時間：2022-10-19 19:52:39
導語：在農(nóng)村土地整理的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、整合支農(nóng)資金以縣、區(qū)為主體，以農(nóng)村土地整理和新農(nóng)村建設(shè)為平臺。各縣、區(qū)政府要根據(jù)實際，科學制定土地整理和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和計劃，積極整合各類財政支農(nóng)項目資金，集中投向土地整理項目和新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)項目。
二、整合支農(nóng)資金要堅持"渠道不變、用途不亂、各負其責、各記其功"的原則，不改變部門預(yù)算安排，不轉(zhuǎn)移資金支付方向，不改變資金分配渠道和資金用途。
三、支農(nóng)資金整合的范圍原則上包括各級財政安排的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)資金，主要包括鄉(xiāng)村道路、新農(nóng)村建設(shè)重點示范鎮(zhèn)和示范村、鄉(xiāng)村清潔工程、農(nóng)田水利、三農(nóng)信息服務(wù)、農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村能源、教育、衛(wèi)生、計劃生育、文化、廣播、村級組織建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)村商品流通等項目資金。各縣、區(qū)政府可根據(jù)本地實際，進一步明確整合資金的具體項目和內(nèi)容。
四、支農(nóng)項目資金的申報、審批、實施實行集中統(tǒng)一管理。一是整合支農(nóng)資金實行統(tǒng)一規(guī)劃。各縣、區(qū)政府要以土地整理項目和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，重點圍繞農(nóng)村土地整理和新農(nóng)村建設(shè)，建立支農(nóng)資金投入項目庫，統(tǒng)籌安排各項目的建設(shè)內(nèi)容和資金投入。二是支農(nóng)項目實行統(tǒng)一申報。除上級有特殊要求的項目外，所有申報項目均應(yīng)從項目庫中選擇，并經(jīng)支農(nóng)資金整合領(lǐng)導小組審核同意。三是支農(nóng)項目實行統(tǒng)一實施。支農(nóng)項目資金到位后，按照所申報的用途統(tǒng)一打捆使用，集中投向土地整理項目和新農(nóng)村建設(shè)，并對項目實行統(tǒng)一竣工驗收。
五、對整合的各類支農(nóng)項目資金實行"專戶存儲、專賬核算、?？顚Ｓ?和縣級報賬的制度，要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分類核算，各記其賬。中央和省有關(guān)專項資金有特殊規(guī)定的，按照上級有關(guān)規(guī)定撥付和管理。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；整理；問題
中圖分類號：G812文獻標識碼： A
引言
我國是一個人口密度高、人均土地資源占有率低的國家，而且隨著我國城市化率的不斷提高和社會主義新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進，農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)與農(nóng)村土地保有量之間存在的問題將會越來越突出。
一、土地整理的現(xiàn)實意義
（一）我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策，土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。土地整理有利于促進農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，與保障糧食安全需要相適應(yīng)。
（二）在我國，由于政治、經(jīng)濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同，國土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程，與促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)。
（三）土地整理主要針對改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數(shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。
二、農(nóng)村土地整理出現(xiàn)的問題
（一）新增耕地造假現(xiàn)象普遍
增加有效耕地面積是土地整理的主要目標，而實際操作中很多時候?qū)⒅攸c放在看數(shù)量上，并未重視起土地的使用情況。為實現(xiàn)土地整理標準所劃定的新增耕地率，政府單單只是決定使用采用 “多出地”，很多時候會把小田歸并為大田，對耕田隨意處理，胡亂擴大耕地的數(shù)量，使得良田被破壞浪費。
對于經(jīng)過開發(fā)而增加的耕地是否可以達到種植和耕作的標準，在現(xiàn)實考察過程中未出現(xiàn)相應(yīng)的適宜性評價和分析。在土地整理過程中對原有耕地的不規(guī)則占有，使得耕地質(zhì)量在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢，這就無法滿足耕地質(zhì)量不斷提升的最終目標需要。這和當前政府積極實施土地保護政策是相互背離的，而政府也應(yīng)該采取相應(yīng)的措施進行有效地處理與解決。
（二）農(nóng)民權(quán)益難以得到保障
土地整理主要是參照節(jié)約用土地的規(guī)定，對土地進行重新劃定。通常對于形狀不規(guī)則、達不到機械耕作要求的土地，可以利用相關(guān)的手段將其轉(zhuǎn)化為整齊、規(guī)則、能用于集約經(jīng)營的土地，這樣就能促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這也是達到了社會主義現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，積極構(gòu)建社會新型農(nóng)村的要求。而土地的用途和位置發(fā)生轉(zhuǎn)變后，將造成土地權(quán)屬的變化，實施土地整理常常會把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計劃，這就需要進行土地權(quán)屬調(diào)整，其主要目的是為了實現(xiàn)土地整理的內(nèi)容。
實施土地整理必須要以農(nóng)民自身的農(nóng)業(yè)利用為重點，從農(nóng)民的角度出發(fā)實施相關(guān)的策略。當前，土地整理開展時常常關(guān)系著田塊重劃、房屋拆遷、遷墳騰地等問題，而這些事項都和農(nóng)民的實際利益有著密不可分的關(guān)系。土地權(quán)屬是農(nóng)民關(guān)注的一項問題，涉及到了許多方面的利益劃分，例如：所有者、使用者、經(jīng)營者等。
由于歷史遺留問題，土地制度歷經(jīng)變遷，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，有些土地使用證所記載權(quán)屬界線早已模糊不清，不能準確反映權(quán)屬界址，相當一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，權(quán)屬調(diào)整難以進行，實際使用者與登記的使用者不一致，導致土地權(quán)屬紊亂，整理時糾紛不斷，造成土地所有者之間的矛盾沖突。
（三）土地整理功能難以顯現(xiàn)
綜合發(fā)展主要強調(diào)把土地整理與農(nóng)村結(jié)合起來發(fā)展，其目的在于把內(nèi)容與空間組織、管理相互統(tǒng)一，這樣就使得土地整理的綜合功能得到以充分發(fā)揮。當前，增加耕地數(shù)量、補償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地是整個土地整理的重要目標，這也使得土地整理的綜合功能難以起到應(yīng)有的作用，有時還會引起較大的不良影響，例如：重數(shù)量輕質(zhì)量、占優(yōu)補劣、開發(fā)不利、破壞環(huán)境等一系列問題。
盡管國家已明確了土地整理的工作方針，立足保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但土地整理項目重申報輕建設(shè)，工程質(zhì)量較低，項目目標單一化等問題依然存在，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，土地整理還未與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，影響了土地整理綜合性的顯現(xiàn)與發(fā)揮，導致了土地整理與新農(nóng)村建設(shè)目標相脫節(jié)的現(xiàn)象。
三、農(nóng)村土地整理的對策
（一）保障農(nóng)民切身利益
（1）尊重當?shù)剞r(nóng)民的習慣。農(nóng)村的部分道路是農(nóng)民長期生活和生產(chǎn)中自然形成的，其存在有一定的合理性，土地在進行規(guī)劃時要綜合考慮原有設(shè)施的合理因素，積極運用現(xiàn)有設(shè)施，堅持“路成網(wǎng)，田成方，林成行，渠相連”的建設(shè)模式，在原有溝、渠、路的附近搭建類似設(shè)施，不僅能滿足農(nóng)民生活和生產(chǎn)的習慣方式，還能節(jié)約資金投入的成本。這就要求立足實際情況對土地進行整理和規(guī)劃，以達到建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，滿足服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的需求。土地在規(guī)劃過程中需要有效保護土地資源，展開規(guī)劃工作時最好能夠有效結(jié)合社會效益和經(jīng)濟效益，保持兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而保證所使用的土地能夠達到土地利用計劃和當?shù)貙嵡榈碾p重要求。
（2）劃分村、組界線。農(nóng)村集體承包制是我國當前發(fā)展時期農(nóng)村建設(shè)的主要制度，每個村、組土地之間已有明顯的界限劃分。而這個問題在政府對土地進行規(guī)劃過程中時常被忽視，因此會造成界限劃分不清的問題，從而引起各村、組之間的利益糾紛，不利于土地整理工作的進行。這就需要在政府和相關(guān)部門制定界限時全面考慮村、組界線的問題，一般不允許存在明顯界限的設(shè)計，但必須認真對待單元劃分。
（3）有效協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系。在規(guī)劃實施農(nóng)村和諧發(fā)展的過程中，土地管理部門應(yīng)該將農(nóng)戶、監(jiān)理單位、施工單位以及其他部門的相關(guān)工作協(xié)調(diào)好。當出現(xiàn)不合理的項目規(guī)劃方案時，應(yīng)由施工單位報給監(jiān)理單位，由監(jiān)理單位認可確定后再上報給土地管理部門，土地管理部門要在15 d內(nèi)予以答復，以免延誤工期、耽誤農(nóng)民播種時間，造成嚴重的后果。當實施的項目規(guī)劃需要與其他部門進行協(xié)調(diào)時，如道路中電線桿遷移等，則由監(jiān)理單位和施工單位上報土地管理部門，土地管理部門有協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行解決的義務(wù)。
（三） 堅持民主集中制原則
建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中要求對農(nóng)村的土地進行相應(yīng)規(guī)劃和整理，進行土地整理工作必須堅持民主集中制的原則，才能使土地整理規(guī)劃應(yīng)有的作用得以發(fā)揮。進行土地整理項目的過程中要使農(nóng)民深刻了解每個項目的具體內(nèi)容，充分調(diào)動公眾參與的積極性，根據(jù)實際的情況提出合理化建議，這樣不僅能達到實際的方案設(shè)計要求，而且也能對技術(shù)上的不足進行彌補，從而形成科學合理的規(guī)劃設(shè)計方案。由此形成的土地整理方案能夠使農(nóng)民對土地整理的實際作用有切身的體會，既能維護農(nóng)民切身利益，又能有效調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)發(fā)展工作的積極性。
結(jié)語
目前我國的土地整理仍處于探索階段，國家對土地整理市場化發(fā)展還缺乏比較健全和完善的政策體系。建立健全的法律、法規(guī)是實施土地整理的重要保障，通過法律法規(guī)來規(guī)定土地整理的內(nèi)容、目標、程序、規(guī)劃設(shè)計、資金來源以及處罰辦法等，解決土地整理過程中出現(xiàn)的問題，以保障土地整理的順利進行。
參考文獻：
［關(guān)鍵詞］土地整理；績效評價；AHP-FCE評價方法
我國真正現(xiàn)代意義的土地整理開始于20世紀中后期，從1986年成立的國家土地管理局起。主要目標是增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，緩解我國糧食安全和城市化、工業(yè)化發(fā)展所需的土地之間的矛盾。從1999年新的《土地管理法》將土地整理上升到法律層面上的一種正式的制度安排，土地整理在我國大規(guī)模的發(fā)展和壯大起來。這期間，政府為保證土地整理項目的有序開展，使項目實施規(guī)范化，出臺了一系列土地整理相關(guān)的政策法規(guī)和規(guī)程標準，但是這些法規(guī)和規(guī)程主要針對項目的可行性分析和規(guī)劃設(shè)計編制與審查，而對于項目整個實施過程的監(jiān)督與評價缺乏明確有效的指導。因此，建立完善科學的政府財政投資項目績效評價體系，大力開展績效評價工作，對于完善我國土地整理理論體系，提高項目投資決策和管理水平具有重要的意義。
土地整理項目績效評價在國土資源部和各省基本都處于研究探索階段，有關(guān)的研究較少，評價內(nèi)容多以項目的后評價和效益評價為主，評價方法也多以定性描述為主。張中帆、楊劍從績效評價的內(nèi)涵出發(fā)，在對土地整理績效評價工作在當前項目管理新體制中具有的重要作用分析的基礎(chǔ)上,提出土地整理績效評價體系的構(gòu)建應(yīng)從機制、機構(gòu)、制度、指標體系、信息系統(tǒng)和成果應(yīng)用6個方面出發(fā)。［1］馮應(yīng)斌等根據(jù)土地整理項目績效評價指標體系的構(gòu)建原則以及西南丘陵區(qū)土地整理項目績效評價內(nèi)容和目標，采用目標解析法構(gòu)建了西南丘陵區(qū)土地整理項目績效評價的指標體系。［2］田華文等采用區(qū)域環(huán)境指數(shù)和土地利用程度指數(shù)耦合技術(shù)對項目區(qū)整理前后的土地利用變化及對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響進行分析發(fā)現(xiàn)指數(shù)耦合技術(shù)簡便易行，適于在土地整理項目績效評價中推廣應(yīng)用。［3］吳瑩等從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益三方面構(gòu)建了績效評價指標體系并運用模糊綜合評價法，進行項目后效益的模糊綜合評價，豐富了土地整理績效評價理論方法體系。［4］
本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，針對目前我國土地整理項目評價研究主要集中于效益評價和項目后評價的狀況，從項目的業(yè)務(wù)績效、財務(wù)績效、效益績效出發(fā)，運用AHP-FCE分析方法建立了一套側(cè)重于政府財政投資項目績效評價體系，并結(jié)合成都市溫江區(qū)已實施的土地整理項目實例對其進行了績效評價和驗證。
一、土地整理績效評價指標體系構(gòu)建
(一)土地整理績效評價內(nèi)涵探討
財政部關(guān)于“中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作指導意見”規(guī)定了政府投資項目績效評價內(nèi)容，要求政府投資項目績效評價工作要貫穿整個項目周期，內(nèi)容應(yīng)該囊括項目前期績效評價、項目建設(shè)期績效評價、項目竣工運營期績效評價。與之相對應(yīng)其評價完整內(nèi)容包括項目業(yè)務(wù)績效、財務(wù)績效、效益績效。（1）項目業(yè)務(wù)績效主要包括:從項目立項、規(guī)劃到實施、監(jiān)理、驗收等資料的完備性；項目實施計劃的詳細、準確、完整性；項目實施內(nèi)容完成質(zhì)量；項目實施內(nèi)容完成進度和及時性；招標和監(jiān)理情況的合理、合法性；組織管理制度及人員配備狀況。（2）項目財務(wù)績效主要包括：項目資金到位狀況；項目資金支出狀況；項目資金管理狀況；會計信息質(zhì)量。（3）項目效益績效包括經(jīng)濟效益變化度、社會效益變化度、生態(tài)效益變化度。
(二)績效評價指標體系構(gòu)建
評價指標作為土地整理項目績效評價的載體，是土地整理績效評價內(nèi)容的外在表現(xiàn)形式。構(gòu)建土地整理績效評價指標體系的目標就是綜合、全面地反映土地整理項目績效評價的內(nèi)容，透過指標體系能客觀地反映出土地整理項目績效的真實水平，為預(yù)測未來發(fā)展趨勢提供依據(jù)。本文在對土地整理績效評價相關(guān)理論及內(nèi)涵進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，參考國內(nèi)外相關(guān)文獻資料，從土地整理項目績效評價的總目標出發(fā)，按照土地整理項目的模式和目標以及績效評價內(nèi)容進行逐次分解，得出整個績效評價指標體系見表1。
二、數(shù)據(jù)來源和評估過程
本文數(shù)據(jù)來源于溫江區(qū)政府投資的土地整理項目。該項目位于成都市溫江區(qū)境內(nèi)，項目區(qū)總面積為6681.10畝，建設(shè)規(guī)模為4978.74畝，項目總投資1722.94萬元，單位面積投資3614.47元/畝，新增耕地單位面積投資1.59萬元/畝，建設(shè)工期為三個月，2008年8月開工，2009年1月完工。①調(diào)查問卷發(fā)放120份，回收問卷115份，有效問卷110份。評估過程如下：
(一)指標權(quán)重的確定
第五，一致性檢驗，CI=（M-3）/(n-1)=0，CR=CI/RI=0，因為CR=0＜0.1，A的一致性可接受，A1，A2，A3相對于土地整理績效的權(quán)重：
J=(B1，B2，B3)= （0.5，0.25，0.25）
2.同樣的方法可確定二級指標和三級指標相對于各自上級指標的權(quán)重。其數(shù)學計算過程同上，限于篇幅不再一一列出，權(quán)重結(jié)果見表2。
(二)隸屬度的求取
本文借鑒相關(guān)文獻中有關(guān)指標評價等級的說明采取三等級評定法，將項目實施結(jié)果分為差、一般、好三個等級。［5］定性指標采取百分制，定量指標由所得數(shù)據(jù)求得。其評語集如表5。
接著采用目前用得較多的半梯形模糊分布函數(shù)，將所取得的指標數(shù)據(jù)代入求出各指標的隸屬度：
于是當a1=55，a2=65，a3=75，a4=85， x=72時U1(x)=0，U2(x)=1，U3(x)=0即D11對應(yīng)的隸屬度為［0，1，0］；同理按此步驟可以計算出其他各指標的隸屬度，匯總成如下表6的模糊綜合評價矩陣。
三、土地整理績效評價結(jié)果與分析
(一)二級指標績效綜合評價
由相應(yīng)三級指標權(quán)重組成權(quán)重矩陣B，根據(jù)三級指標績效等級隸屬度組成單因素績效評價矩陣R，計算二級評價指標的績效等級A及其特征值。故C1評價結(jié)果如下：
c1=AQR1=［0.333 0.667］010
00.40.6=(0 0.4002 0.5998)
特征值為(1，2，3)×(0，0.4002，0.5998)=2.5998；其中:1、2、3分別對應(yīng)單一指標等級“差、一般、好”級別。
同理C2評價結(jié)果：C2=A2R2=(0，0.0667，0.9333)，特征值為(1，2，3)×(0，0.0667，0.9333)=3.1124；
C3評價結(jié)果：C3=A3R3=(0.2001，0.7999，0)，特征值為(1，2，3)×(0.2001，0.7999，0)=1.7999；
C4評價結(jié)果：C4=A4R4=(0，0.1665，0.8335)，特征值為(1，2，3)×(0，0.1665，0.8335)=2.8335；
C5評價結(jié)果：C5=A5R5=(0.2，0.75，0.05)，特征值為(1，2，3)×(0.2，0.75，0.05)=1.85；
C6評價結(jié)果：C6=A6R6=(0.537，0.3022，0.1608)，特征值為(1，2，3)×(0.537，0.3022，0.1608)=1.6248；
C7評價結(jié)果：C7=A7R7=(0.0335，0.5648，0.4017)，特征值為(1，2，3)×(0.0335，0.5648，0.4017)=2.3682；
C8評價結(jié)果：C8=A8R8=(0，0.29，0.71)，特征值為(1，2，3)×(0，0.29，0.71)=2.71。
(二)一級指標績效綜合評價
由相應(yīng)二級指標權(quán)重組成權(quán)重矩陣A，根據(jù)二級指標績效評價結(jié)果組成績效評價矩陣R，計算一級評價指標的績效等級B及其特征值。故B1業(yè)務(wù)績效評價結(jié)果如下：
B1=A1R1=［0.213 0.477 0.310］00.06670.9333
0.20 010.79990=(0.062，0.356，0.573)
特征值為：（1，2，3）×(0.062，0.365，0.573)=2.449；
同理財務(wù)績效B2評價結(jié)果：B2=A2R2=(0.095，0.445，0.460)，特征值為(1，2，3)×(0.095，0.445，0.460)=2.365；
效益績效B3的評價結(jié)果：B3=A3R3=(0.243，0.342，0.415)，特征值為(1，2，3)×(0.243，0.342，0.415)=2.172。
(三)土地整理總的績效評價
由一級指標權(quán)重組成權(quán)重矩陣A，由一級指標評價結(jié)果組成綜合評價矩陣R，計算項目的綜合績效等級J:
J=AR=［0.5 0.25 0.25］0.0620.3650.573
0.0950.4450.460
0.2430.3420.415=(0.12 0.38 0.50)
特征值為（1，2，3）×（0.12，0.38，0.50）=2.4。
四、簡短的結(jié)論
本文通過分析政府財政投資的土地整理項目績效評價的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上并參考國內(nèi)外相關(guān)文獻建立了土地整理績效評價指標體系，結(jié)合四川省土地整理項目具體實例運用AHP-FCE評價方法對土地整理項目的各項績效進行評價，得出以下結(jié)論:本文土地整理績效評價區(qū)別于效益績效評價和項目后評價而是從業(yè)務(wù)績效、財務(wù)績效和效益績效三個大的方面選取了具有代表性的多個指標，所建立的土地整理項目績效評價指標體系能夠基本覆蓋土地整理過程中的各個階段和環(huán)節(jié)，較為系統(tǒng)性和完備性，基本能夠客觀準確地反映出土地整理項目的實際績效水平。運用此績效評價方法體系對成都市溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)天星村土地整理項目進行了實證評價，土地整理項目績效評價總目標屬于等級差的隸屬度為12%，一般為38%，好為50%。根據(jù)最大隸屬原則，此設(shè)定指標下績效評價體系下該土地整理項目績效最終評價結(jié)果為好，和實際項目運行情況基本相符合。
注 釋：
①有關(guān)溫江土地整理分析原始資料來源于溫江國土局。
主要參考文獻：
［1］張中帆,楊 劍.土地整理績效評價［J］.資源與產(chǎn)業(yè),2008（10）．
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Rural Land Distribution Performance Evaluation:Case Study of Chengdu Wenjiang District Project
He Xike1 Yang Jinxiu2 Ran Bin3
Abstract: Our traditional land distribution performance evaluation is mainly based upon profits evaluation and post-project evaluation. This paper uses AHP-FCE evaluation methods to establish a perfect performance evaluation system for government's financial investment projects, and uses Chengdu Wenjiang District land distribution project as a case to study, verifies that this land distribution performance evaluation method is operational and valid.
Key words: Land Distribution; Performance Evaluation; AHP-FCE Evaluation Method
[關(guān)鍵字]小城鎮(zhèn) 農(nóng)村 土地整理
[中圖分類號] F301.23 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-5-10-1
1 前言
隨著社會經(jīng)濟的迅速增長，小城鎮(zhèn)也得到快速發(fā)展，許多農(nóng)民離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)居住及就業(yè)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)模化以及生活環(huán)?；呀?jīng)成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要趨勢，而所有的這一切需要建立在對土地進行科學整理和規(guī)劃的前提上，因此本文對有關(guān)小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的農(nóng)村土地整理進行研究具有重要的實際意義。
2 土地整理的概念
按照《中華人民共和國土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，國家鼓勵土地整理，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該有效負責和組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且按照土地利用的總體規(guī)劃，對田、水、路以及村進行綜合整治，以此提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，并且對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境進行改善。小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的土地整理可以分為耕地整理、農(nóng)村居民點整理以及土地開發(fā)和復墾等。
3 小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的農(nóng)村土地整理需求
3.1 小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展
現(xiàn)階段，黨和政府以實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別出發(fā)，并且提出小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，從1978年到2007年，我國建制鎮(zhèn)從2200個增加到2萬多個，按照《中國城市發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止到2011年，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)突破6億人，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)上升，已經(jīng)達到45%左右，小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，給農(nóng)村帶來更多發(fā)展機會，農(nóng)村土地整理的需求正在持續(xù)上升。
3.2 農(nóng)村土地整理的必要性分析
現(xiàn)階段，農(nóng)村開展土地整理的必要性主要有以下幾個方面。
3.2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化
我國在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村機械化程度也得到了快速提升，尤其是近些年我國對購買農(nóng)機具實行政策補貼，農(nóng)業(yè)機械迅速增長。這不斷促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。然而，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實際情況和農(nóng)業(yè)機械的大規(guī)模應(yīng)用有些沖突，處于經(jīng)濟利益考慮的話，許多比較寬的田埂現(xiàn)在已無法行人，何談機械化？因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式經(jīng)歷變化的狀況下，以及農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展趨勢，都需要開展土地整理。
3.2.2 農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?/p>
我國的實際情況是傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟，是以農(nóng)戶為單位的進行小規(guī)模經(jīng)營的，在進行生產(chǎn)過程中投入大量勞動力，而且產(chǎn)量高。然而當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，農(nóng)業(yè)科技的不斷應(yīng)用，替代了許多勞動力，且城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造了許多工作機會，造成許多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，去城市發(fā)展，逐漸脫離土地的束縛。因此，土地只有兩條出路，要么是被拋荒，要么是轉(zhuǎn)包給其他人。以上兩條出路都會導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；?，這是城鎮(zhèn)發(fā)展的必然趨勢，確保土地利用率的提高，以及保護國家糧食安全，因此就農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；矫鎭碚f，土地整理是非常有必要的。
3.2.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
我國在進行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化的過程中，對農(nóng)業(yè)投入相對較少，尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制開始實施之后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金和勞動力投入嚴重不足，造成許多地方還存在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施極度落后的狀況?，F(xiàn)階段，許多地方開始對基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)，比如廣修路、當家塘以及整修渠道等，這對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大提高是非常有必要的。還有許多地方的基礎(chǔ)設(shè)施不配套的問題，也導致工程難以發(fā)揮出作用。因此，土地整理中對田、水、路以及村的整治，和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的諸多問題不謀而合，是可以解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題。
3.2.4 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的環(huán)?；?/p>
目前，“村容整潔”是農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，然而現(xiàn)階段農(nóng)村的環(huán)境狀況還有待提高。農(nóng)村環(huán)境問題主要來自于三個方面：農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染以及城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的污染。農(nóng)村生活領(lǐng)域的污染，是和居民的生活水平以及消費結(jié)構(gòu)是有很大關(guān)聯(lián)的，農(nóng)村普及的一次性消費方式也屬于農(nóng)村生活領(lǐng)域的污染問題，而且農(nóng)村的垃圾回收系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)等不太健全，因此加劇了農(nóng)村生活污染。而且，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，許多農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，因此造成居住點空心化和荒蕪化，以及管理和經(jīng)濟等原因，許多城市將生活垃圾處理轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進行。所有這些原因，統(tǒng)統(tǒng)導致農(nóng)村環(huán)境問題的不斷惡化。土地整理可以有效改善農(nóng)村生活環(huán)境，加大農(nóng)村土地面積的利用率，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；慕?jīng)營和管理，從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染得到降低。因此，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的環(huán)?；瘉碚f，土地整理也是相當重要的。
4 土地整理的路徑
結(jié)合我國目前土地整理中的實際情況，以及國際土地整理經(jīng)驗，我國土地整理的路徑選擇可以從以下幾個方面進行調(diào)整。
4.1 資金來源
首先要增加經(jīng)費來源，可以以國家專項經(jīng)費為主，廣開財路，增加其他經(jīng)費來源途徑。可以采取誰收益、誰投資的原則，讓已經(jīng)獲益的農(nóng)民承擔投資，國家可以給與一定的補貼。除此之外，還可以引入市場機制，按照我國實際國情，也可以嘗試發(fā)展BOT模式和PPP模式，也就是建設(shè)、經(jīng)營以及轉(zhuǎn)讓模式，和公共部門和私人企業(yè)進行合作的模式。
4.2 組織機構(gòu)
在組織機構(gòu)方面，政府發(fā)揮主導作用，引入農(nóng)民組織參與機制，努力發(fā)揮農(nóng)民在土地整理中的作用。不僅是投資、申請階段，以及其中的實施階段和后期維護階段，都要有農(nóng)民組織參與，確保項目的長久運行。
4.3 實施機構(gòu)
從實施機構(gòu)方面將確保項目施工中的實施機構(gòu)的監(jiān)督，可以從招投標、質(zhì)量管理以及資金管理的立法方面開始加強，也可以在進行具體施工中，加強監(jiān)督作用。確保土地整理施工按照相關(guān)規(guī)定以及質(zhì)量管理要求進行。
5 小結(jié)
總而言之，土地整理是我國現(xiàn)階段和今后興農(nóng)政策實施的重要方面，本文對土地整理的概念進行總結(jié)，對小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的農(nóng)村土地整理需求進行分析，從資金來源、組織機構(gòu)和實施機構(gòu)三個方面對土地整理的路徑進行探討，以期對于我國城鎮(zhèn)發(fā)展過程中農(nóng)村土地整理，起到一定的理論指導意義。
參考文獻
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1農(nóng)村土地綜合整治簡要回顧
農(nóng)村土地綜合整治十分重要，從2000年開始至今已有10余年，事業(yè)從無到有，資金從少到多，影響力從小到大，管理從散亂到基本成體系，基層政府和廣大群眾從不了解、不理解到主動申請項目，積極擁護并參與項目實施，各級各部門密切配合、積極推進，加大資金投入，狠抓項目管理，農(nóng)村土地綜合整治得到迅速發(fā)展，取得了明顯成效，在保護耕地和節(jié)約用地、促進新農(nóng)村建設(shè)和縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，受到了各地區(qū)特別是廣大農(nóng)民的歡迎。通過多年來農(nóng)村土地綜合整治項目實施，全面提高了項目區(qū)耕地質(zhì)量，有效增加耕地面積，提升了耕地質(zhì)量等級，達到田成方、溝相通、路相連、旱能灌及澇能排，基礎(chǔ)設(shè)施完備，整體功能較強的高產(chǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)標準，不僅保證了耕地的“占補平衡”和“總量平衡”，進而保證了經(jīng)濟快速發(fā)展的用地需求，而且為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，對改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生態(tài)條件，提高農(nóng)民收入，強化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用。
2農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析
一是基層國土資源管理部門推進農(nóng)村土地綜合整治積極性不高，重視程度不夠。目前，經(jīng)濟發(fā)展已進入快車道，各類建設(shè)用地進入高峰期，各地區(qū)將重點放在保經(jīng)濟發(fā)展上，把爭取建設(shè)用地指標和加快用地報批作為頭等大事。對推進當?shù)剞r(nóng)村土地綜合整治重視程度不夠，同時農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)資金多、任務(wù)重、壓力大，各級國土資源管理部門和土地整治機構(gòu)普遍存在畏難情緒，存在多干事問題多的顧慮，工作積極性不高。二是各級土地整治機構(gòu)人員較少，專業(yè)性不強，力量相對不足。近幾年，隨著農(nóng)村土地綜合整治深入開展，各級國土資源管理部門基本上建立了專門的土地整治機構(gòu)，取得了一定成績，也起到了積極的作用，但與目前農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)任務(wù)需要還有一定差距。部分地區(qū)仍沒有建立專門的管理部門和工作機構(gòu)，力量薄弱，工作被動，大部分地區(qū)土地整治機構(gòu)人員少，專業(yè)性不強，難以適應(yīng)工作需要。三是全國范圍內(nèi)耕地后備資源匱乏，通過實施農(nóng)村土地綜合整治項目實現(xiàn)新增耕地已十分困難。全國第二次土地調(diào)查后，大部分地區(qū)基本上已沒有可供開發(fā)的耕地后備資源。同時，各地區(qū)為了爭取建設(shè)用地指標，優(yōu)先保證占補平衡項目補充耕地，與農(nóng)村土地綜合整治項目補充耕地發(fā)生沖突，已成為影響農(nóng)村土地綜合整治項目安排的主要因素之一。四是專項資金使用范圍較窄，現(xiàn)行預(yù)算體系已不能適應(yīng)農(nóng)村土地綜合整治工作需要。項目投資范圍僅局限于耕地和基本農(nóng)田整理范圍，將農(nóng)村和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、損毀土地復墾等排除在外，資金預(yù)算體系中，現(xiàn)行的預(yù)算定額、建設(shè)標準已不能滿足各類農(nóng)村土地綜合整治項目工程建設(shè)實際需要。
3農(nóng)村土地綜合整治項目管理存在的問題
2000年以來，通過開展以農(nóng)村宜農(nóng)未利用土地的開發(fā)和以田、水、路、林與村綜合整治為主的農(nóng)村土地綜合整治工作，不僅實現(xiàn)了耕地總量平衡，還極大地改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上作出了重大貢獻。但隨著項目建設(shè)的深入推進，在資金和項目管理上的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。一是典型示范作用不明顯。目前，已實施的各類農(nóng)村土地綜合整治項目數(shù)量龐大，但質(zhì)量不高，工程建設(shè)突出、示范效果明顯，可以成為樣板工程的綜合性項目不多。二是項目實施范圍窄。農(nóng)村土地綜合整治項目始終圍繞客土整理、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護林等工程建設(shè)進行投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)用地整理等方面投入不夠。三是項目建設(shè)周期往往拖延時間過長，且資金使用率不高。大量專項資金滯留在各級政府和財政部門，沒有落實到項目。
4強化農(nóng)村土地綜合整治項目管理的措施
4.1進一步加大宣傳力度，擴大宣傳范圍一是加強對各級政府，特別是縣、鄉(xiāng)基層人民政府的宣傳力度。縣、鄉(xiāng)基層人民政府是項目實施的主體，建議將農(nóng)村土地綜合整治工作宣傳重心放在縣、鄉(xiāng)基層人民政府，調(diào)動基層人民政府申報項目積極性，充分發(fā)揮基層人民政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目實施過程中的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部成立專門機構(gòu)，派專人參與項目實施、管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。二是進一步提高國土資源管理系統(tǒng)對農(nóng)村土地綜合整治重要性的認識。農(nóng)村土地綜合整治是國土資源管理的重要組成部分，能否搞好這項事業(yè)，關(guān)系重大。農(nóng)村土地綜合整治資金量大，政策性強，對專業(yè)和技術(shù)要求也比較高，各級國土資源管理部門應(yīng)高度重視，切實加強領(lǐng)導，加大力度，嚴格監(jiān)管，規(guī)范管理，切實搞好農(nóng)村土地綜合整治工作。三是在全社會深入開展農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)和政策宣傳，提高群眾對農(nóng)村土地綜合整治在提高糧食生產(chǎn)能力、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、全面建設(shè)小康社會、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中重要作用的認識。樹立依法、按規(guī)劃進行農(nóng)村土地綜合整治的觀念，增強公眾參與和監(jiān)督意識。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在項目實施過程中的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立村群眾工程質(zhì)量監(jiān)督小組，派專人擔任群眾監(jiān)理員參與項目實施。
4.2以農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃為龍頭，以項目信息檢測監(jiān)管系統(tǒng)為抓手，綜合運用現(xiàn)代技術(shù)手段，強化資金和項目管理一是要做好規(guī)劃。有了規(guī)劃，任務(wù)才能明確，工作才有方向，農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃是項目安排的重要依據(jù)，同時也是協(xié)調(diào)與農(nóng)村土地綜合整治有關(guān)各部門工作的重要抓手，因此，農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃應(yīng)上升到政府層面，作為土地利用總體規(guī)劃的子規(guī)劃指導有關(guān)各部門的工作。二是搭建好農(nóng)村土地綜合整治監(jiān)測監(jiān)管信息平臺。項目管理系統(tǒng)平臺的應(yīng)用，將大大提高農(nóng)村土地綜合整治工作效率，為各級政府和相關(guān)部門對農(nóng)村土地綜合整治項目實時監(jiān)督管理提供了便利條件，同時作為項目管理系統(tǒng)，對各地區(qū)把握政策方向，規(guī)范項目實施也起到重要作用。
4.3規(guī)范資金使用，切實加強農(nóng)村土地綜合整治資金管理，整合使用其他各類涉農(nóng)建設(shè)資金項目專項資金實行專賬管理，?？顚Ｓ?，不得擠占挪用或平衡預(yù)算，不得用于與農(nóng)村土地綜合整治無關(guān)的其他支出。項目承擔單位單獨建賬、單獨核算。項目資金必須嚴格按照項目預(yù)算執(zhí)行，不得擅自調(diào)整、修改項目預(yù)算，嚴禁超預(yù)算開支，保證資金安全合理使用。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障農(nóng)村土地綜合整治重點工程的投入。對弄虛作假、擠占挪用等違規(guī)違紀行為，將嚴格按照相關(guān)規(guī)定處理，并依法追究有關(guān)責任人的責任。項目承擔單位按計劃、按預(yù)算、按進度、按質(zhì)量撥付工程款。工程施工費由承擔單位支付到施工單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，管理費用實行預(yù)算控制、據(jù)實列支、領(lǐng)導審核、統(tǒng)一結(jié)帳及集中支付。鼓勵地方政府多渠道籌措資金，整合使用涉農(nóng)、涉地部門資金，按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的利益分配機制，吸引社會更多資金投入農(nóng)村土地綜合整治。在農(nóng)村土地綜合整治示范項目中，對于村莊宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施復墾之外的工程，如村莊道路、給排水、安全設(shè)施和電網(wǎng)等公用工程設(shè)施建設(shè)、住房改造、居住集中以及村莊公共設(shè)施建設(shè)等，各相關(guān)部門與項目所在地政府將按照國家和省政府有關(guān)促進新農(nóng)村建設(shè)、推動城鎮(zhèn)化進程等要求，積極統(tǒng)籌相關(guān)建設(shè)資金，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”的要求，整村推進，進行“田、水、路、林、村、房”綜合整治，在優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地布局，推進節(jié)約集約整治模式、統(tǒng)籌資金、管理機制等方面發(fā)揮示范、引導作用。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點；土地整理；影響；潛力；政策
由于農(nóng)民生活水平提高，不少人不僅僅滿足于有居住的地方，農(nóng)村居民點用地不斷擴張，直接導致耕地越來越少，越來越多的耕地被私自占用。在社會經(jīng)濟對耕地的要求下不得不提出農(nóng)村居民點土地整理。即改善農(nóng)村居民點用地零亂，沒有制度約束的情況，對農(nóng)村土地格局進行整理，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率。另一方面采取此措施來還原耕地，增加耕地面積，從而保證糧食充足，進一步保障食品安全。
一、農(nóng)村居民點土地整理發(fā)展?jié)摿?/p>
農(nóng)村居民點土地整理發(fā)展?jié)摿Πㄍ恋卣砭C合發(fā)展?jié)摿驮黾痈孛娣e的潛力這兩個部分，其中增加耕地面積潛力是土地整理潛力探索中主要的挖掘部分。
（一）土地整理綜合潛力
農(nóng)村居民點土地整理綜合潛力探索必須要形成合理的全面的評估評價體系，由部分土地整理綜合潛力值來評估整體在特定時間段及條件下土地整理后能夠節(jié)省出耕地的大小。土地整理潛力評估是土地整理的基石，是進行土地整理的依據(jù)，只有準確評估，才能使得土地整理順利進行。區(qū)域農(nóng)村居民點土地整理的方向和手段受不同地區(qū)的自然條件 、人文背景及經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的影響，各地區(qū)不能一概而論，要結(jié)合各地區(qū)實際給予綜合評估。農(nóng)村居民點土地整理潛力的實現(xiàn)并不是單一的過程，是眾多因素影響的結(jié)果，評價體系必須能夠比較全面系統(tǒng)地評估和體現(xiàn)農(nóng)村居民點整理潛力的情況，考慮到各個方面。農(nóng)村居民點土地整理綜合潛力的挖掘?qū)r(nóng)村地區(qū)合理分配和利用土地，增加耕地數(shù)量有積極作用。只有不斷加深對土地整理潛力的認識，才能將土地整理進行到底。
（二）增加耕地面積潛力
增加耕地數(shù)量是農(nóng)村居民點土地整理的主要目的之一，所以要制定政策規(guī)定用地標準，將每戶人家超出標準的部分還原為耕地。一般采用政策指標計算法、閑置住宅地抽樣調(diào)查法和提高建筑物容積率法這三種方法來計算增加耕地面積潛力。
1. 政策指標計算法
政策指標計算法是計算增加耕地面積常用的方法，就是通過將居民點每人或每戶的用地量調(diào)整為國家規(guī)定的用地標準，從而得到耕地。用這種方法可以計算出現(xiàn)狀潛力和規(guī)劃潛力。政策指標計算法簡便易操作，同時也表現(xiàn)了要探索地區(qū)自然環(huán)境、文化和地區(qū)發(fā)展因素的不同，聯(lián)合實際綜合研究，也研究了自然潛力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實潛力的可能性和可行性。農(nóng)村居民點由閑置用地、宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地、工商業(yè)用地、村鄉(xiāng)管理機構(gòu)用地五部分構(gòu)成，但宅基地分為居住性用地和生產(chǎn)性用地，農(nóng)村居民點用地的構(gòu)造和農(nóng)村的生產(chǎn)生活會影響通過政策指標計算的增加耕地面積的結(jié)果，故在實際操作中并不能達到理論值。
2. 閑置宅基地抽樣調(diào)查法
閑置住宅抽樣調(diào)查法，顧名思義就是用部分代表整體，選出能代表農(nóng)村居民點閑置狀況的地方作為樣本，經(jīng)計算得到農(nóng)村居民點閑置土地面積，用這個結(jié)果來測算總體農(nóng)村居民點土地整理潛力。閑置宅基地抽樣調(diào)查法簡便，不失為一種好方法，但沒有考慮農(nóng)村非閑置宅基地的整理潛力和土地集約利用的潛力，所以得到的結(jié)果比真實值小。
3.提高建筑容積率的方法
提高建筑物容積率這種方法是首先得到現(xiàn)如今農(nóng)村居民點用地建筑容積率的值，通過得到的值聯(lián)系實際推出策劃建筑容積率的期望值，用農(nóng)村居民點建設(shè)用地總面積去乘現(xiàn)值與期望值的差來計算增加耕地面積潛力。雖然此方法把土地集約利用因素考慮在內(nèi)，但村莊閑置土地整理潛力并沒有考慮，以至得到的結(jié)果值偏小。
這三種方法各有利弊，都離實際有一定的偏差，還需要繼續(xù)研究，探索更好的方法。
二、農(nóng)村居民點土地整理模式
目前，人們對農(nóng)村居民點所存在的問題有了深刻的認識，也有不少人對土地整理新增耕地潛力進行了詳細的研究。但歸根到底如何以增加耕地為基礎(chǔ)改善農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)是急需要處理的問題，很多學者對農(nóng)村居民點土地整理模式提出了自己的見解，包括農(nóng)村城鎮(zhèn)化型、異地遷移型、自然村縮并型等幾種農(nóng)村居民點土地整理模式。但是目前提出的整理模式是從理論方面分析的一般固定模式，并不是我國土地整理的普遍適用模式。考慮到我國自然條件有所差別，各地區(qū)經(jīng)濟、文化有所差異，不同地區(qū)農(nóng)村居民點土地整理模式應(yīng)該結(jié)合其實際情況去選擇或?qū)σ话隳Ｊ竭M行修正。根據(jù)不同地區(qū)實際情況，把土地整理模式細化，在實踐中不斷完善土地整理模式，因地制宜，選擇合適的整理模式，使土地整理模式更好的為增加耕地數(shù)量來服務(wù)，當然這是重點也是難點。
三、土地整理政策意見
農(nóng)村居民點土地整理勢在必行，只有這樣才能滿足市場經(jīng)濟對耕地的需求。農(nóng)村居民點土地整理擴大耕地面積探索需要一定的政策來作支撐，現(xiàn)今農(nóng)村居民點土地整理政策探索中為增加耕地面積尋找資金渠道的研究還不透徹，農(nóng)村居民點土地整理理論與實踐要結(jié)合起來，理論和實踐不能脫離開來，這樣兩者都得不到發(fā)展。據(jù)研究資料，再結(jié)合現(xiàn)實情況，提出以下農(nóng)村居民點土地整理意見：
1.我國農(nóng)村居民點土地整理探索還不夠深入很多理論研究還處于初級階段，農(nóng)村居民點土地整理的計算公式一般都是定性描述，理論與實踐還有很大差距，不同理論之間沒有做到很好的聯(lián)系起來，還達不到相互滲透，相互融和。從全局來看農(nóng)村居民點土地整理實踐缺少理論支持，農(nóng)村居民點土地整理實踐還需要更完善更全面的理論來指導。
2.農(nóng)村居民點土地整理最主要的目的是擴大耕地面積，只有這樣才能更好的保證糧食安全，所以怎樣來計算增加耕地數(shù)量潛力是更好的完善是農(nóng)村居民點土地整理體系關(guān)鍵的一步。目前，在計算增加耕地面積潛力方法中所使用的標準是全國統(tǒng)一的，而我國地區(qū)差異很大，所以這在農(nóng)村居民點整理實踐中比較難實現(xiàn)。農(nóng)村居民點用地標準不應(yīng)該完全以國家制定的標準為準，必須依照各地區(qū)不同自然條件擬定出有可行性的農(nóng)村居民點土地整理標準體系。因此，在考慮當?shù)刈匀粭l件和經(jīng)濟發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，要注重政府對土地整理的認知程度，了解農(nóng)民的意愿，考慮不同地方的實際情況，考慮到土地整理對農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的生活習慣的深刻影響，并將這些指標量化，成為進一步探索的出發(fā)點，不斷完善土地整理體系，為投入實踐提供良好的理論基礎(chǔ)。
四、總結(jié)
農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟中占主體地位，農(nóng)村居民點土地整理能有效增加耕地數(shù)量，進一步保障糧食安全。本文通過對農(nóng)村居民點探索成果的分析，找出其中的一些問題，提出相應(yīng)的對策。要實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡”，達到土地整理的目的和意義，在農(nóng)村居民點土地整理潛力與土地模式探索的前提下上，面對耕地越來越少的現(xiàn)象，還需要相關(guān)政策的支持。如今我國對其還在探索階段，還需努力加強對土地整理理論的認識，早日形成全面完善的理論體系。
參考文獻
關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點；土地整理；耕地影響
中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A
土地是人類賴以生存和發(fā)展的寶貴資源和資產(chǎn)。隨著人口的增長和社會經(jīng)濟的發(fā)展，有限的入地資源與社會需求的矛盾日益突出，珍惜和合理利用土地，切實保護耕地，強化土地，利用宏觀調(diào)控和微觀管理機制，對土地資源進行科學管理和優(yōu)化配置，充分發(fā)揮兔子資源的最佳綜合效益，為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展提供土地保障，事關(guān)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
1、概述
農(nóng)村居民點是農(nóng)村居民聚集的主要場所，一般情況下，可以分為農(nóng)村集鎮(zhèn)、中心村和基層村。
農(nóng)村居民點整理指的是運用工程技術(shù)和土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，對村莊進行改造、合并以及再利用，使得農(nóng)村建設(shè)逐漸走向集中化，從而提高農(nóng)村居民點土地能夠更加科學合理化，并且能夠為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提供保障。
農(nóng)村居民點整理的內(nèi)涵是指對農(nóng)村居民點數(shù)量與布局從宏觀上進行調(diào)整，對農(nóng)村居民點用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及布局從微觀上進行調(diào)整的綜合性措施。其主要目的是為了提高當?shù)氐耐恋乩寐?，改善人們的生活條件，確保糧食的安全性。因此，近些年來，農(nóng)村居民點土地整理已經(jīng)引起了各領(lǐng)導階層的關(guān)注，同時也已經(jīng)成為了學術(shù)界較為重視的項目。
農(nóng)村居民點整理的必要性
農(nóng)村居民點整理是貫徹落實我國基本國策，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡
的有效措施。我國是一個人口大國，土地資源極為短缺：隨著人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，對于土地的需求量也在日益增加；人地矛盾也更加突出。我國土地的實際國情決定了我們一定要推進土地整理和集約用地。當前，耕地總量動態(tài)平衡已通過國家法律的形式確定下來，對耕地進行補充的主要路徑有有開發(fā)后備土地資源、整理土地，復墾土地，因為農(nóng)村居民點具有較為客觀的整理潛力數(shù)量和相當高的開發(fā)再利用價值，所以應(yīng)該將其作為補充封底的最主要路徑。
農(nóng)村居民點整理有助于改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、促進去經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)
展。對農(nóng)村居民點進行整理，不僅可以增加使耕地面積增加，集約經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，同時還可以講土地資產(chǎn)盤活，并且使村級集體經(jīng)濟更加壯大；結(jié)合科學合理的方法，對村鎮(zhèn)進行規(guī)劃，并且將農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村人口適當集中，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，改善農(nóng)村的村容村貌、提高農(nóng)民的生活水平有，提高農(nóng)村精神文明建設(shè)和農(nóng)民物質(zhì)文化生活，進而使農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件。
農(nóng)村居民點整理的原則
根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標、居民點整理特點和經(jīng)濟技術(shù)水平，農(nóng)村
居民點整理應(yīng)該遵循以下原則。
統(tǒng)一規(guī)劃原則。農(nóng)村居民點整理是一項較為系統(tǒng)的工程，一定要統(tǒng)一
規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導。在具體的實施過程中與當?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，立足于長遠目標，有計劃、有步驟地進行，從專項整理轉(zhuǎn)為綜合整理，確保居民點整理能夠充分發(fā)揮自身的效益，保證土地資源的能夠被持續(xù)利用。
因地制宜原則。不同地獄的自然條件、經(jīng)濟水平以及人們的生活習慣
都不相同，農(nóng)村居民點在整理過程中應(yīng)該因地制宜，根據(jù)待整理區(qū)土地的實際情況和社會發(fā)展的需求對農(nóng)村居民點整理的目標和模式進行確定。比如山區(qū)和平原地區(qū)的農(nóng)村居民點整理是截然不同的，山區(qū)山地丘陵廣布整理起來有很大的技術(shù)難度，投入的資金也比較多，但綜合效益不高，實施起來見效慢，不適合一哄而上，應(yīng)該分期進行。所以，農(nóng)村居民點整理一定要因地制宜，千萬不能一刀切。
第三，三大效益兼顧原則。土地利用是一個復雜的自然-經(jīng)濟-社會系統(tǒng)，這
三種效益是緊密聯(lián)系在一起的，人類土地利用的最終目的就是形成統(tǒng)一的整體。農(nóng)村居民點整理的目的就是能夠合理的對土地進行利用，因此，一定要同時兼顧生態(tài)-經(jīng)濟-社會這三大效益。
與各類規(guī)劃相銜接原則。農(nóng)村居民點整理是土地利用總體規(guī)劃的組成
部分，一定要跟本地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃銜接好，并且再起控制之下進行；此外，農(nóng)村居民點整理還得與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和基本農(nóng)田保護規(guī)劃等保持協(xié)調(diào)。
土地整理綜合潛力及其對增加耕地數(shù)量影響
潛力，指的是在一定時期、一定生產(chǎn)力和某種既定的條件下，某一指標可能提高或節(jié)約的能力。農(nóng)村居民點整理潛力是指按照國家相關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)定，立足于自身自然條件與社會經(jīng)濟的需求之上，通過拆遷和搞糟舊村及土地整理，對閑置土地進行盤活、增強內(nèi)涵挖潛、提高土地利用率、改善農(nóng)民的生活環(huán)境為目的的一系列工程措施而增加的耕地、住宅、商業(yè)等各類用地面積的能力。農(nóng)村居民點整理潛力主要有增加有效土地面積、改善生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村聚落優(yōu)化、土地增值四個方面。農(nóng)村居民點整理潛力是對以上四種潛力的綜合，是一個或多個相對的值，其反映的是某一區(qū)域在農(nóng)村居民點整理方面與其它區(qū)填的差異性及相似性。
農(nóng)村居民點土地整理綜合潛力研究基本上都是以建立評價指標體系及空間參評單元，通過得到某個單元一個或多個土地整理綜合潛力值來評價該單元在一定時期、一定條件下整理后可能節(jié)約出耕地的能力，由于不同區(qū)域的自然稟賦條件、社會文化背景和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的特點對區(qū)域農(nóng)村居民點土地整理的方向與特征起著決定作用，并且對農(nóng)村居民點土地整理潛力有很大的影響，農(nóng)村居民點土地整理目標多元性的取向決定了農(nóng)村居民點土地整理潛力的。農(nóng)村居民點土地整理潛力的實現(xiàn)是一個復雜的綜合性過程，有很多因素都直接或間接地影響到農(nóng)村居民點整理潛力的大小，指標體系作為一個有機整體，一定要能夠較全面地反映和權(quán)衡農(nóng)村居民點整理潛力狀況。
增加耕地面積是農(nóng)村居民點土地整理的主要目的與意義，指的是通過政策制定農(nóng)村居民點建設(shè)用地單位占地標準及土地集約利用措施實施以實現(xiàn)農(nóng)村居民點土地利用的空間擴展，將節(jié)約出的土地整理為耕地。
通常情況下，有三種方法可以增加有效耕地面積，即政策指標計算法、閑置宅基地抽樣調(diào)查法和提高建筑容積率方法。
5、增加耕地面積研究
5.1、補充耕地目標
增加有效耕地面積是農(nóng)村居民點整理的直接目的，土地利用規(guī)劃從耕地供需平衡的角度確定了因建設(shè)占用耕地的最大規(guī)模和通過土地整治補充耕地的最小規(guī)模，以確保從時間、空間、數(shù)量和質(zhì)量多方面保證耕地總量的動態(tài)平衡。然而，農(nóng)村居民點整理補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量存在較多的不確定性，這是由農(nóng)村居民點整理自身的復雜性決定的。農(nóng)村居民點整理在整理區(qū)域空間變化上涉及整理拆遷區(qū)、置換還建區(qū)和增減掛鉤區(qū)三類區(qū)域，其最終補充耕地的數(shù)量可表達如下：
其中，SA為補充耕地面積；SZ為農(nóng)村居民點整理拆遷區(qū)面積；α為整理拆遷區(qū)新增耕地率；SN為農(nóng)村居民點置換還建區(qū)面積，β為置換還建區(qū)占用耕地比例；SG為農(nóng)村居民點增減掛鉤區(qū)面積，γ為增減掛鉤區(qū)占用耕地比例。
對于農(nóng)村居民點整理拆遷區(qū)，雖然在規(guī)劃中多傾向整理拆遷后轉(zhuǎn)化為耕地，然而，其實際的轉(zhuǎn)換過程存在一定差異，即整理后的新增耕地率受自然條件和土地利用方式的雙重制約。而置換還建區(qū)和增減掛鉤區(qū)占用耕地的位置和數(shù)量也較難明確，原則上規(guī)定置換還建區(qū)和增減掛鉤區(qū)占用耕地的規(guī)模應(yīng)小于整理拆遷區(qū)補充耕地規(guī)模。從土地利用規(guī)劃目標來看，置換還建區(qū)和增減掛鉤區(qū)占用耕地都應(yīng)劃入新增建設(shè)用地占用耕地的范圍；從農(nóng)村居民點整理占補耕地的動態(tài)變化而言，主要關(guān)注整理拆遷區(qū)和置換還建區(qū)一增一減的耕地變化，即往往不考慮增減掛鉤區(qū)占用耕地的情況。
確定農(nóng)村居民點整理補充耕地目標，需要采取上下結(jié)合的方法，即以自上而下的土地利用規(guī)劃補充耕地目標為導向，以自下而上的農(nóng)村居民點現(xiàn)狀特征和潛力調(diào)查分析為前提，綜合已實施農(nóng)村居民點整理項目的新增耕地率，分期規(guī)劃、分區(qū)確定。同時，需要強調(diào)的是，補充耕地目標不能僅停留在數(shù)量的增長上，應(yīng)同時關(guān)注補充耕地的質(zhì)量高低；既要確定補充耕地的數(shù)量目標，更要確定補充耕地的質(zhì)量目標，結(jié)合各地農(nóng)用地分等成果，對整理中新增的低質(zhì)量耕地應(yīng)予以折算。
5.2、增減掛鉤目標
農(nóng)村居民點整理潛力的釋放為盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增量提供了空間，通過實施掛鉤政策，能夠使分散的農(nóng)村居民點從自然形態(tài)轉(zhuǎn)化為規(guī)劃形態(tài)，引導農(nóng)民有序進城，引導村莊聚并逐漸將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施融為一體，不但可以推進村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，還可以改善農(nóng)戶的居住條件。土地利用規(guī)劃確定了建設(shè)用地凈增量和新增量目標， 凈增量是規(guī)劃期間建設(shè)用地總量的變化， 新增量是規(guī)劃期間非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的總量，凈增量與新增量共同控制和引導區(qū)域建設(shè)用地的發(fā)展總量和動態(tài)變化。土地利用規(guī)劃中明確提出了城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃分區(qū)管制，如圖1所示，在城鎮(zhèn)用地增量指標用盡的情況下，可根據(jù)城鄉(xiāng)增減掛鉤的相關(guān)政策，通過農(nóng)村居民點或其他建設(shè)用地整理，在有條件建設(shè)區(qū)安排釋放整理潛力規(guī)模內(nèi)的新增城鎮(zhèn)用地，當前掛鉤試點實施中!過分追求建設(shè)用地指標，!耕地占用與補充之間重數(shù)量平衡、輕質(zhì)量提高。土地利用規(guī)劃中均明確了新增建設(shè)用地占用耕地量，對于增減掛鉤區(qū)必須滿足建新區(qū)占用耕地規(guī)模小于拆舊區(qū)增加耕地規(guī)模，并確保拆舊區(qū)新增耕地質(zhì)量不低于建新區(qū)占用耕地質(zhì)量。
（圖1 城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃分區(qū)管制）
城鄉(xiāng)增減掛鉤指標的使用，必須考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需求和能力，有序推進，避免盲目亂建與強拆行為。農(nóng)村居民點增減掛鉤區(qū)面積SG滿足如下條件：
其中SG由兩方面的值共同約束，即整理拆遷區(qū)（SZ）與置換還建區(qū)（SN）的面積差值和農(nóng)村居民點現(xiàn)狀（SX）與土地利用總體規(guī)劃中確定的規(guī)劃目標年農(nóng)村居民點規(guī)模（SJ）的面積差值，前者為農(nóng)村居民點整理縮減總量，后者為土地利用規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點整理縮減目標，即各地城鄉(xiāng)增減掛鉤量是在完成土地利用規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點縮減量的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的發(fā)展需求確定， 同時保證增減掛鉤區(qū)占補耕地數(shù)量和質(zhì)量的動態(tài)平衡。
5.3、節(jié)約集約目標
節(jié)約集約利用土地是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建設(shè)節(jié)約型社會的重要內(nèi)容之一，我國快速的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程同時伴隨著土地資源的低效利用和土地結(jié)構(gòu)的復雜化。目前我國農(nóng)村居民點節(jié)約集約利用總體水平較低，人均農(nóng)村居民點面積遠高于《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GB 50188-93)》規(guī)定的人均150㎡標準，并且伴隨著大量的空心村，通過農(nóng)村居民點整理可以有效提高其用地節(jié)約集約水平，優(yōu)化農(nóng)村用地布局!改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境。土地利用規(guī)劃中并未從人均或戶均標準上給出具體的農(nóng)村居民點集約節(jié)約目標，但通過農(nóng)村居民點整理縮減其用地規(guī)模是統(tǒng)一的規(guī)劃方向。因而，作為隸屬于土地利用規(guī)劃之下的土地整治規(guī)劃，在農(nóng)村居民點集約節(jié)約目標上應(yīng)予以進一步明確，而其目標的設(shè)定應(yīng)切忌“一刀切”的標準，需根據(jù)不同區(qū)域的自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展特點而確定，即在分區(qū)、分類型的基礎(chǔ)上結(jié)合實地調(diào)研分標準確定。同時，對于節(jié)約集約目標不能簡單地以數(shù)量為目標，應(yīng)更多地關(guān)注空間上的合理規(guī)劃和有效配置，以及由此帶來的生活環(huán)境的改善和綜合效益的提高。
現(xiàn)階段農(nóng)村居民點土地整理的主要目的和任務(wù)是增加耕地數(shù)量，以此來確保糧食安全，因此如何將整理潛力進一步挖掘出是農(nóng)村居民點土地整理方法體系研究中的焦點。
參考文獻：
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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；土地整理；制約因素；路徑選擇
[作者簡介]楊亞非，廣西社會科學院研究員，廣西南寧530022
[中圖分類號]F12 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2728(2008)10-0001-09
開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。
一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系
人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。
1 改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農(nóng)村居民點的土地整理
農(nóng)村居民點建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。農(nóng)村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。
(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當前，我國農(nóng)村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。
(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地置換為公共建設(shè)用地，或復墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農(nóng)村居民點占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點單位土地面積的利用率。
(3)農(nóng)村土地整理將加速推進農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會的目標邁進。對農(nóng)村居民點進行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對農(nóng)村居民點的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，將會大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。
(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。
2 適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農(nóng)用地整理
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進行土地合并、復耕復墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項建設(shè)項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)如下：
(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。
(2)能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農(nóng)用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。
(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包
括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補平衡和恢復農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。
3 順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進行農(nóng)村土地整理
農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。
二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題
1 全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設(shè)對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998―2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務(wù)工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出構(gòu)成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農(nóng)村居民點建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。
2 農(nóng)村居民點用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本
長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。
3 農(nóng)村居民人均住宅建設(shè)占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨土地后備資源短缺的困境
目前，農(nóng)村居民點的用地規(guī)模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設(shè)用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設(shè)面積的不斷擴大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。
以1990―2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結(jié)論：(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結(jié)構(gòu)下降了42.55％。表明農(nóng)村新建住房質(zhì)量和價值有個較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結(jié)構(gòu)
中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結(jié)構(gòu)面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應(yīng)，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經(jīng)濟根源。
農(nóng)村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務(wù)場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是缺乏對原有農(nóng)村居民點建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，新建住房在村莊不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設(shè)用地較大浪費的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。
4 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點改造難度
農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點建設(shè)表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施缺少整體統(tǒng)籌建設(shè)和長遠考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動場所的雙重性質(zhì)日益明顯。這使得原來村莊建設(shè)功能更多的是為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的需要，面臨著還要日益去適應(yīng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動的需要。而為適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設(shè)的新舊功能能實現(xiàn)有機結(jié)合和對村莊建設(shè)用地實現(xiàn)合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設(shè)施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設(shè)施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設(shè)施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質(zhì)進入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質(zhì)量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會的目標。三是存在著地方政府對農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添了較大的制度障礙，導致農(nóng)村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。
5 農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的主要內(nèi)容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農(nóng)村土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，制約了農(nóng)業(yè)機械的應(yīng)用，這與通過土地整理促進土地資源優(yōu)化配置以實現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農(nóng)戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務(wù)職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經(jīng)濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農(nóng)村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設(shè)成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中搞好土地整理的模式與路徑選擇
1 因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式
我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會經(jīng)濟條件的差別，同時農(nóng)村土地整理內(nèi)容復雜，資金籌集渠道和土地權(quán)屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應(yīng)多元化。應(yīng)結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)設(shè)施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。
一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的城郊結(jié)合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點項目建設(shè)用地。應(yīng)將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能延伸到農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎(chǔ)上形成對原有村莊土地的集中連片開
發(fā)，實行產(chǎn)權(quán)的集中，復墾已搬遷的村莊，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。
二是以中心村為基礎(chǔ)的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設(shè)中心新村為重點，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設(shè)用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，在實現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎(chǔ)上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化進程。
三是單一自然村落土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經(jīng)濟成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對于農(nóng)舍和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地進行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，本著有利于規(guī)模化經(jīng)營、科學種養(yǎng)和構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。
四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內(nèi)，或江河上游及源頭地區(qū)。應(yīng)對這些村落居民進行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟補償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)和置換建立新村，實施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進行以生態(tài)建設(shè)為重點的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應(yīng)更多的應(yīng)是體現(xiàn)在對整個流域地區(qū)，或?qū)δ硞€大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護和生態(tài)平衡作用，或出于維護基本人權(quán)的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權(quán)的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，
五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿(mào)、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化，農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向為內(nèi)涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)相結(jié)合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質(zhì)公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉(zhuǎn)移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟能人和龍頭企業(yè)的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉(zhuǎn)實行規(guī)?；?jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。
2 調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地的供給能力和利用效率
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎(chǔ)上實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農(nóng)田保護制度，增強農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設(shè)的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)用地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農(nóng)村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務(wù)的載體。對于新建住宅應(yīng)充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設(shè)用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。四是為實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村居民點規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結(jié)合農(nóng)村實際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)對社區(qū)居民點內(nèi)部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規(guī)劃，實行動態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標準。五是應(yīng)廣泛開發(fā)和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持。
3 改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度
在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上進一步完善集體的土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設(shè)用地替代等土地權(quán)屬置換。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅不利于社區(qū)居民點用地整理工作的開展，而且還會給農(nóng)村居民點用地整理后留下各種權(quán)屬糾紛，影響今后構(gòu)建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設(shè)中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵機制和監(jiān)督機制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進
行的，每個項目都涉及到眾多農(nóng)民的實際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應(yīng)推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，以使農(nóng)村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權(quán)人、農(nóng)戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的順利開展，應(yīng)在現(xiàn)有土地管理法的基礎(chǔ)上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規(guī)范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環(huán)節(jié)的法律條文，科學地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進農(nóng)村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求
農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項投資較大的基礎(chǔ)工程，資金能否落實是土地整理能否達到預(yù)期目的關(guān)鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府為主導的行為，公共財政應(yīng)占主體，但限于我國目前的財力，應(yīng)建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經(jīng)濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應(yīng)制定開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地整理投入的優(yōu)惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農(nóng)村土地整理的資本市場，統(tǒng)籌兼顧調(diào)動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農(nóng)村土地整理市場。要從農(nóng)村土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計、工程施工到工程監(jiān)理等不同階段引入不同的競爭方式如招標、投標、議標形式等。對企業(yè)、個人等投資農(nóng)村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經(jīng)營使用權(quán)30年，使用期限的政策與現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內(nèi)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不改變土地用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村土地整理后按比例和政策獲得的建設(shè)用地指標，可優(yōu)先安排土地整理的投資者用于建設(shè)用地使用。
近日，山東省青島市政府《規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地征收收益分配管理的通知》要求，落實最嚴格的土地管理制度，嚴格履行法定征地程序，建立征地預(yù)存款制度，依法依規(guī)合理予以補償安置，著力規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地征收收益分配管理，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，確保村集體和農(nóng)民分享工業(yè)化城市化成果，確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低、長遠生計有保障。
《通知》強調(diào)，要嚴格落實土地征收補償政策。征地補償安置費用是對被征地農(nóng)民和村集體的補償，包括土地征收補償安置費（土地補償費和安置補助費）、地上附著物和青苗補償費。土地征收補償安置費要嚴格執(zhí)行省政府公布的征地區(qū)片綜合地價標準，不得隨意降低。地上附著物和青苗補償費按照市政府公布的標準執(zhí)行。把土地征收補償安置費列入財政預(yù)算，建立征地預(yù)存款制度，做到征地報批前資金先行到專賬、征地批準后資金兌付有保障。批準征收3個月內(nèi)將土地征收補償安置等費用，按照規(guī)定足額支付給被征地村集體和農(nóng)民。
《通知》規(guī)定，合理分配土地征收補償安置費。依法依規(guī)將土地征收補償安置費在村集體和土地承包戶之間進行合理分配，維護農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。對實行家庭承包的土地，全部或部分被征收且沒有條件調(diào)整承包土地的，土地征收補償安置費的80%按照承包合同和確權(quán)登記面積支付給土地承包戶，其余20%支付給被征收土地的村集體。對依法實行其他形式承包的土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）和機動地、農(nóng)村田間道路和溝渠等，土地收補償安置費應(yīng)支付給村集體，歸全體成員所有，由村集體制定分配使用方案，經(jīng)全體成員討論通過后實施。
《通知》提出，創(chuàng)新完善村集體資產(chǎn)分配管理制度。開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的村（社區(qū)），應(yīng)把包括集體所有的土地征收收益在內(nèi)的各類村集體資產(chǎn)作為股本金，按規(guī)定折股量化到村集體每個成員，使農(nóng)民能夠享受股權(quán)和股金分配收益。已經(jīng)完成產(chǎn)權(quán)改革的村（社區(qū)），股權(quán)配置不均衡、村干部多占股份的，要依法調(diào)整股權(quán)配置。