時(shí)間：2023-10-10 10:43:13
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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障
在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，許多農(nóng)地被大量征用，失地農(nóng)民成為一個(gè)獨(dú)特的群體，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，緩解因征地而產(chǎn)生的各種矛盾，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中必須解決的問題。
一、對(duì)郭巷街道失地農(nóng)民調(diào)查的基本情況
郭巷街道地處蘇州城東南城鄉(xiāng)結(jié)合部，過去是典型的“魚米之鄉(xiāng)”，水陸交通發(fā)達(dá)，被稱為蘇州東南的“黃金節(jié)點(diǎn)”。轄區(qū)內(nèi)知名企業(yè)眾多，輻射長三角的批發(fā)市場林立，城市的繁榮已打破水鄉(xiāng)的寧靜，郭巷街道已不可避免地被卷入城鄉(xiāng)一體化的浪潮。2010年5月，原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部土地均被征用，所有農(nóng)民均成為失地農(nóng)民。
本次調(diào)查發(fā)放問卷200份，回收有效問卷130份，調(diào)查對(duì)象為21歲以上的問卷共122份。樣本選擇較好，基本能夠反映郭巷街道失地農(nóng)民基本權(quán)益保障的現(xiàn)狀和做法。調(diào)查對(duì)象有如下特點(diǎn)：失地農(nóng)民總體年齡偏大，年齡在40歲-50歲居多，平均年齡為41.7歲；失地農(nóng)民的文化水平普遍偏低，小學(xué)文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在當(dāng)今已成為就業(yè)的首要門檻，這將對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)產(chǎn)生極大的阻礙作用。
二、失地農(nóng)民基本權(quán)益保障現(xiàn)狀分析
（一）土地征用與補(bǔ)償情況分析
原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地被征后，工商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等城市經(jīng)營性用地占75%，公益事業(yè)用地和經(jīng)濟(jì)適用房用地各占10%，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)用地（高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)）占5%。農(nóng)業(yè)用地向商業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。關(guān)于征地補(bǔ)償郭巷按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（見表1）。
對(duì)于失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)，郭巷從2010年1月1日起按每人3萬元執(zhí)行。從目前了解情況看，征地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助費(fèi)明顯高于全國水平。
在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，郭巷街道征地補(bǔ)償程序健全，失地人員一旦確定后，就被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公示。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用自征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用足額到位后，區(qū)國土資源局應(yīng)及時(shí)在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公告。不難發(fā)現(xiàn)，公示在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的頻率很高，批閱范圍上升到區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)。這種公開透明化的補(bǔ)償程序有利于提高政府的誠信指數(shù)。
然而，調(diào)查也會(huì)發(fā)現(xiàn)這一環(huán)節(jié)存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問題：一是為了發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，各社區(qū)普遍采用“筑巢引鳳”措施，大批商業(yè)預(yù)留地增加，預(yù)留地長期閑置，造成土地資源的浪費(fèi)；二是補(bǔ)償方式以單一的貨幣安置為主，一次性補(bǔ)償費(fèi)終究有限，難以解決失地農(nóng)民長久生存的問題。
（二）拆遷與安置情況分析
由于城市化改造需要，失地農(nóng)民還面臨著拆遷的問題。在拆遷與安置方面，吳中區(qū)普遍采用“廣泛動(dòng)員、民主協(xié)商、充分溝通、公開公正”的方式，妥善處理拆遷與安置中遇到的問題。對(duì)置換農(nóng)戶的安置補(bǔ)償靈活采用現(xiàn)房安置、貨幣補(bǔ)償、全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房三種方式，轉(zhuǎn)換過程通過公證處公證員現(xiàn)場公證的方式切實(shí)保障失地農(nóng)民的權(quán)益。這種方式我們稱之為“吳中模式”。
調(diào)查顯示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆遷農(nóng)戶1595戶，得到妥善安置的拆遷農(nóng)戶1289戶，占80.8％。在搜集的122份有效問卷中，72位失地農(nóng)民入住安置房屋，我們以72位失地農(nóng)民為樣本，進(jìn)一步對(duì)安置房滿意度進(jìn)行了調(diào)查。選擇對(duì)安置房“很不滿意”、“不滿意”、“一般”的占四分之一，表示“滿意”、“非常滿意”的占四分之三。
（三）基本生活和醫(yī)療保障分析
郭巷街道對(duì)失地農(nóng)民的基本保障主要采用區(qū)分對(duì)象分類保障的方法。具體地說，將失地農(nóng)民按年齡分成四個(gè)階段：第一階段對(duì)象是女性55周歲以上，男性60周歲以上人員；第二階段對(duì)象是女性35周歲以上至55周歲，男性45周歲以上至60周歲人員；第三階段：女性16周歲以上至35周歲，男性l6周歲以上至45周歲人員；第四階段：16周歲以下。不同階段給予保養(yǎng)金或生活補(bǔ)助費(fèi)情況如表2所示。
由表2可知，第二、三年齡段人員可以選擇繳費(fèi)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，即“并軌”，也可以選擇不參加。按城保政策，在職職工的繳費(fèi)比例為月工資（吳中區(qū)2010年最低繳費(fèi)基數(shù)為960元）的28%。郭巷街道對(duì)第一、二、三年齡階段的失地農(nóng)民均做出了高于區(qū)標(biāo)準(zhǔn)20元的補(bǔ)貼，第四年齡階段人員的征地保養(yǎng)金，按不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)確定。調(diào)查反映出，鑒于蘇州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，在農(nóng)保置城保的繳費(fèi)比例方面，個(gè)人承擔(dān)的比例較大，給失地農(nóng)民帶來一定負(fù)擔(dān)。
對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)，郭巷街道分類區(qū)別對(duì)待。針對(duì)納入城保并取得就業(yè)的農(nóng)民來說，應(yīng)按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，享受城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。未納入城保未取得就業(yè)的失地農(nóng)民有兩種選擇：一是可按城鎮(zhèn)自謀職業(yè)人員繼續(xù)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療待遇；二是可參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，享受農(nóng)村合作醫(yī)療待遇。但只能二選一，不得重復(fù)參保，重復(fù)享受。這一政策的出臺(tái)對(duì)自謀職業(yè)的失地農(nóng)民來說，給予了充分的自主選擇權(quán)，是政治民主化的體現(xiàn)。
（四）失地農(nóng)民就業(yè)情況分析
調(diào)查顯示，在失地農(nóng)民中，年齡大、文化程度低、技能缺乏的農(nóng)民，基本都選擇就近在本社區(qū)工作。年富力強(qiáng)，有一技之長的失地農(nóng)民會(huì)依據(jù)市場需求做出多種選擇。部分村民流動(dòng)到其他地方租地從事種植或養(yǎng)殖工作。大約89%的農(nóng)民希望在失地后得到政府提供就業(yè)崗位的幫助，81.3%有農(nóng)民希望政府組織就業(yè)技能培訓(xùn)，77.5%的農(nóng)民希望得到具體的就業(yè)指導(dǎo)，70.2%的失地農(nóng)民希望得到及時(shí)準(zhǔn)確的用工信息，另有16.3%的人沒有對(duì)政府提供就業(yè)幫助提出要求，希望自己自主解決就業(yè)或創(chuàng)業(yè)問題。郭巷街道在幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的過程中做了許多工作。例如，廣泛開展就業(yè)技能培訓(xùn)，普及市民生活常識(shí)教育，組織大型駐地企業(yè)現(xiàn)場招聘會(huì)，加強(qiáng)勞務(wù)輸出。
三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策建議
城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民權(quán)益保障在郭巷街道的實(shí)踐總體來說是成功的，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，我們提出以下妥善解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的建議和對(duì)策。
（一）壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過增加資產(chǎn)性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
改革開放之后，有些地區(qū)弱化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活的影響，一味地強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的個(gè)人自主，忽視了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處。從蘇南農(nóng)村發(fā)展實(shí)際看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，失地農(nóng)民社會(huì)保障也比較健全，二者相輔相成。從郭巷的實(shí)際情況來看，郭巷街道利用其地理區(qū)位優(yōu)勢，建立了蘇州最大的南環(huán)橋蔬菜批發(fā)市場，東環(huán)汽車城；開發(fā)了最具發(fā)展?jié)摿Φ囊胶倘Γ唤M織社區(qū)股份合作社，開發(fā)物業(yè)經(jīng)濟(jì)和特色旅游等，集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁成為一大特色，這是維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益保障的基礎(chǔ)。同時(shí)，由于資產(chǎn)量化到每個(gè)失地農(nóng)民的頭上，每個(gè)失地農(nóng)民都是社區(qū)股份合作社的股東，分紅收入成為失地農(nóng)民的重要組成部分，使失地農(nóng)民有了多重生活保障。
（二）做好就業(yè)安置，通過增加工資性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
土地實(shí)際上一直承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。農(nóng)民馬上面臨失業(yè)，因此就業(yè)安置成為重建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。各級(jí)政府要充分利用各級(jí)各類教育培訓(xùn)資源，加大投入，認(rèn)真開展對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，增加失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的能力，提高他們適應(yīng)市民生活的基本技能和信心。尤其要加強(qiáng)對(duì)40歲-50歲的失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，因?yàn)檫@個(gè)年齡群體的失地農(nóng)民文化水平不高，缺乏適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的新技能，而這個(gè)群體本身是農(nóng)村社會(huì)的中堅(jiān)，是穩(wěn)定的源泉，所以對(duì)他們的就業(yè)安置就顯得格外重要。各級(jí)政府要主動(dòng)牽線搭橋，為失地農(nóng)民與企業(yè)用工之間建立穩(wěn)定的聯(lián)系，降低角色轉(zhuǎn)換的時(shí)間成本，盡快實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的再就業(yè)。通過增加失地農(nóng)民的工資性收入，提高失地農(nóng)民的保障水平。
（三）妥善拆遷安置，通過增加補(bǔ)償性收入提高失地農(nóng)民的保障水平
拆遷安置是一項(xiàng)極易發(fā)生沖突的環(huán)節(jié)，補(bǔ)償安置過程中，要按照“規(guī)劃先行，總量平衡；統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)；農(nóng)民自愿，鼓勵(lì)創(chuàng)新；先建后拆，先拆后得”的原則。借鑒“吳中模式”，在失地農(nóng)民的資格確定方面增加公示環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)步驟進(jìn)行，最后進(jìn)行拆遷現(xiàn)場公示。拆遷前期，政策法規(guī)須宣傳到位，條件允許下可由政府組織座談會(huì)，由拆遷辦負(fù)責(zé)人為其細(xì)述拆遷安置過程，召開失地農(nóng)民咨詢會(huì)，成立咨詢小組，建立咨詢熱線，開通咨詢網(wǎng)站，讓失地農(nóng)民獲取更多的信息，減少由于不明或曲解政策而引發(fā)的上訪事件。
（四）積極探索農(nóng)民社會(huì)保障體系與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的融合方式
要按照失地農(nóng)民市民化這一目標(biāo)導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)一個(gè)便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相銜接的，能按社會(huì)保障制度基本運(yùn)行規(guī)律運(yùn)作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環(huán)漸進(jìn)地推動(dòng)失地農(nóng)民的權(quán)益保障工作。為此，建議政府在充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活保障需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政承受能力以及失地農(nóng)民的數(shù)量和范圍的前提下，按照不同年齡階段為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障，逐步將失地農(nóng)民納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系；對(duì)在農(nóng)村已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，應(yīng)考慮在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)中的大病統(tǒng)籌部分設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，先實(shí)行“有差別的統(tǒng)一”，最終過渡到完全統(tǒng)一，徹底解決他們的后顧之憂。在過渡時(shí)期，對(duì)于失地農(nóng)民應(yīng)根據(jù)年齡不同可采取不同的養(yǎng)老形式。55歲以下實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，采用個(gè)人賬戶式的完全積累制，采取分級(jí)承擔(dān)形式。根據(jù)保養(yǎng)人員、剩余勞動(dòng)力一次性參加城保的繳費(fèi)基數(shù)和比例，采用區(qū)、鎮(zhèn)、個(gè)人共同承擔(dān)的辦法實(shí)施，具體比例按照本地區(qū)的實(shí)際情況而定。
參考文獻(xiàn)：
1、沈證研.蘇州城鄉(xiāng)一體化的做法值得借鑒[j].政策瞭望,2010(5).
一、系統(tǒng)規(guī)劃，促進(jìn)民政事業(yè)全面發(fā)展
年初，我局根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府中心工作，結(jié)合工作實(shí)際，出臺(tái)了《##區(qū)民政局XX年工作要點(diǎn)》，從十個(gè)方面系統(tǒng)進(jìn)行了規(guī)劃：一是建立社會(huì)救助站，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化；二是全面開展城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定工作，構(gòu)建覆蓋全民的分層救助框架；三是擴(kuò)大救助范圍，做好制度銜接，拓寬救助領(lǐng)域；四是加快福利院提檔升級(jí)，改變落后面貌；五是啟動(dòng)“消坯行動(dòng)”，建立農(nóng)村危房改造的長效機(jī)制；六是完善應(yīng)急預(yù)案體系，做好減災(zāi)救災(zāi)工作；七是大力落實(shí)優(yōu)撫安置政策，保持優(yōu)撫對(duì)象思想穩(wěn)定；八是強(qiáng)化專項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理，提高民政服務(wù)水平；九是健全各級(jí)殘聯(lián)組織，加強(qiáng)殘障金征收，為殘疾人辦實(shí)事；十是落實(shí)老年人優(yōu)待政策，盡力為老年人服務(wù)。7月初召開了全區(qū)民政工作會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了民政工作的進(jìn)程。
二、深入調(diào)研，進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系
我局將年度工作安排與學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合起來，在6月份至7月份，開展了一次“關(guān)注民生、為民服務(wù)”的主題調(diào)研實(shí)踐活動(dòng)。并于7月25日至6月25日，局全員下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)村低保戶進(jìn)行核查登記，通過召集村民代表、村兩委班子及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦人員對(duì)以上對(duì)象戶進(jìn)行評(píng)議，張榜公布，認(rèn)定全區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象，為需要幫助的群眾解決實(shí)際困難和反映突出問題。通過調(diào)研和全員下鄉(xiāng)服務(wù)民生，進(jìn)一步完善了社會(huì)救助體系。
（一）整合城鄉(xiāng)低保，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化
目前，低保工作存在城鄉(xiāng)分割問題，即僅以保障對(duì)象的戶口性質(zhì)劃分為城市低保和農(nóng)村低保，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊、“同命不同價(jià)”的不合理現(xiàn)象，表現(xiàn)在城市低保線為230元/月，城鎮(zhèn)為200元/月，農(nóng)村為100元/月。也存在低保一定管幾年，沒有做到“動(dòng)態(tài)管理、有進(jìn)有出、有升有降”的問題，導(dǎo)致保障不準(zhǔn)。農(nóng)村低保從XX年建立后一直沒有大的清查調(diào)整，動(dòng)態(tài)管理不落實(shí)。還存在農(nóng)村低保資金短缺、保障面窄、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致保障不足的問題。XX年，我區(qū)城市低保率達(dá)6.8%，而農(nóng)村低保率僅3.38%。按保足要求農(nóng)村低保率應(yīng)在5%左右。農(nóng)村低保保障線應(yīng)適當(dāng)提高，達(dá)到150元左右。針對(duì)以上現(xiàn)狀，我們今年上半年從以下幾方面著手實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化，達(dá)到動(dòng)態(tài)管理，保準(zhǔn)保足。
一是打破已不適應(yīng)形勢需要的老的政策框框，不囿于條例限制，變以戶籍界定城鄉(xiāng)居民為以常住地和是否承包農(nóng)村土地來界定。即在城鎮(zhèn)有固定住所并常住，沒有承包地的困難家庭人員可按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)申請低保。二是按生活費(fèi)指數(shù)和承包地保障水平科學(xué)確定城市、集鎮(zhèn)、農(nóng)村最低生活保障線，逐步縮小城鄉(xiāng)保障差距，最終達(dá)到同等保障程度。從XX年1月起，我區(qū)農(nóng)村低保線已調(diào)至130元/月，縮小了城鄉(xiāng)保障差距，邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。三是打破資金藩籬，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保資金融合，統(tǒng)一管理使用。從XX年起，市局已將農(nóng)村和城市低保審批權(quán)全部下放區(qū)局，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保創(chuàng)造了條件。全區(qū)已批準(zhǔn)農(nóng)村低保5190戶8724人。四是適當(dāng)增加區(qū)級(jí)財(cái)政投入，大力爭取省市支持做大低保資金蛋糕。
（二）開展低收入家庭認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作科學(xué)化、規(guī)范化
低收入家庭是指家庭收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但未超過低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍的家庭。通俗說是邊緣戶或夾心層。以往，既不能享受低保系列政策，又難以抵御生活風(fēng)險(xiǎn)，難以解決因?yàn)?zāi)因病因?qū)W導(dǎo)致的困難。開展低收入家庭認(rèn)定，能掌握困難家庭的分布情況，與低保工作相銜接、補(bǔ)充、轉(zhuǎn)化，也是解決因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W導(dǎo)致的困難而開展臨時(shí)救濟(jì)、助學(xué)救濟(jì)、大病救助、危房改造的基礎(chǔ)。開展低收入家庭認(rèn)定后，將社會(huì)上的各個(gè)家庭可區(qū)別為一般戶、低收入戶、低保戶，利于構(gòu)建覆蓋全民的分層分類救助框架，改變救助工作隨意性。對(duì)于低保戶，可享受低保金、臨時(shí)生活救助、教育救助、無門檻大病救助，危房改造大額補(bǔ)助。對(duì)于低收入戶，可享受因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W導(dǎo)致的臨時(shí)生活救助，低門檻大病救助，危房改造小額補(bǔ)助。對(duì)于一般戶，只能享受因大災(zāi)、因大病導(dǎo)致的臨時(shí)生活救助，高門檻大病救助。目前，我區(qū)初步認(rèn)定低收入家庭約3300戶，為低保動(dòng)態(tài)管理提供了第一手資料，也為全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作科學(xué)化、規(guī)范化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
一、系統(tǒng)規(guī)劃，促進(jìn)民政事業(yè)全面發(fā)展
年初，我局根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府中心工作，結(jié)合工作實(shí)際，出臺(tái)了《##區(qū)民政局2009年工作要點(diǎn)》，從十個(gè)方面系統(tǒng)進(jìn)行了規(guī)劃：一是建立社會(huì)救助站，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化；二是全面開展城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定工作，構(gòu)建覆蓋全民的分層救助框架；三是擴(kuò)大救助范圍，做好制度銜接，拓寬救助領(lǐng)域；四是加快福利院提檔升級(jí)，改變落后面貌；五是啟動(dòng)“消坯行動(dòng)”，建立農(nóng)村危房改造的長效機(jī)制；六是完善應(yīng)急預(yù)案體系，做好減災(zāi)救災(zāi)工作；七是大力落實(shí)優(yōu)撫安置政策，保持優(yōu)撫對(duì)象思想穩(wěn)定；八是強(qiáng)化專項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理，提高民政服務(wù)水平；九是健全各級(jí)殘聯(lián)組織，加強(qiáng)殘障金征收，為殘疾人辦實(shí)事；十是落實(shí)老年人優(yōu)待政策，盡力為老年人服務(wù)。7月初召開了全區(qū)民政工作會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了民政工作的進(jìn)程。
二、深入調(diào)研，進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系
我局將年度工作安排與學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合起來，在6月份至7月份，開展了一次“關(guān)注民生、為民服務(wù)”的主題調(diào)研實(shí)踐活動(dòng)。并于7月25日至6月25日，局全員下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)村低保戶進(jìn)行核查登記，通過召集村民代表、村兩委班子及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦人員對(duì)以上對(duì)象戶進(jìn)行評(píng)議，張榜公布，認(rèn)定全區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象，為需要幫助的群眾解決實(shí)際困難和反映突出問題。通過調(diào)研和全員下鄉(xiāng)服務(wù)民生，進(jìn)一步完善了社會(huì)救助體系。
（一）整合城鄉(xiāng)低保，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化 一是打破已不適應(yīng)形勢需要的老的政策框框，不囿于條例限制，變以戶籍界定城鄉(xiāng)居民為以常住地和是否承包農(nóng)村土地來界定。即在城鎮(zhèn)有固定住所并常住，沒有承包地的困難家庭人員可按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)申請低保。二是按生活費(fèi)指數(shù)和承包地保障水平科學(xué)確定城市、集鎮(zhèn)、農(nóng)村最低生活保障線，逐步縮小城鄉(xiāng)保障差距，最終達(dá)到同等保障程度。從2009年1月起，我區(qū)農(nóng)村低保線已調(diào)至130元/月，縮小了城鄉(xiāng)保障差距，邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。三是打破資金藩籬，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保資金融合，統(tǒng)一管理使用。從2009年起，市局已將農(nóng)村和城市低保審批權(quán)全部下放區(qū)局，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保創(chuàng)造了條件。全區(qū)已批準(zhǔn)農(nóng)村低保5190戶8724人。四是適當(dāng)增加區(qū)級(jí)財(cái)政投入，大力爭取省市支持做大低保資金蛋糕。
（二）開展低收入家庭認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作科學(xué)化、規(guī)范化
低收入家庭是指家庭收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但未超過低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍的家庭。通俗說是邊緣戶或夾心層。以往，既不能享受低保系列政策，又難以抵御生活風(fēng)險(xiǎn)，難以解決因?yàn)?zāi)因病因?qū)W導(dǎo)致的困難。開展低收入家庭認(rèn)定，能掌握困難家庭的分布情況，與低保工作相銜接、補(bǔ)充、轉(zhuǎn)化，也是解決因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W導(dǎo)致的困難而開展臨時(shí)救濟(jì)、助學(xué)救濟(jì)、大病救助、危房改造的基礎(chǔ)。開展低收入家庭認(rèn)定后，將社會(huì)上的各個(gè)家庭可區(qū)別為一般戶、低收入戶、低保戶，利于構(gòu)建覆蓋全民的分層分類救助框架，改變救助工作隨意性。對(duì)于低保戶，可享受低保金、臨時(shí)生活救助、教育救助、無門檻大病救助，危房改造大額補(bǔ)助。對(duì)于低收入戶，可享受因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W導(dǎo)致的臨時(shí)生活救助，低門檻大病救助，危房改造小額補(bǔ)助。對(duì)于一般戶，只能享受因大災(zāi)、因大病導(dǎo)致的臨時(shí)生活救助，高門檻大病救助。目前，我區(qū)初步認(rèn)定低收入家庭約3300戶，為低保動(dòng)態(tài)管理提供了第一手資料，也為全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作科學(xué)化、規(guī)范化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（三）加快福利院改造升級(jí)步伐，滿足“三孤”人員供養(yǎng)的需要
福利院是民政工作的窗口，孤老、孤兒、孤殘是最需要救助的社會(huì)困難群體。由于福利院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，日常投入不足、缺乏維護(hù)，導(dǎo)致面貌殘破落后，規(guī)模偏小，無法滿足入住需求。在全市三個(gè)區(qū)中，我區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院綜合面貌最為落后，是全區(qū)民政工作的薄弱方面，多年來沒有得到改進(jìn)。目前，全區(qū)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院有集中供養(yǎng)五保328人。廟嶺、臨江、段店三個(gè)福利院已不能再收住人員。我們通過于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府協(xié)商溝通，并爭取市局支持，采取分步實(shí)施，逐個(gè)解決的辦法改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院。2009年上半年改造##鎮(zhèn)福利院，籌資300萬，其中##鎮(zhèn)政府拿100萬，社會(huì)捐助100萬，省廳、市局以獎(jiǎng)代補(bǔ)100萬，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)模范福利院，產(chǎn)生示范效應(yīng)后帶動(dòng)全區(qū)。同時(shí)，爭取市局支持小型建設(shè)項(xiàng)目資金，解決落后福利院的基本生活設(shè)施。同時(shí)，靈活解決福利院供養(yǎng)資金，保障日常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)，加強(qiáng)福利院管理，在軟件上下功夫，努力摘掉福利院的落后帽子，以實(shí)際工作為我區(qū)“兩個(gè)率先”出力。
6月份以來，會(huì)同##鎮(zhèn)政府做好了##鎮(zhèn)福利院改造方案編制、審核上報(bào)，向市民政局爭取定點(diǎn)資金重點(diǎn)支持。目前，已完成設(shè)計(jì)、招標(biāo)，即將動(dòng)工。此外還向市局上報(bào)了其他福利院建設(shè)規(guī)劃。
（四）加大救災(zāi)、減災(zāi)工作力度，切實(shí)保障受災(zāi)群眾基本生活
關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)；農(nóng)村社會(huì)保障制度；成都
農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善關(guān)乎“三農(nóng)”問題的解決；關(guān)乎城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程；關(guān)乎我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的推進(jìn)。黨的十七大在《決定》中指出農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系廣大農(nóng)民幸福安康，必須盡快惠及全體農(nóng)民，要建立貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為新時(shí)期黨和政府提出了一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略，決定了城鄉(xiāng)間的社會(huì)保障制度必須實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，按照城鄉(xiāng)有別，逐步完善，逐步過渡的方式最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社保制度的建設(shè)。成都市自2007年被列為“全國籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過幾年的統(tǒng)籌發(fā)展，成都農(nóng)村社會(huì)保障制度取得了階段性的發(fā)展。
一、成都市關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的成績
隨著統(tǒng)籌發(fā)展理念的進(jìn)一步深化，成都市農(nóng)村社會(huì)保障制度得到了跨越性的發(fā)展。成都市在城鄉(xiāng)社保發(fā)展上遵循制度構(gòu)架城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、待遇標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)銜接、機(jī)構(gòu)設(shè)置城鄉(xiāng)統(tǒng)一、經(jīng)辦操作城鄉(xiāng)一致的思路，探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，基本形成了城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享的社會(huì)保障機(jī)制。
（一）打破城鄉(xiāng)戶籍制度，土地制度等壁壘
2010年11月成都市出臺(tái)《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，其中提出了推進(jìn)戶籍改革，徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，實(shí)行一元化管理?！半p放棄換社?！奔啊巴恋爻邪?jīng)營權(quán)換社?！笔浅啥际写蚱埔酝恋刂贫?，通過土地?fù)Q保障的方式極大的調(diào)動(dòng)了成都廣大農(nóng)民參保積極性，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社保一體化發(fā)展。
（二）廣覆蓋，?；?，求均等
近幾年來，成都市城鄉(xiāng)居民無論從養(yǎng)老方面、醫(yī)療方面，還是從低保方面，參保率及享受的保障待遇比以往都有很大提高。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保168.5萬人；失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)參保79萬人、參保率100%；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保712萬人、參保率97%；農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)參保133.3萬人。這種廣覆蓋、保基本的保障制度深受廣大農(nóng)民青睞。另外，成都進(jìn)一步調(diào)整了城鄉(xiāng)低保、社會(huì)救助體系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保居民享受同等教育、醫(yī)療及其他救助。通過增加財(cái)政投入補(bǔ)貼、醫(yī)療報(bào)銷比例、大病互助補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等方式，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受社保待遇的均等化。
（三）以政府為主導(dǎo)，可持續(xù)的財(cái)政投入
成都近些年農(nóng)村社保的發(fā)展與政府的主導(dǎo)作用密不可分。政府通過制定和調(diào)整相關(guān)政策，并通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)社保做進(jìn)一步的監(jiān)管。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障投入，2010年財(cái)政用于社會(huì)保障的投入占財(cái)政一般預(yù)算的比重達(dá)到12. 4%。同時(shí)，政府還大力挖掘更多集資方式，動(dòng)員更多社會(huì)力量，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)的連續(xù)性和可持續(xù)性。
（四）規(guī)范社會(huì)保障管理體制
2006年，成都將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、少兒住院互助金工作從衛(wèi)生部門整體劃轉(zhuǎn)到勞動(dòng)保障部門管理，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)資源有機(jī)整合。2007年，成都市和區(qū)（市）縣兩級(jí)分別設(shè)置并成立了醫(yī)療保險(xiǎn)管理局，形成了勞動(dòng)保障部門統(tǒng)一管理、相關(guān)部門各司其職的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)體制。同時(shí)，成都市在保障基金方面也進(jìn)一步規(guī)范了相關(guān)的管理措施，明確了各級(jí)的管理權(quán)限。通過這一實(shí)施，基本做到了全市社保制度管理的統(tǒng)一及統(tǒng)籌發(fā)展。
二、成都市關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的挑戰(zhàn)
成都經(jīng)驗(yàn)無論從觀念上的勇于創(chuàng)新，制度上的大膽革新還是從其他配套措施上，其成績都是可圈可點(diǎn)的，但同時(shí)也面臨諸多問題。歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在：
（一）農(nóng)村社保覆蓋面及水平與城市社保差距仍然很大
農(nóng)村社保還處于起步階段，農(nóng)村居民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅僅是城市居民每月領(lǐng)取養(yǎng)老金的七分之一（166元），這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民的生活需求。橫向?qū)Ρ葋砜?，成都農(nóng)村社保還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于很多發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社保水平。
（二）部分農(nóng)民的社保在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)接方面仍存在很大不便
農(nóng)民工群體返鄉(xiāng)后，其社保轉(zhuǎn)接還存在很多問題，被征地的低收入農(nóng)民還未被納入城鎮(zhèn)社保制度，其保障權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。其次，根據(jù)《成都市農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)并軌接轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)辦法》，全市當(dāng)前參加農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)中涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)70萬人如果按國家政策有關(guān)轉(zhuǎn)移基金的規(guī)定計(jì)算，資金最大化缺口達(dá)7億元。
（三）制度的碎片化仍是城鄉(xiāng)社保統(tǒng)一的障礙
成都模式雖在一定程度上處于全國的前列，但其制度的總體框架和對(duì)接中仍存在很大問題，漸進(jìn)型改革和補(bǔ)丁式發(fā)展的特點(diǎn)導(dǎo)致了制度的碎片化，從而影響城鄉(xiāng)社保的統(tǒng)一發(fā)展。
農(nóng)村社會(huì)保障制度法治化欠缺，進(jìn)而影響到社保基金的管理與全國其他地區(qū)同樣存在的普遍問題，即因缺乏法律的監(jiān)督使得保障基金管理存在一定漏洞，再加上市場作用的不確定性，導(dǎo)致了社保基金風(fēng)險(xiǎn)難以很好的控制。
三、基于成都實(shí)踐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策
成都關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展離城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)還有一定距離，但其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國中西部大多數(shù)城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度上提供了極大的借鑒意義。
（一）以統(tǒng)籌發(fā)展為理念，進(jìn)行體制創(chuàng)新
對(duì)于市場化、城市化局面下的農(nóng)民身份多元化趨勢，戶籍問題及土地問題是當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的最大壁壘，必須對(duì)農(nóng)民工群體的身份做一個(gè)新的界定作為城鄉(xiāng)社保銜接的接口，為農(nóng)民工制定一套過渡性保障制度，以醫(yī)療制度和養(yǎng)老制度作為主要保障內(nèi)容，實(shí)行個(gè)人、單位和國家各負(fù)擔(dān)的統(tǒng)籌機(jī)制，逐步與城市社保并軌。對(duì)于失地農(nóng)民群體的土地進(jìn)行合理補(bǔ)償，并盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)中。
（二）從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，構(gòu)建分類分層的農(nóng)村社會(huì)保障制度
基于城市與農(nóng)村及發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落差，在短時(shí)間內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)保障制度顯然不合時(shí)宜。這意味著在城鄉(xiāng)社保銜接的過程中，農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)從保障類型和保障層次方面，依據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)及心理承受能力，實(shí)施多類多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度。對(duì)于較發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的社保銜接；對(duì)中等地區(qū)，應(yīng)從保障覆蓋面和覆蓋水平上做進(jìn)一步調(diào)整，主要以醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面為主要發(fā)展；對(duì)西部落后地區(qū)，應(yīng)盡可能擴(kuò)大和提高低保范圍和低保標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善合作醫(yī)療保險(xiǎn)大病統(tǒng)籌制度。
（三）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)農(nóng)村社保的發(fā)展
首先，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)救助體系，承擔(dān)起社保建設(shè)中最基礎(chǔ)的職責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)建立更廣的低保制度，配合扶貧手段，以最大限度的減少農(nóng)村的貧困人口。其次，在推行農(nóng)村醫(yī)療保障制度中，政府應(yīng)適時(shí)加入強(qiáng)制性手段。再次，政府應(yīng)在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面發(fā)行更多有助于農(nóng)民參保、享保的積極政策，對(duì)落后偏于地區(qū)，政府可考慮通過土地政策來改善農(nóng)村老人的生活；對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可通過社會(huì)化養(yǎng)老方式，進(jìn)一步與城市養(yǎng)老保障制度接軌?？傊?，國家應(yīng)以“人人平等”為原則，盡其職責(zé)與義務(wù)，根據(jù)國家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來推進(jìn)包括農(nóng)村社會(huì)在內(nèi)的社會(huì)保障制度建設(shè)。而絕不能將應(yīng)盡的責(zé)任視為可推卸的“包袱”，因?yàn)楸Ｕ厦裆钦漠?dāng)然責(zé)任，也是政府賴于生存的基礎(chǔ)。
（四）加大對(duì)農(nóng)村社保的資金投入，并發(fā)掘多種籌資渠道
有學(xué)者認(rèn)為，中國60歲及以上的老齡人口可能在2040年左右達(dá)到高峰——4億人，如果保守一點(diǎn)，按城鄉(xiāng)各半，就有2億人。如果今后我國的財(cái)政收入平均每年增長5%，到2040年就是20萬億元左右。按目前的標(biāo)準(zhǔn)，資金來源完全不用擔(dān)心。政府應(yīng)盡其所能加大對(duì)農(nóng)村社保的財(cái)政投入。與此同時(shí)，應(yīng)該廣辟渠道，借鑒國外模式，發(fā)掘多種方式籌集社會(huì)保障資金，如開征社會(huì)保障稅、發(fā)行國債和社會(huì)保障彩票、征收個(gè)人所得稅及部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益等等。
（五）進(jìn)一步完善法律機(jī)制，合理規(guī)范監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)
法是國家意志的體現(xiàn)，是一種制度得以健康而有效持續(xù)運(yùn)行的根本依據(jù)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的法律制度體系，是規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作的必由之路。與此同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度制衡機(jī)制建設(shè)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督也是農(nóng)村社會(huì)保障制度能順利運(yùn)行的關(guān)鍵。如加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)；建立全國統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)；完善農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督體系，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。
（六）加大社保宣傳力度，提高農(nóng)民參保意識(shí)
要通過宣傳教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到家庭保障與社會(huì)保障的關(guān)系及社會(huì)保障事業(yè)的未來發(fā)展，充分發(fā)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。對(duì)于東部地區(qū)，鑒于其投保條件已成熟，可實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性投保機(jī)制，從而逐步擴(kuò)大投保規(guī)模；對(duì)于中西部地區(qū)，對(duì)有投保意識(shí)的農(nóng)民可實(shí)行自愿性投保機(jī)制。
參考文獻(xiàn)
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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理。廈門市對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和一體化管理,著力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化,努力縮小城鄉(xiāng)差距、島內(nèi)外差距,并在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、島內(nèi)外一體化采取了許多措施。一是全面啟動(dòng)島外新城建設(shè);二是實(shí)施舊村改造新村建設(shè);三是實(shí)施老區(qū)山區(qū)建設(shè)工程;四是實(shí)施農(nóng)村生態(tài)休閑建設(shè)工程。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度,結(jié)合島外新城建設(shè),統(tǒng)籌規(guī)劃城市交通網(wǎng)絡(luò),加快建設(shè)廈門新站綜合交通樞紐等項(xiàng)目,完善BRT快速公交網(wǎng)絡(luò)和樞紐站點(diǎn)建設(shè)。在前兩年率先全面實(shí)現(xiàn)通行政村道路硬質(zhì)化的基礎(chǔ)上,加快道路硬質(zhì)化向自然村的延伸,全市農(nóng)村自然村道路硬化率已達(dá)75%。農(nóng)村客運(yùn)公交線路達(dá)48條,投入客運(yùn)車輛226輛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通客車率100%,行政村通客車率94%,極大地方便了村民的出行。全面實(shí)現(xiàn)通訊網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村的全覆蓋。農(nóng)村有線電視入戶率達(dá)到95%。將城市自來水引入農(nóng)村,截止去年底,農(nóng)村平原地區(qū)入戶率已達(dá)91.6%;對(duì)城市自來水覆蓋不到的25個(gè)老區(qū)山區(qū)村則實(shí)施飲水工程,已經(jīng)完成和正在實(shí)施19個(gè)村,余下6個(gè)村將在今年國慶節(jié)前全面完成,從根本上解決山區(qū)村群眾飲水安全問題。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)。從2004年起,市財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育公共衛(wèi)生體系工程建設(shè),累計(jì)已經(jīng)投入建設(shè)資金8.47億元、265個(gè)項(xiàng)目,并通過整合農(nóng)村教育、衛(wèi)生資源,推動(dòng)城市名校、名院優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸,極大地改善農(nóng)村教育、衛(wèi)生條件。全面落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育階段的各項(xiàng)免費(fèi)政策,去年我市榮獲“全國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作先進(jìn)地區(qū)”稱號(hào)。在廈的農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校就學(xué)比例達(dá)到67%。通過開展市級(jí)醫(yī)院托管鎮(zhèn)衛(wèi)生院、區(qū)級(jí)醫(yī)院幫扶鎮(zhèn)衛(wèi)生院,建立覆蓋鎮(zhèn)衛(wèi)生院及部分衛(wèi)生所(室)的托管醫(yī)院的居民健康信息系統(tǒng),提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平。加大農(nóng)村文化建設(shè)投入力度,去年新建2個(gè)鎮(zhèn)級(jí)綜合文化站、20個(gè)村級(jí)文化室、97個(gè)農(nóng)家書屋。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障。率先建立了與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌運(yùn)行的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。截止2009年底,已有5萬多名被征地農(nóng)民參加這一保險(xiǎn),其中3萬多人已辦理退養(yǎng)手續(xù)并按月享受退養(yǎng)待遇。今年還將出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。率先建立了城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn),將門診常見病、多發(fā)病納入保障范圍,全市農(nóng)村居民參保率達(dá)98%,成為廣覆蓋、多層次、可轉(zhuǎn)移的“廈門城鄉(xiāng)居民醫(yī)保模式”。率先出臺(tái)農(nóng)民“低?！钡牡胤叫苑ㄒ?guī),實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！薄?/p>
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)始于1987年，1992年全面鋪開。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，2003年在大興和通州兩區(qū)開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。2005年頒布《北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)指導(dǎo)意見》，主要內(nèi)容包括：一是面向就業(yè)年齡內(nèi)的全部農(nóng)業(yè)人口，建立政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加，以個(gè)人賬戶為主，具有待遇調(diào)整機(jī)制的積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是資金籌集實(shí)行“個(gè)人負(fù)擔(dān)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼”，人均財(cái)政補(bǔ)貼50-70元，記入個(gè)人賬戶。目前13個(gè)郊區(qū)縣全部建立了農(nóng)保制度。
農(nóng)村社會(huì)救助體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障為基礎(chǔ)，醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助相配套，災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助為補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)救助體系。北京市從2002年開始建立農(nóng)村最低生活保障制度，低保標(biāo)準(zhǔn)由各區(qū)縣根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政能力自行制定，從970元到2880元不等。目前，朝陽區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化低保制度。
（摘編自國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站）
我市將加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體制
關(guān)鍵詞：都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；城鄉(xiāng)一體化；影響與作用
上世紀(jì)90年代以來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而農(nóng)村發(fā)展面臨衰落，城鄉(xiāng)差距不斷加劇，二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。在此背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，成為解決上述問題的必然選擇。然而，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，為城鄉(xiāng)一體化提業(yè)支撐，則需要充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的幅射和帶動(dòng)作用，發(fā)展以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新型產(chǎn)業(yè)。都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正是應(yīng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要，在都市內(nèi)部及其周邊區(qū)域，逐漸形成的一種緊密依托并服務(wù)于都市的高層次、多形態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的形成和發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，帶動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了生態(tài)田園城市的建設(shè)步伐，促進(jìn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？梢姡际行同F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑和新動(dòng)力。本文構(gòu)建了二者之間的一個(gè)分析框架，在對(duì)蘭州市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展水平進(jìn)行測度的基礎(chǔ)上，對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，說明了都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響和作用，并基于實(shí)證結(jié)果提出了以都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路。
一、蘭州市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平評(píng)價(jià)
（一）蘭州市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
本文在借鑒前人研究的成果的基礎(chǔ)上，遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的系統(tǒng)性、全面性、獨(dú)立性以及可操作性原則，從都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的三大基本功能即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能的角度出發(fā)，構(gòu)建了能夠綜合反映其發(fā)展水平的評(píng)價(jià)體系。整個(gè)指標(biāo)體系如表1所示。
（二）蘭州市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的因子分析
1.KMO和球形Bartlett檢驗(yàn)。通過檢驗(yàn)可知， KMO值為0.738，根據(jù)KMO值的判定標(biāo)準(zhǔn)可知，變量比較適合做因子分析。又根據(jù)球形Bartlett檢驗(yàn)的p值為0.000，即拒絕了原變量的相關(guān)系數(shù)矩陣與單位矩陣無顯著性差異的原假設(shè)，故可以實(shí)施因子分析。
2.因子分析的總方差解釋。因子分析中提取因子和旋轉(zhuǎn)因子解的方差解釋顯示：總共有兩個(gè)因子被提取和旋轉(zhuǎn)，它們的特征根都大于1，這兩個(gè)因子累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)到了87.297%，也就是說，這兩個(gè)因子全面反映了原來11個(gè)指標(biāo)所代表的大部分信息。我們設(shè)F1、F2分別為提取的第一、二個(gè)公共因子。
3.旋轉(zhuǎn)后的因子載荷陣。從旋轉(zhuǎn)后的因子載荷陣中可以看出，公共因子1在農(nóng)民人均純收入、都市農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、非農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)占總勞動(dòng)力比重、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)占農(nóng)業(yè)GDP的比重等指標(biāo)上的載荷值較大，這些指標(biāo)主要體現(xiàn)了都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的發(fā)展水平。公共因子2在都市農(nóng)業(yè)有效灌溉面積比重、城區(qū)園林綠化覆蓋率、農(nóng)業(yè)成災(zāi)面積占受災(zāi)面積比等指標(biāo)上具有較大的載荷，主要說明了都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能發(fā)展水平。
4.因子得分的系數(shù)矩陣及綜合得分。利用回歸法，得到系數(shù)的最小二乘估計(jì)，即因子得分的系數(shù)矩陣。根據(jù)系數(shù)矩陣，可以求出提取的公共因子綜合得分的具體數(shù)值，然后以各個(gè)公共因子的方差貢獻(xiàn)率占因子總的累計(jì)方差貢獻(xiàn)率的比值作為各個(gè)公共因子的權(quán)重，即公共因子F1的權(quán)重為75.41%（65.835/87.297），F(xiàn)2為24.59%（21.462/87.297），則蘭州市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合水平就是公共因子的加權(quán)平均數(shù)，其計(jì)算公式可以表達(dá)為：F =0.7541F1+0.2459 F2
二、蘭州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平評(píng)價(jià)
（一）蘭州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
在此，本文構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，包含城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、社會(huì)一體化發(fā)展、生態(tài)一體化發(fā)展水平三個(gè)系統(tǒng)層，選取了11個(gè)指標(biāo)，綜合體現(xiàn)蘭州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，如表2所示。
（二）蘭州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的因子分析
1.KMO和球形Bartlett檢驗(yàn)。由檢驗(yàn)可知：KMO值為0.718，變量比較適合做因子分析；球形Bartlett檢驗(yàn)的顯著水平為0.000，表明樣本個(gè)數(shù)充足，相關(guān)系數(shù)矩陣R非單位陣，故可以進(jìn)行因子分析。
2.因子分析的總方差解釋。從因子分析的總方差解釋可知，總共選取的公因子個(gè)數(shù)為3，方差累積貢獻(xiàn)率達(dá)到了90.308%，也就是說，這3個(gè)因子能夠解釋原來11個(gè)指標(biāo)所包含的大部分信息。設(shè)F1、F2、F3分別為提取的第一、二、三個(gè)公共因子。
同志們：
在新春佳節(jié)來臨之際，市民政局自籌30萬元慰問金和一部分慰問物資，聯(lián)合市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市殘聯(lián)等部門共同開展這次面向城鄉(xiāng)困難群眾的救助慰問活動(dòng)。這次救助慰問活動(dòng)，覆蓋全市城鄉(xiāng)單親母親、困難婦女、貧困學(xué)生、下崗職工、殘疾人、老年人、優(yōu)撫對(duì)象、因病因?yàn)?zāi)致貧人員、低保戶和入住城市福利機(jī)構(gòu)和農(nóng)村敬老院的供養(yǎng)人員等540名特殊困難對(duì)象，努力讓困難群眾渡過一個(gè)祥和愉快的春節(jié)。在此，我代表市委、市政府向全市的城鄉(xiāng)困難群眾表示親切的慰問！
近年來，市委、市政府高度重視民生問題，率先在全省建立起了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障和五保供養(yǎng)為主體，以城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房援助、臨時(shí)救助等專項(xiàng)制度為輔助，以城鄉(xiāng)低保對(duì)象、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象和老年人優(yōu)惠優(yōu)待為補(bǔ)充的全方位、多層次、廣覆蓋的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，有效保障了困難群眾的基本生活，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系是和諧社會(huì)的重要內(nèi)涵，也是和諧社會(huì)良好人際關(guān)系與社會(huì)關(guān)系的具體表現(xiàn)。各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)新形勢下健全完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的必要性和重要性，認(rèn)真做好社會(huì)救助各項(xiàng)工作，及時(shí)解決城鄉(xiāng)群眾的生活難題。要量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，分階段實(shí)施，規(guī)范化運(yùn)作，不斷完善以城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、災(zāi)民救助等基本生活保障制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、供暖、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助制度為輔助，以各項(xiàng)政策優(yōu)惠、臨時(shí)救助、慈善救助和社會(huì)互助為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)一體化、管理規(guī)范化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)社會(huì)化的新型社會(huì)救助體系，使廣大城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活得到有效保障，特殊困難得到有效救助。要健全完善民政部門牽頭，相關(guān)部門配合，社會(huì)廣泛參與的社會(huì)救助體系，最大限度地整合各方面資源，不斷提高社會(huì)救助體系的運(yùn)行質(zhì)量和承載能力。希望通過這次慰問活動(dòng)，能夠進(jìn)一步在全社會(huì)營造扶貧濟(jì)困、團(tuán)結(jié)互助、和諧共處的良好氛圍，使我們的老百姓生活得更加富裕和幸福。
最后，在新春佳節(jié)來臨之際，我向全市城鄉(xiāng)困難群眾致以節(jié)日的問候，衷心祝愿大家春節(jié)愉快、身體健康、闔家幸福、萬事如意！
一是加強(qiáng)低保規(guī)范化建設(shè)。按照每人每月420元的標(biāo)準(zhǔn)同步提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化。同時(shí)，進(jìn)一步完善全國最低生活保障信息系統(tǒng)，優(yōu)化工作程序，完善信息采集，提高低保規(guī)范化管理水平。繼續(xù)落實(shí)困難群眾價(jià)格上漲動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，及時(shí)發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼。二是加強(qiáng)困難群眾醫(yī)療救助。繼續(xù)做好城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、孤兒醫(yī)療救助金與新農(nóng)合醫(yī)療救助金同步結(jié)算，做好低保邊緣大病患者年度救助工作。三是加強(qiáng)慈善救助工作。進(jìn)一步擴(kuò)大慈善資金募集渠道，提高認(rèn)捐資金到賬率；開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員“慈善一日捐”活動(dòng)；精心組織“助醫(yī)、助學(xué)、助殘、助孤、助老、助困”等慈善救助項(xiàng)目。加強(qiáng)慈善組織建設(shè)，開展多種形式、涉及更多領(lǐng)域的慈善公益活動(dòng)。四是切實(shí)提升五保供養(yǎng)水平。按照集中供養(yǎng)5400元/人•年、分散供養(yǎng)4000元/人•年的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)五保供養(yǎng)政策。進(jìn)一步完善管理制度，提高敬老院服務(wù)水平。進(jìn)一步推進(jìn)敬老院“一院兩制，以院養(yǎng)院”新型養(yǎng)老模式，拓展服務(wù)功能，努力建設(shè)以各鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)的區(qū)域性養(yǎng)老中心。
圍繞增進(jìn)軍地和諧，加強(qiáng)雙擁優(yōu)撫安置體系建設(shè)
一是深入開展雙擁共建工作。開展新一輪“省雙擁模范城”創(chuàng)建，確保實(shí)現(xiàn)“六連冠”。深入開展實(shí)事?lián)碥娀顒?dòng)，推進(jìn)雙擁工作社會(huì)化，配合部隊(duì)完成教育訓(xùn)練、戰(zhàn)備執(zhí)勤和多樣化軍事任務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)軍民、軍政協(xié)調(diào)發(fā)展。二是做好優(yōu)待撫恤工作。及時(shí)足額兌現(xiàn)優(yōu)撫對(duì)象各類撫恤補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。繼續(xù)做好殘疾軍人鑒定和換證工作，做好新增重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、農(nóng)村籍60周歲以上退役士兵和已故老復(fù)員軍人、老殘疾軍人配偶生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放工作，開展優(yōu)撫“雙百工程”。三是深化退役士兵安置改革。做好退役士兵和轉(zhuǎn)業(yè)士官接收安置工作，完善退役士兵免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)制度，建立承訓(xùn)學(xué)校的年檢制度、退役學(xué)員的保障制度和督促檢查的巡視制度。堅(jiān)持規(guī)范管理、有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)退役士兵參訓(xùn)率85%以上，學(xué)員在校操行優(yōu)良率95%以上，“雙證”獲取率95%以上，學(xué)員取得雙證后三個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)率95%以上。
圍繞推進(jìn)民生幸福，加強(qiáng)社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)
一是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。按照我市基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)細(xì)化分解任務(wù)，到2013年底，全市要達(dá)到每千名老人擁有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)27張。首先，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加快市社會(huì)福利中心建設(shè)，力爭2013年底完成新建工程和護(hù)理型床位改造，同時(shí)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。全年新增養(yǎng)老床位數(shù)1200張，其中護(hù)理型床位占67%。其次，切實(shí)加大農(nóng)村養(yǎng)老投入，推動(dòng)公共服務(wù)資源向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)傾斜，逐步將農(nóng)村敬老院擴(kuò)建成集供養(yǎng)、寄養(yǎng)、社區(qū)照料和其他社會(huì)福利功能于一體的綜合福利中心。同時(shí)，完善城區(qū)空巢老人和70歲以上失能老人“一鍵通”居家呼叫系統(tǒng)，并且依托12349便民為老服務(wù)平臺(tái)，健全完善市級(jí)虛擬養(yǎng)老院建設(shè)。二是推進(jìn)長壽產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮長壽研究會(huì)作用，通過爭辦第三屆人口老齡化長壽化國際研討會(huì)、擴(kuò)大商標(biāo)授權(quán)范圍、開展長壽文化推介活動(dòng)等形式，不斷充實(shí)品牌內(nèi)涵，提升品牌價(jià)值。重點(diǎn)推進(jìn)長壽產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，南部區(qū)域分別以南山竹海李家園、天目湖玉枝茶場和社渚前宋水庫為落腳點(diǎn)實(shí)施生物技術(shù)和生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；中部區(qū)域立足城市西郊、燕山公園景區(qū)和長蕩湖景區(qū)實(shí)施醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)生項(xiàng)目；北部區(qū)域以瓦屋山佛教文化為設(shè)計(jì)點(diǎn)實(shí)施文化養(yǎng)老項(xiàng)目。三是大力加強(qiáng)福利彩票銷售工作。加強(qiáng)銷售站點(diǎn)規(guī)范化管理，力爭全年銷售總量繼續(xù)保持超1億元，籌集福彩公益金900萬元以上。此外，加強(qiáng)孤、殘保障工作，加強(qiáng)重殘人員動(dòng)態(tài)管理，做好一戶多殘、依老養(yǎng)殘困難家庭生活救助工作，落實(shí)孤兒保障政策，足額兌現(xiàn)孤兒保障資金。