時間：2023-09-20 16:08:40
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【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理 城市化問題 法律規(guī)范
【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A
城市化進程中的社區(qū)經(jīng)歷了禮俗社會向法理社會轉(zhuǎn)化的過程，產(chǎn)生了社區(qū)失序問題;法律治理失范，產(chǎn)生了社區(qū)失靈問題;人口流動性增加，產(chǎn)生了社區(qū)整合性差問題。在對社區(qū)進行法律治理的過程當(dāng)中，應(yīng)重點研究這些問題，尋求解決問題的方法。
禮俗社會向法理社會轉(zhuǎn)化產(chǎn)生社區(qū)失序問題
社會學(xué)家將社會分為禮俗社會和法理社會①。禮俗社會建立在以家庭、近鄰、種族、宗教等為紐帶的直接首屬人類關(guān)系基礎(chǔ)之上，家庭或家族是組織的基本單元，用深度、凝聚力、滿足度等特征描述社會關(guān)系，以看護和家庭的方式把人們聚合在一起，通過來自家庭和鄰居非正式的紀律規(guī)范約束個人行為，其成員有相似的背景與生活經(jīng)驗，彼此熟識而親密，以私人方式交往互動，隱私較少，人們有共同的價值觀念和道德傳統(tǒng)，秉承集體主義至上原則，通過道德勸說、閑話、表情手勢等非正式的道德控制手段來維持社會秩序。社會團體成員生于斯，長于斯，自然形成，與他們的祖輩相似，以人的相似性為基礎(chǔ)形成機械融合體，由這種融合體組成的社會是一種封閉的前工業(yè)社會，相似于農(nóng)業(yè)社會。
法理社會建立在不同家庭、宗教、團體、組織的人們相區(qū)隔的間接次屬人類關(guān)系基礎(chǔ)之上，源于經(jīng)濟組織模式的理性、效率和契約責(zé)任，大部分社會交往趨向于短暫化和表面化，人們通過正式的聯(lián)系集聚于機構(gòu)和組織中，非個人的、制度化的規(guī)則約束個人行為，即法律是社會控制的主要手段，運用法律來約束個人行為，其成員由不同生活背景、文化價值觀念和道德傳統(tǒng)的人口組成，缺乏感情交流，人際關(guān)系松散，人們關(guān)心的是自己的私利，堅持個人主義至上原則，社會團體成員存在著明顯經(jīng)濟角色差導(dǎo)，以這些差異角色為基礎(chǔ)形成融合體，由這種融合體組成的社會是一種開放的工業(yè)城市化社會。
禮俗社會和法理社會是兩種既定對立的理想社會，禮俗社會是基于血緣、親緣、地緣和共同感情經(jīng)歷歷史形成的自然產(chǎn)品;法理社會是人們有意識地建立、設(shè)置的人工制品，由自然形成向人工建造轉(zhuǎn)變，由禮俗社會向法理社會轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會向工業(yè)城市社會轉(zhuǎn)變是人類社會發(fā)展的歷史必然。②在社會轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，原有的社會控制體系逐漸解體，新的社會控制體系還沒有完全建立起來，一些人感到孤獨、困惑，不知道該如何做，一些人容易挑戰(zhàn)或無視社會規(guī)則，這種狀況的一個后果就是失常行為增加，社會走向了無規(guī)范的失秩狀態(tài)?！笆颉笔侵敢蛏鐣D(zhuǎn)型以及由此而導(dǎo)致的社會失范所引起的社會秩序在一定程度和一定范圍內(nèi)的紊亂。③亨廷頓曾說：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”④中國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程，也是一個容易出現(xiàn)動亂和失序的過程。
社區(qū)是社會的縮影，城市化引起的失序狀態(tài)在社區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。城市化使社區(qū)由熟人社會變成了陌生人社會，人們相見而不相識，割斷了建立在家庭、鄰居關(guān)系基礎(chǔ)上的聯(lián)系紐帶，勸說、輿論等道德手段失去了對社區(qū)的控制作用，法律控制手段還沒有完全建立起來，控制手段出現(xiàn)了斷層，社區(qū)陷入了混亂的失序狀態(tài)。失序是社會進步過程當(dāng)中出現(xiàn)的一種反常現(xiàn)象，它打破了現(xiàn)存社會秩序賴以存在的常規(guī)，并且就此毀掉了文化和經(jīng)濟的價值，諸如勤儉的習(xí)慣、熟練的技巧，以及個人的希望、抱負和作為社會秩序內(nèi)容的生活計劃，但如果經(jīng)過合理的調(diào)適，能在更高的層次上形成良好的社會秩序，并以之推動社會向高級階段發(fā)展。
在社區(qū)由禮俗社會向法理社會轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，法律成了社會控制的主要手段，對社區(qū)的發(fā)展具有引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)適作用，這種作用建立在法律與社區(qū)實際情況相符合的基礎(chǔ)之上，但是，由于人們在面對新生事物時往往知識、經(jīng)驗不足，不能很快把握社區(qū)法律治理的真諦，真理的獲得需要有一個不斷實踐的過程，法律對社區(qū)的治理也有一個不斷的修正過程，即要經(jīng)過立法―適用―修正―適用―修正的不斷反復(fù)過程，也就是說要經(jīng)過一個法律治理的探索階段。探索階段，有可能出現(xiàn)法律空缺、法律秩序滯后、法律實施困難等情況，這些情況都有可能產(chǎn)生社區(qū)的失序問題，在社區(qū)法律實踐中應(yīng)對此進行深入研究，并加以解決，盡量縮小失序的延續(xù)時間，將失序控制在一定的范圍之內(nèi)，使失序而不混亂。
法律治理失范產(chǎn)生社區(qū)失靈問題
“失范”這個概念最早由法國著名的社會學(xué)家涂爾干提出，是指一種無規(guī)范狀況，或者是社會準則的缺乏和混合不清。羅伯特?默頓從功能主義的觀點出發(fā)，對這個概念進行了更改，他把失范看成是“規(guī)范的缺席”，即人們對現(xiàn)存的社會規(guī)范缺乏廣泛的認同，從而使社會規(guī)范喪失了控制人們行為的權(quán)威和效力。涂爾干和羅伯特?默頓界定的這兩種失范問題，在城市化進程中的社會普遍存在。
就前者來說，城市化社區(qū)，首屬社會關(guān)系向次屬社會關(guān)系轉(zhuǎn)化，動搖了基于家庭、近鄰、種族、宗教基礎(chǔ)上建立起來的緊密聯(lián)系紐帶，人們混雜在一起，相互不了解，生活上相互依存，情感上相互遠離，不同收入、家庭、宗教、團體、組織的人們相區(qū)隔，社會控制條件和社會控制模式發(fā)生了變化，以首屬社會關(guān)系為基礎(chǔ)的道德控制方式向以次屬社會關(guān)系為基礎(chǔ)的法律控制方式轉(zhuǎn)化。在轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，舊有的價值觀念和行為模式被普遍否定或遇到嚴重破壞，逐漸失去了對社會成員的約束作用，新的價值觀念和行為模式未被普遍接受或尚未形成，社會成員的行為缺乏明確的社會規(guī)范約束，形成社會規(guī)范權(quán)威失范、社會規(guī)范真空或規(guī)范沖突這樣一種社會狀態(tài)。在這樣的社會中，社會規(guī)范缺乏明確性、確定性和肯定性，對社會成員的指導(dǎo)性不強，增大了人們依照規(guī)范行事的難度，人們的社會行為表現(xiàn)就是各行其是，整個社會陷入了混亂局面。
就后者來說，城市化社區(qū)，用理性和客觀程序建立法律秩序，這樣的秩序永遠不能完全取代建立在共識和道德力量基礎(chǔ)上的規(guī)模較小的直接群體的秩序，人們也習(xí)慣于建立在道德基礎(chǔ)上的社會控制方式，對法律控制方式缺乏廣泛的認同感，使法律規(guī)范喪失了控制人們行為的權(quán)威和效力。結(jié)果，城市生活導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)松散，允許以自我為中心等不正常行為泛濫，放縱個人問題迅速膨脹成為社會問題?！钥陀^制度化的控制來替代自我控制和社會控制的生活方式，……不僅加劇了反道德行為和社會的混亂，同時也造成了道德秩序、社會穩(wěn)定和社會控制更為普遍的瓦解，形成了一種被認為是社區(qū)解體（social disorganization）的狀況。社區(qū)混亂與社區(qū)解體相互疊加，產(chǎn)生了社區(qū)治理的失靈問題。
解決社區(qū)失靈問題應(yīng)從以下三個方面著手：
首先，建立完善的社區(qū)法律制度體系。目前的社區(qū)法律制度滯后于社區(qū)的發(fā)展速度，不完全切合社區(qū)治理的實際需要，不能很好地發(fā)揮對社區(qū)的引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)適作用。應(yīng)該依照社區(qū)發(fā)展的客觀規(guī)律，對這些法律進行反復(fù)的實踐和修正，建立完善的社區(qū)法律體系，調(diào)整社區(qū)的社會關(guān)系，規(guī)范社區(qū)各類主體的法律行為，維護良好的社區(qū)法律秩序。
其次，將法律制度建立在人們良好社會行為習(xí)慣的基礎(chǔ)之上。城市社會學(xué)家認為，任何一種比較正式的控制方式，都必須建立在本能、自發(fā)的基礎(chǔ)之上，才能顯出其效力。在正規(guī)的法律形式取代民俗的過程當(dāng)中，城市行政的控制辦法應(yīng)深入到以往只是由個人的愛好和意愿自行決定的某些活動中來，這樣的社會控制方式才能有效地發(fā)揮作用⑤。
再次，運用法律與道德相結(jié)合的控制方式。社會的演進是一個否定之否定的發(fā)展過程，是一個不斷地由低級到高級的發(fā)展過程，在此發(fā)展過程當(dāng)中，新的社會是原有社會的延續(xù)，保留有原來社會的因素。在社區(qū)由禮俗社會向法理社會轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，也要遵循否定之否定的發(fā)展規(guī)律，道德規(guī)范和法律制度在本質(zhì)上具有同一性，都對社區(qū)具有凝聚力和調(diào)節(jié)作用，在用法律進行社區(qū)治理的同時，也要注意運用道德控制方式，使兩者相輔相成，促進社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。
人口流動性增加產(chǎn)生社區(qū)整合性差問題
社會整合是按照一定的價值觀念和規(guī)范，對社會中既相對獨立又互相聯(lián)系的因素進行整合，形成統(tǒng)一體的社會活動。社會整合是社會發(fā)展的必要條件，它既能維護社會系統(tǒng)的完整性，又能使社會進入更高級的適應(yīng)能力。社會整合的基本功能是保持社會的秩序化、規(guī)范化，其目的是防止社會結(jié)構(gòu)的各個部分因缺乏親和力而導(dǎo)致發(fā)展失控，引起整個社會的混亂、無序。⑥
社區(qū)互動關(guān)系是社區(qū)整合的基礎(chǔ)條件，社區(qū)互動的關(guān)系有兩種，一種是主要關(guān)系，另一種是次要關(guān)系。主要關(guān)系包括親戚之間的關(guān)系和私人朋友之間的關(guān)系，親戚之間關(guān)系建立在忠誠和責(zé)任基礎(chǔ)之上，私人朋友之間關(guān)系建立在吸引力和項目的興趣基礎(chǔ)之上。次要關(guān)系是具有目的性的關(guān)系，是為獲得特別的目的而聚集在一起的不同個體之間的關(guān)系。他們經(jīng)常被劃分為兩類，一類是具有內(nèi)在滿足感的互動（情感性互動）關(guān)系，另一類是僅獲得某種目標的互動（工具性互動）關(guān)系。情感性互動典型地圍繞不同類型自愿協(xié)會的形式被組織，如運動會、業(yè)余愛好組織、聯(lián)誼會、志愿組織;工具性互動經(jīng)常發(fā)生在商業(yè)協(xié)會、工會、政治團體和壓力團體的框架內(nèi)。社區(qū)整合就建立在這些互動關(guān)系的基礎(chǔ)之上。整合后的社區(qū)能使所有成員的福祉獲得改善，但是當(dāng)成員可以自由進入或退出該群體時，這個結(jié)論就不可信了。⑦由于城市化的流動性、社會服務(wù)安全提升和生活節(jié)奏差異化增大，人們較少受到居住鄰近性的約束，地方支持系統(tǒng)變得越來越不重要，讓更多的人參與到鄰里生活中來變得日益艱難。在這人口頻繁流動的城市化社區(qū)中，人們自我分類和被分類成城市組織的不同部分，經(jīng)過隔離、同化、再隔離的協(xié)同過程，城市的不同部分和住房的不同類型逐漸由不同社會經(jīng)濟狀況、不同規(guī)模結(jié)構(gòu)的家庭和不同民族、種族背景的人們所表征。⑧人員流動性增加和分化，使社區(qū)失去了具有相似社會經(jīng)濟資源和文化價值觀念的親近性支撐，無論是主要互動關(guān)系，還是次要互動關(guān)系都很難實現(xiàn)。人與人之間沒有了社會互動關(guān)系，社區(qū)整合無法進行。
城市化社區(qū)存在兩個方面的問題：一是情感智力發(fā)展不足，心理壓力增大;二是文化價值觀念多元化，生活方式多樣化。就前者來說，城市既解放著人類，又限制著人類，在此，人類實現(xiàn)自我，展示創(chuàng)造的力量，追逐生存、財富、地位、權(quán)力、知識等目標，卻又忽視情感的培養(yǎng)，人口膨脹、非充分就業(yè)、不快節(jié)奏的城市生活，造成了巨大的心理壓力。就后者來說，城市化進程中的社區(qū)被社會經(jīng)濟、人口、文化價值觀念、生活方式存在明顯差異的群體“侵入”，模糊了人的價值理念，動搖了道德的行為規(guī)范性，產(chǎn)生墮落、混亂、無序和沖突。如果缺乏互動和整合，這些問題很難解決。
從任何意義上都可以說，是那些對社區(qū)沒有治理能力的人們?nèi)詫Φ胤缴鐓^(qū)保持著興趣，并活躍在我們各大城市的地方社區(qū)中。婦女，特別是未受過專業(yè)訓(xùn)練的婦女，以及從地域上被隔絕、禁閉在異地語言中的無形壁壘之中的移民們，才注定要保持著他們對鄰里生活的某種興趣。有能力的人不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)事務(wù)的人沒有能力，選舉產(chǎn)生的社區(qū)自治組織自治意識薄弱，社區(qū)整合能力不強，很難通過交往互動的方式行使社區(qū)自治權(quán)利，在社區(qū)法律治理過程當(dāng)中，需要政府權(quán)力的適當(dāng)介入，整合社區(qū)資源，培育社區(qū)自治組織，提高自治組織的自治能力。
依照政府與社會相分離的治理理念，政府權(quán)力不是直接介入社區(qū)自治事務(wù)，而是賦予居民委員會部分行政管理權(quán)力，讓其在城市化社區(qū)自治中起主導(dǎo)作用，整合居民、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)公司等社區(qū)主體形成綜合治理能力，解決在人口流動過程當(dāng)中社區(qū)存在的城市化問題。社區(qū)居民委員會有豐富的社區(qū)治理工作經(jīng)驗，長期以來，社區(qū)居民也習(xí)慣于居民委員的領(lǐng)導(dǎo)，居民委員會有能力在社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用。對此，要為居民委員會在社區(qū)整合中發(fā)揮主導(dǎo)作用搭建一個平臺，這個平臺就是建立以居民委員會為主導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)公司三個法人組織主體都在社區(qū)行使權(quán)力，權(quán)力邊界并不清晰，存在相互重疊和沖突，應(yīng)通過議事協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)調(diào)三方的社區(qū)整合行為。居民委員會因具有社會管理職能而在協(xié)調(diào)機構(gòu)中居于核心主導(dǎo)地位，是協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)者，業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)公司是協(xié)調(diào)機構(gòu)中的積極參與者。居民委員會在組織召開協(xié)調(diào)會議之前就擬協(xié)調(diào)的議題征求包括業(yè)主在內(nèi)的全體居民的意見，協(xié)調(diào)中對共同管理的事項和各自管理的事務(wù)進行充分協(xié)商，劃清權(quán)力邊界，明確職能分工，達成共同治理社區(qū)的一致意見，向全體居民公布后組織實施，凝聚社區(qū)各種資源形成綜合整合能力。居民委員會在議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在兩方面：一方面，幫助業(yè)主委員會提高自治能力，協(xié)助物業(yè)服務(wù)公司進行物業(yè)管理，維護正常的物業(yè)服務(wù)合同法律關(guān)系;另一方面，充分發(fā)揮居民委員會的人民調(diào)解作用，協(xié)調(diào)解決業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)公司之間產(chǎn)生的法律糾紛。居民委員會是黨和政府治理社區(qū)的著力點，在人口流動性強、社區(qū)整合性差、法律糾紛頻發(fā)的情況下，應(yīng)加強居民委員會的組織建設(shè)，提高居民委員會整合社區(qū)的能力，使社區(qū)問題在社區(qū)內(nèi)部得到解決，維護社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。
（作者分別為南昌理工學(xué)院城市化與法律治理研究所所長、副教授，南昌理工學(xué)院院長、教授;本文系2014年度國家社會科學(xué)基金項目“城市化進程中的社區(qū)法律糾紛研究”的研究成果，項目編號：14BFX070）
【注釋】
①Tonnies， swork was first published in 1887 and was translatedinto English by C. Loomis in 1957 as community and Society.EastLansing， Mich.： Michigan State University Press.
②夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第77頁。
③劉祖云：《中國社會發(fā)展三論：轉(zhuǎn)型?分化?和諧》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007年，第237頁。
④[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海世紀出版集團，2008年，第31頁。
⑤[美]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麥肯齊：《城市社會學(xué)―芝加哥學(xué)派城市研究》，宋俊嶺、鄭也夫譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第32頁。
⑥葉昌友，王天聞：“社會整合與黨的執(zhí)政能力的提升”，《社會科學(xué)家》，2011年第11期。
⑦[美]塞繆爾?鮑爾斯，赫伯特?金迪斯：《社會資本與社區(qū)治理》，參見周紅云主編：《社會資本與民主》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第201頁。
論文摘要:城市社區(qū)治理是實現(xiàn)和諧社區(qū)的基本途徑。如何搞好社區(qū)治理,是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的熱點問題。隨著新公共管理運動的深入發(fā)展,社區(qū)治理主體也呈多元化的發(fā)展趨勢。社區(qū)業(yè)主是構(gòu)成社區(qū)的基本元素,在社區(qū)治理中起著舉足輕重的作用。但當(dāng)今的業(yè)主與以往的居民并不相同,對他們的管理、組織等遇到了新問題。所以應(yīng)根據(jù)新情況,給社區(qū)業(yè)主一個合理的角色定位并使業(yè)主主動參與到社區(qū)治理中來,這樣才能更好地進行社區(qū)治理。
近年來，我國的城市社區(qū)建設(shè)已初具規(guī)模。城市社區(qū)建設(shè)這一概念是在我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景下被提出來的，“努力促進新的社會結(jié)構(gòu)和管理體制的形成，配合人們在思想文化、價值觀念、生活方式等方面的進步，重塑‘以人為本’的現(xiàn)代社會”。[1](p2)在新形勢下，對社區(qū)的管理不能沿襲以往的方法，由此產(chǎn)生了社區(qū)治理這一理念。社區(qū)治理強調(diào)的是治理主體多元化，這就把社區(qū)業(yè)主推到一個前所未有的重要位置。
一、社區(qū)治理主體多元化是發(fā)展趨勢
“治理”這一提法有其獨立的豐富內(nèi)涵：“作為社會——控制論系統(tǒng)的治理，政策結(jié)果不是中央政府行為的產(chǎn)物，中央可以通過一種法律，但是在隨后執(zhí)行的過程中，它要與地方政府、保健機構(gòu)、自愿部門、私人部門等發(fā)生互動關(guān)系，相應(yīng)，后面這些制度間相互間也要發(fā)生互動。中央政府的凌駕地位不存在了，政治體系日益分化，我們生活在‘沒有中心的社會’，即以多個中心為特征的多中心國家中。政府的任務(wù)是使社會——政治活動具有能動性，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務(wù)的安排。這種新的互動模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關(guān)系，合作管理以及有企業(yè)家精神的合資企業(yè)。社會——控制論研究方法強調(diào)了處于中心的行動者進行管理時所受的限制，聲稱不再有單一的權(quán)威，替代它的是：每個政策領(lǐng)域特有的多種行動者；這些社會——政治——行政行動者之間的相互依存；共同的目標；界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿行動部門；行動、干預(yù)以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動式的社會——政治管理方式的結(jié)果。[2](p92-94)近年來席卷全球的新公共管理改革浪潮對政府職能提出了新的要求，政府的公共管理職能要求管理主體的多元化，不再是單一的政府管理?！肮补芾聿煌耆扔凇芾怼?，而意味著一種新治理。傳統(tǒng)意義上的公共行政強調(diào)的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部門、非營利部門、非政府組織等都是公共管理的一個重要組成部分。它強調(diào)的是治理（governance），即由眾多行動者組成的一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動者之間的合作伙伴關(guān)系”。[3](p12)治理理論與新公共管理理念相結(jié)合，形成了公共治理理論。公共治理的主要特征有：“1.政府理念從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變；2.公共治理主體從一元到多元的轉(zhuǎn)變；3.公共治理的研究對象有了巨大的擴展；4.公共治理機制和手段的巨大變革?！盵4](p91-92)社區(qū)治理的理念來源于公共治理理念，以往是政府作為單一的社區(qū)管理主體，而現(xiàn)在由于政府理念的轉(zhuǎn)變，使得治理主體呈多元化發(fā)展趨勢，使除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，相互合作，共同為社區(qū)建設(shè)出力。如果這一套治理體系能夠良好運作，必然能夠達到事半功倍的效果。但在實際操作中，由于這一新治理模式起步晚，在實際操作中還要一邊摸索一邊前進，存在的問題主要表現(xiàn)在各治理主體之間職責(zé)界限模糊，甚至對自身的角色定位認識不清。在這里要重點討論的，是社區(qū)業(yè)主在社區(qū)治理中的角色定位問題。
二、社區(qū)業(yè)主的角色定位
（一）社區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民的比較。
我們現(xiàn)在所說的社區(qū)業(yè)主，主要是指在社會主義市場經(jīng)濟條件下，住房商品化之后購買房屋全部產(chǎn)權(quán)的購房者。舊城改造是城市建設(shè)整體規(guī)劃的重要部分，拆除舊房屋建造新房屋則是舊城改造的主要內(nèi)容。新建的住房大都是商品住宅小區(qū)，城市里的社區(qū)基本上就是以這些商品住宅小區(qū)為主。小區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民相比，不同點主要表現(xiàn)在：
1.以往的社區(qū)居民所居住的房屋大都是單位福利分房性質(zhì)，居住在一起的居民一般是在同一單位工作，彼此非常熟悉；現(xiàn)在的小區(qū)是商品化住房，業(yè)主購房都是個體行為，業(yè)主之間互相不認識。
2.以往由街道辦事處、居委會等機構(gòu)對社區(qū)進行管理，而現(xiàn)在這些機構(gòu)已經(jīng)淡化，應(yīng)運而生的業(yè)主委員會擔(dān)負起了管理社區(qū)業(yè)主的責(zé)任。
3.以往社區(qū)的公共服務(wù)由單位統(tǒng)一提供，現(xiàn)在住宅小區(qū)的公共服務(wù)由物業(yè)公司提供，物業(yè)公司根據(jù)其工作內(nèi)容和性質(zhì)向業(yè)主收取物業(yè)管理費。
可見，從傳統(tǒng)社區(qū)向住宅小區(qū)的轉(zhuǎn)變，不僅是人們的居住條件、居住環(huán)境發(fā)生了變化，更是我國城市基層社會管理方式的轉(zhuǎn)變。以前實行的以“單位制”為主的管理模式隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型逐漸退出了歷史舞臺，新的社區(qū)形式作為新的城市基層社會管理模式，是符合經(jīng)濟與社會發(fā)展要求的。
（二）存在的問題。
社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展趨勢，對社區(qū)業(yè)主提出了要求。社區(qū)業(yè)主作為跟社區(qū)部門、物業(yè)公司具有平等地位的治理主體，理應(yīng)很好地發(fā)揮自己在社區(qū)中的作用。但在實際生活中，社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司及其他社區(qū)治理主體的矛盾很大，此類新聞也是屢見不鮮。
從上面總結(jié)的社區(qū)業(yè)主與以往社區(qū)居民的不同點中可以看出，現(xiàn)在的社區(qū)業(yè)主之間沒有工作上的聯(lián)系，加之當(dāng)今社會競爭激烈、壓力大、生活節(jié)奏快，人們總是很忙，人情淡漠，對于自己所居住的社區(qū)的其他成員更是不會主動去結(jié)識交往，這就造成了社區(qū)業(yè)主之間聯(lián)系不緊密，缺乏把自己當(dāng)成社區(qū)治理主體的覺悟。業(yè)主委員會是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間性組織。業(yè)主委員會的建立是社區(qū)自治發(fā)展的標志，但由于起步較晚，發(fā)展時間短，很多方面還不成熟，而且業(yè)主委員會是民間性組織，號召力似乎不強，許多業(yè)主對于委員會的職能性質(zhì)都不了解，支持委員會的工作就更無從談起了。物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，也是社區(qū)治理主體之一。目前社區(qū)里的矛盾問題，最集中的就是業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，往往是業(yè)主認為物業(yè)公司在收取了較高的物業(yè)管理費之后并沒有提供相應(yīng)的服務(wù)，于是拒絕繳納以后的物業(yè)管理費；物業(yè)公司則認為他們收取的管理費都不足以維持公司的正常運轉(zhuǎn)了，這樣一來，后果一般是物業(yè)公司不再為社區(qū)提供公共服務(wù)，社區(qū)環(huán)境變得越來越惡劣，業(yè)主深受其害。
（三）社區(qū)業(yè)主的角色定位。
矛盾問題已經(jīng)不容忽視了，那么業(yè)主在社區(qū)治理中究竟扮演著一個什么樣的角色呢？既然前面已經(jīng)提出社區(qū)治理主體多元化的發(fā)展趨勢，毫無疑問，業(yè)主是社區(qū)治理主體之一，與物業(yè)公司及其他社區(qū)部門有著平等的地位。但在實際操作中不能發(fā)揮出業(yè)主應(yīng)有的作用，這促使我們對社區(qū)業(yè)主的角色定位進行反思。
社區(qū)治理主體多元化是社區(qū)治理理論的組成部分，將理論運用到實踐中，必然要經(jīng)歷一段磨合期，在此期間可能會產(chǎn)生很多以往沒有遇到過的新問題?！熬C觀我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變，可以將其概括為三種模式或三個階段：1.行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式。2.合作型社區(qū)——政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式。3.自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。我國城市社區(qū)建設(shè)由第二個階段向第三個階段的發(fā)展需要一個較長的過程”。[5](p136-137)在這個發(fā)展演變的過程中，社區(qū)業(yè)主對自身的主體地位缺乏足夠的認識，很大程度上是受到傳統(tǒng)管理模式的影響。在以往的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人們在思想上已經(jīng)形成了對管理者的依賴?，F(xiàn)在的社區(qū)沒有了所謂的上級管理者，更多的是靠自己進行管理。而靠自己進行管理，又沒有明確的管理方法和標準，于是更多的人選擇不管理，對公共事務(wù)不聞不問，至于私人的事情，自己管自己的，別人也無權(quán)過問。這樣一來就導(dǎo)致了社區(qū)業(yè)主對社區(qū)事務(wù)的普遍不關(guān)心，即使出現(xiàn)了會影響到自身利益的問題，只要他人也遇到同樣的問題，就不會主動去尋求解決方法，從眾心理在這里起到了很大作用。還有就是單位制解體，盡管凸顯了人們的自主性和個性，但也會造成人與人之間聯(lián)系的不緊密，住在同一個社區(qū)的人們?nèi)狈?nèi)聚力，對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心也就不足為奇了。業(yè)主委員會無法發(fā)揮更大的作用，很大程度上是得不到業(yè)主們的理解和支持，當(dāng)然其根源還是前面提到的社區(qū)業(yè)主之間缺乏內(nèi)聚力。同時，其他社區(qū)治理主體的職責(zé)界限模糊，對自己應(yīng)負的責(zé)任認識不清，責(zé)任意識不強，也是導(dǎo)致很多問題無法妥善解決的原因。
問題的產(chǎn)生也許是在磨合期間無法避免的，如何解決這些問題就成為了過渡的關(guān)鍵。既然現(xiàn)在社區(qū)業(yè)主不能很好地發(fā)揮其作為社區(qū)治理主體的作用，那就應(yīng)該在實踐中將其定位在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置。在實踐的過程中努力將業(yè)主群體往治理主體的方向引導(dǎo)，并讓其認識到社區(qū)事務(wù)與自身利益有著密切關(guān)聯(lián)性。
三、努力引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主發(fā)揮其治理水平
將社區(qū)業(yè)主放在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置，這就需要我們在實際操作中采取相應(yīng)的措施，將業(yè)主向治理主體引導(dǎo)。
（一）強化業(yè)主委員會在社區(qū)中的作用。
我國傳統(tǒng)的管理模式是由上級機構(gòu)管理社區(qū)居民，而且人們的思想方式受其影響很深。既然這樣，完全可以順應(yīng)這一思維方式，提高業(yè)主委員會的地位，強化其作用。業(yè)主委員會雖然是民間性組織，也不是對社區(qū)的業(yè)主進行上對下的管理，但它是代表業(yè)主利益的組織，所做的工作都是在維護業(yè)主的合法權(quán)益。從這一點出發(fā)，我們可以強調(diào)業(yè)主委員會的組織功能，委員會是通過民主程序推選出來的業(yè)主代表組成的，跟大家是同樣平等的身份，這就不會出現(xiàn)以前管理模式中管理者與被管理者之間的隔閡。業(yè)主們有什么困難，遇到了什么問題，都可以向委員會反映，委員會幫助業(yè)主解決問題。在這一點上，業(yè)主委員會可以填補在沒有了傳統(tǒng)管理者之后人們心理上的缺失，業(yè)主們通過委員會解決了困難與問題，自然會感激業(yè)主委員會，在心理上對其產(chǎn)生認同后，要擁護委員會就是順理成章的了。所以，業(yè)主委員會必須強化自身在社區(qū)治理中的作用，當(dāng)業(yè)主們還對自己的治理主體地位認識不清時，業(yè)主委員會就應(yīng)該站出來，代表廣大業(yè)主發(fā)揮治理主體的作用。
要做到這一點，首先社區(qū)中要選出大家都信賴的、人際關(guān)系較好的、熱心為大家服務(wù)的業(yè)主代表來組成業(yè)主委員會，組成之后要建立一套業(yè)主委員會運作的規(guī)章制度，切忌三分鐘熱情，要切實把每項工作都落到實處，并一直堅持下去。其次要加強業(yè)主委員會與廣大業(yè)主的聯(lián)系，獲得業(yè)主的支持。這一點在實際操作上有很大困難，由于前面已經(jīng)說過的一些原因，很多人都對所居住社區(qū)的公共事務(wù)漠不關(guān)心。還是必須依靠業(yè)主委員會自身勤做工作，不能只是在產(chǎn)生問題和發(fā)生矛盾時，委員會才能證明其是存在的，必須在日常生活中時時處處體現(xiàn)出業(yè)主委員會的存在。
（二）加強社區(qū)業(yè)主間的內(nèi)聚力。
社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力不強，是業(yè)主不團結(jié)，對社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心的根源。如果在這方面有所強化，許多問題解決起來會更容易。由于工作、生活上的差異，社區(qū)業(yè)主也許很難在同一時間聚集到一起，這也給他們的溝通造成了一定困難。加強業(yè)主之間的聯(lián)系，可以先從老人和孩子著手。退休在家，平時無事可做的老人們完全可以加強聯(lián)系和溝通，業(yè)主委員會可以組織老人們參加一些有益身體健康的活動，加深對其他人的了解和熟悉，老人之間互相來往多了，會影響整個家庭與其他家庭的來往，慢慢地就可以把業(yè)主們聯(lián)系起來。孩子們也是，平時經(jīng)常在一起玩，家庭之間的聯(lián)系自然就會越來越緊密。社區(qū)業(yè)主之間的聯(lián)系緊密了，內(nèi)聚力自然就會加強。業(yè)主們對社區(qū)公共事務(wù)就不會再抱著漠不關(guān)心的態(tài)度，而是真正感覺到自己是這個社區(qū)的一分子，社區(qū)的大小事務(wù)都與自己息息相關(guān)，也樂意參與到社區(qū)的管理中來，負起自己那份責(zé)任，這樣，社區(qū)業(yè)主達到社區(qū)治理主體的水平就指日可待了。要加強社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力，要做的還有很多，而且這肯定是一個需要花費較長時間的過程，不能操之過急。
（二）業(yè)主應(yīng)加強與物業(yè)公司的互動。
物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，是當(dāng)前的主流。盡管物業(yè)公司是企業(yè)，但由于其主要業(yè)務(wù)是為社區(qū)提供公共服務(wù)，如垃圾清理、安全保衛(wèi)、綠化維護、車輛管理等，收取的物業(yè)管理費也在業(yè)主可以接受的范圍內(nèi)，所以物業(yè)公司是為社區(qū)業(yè)主提供公共服務(wù)的機構(gòu)，是社區(qū)治理主體之一。當(dāng)前普遍存在的業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾，很大部分還是由于物業(yè)公司自身不完善，提供的實際服務(wù)與承諾時的標準不相符，收取費用與提供的服務(wù)不相符等。由于物業(yè)管理的質(zhì)量與業(yè)主日常生活密切相關(guān)，特別是經(jīng)濟上的聯(lián)系，使得業(yè)主與公司之間的問題十分復(fù)雜且敏感，一旦出了問題，雙方都不愿意承擔(dān)責(zé)任，致使本來也許并不嚴重的問題越來越嚴重，原本可以協(xié)商解決的矛盾也變得不可能解決了。當(dāng)前我國的物業(yè)公司發(fā)展較快，但良莠不齊的現(xiàn)象也很突出。社區(qū)要找到一家負責(zé)任講信用的物業(yè)公司并不容易。撇開客觀因素，業(yè)主自己應(yīng)該做到的，是重視最初與物業(yè)公司簽訂的合同，嚴格按照合同擬訂的標準執(zhí)行，如果物業(yè)公司日后提供的服務(wù)沒有達到合同上規(guī)定的標準，業(yè)主應(yīng)堅決捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，在物業(yè)公司提供服務(wù)的過程中，業(yè)主應(yīng)時常監(jiān)督物業(yè)公司的運作，及時溝通，出了問題立刻解決，盡量不要拖延，以保證問題能盡早得到解決。業(yè)主與物業(yè)公司的互動加強了，一些潛在的發(fā)生矛盾的可能性就能夠被消除，雙方都深入了解對方，就可以更好地合作。物業(yè)公司與業(yè)主都是社區(qū)治理的主體，所以就應(yīng)該相互尊重，相互監(jiān)督，做好自己應(yīng)該做的，出現(xiàn)矛盾問題盡快通過協(xié)商解決。當(dāng)然，企業(yè)性質(zhì)的物業(yè)公司是以盈利為目的，在經(jīng)濟利益與提供的服務(wù)之間找到平衡點也非易事，所以業(yè)主們在監(jiān)督物業(yè)公司工作上必須付出更多，而一個有威信和號召力的業(yè)主委員會就可以替業(yè)主們擔(dān)負起監(jiān)督物業(yè)公司工作的責(zé)任，這也證明了社區(qū)里建立一個有威信有號召力、負責(zé)任，能真正代表業(yè)主的業(yè)主委員會的重要性。
（四）政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持。
政府是傳統(tǒng)的社區(qū)管理主體，在當(dāng)今治理主體多元化發(fā)展的趨勢下，政府的作用仍然很大，特別是在我國。政府應(yīng)該為社區(qū)建設(shè)提供一些外部支持，“社區(qū)的人力、物力、財力有限，政府必須協(xié)助社區(qū)解決工作中遇到的難題，特別是要解決區(qū)內(nèi)居民的就業(yè)問題。為了將社區(qū)內(nèi)黨政組織、企事業(yè)單位組織、社會團體這三類組織統(tǒng)一調(diào)動起來，使之為整個社區(qū)的利益和目標而共同努力，需要政府擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)者的角色，理順城市社區(qū)各行各業(yè)之間的關(guān)系”。[6](p135)社區(qū)其他治理主體都是通過政府授權(quán)才可能成為治理主體的，所以政府在社區(qū)工作上起到的總領(lǐng)性作用是無可取代的。政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持，相當(dāng)于減輕了業(yè)主的負擔(dān)，使得他們能夠更好地看清自己的定位，明確自己的責(zé)任。政府還應(yīng)在政策和法律制定上為社區(qū)建設(shè)提供良好的大環(huán)境。對物業(yè)公司的監(jiān)督管理應(yīng)該有法可依，一些社區(qū)部門目前還沒有法律地位，這在很大程度上限制了這些部門的發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)實際情況，制定出有利于社區(qū)健康發(fā)展的政策和法律，這同樣也有助于社區(qū)業(yè)主認清自己的角色定位。
綜上所述，社區(qū)業(yè)主作為社區(qū)治理主體之一，在當(dāng)前還不能很好地發(fā)揮作為治理主體的作用。因此，應(yīng)該在實踐中逐步采取措施，引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主認清自己的角色定位，明確自己擔(dān)負的責(zé)任，強化其責(zé)任意識，使其主動參與到社區(qū)治理中來，促進社區(qū)建設(shè)快速穩(wěn)定的發(fā)展。
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第一條為鼓勵發(fā)展我市社區(qū)服務(wù)事業(yè)，完善社會保障體系，促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，根據(jù)國家法律有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實際，制定本規(guī)定。
第二條本規(guī)定所稱社區(qū)服務(wù)，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)的民政部門、街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、居民委員會以及其他組織和個人興辦的為社區(qū)內(nèi)老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、社會困難戶提供的各種社會福利和為居民提供的便民服務(wù)。
第三條民政部門是本市社區(qū)服務(wù)工作的主管部門，具體負責(zé)社區(qū)服務(wù)的管理工作。
市、縣（市）、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極支持和促進社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。
第四條開展社區(qū)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅持以社會效益為主的原則，實行無償服務(wù)與有償服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)方式。
對老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象和社會困難戶實行義務(wù)或者低償服務(wù)，便民利民服務(wù)項目實行有償服務(wù)。
第五條興辦社區(qū)服務(wù)所需資金，本著國家、集體、個人相結(jié)合的原則，從以下幾個方面籌集：
（一）民政部門從社會福利企業(yè)上繳的福利基金和社會福利有獎募捐的福利基金中提取的資助款；
（二）社區(qū)服務(wù)的收入；
（三）境內(nèi)外組織和個人的捐贈；
（四）財政部門為興辦社區(qū)服務(wù)項目給予的扶持款；
（五）按有關(guān)規(guī)定籌集的其他資金。
第六條興辦社區(qū)服務(wù)享受國家和地方的有關(guān)優(yōu)惠政策。
稅務(wù)部門應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，對新開辦的經(jīng)營性社區(qū)服務(wù)在稅收上給予優(yōu)惠照顧。
第七條興辦社區(qū)服務(wù)用房，經(jīng)規(guī)劃部門批準，可利用現(xiàn)有社區(qū)條件改建或新建。
新開發(fā)居民小區(qū)和改造舊城區(qū)，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)服務(wù)用房納入公共設(shè)施配套規(guī)劃同步建設(shè)，社區(qū)服務(wù)用房面積在住宅區(qū)公共設(shè)施面積中所占的比例，由市民政、規(guī)劃行政管理部門商定。對非經(jīng)營性社區(qū)服務(wù)用房所需建設(shè)資金計入商品房成本，建成后產(chǎn)權(quán)歸房地產(chǎn)管理部門，并按有關(guān)規(guī)定在租金上給予優(yōu)惠照顧。
社區(qū)服務(wù)用房在城市建設(shè)中被拆除的，拆遷機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《*市城市建設(shè)拆遷管理辦法》予以償還。
第八條由民政部門收養(yǎng)進社會福利院（敬老院）的孤寡老人或照管的孤寡老人死亡后，其原住房屬于公有房屋的，民政部門根據(jù)雙方協(xié)議向房地產(chǎn)管理部門辦理房屋租賃更名手續(xù)后，用于社區(qū)服務(wù)；其住房屬于本人所有的，贈與或有遺贈扶養(yǎng)協(xié)議給民政部門的，由民政部門辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)后，用于社區(qū)服務(wù)。
第九條興辦社區(qū)服務(wù)所需的供水、供電、供氣、供熱和通訊設(shè)施，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定優(yōu)先給予辦理。
第十條鼓勵機關(guān)團體、企事業(yè)單位將其現(xiàn)有的房屋或有關(guān)設(shè)施對外開放，用于社區(qū)服務(wù)。
第十一條社區(qū)服務(wù)所需的工作人員，可以從社區(qū)內(nèi)招用閑散人員以及有一定勞動能力的老年人、殘疾人從事專職社區(qū)服務(wù)；也可以組織社區(qū)內(nèi)居民及單位的職工業(yè)余兼職從事社區(qū)服務(wù)。
第十二條興辦社區(qū)服務(wù)項目，經(jīng)所在縣（市）、區(qū)民政局審查批準，并領(lǐng)取市民政局統(tǒng)一印制的社區(qū)服務(wù)證書后，均可享受本規(guī)定的各項優(yōu)惠待遇。
第十三條由民政部門自辦或合辦的社區(qū)服務(wù)單位的資產(chǎn)，任何部門和單位不得收繳、平調(diào)或挪作它用。
第十四條市、縣（市）、區(qū)人民政府或民政部門對在社區(qū)服務(wù)工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰獎勵。
第十五條民政部門對擅自改變其社區(qū)服務(wù)性質(zhì)的單位收回社區(qū)服務(wù)證書；對違法經(jīng)營的由有關(guān)部門按照規(guī)定給予處罰。
第十六條市人民政府可根據(jù)本規(guī)定制定具體實施細則。
【關(guān)鍵詞】治理主體；合理性；規(guī)范；合作技巧
十提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標，其理論核心是多元主體管理，民主、參與式、互動式管理，根據(jù)理查德-廷德爾（C.Richard Tindal）的地方治理理論，政府被視為地方治理過程中的助推者、協(xié)調(diào)者。在城市社區(qū)，居委會是法定的城市居民自治的基本組織形式，但并不是城市居民自治的唯一組織形式，當(dāng)居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，可以借由其它的組織主體來開展自治工作，形成社區(qū)自治網(wǎng)絡(luò)，居委會在組織網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的功能。在現(xiàn)代治理網(wǎng)絡(luò)中，除了居委會作為治理主體外，還需要聯(lián)合業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)、駐區(qū)單位、社團組織、志愿服務(wù)等社會組織對社區(qū)進行多元主體管理，形成參與式、互動式的管理體系。本文通過對太原和晉城2個社區(qū)的田野調(diào)查及其案例研究，得到了組織成功轉(zhuǎn)化為有效治理主體的關(guān)鍵性要素：組織主體合理性、非正式的行為規(guī)范、合作技能。
一、組織主體的合理性
組織主體的合理性主要是指在社區(qū)所轄范圍內(nèi)，組織團體進行社區(qū)服務(wù)與治理，得到社區(qū)居民、居委會的認可和信任。而有關(guān)于駐區(qū)企業(yè)的組織主體轉(zhuǎn)化主要是源于太原市某社區(qū)的實地調(diào)查，所調(diào)查社區(qū)作為太原市社區(qū)治理標兵，社區(qū)黨委、居委會固然發(fā)揮了重要作用，而駐區(qū)公司為社區(qū)建設(shè)所做的物質(zhì)輸送、場地支持、文化活動支持、資金支持也起到了巨大的輔助作用，建立起了與居委會長期良好的合作伙伴關(guān)系。
作為市場組織，企業(yè)之所以能成功轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理主體之一的基礎(chǔ)是該企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。若企業(yè)不穩(wěn)定，這對于社區(qū)來說相當(dāng)于流動人口，不具有管理主體的穩(wěn)定性，故而得不到居委會的認可，也得不到社區(qū)居民的認可，不具備主體的合法性。在案例中，駐區(qū)公司長期穩(wěn)定地扎根于社區(qū)（在這里提前排除其人事因素，只考慮組織層面的交流與合作），優(yōu)先為社區(qū)的居委會辦公樓提供裝修服務(wù)，承建社區(qū)下轄小區(qū)工程，優(yōu)先滿足社區(qū)的門窗供應(yīng)，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理服務(wù)，使得社區(qū)居民生活服務(wù)擁有可以信賴的產(chǎn)品保障。這樣，居民通過居委會或者直接同公司構(gòu)成了產(chǎn)品服務(wù)的互惠網(wǎng)絡(luò)。駐區(qū)公司的長期品牌效應(yīng)，促使公司通過生產(chǎn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品，獲取了社區(qū)居委會及其居民的社會認可，就此產(chǎn)生了信任關(guān)系，其作為社區(qū)治理組織主體之一的合理性由此確立并不斷隨著互惠網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化而鞏固。
二、非正式的行為規(guī)范
非正式的行為規(guī)范主要是指制度體系之外，治理主體在其交往過程中形成的約定俗成的行為方式和習(xí)慣，組織主體依據(jù)其進行管理、協(xié)調(diào)、商議與合作。在社區(qū)自治實踐工作中，由于制度體系的不完善，無法及時應(yīng)對新的環(huán)境變化，此時，這種非正式的行為規(guī)范無論對于社區(qū)治理主體的轉(zhuǎn)化，還是對于組織主體內(nèi)部管理就顯得尤為重要。正如周雪光所曾指出的：“組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對組織內(nèi)部的運作沒有實質(zhì)上的意義。組織內(nèi)部可能采用非正式的職業(yè)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)來約束行為。”換言之，正式結(jié)構(gòu)是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物，是做給別人看的，而非正式的行為規(guī)范是組織運作的實際機制。案例中社區(qū)企業(yè)與居委會、居民之間的合作伙伴關(guān)系也有著他們的默認規(guī)范，其核心是互惠互利、優(yōu)先服務(wù)，相互支持。集團各分公司必須優(yōu)先為總公司所處社區(qū)提供高質(zhì)量服務(wù)，如若出現(xiàn)問題，總公司高層會考慮對其分公司冠名權(quán)進行審議。這并不是明文規(guī)定，也沒有硬性指標，而是約定俗成的道德規(guī)范。雖然這種道德規(guī)范最初源自于集團高層的社區(qū)居民身份，源自于其部分管理人員的居委會工作經(jīng)歷，但是這種公司與社區(qū)的友好關(guān)系和非正式的人情規(guī)則，卻在公司主體轉(zhuǎn)換為社區(qū)自治主體之一的過程中起到了關(guān)鍵性作用，是其與社區(qū)合作的行動原則和責(zé)任保證。而對于社區(qū)居民和居委會，優(yōu)先選擇集團公司的產(chǎn)品也成為其決策的一個主要方向，形成一種決策慣性，路徑依賴。
三、組織合作技巧
合作技巧主要體現(xiàn)在組織主體如何與居委會進行有效溝通、協(xié)調(diào)，如何處理好與居委會的關(guān)系，并且能夠?qū)⑿в米畲蠡?，關(guān)鍵有：及時發(fā)現(xiàn)與回饋、互利互惠策略。在社區(qū)內(nèi)的娛樂性群眾組織，多數(shù)為社區(qū)居民因為地域和個人喜好的鄰近組成的一個居民娛樂生活圈，例如自行車騎行小隊、跳舞小隊、下棋小隊。以晉城某社區(qū)的自行車騎行小隊為例，因為自行車運動在城市的興起，社區(qū)居民通過騎行活動產(chǎn)生了密切的交往，形成了群眾性團體組織。在團體活動中，居民間接形成了對于社區(qū)公共事務(wù)的輿論環(huán)境，并且在一定程度上達成了對居委會某些做法的一致意見，并出現(xiàn)了骨干成員主動找尋居委會反映情況的群體行為。而該社區(qū)居委會商討社區(qū)事務(wù)，進行民意參考時，又會及時聯(lián)系自行車騎行隊伍的幾個骨干和行家，并通過這一團體將信息匯總與回饋給整個社區(qū)，社區(qū)內(nèi)的公共輿論在這里形成與發(fā)展，非正式的行為規(guī)范在這里產(chǎn)生效力，社區(qū)中與居民生活息息相關(guān)的公共事務(wù)也通過這一組織得到一定程度的解決。同時，群眾團體在組織活動時，居委會予以及時幫助和有力支持，促使團體活動的壯大，這就形成了居委會和群眾團體之間的互惠合作關(guān)系。有關(guān)于合作關(guān)系的穩(wěn)定與長久，居委會需要充分重視、發(fā)掘社區(qū)內(nèi)的娛樂組織，將其拉入社區(qū)公共事務(wù)當(dāng)中，表示出認可和尊重，并予以適當(dāng)?shù)闹С郑龠M這些組織的發(fā)展；而這些娛樂性團體除了發(fā)揮其本質(zhì)的娛樂功能外，還可以為社區(qū)信息的傳播提供有效渠道，形成民意的集散地，幫助居委會將工作落到實處，形成居委會與社區(qū)居民的交流平臺。
參考文獻
[1] 林尚立.社區(qū)民主與治理：案例研究[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003.
*基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“地方政府生態(tài)管理與綠色社區(qū)志愿者組織成長的互動關(guān)系研究”（編號：71173099）；江蘇省“青藍工程”資助；2011年教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”項目（編號：NCET-11-0228）
作者：梁瑩，南京大學(xué)社會學(xué)院社會工作與社會政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。本文基于對長三角地區(qū)三個城市的實證調(diào)查，對公民治理成長之基本現(xiàn)狀進行解析，接著通過Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區(qū)中公民治理的重要因素。通過以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區(qū)中公民治理的真實圖景及影響其發(fā)展的深層原因，期望可以為我國社區(qū)中公民治理與草根民主的成長提供一個基本的理論和實踐分析框架。本文的研究結(jié)論表明，公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當(dāng)緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
[關(guān)鍵詞]草根社區(qū)；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領(lǐng)域迅速傳播。雖然對其尚未有統(tǒng)一的定義，但是多數(shù)學(xué)者都認為公民治理涉及選擇與聲音兩個層面，選擇即是要提供更多的公共服務(wù)機會，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認為21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。然而我國草根社區(qū)中的公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當(dāng)遙遠和冗長的過程。期望本研究成果能夠?qū)δ壳拔覈青l(xiāng)社區(qū)中的公民治理的學(xué)術(shù)理論研究與草根民主的實踐運行發(fā)揮重要作用和產(chǎn)生重要影響。
一、中國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究概況
（一）公民治理：公共參與及公民精神的強力復(fù)興
未來社會的治理最終方向和目標就是公民治理，時下公民治理已然成為公共政策研究領(lǐng)域的流行詞匯，許多學(xué)者都對公民治理的概念以及發(fā)展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于公民治理是什么這一概念并未達成根本性共識。一般認為公民治理中主要包含以下兩個主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對于這兩個議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]?？怂顾珜?dǎo)的公民為中心的治理模式如今成為公民治理發(fā)展的經(jīng)典藍本，“?？怂箯钠鋫€人作為政府管理者的豐富經(jīng)驗出發(fā)，又結(jié)合其對于民主過程與公共行政的研究，發(fā)展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務(wù)公眾，并且促進公共實務(wù)者的專業(yè)性發(fā)展。他承認自己所推崇的是一種地方政府管理的規(guī)范性設(shè)想，但是他堅持認為在全世界都逐漸呈現(xiàn)出這樣一種趨勢：那就是公民越來越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執(zhí)行?！盵3]
在公民治理實踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開放性與包容性，并且為公民提供建議與技術(shù)支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過程中，普通公民不再是被動地參與公共政策過程，并且只是象征性地被公共部門咨詢。相反，公民治理中的公民應(yīng)該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權(quán)力。[5]同時， 在公民治理過程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協(xié)調(diào)者， 充分促進公共政策的決策過程， 并且避免公共政策的破產(chǎn)。[6]
庫珀等學(xué)者認為：“公共參與重新燃起學(xué)者們對于社會治理發(fā)展的希望，其已經(jīng)超越地區(qū)、民族、國家與網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的限制，當(dāng)下的公民參與在不同的層次呈現(xiàn)出不同的形式。而協(xié)商性與共同性的行為策略為達到公民為核心的公共管理實踐起著至關(guān)重要的作用?！?[7]對于公民治理的實現(xiàn)，托克維爾曾對這種未來的治理發(fā)展提出過自己的見解，在他看來，公民自發(fā)形成的志愿組織網(wǎng)絡(luò)能夠整合社會利益、表明個人需求與偏好、促進公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓(xùn)練場。[8]作為一種未來的社會治理模式，抑或為了公民參與的切實實現(xiàn)，抑或為了公民精神的強力復(fù)興，我們都有理由堅信，公民治理的發(fā)展需要不斷的實踐積累，也唯有不斷的組織性、自發(fā)性的自愿公共參與，公民治理的發(fā)展才能實現(xiàn)。
（二）我國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究問題
正如博克斯――公民治理理論的倡導(dǎo)者所言，公民治理理論在基層社區(qū)層面上進行實踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現(xiàn)實可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創(chuàng)建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價值理念的深刻影響在當(dāng)前公共管理與公共政策的理論與實踐領(lǐng)域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點與優(yōu)勢，與孕育與成長于目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)田野中的草根性社區(qū)自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區(qū)治理理論隨著公民治理的發(fā)展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統(tǒng)價值的實現(xiàn)作為其最高責(zé)任，同時其也將公民參與和公民精神作為公民治理過程的重要部分。
從理論和實踐的角度來看， 我國草根社區(qū)存在著公民治理的優(yōu)勢和實踐空間， 但由于我國的悠久文化底蘊、政治傳統(tǒng)和真實的草根社區(qū)治理模式同西方社會差異較大， 特別是在實現(xiàn)公民治理的主觀基礎(chǔ)方面（公民意識、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問題， 因而我國草根社區(qū)實現(xiàn)真實的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對中國草根社區(qū)中的公民治理的真實民主圖景進行深入考察和分析，并對深入影響草根社區(qū)中公民治理的深入主觀因素進行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長中重要的阻滯因素。
本研究以長三角地區(qū)的三城市實證調(diào)查為基礎(chǔ)考察草根社區(qū)中公民治理現(xiàn)狀。在我國，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識得到了較大地提升，公民治理開始從理論逐漸走向?qū)嵺`，尤其是處于改革開放前沿的長三角地區(qū)的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區(qū)的主要治理模式。通過對這三個城市社區(qū)中真實草根民主現(xiàn)狀以及影響因素的深度考察，可以對中國草根社區(qū)中公民治理成長的真實圖景窺見一斑。
（三）研究概況與研究設(shè)計
當(dāng)前國內(nèi)很多學(xué)者較為關(guān)注中國特色的公民治理成長之路徑與方向，而對公民治理孕育、成長與發(fā)展的真實場域和公共空間的深入研究則相對較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預(yù)設(shè)與分析，或者對中國草根社區(qū)中公民治理與草根民主成長歷程之中的種種問題深表隱憂。對于在各方面都領(lǐng)先的長三角地區(qū)的這幾個城市，在我們身邊的民主意識、民主理念與草根民主建設(shè)是否就進行得徹底深入呢？當(dāng)前我國草根社區(qū)中“公民治理”的成長現(xiàn)狀距實現(xiàn)博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據(jù)這兩次延續(xù)性調(diào)查的數(shù)據(jù)和訪談資料，本文嘗試對長三角地區(qū)三個城市社區(qū)中公民治理與草根民主成長之現(xiàn)狀進行深入解析。
本研究的數(shù)據(jù)資料來源于2011年先后在長三角地區(qū)的南京、上海和杭州三個城市進行的實證調(diào)查。本次調(diào)查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調(diào)查城市中抽取區(qū)（縣），然后從區(qū)（縣）中抽取街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），接下來再從街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中抽取居（村）委會。接著，在居（村）委會中抽取被調(diào)查的居民戶樣本時則主要采用系統(tǒng)（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調(diào)查人，抽取生日距8月1號最近的那個人作為調(diào)查對象。整個調(diào)查過程共發(fā)放2000份問卷，回收1611份問卷，達80.5%的回收率；經(jīng)過邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問卷，最后剩1565份有效問卷，達78.3%的有效回收率。 同時本文中少量的數(shù)據(jù)資料來自于2008年筆者在南京市進行的調(diào)查。2008年調(diào)查方法采用多階段抽樣法，抽樣過程中結(jié)合采用分層簡單隨機抽樣法、系統(tǒng)（等距）抽樣法、間隔隨機抽樣與戶內(nèi)抽樣法?？偣舶l(fā)放1000份問卷，最后回收776份，達77.6%的回收率；在此基礎(chǔ)剔除68份廢問卷，最后剩708份有效問卷，達70.8%的有效回收率。
二、草根社區(qū)中真實的公民治理圖景
在社區(qū)中，創(chuàng)建公民自主治理需要關(guān)注公民參與的動力問題。那些批判理論使我們認識到，當(dāng)社區(qū)存在不同利益時，公眾常常不能意識到公共政策過程以及該過程對他們生活的意涵，為了保證有關(guān)的政策議題決策的高質(zhì)量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個過程是公開的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個人的貢獻都有價值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協(xié)調(diào)委員會、公民理事會和幫助者。公民協(xié)調(diào)委員會即將民選管理局從“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色。重新界定管理當(dāng)局的責(zé)任，從決定大多數(shù)政策議題到將政策議題委托給公民理事會，聽取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的整體目標。[10]
在我國城鄉(xiāng)社區(qū)中，與公民協(xié)調(diào)委員會和公民理事會這類自治組織比較接近的是居（村）委會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會等社區(qū)組織。然而，這些社區(qū)自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠。在漫長的發(fā)展過程中，我國居（村）委會逐漸由建國之初的基層群眾自我管理性質(zhì)的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉(zhuǎn)變。在公民治理的實踐中，對于社區(qū)居（村）委會選舉和居民自治的制度完善和健康發(fā)展而言，保持和激勵居民參與社區(qū)選舉和參與社區(qū)治理的積極性至關(guān)重要。本次調(diào)查中，對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這一說法，37.8%與15.6%的被調(diào)查的社區(qū)居民認為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區(qū)公民選擇“無所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關(guān)重要，至少是直接影響公眾自身利益時，社區(qū)居民才會參加此類會議。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會是指建立公民咨詢委員會，來協(xié)助地方政府執(zhí)行行政管理的主要職能，如警務(wù)、消防、公共設(shè)施、公共工作、公園、娛樂設(shè)施和社會服務(wù)。在大型管轄區(qū)內(nèi)，將這些廣泛的功能分解為多個分支領(lǐng)域，并在每一個分支領(lǐng)域建立相應(yīng)的公民理事會。[12] 在我國，業(yè)主大會和業(yè)主委員會是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人，他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會和業(yè)主委員會便應(yīng)運而生了。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理。本次調(diào)查中，對于“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加”這種說法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無所謂”。這表明，近半數(shù)的社區(qū)居民對于參加社區(qū)召開的業(yè)主委員會會議的意愿并不是很強，這與公民治理模型中的公民理事會所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。
博克斯指出，“提升政府對公民的責(zé)任性，迫切需要民眾與代議者和職業(yè)者一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執(zhí)行中的行政管理。最后在可見的績效結(jié)果基礎(chǔ)上進行改革?！盵13]而社區(qū)中公民治理最為直接而具體的表征就是社區(qū)居民參與社區(qū)各類社會政策。當(dāng)問到居民是否同意“對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與，為社區(qū)盡一份力”這種說法時，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對于“我會主動關(guān)心社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）”這種說法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無所謂”的有16.2%。而對于“我必須多了解社區(qū)的各項社會政策，參與監(jiān)督社區(qū)社會政策的執(zhí)行”這一說法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達3.8%和18.3%，表示“無所謂”的居民占33.2%。
公民治理模型中積極參與者關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮積極、持續(xù)的影響。而本次調(diào)查中對于“我對社區(qū)的民主改革提出的建議越多，對社區(qū)民主成長作用越大”這種說法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無所謂”。對于“居民應(yīng)積極參加社區(qū)政治活動，尤其應(yīng)珍視自己的選舉權(quán)”這個問題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無所謂”的有12.1%。而對于“經(jīng)過社區(qū)共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應(yīng)該遵守”這個問題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無所謂”。當(dāng)問到居民對于“參與社區(qū)所舉辦的各項活動（包括政治、經(jīng)濟、文化等方面）就是最大限度地支持社區(qū)建設(shè)”這一問題，18.4%的社區(qū)居民與2.2%的社區(qū)居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。
King，Cheryl S.等學(xué)者指出，參與是公民個體成為人民一分子的必要機會，是對社會應(yīng)盡義務(wù)的一部分。行政人員認識到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當(dāng)?shù)貐⑴c決策制定過程的有效方法。[14]這個調(diào)查的結(jié)果表明，對公民治理中的各項事務(wù)部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當(dāng)前我國社區(qū)草根民主正從動員型參與向自治型參與轉(zhuǎn)變，然而部分社區(qū)公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質(zhì)而言，在社區(qū)治理過程中公民參與被看做是公民的一項政治權(quán)利，民主參與的本質(zhì)是自治，偏離了本質(zhì)規(guī)定性的自治性，進而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀以來，通過地方政府的制度建設(shè)與民主政治改革，長三角地區(qū)的這三個城市的地方治理逐步由動員型的政治參與向自治型治理轉(zhuǎn)變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏，這種現(xiàn)實與公民治理的理論要求相差甚遠。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長中重要的阻滯因素
國外學(xué)者的大量研究表明，在過去所謂公民文化消亡的時代，人們志愿的政治參與活動水平卻沒有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務(wù)活動。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關(guān)聯(lián)性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共政策中更多地體現(xiàn)自己的作用。社群主義者將堅持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻的精神就是公民志愿精神。如果一個國家的公民對其自身所具備的政治責(zé)任和義務(wù)的自我認識程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識，則難以充分運用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權(quán)利。
對于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關(guān)聯(lián)性，可以從Logistic回歸分析中體現(xiàn)。通過Multinomial Logistic回歸對公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價對公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的看法的影響進行分析， Logistic回歸的分析結(jié)果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型
在以上的Logistic回歸模型中，統(tǒng)計結(jié)果顯示，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“無所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的認同度越低，公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越低。相反，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”的認同度越高，則對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越高。這表明公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價越高，公民治理的意愿與意識也越強，反之亦然。
“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法都是對于公民利他性志愿精神的測量。由此可見，公民的志愿精神對于公民治理有著深遠的影響。
在2008年的調(diào)查中，對于 “ 對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”、“我會毫不猶豫地為社區(qū)的一項公益活動捐助一些錢”等說法，超過半數(shù)的社區(qū)居民都認為同意。由此可見超過半數(shù)的社區(qū)居民對于參與社區(qū)志愿活動具有比較強的參與意愿，社區(qū)居民中的志愿精神正處于孕育和成長中，然而對于較大部分社區(qū)居民而言，在參與意識方面依然存在較強的被動性和依賴性，社區(qū)居民參與社區(qū)志愿活動缺乏足夠的熱情度。接著對實際過程中社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的現(xiàn)狀進行解析，對于“您是否參與過社區(qū)志愿服務(wù)？”這一問題，公民選擇 “沒有參加過”的比例高達53.1%，社區(qū)居民選擇“參加過”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒有參與過社區(qū)志愿服務(wù)，這表明盡管有一部分居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的意識與志愿精神正在成長之中，但是實際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實差異。以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
四、草根社區(qū)中的公民治理：真實與遙遠的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個活躍的、持續(xù)發(fā)展的問題，人們對此不斷地進行探詢、實驗、改革和爭論。[16]草根社區(qū)中的公民治理，準許每個公民甚至弱勢群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對于社區(qū)鄉(xiāng)村的社會政策過程與公共事務(wù)都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務(wù)和政策。然而本文的深入調(diào)查研究與實證分析則表明，草根社區(qū)中的公民治理依然在孕育成長之中，離真實的民主圖景依然漫長而遙遠。
（一）主要研究結(jié)論
本研究表明，在草根社區(qū)的公民治理實踐中，社區(qū)居民中的相當(dāng)一部分仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏。對于 “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”、“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加” “對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每位社區(qū)居民都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”“對于社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）我會主動關(guān)心”等說法，相當(dāng)一部分社區(qū)居民仍然表示不贊同或態(tài)度模糊。深層的解析可以發(fā)現(xiàn)，甚至有很多公民并沒有意識到自己是這個國家和社會的主體，并未將自身看作國家的主人，而是依然受延續(xù)千年的“臣民意識”影響，對于國家和社區(qū)中的各種事務(wù)缺乏參與和關(guān)心、缺乏足夠的主動性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權(quán)利和參與意識，忽視了很多本應(yīng)屬于自己的權(quán)利。以上分析表明我國草根社區(qū)中的公民治理現(xiàn)狀與公民治理已有蓬勃發(fā)展的跡象，然而離真實與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠。
進一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區(qū)中公民的志愿精神對于公民治理的成長與發(fā)展有著深遠的影響。然而從分析中可以看出，實際參與社區(qū)志愿服務(wù)的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實差異。因而以上的分析表明，當(dāng)前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
（二）與國內(nèi)相關(guān)研究的區(qū)別與研究貢獻
國內(nèi)關(guān)于公民治理的相關(guān)研究，筆者搜索中國知網(wǎng)相關(guān)的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國基層社會踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構(gòu)――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對公民治理的現(xiàn)在與實踐路徑等進行探討。當(dāng)前國內(nèi)對于公民治理成長與發(fā)展的真實圖景的深入規(guī)范的實證調(diào)查研究的成果仍較少。
本研究通過長三角地區(qū)的三個具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調(diào)查，從嚴格與規(guī)范的實證調(diào)查的角度對中國草根社區(qū)中真實的公民治理圖景進行深入分析，并對影響草根社區(qū)中公民治理發(fā)展的因素進行剖析。這對中國公共管理研究中關(guān)于公民治理的實踐研究，在研究方法和實證研究方面具有一定的學(xué)術(shù)貢獻；在一定程度上推動了中國公民治理在草根社區(qū)層面的規(guī)范實證研究，對于中國微觀層面的真實公民治理實踐的探索與研究具有開拓性的研究意義。
（三）相關(guān)討論與研究展望
對于西方發(fā)達國家而言，教育和培養(yǎng)公民意識與公共精神依然非常重視，將培養(yǎng)公民意識看作其意識形態(tài)的重要建設(shè)工程之一，以此加強鞏固相應(yīng)的社會制度，緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對于公民治理有深遠的影響。由此觀之，對長三角地區(qū)這三個城市的政府來講，需要在全市以及農(nóng)村地區(qū)對志愿精神與志愿理念進行宣傳和普及，加大“長三角地區(qū)社區(qū)志愿者培訓(xùn)基地”的培訓(xùn)設(shè)施建設(shè)，對社區(qū)志愿者在培訓(xùn)實踐中自主掌握志愿服務(wù)的理念與技巧，提供體驗、活動、訓(xùn)練的公共空間。大力培育和發(fā)展各種非營利性社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)志愿者協(xié)會，通過建立治安巡邏隊與業(yè)余培訓(xùn)學(xué)校以及業(yè)主委員會，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識講座，促進社區(qū)居民之間的互動和溝通。招募成立社區(qū)志愿者隊伍并吸納社區(qū)居民中的專業(yè)人才，幫助社區(qū)弱勢群體，充分發(fā)揮群策群力的作用和價值，吸納社會閑散資源到社區(qū)活動中來。此外，更加注重培育公民意識，尤其公民的法律意識、權(quán)利義務(wù)意識、選舉意識、監(jiān)督意識等。
在社會公共治理不斷演進的今天，無可辯駁的事實是傳統(tǒng)的政府中心與市場中心的社會管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)復(fù)雜性公共事務(wù)治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔(dān)負起人類社會應(yīng)對復(fù)雜性議題的重要責(zé)任。[18]新的社會治理模式的將會賦予公共社會新的生長空間，其中以合作治理為核心議題的現(xiàn)代治理模式正在成為當(dāng)代世界治理模式變革的新趨勢。[19]我們看到的是越來越多的公共部門，私人部門以及志愿部門的合作。不同部門之間伙伴關(guān)系的重塑正在為人類社會的治理開啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區(qū)，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區(qū)治理不再將公眾看作是一種可有可無的咨詢者，而是將公眾看作真實的決策參與者， 公共政策的制定以及執(zhí)行不再是政府的壟斷性事務(wù)， 公民也將對公共問題的界定以及解決產(chǎn)生直接性的影響。 [21]社區(qū)田野之間的公民治理民主圖景的走向?qū)Q定于公民治理自身的民主發(fā)展的必然趨勢以及民主價值。然而，公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當(dāng)緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
[關(guān)鍵詞] 社區(qū)護理；護理管理；服務(wù)制度
[中圖分類號] R197.3 [文獻標識碼] B [文章編號] 1674-4721（2011）02（b）-147-02
Investigation and analysis of the nurse's cognition on community health service center care service system
YANG Biping, CHEN Meizhu*, GUAN Lichan, ZHAO Juanjuan,CHEN Yuping
(Department of The Fist Area Physicians, The Fist Affiliated Hospital of Guangzhou Medical College, Guangdong Province, Guangzhou 510120, China)
[Abstract] Objective: To assess the nurse's cognition on community health service center care service system in Guangzhou. Methods: The questionnaire was developed according to services of community health service center and requirement of community nursing service system. 194 nursing staffs of 12 community health service centers in Guangzhou were investigated and the data was analyzed, including private institutions 109 persons and public institutions were 85 persons. Results: The nurses at community health service center acquired the highest score on the security care system, but the lowest score on quality management of some rules and regulations. There was significant difference on total score between nurses at public and private community health service center（P=0.00）. The public（23.07±0.204 8）was higher than the private（21.16±0.3806）. Conclusion: The health services system of community health centers should been further improved. Especially in the private, they should endeavor to strengthen the training on the system and improve the quality of community care.
[Key words] Community nursing; Nursing administration; Service system
當(dāng)今，醫(yī)療衛(wèi)生體制的現(xiàn)狀及其改革方向成為全社會關(guān)注的熱點問題之一。我國把發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)作為解決群眾看病難、看病貴等問題和城市衛(wèi)生改革的突破口。成昌慧等[1]提出：要實現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)和諧、健康、快速發(fā)展，衛(wèi)生改革與發(fā)展成果惠及廣大人民群眾，必須構(gòu)建與和諧社會相適應(yīng)的衛(wèi)生服務(wù)制度。社區(qū)護理人員對服務(wù)制度的認知情況直接影響社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。為了解廣州市社區(qū)護士對護理服務(wù)制度的認知情況，2008年1月～2009年1月，筆者對廣州市12家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的194名護士進行了調(diào)查，現(xiàn)把調(diào)查結(jié)果分析如下：
1 對象與方法
1.1 調(diào)查對象
抽取廣州市12家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（其中民營5家，公立7家）的194名護士作為調(diào)查對象。
1.2 調(diào)查方法與過程
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》和廣州市政府印發(fā)的《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的實施意見》，制定《廣州市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心護理服務(wù)制度調(diào)查表》，調(diào)查表包基本制度、安全制度、質(zhì)量管理、感染控制及其他5個方面的內(nèi)容共24個條目，知道醫(yī)院有該制度的得1分，不知道的得0分，總分24分。由經(jīng)過培訓(xùn)的調(diào)查員對調(diào)查對象獨立進行調(diào)查。
1.3 統(tǒng)計學(xué)方法
將數(shù)據(jù)輸入SPSS 13.0統(tǒng)計軟件，用描述性統(tǒng)計和兩獨立樣本t檢驗的統(tǒng)計方法進行統(tǒng)計分析。
2 結(jié)果
2.1 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)護理人員服務(wù)制度的認知情況
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)護理人員服務(wù)制度的認知情況見表1。
調(diào)查顯示各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的護士對安全制度的知曉率最高，對質(zhì)量管理的一些規(guī)章制度知曉率最低，護理差錯、事故的上報制度在民營醫(yī)院只有66.01%。其中家庭護理病歷建檔在民營醫(yī)院只有33.94%的護士知道，而公立醫(yī)院也只有48.24%的護士知道。
2.2 不同性質(zhì)機構(gòu)的社區(qū)護士護理服務(wù)管理制度知曉狀況比較
兩種不同性質(zhì)機構(gòu)的社區(qū)護士護理服務(wù)管理制度知曉狀況見表2。
被調(diào)查的194名護士中，公立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的護士平均得分（23.070 0±0.204 8）分，高于民營社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心護士的（21.160 0±0.380 6）分。對兩種不同性質(zhì)服務(wù)中心的平均得分做t檢驗，P＜0.05（P=0.00），說明民營社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和公立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的護士對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心護理服務(wù)管理制度的知曉率比較，差異有統(tǒng)計學(xué)意義。
2.3 社區(qū)家庭病歷建立情況
有42.86%的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心沒有建立社區(qū)家庭病歷，且護士對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立社區(qū)家庭病歷的情況知曉率很低，民營醫(yī)院只有33.94%，公立醫(yī)院只有48.24%。對有建檔的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，其覆蓋率也只有60%左右。
3 討論
3.1 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)護理人員安全制度的知曉情況較好
所調(diào)查的12家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的194名護士，對各安全制度的知曉率最高，其中民營醫(yī)院最低達96.33%，公立醫(yī)院最低達97.65%。安全制度的制定和完善，為護士在護理過程中保證患者的安全提供了依據(jù)，護士知曉醫(yī)院的各項安全制度，并在護理過程中遵守制度，才能為患者的安全提供保障。
3.2 不同性質(zhì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心護士對服務(wù)制度知曉情況不同
被調(diào)查的194名社區(qū)護士中，民營機構(gòu)和和公立機構(gòu)的護士對護理服務(wù)管理制度的知曉情況比較，差異有統(tǒng)計學(xué)意義，公立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的護士得分為（23.070 0±0.204 8）分，高于民營社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心護士得分為（21.160 0±0.380 6）分。這可能跟廣州的公立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建院比較早、醫(yī)院的管理比較規(guī)范、政府投入資金相對較多、護理人員的歸屬感強、相對穩(wěn)定等有關(guān)。陳華芳等[2]在調(diào)查中得出：私立社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)實現(xiàn)了大量的公共衛(wèi)生功能，卻沒有得到政府補償。建議在衛(wèi)生行政部門監(jiān)管下，政府應(yīng)根據(jù)提供服務(wù)的質(zhì)和量，以統(tǒng)一的標準考核，給予不同體制社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)開展的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目以相應(yīng)費用補償。
3.3 健全社區(qū)家庭病歷制度
社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)院應(yīng)健全社區(qū)家庭病歷制度，使建檔覆蓋率接近100%。社區(qū)家庭病歷建檔，為流行病學(xué)的研究提供方便，也是實現(xiàn)人人享有衛(wèi)生保健的一個憑證和依據(jù)。調(diào)查中顯示只有一半的社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)院建立了社區(qū)家庭病歷制度，對有建檔的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，其覆蓋率也只有60%左右。且護士對社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)院建立社區(qū)家庭病歷的情況知曉率很低，私立醫(yī)院只有33.94%，公立醫(yī)院也只有48.24%。社區(qū)家庭病歷建檔工作是社區(qū)護理中一項很重要的內(nèi)容，也是一項非常繁重和艱巨的任務(wù)，需要大量人力和物力的投入及社區(qū)居民的理解和協(xié)助?，F(xiàn)在的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，由于政府投入少，社區(qū)護士待遇低，社區(qū)護理人員短缺，加上工作實踐能力儲備不足，很難完成這一項艱巨的任務(wù)。包家明等[3]對社區(qū)護理人力資源調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國社區(qū)護士嚴重不足，而且整體素質(zhì)和能力偏低。陳敏[4]建議采用城市大醫(yī)院扶持社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)的方法，提高社區(qū)工作人員的工作實踐能力，通過職稱晉升、提高待遇等方法來留住和引進人才。
3.4 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)加強護理質(zhì)量的管理
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是一種經(jīng)濟、有效的衛(wèi)生服務(wù)提供方式， 它是解決群眾看病難、看病貴，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保健服務(wù)的基本衛(wèi)生服務(wù)方式，是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的方向[5]。質(zhì)量管理是社區(qū)護理可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，對所出現(xiàn)的護理差錯、事故實行登記和上報制度可以起到前車之鑒的作用。本調(diào)查顯示：社區(qū)護士對質(zhì)量管理的一些規(guī)章制度知曉率最低，護理差錯、事故的上報制度在民營醫(yī)院只有66.01%，護理技術(shù)規(guī)范只有近80%。社區(qū)護士是第一線的服務(wù)提供者，其認知和技能直接影響著社區(qū)衛(wèi)生工作的質(zhì)量和效率。因此應(yīng)不斷完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的管理制度，制定社區(qū)護理技術(shù)規(guī)范，加強社區(qū)護士的培訓(xùn)和考核，提高服務(wù)質(zhì)量，促進社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的發(fā)展。
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在此共識下，建鄴區(qū)計生局及時進行工作思路和工作方法的改革創(chuàng)新，按照國家計生委對城市人口與計劃生育工作“屬地管理、單位負責(zé)、居民自治、社區(qū)服務(wù)”管理新機制的要求，與時俱進，結(jié)合工作實際，積極尋求適合自身特點的發(fā)展新機制，經(jīng)共同努力，確定了試點工作的總體思路、原則和目標，逐步探索出一套具有試點社區(qū)特色的“行政指導(dǎo)、形成制度，社區(qū)為主、整合聯(lián)動，信息互通、協(xié)同管理，綜合服務(wù)、滿足需求”的工作機制。
一、試點工作的基本情況。
2004年2月，我們開始著手籌措試點方案，積極探索依托社區(qū)的街道、社區(qū)、單位“三位一體”良性互動的人口與計劃生育屬地化管理新機制的發(fā)展途徑。經(jīng)認真調(diào)查摸底，最終選定具有代表性的濱湖街道玉蘭里社區(qū)作為試點單位。該社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點較為集中，占地面積約28萬平方米，社區(qū)內(nèi)建有48幢居民住宅樓，48間平房，有住戶1989戶，居民8688人，戶籍人口6906人，寄住1303人，流動人口387人。駐區(qū)單位有125家。由于試點是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的模式可借鑒，為使試點工作有較強的可操作性，進而保證取得良好成效，我們找準開展工作的切入點，緊緊圍繞服務(wù)群眾，以人為本的工作原則，注重充分發(fā)揮各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)、配合作用，成立了以分管區(qū)長為組長，計生局、試點街道、社區(qū)和區(qū)工商局、勞動局、稅務(wù)局、衛(wèi)生局、市容局等區(qū)各有關(guān)部門負責(zé)人為副組長的人口與計劃生育屬地化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
至此，一套“以社區(qū)為主”，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的行之有效的，以城市街道辦事處和社區(qū)居委會為主，單位法定代表人責(zé)任制為依托，以現(xiàn)居住地管理為主，戶籍管理與現(xiàn)居住地管理相結(jié)合的管理機制的試點工作在建鄴區(qū)濱湖街道玉蘭里社區(qū)正式啟動。
二、試點工作的具體做法。
“以社區(qū)為主”的管理新機制，是一種適應(yīng)改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展新形勢，依托社區(qū)，依照相關(guān)法規(guī)和各自職責(zé)，形成政府、社區(qū)和單位“良性互動”，對城市人口與計劃生育共同管理和服務(wù)的工作模式。由于它適應(yīng)新時期計生工作的發(fā)展要求，把計生工作的重心放在了社區(qū)，直接面向社區(qū)，堅持以人為本，注重人的全面發(fā)展，尊重社區(qū)居民的計劃生育主人翁地位，最大限度地滿足了社區(qū)居民在計劃生育、生殖保健、家庭社會化服務(wù)等方面日益增長的需求，更容易被群眾所接受，解決了社區(qū)里大批下崗失業(yè)人員，外來打工、經(jīng)商人員，以及個體、私營、民辦等非公企業(yè)人員在計劃生育管理和服務(wù)方面存在的“盲點”和“死角”問題。半年來，在領(lǐng)導(dǎo)小組的正確指導(dǎo)和各有關(guān)單位的共同努力下，試點工作進展順利，取得了一定的成效，初步構(gòu)建了“以社區(qū)為主”的人口與計劃生育屬地化管理模式，建立健全了社區(qū)計生工作網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)保障體系。
（一）加強行政指導(dǎo)，形成工作制度?？倳浿赋觯骸氨仨殘猿掷碚摵蛯嶋H相結(jié)合，因地制宜、因時制宜地把科學(xué)發(fā)展觀的要求貫穿于各方面的工作?！比丝谂c計劃生育工作貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，必須首先提高對新形勢、新情況、新問題的認識度，然后是解決好日益增多的新情況、新問題，使人口與計劃生育工作健康、穩(wěn)定地向前發(fā)展。對此，我們把加強對新形勢的認識和理順工作關(guān)系擺上了議事日程。
1、深入調(diào)研，掌握情況。在領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，對轄區(qū)內(nèi)單位進行了調(diào)查摸底，弄清駐區(qū)各企事業(yè)單位和經(jīng)營戶的人員基本情況，并分門別類地進行登記造冊，為商討、制定實施方案準備了第一手資料。
2、上門走訪，取得支持。通過街道、社區(qū)計生專干攜帶計生宣傳折頁上門走訪，取得各企事業(yè)單位的理解、支持和配合，對不理解、不配合的單位采取多次上門宣傳的辦法，以真誠、負責(zé)的態(tài)度和對工作的熱情，爭得他們的理解、支持和配合。
3、理順關(guān)系，明確職責(zé)。在清楚地掌握社區(qū)的基本情況及取得各方的理解、支持和積極配合的基礎(chǔ)上，我們又通過召開座談的方式，征求多方意見，明確各有關(guān)單位，特別是駐區(qū)企業(yè)的人口與計劃生育工作法定職責(zé)。經(jīng)過多次交流和協(xié)調(diào)，理順了街道、社區(qū)居委會和企事業(yè)單位之間的工作關(guān)系和各自職責(zé)分工，進一步提高了對推行人口與計劃生育屬地化管理工作的認識。
4、健全制度，加強指導(dǎo)。經(jīng)過多次的調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)沒有可靠的制度作保障，試點工作將難以取得長效的發(fā)展和切實的成效。為此，我們在試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組的支持和幫助下，召集區(qū)各相關(guān)部門負責(zé)人和獻計獻策，以召開座談的形式共同研究商討形成了試點工作的規(guī)范和制度,作為一種常規(guī)性的工作常抓不懈。
一是決策制度。針對計生工作形勢的發(fā)展變化，由區(qū)計生局牽頭，由試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組和街道、社區(qū)居委會以及企事業(yè)單位法人等共同研究調(diào)整工作方案。如企事業(yè)單位定期向社區(qū)上報信息、年度的工作安排等事宜。
二是協(xié)調(diào)制度。主要是針對駐企事業(yè)單位計生專兼職干部等的人員變更情況，由社區(qū)居委會負責(zé)對其進行工作方法、原則和共駐共建等有關(guān)計生工作的培訓(xùn)。
三是會議制度。主要包括例會制度、年會制度和群眾制度。通過召開每季一次例會制度，就近期工作目標提出議題，進行討論，以平等協(xié)商的態(tài)度達成一致、形成共識，并就反饋信息制定指導(dǎo)意見。以召開每年一次的年會制度，就人口與計劃生育工作理論進行研究討論，總結(jié)交流一年來的工作情況，查找不足，并進行經(jīng)驗推廣。不定期地主持召開由社區(qū)居民、駐區(qū)單位職工和轄區(qū)內(nèi)流動人口以及計生信息員、樓棟長、協(xié)會積極分子參加的群眾會議，廣泛征求群眾對計生服務(wù)工作的意見和建議，為他們發(fā)揮在計劃生育中的主人翁地位提供參與機會。
（二）圍繞社區(qū)重心，資源整合聯(lián)動。我們在認真分析駐玉蘭里社區(qū)的125家企事業(yè)單位的基本情況，把125家企事業(yè)單位分成了指導(dǎo)性的管理單位和委托性的管理單位兩種類型，針對各家的不同特點，采取不同的管理和服務(wù)措施，充分發(fā)揮企業(yè)計生協(xié)會的橋梁、紐帶和樓棟長、會員小組長的號召、帶動作用，使社區(qū)居民自治組織自我管理、自服務(wù)、自我監(jiān)督作用得到充分體現(xiàn)，逐步形成了社區(qū)內(nèi)資源共享、各方聯(lián)動的人口與計劃生育工作良好局面。
1、以“召開聯(lián)系會”為紐帶，指導(dǎo)管理駐區(qū)中較大的企事業(yè)單位的人口與計劃生育工作。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及企業(yè)改制步伐的加快，企業(yè)由對政府依附關(guān)系轉(zhuǎn)到單純追求經(jīng)濟效益的市場競爭主體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人。從駐玉蘭里社區(qū)較大的47家企業(yè)看，大多數(shù)企業(yè)雖有計生機構(gòu)，但由于機構(gòu)精簡、人員減少，工作只能疲于應(yīng)付，難以擔(dān)負新形勢下艱巨的計生工作任務(wù)，尤其是負責(zé)計生的工作人員，絕大部分都身兼數(shù)職，沒有精力，也沒有時間和能力抓經(jīng)常性的人口與計劃生育工作，只能滿足于統(tǒng)計報表和節(jié)假日的宣傳教育，難以滿足廣大育齡人群的保健需求和對計生科學(xué)知識的掌握。特別是在市場競爭激烈以及企業(yè)在改制、扭虧、發(fā)展新項目、開發(fā)新產(chǎn)品等經(jīng)營活動的壓力下，要想讓企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)拿出一部分精力抓計生工作是不現(xiàn)實的，企業(yè)要在工作時間抽出人員搞計生活動和培訓(xùn)也是很困難的。針對這種情況，我們因地制宜、對癥下藥，找準問題的焦點，以5種途徑打開企業(yè)計生工作開展的突破口：
一是通過街道與企業(yè)簽訂人口與計生目標管理責(zé)任書，堅持實行目標管理。二是通過社區(qū)與47家企業(yè)簽訂計劃生育雙向服務(wù)協(xié)議書，落實企業(yè)法定代表人計劃生育責(zé)任制，明確管理職責(zé)，落實企業(yè)計生管理措施，特別是明確在社區(qū)計生管理中的職責(zé)，用法律約束力取代單位和戶口的約束力。三是成立47家企業(yè)參加的駐社區(qū)計劃生育工作聯(lián)系會，制定了聯(lián)系會的章程，推薦了聯(lián)系會的會長、副會長和理事，由聯(lián)系會成員單位來共同研討、交流企業(yè)計劃生育工作，實現(xiàn)資源共享、共駐共建、雙向服務(wù)、信息通報、計生政策宣傳等計生工作的一體化管理和服務(wù)，并對簽訂的“計生工作雙向服務(wù)協(xié)議”執(zhí)行情況進行相互監(jiān)督和檢查。四是制定企業(yè)與社區(qū)計劃生育信息聯(lián)系單，指定專人定期上報，社區(qū)根據(jù)聯(lián)系單上的服務(wù)需求做好服務(wù)安排。五是在100人以上的企業(yè)中成立企業(yè)計劃生育協(xié)會，通過發(fā)揮計生協(xié)會群眾組織的特點和自我監(jiān)督、自我服務(wù)的功能，提高對計劃生育的參與意識。
從實踐來看，企業(yè)計生工作納入社區(qū)，走屬地化管理的道路，一方面有利于減輕企業(yè)工作負擔(dān)，便于企業(yè)集中精力抓生產(chǎn)經(jīng)營，抓經(jīng)濟效益。另一方面保證了企業(yè)職工實行計劃生育政策的利益保障，并滿足了企業(yè)職工的保健需求，為其更好地發(fā)展經(jīng)濟提供了健康支持。
2、以“劃片管理”的方式，把個體經(jīng)營戶和“三人公司五人店”的從業(yè)人員列為社區(qū)的委托管理對象。
隨著經(jīng)濟體制改革的深入，企業(yè)的社會職能逐步弱化，政府對企業(yè)的行政管理力度日益減弱，加上非公有制企業(yè)的大量增加，使傳統(tǒng)意義上的“單位人”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。從玉蘭里社區(qū)的125家駐區(qū)單位看，只有47家單位的職工屬于傳統(tǒng)意義上的“單位人”，其他的78家個體工商戶和“三人公司五人店”，基本上都沒有承擔(dān)起計劃生育的社會管理功能和責(zé)任，使其計劃生育工作處于無人管的真空地帶。它們不是傳統(tǒng)意義上的“單位”，單一的行政指令對其不具有威嚴性，對這些組織和從業(yè)人員的管理不到位，存在較多漏洞，僅僅依靠街道來管，既管不了也管不好，包攬不下來。依靠非公經(jīng)濟組織落實“單位負責(zé)”，往往會落空。到底怎么辦？我們與時俱進，審時度勢，整合社區(qū)資源，把社區(qū)內(nèi)78家個體經(jīng)營戶當(dāng)作社區(qū)的“自管”對象，以委托管理的形式納入社區(qū)的“自管”范圍，享受與社區(qū)居民同等的管理和服務(wù)待遇。指導(dǎo)78家個體經(jīng)營戶與社區(qū)簽訂計劃生育委托管理協(xié)議書，并明確各自的職責(zé)分工和應(yīng)盡的義務(wù)，并把78家個體經(jīng)營戶和“三人公司五人店”按照地段劃分為5個計劃生育管理片，每個片推薦產(chǎn)生了一個片長，由片長把各片的計生信息報告單定期反饋給社區(qū)，由社區(qū)定期向個體工商戶、“三人公司五人店”進行計生的宣傳教育、計生信息的溝通和提供避孕節(jié)育、生殖保健以及參加常規(guī)性的環(huán)孕情檢查等計生優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做到計生社區(qū)劃片管理“包管到片”、“服務(wù)到人”。
3、以活動為載體，充分發(fā)揮企業(yè)計生協(xié)組織的橋梁、紐帶作用，為企業(yè)自覺參與計劃生育自我管理、自我服務(wù)的主人翁意識提供載體作用。
為進一步深化計劃生育的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，切實滿足社區(qū)居民、企業(yè)職工、計生家庭、流動人口、未婚青年等多層次人員的多種計劃生育和保健的需求，我們認識到，隨著市場經(jīng)濟的確立和政府職能的轉(zhuǎn)變，社區(qū)計生工作由直接的行政干預(yù)向居民自治轉(zhuǎn)變是發(fā)展的必然趨勢，社區(qū)計生工作只有通過居民自治，把群眾組織起來，才能順利完成計生工作的總體目標和任務(wù)。我們在試點工作中注重發(fā)展企業(yè)計生協(xié)組織，不斷地優(yōu)化會員結(jié)構(gòu)，提高隊伍素質(zhì)，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，力爭使企業(yè)計生協(xié)工作全面滲透、全面融入到社區(qū)，與社區(qū)內(nèi)以樓棟長和會員小組長為首的社區(qū)計生協(xié)自治組織保持經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通，進行工作經(jīng)驗和信息的相互交流。通過居民自治，發(fā)揮好其在企業(yè)計生工作中不可替代的優(yōu)勢。試點以來，組織企業(yè)參與了以“關(guān)愛女童”為主題的廣場活動等，并充分發(fā)揮企業(yè)計生協(xié)會自治組織的服務(wù)功能，組織有一技之長的志愿者為流動人口開展插花技術(shù)、計算機基礎(chǔ)知識等技能培訓(xùn)，幫助流動人口掌握一技之長，為流動人口就業(yè)送溫暖、獻愛心。實踐證明，把企業(yè)計生協(xié)會組織融入社區(qū)，與社區(qū)計生協(xié)組織合成整體合力，通過共同開展活動，切實尊重他們在計劃生育中的主人翁地位，維護他們的合法權(quán)益，充分發(fā)揮計生協(xié)組織的自治功能，以開展多種形式的活動為載體，形成社區(qū)居民、企業(yè)職工、流動人口在社區(qū)內(nèi)相互監(jiān)督和服務(wù)的良好氛圍，最大限度地滿足了他們在計劃生育、少生優(yōu)生、避孕節(jié)育、生殖保健、家庭社會化服務(wù)等方面日益增長的需求，從而使社區(qū)內(nèi)人人都能自覺參與計劃生育，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能，為社區(qū)的繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展?fàn)I造了良好的人口環(huán)境。
（三）建立信息互通，協(xié)同各家管理。育齡婦女信息系統(tǒng)建立的主要目的是通過提供準確、及時的信息引導(dǎo)計生優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為使社區(qū)人口與計劃生育數(shù)據(jù)庫更好地建立并實現(xiàn)信息的正常變更，創(chuàng)建完善的信息交流網(wǎng)絡(luò)，我們把理順信息反饋渠道作為重點進行了梳理，特別是駐區(qū)單位與社區(qū)之間的信息渠道作了專門的規(guī)定。
1、建立信息報告單制度。為保證企業(yè)信息采集的準確度，我們對駐區(qū)單位中規(guī)模較大或有主管部門的企業(yè)、個體工商戶和“三人公司五人店”等指定了專門的計生信息員，負責(zé)將本單位每月發(fā)生的婚、孕、產(chǎn)、節(jié)育等信息上報社區(qū)，暢通了駐區(qū)企事業(yè)單位、個體工商戶口和“三人公司五人店”與社區(qū)之間的信息渠道。
2、理順信息交換渠道。為避免信息的重復(fù)錄入，保證信息的準確性、條理性，我們重點梳理了企業(yè)職工的信息錄入渠道，分為4種情況：一是對于工作在駐區(qū)單位又居住在同一社區(qū)的職工信息錄入本社區(qū)育齡婦女信息庫。二是對于工作在駐區(qū)單位、居住在同一街道內(nèi)不同社區(qū)的職工信息，通過社區(qū)信息員進行社區(qū)間的信息交換。三是對于工作在駐區(qū)單位、居住在本區(qū)不同街道的職工信息，由社區(qū)信息員送到本街道進行街道間的信息互換。四是對于工作在駐區(qū)單位而居住在外區(qū)縣的職工信息，則由其居住地社區(qū)采集錄入其信息。
3、根據(jù)信息制定工作措施。社區(qū)指派專人每月到街道計生辦提取民政、衛(wèi)生等部門提供的婚、孕、產(chǎn)、節(jié)育等信息，加上社區(qū)平時為常住人口上報戶口出具證明時掌握的出生信息，通過集中分解、核實后，再反饋到街道計生辦。社區(qū)在掌握人口底數(shù)的基礎(chǔ)上建立了轄區(qū)內(nèi)所有育齡婦女的信息系統(tǒng)，通過電子臺帳設(shè)立計生工作簿，實行微機化管理。我們根據(jù)電子臺帳的信息，制定工作計劃，并根據(jù)不同類型育齡婦女的需求，提供不同的、有針對性的計劃生育生殖保健服務(wù)。
經(jīng)實踐證明，這種社區(qū)直接獲取信息，形成街道、社區(qū)間的信息交換的做法，與以往通過民政、衛(wèi)生等部門獲取信息的做法相比較，信息采集的準確度和及時性更高。社區(qū)通過單位上報的信息聯(lián)系單，能夠在第一時間獲取育齡婦女的最新信息，直接進行分類整理并錄入微機，進行信息的交換，不僅縮短了信息采集的工作流程，并且節(jié)省了工作時間；不僅減輕了社區(qū)的工作負擔(dān)，還保證了信息的及時性和準確性。進而為育齡人群提供及時而有針對性的計劃生育避孕節(jié)育、生殖保健等的優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了進一步深化平臺。據(jù)調(diào)查，90％的單位職員都很滿意這種做法。
（四）提供綜合服務(wù)，滿足多方需求。為真正實現(xiàn)人口與計劃生育“依托社區(qū)、面向家庭、服務(wù)到人”的工作原則，我們注意認真分析、歸納總結(jié)，把社區(qū)內(nèi)5種情況的人員列為社區(qū)人口與計劃生育的服務(wù)對象，主要有：人戶同在的純居民，人在戶口不在的人戶分離人員，流動人口，工作和居住同在的職工，委托管理個體工商戶的從業(yè)人員。找準了服務(wù)主體和服務(wù)對象，徹底消除服務(wù)的盲目性和不確定性，增強試點工作中服務(wù)目標的針對性和確定性，并針對不同服務(wù)對象采取不同服務(wù)手段。依托信息，整合社區(qū)資源，把計劃生育的宣傳教育、技術(shù)服務(wù)以及對生產(chǎn)、生活困難的計劃生育家庭幫扶等綜合服務(wù)，全面融入到社區(qū)服務(wù)體系之中。
1、以信息為引導(dǎo)，以群眾的需求為導(dǎo)向，開展多元化優(yōu)質(zhì)服務(wù)。采集信息的目的在于把握群眾的需求，并用以指導(dǎo)管理、引導(dǎo)服務(wù)，使計生工作更具有針對性和主動性，最終贏得群眾滿意，我們注意通過信息采集，匯總分析包括人戶同在的純居民、人在戶口不在的人戶分離人員、工作和居住同在的職工、個體工商戶的從業(yè)人員4種類型的人員計劃生育服務(wù)需求點，采取多種服務(wù)手段，開展多元化的計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)。一是上門巡回服務(wù)。根據(jù)信息對重點服務(wù)對象上門指導(dǎo)服務(wù)，對弱勢育齡群體定期巡回訪視，贈送藥品、宣傳卞片、宣傳紙杯等的形式，提醒注意事項和計劃生育的生殖保健知識，讓群眾在細微處感受真情。二是推進以技術(shù)服務(wù)為重點的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。實施避孕方法知情選擇、生殖道感染防治和出生缺陷干預(yù)“三大工程”，使群眾享受到基本的生殖保健服務(wù)。三是充分利用區(qū)計劃生育服務(wù)中心的服務(wù)功能，給全區(qū)育齡婦女發(fā)放環(huán)情、孕情檢查服務(wù)證人手一份，方便她們根據(jù)自己的需要免費檢查，此舉受到了育齡人群的普遍歡迎。
2、以查驗《婚育證明》為主線，對流動人口開展人性化真情服務(wù)。隨著城市化進程和戶籍制度改革步伐的加快，流動人口與人戶分離現(xiàn)象不斷加劇，這些人員都匯聚在城市的社區(qū)，而且居無定所，給社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展帶來了隱患。從玉蘭里社區(qū)來看，這部分人已占到社區(qū)總?cè)藬?shù)的20％，目前呈現(xiàn)不斷增加的趨勢。這些人員離開戶籍地后，戶籍地所在的社委會根本無法了解其婚姻、生育、節(jié)育情況，實施管理更無從談起，現(xiàn)有的以戶籍地為主的計劃生育管理難以發(fā)揮效力。為避免出現(xiàn)流動人口漏管、失管現(xiàn)象，我們以查驗婚育證明為主線，把流動人口納入社區(qū)，開展具有人性化的現(xiàn)居地管理模式，同戶籍人口一樣“同宣傳、同服務(wù)、同管理”。首先，通過建立流動人口檔案，促進對居住在社區(qū)內(nèi)的育齡人群進行查證、驗證、辦證。通過認真的查證、驗證，可以使很多隱藏在正常層面下的計劃外生育情況“浮出水面”，以便采取相應(yīng)措施。其次，依托社區(qū)流管站，形成多個部門齊抓共管、綜合治理的氛圍。在社區(qū)流管站設(shè)立計生窗口，并指定專人負責(zé)。委托公安、工商、勞動等部門在為流動人口辦理遷戶口、營業(yè)執(zhí)照、就業(yè)培訓(xùn)和發(fā)放勞動就業(yè)證等過程中查驗婚育證明，對無證者，及時告知社區(qū)流管站，由社區(qū)流管站為其辦理南京市《婚育服務(wù)證明》，社區(qū)依據(jù)此信息提供有針對性的管理和服務(wù)。第三，對居住穩(wěn)定特別是簽訂勞動合同就業(yè)的外來育齡婦女建卡進機，同戶籍人員一樣普及知識，提供服務(wù)，并定期采集和變更有機計生信息。第四，充分利用衛(wèi)生資源優(yōu)勢，為流動人口提供孕情、環(huán)情檢查和生殖保健等技術(shù)服務(wù)，使他們享受到和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥膬?yōu)質(zhì)服務(wù)。
三、試點中的矛盾和問題。
以上是推行“以社區(qū)為主”的人口與計劃生育屬地化管理試點工作所取得的成效，看到取得的成就固然令人鼓舞，但是隨著試點工作的進一步推進，存在的矛盾和問題同樣是不可忽視。主要矛盾和問題有：
（一）部分企業(yè)觀念未轉(zhuǎn)變，對社區(qū)的認同感不夠，給社委會的計劃生育工作造成很大的阻力。在這次試點中發(fā)現(xiàn)，下崗失業(yè)人員、流動人口、個體工商戶和“三人公司五人店”的職員對社委會的工作比較配合。相反，機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)事業(yè)單位及其他有穩(wěn)定工作的人員，他們認為自己有單位、有組織，社委會沒有權(quán)力“管”他們，不愿接受調(diào)查。在一定程度上并不支持和了解社委會的工作，不愿接受社委會的服務(wù)，勢必會給今后現(xiàn)居地管理的實施造成一定的阻力。
（二）相關(guān)的人口統(tǒng)計、工作程序不健全，工作困難很大。由于實施計劃生育現(xiàn)居住地管理是一項全新的工作，我們推行的試點工作也處于探索期。因此，在生育、節(jié)育的統(tǒng)計方面，如何實現(xiàn)育齡婦女單位、戶籍地、現(xiàn)居住地之間的口徑統(tǒng)一、信息的及時反饋、相互通報情況，避免數(shù)據(jù)的錯、漏和重復(fù)等現(xiàn)象是一個亟待解決的問題。
（三）開展社區(qū)計劃生育屬地化管理的經(jīng)費不足。推行“以社區(qū)為主”的人口與計劃生育管理機制是一個新生事物，還處于摸索階段，在其不斷地發(fā)展和完善過程中必然需要足夠的人力、物力和財力作保障，才能順利地運行，從而保證成效的取得。否則，推行“以社區(qū)為主”的屬地化管理只能是紙上談兵、空中樓閣、名存實亡。
（四）積聚在社區(qū)的流動人口計劃生育問題已成為當(dāng)前社區(qū)計劃生育工作的重點和難點。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，大量的流動人口流向城市，匯聚在社區(qū)，但由于他們在城市求職難、工作不穩(wěn)定、居住不固定，流動性非常大，缺少組織管理，不僅給計劃生育的管理和服務(wù)帶來了很大的難度，而且給社區(qū)帶來了安全隱患。作為流動人口流入地的政府部門，如何采取有效措施，加強與流出地政府的聯(lián)系，制定優(yōu)惠政策，切實關(guān)心、關(guān)愛他們的生產(chǎn)、生活，積極引導(dǎo)他們?yōu)榈诙枢l(xiāng)作貢獻已成為當(dāng)務(wù)之急。
四、幾點啟示。
看到成效，就能受到鼓舞、增強信心。認識矛盾和問題，就能明確今后努力的方向。我們要針對工作中出現(xiàn)的新問題、新情況進行及時的調(diào)查研究，根據(jù)新的情況確定新的工作思路方法措施，切實幫助解決社區(qū)工作的實際困難和問題，引導(dǎo)和鼓勵社區(qū)根據(jù)自身的特點創(chuàng)造性地開展工作，不斷提高計劃生育的管理和服務(wù)水平。特提出以下建議：
（一）加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，在綜合治理人口問題上有所突破。充分發(fā)揮區(qū)計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，進一步理清計劃生育、工商、勞動、衛(wèi)生、民政、教育、公安等相關(guān)部門在法律框架下的職責(zé)，規(guī)范街道、屬地單位、社區(qū)在人口與計劃生育工作中各自的職能分工，進一步構(gòu)建部門、單位對社區(qū)開展屬地化管理工作的政策支撐。
（二）加大政策宣傳力度，切實轉(zhuǎn)變?nèi)罕娙谌肷鐓^(qū)、共駐共建社區(qū)的觀念。讓廣大群眾廣泛參與計劃生育工作是實施計劃生育屬地化管理的重要保證。應(yīng)大力加強計劃生育工作融入社區(qū)的宣傳，讓群眾了解社區(qū)、認識社區(qū)，增強他們對社區(qū)的歸屬感、認同感，讓社區(qū)內(nèi)單位及居民、流動人口積極參與、支持社區(qū)計劃生育工作，使計劃生育真正變成群眾工作，自覺實行計劃生育。
（三）加強信息管理，實現(xiàn)資源共享。推行計劃生育屬地化管理，只靠計生一個部門很難，必須充分利用有關(guān)部門的信息平臺。如公安、衛(wèi)生、民政等部門，應(yīng)把向計生部門定期報送嬰兒出生、上報戶口、戶口遷移、取育手術(shù)、婚姻登記等信息作為一項常規(guī)性的工作。這樣才能較為準確、全面了解現(xiàn)居住地人員的計劃生育情況。
（四）街道采取有效措施，對少數(shù)不配合計生工作的單位進行督促檢查。街道要關(guān)心支持社區(qū)開展屬地化管理工作，對少數(shù)計生管理工作淡薄、不支持計生工作的企事業(yè)單位要結(jié)合街道實際，采取有效措施，督促單位強化管理和服務(wù)工作，幫助社區(qū)推進試點工作的進一步開展。
（五）結(jié)合實際，加大對開展計劃生育屬地化管理工作的培訓(xùn)力度。培訓(xùn)工作的開展要與計劃生育工作目標緊密地結(jié)合，找準工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高培訓(xùn)的針對性。要通過多種方式、多種途徑的培訓(xùn)，使參訓(xùn)人員切實認清當(dāng)前計劃生育工作的新形勢，能夠從老的“條條管理”和“條塊結(jié)合”的計劃生育的管理模式中走出來，自覺地進入“以社區(qū)為主”的人口與計劃生育屬地化管理的模式中來；要通過培訓(xùn)，使參訓(xùn)人員對各有關(guān)成員單位等的職責(zé)權(quán)限以及相互之間的工作關(guān)系有一個非常清楚、非常明了的認識，為他們能更有序地開展好工作提供“指路明燈”和理論保障。版權(quán)所有
價值取向社會公平主體性
弱勢群體也叫社會脆弱群體，是指社會中收入較低、生活困難，社會資源短缺，在社會競爭中處于不利地位，并缺乏相應(yīng)發(fā)展?jié)撃艿娜巳?。學(xué)術(shù)界一般把弱勢群體分為兩類，即生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，是因為明顯的生理原因而造成的自身能力不足或欠缺，如年齡、疾病、智力等；后者則基本上是社會制度安排原因造成的，如失業(yè)、受排斥、機會不均等。一般而言，在一個正常的社會里，所謂的弱勢群體主要是指前者，其社會權(quán)利是基于人道主義理念的道德權(quán)利，在性質(zhì)上是權(quán)利的救濟或救助，具有施舍或額外所得的意蘊，體現(xiàn)了社會的人文關(guān)懷，因而，保證其基本的生活必需是其不言而喻的價值取向。然而，“弱勢群體不是一個一成不變的概念，它的形成和演變軌跡是社會在一定的發(fā)展時期政治經(jīng)濟文化綜合作用的結(jié)果?！彼?，弱勢群體是社會發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，其實際內(nèi)涵和特征在不同時期會有很大差異，其特性既有普遍性，又有特殊性，由此決定了價值取向上的差異，即其社會權(quán)利保障的價值取向顯然不僅僅是保證生存必需，而是有著更為深刻的要求，那就是人的自由全面發(fā)展。
一、弱勢群體社會權(quán)利保障的價值取向是由社會主義的最終目標決定的
馬克思說：“在過去的各個歷史時代，我們幾乎到處可以看到社會完全劃分為各個不同的等級，看到社會地位分成多種多樣的層次?！瘪R克思之所以持社會分層的說，是因為看到了生產(chǎn)關(guān)系對人的社會地位的決定性作用，以及由此形成的弱勢群體與強勢群體的結(jié)果。正是基于這種緣由，馬克思以人的解放為邏輯起點闡釋了人的自由全面發(fā)展思想的，并且認為每個社會人的解放內(nèi)容是不同的。在封建社會，人的解放主要是擺脫封建專制對人的自由限制與對人性的泯滅；在資本主義社會，人的解放主要是擺脫物對人的奴役、克服人的異化和人格分裂。社會主義社會以生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)，這樣就為人們平等的社會關(guān)系奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)，雖然仍然存在著社會分工，但它只能引起人們社會地位的區(qū)別而不會導(dǎo)致強弱。因而，在社會主義社會里，人的解放不存在擺脫人的依賴關(guān)系的任務(wù)，也不存在擺脫類似資本主義社會的物的奴役的任務(wù)，而是真正實現(xiàn)了人的自由全面發(fā)展。社會主義的發(fā)展與人的發(fā)展具有內(nèi)在的一致性，離開人的發(fā)展，社會發(fā)展的質(zhì)量和水平是難以高估的，而人的發(fā)展，在馬克思看來是每一個人的發(fā)展，“每個人的發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件?！?/p>
二、確立人的自由全面發(fā)展的價值取向是由改變?nèi)鮿萑后w的弱勢地位的必然要求
馬克思設(shè)想的社會主義人的自由全面發(fā)展生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)之上的，它為我們認識當(dāng)今社會弱勢群體存在的原因提供了有意的指導(dǎo)。但是，如果僅僅認為生產(chǎn)發(fā)展的不足是導(dǎo)致弱勢群體存在的根本原因，這是不夠的。因為，“今天的人們都深信，要尋求這個世界中的事物出現(xiàn)的原因，只能立足于這個世界本身，所以，所有關(guān)于人的事情的原因同樣也只能在這個世界中尋找，而且，歸根結(jié)底要在人身上尋找?！?/p>
在我國，人民是社會和國家的主人，平等地享有各種各樣的社會權(quán)利。然而，社會政治生活中原被稱為國家和社會主人的工人階層和農(nóng)民階層正成為弱勢群體的主要群體。盡管從根本上看造成他們?nèi)鮿莸匚坏脑蛟谧陨?，但從客觀上看，其實都離不開的一個核心，那就是權(quán)利在配置和實現(xiàn)的不平等，如備受國人質(zhì)疑的戶籍制等，正是這種不平等造成了人們在社會資源占有和使用上的不平等，從而在社會競爭中處于劣勢，淪為弱者。與此相伴的直接后果是弱勢個體深受物質(zhì)和精神的雙重困擾，使人的自由全面發(fā)展遭遇了前所未有的道德尷尬。如前所述，社會主義作為一種制度，就是通過合理的制度安排體現(xiàn)社會公平。但當(dāng)前數(shù)目龐大的弱勢群體不僅其基本生活需求處于較低水平甚至得不到滿足，而且還必須面對改革深化和社會發(fā)展分化所帶來的新壓力。他們的住房、醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老保障等都要自己負擔(dān)，壓力很大。大量的調(diào)查證實，他們對于家庭變故和各種災(zāi)害缺乏基本的抵御能力，抵御社會風(fēng)險的經(jīng)濟能力和心理能力較弱，生存壓力和精神負擔(dān)沉重，具有較強的相對剝奪感、受歧視感，社會生活被邊緣化。這種生活現(xiàn)狀不僅摧損著弱勢群體的人格發(fā)展和身心健康，而且還會影響到子女的健康成長和價值取向。這種發(fā)展的實際結(jié)果與發(fā)展的預(yù)定目標相背離的矛盾，使人的自由而全面發(fā)展遭遇了前所未有的尷尬。
人的自由全面發(fā)展的價值取向?qū)θ鮿萑后w的特殊意義在于，人的解放總是現(xiàn)實的人的解放。在社會主義市場經(jīng)濟成為人的生存方式的條件下，一個人的社會地位主要是由自我能力決定的，是自我實現(xiàn)的實際反映，體現(xiàn)了社會的公平價值。對弱勢群體而言，極少數(shù)人可以依靠自身能力超脫不平等因素的制約，但絕大部分人必須依賴社會提供和搭建自由平臺，以徹底清除弱勢群體自由全面發(fā)展的障礙。否則，這個社會就是一個非正義的社會，人們就有理由質(zhì)疑其存在的合理性和合法性。
三、以增進社會公平、尊重弱勢群體的主體性為思路，建構(gòu)弱勢群體自由全面發(fā)展的社會環(huán)境
第一，完善具體制度，努力減少不公正的因素，增進社會公平。萬俊人先生在論及羅爾斯正義原則時曾有這樣的評述：“人們組建社會不僅僅是為了生存，社會也不能僅僅成為一部分社會成員稱心如意的政治組織或者倫理共同體，而應(yīng)該成為所有參與社會組織的全體成員能夠接受和認可的政治組織或倫理共同體，無論以何種理由，都不能將哪怕是極少數(shù)社會成員的權(quán)利要求排除在社會的組織安排之外，更不能出于某種或者某些社會功利或效率的考慮犧牲哪怕是極少數(shù)社會成員或國家公民的基本權(quán)利，否則，該社會或生活狀態(tài)就是非正義的?！痹诮邮苡督鹑跁r報》主編巴伯時說：“我們要建立的社會應(yīng)該是一個公平正義的社會，是一個讓每一個人在自由和平等的條件下得到全面發(fā)展的社會?！彼^公正，如羅爾斯所說，是“在平衡中考慮的道德判斷”，它的本質(zhì)含義“是均衡與合理，即在處理人與人之間各種關(guān)系時，遵循不偏不倚的原則，給有關(guān)的每個社會成員以均衡的條件、平等的機會、適當(dāng)?shù)睦?，從而實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的最佳統(tǒng)一”。公正的直接目的，是以人們之間的關(guān)系的某種程度的均衡、合理來維持社會的穩(wěn)定與秩序。因此，公正對于一個社會來說，特別是我國社會主義社會尤其重要。而且，社會主義作為一種價值觀，實際上是一種比早期資本主義更加注重社會公平的思想，它的核心價值就是保護弱勢群體。我國社會也一再強調(diào)，改革開放追求的目標是要建立一個經(jīng)濟上共同富裕、權(quán)利上力求公正的理想社會。然而，在當(dāng)前社會各階層迅速分化、社會和經(jīng)濟急速轉(zhuǎn)型的過程中，龐大的弱勢群體的存在，以及他們所面臨的困境明顯違背了現(xiàn)代社會平等自由、人人共享、普遍受益的公正原則。弱勢群體的處境則使人類社會永恒的價值目標和基本的行為準則――公正遭受嚴重的挫折。制度阻礙的結(jié)果可能傷害人的自由發(fā)展，固化社會階層，對社會的發(fā)展而言就是停止或倒退，這是對社會主義優(yōu)越性的嚴重背離和損害。
第二，積極主動應(yīng)對現(xiàn)代性，尊重人的主體性地位。中國的現(xiàn)代化是在全球化的背景下進行的，全球化雖然以經(jīng)濟活動為主要內(nèi)容，但現(xiàn)代性觀念卻深刻的影響著世界各國的現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)容，并且是繞不過、躲不開的，因此，中國的現(xiàn)代化與現(xiàn)代性必然有著一定的拉扯關(guān)系。關(guān)于現(xiàn)代性的含義遠非明晰，但是，作為與傳統(tǒng)性相對應(yīng)的概念，人們還是有一定的共識，那就是表象上的市場經(jīng)濟、社會法治、思想上的主體精神和理性精神?；诂F(xiàn)代性的要求，在推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，經(jīng)濟活動和政治運行要遵循主體精神，崇尚理性精神。所謂主體精神就要把每一個參與市場活動的人作為主體，尊重他們的平等地位；所謂理性精神就是社會要按照既有的社會規(guī)則照章行事，反對主觀性和情緒化。
人在本質(zhì)上是自由的，尊重人的主體性崇尚理性精神就是社會的發(fā)展不僅不妨礙弱勢個體的自由，而且還應(yīng)當(dāng)極盡全力地為他們的自由全面發(fā)展提供一切便利條件，從而促進其自由發(fā)展。西方學(xué)者看到了社會發(fā)展對人的自由造成的巨大障礙，告誡人們“必須牢牢記住，個人的發(fā)展、個人的自由，是所有發(fā)展形式的主要動力之一。這種個人的發(fā)展和自由能夠在每個人所贊成的和在其活動中所感受到的各種價值范圍內(nèi)充分實現(xiàn)他們的潛力。”因而，自由不是一個空洞的字眼，自由要成為現(xiàn)實存在，必須要在現(xiàn)實生活當(dāng)中加以具體規(guī)定與真實地展現(xiàn)。作為現(xiàn)實存在的自由是以人的權(quán)利形式加以規(guī)定與展現(xiàn)的，正如勒魯所說：“自由對任何人來說主要是在自我表現(xiàn)形式下生存的權(quán)利、行動的權(quán)利、根據(jù)基本性別和主要官能而自我發(fā)展的權(quán)利?！绷_爾斯也說：“一個人是否自由，是由社會主要制度確立的權(quán)利和義務(wù)決定的?！薄笆狗矊偕鐣詮娭坪涂刂品椒▽Ω秱€人之事，不論所用手段是法律懲罰方式下的物質(zhì)力量或是公眾意見下的道德壓力，都要絕對以它為準繩。這條原則就是：人類之所以有理有權(quán)可以個別地或者集體地對其中任何分子的行動自由進行干涉，唯一的目的只是自我防衛(wèi)。這就是說，對于文明群體中的任一成員，所以能夠施用一種權(quán)力以反其意志而不失為正當(dāng)，惟一的目的只是要防止對他人的傷害，若說為了那人自己的好處，不論是物質(zhì)上的或者是精神上的好處，那不成為充足的理由?！碑?dāng)我們從自由的維度來考察弱勢群體的權(quán)利，可以肯定地講，沒有權(quán)利就沒有自由，自由即是自由的權(quán)利，沒有權(quán)利就沒有自由，擁有自由必然就擁有權(quán)利。在現(xiàn)代性社會中，每個人都被賦予公民的基本自由權(quán)利，但是在現(xiàn)實生活中，弱勢群體之所以大規(guī)模地產(chǎn)生、弱勢群體之所以始終弱勢，關(guān)鍵在于他們的自由和尊嚴長期的遭到冷漠甚至拒絕。所以，保持足夠的社會理性，通過促進自由來保證甚至達到弱勢群體中的每個個體的全面發(fā)展，才是對中國現(xiàn)代性的主動應(yīng)對。
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產(chǎn)后訪視是社區(qū)衛(wèi)生工作的重要組成部分，通過訪視可了解產(chǎn)婦的生理、心理、哺乳情況以及新生兒的健康狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，對產(chǎn)婦提供全面、連續(xù)的、主動的健康指導(dǎo)，促進母子健康。對近兩年來建立圍產(chǎn)保健冊并接受3次(出院2～3天、14天、28天)正規(guī)上門訪視的482例產(chǎn)婦的隨訪調(diào)查統(tǒng)計，85%的產(chǎn)婦在母乳喂養(yǎng)、嬰兒健康問題、常見病的處理及預(yù)防方面都不同程度的存在著一些問題。
常見問題
產(chǎn)婦方面：①問題：母乳不足、脹奶、皸裂；②便秘及痔瘡；③不良習(xí)慣；④腹部及會陰傷口護理不當(dāng)；⑤產(chǎn)后焦慮抑郁。
嬰兒方面：①新生兒黃疸；②紅臀；③皮膚濕疹；④臍部感染；⑤眼部分泌物過多。
指導(dǎo)對策
對于訪視中出現(xiàn)的較為普遍問題印制了關(guān)于母乳喂養(yǎng)、嬰兒保健、產(chǎn)褥期常見問題的處理方法等宣傳材料，在建立圍產(chǎn)保健冊時發(fā)放到她們手中并定期舉辦母嬰保健知識講座，使產(chǎn)婦及家屬對產(chǎn)褥期的基本知識有一個概括的了解，從而減少由人為因素而出現(xiàn)的產(chǎn)褥期疾病。
針對產(chǎn)婦出現(xiàn)的問題進行指導(dǎo)：①加強母乳喂養(yǎng)的宣教，進一步指導(dǎo)哺乳的技巧和方法及護理的方法，及時糾正凹陷；出現(xiàn)奶脹時及時熱敷按摩，加強吸吮，幫助吸出多余的奶汁，指導(dǎo)正確的擠奶方式；母乳不足除加強吸吮并給予飲食指導(dǎo)外還要多給產(chǎn)婦鼓勵和支持，保持心情舒暢，讓產(chǎn)婦明白下奶要一個過程只要堅持勤吸吮，奶量會逐步增加并充分滿足嬰兒的需求，必要時輔以中藥催奶，每次哺乳后擠一滴奶液涂抹在上以防皸裂；②主動講解產(chǎn)婦的合理營養(yǎng)搭配，重視維生素、纖維素的攝取，鼓勵產(chǎn)婦下床活動，多飲水，養(yǎng)成定時排便的良好習(xí)慣，每次便后溫水清洗。痔瘡?fù)馔恐摊徿浉?，嚴重者及時就醫(yī)。③指導(dǎo)產(chǎn)婦如何觀察護理切口，保持切口清潔干燥，切口輕微疼痛及牽拉感都屬正常，如疼痛難忍及影響行動應(yīng)就醫(yī)。④指導(dǎo)產(chǎn)婦進行心理情緒的自我調(diào)控，積極主動的與家人溝通交流，保持良好愉快的心情；加強與家屬的溝通為產(chǎn)婦和嬰兒創(chuàng)造一個安靜舒適的修養(yǎng)環(huán)境，使產(chǎn)婦盡快適應(yīng)嬰兒的睡眠習(xí)慣，調(diào)整作息時間。⑤指導(dǎo)演示如何做好嬰兒護理，如嬰兒沐浴，嬰兒撫觸以增進母嬰感情。
針對嬰兒出現(xiàn)的問題進行指導(dǎo)：①教會產(chǎn)婦及家屬如何區(qū)分生理性和病理性黃疸及判斷黃疸的程度：如黃疸的面積、是否進行性加重、嬰兒精神狀態(tài)、吃奶量等。如何使黃疸減輕：加強喂養(yǎng)、多喂葡萄糖水、若疑為母乳性黃疸則可建議產(chǎn)婦暫停母乳喂養(yǎng)3天或隔次喂母乳，若黃疽不斷加深且精神狀況不佳、嗜睡則應(yīng)囑其就診。②告知產(chǎn)婦嬰兒的衣服、被褥、尿布應(yīng)用專用嬰兒洗滌用品，在太陽下曬干。嬰兒大便后應(yīng)做好臀部護理并適當(dāng)使用護臀霜，特別是嬰兒腹瀉時。若發(fā)生紅臀，更要保持臀部的清潔、干燥，每次便后給予鞣酸軟膏外涂。使用棉質(zhì)尿布。③濕疹是嬰兒常見的皮膚問題，主要原因是過敏，特別是對母乳成分的過敏，應(yīng)幫助產(chǎn)婦找出原因，進行飲食指導(dǎo)及嬰兒皮膚護理的指導(dǎo)，并告知嬰兒房間應(yīng)陽光充足，保證適宜的溫度和濕度。④解釋嬰兒特別是經(jīng)產(chǎn)道分娩兒易發(fā)生眼部感染的原因，注意提醒家屬應(yīng)將嬰兒用品單獨放置并注意消毒，避免交叉感染，指導(dǎo)產(chǎn)婦及家屬如何正確進行眼部護理及滴眼藥水的注意事項。⑤告知臍部護理知識，教會產(chǎn)婦及家屬如何辨別臍部感染的征象以及臍帶脫落的時間。