道德要求，而且是較高的道德要求，當以這種個人主義為依托去訴求一種普遍化的幸福要求———“最多數(shù)人的最大幸福原則”，必然只能是一種理想化的空中樓閣。羅爾斯意圖建立的以“公平的正義”為核心價值的倫理學應該是一種尋求合理社會制度的社會倫理學，而迥別于以“善”為宗旨的個體倫理學。他選擇較“善”而言要求更低，更“合宜”的“正當”作為理論奠基，無疑這個理論基礎(chǔ)是更容易為所有人認同接受和執(zhí)行的。另外，這種“正當”與“善”的爭論延伸到今天的經(jīng)濟社會，演變成了關(guān)于“效率”與“公平”何者更為優(yōu)先的現(xiàn)實制度設計方案之爭，那么無疑，功利主義者認為應該是效率優(yōu)先的，也正是由于這種觀念長期占統(tǒng)治地位，造成了今天在社會經(jīng)濟高度發(fā)展的面具下出現(xiàn)了很多不平等的影響人類社會可持續(xù)發(fā)展的深刻裂痕。所以在這個意義上羅爾斯才要建立起他的正義倫理學，重置“公平”與“正當”于倫理學的核心地位。在訴求代際公正的時候，羅爾斯仍然是以“正當”為前提的，“在這種情況下，倫理問題就是這樣一個問題:即不計時間地同意一種在一個社會的全部歷史過程中公正地對待所有世代的方式。”［2］329因此，正義的儲存原則并不要求當代人為后代人做出多大的犧牲，而是要求他們在合理享用前代人儲存的成果并不影響自己生活質(zhì)量的同時，合理地為后代人儲存財富(包括物質(zhì)財富和精神文化財富)。
關(guān)鍵詞:高校;行政管理專業(yè);公共行政;教學
一、公共行政與高校行政管理專業(yè)
(一)公共行政的起源與特質(zhì)
公共行政是社會科學中的重要研究領(lǐng)域之一。它從政治學當中分離出來、形成自身特有的學術(shù)研究體系，至今已有上百年的歷史。公共行政研究起源于美國，而后經(jīng)由不斷的探索和創(chuàng)新而拓展到世界各地，為現(xiàn)代政府的行政管理改革和發(fā)展做出了不可替代的貢獻。對公共行政研究的產(chǎn)生是當時社會發(fā)展和政治環(huán)境的必然要求。19世紀末的資本主義發(fā)展迅速，在實現(xiàn)了社會生產(chǎn)力高速向前推進的同時、也使得社會矛盾日益復雜、層出不窮。當時，美國的政治舞臺上“政黨分贓制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由選舉造成的周期性政治震蕩導致了一輪又一輪的政治官員更替;這種人員頻繁更迭進一步使得政府管理工作非常不穩(wěn)定，公共政策也難以長期堅持和落實。行政管理變革的要求迫在眉睫，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，宣告了美國行政文官制度的建立和“政黨分贓制”的終結(jié)。為了回應社會現(xiàn)代化對政府管理的新要求，同時也作為對行政文官制度的深度理論闡釋，1887年托馬斯•伍德羅•威爾遜(ThomasWoodrowWilson)在《政治科學(季刊)》上發(fā)表了名為《行政學研究》的論文，明確地提出了在當時社會背景下公共行政學作為一門獨立學科產(chǎn)生出來的必要性。1900年，弗蘭克•約翰遜•古德諾(FrankJohnsonGoodnow)發(fā)表了《政治與行政》一文，指出了美國環(huán)境下實現(xiàn)政治與行政二者協(xié)調(diào)的特有方式即法外調(diào)節(jié)。與此同時，弗雷德里克•溫斯洛•泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利•法約爾(HenriFayol)在各自的大型企業(yè)管理實踐當中也總結(jié)了可以用于行政管理的、普適性的管理原則，認為管理是可以通過學校教育來習得的。由此可見，公共行政研究自其誕生之初，就是兼具理論性與實踐性的;而這一特點在后來的公共行政研究發(fā)展當中則得到了更為充分的體現(xiàn)。1926年倫納德•懷特(LeonardD．White)所寫作的《行政學導論》作為世界上第一本論述公共行政學的大學教材，對各大學的公共行政專業(yè)教學提供了前所未有的幫助。同期盧瑟•古利克(LutherGulick)根據(jù)自己在美國公共行政研究所的實踐研究提出了“一體化行政原則”，由此公共行政研究的“價值中立”取向和“政治無涉”立場達到了一個新的高峰。至此，傳統(tǒng)的公共行政研究在理論和實踐兩方面都奠定了深厚的學科基礎(chǔ)。隨著各派學者對公共行政研究探索的不斷深入，這門學科的內(nèi)容逐漸變得更加豐富，其研究視角和價值判斷立場也不時有變化的傾向，整體呈現(xiàn)出“螺旋式前進”的狀態(tài)。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，公共行政如今已經(jīng)成為政治學、法學、管理學、社會學等多種學科相互交叉和滲透的一門綜合性學科。由此，高校當中建立的行政管理專業(yè)也與之相適應，體現(xiàn)出了綜合性、交叉性和應用性強的特點。
(二)我國公共行政學的重建與高校行政管理專業(yè)發(fā)展
我國高校的行政管理專業(yè)的建立，源于我國社會科學界對公共行政這一研究領(lǐng)域的重新重視。1982年1月29日，人民日報發(fā)表了學者夏書章的文章《把行政學的研究提上日程是時候了》，使得原本在1952年的全國高校院系大調(diào)整過程中被撤銷的公共行政學科目得以恢復，重新回到我國學術(shù)界的關(guān)注和研究領(lǐng)域。1984年8月，國務院辦公廳和勞動人事部共同舉辦的行政管理研討會在吉林市召開，反映出政府對公共行政研究開始了正式的重視。而1988年中國行政管理學會的成立，更是被譽為中國公共行政研究發(fā)展史上的重要里程碑之一［1］。自學科重建之始直到20世紀90年代末期，中國公共行政研究的主要任務是學科重建，即建立學位點和教育體系。有相當一部分質(zhì)量較高的公共行政研究都在這一時期產(chǎn)生，但從整體上來講仍然存在著某些不足之處，例如:研究隊伍規(guī)模有限，對于研究的重視程度還有待進一步提高;研究范圍仍然比較狹窄，專業(yè)化的程度需要繼續(xù)加強;研究內(nèi)容大多以概念討論和辨析的層面為主，對我國的本土實踐問題的關(guān)注也較少，以及對研究方法的重視和應用尚顯不夠。對于根植于西方國家的公共行政這一領(lǐng)域的研究，基本上處在吸收借鑒的階段，并且主要是通過吸取西方對公共行政研究早期與中期的成果來實現(xiàn)的。隨著研究的不斷深入，以及全球化和國際化大環(huán)境的廣泛影響，我國的公共行政研究也在逐步拓寬領(lǐng)域、越來越多地結(jié)合本土實踐分析和解決實際問題，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭［2］38—39。我國各大高校設立的行政管理專業(yè)也呈現(xiàn)出了與公共行政研究存在某些相似之處的發(fā)展趨勢。自學科重建至今為止，我國各大高校相繼開設的行政管理專業(yè)作為對公共行政這一領(lǐng)域的教學研究的延展，與國外高校的相近專業(yè)相比較而言，可以說是雖然起步較晚，但卻發(fā)展較快，無論是在辦學規(guī)模和辦學質(zhì)量方面都一直有所提升，三十多年的時間里已經(jīng)為我國的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)輸送了大批兼?zhèn)鋵I(yè)知識與實踐能力的高素質(zhì)人才。截至2010年9月，全國開設行政管理專業(yè)的院校已有308所［3］。我國高校的行政管理專業(yè)學術(shù)研究推動著公共行政研究不斷取得新的進展，而學術(shù)研究水平的提高反過來又為高校行政管理專業(yè)的教學提供了進一步的基礎(chǔ)和素材。因此，高校行政管理專業(yè)教學當中遇到的難點，也正是公共行政這一研究領(lǐng)域的內(nèi)容與特質(zhì)所決定的。
二、高校行政管理專業(yè)教學中的難點所在
我國公共行政學的發(fā)展過程帶有濃厚的“移植”色彩，主要表現(xiàn)為研究范疇與學科結(jié)構(gòu)的“移植”，理論范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政學的流派、思潮、熱點問題等等在我國國內(nèi)引起的關(guān)注與共鳴。在我國，公共行政研究是國際化與本土化的有機統(tǒng)一:國際知識的引進和消化屬于國際化，立足本土需求的外來知識的加工和新知識的生產(chǎn)屬于本土化，本土知識的輸出又屬于國際化的范疇。而就目前的情況而言，我國“對西方理論和治理模式的了解具有高度同質(zhì)化色彩，而對其內(nèi)部的豐富性和異質(zhì)性缺乏足夠的把握”［4］。因此，如何正確認識西方理論與中國國情之間的適配性，避免在西方的理論視角和研究方法面前被動受限，落入“簡單西化”的窠臼，則成為值得我們給予高度關(guān)注的研究議題。這一議題在高校行政管理專業(yè)的教學環(huán)節(jié)當中，則凸顯出更為重要的一面。高校的行政管理專業(yè)教學分為本科生教學和研究生教學兩類，這兩類教學在課程體系設置、教材選擇和教學過程管理等方面雖然有一定的差異，但仍存在某些共性可循，教學環(huán)節(jié)遇到的難點也具有共同之處。
(一)課程體系設置
高校行政管理專業(yè)的課程體系設置體現(xiàn)了公共行政研究的理論實踐雙重性。一般來說，本科階段設置的課程主要分為學科基礎(chǔ)課、專業(yè)課(分為專業(yè)必修課和專業(yè)選修課兩類)、全校選修課、社會實踐和學位論文這幾大模塊。其中，除了全校選修課內(nèi)容與行政管理專業(yè)理論沒有直接關(guān)系之外，其他幾大模塊的課程都在一定程度上與公共行政研究有直接聯(lián)系。例如，學科基礎(chǔ)課涉及政治學、經(jīng)濟學、行政學、社會學、管理學等;專業(yè)課則有中國政府與政治、西方政治制度、西方行政學說史、行政領(lǐng)導學、市政管理學、公共政策分析、公共關(guān)系學等;社會實踐要求學生參與一定的政府機關(guān)或者企事業(yè)單位等相關(guān)職位的實習活動;學位論文更是考量學生對本科四年學習的重要標準之一。而在研究生階段，課程的幾大模塊劃分基本不變，但受到學習年限的影響，使得每個模塊所包括的課程種類和數(shù)量都有所減少，但在課程內(nèi)容和深度上較之本科階段卻有了進一步的提升，對學生的學習自主性和思維創(chuàng)新性也提出了更高的要求。正如我們對公共行政學這門學科的理解，行政管理專業(yè)的課程同樣呈現(xiàn)出綜合性、交叉性、理論實踐并重性的多學科復合特色。首先，目前我國高校行政管理專業(yè)的課程設置體系始于我國公共行政研究在20世紀80年代中期的復興，故而起初基本上借鑒的就是國外高校的相關(guān)專業(yè)設置模式，其課程包容性強、涵蓋了公共行政研究涉及到的絕大多數(shù)學科，而這一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不僅重視理論的學習，更加注重實踐應用，并非純粹“務虛”的研究學習。因此，不僅僅是社會實踐這一門課程在整個專業(yè)課程體系當中很必要，而是所有課程都需要學生經(jīng)過自己對現(xiàn)實生活的參與、理解和感悟才能夠真正融會貫通。再次，課程體系中涉及到的大部分課程所在學科都產(chǎn)生于西方國家并在西方得到了長足發(fā)展，已經(jīng)積累起了相當?shù)难芯炕A(chǔ)并取得了大量的研究成果。雖然在我國的研究時間也已不短，但學術(shù)界長期以來的理論視角和研究路徑仍然是以參考西方的研究成果為主，中國化的研究理論尚未真正充分建立起來。由上所述，如何對課程體系加以改進，在課程體系中更多凸顯中國特色，是值得深思的。
(二)課程教材選擇
想要一門課程達到良好的教學效果，與適當?shù)慕滩氖褂檬欠植婚_的。高校行政管理專業(yè)課堂教學所使用的教材，大體上可以分為三類:一是國內(nèi)學者根據(jù)自己的研究經(jīng)驗積累，參考了大量學術(shù)資料之后進行的原創(chuàng)編寫，此類教材有北京大學出版社的“新編公共行政與公共管理學系列教材”“21世紀公共管理學系列教材”、中國人民大學出版社的“21世紀公共管理系列教材”等等;二是國內(nèi)學者挑選比較經(jīng)典的、評價較高的、使用口碑較好的國外著作，通過合法渠道得到授權(quán)，再翻譯成中文版本并在國內(nèi)出版(中譯本一般都會適度地去除不適宜中國國情的內(nèi)容)，此類教材有中國人民大學出版社的“公共管理與公共行政經(jīng)典譯叢”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中譯本的原文教材，或者是其他在國內(nèi)尚未有中譯本但質(zhì)量較好的學者著作。原版外文教材大多由一線教師推薦給學生用作前兩類教材的補充，或者對教學內(nèi)容感興趣的學生可以將其當作課外參考書目使用。不同高校的行政管理專業(yè)的教學安排差異性很大，所使用的教材也包括了以上三大類，具體到著作的作者和出版社可以說是不計其數(shù)。以上三類教材各自具有不同的特點，在實際的教學使用當中也各有利弊:第一類國內(nèi)學者自行編寫的原創(chuàng)教材，從目錄章節(jié)編排到行文用詞都更為貼合中國人的閱讀習慣和學習思維，因此學生使用起來難度最低，適合本科生教學使用;缺陷是往往以純粹的文字內(nèi)容為主，顯得內(nèi)容枯燥。第二類國內(nèi)學者出版的國外教材中譯本，根據(jù)中國國情適度刪除了書中不適合教學的內(nèi)容，較好地保留了原書中基本的理論體系和趣味敘述，無論是理論知識還是具體案例都能夠體現(xiàn)出顯著的西方特色。由于語言敘述差異和文化習慣有別，學生初始閱讀可能會存在某些理解難點，需要教師指點和多次反復學習才能適度克服，適合研究生教學以及學有余力的本科生使用;缺陷是教材內(nèi)容完全來自西方，與我國本土現(xiàn)實差異較大，學習有一定的難度。另外，由于原書語言所限，文字難免不夠簡練。第三類原版的外文教材，則是直接采取“拿來主義”進行知識灌輸，從語言到內(nèi)容都是“全盤西化”的，因此適合外文基礎(chǔ)較好的學生使用，也可作為研究生教學的推薦參考書目;缺陷是書中可能存在不適合于我國本土教學的內(nèi)容，容易對學生的理解造成一定的干擾。因此總體來說，如何管理、使用好教材，使其更有利地服務于教學也是難點之一。
(三)教學過程控制
根據(jù)對現(xiàn)實狀況的考察可以發(fā)現(xiàn):高校行政管理專業(yè)的課堂教學大多以理論傳授為主，雖然有相當程度的社會實踐要求，但并不是課堂教學的主體活動，因此對理論知識的傳授成為課堂教學過程當中最主要的一個環(huán)節(jié)。由前所述可知，在高校行政管理專業(yè)的課堂教學過程中傳授的基礎(chǔ)知識有不少來自西方理論。然而，如何在指導學生理解基本理論的同時，闡明來自西方的理論知識在中國特色背景下的適用局限性;如何在掌握和辨別西方理論的基礎(chǔ)之上自發(fā)提煉出新的適合中國國情的公共行政學理論，解釋中國國情下的本土實踐，這些都是課堂教學過程中經(jīng)常會面臨的問題。高校行政管理專業(yè)的本科教學以基礎(chǔ)知識為主，由于考慮到現(xiàn)實需求和學生的實際學習能力，主要目標是讓學生了解和掌握一定的學科基礎(chǔ)理論，努力拓寬知識面，盡量按照“寬口徑”的人才培養(yǎng)模式來進行教學。因此，教學的課程科目雖然較多，但內(nèi)容一般不會過深。這就突顯出課堂教學中教師引導的重要作用。政治學、行政學、管理學等學科基礎(chǔ)課，對學生要求的重點放在理論知識理解方面和對課程內(nèi)容體系的整體把握方面;專業(yè)課對于學生的要求較之學科基礎(chǔ)課要略高一些，考察學生在掌握了學科基礎(chǔ)知識之后對于更加復雜問題的分析能力，而且教學內(nèi)容也更為集中傾向于公共行政的研究視角。因而，如何引導學生在接受理論知識的同時，對其在解釋中國本土實踐的局限性方面形成清晰認識，仍是需要克服的難點。在研究生教學過程當中，則更應注意以上問題。研究生階段的教學科目較少但具有一定的研究深度，在學生已然具備了一定的知識基礎(chǔ)和理解能力之后，鼓勵學生進行自發(fā)思考、提問與探索。這就對教師的課堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”實踐與“西”理論的有機結(jié)合，避免學生的思維被西方價值觀所占據(jù)，杜絕“言必稱西方”的情況在課堂出現(xiàn)，也是擺在教師面前的難題，這些都必須要引起足夠的重視。
三、解決高校行政管理專業(yè)教學難點的若干建議
分析高校行政管理專業(yè)教學中的難點，有利于我們對在教學過程中已經(jīng)取得的經(jīng)驗教訓進行反思和總結(jié)，對教學實踐當中存在的不足之處得出更加清醒的認識;而明確了問題所在之后，接下來就要積極提出解決問題的對策，做到有的放矢，方能避免資源浪費，也能幫助我們聚焦問題的核心，從而進行更加有針對性的處理。
(一)課程設置方面
1.完善課程體系，增加實踐內(nèi)容
要對現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程設置方案進行優(yōu)化整合，在保留現(xiàn)有的學科基礎(chǔ)課、專業(yè)課、學位論文等模塊的基礎(chǔ)上，增加社會實踐在整個課程設置體系當中所占的學分比例，要求學生在課余到黨政機關(guān)、企事業(yè)單位進行實習或者志愿服務等活動，并且要求上交實習證明，撰寫實踐報告和論文;在具體的課程教學當中，應當鼓勵學生通過參與課外實踐的形式切身感受公共行政學在中國本土實踐當中的實際應用情況，從而加深對學科知識的真正理解，有條件的高校還可以探索將學生課外實踐情況以一定的比例計算進該門課程的總成績當中;鼓勵學生將課外實踐中的所思所想作為學位論文的研究問題提出來，并且根據(jù)自己所獲得的一手資料撰寫學位論文;加強對學生參與課外實踐的重要性的宣傳。
2.調(diào)整課程科目，增加選修課程
要對現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程科目進行一定的調(diào)整，在保證專業(yè)必修課數(shù)量、不過分增加學生負擔的前提下，增加專業(yè)選修課的數(shù)量，給學生更多的自主選擇性;教師在開設專業(yè)選修課的時候，應以研究中國本土公共行政學相關(guān)問題為核心，增加對于國內(nèi)公共行政學相關(guān)問題的探討，引導學生對本土實踐問題產(chǎn)生興趣，鼓勵學生閱讀國內(nèi)學者關(guān)于中國本土公共行政學相關(guān)研究的著作并認真思考。
(二)教材選擇方面
1.鼓勵使用國內(nèi)學者原創(chuàng)編寫的教材
對于國內(nèi)已經(jīng)有相當多研究積累成果的學科和課程，在教學過程中應當讓教師優(yōu)先選用國內(nèi)學者原創(chuàng)編寫的教材，作為該門課程的主要參考書目使用;應當鼓勵教師根據(jù)自身的研究成果、教學經(jīng)驗和本專業(yè)教學大綱來自行編寫課堂教學講義，作為學生溫習與參考之用，但要注意教師不應強行向?qū)W生指定必須購買自己編寫并出版的教材。
2.適度使用國內(nèi)學者翻譯的國外教材
對于國內(nèi)已經(jīng)有一定研究成果的學科和課程，在優(yōu)先選擇國內(nèi)學者原創(chuàng)編寫教材的同時，可以根據(jù)實際情況需要適度使用一些國內(nèi)學者所翻譯的、較為優(yōu)質(zhì)的、已去除不適合內(nèi)容的原版教材中譯本，作為課堂教學的補充參考書目，供感興趣的或是學有余力的學生在課外閱讀;在研究生教學當中，可以適度增加原版教材中譯本在參考書目當中的使用比例;教師應當謹慎處理原版教材中譯本的使用，向?qū)W生闡明該種參考書目的特質(zhì)和局限性，必要時加強對學生的指導。
3.嚴格管理西方原版教材的使用
對于某些學科由于國內(nèi)研究和發(fā)展水平所限，需要使用西方原版教材以便于學生理解和吸收最新知識的，應當進行專門備案。教育部部長袁貴仁指出:“加強對西方原版教材的使用管理，絕不能讓傳播西方價值觀念的教材進入我們的課堂?！保?］目的是堅決捍衛(wèi)高校這一與社會主義核心價值觀的重要陣地，防止高校課堂教學被“精神污染”所侵蝕。因此，對于西方原版教材的使用，必須嚴格進行管理;教師在需要使用西方原版教材的時候，要指導學生認真分辨教材內(nèi)容，自覺批判和抵制其中不適宜的部分。
(三)教學過程方面
1.把握好教學流程
教師要在有限的時間內(nèi)講解教學內(nèi)容的重點和難點。在采用具體案例分析時要強調(diào)“中”和“西”之間的差異。同時，還要注意掌控課堂討論的方向，不向?qū)W生傳遞歪曲錯誤的言論和思想觀念，發(fā)現(xiàn)學生有理解偏差時要及時糾正。教師本人要堅定不移地踐行社會主義核心價值觀，端正學術(shù)態(tài)度，課堂教學也絕對不能“言必稱西方”;若發(fā)現(xiàn)學生當中出現(xiàn)不良話題，也必須堅決予以制止和勸導。正如教育部部長袁貴仁所講:“決不允許各種攻擊誹謗黨的領(lǐng)導、抹黑社會主義的言論在大學課堂出現(xiàn);決不允許各種違反憲法和法律的言論在大學課堂蔓延;決不允許教師在課堂上發(fā)牢騷、泄怨氣，把各種不良情緒傳導給學生。要強化理論武裝和正面引導，充分發(fā)揮課堂教學主渠道作用?！保?］
2.以教學促進科研
教師要對教學過程中遇到的問題進行總結(jié)，并在科研過程中努力解決這些問題，整體地提升經(jīng)驗研究的質(zhì)量，通過繼續(xù)拓展研究領(lǐng)域、扎根真實世界，開展中國公共行政的經(jīng)驗研究，并基于對中國經(jīng)驗的研究基礎(chǔ)進行具有本土特色的理論建構(gòu);要繼續(xù)重視規(guī)范研究，探討和反思我國在當前社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的價值規(guī)范性問題并做出合理的闡釋;提高公共政策研究的科學化程度，積極吸收學科前沿的學術(shù)成果來豐富和發(fā)展我們對于公共行政學的新的認知，滿足中國特色社會主義建設新時期的理論和實踐需求［2］42—44。
四、結(jié)束語
整體縱觀我國的行政管理本土實踐經(jīng)驗，其復雜程度絕非僅僅是通過西方的公共行政學理論視角就可以完全涵蓋和充分解釋的。我國的公共行政學研究應當在國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，形成屬于自己的概念、建立一套屬于我們自己的理論體系，而并非只是跟隨美國公共行政學的理論解釋而為。因此，我國的公共行政學應該努力超越傳統(tǒng)公共行政學研究當中的“管理學定位”［2］42。與此相應，我國高校的行政管理專業(yè)教學也應積極跟隨本土公共行政學研究的步伐，立足中國國情，處理好“中西結(jié)合”中的難點，區(qū)分開“中西之間”的差異，在熟悉研習西方理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建出一套能夠充分闡釋中國國情的特色理論體系，并且將其應用拓展到高校的教學實踐當中，使學生能夠在價值觀的指引下端正學習態(tài)度、服務社會，從而真正實現(xiàn)中國本土公共行政學的教研一體化。
作者:田舒 單位:北京化工大學
參考文獻:
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（一）公共管理原則導向的流派
White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派，該學派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學管理的研究領(lǐng)域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀30年代，傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應用的研究。
系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動，并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學派，借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學開辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。
（四）公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
GaryWamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào)，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
（五）公共管理思路創(chuàng)新流派
任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時代的風云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內(nèi)容和方法論。
公共選擇學派將經(jīng)濟學的理論用于非市場的決策之中，它認為國家機關(guān)亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經(jīng)濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡化行政程序與層級節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎(chǔ)；對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制；削弱公共部門的領(lǐng)導角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。
20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟學理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關(guān)注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制；經(jīng)濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。
新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量，并帶給社會更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：
（一）政治與行政
公共機構(gòu)的任務，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質(zhì)與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。
（二）公共與私人
在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領(lǐng)域抑或公私混合領(lǐng)域，以及如何執(zhí)行等問題的思考。在現(xiàn)實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構(gòu)成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統(tǒng)公共部門原則進行重新思考，如公共權(quán)力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創(chuàng)新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優(yōu)質(zhì)的服務，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟和經(jīng)濟學也有相同的詞根,經(jīng)濟學和生態(tài)學有許多共同點,但生態(tài)學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀,區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區(qū)域的學科是地理學,地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應當符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區(qū)域應如何界定?有學者認為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念,并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現(xiàn)公共利益,運用公共權(quán)力的公共事務施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會或其它方面的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益,運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義,不同的學者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素,不同學者對其強調(diào)的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團;三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
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〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變?！?/p>
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！币虼?，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
1公共管理理論概述
19世紀末期，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機構(gòu)，其特點是：在職能專門化的基礎(chǔ)上進行勞動分工；嚴格規(guī)定等級層次結(jié)構(gòu)；運用規(guī)章制度清晰明確劃分責權(quán)；人際關(guān)系非人格化；遵守嚴格的系統(tǒng)工作程序；以業(yè)務能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價值觀念。
傳統(tǒng)公共行政學獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀60、70年代，以美國行政學家弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認為傳統(tǒng)公共行政學只重視效率，將公民當作實現(xiàn)政府目標的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對話、溝通、互動的機制，使政府能對公民的需求積極地做出響應，從而實現(xiàn)公共行政的社會性效率。
20世紀70年代全球石油危機以后，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公共機構(gòu)管理人員的服務品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機構(gòu)改革潮流，出現(xiàn)了以市場機制逐漸取代政府干預；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文官隊伍的規(guī)模；鼓勵公司競爭及公共事務向私營部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運動”。新公共管理運動對傳統(tǒng)的行政管理進行了反思，強調(diào)調(diào)整政府和社會管理公共事務職能之間的關(guān)系，重塑政府管理自身和社會事務的手段、過程和模式?；镜淖龇ㄊ菫榱颂岣哒峁┕卜盏男剩瑢⒄?ldquo;掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實現(xiàn)公共服務的市場化、社會化、民營化。［2］經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容：關(guān)心服務效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果；高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代。在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務的效率，包括生產(chǎn)力目標的設定，在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境；強化國家核心戰(zhàn)略能力，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應。
2西方公共事業(yè)管理學科的產(chǎn)生與發(fā)展
科學意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀早期的美國，美國前總統(tǒng)威爾遜把科學管理的方法運用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標志。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務培訓學校”，美國公共管理教育正式啟動。1924年，“公共服務培訓學校”遷到了錫拉丘茲大學，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務學院”合并，面向公共管理領(lǐng)域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓課程。大學開設公共管理教育的目的是為公民社會的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設置公共事務專業(yè)得到證明，如哈佛大學的公共事務專業(yè)；紐約大學的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學的公共事務專業(yè)等等。
公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學生通過做項目參與社會實踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學習的學生結(jié)合工作實際寫策論，還聘請在管理崗位上的市政經(jīng)理和部門領(lǐng)導為學生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標通常是培養(yǎng)從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高級應用型人才，為政府機關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進分析方法及技術(shù)，精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中，注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實際問題。目前，美國開設公共事業(yè)管理課程的學校有220多所，在讀學員達3萬多人。到目前為止，根據(jù)彼德森大學指南，美國有312個公共管理院系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美國公共管理的學科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism)，注重公共服務精神(publicservice)，強調(diào)實踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學馬克斯韋爾公民與公共事務學院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學員的四方面技能：量化統(tǒng)計方面的技能、經(jīng)濟分析方面的技能、預算和公共財政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該學院為學員開設了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計分析類、經(jīng)濟分析類、預算和公共財政類、公共管理類。美國哈佛大學的肯尼迪政府學院的辦學目標是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學生掌握三方面的基本知識：即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導藝術(shù)。
3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學科建設基本情況
1996年，東北大學婁成武教授和云南大學崔運武教授，到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校建設公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學、云南大學分別向教育部報告，申請將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學校專業(yè)目錄中，設立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學和東北大學首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學生的高校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對這個專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學、云南大學兩校通過四年的專業(yè)建設，取得經(jīng)驗后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學，特別是教育部對各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。
雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設的過程中已經(jīng)取得了較大成就，但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程，作為一個有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應具有極強的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會認可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標模糊、學生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對公共事業(yè)管理專業(yè)認識不足，造成專業(yè)課程設置散亂甚至混亂；教學內(nèi)容死板，教學方式單一，實踐教學環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設滯后、師資力量相對缺乏等。該專業(yè)目前的辦學規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學生缺乏不可替代性，社會對該專業(yè)的認識和了解也比較少。因此，作為一個新興專業(yè)，如何構(gòu)建更科學合理的課程體系，推進專業(yè)建設，進而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力，成為當前公共事業(yè)管理專業(yè)建設面臨的棘手問題。
4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學科建設的改革途徑
4.1變革專業(yè)意識，塑造服務意識。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外，還應包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會管理之外，還需強調(diào)社會服務。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務除了面向于政府和事業(yè)單位，還應包括企業(yè)和相關(guān)社會團體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務性。
4.2以社會需求為導向確定應用型人才培養(yǎng)目標。公共事業(yè)管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對社會的公共事務進行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對當前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實際問題。培養(yǎng)目標要強調(diào)注重公共服務精神，強調(diào)實踐和操作，使之與當前經(jīng)濟社會的需求緊密結(jié)合起來，從而也保障了本專業(yè)學生更好的就業(yè)前景。以需求為導向，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活制定培養(yǎng)計劃。進一步加強對社會人才需求的調(diào)研，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外，人才培養(yǎng)方案是動態(tài)變化的，在實施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中，要進行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、用人單位對人才的評價結(jié)果，檢驗專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案，對不符合社會需求的人才培養(yǎng)方案及時修改完善。
4.3以市場需求為導向，培養(yǎng)學生各項技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實際策劃、運用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學習能力和研究能力，必須具有動手操作能力和實際應用能力。主要包括以下幾項技能培養(yǎng)：一是社會調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實踐性應用性學科，其理論來源于社會實踐，其理論也必須適合于并應用于社會實踐。能熟練應用社會調(diào)查的方法步驟，使學生了解社會、熟悉公共管理的實際，市場運作技能熟練。二是社會適應技能。社會是不斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應付各種社會變化，具有應對各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達技能。包括語言講述能力和應用寫作能力，這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會管理的決策人員和主要參與者，其設想、方案等要通過語言和文字準確、順暢表達出來，否則就會限制能力的發(fā)揮，無法履行管理職責。公共管理工作是對人的工作，只有通過有效地表達才能與人溝通，否則不會得到他人的配合，工作也將無法開展。
4.4強化實踐教育環(huán)節(jié)。由于公共事業(yè)管理專業(yè)具有明顯的跨學科特征，因此綜合的知識結(jié)構(gòu)和管理素質(zhì)是從事公共事業(yè)管理工作的先決條件。公共事業(yè)管理面對的問題涉及社會發(fā)展、公共利益、個人利益等不同的層次，涵蓋領(lǐng)域廣泛。這就要求公共事業(yè)管理人才具有全面的綜合素質(zhì)，具有較強的創(chuàng)新能力和實踐能力。因此，學校要為本專業(yè)的學生創(chuàng)造各種時間平臺。除建立相關(guān)的實習基地為學生提供鍛煉機會外，還可以開設電子政務、案例分析等課程，邀請公共事業(yè)管理單位相關(guān)人員為學生提供講座和培訓；不僅要充分利用現(xiàn)有的實驗室、實習基地等開展好相關(guān)社會實踐，學校與當?shù)卣块T和有關(guān)公共事業(yè)管理部門合作，建立專業(yè)見習、實習基地，并在學生見習、實習期間組織教師不定期進行指導、檢查、考核，保證專業(yè)見習、實習有場所，有人指導，有人監(jiān)督，不走過程，不搞形式；在學生中大力提倡各種形式的社會實踐和學術(shù)研究活動，鼓勵學生利用假期、周末參與進行社會調(diào)查和實踐。通過參與社會調(diào)查、科研能力培養(yǎng)和論文撰寫，使學生社會調(diào)查與理論知識相結(jié)合，進一步擴大他們的知識面，培養(yǎng)他們分析和解決實際問題的能力。
4.5加強師資隊伍建設。公共事業(yè)管理專業(yè)的特點要求教師既要專又要博，既要通理論又要懂實踐，因此必須采取措施加強師資隊伍建設。一是針對師資缺乏的狀況，可采取多元化的師資引進模式，采用全職、兼職、訪問、榮譽四種師資任教形式，建立一支理論與實際并重、專兼職結(jié)合的多元化師資隊伍。二是加強教師的公共管理實踐經(jīng)驗，通過人才交流、掛職鍛煉等形式提供專業(yè)教師到政府部門、公共事業(yè)單位掛職實踐，提高社會實踐能力和社會公共政策分析能力，促進課堂教學與社會實踐結(jié)合。同時要提供條件鼓勵教師走出去，通過進修或參加各種專業(yè)培訓、學術(shù)研討會，提高教師自身的水平；三是加強科研水平，實現(xiàn)教學與科研的有機結(jié)合，形成教學與科研的良性互動。
論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關(guān)系進行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領(lǐng)域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復雜的關(guān)系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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以開闊的視域展現(xiàn)行政哲學豐富的內(nèi)涵?！缎姓軐W研究》的研究視域開闊:一是以縱向的時間發(fā)展為線索,展現(xiàn)了作者在批判與反思行政生活與行政實踐過程中的基本理路。顏佳華教授1995年發(fā)表的《行政哲學論》、《行政哲學建構(gòu)的基礎(chǔ)和根據(jù)》,是我國行政哲學界較早的理論研究成果,2000年發(fā)表的《行政哲學:一個亟待進一步開拓的領(lǐng)域》,2004年發(fā)表的《我國行政哲學研究概況與相關(guān)問題再探討》,2007年發(fā)表的《國內(nèi)行政哲學研究述評》等一些列論文,體現(xiàn)了作者對行政哲學豐富內(nèi)涵的認識不斷深化、升華的心路歷程,從一個側(cè)面反映了我國行政哲學研究的發(fā)展軌跡。二是通過對不同部門哲學領(lǐng)域之間的比較和借鑒,通過分析政治哲學與行政哲學之間、法哲學與行政哲學之間、管理哲學與行政哲學之間的共性與個性來闡釋行政哲學研究的基本思路。三是以歷史與邏輯相統(tǒng)一為視角,進行行政學科發(fā)展史為角度的行政哲學建構(gòu)路徑探討,進行行政思想史視域為角度的行政哲學探討。這些多視域的研究展現(xiàn)了行政哲學研究的深度和廣度,也不斷豐富了行政哲學的內(nèi)涵。
以創(chuàng)新的思維建構(gòu)行政哲學研究的框架。《行政哲學研究》的研究作為一本學術(shù)專著,其生命力就在于創(chuàng)新,是一部具有豐碩創(chuàng)新成果的力作:首先,《行政哲學研究》將行政哲學的研究對象界定為行政生活,這是對于行政哲學研究對象的一種更為終極性的、根本性的理解。其次,《行政哲學研究》將行政哲學研究的邏輯起點凝練為行政活動,從研究的起點即堅持了行政哲學的實踐性。再次,《行政哲學研究》將行政哲學的基本功能概括為對于行政主體思維方式的影響和制約,這樣一種對于行政哲學功能的表述具有高度的思辨性和邏輯性。最后,《行政哲學研究》將行政哲學的的研究內(nèi)容具體化為生活與行政、人性假設與行政、公共利益與行政、知識與行政、理性與行政、民主與行政、效率與行政、公正與行政、真善美與行政等研究領(lǐng)域,構(gòu)建了行政哲學研究的基本框架。
以實踐的需要拓展行政哲學應用的空間。單純的理論研究缺乏生命的活力,任何知識、任何理論都必須與實踐相結(jié)合才能發(fā)揮其作用,行政哲學的研究最終的目的在于服務于行政活動實踐的需要。顏教授始終保持著對行政哲學及相關(guān)領(lǐng)域理論最新進展的敏感和對公共行政實踐的密切關(guān)注。因此,《行政哲學研究》的特色之一就在于根據(jù)實踐的需要探討了行政哲學的應用拓展,在著作中探討了行政哲學視野中的政府決策,非理性因素在行政決策中的作用,公共行政的價值選擇與觀念轉(zhuǎn)型,善治理論在我國地方公共管理中的適用性等實踐性很強的選題。
1.管理學的價值性困境：回顧、爭鳴與評論
2.再問管理學——“管理學在中國”質(zhì)疑
3.秘書學具有鮮明的管理學學科屬性
4.中國管理學發(fā)展方向之管見
5.實踐視角下的管理學學科屬性
6.管理學的基本概念與學科地位
7.中國管理學反思與發(fā)展思路
8.管理學批判理論述評
9.安全系統(tǒng)管理學的建構(gòu)研究
10.管理學百年回顧與展望——第4屆“管理學在中國”學術(shù)研討會述評
11.走向21世紀的管理學
12.管理學百年與中國管理學創(chuàng)新發(fā)展
13.國內(nèi)外管理學研究熱點和發(fā)展趨勢的比較分析：2001～2009
14.管理學如何才能“致用”——管理學技術(shù)化及其方法論
15.PBL教學法在《護理管理學》教學中的應用
16.管理學：科學主義還是人本主義
17.尋找管理學理論的科學性
18.基于文獻計量學的管理學學科半衰期研究
19.元管理學：研究對象、內(nèi)容與意義
20.“管理學在中國”研究的理論反思與實踐探索
21.論管理學的普適性及其構(gòu)建
22.基于知識圖譜的管理學理論前沿分析
23.管理學的學科屬性與學科定位
24.東方管理學視角的企業(yè)知識型員工管理
25.從管理學到公共管理學——歷史角度的考量
26.管理學的元問題與管理哲學
27.管理學范式理論述評
28.經(jīng)濟學與管理學區(qū)別和聯(lián)系的再思考
29.試論我國教育管理學的理論類型
30.比較安全管理學研究
31.基于CSSCI的我國管理學研究熱點可視化分析
32.管理學課程的案例教學法改革與設計
33.中國戰(zhàn)略管理學研究的發(fā)展述評
34.“管理學在中國”研究：概念、問題與方向
35.構(gòu)建中國管理學理論自信之路——從個體、團隊到學術(shù)社區(qū)的跨層次對話過程理論
36.調(diào)節(jié)變量在中國管理學研究中的應用
37.中國管理學發(fā)展進程：1978～2008
38.中國管理學研究情境化的概念、內(nèi)涵和路徑
39.中國管理學構(gòu)建問題的再思考
40.試問管理學——管理學在中國側(cè)議
41.科學觀之演進與管理學科學屬性之爭
42.扎根理論研究法與管理學研究
43.基于管理學視角的旅游規(guī)劃失靈分析及對策
44.管理學案例教學法實踐與思考
45.管理學方法與經(jīng)濟學方法的借鑒、融合
46.中國當代行政管理學課程體系與教學內(nèi)容改革分析
47.再思管理學學科性質(zhì)與使命——管理學價值分析方法論探索之導引
48.管理學門類的誕生：知識劃界與學科體系
49.個人知識交互現(xiàn)象及管理學意義
50.中國教育管理學30年：成就、特點與問題
51.西方管理學屬性之爭對中國管理學元研究的啟示
52.論教育管理學的社會科學屬性
53.網(wǎng)絡范式下的管理學研究及前沿熱點
54.公共管理學：定位與使命
55.中國情境下的管理學研究探索——基于理論發(fā)展脈絡的視角
56.管理學合法化運動的歷史、危機與前瞻
57.混沌理論對管理學發(fā)展的啟示
58.中國戰(zhàn)略管理學研究現(xiàn)狀評估
59.本土化管理理論研究與實踐探索的回顧與展望
60.管理學研究中的社會網(wǎng)絡范式：基于研究方法視角的12個管理學頂級期刊(2001～2010)文獻研究
61.經(jīng)濟學視角下管理學研究方法建構(gòu)探究
62.管理學的意義虛無、境界考察及價值反思
63.學術(shù)期刊核心編委群體識別和測度——以管理學CSSCI期刊為例
64.財務管理學的困境與出路
65.管理學學科屬性的定位——基于交叉學科的視角
66.管理學研究的理性回歸和道德堅守——管理學在中國的歷史與現(xiàn)實
67.中國戰(zhàn)略管理學的近期發(fā)展：一種本土視角的回顧與前瞻
68.論基于能力培養(yǎng)的管理學教學改革
69.中國管理學發(fā)展進程：1977—2006
70.管理學視角下的民營化現(xiàn)象：一個多層面的研究框架
71.對2000年以來我國教育管理學研究方式的考察——基于805篇博士碩士學位論文的內(nèi)容分析
72.論管理學范式革命
73.“管理學在中國”——本土化學科建構(gòu)幾個關(guān)鍵問題的探討
74.管理學發(fā)展的歷史邏輯
75.論管理學的現(xiàn)代主義遺產(chǎn)與后現(xiàn)代精神
76.淺議管理學中的案例研究方法——特點、方法設計與有效性討論
77.“中國管理學”發(fā)展中的范式問題
78.面向中國問題的管理學研究
79.從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西方政府管理研究領(lǐng)域的“范式”變化
80.2009年我國管理學熱點問題研究
81.我國信息管理學發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢
82.管理學研究方法：基于人的特殊性視角
83.論本土實踐經(jīng)驗對中國管理學的理論建構(gòu)
84.學術(shù)期刊開放存取現(xiàn)狀與模式研究——CSSCI管理學期刊案例分析
85.管理學的歷史演進：研究范式的角度
86.中國管理學案例研究：綜述與評估
87.問題與抉擇：高等教育管理學發(fā)展中的反思
88.西蒙管理學研究方法論探微
89.基于引文分析的文獻老化研究——以圖書情報和管理學為例
90.管理學在我國的發(fā)展：回顧與展望
91.論教育管理學的性質(zhì)
92.西方管理學流派的重新劃分
93.經(jīng)濟學和管理學：研究對象與方法及其相互借鑒
94.圖書館學、情報學與信息科學、信息管理學等學科的關(guān)系問題
95.我們需要什么樣的教育管理學——從陶行知的教育管理思想與實踐說開去
96.論中庸管理學理論體系的構(gòu)建
97.論教育經(jīng)濟與管理學是關(guān)于公共教育管理的科學
98.管理學的研究現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢分析