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關(guān)鍵詞：政府 公共危機管理 管理模式 制度規(guī)范 危機教育
全球化浪潮來襲給現(xiàn)代社會帶來了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。面對日益增多的公共危機管理事件，我國政府應(yīng)當(dāng)從哪里尋找突破點來應(yīng)對這些公共危機事件？為了優(yōu)化和完善危機管理工作，政府又該從哪些方面著手改進(jìn)以提升政府的公共危機管理能力呢？
1. 公共危機管理概述
公共危機的影響涉及面廣，對于一個社會系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則和基本價值觀會產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，以于社會公眾的生命和財產(chǎn)同樣會產(chǎn)生相應(yīng)的威脅，所以需要以政府為主體的公共部門共同努力，通過關(guān)鍵性決策來處理公共危機事件，最終實現(xiàn)社會安定和諧的目的。
所謂公共危機管理就是指對已經(jīng)發(fā)生的危機事件進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)處理，對于可能發(fā)生的危機事件進(jìn)行預(yù)測和監(jiān)督處理的管理實施過程。對于政府公共危機管理而言就是政府以相關(guān)危機管理法律法規(guī)為依據(jù)在資源支持系統(tǒng)的支持下，通過科學(xué)的管理方法進(jìn)行危機化解以保障公共利益和公眾生命財產(chǎn)安全的社會工作過程。
2. 我國政府公共危機管理的現(xiàn)狀
近幾年來我國政府在應(yīng)對各種公共危機事件過程中表現(xiàn)出高效的管理能力，同時也積累了許多相關(guān)危機管理工作的經(jīng)驗。但總體上說我國政府在處理危機事件問題上還是存在著一些問題的。
首先公共危機情況出現(xiàn)較為復(fù)雜而政府管理則相對有限。對于破壞性、規(guī)模性大以及涉及面廣的公共危機處理它所消耗的人、財和物力資源都是相當(dāng)大的。對于危機之后的應(yīng)對以及事后的恢復(fù)重建同樣需要相當(dāng)長的時間和更多的精力和人力。所以盡管政府在各類資源上享有足夠的優(yōu)勢，但對于危機過后復(fù)雜情況應(yīng)對問題上還不夠全面和具體。因此對于出現(xiàn)較為復(fù)雜的危機情況，政府在管理方面還是相對有限的。
其次公共危機管理方面的法律規(guī)范不健全。法律制度規(guī)范是進(jìn)行公共危機管理工作的重要依據(jù)。盡管對于一些突發(fā)事件我國有相關(guān)的法律文件，但是相對規(guī)范和專業(yè)的法律制度還是空白區(qū)。為此在對已有相關(guān)法律進(jìn)落實和執(zhí)行過程中還要不斷地進(jìn)行完善，與此同時還要關(guān)注對公共危機管理方面的相關(guān)立法工作。
最后官僚體制的效率低下，應(yīng)對公共危機的能力亟待解決。官僚制的規(guī)則之上，層級節(jié)制以及職能分工都是政府在危機管理中所具有的優(yōu)勢與資源。但是這也是導(dǎo)致政府危機管理中無效率和責(zé)任缺失的主要因素。因為官僚制組織結(jié)構(gòu)是一個金字塔的結(jié)構(gòu)，各個層級遵循固定的指揮線條。
3. 提高政府公共危機管理能力的途徑
為了使政府公共危機管理能力再上一個新的臺階，還需要探索和尋找更加合適的途徑。政府公共危機管理能力的提升離不開方向的牽引，也離不開方法的指導(dǎo)。
首先對政府的管理模式和層級結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善和優(yōu)化。為了實現(xiàn)政府公共危機管理能力的提升，先要從管理模式和層級結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和完善做起。傳統(tǒng)的公共危機管理模式在公共危機表現(xiàn)突出的今天已經(jīng)不能與之相適應(yīng)，需要管理型的公共危機管理模式來實現(xiàn)更新替代。管理型的公共危機管理模式主要指的是對公共危機的系統(tǒng)管理和過程管理，它在管理實現(xiàn)過程中更加強調(diào)的是對公共危機的處理和應(yīng)對的過程，除此以外它更多的是強調(diào)危機的預(yù)防、恢復(fù)和重建，換句話說就是強調(diào)決策機構(gòu)在公共危機應(yīng)對中的關(guān)鍵作用和發(fā)揮。所以對公共危機管理模式和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是提升政府公共危機管理能力的第一步，也是關(guān)鍵的一步。
其次加強合作從而使協(xié)調(diào)機制更加完善。為了實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制的完善工作，作為政府要能夠與非政府進(jìn)行合作，從而達(dá)到共同應(yīng)對公共危機的目的。在應(yīng)對危機管理的過程中，政府發(fā)揮著重要的作用，但是非政府組織也是不可缺少的組成部分。非政府組織在公共危機管理中表現(xiàn)出以下特征，一是非政府組織所具有的服務(wù)導(dǎo)向性。非政府組織機構(gòu)不以盈利為目的，它主要是為社會提供更多的服務(wù)，所以它在技術(shù)和專業(yè)隊伍上都具有絕對的優(yōu)勢；二是非政府機構(gòu)組織較為靈活。
第三加強對危機管理的立法工作。政府危機管理工作離不開法律依據(jù)，所以在對危機管理的立法工作上還是要給予更多的重視?？v觀國際危機管理經(jīng)驗可以看出完善的法律和法規(guī)才是政府危機管理機制重要的制度保障，所以對危機管理的專業(yè)立法工作必須給予高度的重視。
第四加強危機教育工作。政府公共危機管理工作不是由政府單方面的努力就可以實現(xiàn)的，還需要強化對公眾的危機教育工作實施。為了全面應(yīng)對公共危機還需要提高公眾的社會成熟度，所謂社會成熟度就是要求社會公眾在公共危機面前臨危不懼，能夠及時地尋找辦法來應(yīng)對危機化解危機。通過對公眾的危機教育工作可以提高社會的成熟度，還可以提升政府的管理效果。所以政府要從多方面和多角度對公眾進(jìn)行危機教育以應(yīng)對各種公共危機的來臨。
4. 結(jié)語
綜上所述，每個國家都會出現(xiàn)各式各樣的公共危機事件，提升政府公共危機管理能力可以有效地避免各類危機事件，也可以實現(xiàn)公共危機事件的有效控制和預(yù)防。所以對于一個國家的危機管理能力的權(quán)衡既可以從政府應(yīng)對危機時的管理處理能力看出，也可以從該國的社會公眾的社會成熟度看出來。因而公共危機管理工作要想落實好，還需要政府、非政府以及社會公眾的共同努力。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：政府危機管理；公共政策；制度
春節(jié)前，一場近半個世紀(jì)以來罕見的冰雪災(zāi)害襲擊了我國中南部地區(qū)，不僅給中國經(jīng)濟(jì)社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機的執(zhí)政能力。政府作為公共事務(wù)管理者，如何科學(xué)有效地進(jìn)行危機管理，制定相應(yīng)的公共政策，已直接關(guān)系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩(wěn)定和發(fā)展。
一、政府危機管理與公共政策概述
（一）政府危機管理。“政府危機管理是指在政府管理國家事務(wù)中，針對突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施?！盵1]危機管理不僅強調(diào)對危機反應(yīng)的管理，還包括對事前預(yù)防和事后恢復(fù)的管理。它是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是針對潛在的或當(dāng)前的危機，在發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預(yù)防、處理和消除危機。
（二）公共政策。公共政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。
（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導(dǎo)，對已確認(rèn)的政策問題進(jìn)行科學(xué)策劃、統(tǒng)籌安排、做出對策，使其轉(zhuǎn)化為行為規(guī)范的過程。政府危機管理是針對突發(fā)事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學(xué)性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。
二、當(dāng)前我國政府危機管理存在的問題
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)，各級政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應(yīng)對法正式實施，明確我國要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。但這次雪災(zāi)所暴露出的問題表明，目前我國的應(yīng)急體制并不樂觀，在面對復(fù)合性突發(fā)事件時政府的危機管理能力還有待進(jìn)一步提高。
（一）政府危機管理機制不完善
政府危機管理機制包括預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)、評估恢復(fù)三個階段的機制，其中預(yù)警機制和快速反應(yīng)機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預(yù)警機制和預(yù)測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中，危機的信息預(yù)警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應(yīng)機制也不能完全適應(yīng)危機管理的要求，主要表現(xiàn)為應(yīng)急反應(yīng)遲緩，跨部門協(xié)調(diào)動員機制不順暢。在各級政府之間應(yīng)急管理職責(zé)的劃分、應(yīng)急響應(yīng)過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統(tǒng)一明確的界定、尚未完全形成職責(zé)明確、規(guī)范有序的分級響應(yīng)體制。
（二）政府危機管理機構(gòu)不健全
我國現(xiàn)有的政府危機管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構(gòu)，危機爆發(fā)時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機構(gòu)。這種臨時性機構(gòu)不能對危機準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)警，加之缺乏政府危機管理專業(yè)人員以及缺乏對危機事件的處理經(jīng)驗，嚴(yán)重影響了危機的處理效率。此次發(fā)生在南方各省的自然災(zāi)害表明，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對工作的能力。在應(yīng)對突發(fā)事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。
（三）應(yīng)急預(yù)案缺乏情報學(xué)支撐
應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是情報學(xué)基礎(chǔ)上的研究成果。應(yīng)急體系的建立和運作，可以視為一個復(fù)雜的信息系統(tǒng)和情報分析系統(tǒng)，缺乏情報學(xué)基礎(chǔ)就會導(dǎo)致信息不暢，難以作出科學(xué)的決策。此次雪災(zāi)也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應(yīng)急機制不夠協(xié)調(diào)、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴(yán)重大堵車，與各方通車信息混亂有關(guān)，致使許多不知情的車輛進(jìn)入湖南后無法出去。
（四）政府和公眾危機意識淡薄
長期以來，人們的安全觀一直固守傳統(tǒng)的國防和外交安全，而忽略了經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風(fēng)險和應(yīng)急管理處置的教育、培訓(xùn)和演練工作不夠，社會危機意識、風(fēng)險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災(zāi)有預(yù)期，更沒有將雪災(zāi)與全國春運結(jié)合在一起全盤考慮，加之五個關(guān)于自然災(zāi)害救助的國家應(yīng)急專項預(yù)案中，并不包括雪災(zāi)，所以導(dǎo)致了這一復(fù)雜性的全國性災(zāi)難。
（五）政府危機管理投入不足
由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準(zhǔn)備，在公共管理服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足，特別是應(yīng)對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導(dǎo)致在危機出現(xiàn)時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。
三、我國政府危機管理中的公共政策制定
在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發(fā)生數(shù)量，把危機帶來的損失降到最低?，F(xiàn)階段，我國正處于危機多發(fā)期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預(yù)警預(yù)防階段、應(yīng)急反應(yīng)階段、評估恢復(fù)階段分別采取相應(yīng)措施，健全各方面的制度和機制，努力構(gòu)建全方位的危機管理系統(tǒng)。
（一）預(yù)警預(yù)防階段
從危機管理的目的和效果來看，危機預(yù)防比危機處理更重要。加強危機的預(yù)警和預(yù)防，就能最大限度的減少和避免危機的發(fā)生，并預(yù)見可能發(fā)生的危機，采取有效的應(yīng)對措施。
1.建立危機預(yù)警機制和應(yīng)急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設(shè)和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預(yù)警機制，明確各部門的工作職責(zé)，建立快捷、通暢、及時、準(zhǔn)確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。
2.建立統(tǒng)一的危機處理指揮機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制。我國目前正在推進(jìn)的“大部委制改革”的思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對組織體制的要求?？煽紤]設(shè)立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會”（或者“應(yīng)急部”），設(shè)立常設(shè)性、專門性的危機預(yù)警部門，對危機事件進(jìn)行正確的認(rèn)識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協(xié)調(diào)能力。
3.建立危機管理教育、培訓(xùn)系統(tǒng)。政府、學(xué)者、科研部門應(yīng)通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎(chǔ)和依據(jù)。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓(xùn)以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應(yīng)通過社區(qū)、學(xué)校等機構(gòu)加強對公眾的反危機宣傳和訓(xùn)練，普及有關(guān)危機知識，提高民眾應(yīng)對危機的能力。
4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應(yīng)該根據(jù)公共風(fēng)險來決定財政支出，合理地調(diào)整公共財政支出范圍，?？顚Ｓ茫_保應(yīng)對復(fù)雜危機事件的正常運轉(zhuǎn)。
（二）應(yīng)急反應(yīng)階段
危機出現(xiàn)后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施，遏制危機的發(fā)展和升級，迅速解決危機，恢復(fù)社會的正常秩序。
1.迅速啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采取多方面非常態(tài)管理措施，積極查找危機產(chǎn)生的根源，加大政府干預(yù)的力度，制定和執(zhí)行帶有強制性的政策，及時化解危機?！霸谏鐣媾R危機的時候，由政府出面的有效組織、協(xié)調(diào)和調(diào)控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證?！?/p>
2.及時公正地信息。正確引導(dǎo)媒體進(jìn)行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準(zhǔn)確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩(wěn)定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發(fā)言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權(quán)，并告知公眾在危機事件中的注意事項。
3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發(fā)揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當(dāng)志愿者參與，將對危機事件應(yīng)急救助起到重要作用。
（三）評估恢復(fù)階段
危機消除后，各級政府應(yīng)認(rèn)真分析危機產(chǎn)生的原因，及時總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，并科學(xué)地評估各種應(yīng)對危機的預(yù)案和危機處理措施，不斷加以改進(jìn)和完善。
1.重塑政府形象。當(dāng)人們度過危機后，政府應(yīng)做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達(dá)政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復(fù)公眾對政府的信心。
2.強化責(zé)任追究。在應(yīng)對重大突發(fā)性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任制度。當(dāng)政府公務(wù)人員不能履行或背棄責(zé)任時，必須受到相應(yīng)的行政懲處。
3.建立評估機制。政府應(yīng)聘請有關(guān)方面的專家和學(xué)者組成危機評估小組，進(jìn)行有關(guān)方面的技術(shù)鑒定、事故分析和財產(chǎn)損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進(jìn)行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準(zhǔn)備。
總之，面對錯綜復(fù)雜、難以避免的各種突發(fā)危機事件，作為承擔(dān)公共事務(wù)管理者和公共安全責(zé)任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】公共危機;預(yù)警機制;政府責(zé)任
目前中國正處于轉(zhuǎn)型時期,利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新的分配、轉(zhuǎn)移,形成諸多不穩(wěn)定因素,我們要站在復(fù)雜和綜合的角度上,對危機的性質(zhì)、狀態(tài)和前景有一個比較客觀的把握、估計和預(yù)測。政府作為公共權(quán)力的人,在公共危機的預(yù)警中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。本文試圖分析政府在公共危機預(yù)警中的責(zé)任缺失,以明確政府責(zé)任問題,進(jìn)而在理念上實現(xiàn)由強調(diào)公民義務(wù)和政府權(quán)力到強調(diào)公民權(quán)利和政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變。
一、公共危機預(yù)警機制及政府責(zé)任
(一)公共危機的概念界定
按照國際社會的一般看法,公共危機是指在社會生活中突然發(fā)生的、嚴(yán)重危及社會秩序、給社會造成重大損失的事件。而美國學(xué)者羅森豪爾特認(rèn)為,社會公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關(guān)鍵決策的事件?！蔽覈鴮W(xué)者認(rèn)為公共危機是由于某些無法預(yù)測的因素誘發(fā)產(chǎn)生的對公共安全、公共利益形成重大威脅的事件。
(二)公共危機預(yù)警機制中的政府責(zé)任
公共危機預(yù)警機制是指在危機演變的不同階段中,對可能引起危機的各種要素及其所呈現(xiàn)出來的危機信號和危機征兆進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測,對其發(fā)展趨勢、可能發(fā)生的危機類型及其危害程度作出合理科學(xué)的估計,并向有關(guān)部門發(fā)出危機警報的一套運行體系。
建立一個有效的完善的危機預(yù)警機制,需要政府做的工作有:
1.建立靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)控系統(tǒng),及時收集相關(guān)信息并加以分析處理。
2.制定各種科學(xué)意義上的應(yīng)對控制措施,努力探究危機形成、爆發(fā)的一般規(guī)律及其解決的一般規(guī)律和控制策略。
3. 開展政府雇員危機管理培訓(xùn)和全民危機管理意識教育,增強全社會特別是政府雇員危機管理的意識和技能。
4.在危機的潛伏期和初顯期,政府應(yīng)對可能導(dǎo)致其爆發(fā)的因素做好控制工作,努力把一切苗頭消滅在萌芽之中,化解于爆發(fā)之前。
二、我國公共危機預(yù)警機制中政府責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)
(一)危機監(jiān)測不力
危機預(yù)警的一項重要工作就是要對各種潛在風(fēng)險進(jìn)行隨時評估,我國現(xiàn)行的政府危機管理體系中就缺少風(fēng)險評估機制,對危機發(fā)生或能發(fā)生的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境因素的調(diào)查、評價和預(yù)測。再加上沒有靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)控系統(tǒng),未能及時收集相關(guān)信息并加以分析處理,缺乏敏銳的危機判斷能力,很難做到對危機的詳細(xì)預(yù)警分析。
(二)預(yù)案粗陋,缺少演練
要做到預(yù)案求實,不僅要有危機一旦發(fā)生應(yīng)對各種可能情況的多套行動(遏制危機、處理、消除危機,重建或恢復(fù)正常狀態(tài))方案,而且要通過教育、培訓(xùn)、演練或計算機模擬、培養(yǎng),提高領(lǐng)導(dǎo)者的指揮能力和群眾的應(yīng)變能力,檢驗預(yù)案的可行性和科學(xué)性,使危機一旦發(fā)生,預(yù)案能夠切實地發(fā)揮作用。我國現(xiàn)實存在的問題,不僅是預(yù)案粗陋,更重要的是缺乏培訓(xùn)和演練,停留于應(yīng)付上級檢查,做表面文章,甚至多發(fā)的自然災(zāi)害和安全事故的預(yù)案也是如此。
(三)沒有及時準(zhǔn)確地信息
長期以來,一些地方政府和有關(guān)部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下,報喜不報憂,致使內(nèi)部信息渠道嚴(yán)重阻塞或扭曲;與此同時,政府部門缺乏規(guī)范、及時的信息披露制度,宣傳主管部門又習(xí)慣用計劃經(jīng)濟(jì)的辦法管理大眾傳媒,大眾傳媒缺少必要的法律保護(hù),這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監(jiān)督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩(wěn)定”,各級官員為了“保烏紗帽”,以及在日常工作生活中過分看重吸引外資、發(fā)展旅游等方面的近期局部利益,使得各級政府在預(yù)防和救治危機進(jìn)透明度極差。
三、我國公共危機預(yù)警機制中政府責(zé)任缺失的原因分析
(一)危機意識淡薄
在全球化背景下,危機的來源發(fā)生了變化,不只是戰(zhàn)爭會引發(fā)危機,環(huán)境、金融、病毒等也成為誘發(fā)危機的重要因素。而且,隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯(lián)系的日益緊密,在一定的時間、地點和小概率事件的觸發(fā)下都有可能誘發(fā)大規(guī)模的危機。但是,由于長期以來我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭,各級政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè),忽視了危機意識的培養(yǎng)。
(二)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制
在我國現(xiàn)行的行政管理體制下,政府職能的劃分不夠清晰,許多事項管理的權(quán)力、責(zé)任存在嚴(yán)重的條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象,溝通存在比較明顯的障礙。在這種制度下,各個政府、部門之間的協(xié)調(diào)非常困難。當(dāng)危機爆發(fā)時,對于一些重大事項誰負(fù)責(zé)、對誰負(fù)責(zé)的問題更是難以明確,許多事項往往要由中央政府統(tǒng)一下令才能協(xié)調(diào)一致,導(dǎo)致了政府應(yīng)對危機的反應(yīng)能力大打折扣。
(三)缺乏常規(guī)性危機管理部門
危機爆發(fā)時,訓(xùn)練有素的危機管理機構(gòu)有利于政府作出正確的反應(yīng)。危機管理機構(gòu)需要很強的專業(yè)性,因此,必須把懂得危機管理的人員組成專業(yè)機構(gòu)固定下來,持續(xù)累積信息和經(jīng)驗。使危機剛出現(xiàn)時,及時控制。而我國現(xiàn)有的政府危機管理體系,主要依賴于各級政府現(xiàn)有行政機構(gòu),既缺乏專門機構(gòu)和完善體系,又缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運作機制,對于危機處理方式經(jīng)常是遇事就成立一個指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組,具有濃厚的臨時色彩,因此在進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)時工作量非常大,效果也不明顯。
(四)法制滯后
法律制度是各種制度中最強硬的一種,它是社會發(fā)展過程中不可或缺的一種稀缺資源,同樣地,法制建設(shè)也是危機管理制度建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)。在西方發(fā)達(dá)國家,危機管理學(xué)的一個重要學(xué)術(shù)成果就體現(xiàn)在立法上,如美國、日本、俄羅斯就有《緊急狀態(tài)法》。而我國在危機管理的法制建設(shè)則相對滯后,政府在處理危機時仍然習(xí)慣于運用人治方式,相對忽視了法治方式。
(五)問責(zé)制度缺失
長期以來,我國各級政府把自己視作管理者,把民眾視為被管理者,這種理念必然造成問責(zé)制度的缺失。我國政府官員經(jīng)過授權(quán)擁有公共權(quán)力,必須接受監(jiān)督并負(fù)有責(zé)任。但是實際過程中過于強調(diào)官員個人的主觀動機而不論其工作成效,缺乏一種權(quán)力與責(zé)任對等的意識。有時即便是對責(zé)任官員做出了處理,也通常是久拖不決,甚至到最后不了了之。
四、強化公共危機預(yù)警機制中的政府責(zé)任
預(yù)警機制中政府責(zé)任缺失的后果是十分嚴(yán)重的,一方面導(dǎo)致危機的擴大,增加危機處理成本,另一方面破壞了政府形象,降低了政府的公信力。因此,強化公共危機預(yù)警機制中的政府責(zé)任勢在必行。
(一)建立敏感的信息系統(tǒng)
1.加強危機管理軟件系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)當(dāng)利用IT和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立和完善全國性的信息網(wǎng)絡(luò),覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構(gòu)、事業(yè)單位、非營利團(tuán)體、民間機構(gòu)和其他社會組織等,從而在此基礎(chǔ)上建立一個有效的政府信息管理系統(tǒng),形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統(tǒng)。政府危機管理信息系統(tǒng)從靜態(tài)上講,包括三個方面的信息庫:涉及各種社會現(xiàn)狀與發(fā)展情況的信息庫;危機防治與救治的資源信息庫;危機管理中的技術(shù)數(shù)據(jù)信息庫。從動態(tài)上講,政府危機管理信息系統(tǒng)除上幾個方面的信息庫所涉及到的信息收集能力外,還包括高效的信息處理能力。
2.整合外部力量。一方面公共危機預(yù)警機制的功能發(fā)揮必須有廣大民眾的積極配合,因此必須加強民眾的危機意識和科學(xué)精神。從科學(xué)決策的角度看,政府應(yīng)該對危機涉及的各個方面集思廣益,充分發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。他們帶來的是新的視角,新的邏輯,新的對策,他們常常能夠使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。另一方面在危機管理上,我們要積極爭取國際性的組織和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術(shù)、教育和培訓(xùn)、以及道義上的支持,同時加強與國際組織在信息方面的溝通。通過全球合作,一方面可以獲得更多的諒解,維護(hù)國家的國際形象,一方面可以提高危機管理的效率。
(二)強化危機預(yù)警的組織保證
1.建立分權(quán)式的組織結(jié)構(gòu)。面對越來越多的決策,分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)可以讓“下面”或“外面”做出更多的決定,減輕政府做決定的負(fù)擔(dān),有利于信息的收集與傳遞,提高危機預(yù)警的效率。一方面,可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統(tǒng),在各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)都設(shè)置專職專業(yè)人員負(fù)責(zé)各種與危機有關(guān)的信息的收集、加工、分析和傳播;另一方面,要充分利用社會的力量,吸收各類社會組織尤其是基層自治組織(包括居民委員會、村民委員會和社管會)的參與。通過這兩方面的結(jié)合,形成一個上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)調(diào)的危機應(yīng)對組織網(wǎng)絡(luò)。
2.設(shè)立常規(guī)性危機管理機構(gòu)。在中央一級政府這個層面上,應(yīng)盡快建立起具有會商決策和綜合協(xié)調(diào)的常設(shè)性危機管理機構(gòu),并明確各部門的職能和任務(wù),組織有危機處理經(jīng)驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結(jié)工作,在國家安全的高度上制定長期的反危機戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃,并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的工作,加強他們協(xié)同運轉(zhuǎn)能力。在地方各級政府層面上,地方政府應(yīng)在上級政府的指導(dǎo)下,設(shè)立相應(yīng)的對口管理部門,并根據(jù)本地區(qū)不同的實際情況,因地制宜地設(shè)置具體的職能部門及組織形式,加強各部門間協(xié)調(diào)運作和快速反應(yīng)的能力。
(三)加強制度建設(shè)
1.加強緊急狀態(tài)立法。我們可以借助國外的危機管理經(jīng)驗和相關(guān)的法律制度,結(jié)合國內(nèi)處理各類危機的經(jīng)驗,制定出一部統(tǒng)一的適合我國國情的《緊急狀態(tài)法》。對危機管理機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力義務(wù)、管理機構(gòu)各職能部門的權(quán)力義務(wù)、組織運行程序、政府緊急權(quán)授予的規(guī)定、社會各階層和公眾的責(zé)任和義務(wù)、緊急管制措施規(guī)定、政府社會動員和征調(diào)規(guī)定、公民權(quán)利保障規(guī)定、政府信息通報規(guī)定、危機處理績效考核、獎勵機制及責(zé)任追究等問題作出明確的法律界定。
2.建立行政問責(zé)制度。所謂行政問責(zé),是指司法機關(guān)、行政機關(guān)、社會公眾等對公共行政行為進(jìn)行質(zhì)疑。權(quán)責(zé)對等是“行政問責(zé)”制的一個基本原則。它認(rèn)為官員在接受權(quán)力的同時,也就接過了責(zé)任。不肯或未能承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任,則其便沒有資格或不必再持有權(quán)力。它更加強調(diào)的是工作效果。實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑主要有:司法機關(guān)追究行政機關(guān)及公務(wù)員的法律責(zé)任;各級黨委行使人事任免權(quán),追究行政首長的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,行政機關(guān)對公務(wù)員的責(zé)任追究;行政相對方的追究。其中行政相對方的追究是構(gòu)建我國公共危機責(zé)任機制中最重要最有力的一環(huán)。
【參考文獻(xiàn)】
[1]羅伯特·希斯.危機管理[M].王成,等譯.北京:中信出版社,2001.
關(guān)鍵詞： 醫(yī)院危機管理；媒體關(guān)系管理；危機傳播；醫(yī)院與媒體關(guān)系
中圖分類號：R-05 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）09-15 -02
一、危機管理的定義及醫(yī)院危機的特點
危機管理是企業(yè)為應(yīng)對各種危機情境所進(jìn)行的規(guī)劃決策、動態(tài)調(diào)整、化解處理及員工培訓(xùn)等活動過程，其目的在于消除或降低危機所帶來的威脅和損失。醫(yī)院危機作為危機管理中的一部分，既有危機發(fā)生的一般特點，又有作為公共衛(wèi)生事業(yè)所特有的方面，結(jié)合起來，大致歸納如下：（1）突發(fā)性：盡管危機可能有很長的潛伏期，但它的表現(xiàn)形式必然是帶有突然爆發(fā)的特點；（2）不確定性：危機的形態(tài)多種多樣，很少是由單一因素造成，多是由內(nèi)部條件及外部環(huán)境的變化等錯綜復(fù)雜的因素互動而導(dǎo)致的，給突發(fā)性危機事件的預(yù)測、后果的預(yù)計和處理帶來種種困難；（3）破壞性。對危機的不當(dāng)處理往往會給醫(yī)院經(jīng)營帶來很大的損失和醫(yī)院員工們非常不利的生存發(fā)展空間，甚至給日常工作和社會造成嚴(yán)重危害；（4）敏感性。在傳媒十分發(fā)達(dá)的今天，醫(yī)院發(fā)生的危機可以在很短的時間內(nèi)迅速而廣泛地傳播，形成強大的社會輿論，給解決危機造成難度；（5）緊迫性。對醫(yī)院來說，危機一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，如果不能及時控制，危機會急劇惡化，遭成巨大損失；（6）處理的非程序化性。危機的種類不一而足，處理的方式方法也應(yīng)隨機應(yīng)變，因勢利導(dǎo)。
二、醫(yī)院危機傳播的特點與媒體關(guān)系管理概述
（一）醫(yī)院危機傳播的特點
1、醞釀時間更短，預(yù)防難度更大。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的飛速發(fā)展以及數(shù)碼產(chǎn)品的日益普及，信息傳播渠道更加寬廣，普通受眾可以迅捷地成為危機事件的首先報道者，醫(yī)院管理者甚至來不及采取補救性的說明，醞釀成不可收拾的危機事件，危機的預(yù)防難度進(jìn)一步加大；2、危機擴散更加便捷。當(dāng)代社會己經(jīng)成為一個十分敏感的共振系統(tǒng)，單一性、局部性危機事件會在很短時間內(nèi)擴轉(zhuǎn)為并發(fā)性、全局性危機，甚至成為影響巨大的全國性或國際性危機；3、危機發(fā)展速度驚人，帶來的危害更大。企業(yè)危機一旦發(fā)生，傳播呈指數(shù)趨勢增長，受眾知曉率爆炸式提高，危機事件迅速放大、惡化和蔓延，因而當(dāng)前企業(yè)危機波及的范圍和造成的危害比以往更大；4、牽連性更廣。對于某一個危機事件的報道往往會影響到相關(guān)的領(lǐng)域，一個危機的爆發(fā)可能由于“多米諾骨牌效應(yīng)”引起連鎖反應(yīng)，往往會導(dǎo)致整個行業(yè)的危機。
（二）媒體關(guān)系的基本原則與媒體管理
媒體關(guān)系強調(diào)合作雙贏，強調(diào)尊重、遵守政策法規(guī)，強調(diào)公眾滿意宗旨，尊重公眾權(quán)益、對公眾負(fù)責(zé)、一視同仁，主要有：1、非功利性原則；2、時間性原則；3、效率性原則；4、協(xié)同性原則；5、安全性原則；6、合法性原則；7、持續(xù)性原則；8、適度性原則等，核心內(nèi)容就是要多一點雙向傳播，少一些單向灌輸。
危機管理者必須重視媒體，必須對媒體所擁有的傳播特權(quán)、話語霸權(quán)和議題設(shè)置有充分的準(zhǔn)備和認(rèn)識。盡管媒體不同，但由于媒體的天然屬性，媒體還是擁有一些共同觀點，而這些共同觀點對于危機管理者了解媒體，有效進(jìn)行媒體管理都是必備的常識，這些共同觀點主要是：真實是新聞的生命；客觀、中立，是媒體一直努力追求的立場；獵取花邊新聞以吸引當(dāng)前受眾并發(fā)掘潛在受眾；趣聞總是反映人們的興趣焦點；要盡可能快而又便捷地獲取新聞。
（三）媒體管理與危機管理的關(guān)系
在西方的研究中，媒體管理都是危機管理中的一個核心部分。羅伯特·希斯博士認(rèn)為，“媒體管理是進(jìn)行危機管理的基本要素。”成功的媒體管理可以弱化公眾及媒體對危機管理中暴露的失誤的消極印象，從而排除壓力集團(tuán)的干擾，抑制消費下滑，防止股價下跌。而“媒體管理”的含義不僅僅是一個“管”字。 從管理學(xué)的角度看，管理的含義包括引導(dǎo)與控制，趨利避害，個人認(rèn)為媒體管理更重要的是“維”字，危機事件發(fā)生，相關(guān)醫(yī)院應(yīng)該清楚維護(hù)的是什么，這是能否解決危機，被大眾繼續(xù)接受的關(guān)鍵所在。從實際出發(fā)，保證真實、客觀的報道，維護(hù)正義和真理，將能夠使危機化為轉(zhuǎn)機，有效解決危機。
三、如何處理危機傳播及面對媒體
對醫(yī)院管理者來說，如何正確引導(dǎo)媒體輿論與出色運營醫(yī)院一樣重要。醫(yī)院出現(xiàn)危機情況下，面對危機傳播，首先最好不要讓關(guān)鍵媒體在危機中是第一次與醫(yī)院打交道，其次就是別遮掩，優(yōu)先保證主流媒體渠道疏通，再次千萬不要慌，臨危不亂，另外還要注意上下發(fā)言一定要一致，不該說的不能亂說，言簡意賅，最后要注意千萬不要有推測言辭，說話斬釘截鐵，鏗鏘有力。接受媒體采訪時要做到“七應(yīng)該”和“七不應(yīng)該”：
應(yīng)該：1、明確目的，制定日程；2、加工并確定關(guān)鍵信息；3、預(yù)測媒體問題，制定應(yīng)答口徑；4、始終控制采訪局面，答問與引導(dǎo)相結(jié)合；5、做回你自己，切勿表演；6、使用最簡單的語言，善于概括；7、誠實，誠實，再誠實。
不應(yīng)該：1、絕對不能和記者“私下交談”；2、絕對不要說“無可奉告”；3、絕對不要與記者爭執(zhí)；4、不要過度使用或單純依賴數(shù)字；5、不要提供你不能確定的信息；6、不要試圖阻擋記者拍照；7、不要忘記你的回答應(yīng)該針對普通讀者，想象你面前的記者的水平恐怕也不怎么樣……
四、醫(yī)院在危機管理中的媒體管理策略
（一）將媒體管理培訓(xùn)納入醫(yī)院危機管理的重要環(huán)節(jié)
危機發(fā)生了，醫(yī)院及其有關(guān)負(fù)責(zé)人面對前來采訪的新聞記者，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的應(yīng)對方式呢？危機發(fā)生時的記者最想要了解的又是什么呢？ “知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。醫(yī)院必須了解記者的職業(yè)特點，對記者的提問要做到心中有數(shù)。一般而言，對于記者最關(guān)注的危機問題，例如：危機發(fā)生的過程，到底有沒有人員傷亡？死傷者有沒有得到妥善處理？ 危機事態(tài)和局面是否已經(jīng)受到控制？ 有關(guān)部門何時開始處理危機？都做了哪些工作？ 危機還會產(chǎn)生哪些負(fù)面影響等要了然于胸，以免被記者“問倒”。了解了記者的采訪需求，那么醫(yī)院就應(yīng)當(dāng)根據(jù)記者的要求去洞悉整個危機事件，對每一個問題要精心準(zhǔn)備，注意措詞，不要讓記者抓住明顯的矛盾、漏洞或把柄。
（二）在日常的經(jīng)營管理活動中，建立并維護(hù)良好的媒體合作平臺
這是一項長期的工作，醫(yī)院應(yīng)該給予高度重視，并要舍得投入資金。首先應(yīng)該建立完善的媒體溝通體系，由專人負(fù)責(zé)與媒體進(jìn)行定期溝通，并按醫(yī)院所在行業(yè)的特性，將媒體分為不同類別，如專業(yè)類媒體、大眾類媒體、平面類媒體等，醫(yī)院內(nèi)部指定專人，按照不同媒體的不同特性，定期與各媒體記者進(jìn)行溝通，一方面將醫(yī)院的各種正面、良性的信息傳達(dá)出去，滿足媒體對醫(yī)院發(fā)展了解的需求，同時也隨時了解媒體對醫(yī)療行業(yè)、相關(guān)醫(yī)院的觀點，在積極的互動交流中，使醫(yī)院的意志與觀點潛移默化地影響媒體報道的論調(diào)。同時，醫(yī)院要定期與媒體主編、記者進(jìn)行聯(lián)誼，建立穩(wěn)固關(guān)系，確保發(fā)生危機事件時，可以在第一時間找到對媒體輿論傳播有決定影響的關(guān)鍵人，以控制住媒體對負(fù)面信息的傳播速度與范圍。
（三）在危機爆發(fā)前，強化預(yù)警，對媒體報道進(jìn)行全面監(jiān)測，建立快速反應(yīng)機制
醫(yī)院要進(jìn)行有效的媒體輿論引導(dǎo)，首先就要了解媒體關(guān)注的焦點，所以危機預(yù)警體系及媒體監(jiān)測體系的建立是第一要素。醫(yī)院可以指定專人負(fù)責(zé)每天、每周對全國各地的媒體報道進(jìn)行系統(tǒng)的收集、整理、分析，從中了解近期媒體關(guān)注的重點，以及其他醫(yī)院的動向，找出危機可能發(fā)生的領(lǐng)域，然后根據(jù)最新的情況，制定相應(yīng)的措施。
（四）危機爆發(fā)后，積極與媒體展開合作，全力化解危機
新聞媒體危機公關(guān)具有一定的局限性，并不是在任何情況下都是萬能的。針對媒體在危機公關(guān)中的局限性，我們的醫(yī)院更應(yīng)該做好與媒體的合作，并全力的化解危機，具體做法：1、首先，以企業(yè)為新聞主體，積極向媒體提供真實信息；2、其次，適時召開新聞會；3、接著，根據(jù)危機進(jìn)程，精心選擇媒體，快速有效地遏制危機；4、再次，主動將事件公布于媒體與大眾；5、最后，在危機得到控制后，積極致力于企業(yè)形象的恢復(fù)和重建。
五、醫(yī)院在危機管理過程中媒體關(guān)系原則
在醫(yī)院處理危機傳播以及面對媒體關(guān)系中，醫(yī)院、媒體以及公眾各方都交錯在一起，而處理與媒體的關(guān)系尤為重要，筆者依據(jù)個人經(jīng)驗以及學(xué)結(jié)出了原則，希望能為相關(guān)人員提供幫助。1、差異原則；2、情感原則；3、簡潔原則；4、準(zhǔn)備原則；5、重復(fù)原則；6、時機原則；7、自我原則；8、平衡原則。
六、總結(jié)
隨著現(xiàn)代社會的蓬勃發(fā)展，公眾對于醫(yī)院為核心的公共衛(wèi)生事業(yè)要求越來越具體化，嚴(yán)格化，同時現(xiàn)代媒體傳播業(yè)也隨著微博、論壇、電視平面等日趨成熟，醫(yī)院在發(fā)生危機時如何面對危機傳播以及如何處理好與媒體之間的關(guān)系，顯得非常關(guān)鍵。以上從醫(yī)院危機傳播的特點以及如何面對媒體等方面進(jìn)行了解析，希望能對相關(guān)的醫(yī)院管理者以及媒體從業(yè)人員有所幫助。
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關(guān)鍵詞：心理危機干預(yù)；高校；干預(yù)機制
2002年，我國教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校大學(xué)生心理健康教育工作實施綱要（試行）》，并于2005年同衛(wèi)生部、共同頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)大學(xué)生心理健康教育的意見》（教社政[2005]1號），明確做出對大學(xué)生的心理問題要做到“及早發(fā)現(xiàn)、及時預(yù)防、有效干預(yù)”的指示。目前各高校為應(yīng)對大學(xué)生的心理危機業(yè)已形成了一定的干預(yù)機制，本文即對當(dāng)下有關(guān)于高校心理危機干預(yù)機制的各類學(xué)術(shù)研究資料進(jìn)行分析術(shù)評，總結(jié)現(xiàn)存的心理危機干預(yù)機制并且找出在該領(lǐng)域研究當(dāng)中存在的不足之處，以期通過理論的健全促進(jìn)高校心理危機干預(yù)機制的健全和發(fā)展，保障高校學(xué)生的心理健康。
1.國外高校心理危機干預(yù)機制研究
我們知道對心理危機的干預(yù)起源于西方國家的軍隊精神病學(xué)臨床領(lǐng)域，國外基于對心理危機及危機干預(yù)由來已久的研究和已經(jīng)取得的豐厚研究成果，成立了許多專業(yè)的心理危機干預(yù)機構(gòu)并且業(yè)已形成行之有效的、較為成熟的心理危機干預(yù)機制。在各大高校當(dāng)中，多由大學(xué)心理服務(wù)中心或?qū)ｉT的危機干預(yù)中心來承擔(dān)大學(xué)生心理危機干預(yù)工作，現(xiàn)以美國、日本等國家的高校心理危機干預(yù)為例對干預(yù)機制進(jìn)行梳理分析。
1.1美國高校心理危機干預(yù)機制研究
美國高校心理健康教育最早起源于心理學(xué)家威特默（1896）將心理學(xué)應(yīng)用于教育并為教育提供需要的服務(wù)；戴維斯（1907）推動了將心理健康教育納入正規(guī)教育體系的進(jìn)程；比爾斯（1908）出版《一顆找回自我的心》，極大推動心理健康教育在學(xué)校的發(fā)展。此后，卡爾?羅杰斯提出在心理咨詢中以當(dāng)事人為中心，將咨詢的重點放在當(dāng)事人身上的咨詢模式，這一理論使得學(xué)校的心理教育隨之將教育重點轉(zhuǎn)移到學(xué)生本身的情緒治療教育上，將關(guān)注重心放在學(xué)生學(xué)習(xí)和生活當(dāng)中，并朝著這一方向逐漸發(fā)展、豐富學(xué)校的心理健康教育。
目前美國已經(jīng)形成一套比較成熟完善的危機干預(yù)機制，幾乎所有高校都擁有專業(yè)的心理危機咨詢機構(gòu)并且配備專業(yè)心理人員，危機干預(yù)模式包括危機發(fā)生或即將發(fā)生時的緩解和阻止，即明確告知當(dāng)事人怎么做可以降低和阻止危機及其危害；隨時評估現(xiàn)有的機制與體系是否完善；堅持團(tuán)隊合作；加強溝通，即始終保證學(xué)校、家長以及社會媒體的溝通交流；讓危機事件中的利益相關(guān)者加入干預(yù)組織，同時還需要專業(yè)的心理人員參與整個干預(yù)過程（甘露，2013）。美國的高校如果出現(xiàn)危機，首先要報告給地方和州政府并由其先行介入，如果地方和州政府同樣無法解決就匯報給聯(lián)邦政府，由總統(tǒng)作出決策，繼而美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局開始介入工作，同時美聯(lián)邦應(yīng)急管理局還與各州教育部門聯(lián)合制定了一系列應(yīng)對危機事件的指南（余冠軍，陳玉祥，范起東，2010）。當(dāng)前高校的心理健康教育和心理危機干預(yù)已經(jīng)成為美國教育系統(tǒng)的一個重要組成部分，并且業(yè)已建立了一系列完備的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德規(guī)范、全力范圍以及教育咨詢標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)等等。
1.2日本高校心理危機干預(yù)機制研究
日本高校心理危機干預(yù)基于其地震頻發(fā)，需要災(zāi)后危機干預(yù)以及深受美國影響等原因起步較早，20世紀(jì)50年代開始成立專門的心理工作機構(gòu)，隨著東京大學(xué)、京都大學(xué)、立教大學(xué)等等相繼設(shè)立心理工作室等機構(gòu)，日本高校的心理危機干預(yù)工作日趨普及與成熟，同時日本又有著充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及單獨劃撥的專項經(jīng)費為學(xué)校心理健康工作的發(fā)展作保障，由此日本高校的心理危機干預(yù)機制逐漸走向正規(guī)化、成熟化。高校的心理危機管理隊伍成員均是心理專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員和專業(yè)的工作、管理人員，其心理機構(gòu)為學(xué)生開展了有針對性的、豐富的訓(xùn)練、活動和講座，解決了很多心理問題（甘露，2013）。
2.國內(nèi)高校心理危機干預(yù)機制研究
我國對心理危機干預(yù)的研究起步較晚，因此首先要學(xué)習(xí)國外的成熟理論和業(yè)已進(jìn)入正軌的危機干預(yù)機制，但在揚棄的學(xué)習(xí)這些先進(jìn)經(jīng)驗的同時我國學(xué)者并沒有停滯摸索鉆研的步伐，在起步晚、專業(yè)基礎(chǔ)匱乏的種種束縛條件下對心理危機干預(yù)進(jìn)行探析與發(fā)展，取得了一定了成果?，F(xiàn)如今我國各大高校的心理健康教育以及心理危機干預(yù)均已呈現(xiàn)一定規(guī)模，學(xué)術(shù)界對高校心理危機干預(yù)的研究也形成一定態(tài)勢，涌現(xiàn)出許多不俗的研究成果。
在學(xué)術(shù)專著方面，郭薇等編著《心理危機干預(yù)概論》一書，詳細(xì)研究心理危機的起源、概念、特征、分類、干預(yù)模式并且主張根據(jù)不同的心理危機類型對其進(jìn)行干預(yù)；陳道明在其專著《心理危機干預(yù)研究》當(dāng)中著重探究了突發(fā)性事件尤其是突發(fā)性公共事件所引起的心理危機如何干預(yù)應(yīng)對的問題。
在學(xué)術(shù)論文方面，首先是通過對心理危機進(jìn)行分析界定以此來研究干預(yù)措施，荊月閔在中國石油大學(xué)碩士學(xué)位論文《大學(xué)生心理危機及干預(yù)對策研究》中著重分析大學(xué)生心理危機的成因、特征及如何界定，通過對心理危機的研究來確定干預(yù)對策；高淑艷在《高校心理危機干預(yù)機制的構(gòu)建初探》中首先通過對心理危機產(chǎn)生的根源進(jìn)行分析定性，從而針對不同心理危機展開不同干預(yù)措施。
其次是基于心理危機干預(yù)機制的內(nèi)容分類進(jìn)行研究，湘潭大學(xué)王玲的碩士學(xué)位論文《大學(xué)生心理危機干預(yù)機制探析》中就分別對心理危機干預(yù)機制的四個組成部分即危機前的心理健康教育機制、危機臨發(fā)時的預(yù)警機制、危機發(fā)生中的應(yīng)急機制和危機后的保障機制進(jìn)行研究；譚海濤，牛宏偉，李鑫等在《高校心理危機干預(yù)機制的研究》中通過對預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急處理體系的研究來構(gòu)建高校心理危機干預(yù)體系。
再次是通過實際案例調(diào)查或通過問卷調(diào)查和量表測試對心理危機干預(yù)機制進(jìn)行的研究，華中師范大學(xué)的碩士學(xué)位論文《大學(xué)生心理危機及其干預(yù)策略的調(diào)查》（孔曉東）即通過設(shè)計問卷調(diào)查和對量表的測試分析進(jìn)行研究；李向陽，格根圖雅在《高校心理危機干預(yù)案例分析與啟示》中通過對高校心理危機干預(yù)案例進(jìn)行分析和總結(jié)，以期加強和改進(jìn)高校心理危機干預(yù)體系及干預(yù)程序，完善高校心理危機干預(yù)機制。
最后還有基于對各高校的走訪調(diào)查對大學(xué)生心理危機干預(yù)機制進(jìn)行的總結(jié)性研究，高淑芳，管鳳仙，張國棟等在《高校大學(xué)生心理危機預(yù)防及干預(yù)工作的思考》中提出許多高校形成的在學(xué)校成立心理健康教育及心理危機干預(yù)領(lǐng)導(dǎo)小組、在學(xué)院設(shè)立心理輔導(dǎo)員、在班級選拔心理委員、在宿舍選定宿舍長以此構(gòu)建學(xué)校、學(xué)院、班級、宿舍最終到個人的五級心理危機預(yù)防和干預(yù)體系；查晶，劉海驊在《高校心理危機干預(yù)工作的思考與嘗試》中較為完善的總結(jié)了高校心理危機干預(yù)機制的過程與步驟，一是預(yù)防性心理危機干預(yù)，包括為學(xué)生建立心理健康和心理危機干預(yù)檔案及建立心理問題的監(jiān)測及排查制度，二是治療性心理危機干預(yù)，包括積極對學(xué)生宣傳心理健康知識以及危機干預(yù)知識與面向?qū)W生開設(shè)免費的心理咨詢，三是補救性心理危機干預(yù)，包括危機當(dāng)中的處理程序及危機后的處理程序。
3.高校心理危機干預(yù)機制研究存在的問題
通過對文獻(xiàn)資料的分析與整理，不難看到近幾年我國對高校心理危機干預(yù)機制的研究取得了很大的進(jìn)步，但是不可否認(rèn)目前的研究當(dāng)中仍然存在著一些問題與不足之處。
第一，運用社會主義核心價值觀對大學(xué)生心理危機進(jìn)行干預(yù)的有效途徑研究不足。社會主義核心價值觀作為社會主義核心價值體系的內(nèi)核，對其的學(xué)習(xí)與弘揚是鞏固廣大人民群眾共同思想基礎(chǔ)的需要。對高校大學(xué)生而言，社會主義核心價值觀的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)是高校思想政治教育的一項重要內(nèi)容，是指引高校大學(xué)生樹立正確世界觀、人生觀、價值觀的必要條件，與此同時，在高校心理危機干預(yù)工作中，也必然需要將社會主義核心價值觀的內(nèi)容納入對心理危機的干預(yù)之中，運用其對產(chǎn)生心理危機的大學(xué)生進(jìn)行引導(dǎo)教育，促進(jìn)其產(chǎn)生正確的、積極向上的思想，以此來實現(xiàn)對心理危機的成功干預(yù)及化解，然而目前除了傳統(tǒng)的高校思想政治教育課程之外，尚沒有對如何有效運用社會主義核心價值觀干預(yù)大學(xué)生心理危機進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究。
第二，研究較為缺乏創(chuàng)新性。近年來關(guān)于心理危機及危機干預(yù)的學(xué)術(shù)資料在數(shù)量上有了急劇提升，但是在質(zhì)量上卻有大量重復(fù)性研究，在對理論及干預(yù)機制的構(gòu)建上較為缺乏創(chuàng)新性，同時要注意雖然我們需要國外的成熟理論作為理論基礎(chǔ)，但是必須將理論同我國大學(xué)生以及高校的實際情況相結(jié)合才能制定出適合我國高校、適合我國大學(xué)生的心理危機干預(yù)機制。
第三，取樣、取例范圍較小。在需要實例或問卷調(diào)查、量表測試的研究當(dāng)中，取樣或取例的范圍大多局限于一個院系、一個學(xué)?；蛞粋€地區(qū)，這樣得到的研究結(jié)果可能較為單一或受到地域的影響，以至于影響研究結(jié)論的廣泛性。
第四，缺少跨領(lǐng)域合作。首先對心理危機干預(yù)的研究離不開醫(yī)學(xué)、教育學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)等等學(xué)科的融合與跨學(xué)科交流，其次隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展新媒體等已經(jīng)成為大學(xué)生日常生活當(dāng)中所必不可少的一項內(nèi)容，因此筆者認(rèn)為對大學(xué)生心理危機的干預(yù)也應(yīng)該與時俱進(jìn)，嘗試同新媒體等多領(lǐng)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮献鳌?/p>
第五，缺乏對機制的規(guī)范和完善。在預(yù)防體系以及危機評估體系的研究和建設(shè)方面都不夠完善，同時對心理危機干預(yù)的保障機制缺乏深入研究。（作者單位：西華大學(xué)政治學(xué)院）
基金項目：西華大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項目（編號：ycjj2015003）
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我們對“企業(yè)傳播”這個概念做了一個界定：企業(yè)傳播是企業(yè)依據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略而開展的有組織、有計劃地對內(nèi)對外溝通、展示等一切傳播活動的統(tǒng)稱。對內(nèi)傳播包括企業(yè)文化的建設(shè)、導(dǎo)入和員工關(guān)系的溝通、管理，對外傳播包括企業(yè)新聞、廣告宣傳、公關(guān)傳播、活動策劃等。企業(yè)開展傳播的目的是為了統(tǒng)一內(nèi)部信念、吸引公眾關(guān)注、創(chuàng)造良好輿論、促進(jìn)產(chǎn)品銷售、樹立公司形象、獲取競爭優(yōu)勢、提升公司價值、維護(hù)公司聲譽。企業(yè)傳播是一個大籮筐，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如何通過細(xì)分和定位明確具體的培養(yǎng)目標(biāo)并辦出特色？基本的思路是按行業(yè)細(xì)分和按職能細(xì)分，按行業(yè)細(xì)分即從行業(yè)需求出發(fā)，采取“行業(yè)知識+傳播知識”的培養(yǎng)思路和模式。如房地產(chǎn)企業(yè)傳播、汽車企業(yè)傳播、金融企業(yè)傳播、醫(yī)藥企業(yè)傳播等。這種細(xì)分方式考慮到了不同行業(yè)企業(yè)的特點，但分得太多太細(xì)，沒有必要。按職能細(xì)分即從企業(yè)傳播崗位需求出發(fā)，培養(yǎng)適合所有企業(yè)的通用性傳播人才，如企業(yè)新聞、廣告宣傳、活動策劃、媒體關(guān)系管理、輿情監(jiān)測、危機公關(guān)、企業(yè)自控媒體內(nèi)容采編與制作等。根據(jù)這個思路，確定企業(yè)傳播專業(yè)方向培養(yǎng)目標(biāo)的前提是調(diào)查清楚該專業(yè)方向所面向的工作崗位。這樣可以使專業(yè)定位更加清晰準(zhǔn)確?？紤]到學(xué)生就業(yè)后的發(fā)展性，工作崗位確定要以多數(shù)學(xué)生就業(yè)后3～5年內(nèi)能達(dá)到的“預(yù)期崗位”為標(biāo)準(zhǔn)，最終確定本專業(yè)方向所面向的具體工作崗位。通過對國內(nèi)外部分設(shè)置了企業(yè)傳播相關(guān)崗位的企業(yè)調(diào)研，企業(yè)傳播的崗位職責(zé)大體上分為兩大塊：企業(yè)對內(nèi)的文化建設(shè)、傳播和對外的新聞、廣告宣傳、公關(guān)活動策劃。與企業(yè)傳播相關(guān)的崗位主要有：企業(yè)文化建設(shè)專員；企業(yè)品牌管理專員；企業(yè)新聞發(fā)言人、新聞秘書、新聞專員；企業(yè)內(nèi)刊采編、制作、發(fā)行專員；企業(yè)網(wǎng)站的設(shè)計、制作、管理專員；企業(yè)廣告策劃、設(shè)計、專員；企業(yè)公共關(guān)系事務(wù)專員；企業(yè)媒體關(guān)系專員、媒體調(diào)查、監(jiān)控專員等。根據(jù)企業(yè)對傳播的需求及崗位設(shè)置，我們將企業(yè)傳播專業(yè)方向的培養(yǎng)目標(biāo)確定為：面向各類企業(yè)以及為企業(yè)提供傳播咨詢服務(wù)的市場機構(gòu)，培養(yǎng)兼具現(xiàn)代傳媒人和現(xiàn)代企業(yè)人的專業(yè)視野和職業(yè)素養(yǎng)，懂企業(yè)經(jīng)營、懂市場運作、懂媒體規(guī)則、懂傳播規(guī)律，熟練掌握企業(yè)傳播各項業(yè)務(wù)技能，以創(chuàng)新精神和實踐能力見長的復(fù)合型、應(yīng)用型傳播人才。專業(yè)方向定位非常清晰，不是為各類媒體培養(yǎng)只擅長采、寫、編、評的新聞傳播人才，而是為企業(yè)培養(yǎng)兼具“現(xiàn)代傳媒人和現(xiàn)代企業(yè)人的專業(yè)視野和職業(yè)素養(yǎng)，懂企業(yè)經(jīng)營、懂市場運作、懂媒體規(guī)則、懂傳播規(guī)律，熟練掌握企業(yè)傳播各項業(yè)務(wù)技能，以創(chuàng)新精神和實踐能力見長的復(fù)合型、應(yīng)用型傳播人才。”專業(yè)方向培養(yǎng)要求：具備寬厚的人文社科理論基礎(chǔ)，了解一定的自然科學(xué)基礎(chǔ)知識，掌握適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的商業(yè)學(xué)科基礎(chǔ)知識；掌握傳播學(xué)、新聞學(xué)的基本理論，了解媒體運行的基本規(guī)律和新聞傳播理論前沿，熟悉黨和政府關(guān)于新聞傳播的方針、政策和法規(guī)，具有獨立、綜合地分析各類傳播現(xiàn)象和解決各種傳播問題的能力；了解企業(yè)運作機制以及企業(yè)傳播的方法與發(fā)展趨向，具備全媒體應(yīng)用能力；掌握扎實的新聞采寫編評業(yè)務(wù)技能，兼有一定的創(chuàng)意、策劃、設(shè)計和制作技能；具有較強的信息獲取、分析和創(chuàng)造性整合能力；熟練運用社會調(diào)查的方法、原理和工具；具備良好的商業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)精神，擁有較強的社會活動能力、溝通能力、團(tuán)隊精神和協(xié)作能力；英語四級以上，聽、說、讀、寫四項能力滿足全球化背景和國際視野下企業(yè)對外溝通傳播的基本要求。
二、企業(yè)傳播專業(yè)方向的課程設(shè)置與課程體系
課程設(shè)置是實施人才培養(yǎng)方案的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。課程體系的構(gòu)建需要從企業(yè)傳播相關(guān)崗位群需求調(diào)研開始，經(jīng)過崗位資質(zhì)分析，確定職業(yè)能力要求，以崗位就業(yè)需求為導(dǎo)向，圍繞“企業(yè)崗位工作任務(wù)所需的知識和技能”這一核心來進(jìn)行設(shè)計。根據(jù)市場需求、培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)方向定位及培養(yǎng)要求，我們將企業(yè)傳播專業(yè)方向的課程體系架構(gòu)為四大模塊。1．人文社科類通識課程。包括思想道德與法律基礎(chǔ)、計算機應(yīng)用基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、社會學(xué)概論、社會心理學(xué)、社會調(diào)查方法與實踐、創(chuàng)造性思維、語言藝術(shù)與寫作等。2．商業(yè)管理類專業(yè)課程。包括企業(yè)組織與文化、公共關(guān)系理論與實務(wù)、市場營銷與品牌管理、危機傳播與聲譽管理、整合營銷傳播等。3．新聞傳播類專業(yè)課程。包括媒介傳播史、傳播學(xué)概論、新媒體導(dǎo)論、新聞采訪與寫作、傳媒倫理與法規(guī)等。4．企業(yè)傳播實務(wù)與技術(shù)類應(yīng)用課程。包括網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測與引導(dǎo)、商務(wù)新聞策劃與采寫、新聞發(fā)言人實訓(xùn)、大數(shù)據(jù)商業(yè)應(yīng)用、企業(yè)內(nèi)刊采編與制作、企業(yè)網(wǎng)站制作與管理、平面設(shè)計與制作、影視創(chuàng)作等。企業(yè)的每一類崗位職責(zé)和需求都有相應(yīng)的專業(yè)課程和實務(wù)技術(shù)類課程相對應(yīng)。這一課程體系既符合“寬專業(yè)、厚基礎(chǔ)、強能力”的實踐型人才培養(yǎng)理念，又充分體現(xiàn)了專業(yè)定位和培養(yǎng)目標(biāo)，同時也滿足了企業(yè)對于傳播相關(guān)崗位的職業(yè)能力的需求。另外，培養(yǎng)方案的設(shè)計還要將學(xué)歷教育與職業(yè)資格培訓(xùn)相結(jié)合。在企業(yè)傳播專業(yè)方向的培養(yǎng)方案中，我們還增設(shè)了一些社會認(rèn)可度高、對就業(yè)幫助大、與企業(yè)傳播專業(yè)技能相關(guān)度高的國家職業(yè)資格證書供學(xué)生選擇，包括新聞采編職業(yè)資格證書、網(wǎng)絡(luò)編輯師資格證書、公關(guān)員職業(yè)資格證書、營銷員職業(yè)資格證書、企業(yè)文化師職業(yè)資格證書、廣告設(shè)計師職業(yè)資格證書、商務(wù)策劃師職業(yè)資格證書。我們要求學(xué)生根據(jù)自己的興趣和專長，在大學(xué)四年期間至少選擇并考取其中兩個證書，準(zhǔn)備把它規(guī)定為獲得學(xué)歷證書的前提。職業(yè)資格培訓(xùn)既是對專業(yè)技能的強化，也是在專業(yè)資質(zhì)上的積累，有利于學(xué)生進(jìn)一步提升職業(yè)能力。
三、企業(yè)傳播專業(yè)方向在課程內(nèi)容與授課方式改革方面的嘗試
學(xué)生職業(yè)能力的培養(yǎng)最終要落實在具體的每一門課程上，課程內(nèi)容與授課方式是影響人才培養(yǎng)目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)的最直接、也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。企業(yè)傳播專業(yè)方向課程體系內(nèi)的實務(wù)技術(shù)類應(yīng)用課程基本上都是與企業(yè)合作，在課程專家、企業(yè)專家、骨干教師組成的課程開發(fā)團(tuán)隊認(rèn)真、細(xì)致研討的基礎(chǔ)上，根據(jù)崗位職責(zé)、任務(wù)群與職業(yè)能力要求設(shè)置的。以典型工作任務(wù)為載體，根據(jù)典型工作任務(wù)和工作過程設(shè)計課程體系和教學(xué)內(nèi)容，按照工作過程的順序和學(xué)生自主學(xué)習(xí)的要求進(jìn)行教學(xué)設(shè)計、安排教學(xué)活動。同時，規(guī)范課程教學(xué)的基本要求，改革教學(xué)方法和手段，融“教、學(xué)、做”為一體，把知識本位轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰Ρ疚?，突出實踐能力培養(yǎng)。比如公共關(guān)系實務(wù)課程，根據(jù)企業(yè)所涉及的日常公共關(guān)系的“實際工作”設(shè)定內(nèi)容，打破常見的學(xué)科理論框架，采用任務(wù)式結(jié)構(gòu)，分為10個任務(wù)，包括召開公共關(guān)系活動策劃預(yù)備會議、開展公共關(guān)系調(diào)查、策劃公共關(guān)系活動、實施與評估公共關(guān)系活動、處理內(nèi)部公共關(guān)系、處理外部公共關(guān)系、實施公共關(guān)系專題活動、處理公共關(guān)系危機、塑造公關(guān)人員形象、運用公共關(guān)系溝通工具。這種體例安排便于教師以實際工作為載體進(jìn)行教學(xué)，突出技能訓(xùn)練，也有利于學(xué)生對未來工作崗位中各項具體任務(wù)的理解和把握。當(dāng)然，課程體系中實務(wù)技能課以項目課程為主體，并不排斥必要的系統(tǒng)知識學(xué)習(xí)及單項技能訓(xùn)練。借鑒美國職業(yè)培訓(xùn)的KAS模式，我們將目標(biāo)崗位的職業(yè)能力分解為K（knowledge，即知識與素養(yǎng)）、A（ability，指一般能力）和S（skill，指職業(yè)技能）。在教學(xué)上對K，A，S三要素的要求是不同的。對知識與素養(yǎng)（K）的要求是理解或了解，對一般能力（A）的要求是掌握，而對職業(yè)技能（S）的要求是熟練掌握。從短期看，畢業(yè)生的就業(yè)競爭力主要由職業(yè)技能決定。但從長期發(fā)展看，一般能力，尤其是創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力是畢業(yè)生成長的關(guān)鍵能力。因此，必須長短兼顧，正確處理K，A，S三者的關(guān)系。在“實用，夠用”的原則指導(dǎo)下，根據(jù)對應(yīng)的崗位能力需求，對教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行精簡、整合。減輕學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力，將學(xué)生有限的精力盡可能的集中到本專業(yè)、本方向的核心課程、核心技能的學(xué)習(xí)之中去。另外，在課程內(nèi)容的改革上，我們也在嘗試與企業(yè)合作開發(fā)課程，提高教學(xué)的針對性、實用性以及課程知識與崗位需求的吻合度。將企業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)融入課程標(biāo)準(zhǔn)中，建立突出職業(yè)能力培養(yǎng)的課程標(biāo)準(zhǔn)。從課程的學(xué)習(xí)過程來說，要始終貫穿“學(xué)生發(fā)展為本”的課改指導(dǎo)思想，使學(xué)生成為學(xué)習(xí)過程的實踐者、參與者，堅持實踐第一、感受第一和體驗第一的原則。比如，《企業(yè)內(nèi)刊采編制作》課程，是企業(yè)傳播專業(yè)開設(shè)的一門實用性很強的實訓(xùn)課程，教學(xué)目標(biāo)是讓學(xué)生了解企業(yè)內(nèi)刊這種自控媒體在企業(yè)傳播中對內(nèi)培養(yǎng)員工認(rèn)同、對外傳播企業(yè)文化的意義，掌握企業(yè)內(nèi)刊采編制作的流程和技術(shù)。在教學(xué)的過程中如何讓學(xué)生真正體會到企業(yè)內(nèi)刊的價值？如何讓學(xué)生真正了解什么樣的企業(yè)內(nèi)刊的內(nèi)容是符合員工需求和企業(yè)需求的？單純的教師講解和舉例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這個時候就需要教師指導(dǎo)同學(xué)們?nèi)フ{(diào)研，搜集大量企業(yè)內(nèi)刊，分析版面設(shè)計和內(nèi)容構(gòu)成，面向員工調(diào)查了解企業(yè)內(nèi)刊各版面的閱讀率、喜好度、在培養(yǎng)認(rèn)同方面的價值實現(xiàn)程度以及內(nèi)容改進(jìn)建議等，然后請同學(xué)們自己動手制作一本企業(yè)內(nèi)刊。學(xué)生根據(jù)真實的調(diào)研分析制作的企業(yè)內(nèi)刊更符合企業(yè)實際需要，這個過程既能夠深化他們對企業(yè)內(nèi)刊價值的認(rèn)知，同時又讓他們掌握企業(yè)內(nèi)刊采編制作的正確思路和方法。無論是操作實踐還是創(chuàng)作實踐，只有在實踐中學(xué)生才能得到真實的感受和體驗，只有在感受和體驗中才能培養(yǎng)學(xué)生的實踐精神和創(chuàng)新能力。
四、企業(yè)傳播專業(yè)方向未來改革的方向
*基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“事業(yè)單位分類改革實施戰(zhàn)略研究”（編號：12JZD024）；“廈門大學(xué)‘985工程’及‘211工程’公共管理重點學(xué)科建設(shè)項目成果”；國家社會科學(xué)基金重點項目“十二五時期公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新機制研究”（編號：10AZD005）
作者：卓越，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師 廈門 361005；張世陽，廈門大學(xué)公共管理系博士生 廈門 361005；蘭麗娟，重慶工商大學(xué)財政金融學(xué)院教師 重慶 400060
[摘 要]國外經(jīng)驗顯示，建立整體性管理框架是政府管理創(chuàng)新進(jìn)入頂層設(shè)計的一種重要模式，頂層設(shè)計指導(dǎo)未來發(fā)展、把握整體方向，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)入頂層設(shè)計階段，一定要在把握服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化無形性、生產(chǎn)和消費的同時性、不可儲存性以及不確定性等一般特征的基礎(chǔ)上，明確自身的個性特征。為了解決目前公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化界點勘探的困惑，必須在理念上解決導(dǎo)向上與過程中的公共性問題，解決政府主導(dǎo)性問題，并在規(guī)范上考慮因此而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)影響因素、內(nèi)在動力、協(xié)調(diào)成本等諸多操作性問題。
[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；頂層設(shè)計；公共性；政府主導(dǎo)
[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0034-05
公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)的合力推進(jìn)下大步走來。目前，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化即將進(jìn)入頂層設(shè)計的新階段，我們要從戰(zhàn)略的高度進(jìn)行把握和推進(jìn)。
一、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化即將進(jìn)入頂層設(shè)計階段
嚴(yán)格意義上的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實踐在我國已有4-5年的時間，目前，我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展到什么樣的水平，需要有一個總體的認(rèn)識和判斷，以便為下一步發(fā)展進(jìn)行路徑設(shè)計。2010年10月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會（以下簡稱“國標(biāo)委”）了《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿），內(nèi)容包括公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的范圍、類型、制定、實施以及評價和改進(jìn)等。這份文獻(xiàn)可以看成是在國家層面上為構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化整體性的通用框架做熱身準(zhǔn)備。
公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理創(chuàng)新工具?？梢哉f，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)入到一定的發(fā)展階段，整體性地推出具有前瞻性和指導(dǎo)性的通用框架也是一個國際慣例。從20 世紀(jì) 90 年代開始，發(fā)達(dá)國家開始進(jìn)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐，1997 年，美國的全國績效評估委員會牽頭制定“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，出版了史上第一本政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊――《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》；英國政府推行公共服務(wù)承諾制，1997 年確定了公共服務(wù)的 9 條原則，各地的公共服務(wù)機構(gòu)針對各自的情況編制了相應(yīng)的承諾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；2004 年，法國政府公布公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求各部門簡化行政手續(xù)，提高服務(wù)質(zhì)量，為國民提供及時、高效、令人愉快的公共服務(wù)。從這個角度進(jìn)行審視，可以認(rèn)定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在我國也已經(jīng)進(jìn)入從地方政府的積極實踐到中央層面的頂層設(shè)計階段。
從2012年開始，我國國家層面緊鑼密鼓地推出相關(guān)政策，說明構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化整體性通用框架的熱身準(zhǔn)備進(jìn)入。在較為宏觀的背景方面，國家出臺了兩份綱領(lǐng)性文件。2012年 7月，國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，2012年8月，國標(biāo)委同國家發(fā)改委等27個部委制定了《社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動綱要》，特別強調(diào)要大力開展公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、公共基礎(chǔ)設(shè)施管理與服務(wù)、公共文化、公共交通、公共安全以及社會公益科技服務(wù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，有針對性地提出了在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施。在分量上，這兩份文件出臺，說明了國家層面對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的高度重視；在時間節(jié)點上，也印證了我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)進(jìn)入了需要進(jìn)行頂層設(shè)計和總體規(guī)劃的較為成熟的階段。在具體操作層面，2012年8月和11月，國標(biāo)委分別了《政府部門建立和實施質(zhì)量管理體系指南》征求意見稿和《質(zhì)量管理體系 地方政府應(yīng)用GB/T 19001―2008指南》國家標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿。前者運用管理單元的控制方法分解政府職責(zé)涵蓋的各工作事項的內(nèi)容、程序和要求，其基本內(nèi)容包括政府部門建立和實施質(zhì)量管理體系的原則、依據(jù)、要求、方法、步驟以及保持質(zhì)量管理體系持續(xù)改進(jìn)的措施等，目的就是為各級政府部門建立和實施質(zhì)量管理體系提供一般模式。后者從公共服務(wù)領(lǐng)域出發(fā)，在闡述GB/T 19000系列標(biāo)準(zhǔn)中的質(zhì)量管理概念的基礎(chǔ)上，主要探索如何將GB/T 19001―2008中規(guī)定的質(zhì)量管理體系要求應(yīng)用于地方政府的公共服務(wù)過程。
對近年來我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐進(jìn)行梳理，大體上可以分為整體性的政府組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、窗口部門的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基層所站公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。其中，窗口部門的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展最為迅速，涉及大部分省市。這一領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也已經(jīng)開始進(jìn)入總體規(guī)劃階段。2012年10月，由全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會歸口、新泰市公共行政服務(wù)中心等單位起草的《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》和《行政服務(wù)中心運行規(guī)范》兩大系列、六項國家標(biāo)準(zhǔn)形成征求意見稿。2013年4月，六項標(biāo)準(zhǔn)順利通過國標(biāo)委專家組審定，將在我國所有行政服務(wù)中心執(zhí)行。2013年1月，由全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會歸口的《政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上服務(wù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)形成了征求意見稿。該標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定了政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上服務(wù)的基本原則、服務(wù)內(nèi)容、提供要求、服務(wù)保障和服務(wù)改進(jìn)等內(nèi)容。這種單兵突進(jìn)的舉措也從一個側(cè)面說明構(gòu)建總體性框架箭在弦上。
二、共識與困惑：公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的界點
在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程中，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化一路發(fā)展而來。在標(biāo)準(zhǔn)化這個范疇內(nèi)三者是同質(zhì)的，作為一種管理工具，具有共同使用、重復(fù)使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化又具有區(qū)別于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的基本特征，具有服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化共性特征。
1.服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的一般特征
質(zhì)量管理通常依照結(jié)果進(jìn)行判定，具有可見性、恒定性特征的工農(nóng)業(yè)有形產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)質(zhì)量最為典型。但是服務(wù)是“為了滿足顧客需要，由供方憑借體力、智力和技能，借助一定的工具、設(shè)施和手段，通過與顧客之間的接觸的活動以及供方內(nèi)部活動所產(chǎn)生的結(jié)果”[1]，具有無形性、生產(chǎn)和消費的同時性、不可儲存性以及不確定性的特征。因此，服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化最大的特點就是結(jié)果導(dǎo)向要與起點導(dǎo)向、過程導(dǎo)向相結(jié)合，這也就是一些學(xué)者歸納的延展性特征。因為結(jié)果本身是不完全確定的，通過起點階段的資源提供，間接地為結(jié)果測定提供幫助，具有比較完善的資源提供機制，可以部分地依此推論將會有一個較為滿意的結(jié)果。因為結(jié)果本身是不完全可以儲存的，通過過程階段的流程和痕跡描述，部分地為結(jié)果測定提供依據(jù)，具有比較明晰的流程和痕跡規(guī)范，可以部分地依此推論將獲得較為可靠的質(zhì)量。
服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的這種共性特征對于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的具體實施有直接的影響作用，在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)方面尤為明顯。相對于有形產(chǎn)品的先生產(chǎn)后消費而言，服務(wù)是生產(chǎn)和消費同時進(jìn)行的過程，服務(wù)的生產(chǎn)過程并不是封閉的，公民的滿意非常重要。這也就是說，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在為公民直接提供服務(wù)的領(lǐng)域，在有公民參與和公民互動的一線部門、窗口部門可以最先進(jìn)行試行和推廣，這也就是為什么各級地方政府的行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化、基層計生服務(wù)站標(biāo)準(zhǔn)化、就業(yè)服務(wù)站標(biāo)準(zhǔn)化等比較容易推行的原因。標(biāo)準(zhǔn)化主要是對重復(fù)性工作的統(tǒng)一，因此，在重復(fù)性大、可變性小、較具流程性的行業(yè)更適合標(biāo)準(zhǔn)化，旅游業(yè)和快餐業(yè)就是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的典型行業(yè)。同樣，在公共服務(wù)領(lǐng)域，那些重復(fù)性大、流程性強的行業(yè)，特別是條條、垂管部門，諸如基層工商所、派出所等，可以最先進(jìn)行試行和推廣公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。
2.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該有自身明確的界點
同時，我們還要看到，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化之所以能夠從一般的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中剝離出來，成為一個相對獨立的領(lǐng)域，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程中成為一個相對獨立的發(fā)展階段，就是因為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有不同于一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的個性特征。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化首先是可以辨識的，然后才是可執(zhí)行的、可持續(xù)的和可擴散的。前些年的探索，由于缺乏國家層面公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一體系的指導(dǎo)，一些地方政府主要根據(jù)企業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系要求和GB/T 24421.2服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行設(shè)計。如陜西省養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)化試點中，根據(jù)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作要求建立了“三橫一縱”的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系：“三橫”即技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系和工作標(biāo)準(zhǔn)體系。北京東城區(qū)在國家級城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)中，也是以GB/T 24421.2-2009《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2部分：標(biāo)準(zhǔn)體系》為依據(jù)開展了13個示范項目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作。ISO質(zhì)量管理體系導(dǎo)入政府管理已有10多年，一度轟轟烈烈，最終成效較為一般。究其原因，就有遷移過程中的適配性問題。ISO質(zhì)量管理體系是從企業(yè)生產(chǎn)管理中提煉出來的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，是為適應(yīng)大型企業(yè)流水線式的、穩(wěn)定的、精確的工作性質(zhì)而制定的。將產(chǎn)品技術(shù)為對象的ISO質(zhì)量管理體系導(dǎo)入行政服務(wù)機構(gòu)，用企業(yè)精神改造政府，就有一個如何與政府的實際工作兼容的問題。前車之鑒，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的過程中，更要注意這個問題。
應(yīng)該說，熱身中的相關(guān)政策文獻(xiàn)已經(jīng)意識到這個問題，并且也在一些地方積極地表現(xiàn)出來。不論是《政府部門建立和實施質(zhì)量管理體系指南》（征求意見稿）還是《質(zhì)量管理體系 地方政府應(yīng)用GB/T 19001―2008指南》（征求意見稿），都在強調(diào)要解決兩個問題：一是“隔層皮”的問題。將GB/T 19001―2008的技術(shù)語言“轉(zhuǎn)化”為政府工作人員更為熟悉的語言，為地方政府提供一個通用的質(zhì)量管理模式，以便于通過交流，提高整個地方政府社會管理的質(zhì)量。二是“兩層皮”的問題。把GB/T 19001―2008中規(guī)定的質(zhì)量管理體系要求與地方政府的具體實際工作深度融合，切實改進(jìn)地方政府的工作，推動地方政府的管理水平向更高的層面提升。
3.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化界點勘探的困惑
對《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿）進(jìn)行分析，目前還看不出設(shè)計的個性特征所在。從體系上看，整體框架基本沿用服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)體系。從基本構(gòu)成要素來看，具有明顯的對應(yīng)性。大部分的要素只是在原有的服務(wù)字眼上，加上“公共”二字。如服務(wù)提供規(guī)范、服務(wù)評價與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)保障體系的信息標(biāo)準(zhǔn)等等。有些要素也只是做了個別字詞的調(diào)整，無關(guān)大礙。如服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系改為公共服務(wù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系的人力資源標(biāo)準(zhǔn)改為公共服務(wù)人員資格標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量控制規(guī)范改為公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如此等等。
實際上，即使是原有的框架體系，按照嚴(yán)格的格式規(guī)范要求，也需要進(jìn)一步推敲。熱身中的通用框架設(shè)計也沒有對此進(jìn)行完善。以《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第2 部分：標(biāo)準(zhǔn)體系與編制規(guī)則》國家標(biāo)準(zhǔn)為例，行政服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)包括行政服務(wù)提供規(guī)范、行政服務(wù)過程控制規(guī)范、行政服務(wù)評價與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。這里，存在種屬概念重合的問題，作為一級標(biāo)題的提供標(biāo)準(zhǔn)和作為二級標(biāo)題的提供規(guī)范實際上是重復(fù)的，同語反復(fù)，邏輯不嚴(yán)密。一種較為可行的修正方式是在“行政服務(wù)提供規(guī)范”這一術(shù)語當(dāng)中添加定語，進(jìn)而縮小外延，使得標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)更為嚴(yán)謹(jǐn)。
三、理念與實務(wù)：頂層設(shè)計必須面對的挑戰(zhàn)
在高層即將推出公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通用框架的前序階段，設(shè)計過程要反復(fù)推敲、充分醞釀。筆者認(rèn)為，至少要在理念上解決公共性和政府主導(dǎo)性這兩個基本問題，在規(guī)范上要考慮因此而引發(fā)的諸多操作性問題。
1.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公共性問題
政府代表社會履行公共職能，為社會提供公共產(chǎn)品。公共服務(wù)涉及到社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景等綜合因素，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)別于一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，最重要的就是公共性問題。
首先，在導(dǎo)向上，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化更注重公平、正義等價值理性的因素。公平是一個相對的概念，作為公共服務(wù)領(lǐng)域的公平，應(yīng)該是盡可能使得受益群體最大化，受益對象利益最大化。
任何一個企業(yè)，都必須擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任，必須講究顧客回應(yīng)。但企業(yè)本質(zhì)上是一個盈利性組織，企業(yè)通過市場機制提供服務(wù)，是為了追求自身利潤最大化。企業(yè)運用標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法，直接體現(xiàn)的是工具理性。企業(yè)通過標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)服務(wù)流程，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，進(jìn)行成本管控，提升盈利空間。為了實現(xiàn)盈利目標(biāo)，為了滿足日益多樣化的顧客需求以及應(yīng)對激烈的行業(yè)競爭，企業(yè)會將標(biāo)準(zhǔn)化和個性化相結(jié)合，細(xì)分市場，為顧客提供標(biāo)準(zhǔn)化的個。企業(yè)會根據(jù)市場需求提供不同層次的標(biāo)準(zhǔn)水平，不僅滿足一般的服務(wù)需求，而且為特定群體提供高層次需求。標(biāo)準(zhǔn)化本身屬于技術(shù)范疇，但在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著公共行政從現(xiàn)代性向后現(xiàn)代性的過渡，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化必須同時兼顧工具理性與價值理性，要將價值理性作為公共服務(wù)的永恒主題，要體現(xiàn)對公平、責(zé)任與回應(yīng)性等價值理性的關(guān)注。目前，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府服務(wù)能力還有待提高的情況下，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的領(lǐng)域必須側(cè)重滿足人們基本需要的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)水平還比較低，具有基礎(chǔ)性的特點。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)該以公共服務(wù)均等化作為基本目標(biāo)，可以減少公共服務(wù)的地域、人群、性別等的分配差異。通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促進(jìn)實現(xiàn)社會公平正義。
以績效合同標(biāo)準(zhǔn)為例，隨著社會分工的細(xì)化、核心競爭力的凸顯和信息化的應(yīng)用，服務(wù)外包已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一種新業(yè)態(tài)，“即企業(yè)將信息服務(wù)、應(yīng)用管理和商業(yè)流程等業(yè)務(wù)外包給企業(yè)外第三方服務(wù)提供者，以降低成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈、提升企業(yè)核心競爭力”。[2]在服務(wù)供應(yīng)鏈管理環(huán)境下，服務(wù)企業(yè)積極與上游的功能型服務(wù)提供商、下游的客戶密切協(xié)作，而合同管理就是聯(lián)系彼此的紐帶。合同管理標(biāo)準(zhǔn)主要是指服務(wù)業(yè)組織將顧客需求形成文件或口頭協(xié)議，達(dá)成一致并組織實施整個過程的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括采購合同、信貸合同、租賃合同、勞務(wù)輸出合同和服務(wù)提供合同等。在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著政府治理和改革浪潮的興起，以傳統(tǒng)的等級式官僚體制為組織載體的公共服務(wù)提供形式逐漸走向網(wǎng)絡(luò)化治理，政府績效合同也進(jìn)入公共部門?！罢冃Ш贤侵刚趦?nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過程中利用合同化的管理模式對相關(guān)的績效做出的合同規(guī)范，以達(dá)到公共管理和提供公共服務(wù)的目的?！盵3]公共服務(wù)績效合同管理與一般的企業(yè)合同管理的區(qū)別不僅在于主體不同，關(guān)鍵在于目標(biāo)導(dǎo)向的不同。企業(yè)追求自身利益最大化，合同標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)效率的追求。而公共服務(wù)績效合同標(biāo)準(zhǔn)要遵從工具和價值的雙導(dǎo)效應(yīng)，不單關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率，更要在合同要素中滲透對公平、正義、效益等價值標(biāo)準(zhǔn)的追求。如政府與社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)簽訂醫(yī)療服務(wù)供給合同，合同框架要從公眾所享受的福利角度出發(fā)，考慮到社區(qū)居民的就診行為是否有所改善、是否享有公平就診機會，社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)的技術(shù)及硬軟件是否能滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的要求，從公平、服務(wù)、責(zé)任性等角度較為全面地反映合同的履行績效。在這個框架下，具體制定醫(yī)護(hù)人員態(tài)度、病人就診滿意度、社區(qū)居民就診意愿百分比、醫(yī)療費用合理度等合同標(biāo)準(zhǔn)。
其次，在過程中，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化更加需要公開與參與。標(biāo)準(zhǔn)化的過程就是一個公開與參與的過程。標(biāo)準(zhǔn)的制定需要廣泛征求主體和對象各方的意見，反復(fù)磋商、認(rèn)真討論。在組織實施過程中，需要動員宣傳、理念導(dǎo)入和試點推行。比較而言，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化比一般標(biāo)準(zhǔn)化需要更加廣泛的公開與參與。
以信息化標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化》和《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》信息標(biāo)準(zhǔn)分類，從信息化功能角度，可以將服務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)分為信息應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化和信息管理標(biāo)準(zhǔn)。無論是計算機技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化，還是信息采集、處理、使用和管理的標(biāo)準(zhǔn)化，信息公開一定是核心內(nèi)容。在服務(wù)群體上，服務(wù)企業(yè)信息公開的主要對象是其產(chǎn)品的消費者，具有群體性，信息公開的程度取決于企業(yè)對產(chǎn)品和企業(yè)形象的宣傳力度，因此，企業(yè)信息公開標(biāo)準(zhǔn)程度差異性大。在服務(wù)企業(yè)的信息管理標(biāo)準(zhǔn)上，主要是重視信息采集和標(biāo)準(zhǔn)，比較缺少信息互動的要求。而公共服務(wù)信息公開的主要對象是社會公眾，其內(nèi)容涉及到與公眾生活各方面息息相關(guān)的領(lǐng)域，是公眾行使對公共部門履行職能知情權(quán)的表現(xiàn)。正如王錫鋅指出，“在當(dāng)代政府的行政過程中，政府具有極為廣泛的管理和服務(wù)性職能，與這些職能相對應(yīng)，政府通過運用行政權(quán)力和公共資源收集、處理、保有了大量的信息，這些信息本質(zhì)上是‘公共財產(chǎn)’。如果政府壟斷這些信息，就必然加劇政府和公眾之間的‘信息不對稱’，使公眾失去有效參與行政過程的能力。在這個意義上，完全可以說，‘知情權(quán)’是公眾‘參與權(quán)’的前提?！盵4]公共服務(wù)信息公開是公共部門合法性和民主社會的必然要求，也是建設(shè)陽光政府和透明政府的現(xiàn)實需要。因此，公共服務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)更加重視信息公開、陽光政務(wù)，包括信息公開的時效性、真實性、權(quán)威性和全面性，以減少公共服務(wù)質(zhì)量信息在供求雙方的不對稱，達(dá)到管理過程和結(jié)果的可控性和可測性。在參與方面，政府期望公眾通過門戶網(wǎng)站、互動熱線、電子郵件等進(jìn)行政策咨詢和政策參與，打造“開放政府”和“積極服務(wù)型政府”。
再以安全與應(yīng)急管理為例，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型變革期，社會環(huán)境中的不確定因素增加，使公共危機管理已成為政府的重要職能，公共危機的處理能力已經(jīng)成為政府能力的重要指標(biāo)。相對于企業(yè)危機管理，公共危機管理更具有多元參與的開放性。企業(yè)具有產(chǎn)品差異大、顧客群體細(xì)化和組織分散性的特點，企業(yè)危機的危害范圍相對較小，具有區(qū)域性和行業(yè)性。而公共危機的作用對象是社會大眾，波及面廣，可以在短時間產(chǎn)生巨大危害。企業(yè)追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，與其他企業(yè)更多的是競爭關(guān)系，在企業(yè)危機爆發(fā)時，除非面臨收購和兼并，一般不太容易得到其他企業(yè)和社會公眾的援助。因此，企業(yè)危機管理主要是自身的管理，其標(biāo)準(zhǔn)化涉及面也主要是企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行危機處理的標(biāo)準(zhǔn)化，具有內(nèi)部性。而公共危機面向社會公眾，具有共同利益，當(dāng)危機發(fā)生時，除了政府利用權(quán)威進(jìn)行資源調(diào)配外，企業(yè)、非政府組織、海外人士、普通公民都將參與到公共危機的應(yīng)對中。在參與的過程需要更多的公開，以便了解配置、協(xié)調(diào)利益。
2.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的政府主導(dǎo)問題
在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化運行模式的分類上，有學(xué)者認(rèn)為：“比較典型的是把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化模式分為三類，即市場化模式、政府主導(dǎo)模式以及在此基礎(chǔ)上形成的混合模式?！盵5]一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化運行主要是在國家標(biāo)準(zhǔn)化管理機構(gòu)的政策指導(dǎo)下進(jìn)行，標(biāo)準(zhǔn)的具體組織實施大都由企業(yè)內(nèi)部自身運作。與之相比，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的運行模式具有明顯的政府主導(dǎo)特征，《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿）明確指出“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，根據(jù)各級公共財政的現(xiàn)實以及公眾需求，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施”。
有學(xué)者分析，這個特征主要與現(xiàn)階段公共服務(wù)提供方式、提供水平有關(guān)。從理論上說，隨著社會治理網(wǎng)絡(luò)的形成，根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點，可以采用不同的供給模式，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。在操作層面上，“供給組織主要可以有三個方面：對那些不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征、進(jìn)入門檻比較低的公共服務(wù)項目，逐步向民營企業(yè)和民間組織開放；對那些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯、進(jìn)入門檻較高的公共服務(wù)項目，主要引入市場機制，加強公共部門內(nèi)部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項目，要加強監(jiān)管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我國公共服務(wù)供給能力還比較低，主要集中在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，是純公共物品，存在著嚴(yán)重的市場失靈，必須采取政府提供的模式，因此，從整體上說，我國的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化采取的是以政府為主導(dǎo)的運行模式，帶有強烈的官方色彩。在進(jìn)一步的通用框架設(shè)計中，我們必須認(rèn)真思考政府主導(dǎo)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化可能的影響因素。
首先，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)達(dá)程度直接影響公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展程度。企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的資金來源主要是企業(yè)自身，攤?cè)肫髽I(yè)成本，而“政府體現(xiàn)和行使的是公共權(quán)力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產(chǎn)過程有政府以某種方式的介入，如財政資金、產(chǎn)權(quán)或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務(wù)”。[7]也就是說，公共財政是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的財力保障，各地公共財政狀況直接影響到公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的制定和組織實施。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財政充裕的地方，可以制定更高的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政貧乏的地方，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度相應(yīng)就低。
其次，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化存在內(nèi)在動力不足的局限。如前所述，一般性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域大多數(shù)屬于市場運作，企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰的競爭環(huán)境，具有管理變革的內(nèi)在驅(qū)動力。企業(yè)實施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，可以提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本?！巴ㄟ^服務(wù)和管理的全面標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)服務(wù)模式的復(fù)制和服務(wù)品牌的擴張，完成從價格競爭到以質(zhì)量、品牌、規(guī)模為核心競爭的飛躍。”[8]通過人力資源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，共享優(yōu)秀員工的工作經(jīng)驗，可以降低員工培訓(xùn)成本；通過過程服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，準(zhǔn)確描述服務(wù)流程和服務(wù)規(guī)格，可以提高服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性和服務(wù)效率；通過質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴大“星級”“特許”等標(biāo)準(zhǔn)化外在標(biāo)識，可以提高服務(wù)企業(yè)的市場認(rèn)知度和品牌認(rèn)可度，擴大市場份額。因此，通過起點、過程、結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立品牌、規(guī)范流程，降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量，可以給企業(yè)直接帶來盈利空間，企業(yè)有內(nèi)在動力參與到標(biāo)準(zhǔn)化工作的研制和實踐中。以肯德基為例，通過品牌標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)化、運營管理標(biāo)準(zhǔn)化、員工培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化以及特許經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)化，肯德基成為在中國發(fā)展最快的快餐品牌，短短二十幾年就發(fā)展了3000多家門店，成為快餐行業(yè)的巨頭。相對企業(yè)而言，公共部門具有對公共權(quán)力的壟斷性掌控，缺少外部競爭者，先天缺乏管理變革的內(nèi)部驅(qū)動力。在客觀層面上，公共部門普遍存在職能交叉、職責(zé)不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等問題，同樣是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，相對于企業(yè)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的效果比較難衡量。在主觀層面上，鑒于公共部門的封閉性大、流動性低等特征，機構(gòu)人員提高服務(wù)效率和質(zhì)量的動力不足。公共部門的工資福利和升遷涉及到各種復(fù)雜因素，與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程與效果不具有直接相關(guān)性。在現(xiàn)階段，各地對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)識大多還是停留在理念宣傳和研究工作上，還沒有進(jìn)入實質(zhì)性的操作階段，總體上比較缺乏推進(jìn)的動力機制。
再次，實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要更大的協(xié)調(diào)成本。在標(biāo)準(zhǔn)化組織協(xié)調(diào)上，企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化屬于內(nèi)部管理的一部分，涉及部門比較單一，部門間權(quán)責(zé)關(guān)系比較清楚，協(xié)調(diào)成本較小。在公共服務(wù)領(lǐng)域，理論與現(xiàn)實的矛盾，“三定”方案中各個部門、各個崗位的職能定位、明確分工與實際工作中各個領(lǐng)域、各個部門之間界限模糊、職能交叉的矛盾始終存在。從管理的角度看，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通過崗位職能界定，工作流程梳理和質(zhì)量結(jié)果監(jiān)控等逐層展開，實際上也就是一個職能轉(zhuǎn)變、流程再造和績效改進(jìn)的過程，需要和理論上的“三定”方案、現(xiàn)實中工作狀況進(jìn)行比對，和各個部門、各個崗位進(jìn)行溝通，需要大量的協(xié)調(diào)成本。從政治的角度看，這樣一個展開無縫隙對接過程，實際上涉及到部門權(quán)責(zé)的分割和利益的再分配，必然觸碰到某些部門利益，會增加標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)成本。正如李曉林所說，“按照服務(wù)事項構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系只是理想的設(shè)計，實際操作中因標(biāo)準(zhǔn)體系的實施必須落實到具體管理權(quán)限的服務(wù)組織，如果體系跨越的組織機構(gòu)過多，協(xié)調(diào)工作壓力會很大，可操作性和實效會很差，這是按事項編制標(biāo)準(zhǔn)體系特別需要關(guān)注的問題?！?[9]就以公共服務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)為例，企業(yè)的信息化涉及的部門主要是公司內(nèi)部，職責(zé)劃分比較明晰，跨部門的合作比較容易協(xié)調(diào)。我國的公共服務(wù)信息化建設(shè)主要由專項業(yè)務(wù)信息化和綜合公共服務(wù)信息化兩方面組成。推行信息化的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這兩個層次都有協(xié)調(diào)成本的問題。前者可能出于部門利益，固守信息孤島，不愿意信息共享和標(biāo)準(zhǔn)兼容；后者涉及到跨層級聯(lián)動和跨部門合作，常常出現(xiàn)由政出多門、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的信息混亂，一些地方行政服務(wù)中心建設(shè)就遇到類似問題。
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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization
Zhuo Yue Zhang Shiyang Lan Lijuan
[Abstract]Foreign experience shows that the integrity management framework is an important mode of government management innovation in top-level design. The top-level design guides the future development and grasps the overall direction. The public service standardization should basically grasp the general characteristics of service standardization， such as intangibility， simultaneity of production and consumption， not be stored and uncertainty， to clear its own personality. In order to solve the confusion of public service standardization boundary point， on the one hand， we must solve the theoretical problems like the publicity in orientation and process as well as the government domination.On the other hand， we should consider many operational problems of economic factors， internal motivation and coordination cost in the process of the top-level design.
關(guān)鍵詞：城市管理;持續(xù)發(fā)展;機制;路徑分析
城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關(guān)行政管理部門依法對城市公共設(shè)施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化等公共事務(wù)、秩序進(jìn)行管理的活動。這方面的問題事關(guān)群眾切身利益，是當(dāng)前各方面比較關(guān)注的焦點。以往我們在城市管理工作中習(xí)慣于運動式、行政式的管理方式，是難以持續(xù)發(fā)展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續(xù)發(fā)展的機制路徑是復(fù)雜的、動態(tài)的，管理方式、流程等機制都要不斷優(yōu)化和完善。從現(xiàn)實需要來看，以下4個機制的建立和優(yōu)化最為迫切，即城市管理的高效運轉(zhuǎn)機制;城市管理的風(fēng)險評估和應(yīng)急處置機制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機制;城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機制。
1建立城市管理的高效運轉(zhuǎn)機制
1996年美國巴爾的摩市首創(chuàng)311市民服務(wù)系統(tǒng)，97年美國聯(lián)邦電訊委員會決定在全國范圍內(nèi)將311預(yù)留為非緊急救助號碼。后來有多個城市陸續(xù)建成311市民服務(wù)系統(tǒng)，成為政府與市民溝通交流、改進(jìn)城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長MartinO＇Malley提出并實施了城市管理的CitiStat(由城市city和統(tǒng)計statistics組合而成)模式，強調(diào)以公眾服務(wù)為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)統(tǒng)計為手段、以問責(zé)制為核心的城市績效評估和管理方式，是信息化運用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國內(nèi)外的眾多實例說明，現(xiàn)代城市的快節(jié)奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運行狀態(tài)?！靶适切姓芾淼膬r值尺度中的頭號公理”［2］。從目前實踐情況來看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快建設(shè)數(shù)字化城管。建設(shè)部推廣的北京市東城區(qū)的數(shù)字化管理模式，最初主要由三大部分構(gòu)成，一是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運用網(wǎng)格地圖技術(shù)，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進(jìn)行全時段監(jiān)控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進(jìn)行地理編碼，并按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過城市資源和基礎(chǔ)設(shè)施信息數(shù)據(jù)庫支撐的信息平臺進(jìn)行分類管理;三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，一個是監(jiān)控和評價系統(tǒng)?；窘⑵鹆擞尚畔⑹占?、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實結(jié)案、綜合評價七個環(huán)節(jié)組成的城市管理流程。研制并運用了配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務(wù)專號13910001000。東城區(qū)的城市管理運用了數(shù)字技術(shù)、電子技術(shù)和網(wǎng)格技術(shù)，搭建了一個城市管理現(xiàn)代化的信息平臺，實現(xiàn)了機構(gòu)改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創(chuàng)新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發(fā)現(xiàn)、數(shù)字定位、明晰責(zé)任、及時處置、科學(xué)考核、體制新穎、機制順暢，是這個系統(tǒng)的主要特點。后來他們在此基礎(chǔ)上，增加了社會管理的內(nèi)容，更好地體現(xiàn)了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數(shù)字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽區(qū)數(shù)字化城管模式(Citi－PODAS)的運作流程則是反映問題社會化、確定問題標(biāo)準(zhǔn)化、解決問題責(zé)任化、監(jiān)督過程公開化、分析問題數(shù)字化、組織機構(gòu)權(quán)威化［4］?，F(xiàn)在看來，在一般城市的數(shù)字化城管的建設(shè)上，還應(yīng)以物件管理為主，核心是發(fā)揮平臺作用，提高運行效率，確保各類問題在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決，真正解決城市管理的實際問題。為了保證系統(tǒng)的正常運行，要建立科學(xué)完善的監(jiān)督評價體系，對工作流程中各個部門的實施效率和效果進(jìn)行綜合評價，并定期通報評價結(jié)果，根據(jù)評價情況予以獎懲。對于系統(tǒng)的拓展，一個是面向應(yīng)急的響應(yīng)問題，即針對當(dāng)前城市防汛等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻形勢，充分發(fā)揮數(shù)字城管的發(fā)現(xiàn)、指揮和協(xié)調(diào)作用，完善應(yīng)急預(yù)案體系，提高應(yīng)急管理水平。二是面向生產(chǎn)過程的監(jiān)管，如城市供水排水的水質(zhì)監(jiān)管、集中供熱的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的監(jiān)管等等。三是向下延伸，即向建制鎮(zhèn)拓展，實現(xiàn)城管工作的地域延伸。
2建立城市管理風(fēng)險評估和應(yīng)急處置機制
“……伊拉克戰(zhàn)爭、SARS危機，這一連串打擊全球經(jīng)濟(jì)、震撼全球社會、嚴(yán)重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當(dāng)前人類社會的發(fā)展模式所隱藏的巨大風(fēng)險，我們處在一個危機四伏的‘風(fēng)險社會’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內(nèi)容寬泛，涉及面廣，問題也復(fù)雜，風(fēng)險點多。在不同的城市，甚至一個城市在不同的發(fā)展階段，城市管理也會面臨不同的問題，存在不同的風(fēng)險。在眾多的城市問題中，社會問題最為突出?！懊绹嬲某鞘袉栴}是種族和經(jīng)濟(jì)分異，這在許多美國主要的城市地區(qū)都產(chǎn)生了所謂下層社會階級”［6］。在我國城市，社會分化問題在城市管理中也有表現(xiàn)，人們的很多不滿情緒會在城市管理中發(fā)泄出來，這一類的風(fēng)險最為突出。就一般的管理工作來說，社會關(guān)注的熱點、焦點問題就是風(fēng)險點，就是隱患，必須要進(jìn)行問題排查，做到底子清、情況明、心中有數(shù)，盡快抓緊解決。這些問題形成的原因是復(fù)雜的，如果就現(xiàn)象抓現(xiàn)象，就問題抓問題，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達(dá)到預(yù)期目的。只有堅持標(biāo)本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關(guān)的重大政策、重大項目和重大活動等，都存在一些潛在的風(fēng)險，要進(jìn)行風(fēng)險評估，及早預(yù)見到可能出現(xiàn)的問題和矛盾。另外，輿情動態(tài)也透露出一些風(fēng)險點，要及時收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預(yù)案，把問題化解在萌芽狀態(tài)。我們已經(jīng)進(jìn)入一個網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)絡(luò)對城市管理的關(guān)注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關(guān)注網(wǎng)上聲音，科學(xué)研判，及時應(yīng)對，防止工作出現(xiàn)被動。常見的風(fēng)險還是管理過程中的風(fēng)險，日常工作中有很多不確定因素會演化成風(fēng)險點。中國社科院藍(lán)皮書《形象危機應(yīng)對研究報告(2012)》認(rèn)為;城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為、內(nèi)部管理失當(dāng)、違法違紀(jì)等5大類高危風(fēng)險。這方面的原因主要在于三大“效應(yīng)”:窗口效應(yīng)－城管隊員的不當(dāng)言行可能隨時被現(xiàn)場直播;放大效應(yīng)－個別問題被夸大為整體常態(tài)行為;變異效應(yīng)－便民服務(wù)往往被視為“別有用心”。越是在這種復(fù)雜的局面下開展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應(yīng)當(dāng)把困難群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為城市管理的重要內(nèi)容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導(dǎo)。針對當(dāng)前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問題，抓緊組織編制集貿(mào)市場、停車場、廣告設(shè)施等專業(yè)規(guī)劃，按照規(guī)劃建設(shè)相關(guān)設(shè)施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點的存在，每天限時經(jīng)營，這類由“堵”變“疏”的嘗試對管理部門和市民都有利?？梢酝ㄟ^編制城鎮(zhèn)道路攤點設(shè)置導(dǎo)則，規(guī)范攤點管理。對現(xiàn)有街頭攤點，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規(guī)范管理的原則進(jìn)行規(guī)范，明確設(shè)置攤點的道路路段、攤點種類、經(jīng)營時間和保潔要求，為居民提供良好的服務(wù)。對嚴(yán)重干擾交通、影響城鎮(zhèn)容貌、存在安全隱患的，堅決予以取締。在攤點經(jīng)營人員上，對失業(yè)職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發(fā)事件和化解危機的應(yīng)急預(yù)案，以及相應(yīng)的工作機制。在當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法中，暴力執(zhí)法引起的社會是影響社會穩(wěn)定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現(xiàn)此類事件，必須迅速平息事態(tài)、化解矛盾。堅持把群眾利益放在首位，科學(xué)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。注意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組、活動辦公室等各類“任務(wù)型組織”的作用，雖然這類組織“因任務(wù)的出現(xiàn)而設(shè)立，又因任務(wù)的完成而解散”［7］，但在應(yīng)對危機方面有很好的效果。完善城市管理的運行機制，發(fā)揮數(shù)字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務(wù)平臺的作用，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類問題，提高快速反應(yīng)能力和應(yīng)變能力，提高工作效率，及時化解和克服危機。加強宣傳和社會力量動員，走群眾路線，把危機管理體系“整合到更廣泛的社區(qū)領(lǐng)域中，必須形成廣泛參與的社會動員機制”［8］，構(gòu)建起政府－社會聯(lián)動機制。
3積極探索運用市場機制解決城市管理問題
“充分利用多樣化的所有制形式和運作關(guān)系來滿足人們的需求，從而實現(xiàn)公共利益”［9］是城市管理行業(yè)亟待研究的問題。國外實踐表明，公私合作關(guān)系(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)在推進(jìn)城市建設(shè)管理方面發(fā)揮著很大的作用。很多城市把市政園林環(huán)衛(wèi)、廣告物業(yè)燈光停車等行業(yè)的運行維護(hù)，通過政府合同外包、服務(wù)外包等方式，引進(jìn)私人資本參與，緩解了了資金壓力，提高了管理水平。澳大利亞維多利亞州每個地方政府都通過競爭性招標(biāo)將年度預(yù)算的一半項目承包出去;丹麥多數(shù)城市和一家私營企業(yè)福爾克(Flackcompany)簽訂合同協(xié)議來提供消防和救護(hù)服務(wù)［10］。1988年，英國頒布《地方政府法》，以法的形式規(guī)定6種基本市政服務(wù)必須經(jīng)過競爭性招標(biāo)來安排，主要包括生活垃圾收集、街道清潔、公共建筑清掃、車輛保養(yǎng)維修、地面維護(hù)和飲食服務(wù)等(金舜，2007)。城管行業(yè)的維護(hù)和運行直接關(guān)系著市民的工作生活、城市的運行安全?，F(xiàn)在看來，所有的公共服務(wù)、公共管理都由城市政府大包大攬不行，效率低、資金不足是共性問題;全交給市場也不行，這些行業(yè)事關(guān)公共安全和公眾利益，政府是第一責(zé)任人。政府通過購買服務(wù)，引入市場機制，提高運行效率，可以花同樣的錢，讓市民得到更好、更多的服務(wù)，但政府的監(jiān)管責(zé)任仍要落實好?；镜乃悸肥?按照政事分開、政企分開、事企分開、干管分離的原則，在部分行業(yè)或者環(huán)節(jié)引入市場機制?！罢诠补芾碇邪缪荽呋瘎┖痛龠M(jìn)者的角色”，是“掌舵”而不是“劃槳”［11］。推進(jìn)政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承擔(dān)規(guī)劃、組織、調(diào)控、監(jiān)管職能，建立起規(guī)范科學(xué)的政府監(jiān)管機制，以提高效率、降低成本。打破壟斷，放開市政公用行業(yè)投融資市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修等可以由市場承接的都交市場來運作。加快企業(yè)制度創(chuàng)新，推進(jìn)事業(yè)單位的改革，建立起富有活力的經(jīng)營運行機制。通過改革，逐步建立起投資多元化、運作市場化、經(jīng)營企業(yè)化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、管理法制化、服務(wù)社會化的城市市政公用事業(yè)市場體系。目前，可以在一些較為成熟的行業(yè)來推進(jìn)，如城市市政設(shè)施維護(hù)、城市綠化養(yǎng)護(hù)、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等作業(yè)市場，就可以通過招標(biāo)發(fā)包方式選擇作業(yè)企業(yè)或作業(yè)人，簽訂作業(yè)合同。在落實養(yǎng)護(hù)經(jīng)費的前提下，逐步建立和實施以道路為載體的道路養(yǎng)護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)和環(huán)衛(wèi)保潔綜合承包制度，提高養(yǎng)護(hù)效率和質(zhì)量。
4強化城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機制
“一個新型的社會共同體，往往是在與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)相決裂的變革力量作用之下促成的。這使得我們在強調(diào)價值觀的同時更多地考慮‘利益’，考慮不同利益力量之間社會沖突的固有因素［12］?！背鞘惺怯扇私M成的，城市本身就是一個龐大的社會共同體。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及發(fā)展方式的深刻變革，必然帶來社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的巨大變化，給城市管理帶來很大的壓力。城市管理說到底是對人的服務(wù)和管理，維護(hù)群眾權(quán)益，促進(jìn)公平正義，確保城市正常運行和持續(xù)發(fā)展，是城市管理的根本價值取向?！俺鞘兄卫砭鸵芯吭谌蚧托畔⒒臈l件下，如何建立城市主體間的新型運行規(guī)則，以形成各個利益主體之間的良好關(guān)系，促進(jìn)城市本身的發(fā)展［13］?！比绾巫屆總€人的權(quán)利得到保障，讓每個人的生活更加便利，讓每個人的積極性得到發(fā)揮，都是城市管理需要認(rèn)真研究的問題，這其中很重要的目標(biāo)就是建立一個全面的多方利益協(xié)調(diào)機制。比如，汽車進(jìn)入家庭之后，城市交通中很明顯地分出了有車族和無車族兩大群體，在無車族里還有步行者、騎自行車和公交乘客等多個類型的交通參與者。在城市交通組織、設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)上也就出現(xiàn)了很大的分歧，小車優(yōu)先、公交優(yōu)先，還是步行者優(yōu)先?有的城市把機動車道加寬，取掉了行道樹、綠化帶，壓縮了人行道，就是突出了機動車優(yōu)先的理念，忽視了行人的基本要求。有的城市完善了公交車專用道系統(tǒng)，使公交車跑的比小車還快，這就是公交優(yōu)先的體現(xiàn)。在解決停車難的問題上，香港就實行了政府物業(yè)停車場對外開放，效果很好。諸如此類的利益協(xié)調(diào)還有很多。再如攤販管理，對攤販自身來說，約束越少越好;對購物群眾來說，越方便越好;對多數(shù)居民來說，衛(wèi)生、秩序、食品安全更重要。建設(shè)項目的規(guī)劃管理中，規(guī)劃部門關(guān)心的是城市總體的布局、景觀的協(xié)調(diào)等大的方面，項目四鄰的業(yè)主關(guān)心的則是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一個更重要?北京市朝陽區(qū)拆除72座報刊亭引起熱議，各地取締三輪車、老年代步車引發(fā)，說到底都是一些利益的沖突?，F(xiàn)在看來，以人為本是一個大的原則，真正落實起來卻十分困難。人以群分，以人為本是以哪一部分人為本?立足大多數(shù)人的利益、著眼弱勢群體的實際應(yīng)當(dāng)是基本的原則。在城市管理中尋求利益的最大公約數(shù)，就應(yīng)該使決策更加民主、透明，最大可能地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，充分兼顧多方的利益訴求，防止政府包辦帶來的“好心辦錯事”;更加積極主動地創(chuàng)新管理的方式方法，更多運用法律、經(jīng)濟(jì)、道德等手段，以平等對話、溝通、協(xié)商等方法來解決問題，真正做到程序正義、手段正當(dāng)。建立并完善溝通機制，上下、左右、內(nèi)外都要做到信息暢通、目標(biāo)協(xié)同、行動協(xié)調(diào)。
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