導(dǎo)語(yǔ)：在公共財(cái)政的基本特征的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。

第1篇

自改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其改革一直是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)，從改革開(kāi)放之初的“放權(quán)讓利”到1998年后積極財(cái)政政策的實(shí)施，大量實(shí)踐證明財(cái)政對(duì)于保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)新時(shí)期以后，財(cái)政活動(dòng)公共化的要求越來(lái)越迫切，雖然中國(guó)目前正在進(jìn)行構(gòu)建公共財(cái)政的實(shí)踐，但由于受傳統(tǒng)財(cái)政的影響，財(cái)政活動(dòng)并未真正按照公共財(cái)政的要求進(jìn)行，而是表現(xiàn)出了路徑依賴(lài)現(xiàn)象，阻礙了財(cái)政的公共化進(jìn)程。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，在公共財(cái)政構(gòu)建過(guò)程中，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，消除財(cái)政制度變遷中的路徑依賴(lài)問(wèn)題，通過(guò)體制創(chuàng)新保證公共財(cái)政的真正實(shí)現(xiàn)。

一、傳統(tǒng)財(cái)政的特征與公共財(cái)政構(gòu)建中的路徑依賴(lài)

計(jì)劃財(cái)政是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的一種財(cái)政制度，也是政府配置經(jīng)濟(jì)資源的主要手段之一，政府在財(cái)政活動(dòng)中發(fā)揮著決定性的作用，使得財(cái)政活動(dòng)更多的表現(xiàn)為強(qiáng)制性和政府意志性，財(cái)政活動(dòng)成為政府主導(dǎo)和管制的行為而由公民被動(dòng)接受決定，財(cái)政收支更多的作為政府活動(dòng)的工具和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)變化的單一、僵化措施。[1]而在過(guò)渡財(cái)政時(shí)期，財(cái)政更多的是表現(xiàn)為一種被動(dòng)的“退出”，對(duì)于財(cái)政活動(dòng)的邊界并沒(méi)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，因此在實(shí)踐中沿襲了很多計(jì)劃財(cái)政時(shí)期的做法，從而表現(xiàn)出一些共同的特征。中國(guó)自1994年有目的的進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐以來(lái)，財(cái)政活動(dòng)的公共性表現(xiàn)越來(lái)越明顯，但歷史的連續(xù)性使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的延續(xù)和中國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的一些 “經(jīng)驗(yàn)”做法必然會(huì)對(duì)新的制度建設(shè)產(chǎn)生影響，因此傳統(tǒng)財(cái)政所表現(xiàn)出來(lái)的一些特征也就成為公共財(cái)政構(gòu)建中路徑依賴(lài)之所在。

(一）資源配置的政府主導(dǎo)性

在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，政府是資源配置的主導(dǎo)力量，有學(xué)者將其稱(chēng)之為建設(shè)型財(cái)政或全能財(cái)政，而在過(guò)渡財(cái)政時(shí)期，雖然進(jìn)行了放權(quán)讓利等活動(dòng)導(dǎo)致政府收入尤其是稅收收入占GDP的比重不高，但因?yàn)樵诟母锍跗?，非公有制?jīng)濟(jì)所占比重不大，大量經(jīng)濟(jì)資源依然掌握在作為政府附屬物的國(guó)有企業(yè)手中，市場(chǎng)所發(fā)揮的力量依然不強(qiáng)，因此在資源配置上計(jì)劃性雖然有所松動(dòng)，但市場(chǎng)的基礎(chǔ)性配置作用尚未顯現(xiàn)出來(lái)。而在自1994年有目的的進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐以來(lái)，雖然建立了以稅收為主的收入體系，但規(guī)范性欠缺，依然把稅收作為政府籌資的工具，以增收為基本取向和手段，從1996年到2004年，中國(guó)的GDP增長(zhǎng)了近2倍，但稅收收入增長(zhǎng)了近3．6倍，這種收入增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)之間的不協(xié)調(diào)，尤其是連年的稅收大量超收，并沒(méi)有體現(xiàn)出財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，也不能實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)市場(chǎng)的“中性”，更與公共財(cái)政把財(cái)政收入作為公共產(chǎn)品價(jià)格、公民自愿犧牲以換取公共服務(wù)的根本要求是相違背的，依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府籌資進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、處理積累與消費(fèi)關(guān)系觀念的延續(xù)，資源配置的最終決定權(quán)依然控制在政府手中，只是將市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種實(shí)現(xiàn)手段來(lái)看，而非實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置作用。[2]在財(cái)政支出方面，重點(diǎn)依然集中在對(duì)效率的促進(jìn)上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一目標(biāo)比較明顯。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的比重自1978年以來(lái)一直最高， 1998年以后依然平均達(dá)到了34．88%，尤其是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中，經(jīng)營(yíng)性投資資金自1998年以來(lái)占經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不斷上升，至2004年已達(dá)14．38%，說(shuō)明中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還是沿襲投資建設(shè)型財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)模式，以行政性投資作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本手段。但這種政府主導(dǎo)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式并不適合經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，靠財(cái)政擴(kuò)張推動(dòng)起來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一般需要再下一個(gè)周期地進(jìn)一步擴(kuò)張來(lái)維持，這也是造成中國(guó)國(guó)債規(guī)模不斷增加的重要原因，會(huì)進(jìn)一步加劇財(cái)政活動(dòng)中的路徑依賴(lài)，一旦財(cái)政不能保證這種擴(kuò)展能力，經(jīng)濟(jì)可能會(huì)陷入衰退。

（二）財(cái)政活動(dòng)的工具性

在傳統(tǒng)財(cái)政中，財(cái)政活動(dòng)只是作為單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，政府為完成某一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和政治任務(wù)而經(jīng)常性的改變財(cái)政政策，使得財(cái)政活動(dòng)不具有連續(xù)性，而成為政府活動(dòng)的工具，更注重其作為一種“調(diào)控杠桿”的作用。在進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐時(shí)期以來(lái)，也并沒(méi)有按照公共財(cái)政的本質(zhì)要求構(gòu)建完整的公共財(cái)政框架，而是保留了大量的投資、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等以刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，其中以大量的稅收優(yōu)惠政策吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式雖然在改革開(kāi)放之初對(duì)于中國(guó)尤其是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已發(fā)生了變化，對(duì)于外資來(lái)說(shuō)吸引力更大的不是稅收優(yōu)惠，而是中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和投資環(huán)境，而且這種方式不可能對(duì)于中國(guó)所有地區(qū)都適用，當(dāng)?shù)貐^(qū)和時(shí)機(jī)發(fā)生變化的時(shí)候，這種方式對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大和稅收收入的不必要流失所造成的惡性循環(huán)必須引起重視。在宏觀財(cái)政政策上，目前也是以相機(jī)抉擇為主，自動(dòng)穩(wěn)定作用不強(qiáng)。在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的較為完善、公民權(quán)利的嚴(yán)格保護(hù)和財(cái)政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用不斷調(diào)整財(cái)政稅收政策而“調(diào)節(jié)”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的，更多的應(yīng)是依靠財(cái)政政策工具的自動(dòng)穩(wěn)定作用熨平經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)。自動(dòng)穩(wěn)定政策的主要手段是稅收特別是累進(jìn)稅制，以及轉(zhuǎn)移支付制度特別是社會(huì)保障制度，目前實(shí)行累進(jìn)稅制的個(gè)人所得稅所占比重較小，企業(yè)所得稅實(shí)行的是比例稅制，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中所起的作用并不大，以及社會(huì)保障制度不健全等限制了自動(dòng)穩(wěn)定政策的發(fā)揮；相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，尤其是1998年以后積極財(cái)政政策在保證中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)等方面做出了較大貢獻(xiàn)，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干涉過(guò)多，也使得我國(guó)的國(guó)債規(guī)模不斷擴(kuò)大。而且由于財(cái)政政策的時(shí)滯、政府的執(zhí)政能力等原因的存在，相機(jī)調(diào)節(jié)的財(cái)政政策一旦出現(xiàn)問(wèn)題，可能會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，以及由此可能帶來(lái)的投資過(guò)熱以致局部經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異等問(wèn)題。

(三) 收入分享與權(quán)力導(dǎo)向的財(cái)政管理體制

在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，實(shí)行的是高度集中的財(cái)政管理體制，地方政府只是中央政府計(jì)劃的執(zhí)行者，雖然曾在1958和1969年進(jìn)行了兩次財(cái)政管理體制改革，把相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)下方到地方政府管理，但總體上所采用的仍是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制，實(shí)際是以中央權(quán)力為主的收入分享體制，地方政府缺乏獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力和自主的政府職責(zé)。在過(guò)渡財(cái)政時(shí)期，曾在1980、1985和1988年進(jìn)行了三次財(cái)政管理體制改革，在經(jīng)濟(jì)上放權(quán)給地方，促進(jìn)地方提高財(cái)政收入的積極性，中央則在地方擴(kuò)大財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，通過(guò)分成來(lái)保證自己的收入，但在政治上中央保持絕對(duì)的決策權(quán)，但在此期間，中央利用自己“制定規(guī)則的權(quán)力”不斷改變規(guī)則維持中央財(cái)政利益，而地方政府也利用其“執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力”使得規(guī)則執(zhí)行的結(jié)果盡量有利于自己。[3]1994年中國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，但改革重在建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的全新的體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動(dòng)、增量調(diào)整、逐步到位的漸進(jìn)策略，一開(kāi)始體制的過(guò)渡性特征就很明顯。如以1993年為基數(shù)承認(rèn)了既有分配格局的合理性，對(duì)地方虛增基數(shù)等問(wèn)題引發(fā)的矛盾采取通過(guò)未來(lái)收入增長(zhǎng)消化的辦法，對(duì)省級(jí)以下層層集中財(cái)力的現(xiàn)象給予默認(rèn)，對(duì)省以下事權(quán)劃分無(wú)力規(guī)范或暫時(shí)未予規(guī)范等。而采取稅收返還額在1993年基數(shù)上以各地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0．3 系數(shù)確定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“兩個(gè)比重”的同時(shí)，也限制了地方政府提供公共服務(wù)的資金來(lái)源。并且，這種財(cái)力的劃分方式并不與地方政府的事權(quán)相對(duì)應(yīng)，反而是固化了發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益。隨后的財(cái)政運(yùn)行中，在體制總體適應(yīng)的格局下，這些過(guò)渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來(lái)，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政的困難和區(qū)域之間財(cái)力的不平衡上，體制內(nèi)部不同行政級(jí)次財(cái)政之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)已經(jīng)影響到整個(gè)體制的運(yùn)行與內(nèi)部傳導(dǎo)。

（四）城鄉(xiāng)二元的不公平性

傳統(tǒng)財(cái)政總的來(lái)說(shuō)是一種城鄉(xiāng)二元分割的財(cái)政制度，對(duì)農(nóng)民的課稅主要以土地和人頭為計(jì)稅依據(jù)，難以體現(xiàn)稅負(fù)公平，而財(cái)政支出主要投向城市。在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的排他性城市就業(yè)、醫(yī)療、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)，使得絕大部分的財(cái)政支出形成的收益為城市居民所享有，并且由于國(guó)內(nèi)外具體情況的限制，缺乏工業(yè)化所必需的資本積累，并且依照蘇聯(lián)模式采取了“重――輕――農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，因此農(nóng)業(yè)不僅不能得到充分的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民還要為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供原材料和資金來(lái)源，大量財(cái)政收入實(shí)際是來(lái)源于工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。在過(guò)渡財(cái)政時(shí)期，農(nóng)民依然長(zhǎng)期與城市居民承受不同的稅制，而一些基本的公共服務(wù)如義務(wù)教育、道路等主要是由農(nóng)民集資提供，導(dǎo)致了“三農(nóng)”問(wèn)題非常突出，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大障礙和不和諧因素。進(jìn)入構(gòu)建公共財(cái)政時(shí)期以來(lái)，這種狀況有了較大改進(jìn)，目前已在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，并實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育 “三免一補(bǔ)” 等政策。但財(cái)政活動(dòng)中總體上“重城市、輕農(nóng)村”的格局并未改變，公共財(cái)政所提供的應(yīng)該是對(duì)全體國(guó)民“一視同仁”的服務(wù)，這種城鄉(xiāng)二元分割的財(cái)政制度已嚴(yán)重違背了公共財(cái)政公平與公正的本質(zhì)要求。

二、路徑依賴(lài)產(chǎn)生的根源

財(cái)政制度變遷中的路徑依賴(lài)有其深遠(yuǎn)的思想和實(shí)踐上的根源，財(cái)政作為政府職能實(shí)現(xiàn)的重要手段，在政府行政管理體制改革并未取得突破性進(jìn)展的條件下，囿于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，不得不做出一些與原體制相聯(lián)系的讓步而使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以相應(yīng)發(fā)展。

（一）GDP至上的思維定勢(shì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀的不科學(xué)

GDP是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，其快速增長(zhǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重要意義，但GDP只反映經(jīng)濟(jì)總量，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、人們實(shí)際享有的社會(huì)福利水平以及社會(huì)分配和社會(huì)公正等狀況則難以準(zhǔn)確反映。改革開(kāi)放以后，落后的經(jīng)濟(jì)狀況迫使國(guó)家必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而在環(huán)境保護(hù)等方面思想認(rèn)識(shí)上的不足使得人們忽視了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背后的代價(jià)，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使廣大民眾的實(shí)際收入得到大幅度的提高，也掩蓋了居民收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，受GDP至上的錯(cuò)位“指揮棒”的驅(qū)使，上級(jí)政府一般都單純的用GDP來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的發(fā)展成果、考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，把干部提拔與GDP緊密掛鉤，導(dǎo)致一些地方只注重增長(zhǎng)速度而忽視結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，甚至不惜以盲目建設(shè)、浪費(fèi)資源和破壞環(huán)境為代價(jià)片面追求GDP增長(zhǎng)。[4]因此，在財(cái)政活動(dòng)中，各地以大量投資維持GDP的增速，甚至以大量預(yù)算外以至制度外的收入作為籌資來(lái)源成為一種必然的選擇，也促使各級(jí)政府把財(cái)政作為招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種工具來(lái)看待。

（二）學(xué)習(xí)效應(yīng)導(dǎo)致公共財(cái)政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的權(quán)利

制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，變遷的方向則取決于不同知識(shí)的預(yù)期回報(bào)率。在中國(guó)，對(duì)于公共財(cái)政知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解的過(guò)程，主要是由學(xué)者提出，由政府財(cái)政部門(mén)組織學(xué)習(xí)，所以財(cái)政干部的學(xué)習(xí)程度一定程度上影響和制約著公共財(cái)政發(fā)展的進(jìn)程。在中國(guó)行政管理的科層制系統(tǒng)中，一般級(jí)別越高，學(xué)歷就越高，可以將其簡(jiǎn)單的分為高層知識(shí)系統(tǒng)和基層知識(shí)系統(tǒng)。高層知識(shí)系統(tǒng)更多的是理論性和原則性的知識(shí)，并由高層進(jìn)行總體政策的制訂，基層知識(shí)系統(tǒng)則是如何執(zhí)行高層的政策并擴(kuò)大自身的利益，但高層一般不會(huì)長(zhǎng)期與公眾之間產(chǎn)生直接接觸，具體的工作及解釋行為主要是由基層人員來(lái)完成的，因此就會(huì)產(chǎn)生信息的截留和扭曲現(xiàn)象，即人們通常所說(shuō)的“中央的政策一到地方就變樣了”。而公眾的認(rèn)識(shí)更多停留于感性的、表面的、政府宣傳的內(nèi)容，主要是公眾的義務(wù)和政府的成績(jī)，對(duì)于公眾應(yīng)具有哪些權(quán)利，政府既未組織學(xué)習(xí)，也未廣泛宣傳，更重要的是并未在現(xiàn)有法律體系中予以全面而明確的表示。公眾不能明確自己的預(yù)期回報(bào)，也就沒(méi)有動(dòng)力在財(cái)政的公共化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）“權(quán)力崇拜”導(dǎo)致財(cái)政行為的扭曲

公共財(cái)政是政府為滿足公共需求為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程，活動(dòng)的依據(jù)應(yīng)為公眾的許可，也必須要接受公眾的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，但由于長(zhǎng)期受“權(quán)力崇拜”思想的影響，財(cái)政活動(dòng)還遠(yuǎn)未成為為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，而更多的成為一種管理活動(dòng)?！皺?quán)力崇拜”最直觀的表述是唯上偏好和按上級(jí)文件辦事，即一切活動(dòng)的依據(jù)是上級(jí)政府的命令，而成果則必須是被上級(jí)政府認(rèn)可。財(cái)政是一種公權(quán)活動(dòng)，一般在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在私權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無(wú)禁止皆可行”，在公權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無(wú)明定皆禁止”，以防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的不合理侵害。但在中國(guó)，情況往往是顛倒過(guò)來(lái)的，個(gè)人行為必須有明確的政策依據(jù)，而政府行為往往在上級(jí)政府未明確禁止的所有范圍內(nèi)活動(dòng)，并被解釋為“不違反政策”而成為可以接受的行為，在上級(jí)命令和政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，甚至可以罔顧法律的規(guī)定，造成權(quán)大于法的行政剛性。在財(cái)政活動(dòng)中稅收的連年超常增收、“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)、法定支出往往難以保證等，都是這種權(quán)力指揮棒所導(dǎo)致的結(jié)果，也正是這種對(duì)權(quán)力的崇拜，使得在每次財(cái)政管理體制的改革中，各級(jí)政府都把大量的精力和時(shí)間放在了如何劃分權(quán)力上，而對(duì)于職責(zé)的劃分卻盡可能模糊，造成了所謂“一放就亂、一收就死”的怪圈。

（四）部門(mén)利益和利益集團(tuán)的出現(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)政制度改革必須要在協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門(mén)利益的基礎(chǔ)上艱難推進(jìn)

路徑依賴(lài)形成的深層次原因就是利益因素，一旦某種制度形成，一般就會(huì)產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團(tuán)，這些組織和利益集團(tuán)將會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有制度，使無(wú)效的制度維持下去，更有效率的制度變遷將受到阻礙。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的大量組織和政府機(jī)構(gòu)及其行為在市場(chǎng)化進(jìn)程中不可能完全消除，即使是改革開(kāi)放后，其初始的制度設(shè)置也不可能是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想、市場(chǎng)化成熟程度的限制以及大量國(guó)有企業(yè)的存在則固化了這種地區(qū)與部門(mén)利益，使得在財(cái)政活動(dòng)中，支出結(jié)構(gòu)必須延續(xù)投資型、建設(shè)型財(cái)政的部分路徑，在收入結(jié)構(gòu)中也難以消除預(yù)算外、制度外收入的大量存在。

三、構(gòu)建公共財(cái)政制度的理念更新

一定時(shí)期的財(cái)政體制需要與當(dāng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，當(dāng)財(cái)政體制調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)，財(cái)政體制就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。在中國(guó)公共財(cái)政構(gòu)建中所產(chǎn)生的路徑依賴(lài)在思想上正是源于對(duì)公共財(cái)政認(rèn)識(shí)的不足，科學(xué)發(fā)展觀是中國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論指導(dǎo)，在這種大背景下，若要克服路徑依賴(lài)，在中國(guó)真正建立起公共財(cái)政基本框架，就必須要進(jìn)行理念更新，把握公共財(cái)政基本框架的基本特征和要求。

（一）公共財(cái)政的基本出發(fā)點(diǎn)是公共需要的滿足

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，堅(jiān)持以人為本，就是一切事情都要以滿足人的需要為基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，人的需要從來(lái)都是私人個(gè)別需要和社會(huì)公共需要的總和，因此人的生活福利水平從來(lái)都是一個(gè)既包括私人物品和服務(wù)又包括公共物品和服務(wù)的綜合指標(biāo)，私人個(gè)別需要可以通過(guò)市場(chǎng)由個(gè)人或企業(yè)提供私人物品和服務(wù)而得以滿足，公共財(cái)政則主要是通過(guò)提供公共物品和服務(wù)滿足社會(huì)公共需要。實(shí)際上，公共財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展一直都是在圍繞滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行，是政府活動(dòng)以人為本思想的重要體現(xiàn)和不可缺少的重要組成部分，也是體現(xiàn)公共財(cái)政“公共性”的基本要求。[4]而這種公共需要的有效滿足則依賴(lài)于公民偏好的有效顯示和自主選擇，因此，在公共物品和服務(wù)提供的過(guò)程中，建立人民選擇、人民決策、人民評(píng)判的合理的公共選擇機(jī)制則顯得尤為重要。

（二）公共財(cái)政的根本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)發(fā)展觀從最終的目標(biāo)上看就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步，提高全體人民的福利水平。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，收入差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)差距等社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重，是同政府職能的“錯(cuò)位”緊密聯(lián)系的，因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，退出競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，而在社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)、文化教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療等領(lǐng)域承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，發(fā)揮重要作用。統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的實(shí)質(zhì)，是人口適度增長(zhǎng)、資源永續(xù)利用和保持良好的生態(tài)環(huán)境，因此公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮積極推動(dòng)作用，通過(guò)稅費(fèi)、支出等組合工具，對(duì)解決生態(tài)環(huán)境、國(guó)土整治、防治污染、資源節(jié)約、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等提供積極的支持。

（三）公共財(cái)政的主要手段是公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)

公共服務(wù)均等化指政府要為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和服務(wù)，為各地居民的生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。財(cái)政是政府履行職能的一個(gè)重要手段，通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)，以財(cái)力分配來(lái)滿足社會(huì)公共需要是其內(nèi)在職責(zé)，科學(xué)發(fā)展觀的真正實(shí)現(xiàn)，客觀上要求指導(dǎo)財(cái)政分配及其管理活動(dòng)的財(cái)政政策的適應(yīng)性調(diào)整，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使得全體國(guó)民能夠共同享有由政府提供的公共產(chǎn)品。公共服務(wù)的均等化要求政府的公共活動(dòng)要以公共需要為目的，而非只考慮某一經(jīng)濟(jì)成分或某些階層、某些利益集團(tuán)的要求和利益，應(yīng)在財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面為社會(huì)各不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分、不同階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)。[5]

（四）公共財(cái)政的本質(zhì)特征是民主化與法治化

公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，因此，公共財(cái)政首先必然是“法治”的財(cái)政，而且從現(xiàn)代公共財(cái)政的發(fā)展來(lái)看，公共財(cái)政就是從資產(chǎn)階級(jí)對(duì)王室財(cái)政的反對(duì)與抗?fàn)幹兄饾u產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，稅收法定主義和預(yù)算制度的建立是其斗爭(zhēng)直接的產(chǎn)物，而這兩者從收支兩個(gè)方面規(guī)范了現(xiàn)代公共財(cái)政制度的發(fā)展起點(diǎn)與方向，從法律上明確了公共財(cái)政的收支活動(dòng)的決定權(quán)在于人民，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共財(cái)政制度的民主性和法治性。因此，公共財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，依法理財(cái)是公共財(cái)政體制最基本的原則，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動(dòng)也必須由人民的代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按照法律的要求進(jìn)行，公共財(cái)政體制應(yīng)以法律制度為基礎(chǔ)，以運(yùn)作規(guī)范、程序正當(dāng)為要求，以財(cái)政行為依法依規(guī)為準(zhǔn)則。

四、體制創(chuàng)新是公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)的必由之路

在中國(guó)進(jìn)入公共財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，在財(cái)政改革的各個(gè)方面已取得了較大的成就，公共財(cái)政的基本框架已經(jīng)形成，政府職能有了很大轉(zhuǎn)變，公共支出改革進(jìn)一步深化，包括部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)及國(guó)庫(kù)集中支付等在內(nèi)的財(cái)政管理活動(dòng)改革與逐步完善使得財(cái)政的公共性日益凸現(xiàn)。但路徑依賴(lài)現(xiàn)象的存在，卻延緩了財(cái)政公共化的進(jìn)程，因此必須按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政在新時(shí)期的要求統(tǒng)籌安排，在繼承現(xiàn)有財(cái)政改革成果和進(jìn)一步完善合理制度的基礎(chǔ)上，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新。

（一）公共財(cái)政的道路

民主法治是公共財(cái)政的精髓所在，因此公共財(cái)政的建設(shè)，重要的不是在初始時(shí)設(shè)計(jì)出如何完美的財(cái)政收支等制度，然后由政府“賦予”公民以公平的結(jié)果，而是如何使財(cái)政制度真正成為公平的制度，能夠具備良好的公民偏好表達(dá)機(jī)制，使公民有平等的機(jī)會(huì)、公平的權(quán)利，而由公民賦予政府實(shí)現(xiàn)“公平”的職能。是依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的民主政治，是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政體，而公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)也正是由全體納稅人和所有公民決定政府如何提供公共服務(wù)的一種社會(huì)契約，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動(dòng)也必須由公眾的代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按照法律的要求進(jìn)行，[6]因此，道路是中國(guó)進(jìn)行公共財(cái)政制度改革的必然方向，必須盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政入憲和加強(qiáng)財(cái)政法律制度建設(shè)，通過(guò)提高政府預(yù)算的公開(kāi)性、深化政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革等提高財(cái)政活動(dòng)的透明度，使財(cái)政活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下并實(shí)現(xiàn)由公眾選擇公共服務(wù)的機(jī)制。

（二）“職責(zé)―財(cái)力―財(cái)權(quán)”的財(cái)政管理體制優(yōu)化思路

當(dāng)前財(cái)政的路徑依賴(lài)問(wèn)題很多可歸結(jié)為政府“缺位”和“越位”現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是財(cái)政職能定位與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的脫節(jié)以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的相對(duì)滯后，在實(shí)踐上表現(xiàn)為中央與地方政府職責(zé)確定上的不合理。當(dāng)前中國(guó)自上到下各級(jí)政府的職責(zé)基本是雷同的，難以發(fā)揮各級(jí)地方政府提供本級(jí)政府管轄范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的作用，不合理的財(cái)權(quán)與職責(zé)劃分也是造成各地公共服務(wù)能力不強(qiáng)、部分基本公共服務(wù)如義務(wù)教育等提供不足的重要原因。因此，財(cái)政管理體制深化改革與優(yōu)化應(yīng)遵循“職責(zé)――財(cái)力――財(cái)權(quán)”的思路，在準(zhǔn)確界定各級(jí)政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)力，并依據(jù)財(cái)力的要求賦予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。首先，從整體上說(shuō)，公共財(cái)政活動(dòng)的重心應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)公平分配上來(lái)。其次，合理劃分各級(jí)政府的職責(zé)和支出范圍,使公共服務(wù)的提供達(dá)到最優(yōu)，除明確劃分中央政府與省級(jí)地方政府職責(zé)外，還應(yīng)細(xì)化省以下地方政府的具體職責(zé)。再次，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政努力度確定地方政府財(cái)力配置，并加大地區(qū)間公共服務(wù)能力均衡的力度，建立更有效的轉(zhuǎn)移支付制度，解決縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡，彌補(bǔ)地方政府在提供公共產(chǎn)品中所產(chǎn)生的外部性問(wèn)題和稅收劃分方式的不足。最后，應(yīng)在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，這樣可以在保證地方擁有充足財(cái)力的同時(shí),將地方的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收，改變地方可以隨意收費(fèi)的狀況，使地方政府行為得到約束。

（三）長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政政策取向

應(yīng)改變中國(guó)目前應(yīng)急型財(cái)政政策的做法，以經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。一是應(yīng)更多的通過(guò)完善稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度提高財(cái)政的“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用；二是不應(yīng)再將財(cái)政活動(dòng)定位于單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，不再限于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)是否“過(guò)熱”而不斷調(diào)整投資活動(dòng)，應(yīng)建立起經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；三是要注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和高科技行業(yè)發(fā)展，促使經(jīng)濟(jì)向高效益、低污染方向發(fā)展；四是向民生傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政稅收制度，尤其是要通過(guò)建立起覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障制度、義務(wù)教育制度等實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

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Path Dependence and Institutional Innovation in the

Construction of Public Finance

Lv Wei1 Guan Yonghao2

Abstract: China started to set up the framework of public finance in 1994. The process has been influenced by several factors, such as the thinking set about GDP, learning effects, power worship, and interests groups etc. According to the requirments of scientific development concept, we should meet public needs, take consistent development of social economy as our objective, equalize public service, remove the path dependence problem in the institutional changes of public finance; carry out institutional innovation, find a way to legal democracy and constitutionalism, follow the optimization thoughts of public financial administration system of “function and responsibility―finanical resources―fiscal power”, and choose long stable fiscal policy.

第2篇

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；高等教育；均衡發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.省略

一、高等教育均衡的內(nèi)涵與外延

1.高等教育均衡的內(nèi)涵

對(duì)于高等教育均衡的認(rèn)識(shí)，理論界尚未形成比較權(quán)威的觀點(diǎn)和見(jiàn)解。有學(xué)者認(rèn)為高等教育均衡應(yīng)突出“協(xié)調(diào)、平衡”之意，主要強(qiáng)調(diào)高等教育和區(qū)域系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，重點(diǎn)關(guān)注教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為，教育結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)是相對(duì)意義上的概念，絕對(duì)的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對(duì)每個(gè)地區(qū)而言，盡可能地實(shí)現(xiàn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的協(xié)調(diào)互動(dòng)；二是政府采取宏觀調(diào)控措施，適度縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。

本文認(rèn)為,高等教育均衡是高等教育系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡、相對(duì)均衡、特色化均衡和整體協(xié)調(diào)均衡的統(tǒng)一。動(dòng)態(tài)均衡是指，高等教育要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自身發(fā)展規(guī)律，高等教育發(fā)展的過(guò)程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相對(duì)均衡是指，均衡發(fā)展不應(yīng)是簡(jiǎn)單的平均分布、均等發(fā)展或削峰填谷，實(shí)質(zhì)應(yīng)是“造峰揚(yáng)谷”，根據(jù)不同高校類(lèi)型或不同區(qū)域狀況分別規(guī)劃、分類(lèi)發(fā)展；特色化均衡是指，鼓勵(lì)不同區(qū)域或不同類(lèi)型的高校，根據(jù)各自實(shí)際情況，創(chuàng)造性地探索自身的特色發(fā)展道路，避免重復(fù)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色發(fā)展；整體協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡，則突出了整體性，當(dāng)非均衡現(xiàn)狀超出社會(huì)公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統(tǒng)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展時(shí)，政府有必要重點(diǎn)扶持落后地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。

2.高等教育均衡的外延

結(jié)合上述高等教育均衡的內(nèi)涵，本文認(rèn)為高等教育均衡的外延主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是高等教育辦學(xué)層次的均衡。重點(diǎn)要處理好本科院校和高職高專(zhuān)院校的關(guān)系。前一階段，我國(guó)本科院校的招生比例不斷增長(zhǎng)，而高職高專(zhuān)類(lèi)院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求層次相脫節(jié)。因此，未來(lái)我國(guó)應(yīng)該積極鼓勵(lì)高職高專(zhuān)院校發(fā)展，改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大招生規(guī)模，提高此類(lèi)院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，改善我國(guó)人力資源的層次布局。

二是高等教育區(qū)域發(fā)展的均衡。重點(diǎn)要處理好東、中、西部高等教育發(fā)展的關(guān)系。受到改革開(kāi)放后我國(guó)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，區(qū)域間高等教育也呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。東部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入充足，教育科研水平相對(duì)較高，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步形成良性互動(dòng)；而中、西部教育經(jīng)費(fèi)投入不足，教學(xué)科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢(shì)。因此，我國(guó)需要適度提高中、西部地區(qū)高等院校的辦學(xué)水平與生均經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。

三是高等教育學(xué)科建設(shè)的均衡。重點(diǎn)要處理好理論學(xué)科與應(yīng)用學(xué)科、熱門(mén)學(xué)科與冷門(mén)學(xué)科之間的關(guān)系。前一階段，受到成本分擔(dān)制度與財(cái)政撥款模式的影響，我國(guó)經(jīng)管、法律和計(jì)算機(jī)等熱門(mén)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科的教學(xué)點(diǎn)迅速增多、規(guī)模迅速擴(kuò)大，而農(nóng)林等冷門(mén)學(xué)科和其它一些基礎(chǔ)性學(xué)科則發(fā)展滯后，導(dǎo)致人才供給的科類(lèi)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，造成教育資源的浪費(fèi)。因此，未來(lái)我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)需要的冷門(mén)學(xué)科和基礎(chǔ)學(xué)科的財(cái)政投入力度，保障這類(lèi)學(xué)科的辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量，促進(jìn)不同學(xué)科專(zhuān)業(yè)的均衡發(fā)展。

二、財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的理論依據(jù)

1.高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)

目前理論界對(duì)我國(guó)高等教育的產(chǎn)品屬性基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］，具有一定程度的消費(fèi)非獨(dú)占性、一定范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性、技術(shù)上的局部排他性和正的外部性或外溢效應(yīng)。其中外部性表現(xiàn)在：一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，改善收入分配的不公平，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步；另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)性，地方政府投資高等教育的收益往往會(huì)溢出轄區(qū)邊界。高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，決定了高等教育發(fā)展需要公共財(cái)政的支持和補(bǔ)貼。

2.我國(guó)高等教育市場(chǎng)存在的不足

關(guān)于高等教育市場(chǎng)的發(fā)展程度，盧乃桂和操太圣認(rèn)為中國(guó)高等教育市場(chǎng)化的特征是：一方面在教育領(lǐng)域引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制。辦學(xué)模式呈現(xiàn)多元化，以經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了辦學(xué)效率和效能的提高，實(shí)行了“用者付費(fèi)”的成本分擔(dān)機(jī)制，高校的辦學(xué)自有所擴(kuò)大。另一方面政府依然主導(dǎo)教育發(fā)展的進(jìn)程。非政府部門(mén)的力量還非常薄弱，缺乏完全市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)［2］。

另外，我國(guó)法律規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性質(zhì)，無(wú)法滿足市場(chǎng)主體追逐利益最大化的目標(biāo)，使得高等教育市場(chǎng)先天不足，資本市場(chǎng)在高等教育領(lǐng)域存在失靈。資本市場(chǎng)追求投資收益率，一般認(rèn)為高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)獲得高收入。但是，高等教育領(lǐng)域投資的風(fēng)險(xiǎn)卻難以測(cè)評(píng)，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒(méi)有政府的擔(dān)保和支持，資本市場(chǎng)的資金較難自動(dòng)流向高等教育領(lǐng)域。

3.公共財(cái)政的界定

雖然，理論界對(duì)公共財(cái)政的理解存在爭(zhēng)論，但是對(duì)公共財(cái)政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、規(guī)范性來(lái)概括公共財(cái)政的基本特征［3-4］。賈康則認(rèn)為公共財(cái)政應(yīng)具備滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、形成公權(quán)制衡和防止公權(quán)扭曲四個(gè)層次的基本特征［5］。

兩位學(xué)者對(duì)公共財(cái)政基本特征的表述均從不同側(cè)面提到了公共性、政府職責(zé)定位、對(duì)公權(quán)運(yùn)用的規(guī)范與制衡這三方面。對(duì)照上述公共財(cái)政的基本特征，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展有利于滿足社會(huì)公共需要，有利于細(xì)化政府在高等教育領(lǐng)域的職責(zé)定位，有利于進(jìn)一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域的公權(quán)運(yùn)用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財(cái)政建設(shè)的角度出發(fā)，我們有必要研究公共財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的責(zé)任。

綜上，高等教育具有多目標(biāo)性，高等教育產(chǎn)品會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對(duì)高等教育的財(cái)政責(zé)任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財(cái)政責(zé)任是促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)與突破口。

三、高等教育財(cái)政責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：分權(quán)但不放權(quán)，高等教育財(cái)政支持方式應(yīng)勢(shì)而變

美國(guó)高等教育管理體制以州政府管理和統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，高等教育財(cái)政體制帶有典型的分權(quán)特征與分散性。但聯(lián)邦政府始終沒(méi)有因此而中斷對(duì)高等教育的支持，主要通過(guò)立法撥款、科研撥款和設(shè)立獎(jiǎng)、貸學(xué)金的方式把聯(lián)邦政策滲透到各州和地方，所資助的項(xiàng)目按照種類(lèi)不同，由政府各職能部門(mén)和一些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。

20世紀(jì)之前，聯(lián)邦政府以州政府為中介對(duì)高等教育提供資助，對(duì)各州高等教育事業(yè)的資助范圍很廣，且?guī)缀鯖](méi)有什么限制或附加條件。進(jìn)入20世紀(jì)后，資助模式開(kāi)始發(fā)生變化，聯(lián)邦政府直接對(duì)各資助機(jī)構(gòu)提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國(guó)分稅制分級(jí)財(cái)政體制的日趨完善，在對(duì)高等教育事業(yè)的財(cái)政支持上，聯(lián)邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現(xiàn)出各盡其職的態(tài)勢(shì)。

聯(lián)邦政府主要通過(guò)對(duì)學(xué)生的資助和對(duì)院校的資助兩種方式來(lái)落實(shí)中央對(duì)高等教育發(fā)展的政策意圖。其中20世紀(jì)60年代以前,主要以院校資助為主,主要目的在于應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。20世紀(jì)60―80年代初,資助重心由院校資助逐漸轉(zhuǎn)向直接對(duì)學(xué)生個(gè)體所提供的資助,其主要目的是促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等,保持社會(huì)各階層一定的“向上”流動(dòng)性，保障社會(huì)公平［6］。從20世紀(jì)80年代中期起，聯(lián)邦政府用于學(xué)生資助部分的預(yù)算內(nèi)資金投向助學(xué)金的比例日益提高。相應(yīng)地，貸學(xué)金提供部分則更多地引入了市場(chǎng)成分，聯(lián)邦政府僅從預(yù)算外開(kāi)支中對(duì)貸款機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，當(dāng)然，這是以美國(guó)高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和回報(bào)社會(huì)的理念為支撐的。可見(jiàn)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化和高等教育發(fā)展中的突出矛盾轉(zhuǎn)變，美國(guó)聯(lián)邦政府順應(yīng)社會(huì)需要，適時(shí)調(diào)整著高等教育財(cái)政支持方式。

2.英國(guó)經(jīng)驗(yàn)：通過(guò)撥款中介機(jī)構(gòu)體現(xiàn)政府對(duì)高等教育的指導(dǎo)

按照英國(guó)學(xué)者Williams對(duì)高等教育資源分配模式的劃分，英國(guó)高等教育財(cái)政模式是典型的學(xué)院模式，其政府教育資源主要通過(guò)高等教育撥款委員會(huì)以不同撥款的方式整筆分配給各個(gè)高校，高校可以根據(jù)需求運(yùn)用資金［7］。

英國(guó)政府通過(guò)中介撥款機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育發(fā)展承擔(dān)起了部分教育、科研、學(xué)生資助和履行區(qū)域、國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類(lèi)。直接撥款由政府將高等教育公共經(jīng)費(fèi)直接或者通過(guò)中介機(jī)構(gòu)撥付給高等院校，包括體現(xiàn)均等化的教育撥款、體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的科研撥款和為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)而設(shè)置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國(guó)政府還采用間接撥款方式，以進(jìn)一步維護(hù)教育公平，保障優(yōu)秀學(xué)生接受高等教育。即政府將經(jīng)費(fèi)以對(duì)學(xué)生進(jìn)行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學(xué)費(fèi)方式付給學(xué)校，此做法可以鼓勵(lì)高校間展開(kāi)學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)，提高課程質(zhì)量，增加入學(xué)機(jī)會(huì)。

總的來(lái)說(shuō)，英國(guó)政府通過(guò)設(shè)置撥款中介機(jī)構(gòu)代為向高校撥款，并且根據(jù)資金的用途不同，設(shè)計(jì)了公平性撥款、競(jìng)爭(zhēng)性撥款、一般用途撥款和專(zhuān)項(xiàng)撥款等差別化的撥款方式。從而體現(xiàn)了英國(guó)政府在促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平、強(qiáng)化教育科研質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)等方面的財(cái)政責(zé)任。

3.日本經(jīng)驗(yàn)：中央財(cái)政教育資金投向經(jīng)歷了點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

根據(jù)日本“國(guó)學(xué)為國(guó)家所用、私學(xué)為庶民所用”的傳統(tǒng)教育思想，國(guó)立院校謀求國(guó)家利益，由中央政府集中資金重點(diǎn)支持；私立院校承擔(dān)高等教育普及化的責(zé)任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財(cái)政分配模式使日本在較短時(shí)期內(nèi)發(fā)展起了普及化且具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育體系，并被東亞其它“后發(fā)”型國(guó)家所效仿。

雖然日本高等教育的戰(zhàn)略選擇以“效率優(yōu)先”，但是為了在追求國(guó)家利益的同時(shí)兼顧社會(huì)福利與公平，日本中央政府除了通過(guò)實(shí)施國(guó)立大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度對(duì)國(guó)立高等院校負(fù)責(zé)外，還先后建立起公立學(xué)校補(bǔ)助金制度、私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、育英獎(jiǎng)學(xué)金和科研經(jīng)費(fèi)撥付等方式對(duì)公立高校、私立高校以及重點(diǎn)學(xué)科的研究提供資金支持，并在不同教育發(fā)展階段適時(shí)調(diào)整著不同類(lèi)別的資金支持力度。

概括來(lái)說(shuō)，日本中央政府對(duì)高等教育的財(cái)政投入呈現(xiàn)出點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過(guò)程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財(cái)政資金主要投向?yàn)閿?shù)不多的國(guó)立高等院校；當(dāng)高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時(shí)，中央財(cái)政資金的投向則由點(diǎn)向面擴(kuò)散，更多地承擔(dān)了維護(hù)教育公平、教育機(jī)會(huì)均等的成本；而進(jìn)入“普及化”階段后，資金投向進(jìn)一步由面向點(diǎn)集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財(cái)政資金投向點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

四、我國(guó)高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析

1.辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀

自從2002年我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，高等教育逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔(dān)起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔(dān)者。但資源分布和財(cái)政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、教育特色喪失、高職高專(zhuān)教育逐步萎縮，影響了我國(guó)大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費(fèi)收支方面分析我國(guó)高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。

（1）中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異

從經(jīng)費(fèi)收入總規(guī)模來(lái)看，由于擴(kuò)招后地方屬高等院校數(shù)量不斷增加，院校數(shù)量的增長(zhǎng)推高了地方院校的經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模。2008年，中央屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入占全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費(fèi)收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)14.90%，地方經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)27.62%。

但從校均經(jīng)費(fèi)收入情況來(lái)看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，而且增長(zhǎng)速度也慢于中央。1999―2008年間，中央屬普通高等教育校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)25.64%，而地方校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達(dá)到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴(kuò)招之初3.50的水平。地方高校校均收入規(guī)模的較慢增長(zhǎng)難以支持起學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)張后社會(huì)對(duì)大眾化高等教育的新需要、新期望。

（2）中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異

從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)支出的差異。這里的“生均經(jīng)費(fèi)支出”是《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的事后統(tǒng)計(jì)概念，而非撥款時(shí)所核定的生均經(jīng)費(fèi)支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴(kuò)招政策實(shí)施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平逐年大幅提升，2008年達(dá)到3.28萬(wàn)元，比1998年增長(zhǎng)了1.57萬(wàn)元；而同年地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平為14 517元，僅比1998年增長(zhǎng)3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長(zhǎng)期處于低成本運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，造成地方院校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)更加偏向于滿足人員經(jīng)費(fèi)，弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠(yuǎn)遜于中央屬高等院校。

表1展示了中央、地方屬普通高校生均經(jīng)費(fèi)分別投向個(gè)人、公用和基建支出的比例。2001―2006年間，地方屬普通高校的生均經(jīng)費(fèi)支出更多地被用于個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出，與中央屬高校相比，經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的“保吃飯、保建設(shè)”特征。反映出當(dāng)時(shí)地方高等教育發(fā)展仍處于較為低級(jí)的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財(cái)力去尋求高質(zhì)量、特色化的發(fā)展路徑。

2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經(jīng)費(fèi)、個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出在總生均支出中所占的比例，支出結(jié)構(gòu)有所改善。這說(shuō)明地方屬高校在普遍走出大規(guī)?；〝U(kuò)張階段后，也開(kāi)始將更多資金用于改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量。但由于經(jīng)費(fèi)規(guī)模限制，地方高校生均支出結(jié)構(gòu)的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經(jīng)費(fèi)支出比例，同時(shí)調(diào)減個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經(jīng)較好地得到了滿足，未來(lái)增量資金能夠更多地用于公用經(jīng)費(fèi)促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

表1中央、地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)（1998―2007年）單位：%

地方屬高等院校在全國(guó)高等院校中占了絕大多數(shù)比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學(xué)模式的豐富和辦學(xué)特色的增強(qiáng)。但從地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)看，充實(shí)人員經(jīng)費(fèi)支出仍是當(dāng)前地方院校的首要任務(wù)，如何吸引、留住優(yōu)秀師資仍是地方院校的關(guān)切點(diǎn)。因此，未來(lái)應(yīng)該繼續(xù)充實(shí)地方屬高等院校的經(jīng)費(fèi)收入，以足夠的教育經(jīng)費(fèi)保障地方屬高等院校提升教育質(zhì)量、發(fā)展教育特色。

（3）普通本科院校與高職高專(zhuān)院校的經(jīng)費(fèi)收支差異

2008年普通本科院校與高職高專(zhuān)院校校均經(jīng)費(fèi)收入情況該數(shù)據(jù)根據(jù)《2010中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的各級(jí)各類(lèi)高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入情況和《2009中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的各級(jí)各類(lèi)高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)計(jì)算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠(yuǎn)高于高職高專(zhuān)院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等專(zhuān)科院校（0.73億元）的4.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校（0.67億元）的4.71倍。其中，校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本科、專(zhuān)科、職高院?？傂＞?jīng)費(fèi)的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國(guó)家財(cái)政對(duì)高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。

從生均教育經(jīng)費(fèi)支出觀察各級(jí)各類(lèi)高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展差異，如表2所示，高職高專(zhuān)院校經(jīng)費(fèi)支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專(zhuān)院校是培養(yǎng)高技術(shù)工人的重要教育機(jī)構(gòu)，該類(lèi)院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小和教育質(zhì)量低，導(dǎo)致我國(guó)人才市場(chǎng)大量缺乏高技術(shù)工人，一定程度上阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。因此，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)人才需求來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)有必要增加對(duì)高職高專(zhuān)院校的財(cái)政支持，擴(kuò)大高職高專(zhuān)院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。

表22008年全國(guó)高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出單位：元

2.區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀

區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡一方面會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會(huì)影響社會(huì)公平，削弱社會(huì)系統(tǒng)的自組織能力，造成資源浪費(fèi)。本部分主要以變異系數(shù)指標(biāo)分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費(fèi)收支和財(cái)政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異。

（1）區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異

第一，經(jīng)費(fèi)收入總體差異。由圖1可見(jiàn)，全國(guó)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)，2008年比1998年增長(zhǎng)了7.72倍。1999―2008年間，年均增長(zhǎng)率為21.98%。以變異系數(shù)反映各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的差異程度，擴(kuò)招政策實(shí)施的頭兩年，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所上升，說(shuō)明在擴(kuò)招政策實(shí)施之初我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所擴(kuò)大。2000年以后，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年起該變異系數(shù)一直低于1998年的水平，說(shuō)明2000―2008年間，我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所縮小，且當(dāng)前地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差異已小于擴(kuò)招前的水平。

具體觀察經(jīng)費(fèi)收入主要項(xiàng)目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說(shuō)明地方政府財(cái)力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對(duì)西部地區(qū)高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國(guó)地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。

第二，經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異。如圖2所示，橫坐標(biāo)按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費(fèi)收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，基本可以看出如下規(guī)律：第一，最發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持能力較強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)籌措多元化程度相對(duì)較高。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中上游的地區(qū)，以事業(yè)收入為經(jīng)費(fèi)收入的最主要來(lái)源，學(xué)生家庭分擔(dān)了相對(duì)較多的教育成本。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中下游的地區(qū)，經(jīng)費(fèi)收入呈現(xiàn)“二元”模式，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，其它渠道的多元化收入規(guī)模甚小。第四，經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，由于難以提高學(xué)費(fèi)分擔(dān)的比重，主要依靠財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦當(dāng)?shù)馗叩冉逃聵I(yè)。

（2）區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異

由于生均經(jīng)費(fèi)支出比總量經(jīng)費(fèi)支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費(fèi)的支出水平與經(jīng)費(fèi)充裕程度，該部分各地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出比較僅以生均支出為考察指標(biāo)。

第一，生均經(jīng)費(fèi)支出總體差異。

各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。如圖3所示，擴(kuò)招政策實(shí)施前，地區(qū)間無(wú)論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費(fèi)的生均支出都較為均衡。擴(kuò)招后，各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類(lèi)明顯特征：第一，相對(duì)于各地區(qū)高等教育總經(jīng)費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)速度快慢不均。第二，擴(kuò)招后各地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴(kuò)招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度開(kāi)始縮小，這主要?dú)w功于2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。

第二，生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)差異。

如圖4所示，橫坐標(biāo)依照1998―2008年各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的平均水平高低，從左至右排列。全國(guó)31個(gè)地區(qū)中，僅有北京、上海、、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費(fèi)支出超過(guò)或一度超過(guò)20 000元；多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)支出水平集中在10 000―20 000元之間?？梢?jiàn)，我國(guó)地區(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長(zhǎng)期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。

綜上，雖然從總體看近年我國(guó)各地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)收支的差異有所縮小，但地區(qū)間高等教育資源分布不均衡的現(xiàn)狀依然十分明顯，中西部地區(qū)部分省份的生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，影響了當(dāng)?shù)馗叩冉逃慕】蛋l(fā)展。因此，有必要通過(guò)加大對(duì)中西部地區(qū)的高等教育財(cái)政投入力度，彌補(bǔ)地區(qū)間高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

由此可見(jiàn)，我國(guó)在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。首先，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動(dòng)力市場(chǎng)的調(diào)控?zé)o法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科發(fā)展?jié)M足國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與高校各學(xué)科的成本―收益核算不相吻合，由于過(guò)去的財(cái)政撥款制度沒(méi)有制定分學(xué)科的細(xì)化撥款標(biāo)準(zhǔn)，使得高校熱衷于擴(kuò)大人文類(lèi)的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類(lèi)專(zhuān)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度。綜上，由于學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和政府缺位，使我國(guó)學(xué)科發(fā)展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學(xué)科分類(lèi)建立的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度。

五、促進(jìn)我國(guó)高等教育均衡發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

1.以一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)辦學(xué)層次與區(qū)域發(fā)展的均衡

以高等教育產(chǎn)品的受益范圍來(lái)界定各級(jí)政府職責(zé)，地方屬高等院校以及高職高專(zhuān)院校應(yīng)主要由地方政府管理并提供財(cái)政支持。而我國(guó)，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，地方政府間財(cái)力差異較大，落后地區(qū)僅能維持較低的公共服務(wù)水平。因此，需要通過(guò)完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財(cái)力，補(bǔ)足落后地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模，相應(yīng)增加當(dāng)?shù)卣畬?duì)地方屬高校及高職高專(zhuān)院校資金投入的規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)高等教育在區(qū)域間、辦學(xué)層次間的均衡發(fā)展。

我國(guó)未來(lái)需要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付整合為一項(xiàng)統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付［9］，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)與各省份履行上述撥款標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)力缺口指標(biāo)，有效補(bǔ)充中西部省份的財(cái)力不足。同時(shí)，通過(guò)完善教育法規(guī)，要求省級(jí)政府確保本地區(qū)高等教育生均預(yù)算內(nèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到事前核定的水平，對(duì)于未能達(dá)標(biāo)的省份給予減少未來(lái)年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。

2.以高等教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的均衡

一是清理整合已有項(xiàng)目。對(duì)不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類(lèi)似、可以歸并的項(xiàng)目，予以整合；對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)適應(yīng)新形勢(shì)需要的項(xiàng)目予以保留。

二是適當(dāng)開(kāi)設(shè)新的項(xiàng)目。開(kāi)設(shè)有利于優(yōu)化高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高等教育多元化、特色化發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。

三是公開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和支付對(duì)象以及支付額度，從而增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止行敗，同時(shí)也對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)形成明確的激勵(lì)機(jī)制。

四是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度，以提高資金使用效率。

3.引導(dǎo)社會(huì)資金促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展

首先，以稅收優(yōu)惠措施鼓勵(lì)對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和投資。加大企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個(gè)人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費(fèi)稅前準(zhǔn)予扣除的比例；規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。

其次，發(fā)行教育彩票，同時(shí)建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實(shí)高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動(dòng)起來(lái)，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來(lái)源和較為充實(shí)的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請(qǐng)渠道，適時(shí)成立專(zhuān)門(mén)的高等教育基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配，建立嚴(yán)格的基金運(yùn)作程序。

最后，創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券，管理教育資金，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項(xiàng)目；設(shè)立高?？萍籍a(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進(jìn)高校科技產(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展，扶植高校科技產(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項(xiàng)目融資模式。

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第3篇

一、基本觀點(diǎn)

（一）處理公平與效率的關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：第一，二者要兼顧，不能偏廢；第二，二者可以有所側(cè)重，在不同時(shí)期、不同國(guó)家和不同領(lǐng)域，可以有所不同。就目前我國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該力求做到：

1.在經(jīng)濟(jì)生活中，要把效率放在第一位。

2.在社會(huì)生活中，要把公平放在第一位。

3.初次分配要注重效率，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用。

4.再分配要注重公平，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在處理公平與效率的關(guān)系上實(shí)行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，總的來(lái)看是正確的。

（三）我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，在處理公平與效率的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)把二者兼顧起來(lái)，不再提“誰(shuí)優(yōu)先、兼顧誰(shuí)”。

（四）在財(cái)稅工作中，我們應(yīng)該提倡并實(shí)行“公平優(yōu)先、兼顧效率”的理念和原則。

二、財(cái)稅理念轉(zhuǎn)變的原因分析

（一）個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的影響

個(gè)人收入分配公平與效率之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，需要積極尋找這兩大目標(biāo)之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱，社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。若以橫坐標(biāo)軸表示個(gè)人收入分配差距，縱坐標(biāo)軸表示邊際效率與邊際激勵(lì)成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵(lì)成本曲線。

如圖所示，邊際效率曲線自原點(diǎn)始，向左上方傾斜且增幅逐漸減?。贿呺H激勵(lì)成本曲線自原點(diǎn)始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于e點(diǎn)。當(dāng)個(gè)人收入分配差距在與e點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的x限度內(nèi)逐漸擴(kuò)大時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率大于所支付的邊際激勵(lì)成本，故可增加凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入分配差距越過(guò)x點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率小于所支付的邊際激勵(lì)成本，則會(huì)減少凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入差距為x時(shí)，其所帶來(lái)的邊際效率等于所支付的邊際激勵(lì)成本，凈社會(huì)福利最大。簡(jiǎn)言之，e（x，y）點(diǎn)即為效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)。

依據(jù)上述分析，所謂“效率優(yōu)先，兼顧公平”與“公平優(yōu)先，兼顧效率”，不過(guò)是向效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)e（x，y）趨近的兩種政策取向。具體說(shuō)來(lái)，當(dāng)個(gè)人收入分配差距尚未達(dá)到x點(diǎn)以前，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人收入分配差距，采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策；當(dāng)個(gè)人收入分配差距超過(guò)x點(diǎn)時(shí)，則應(yīng)適當(dāng)縮小個(gè)人收入分配差距，采取“公平優(yōu)先，兼顧效率”的政策。

那么，我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人收入分配差距狀況到底如何呢？

第一，我國(guó)個(gè)人之間的收入差距在不斷擴(kuò)大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，有關(guān)個(gè)人收入差距的衡量指標(biāo)有基尼系數(shù)、收入不良指數(shù)、泰爾指數(shù)和阿特金森指數(shù)等，用得較多的是基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和人民網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2000年～2003年，我國(guó)居民的基尼系數(shù)分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經(jīng)超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線，表示我國(guó)目前的收入差距已經(jīng)很大了。

第二，我國(guó)地區(qū)之間的居民收入水平相差較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2001年農(nóng)村居民人均純收入最高的為上海，最低的為；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地區(qū)職工平均工資最高的還是上海，最低的為安徽。

第三，城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大。2001年中國(guó)城鎮(zhèn)居民平均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同差距則更大。據(jù)國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的資料，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6：1，只有3個(gè)國(guó)家超過(guò)了2：1，中國(guó)便是其中之一。

第四，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距不斷拉大。據(jù)馬曉河對(duì)城鎮(zhèn)居民1990年以來(lái)不同收入階層之間收入分配情況的研究，從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴(kuò)大到了將近兩倍。

第五，農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距不斷擴(kuò)大。從改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村內(nèi)部收入差距變動(dòng)的總趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大的。

（二）財(cái)稅的分配性質(zhì)所決定公共財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，是政府集中一部分國(guó)民收入用以滿足公共需要的收支活動(dòng)，或者說(shuō)，是以國(guó)家為主體參與國(guó)民收入分配和再分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政具有三個(gè)基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會(huì)公共需要；二是公益性，立足于非營(yíng)利；三是法制性，收支行為要規(guī)范。公共財(cái)政發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，即單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決或解決得不好的領(lǐng)域，這就需要公共財(cái)政通過(guò)財(cái)政支出、稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段參與國(guó)民收入再分配，為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與初次分配相比，再分配更注重社會(huì)公平。而公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，也暗含了社會(huì)公平的本意，即無(wú)論占有資源的多少，支付能力的強(qiáng)弱，社會(huì)成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以，公共財(cái)政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的，或者說(shuō)是公平優(yōu)先、兼顧效率的。

稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問(wèn)題。就稅制建設(shè)本身來(lái)講，兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對(duì)某一時(shí)期的稅收政策來(lái)講，要么偏重效率，要么注重公平，兩者并重不一定是理想狀態(tài)。一般而言，效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為稅收作為國(guó)家參與再分配的有效手段和宏觀調(diào)控的重要工具，理應(yīng)在公平收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。

三、財(cái)政政策和制度的調(diào)整

第4篇

為了進(jìn)一步把握財(cái)政工作與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀之間的關(guān)系，尋求財(cái)政系統(tǒng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的對(duì)策，努力開(kāi)創(chuàng)全縣財(cái)政工作新局面，建始縣財(cái)政局成立專(zhuān)門(mén)課題調(diào)研小組圍繞上述問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，獲得了一些初步的認(rèn)識(shí)。

一、科學(xué)發(fā)展觀是做好新時(shí)期財(cái)政工作的根本指針

1、科學(xué)發(fā)展觀是科學(xué)理財(cái)觀的思想基礎(chǔ)，為財(cái)政工作指明了方向?？茖W(xué)發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀念，有什么樣的發(fā)展觀，就會(huì)有什么樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，就會(huì)對(duì)發(fā)展的實(shí)踐產(chǎn)生根本性的和全局性的重大影響。同樣，對(duì)財(cái)政工作而言，有什么樣的理財(cái)觀，就會(huì)有什么樣的財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式和政策取向，就會(huì)對(duì)整個(gè)財(cái)政實(shí)踐產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。而科學(xué)發(fā)展觀決定著科學(xué)理財(cái)觀，能否把科學(xué)發(fā)展觀作為統(tǒng)攬財(cái)政工作全局的根本指導(dǎo)思想，并把它切實(shí)貫徹到財(cái)政工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)到財(cái)政活動(dòng)的每一項(xiàng)內(nèi)容，落實(shí)到財(cái)政法規(guī)和政策之中，不僅直接決定著這個(gè)時(shí)期財(cái)政工作的理念和政策取向，而且必然決定著這個(gè)時(shí)期財(cái)政發(fā)展的路徑和財(cái)政改革的成效。為此，財(cái)政工作只有自覺(jué)地按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)一步更新理財(cái)觀念，轉(zhuǎn)變理財(cái)方式，提高理財(cái)水平，才能構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政。

2、科學(xué)發(fā)展觀是確保財(cái)政部門(mén)正確履行職責(zé)，發(fā)揮財(cái)政職能作用的重要保證。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政具有籌集和調(diào)節(jié)收入、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等功能，既是政府全面履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的主要政策手段。財(cái)政稅收政策的調(diào)控作用，以及財(cái)政資金投入方向和投入力度變化所產(chǎn)生的導(dǎo)向作用，不僅可以有效地調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，而且還能夠協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村、地區(qū)與地區(qū)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然之間的發(fā)展，支持?jǐn)U大對(duì)外開(kāi)放，從而更好地為加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)服務(wù)。財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政工作的主要實(shí)施者，只有牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快自身建設(shè)，才能正確而有效地履行制定和執(zhí)行財(cái)政政策、組織財(cái)政收支、實(shí)施宏觀調(diào)控、開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督、協(xié)調(diào)利益分配關(guān)系等職責(zé)，為振興財(cái)政服務(wù)，為推動(dòng)“五個(gè)統(tǒng)籌”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展服務(wù)。

3、科學(xué)發(fā)展觀為破解當(dāng)前財(cái)政工作中各種矛盾和問(wèn)題，確保財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供了思路。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我縣財(cái)政工作取得了一定成績(jī)。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政，由于種種原因工作中仍然存在不少矛盾和問(wèn)題。一是行政管理體制改革不夠配套，財(cái)政管理體制改革未完全落實(shí)到位，尤其是省以下政府間分配關(guān)系尚未完全理順和規(guī)范，基層財(cái)政比較困難；二是我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育程度不高，政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未理順到位，公共服務(wù)的邊界不夠清晰，政府尤其是財(cái)政越位與缺位現(xiàn)象并存，財(cái)政收支矛盾尖銳；三是財(cái)政職能作用在某些領(lǐng)域尚未得到應(yīng)有發(fā)揮，財(cái)政工作的理念和方式、方法也還不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，財(cái)政理論建設(shè)相對(duì)滯后于財(cái)政實(shí)踐；四是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的狀況還沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)。上述矛盾和問(wèn)題是多年累積下來(lái)的，既有認(rèn)識(shí)和理論上的根源，也有體制和機(jī)制上的原因，必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過(guò)深化財(cái)政改革，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化財(cái)政管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，循序漸進(jìn)加以解決。

4、科學(xué)發(fā)展觀是檢驗(yàn)財(cái)政工作成效的重要標(biāo)志。公共財(cái)政作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴而生的一種財(cái)政運(yùn)行模式，旨在解決公共問(wèn)題，提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，服務(wù)公眾利益。但在實(shí)際工作中，公共財(cái)政的上述目標(biāo)可否達(dá)到？亦即政府解決公共問(wèn)題的能力怎么樣？所提供的公共產(chǎn)品好不好？服務(wù)能否滿足公眾需要？等等，對(duì)這些問(wèn)題的回答其中最重要的是看其是否有利于促進(jìn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，是否有利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，而這正是科學(xué)發(fā)展觀的核心要義和本質(zhì)要求。由此可見(jiàn)，科學(xué)發(fā)展觀既是做好財(cái)政工作的思想源泉，也是檢驗(yàn)和評(píng)判財(cái)政工作質(zhì)量和工作成果的重要標(biāo)志。

二、進(jìn)一步理清財(cái)政工作基本思路、明確主要任務(wù)

古人云，財(cái)政即理財(cái)之政，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，又是一個(gè)政治范疇，因而，財(cái)政工作的職責(zé)和任務(wù)應(yīng)以各個(gè)歷史時(shí)期國(guó)家發(fā)展的任務(wù)和政府施政的方針為依歸，與政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)相匹配。從當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期看，財(cái)政工作的基本思路和主要任務(wù)大致可概括為“一二三四”，即一個(gè)目標(biāo)、二條主線、三篇文章、四大方面。

1、一個(gè)目標(biāo)，即建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制。構(gòu)建公共財(cái)政體制是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是新時(shí)期政府施政的一項(xiàng)重要目標(biāo)，也是對(duì)建立新型財(cái)政運(yùn)行模式的一個(gè)重要定位。公共財(cái)政作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一種分配行為或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有一般與特殊之分。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政既有別于以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“大一統(tǒng)”財(cái)政 ，也有別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政，屬于公共財(cái)政特殊，這是由我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)及市場(chǎng)發(fā)育程度所決定了的。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我們?cè)跇?gòu)建公共財(cái)政框架方面已邁出了重要步伐，取得了階段性進(jìn)展，但作為一種嶄新的財(cái)政運(yùn)行模式，它與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，與建立財(cái)政事權(quán)清晰、財(cái)政職能健全、服務(wù)公眾需要、管理科學(xué)規(guī)范的公共財(cái)政體系的目標(biāo)要求，仍有不少差距。因此，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，加快財(cái)政改革步伐，力爭(zhēng)早日構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。

2、二條主線，就是增收、節(jié)支。開(kāi)源節(jié)流、增收節(jié)支是緩解財(cái)政收支矛盾，戰(zhàn)勝財(cái)政困難的有效途徑，也是財(cái)政工作化被動(dòng)為主動(dòng)的制勝法寶。盡管隨著財(cái)政理論的發(fā)展和財(cái)政改革的深化，財(cái)政收支的規(guī)模、范圍等處于不斷調(diào)整和變化之中，但無(wú)論如何改變，增收與節(jié)支依然是財(cái)政工作永恒的主題，也是政府工作的核心內(nèi)容之一。財(cái)政工作的成效最終都要落實(shí)和體現(xiàn)在收、支的數(shù)量和質(zhì)量上。抓住了增收與節(jié)支這兩條主線，就抓住了財(cái)政工作的牛鼻子，財(cái)政工作就將居于主動(dòng)有利的地位。否則，財(cái)政上不去，支出不節(jié)制，財(cái)政工作就將處于被動(dòng)之中，甚至陷入困境。增收，就是要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，廣辟財(cái)源，做大財(cái)政收入“蛋糕”；節(jié)支，就是要切好財(cái)政“蛋糕”，厲行節(jié)約，力戒浪費(fèi)，努力提高財(cái)政資金使用的效益。我縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，堅(jiān)持做到勤儉辦一切事業(yè)這一點(diǎn)尤為重要。

3、三篇文章，指的是生財(cái)、聚財(cái)與用財(cái)?！叭?cái)之道”歷來(lái)就是財(cái)政工作的主心骨，它既是一項(xiàng)工作，也是一門(mén)學(xué)問(wèn)。能否講究“三財(cái)之道”，做到“生之者眾、食之者寡、為之者疾、用之者舒”，不僅關(guān)系到財(cái)政職能作用能否得到應(yīng)有的發(fā)揮，而且關(guān)系到財(cái)政能否振興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展。生財(cái)是前提。生財(cái)為本，生財(cái)為先，只有堅(jiān)持按客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，通過(guò)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，壯大財(cái)力，做到生財(cái)有方，才能確保財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。聚財(cái)是關(guān)鍵。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，遵循公平和效率的原則，科學(xué)合理地確定納稅主體的稅負(fù)水平，做到聚財(cái)有度，才能確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。用財(cái)是核心。只有做到用財(cái)有效，財(cái)政工作方能達(dá)到預(yù)期效果，才能確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我縣可支配財(cái)力有限，但需要花錢(qián)的地方很多，尤其需要講究用財(cái)之道，把納稅人的血汗錢(qián)真正用到刀刃上。

4、四大方面，包括財(cái)政發(fā)展、財(cái)政改革、財(cái)政管理和財(cái)政建設(shè)。既相互關(guān)聯(lián)，互相促進(jìn)，又相互區(qū)別，各有側(cè)重。一般講，財(cái)政發(fā)展是目的，財(cái)政改革是動(dòng)力，財(cái)政管理是關(guān)鍵，財(cái)政建設(shè)是保障。財(cái)政發(fā)展取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般用財(cái)政收入占gdp比重來(lái)加以衡量。財(cái)政改革主要涉及處理財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、政府與市場(chǎng)、公平與效率、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，需要通過(guò)創(chuàng)新財(cái)政體制及其運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范理財(cái)行為，提高經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的運(yùn)行效率，創(chuàng)造有利于市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的外部環(huán)境，推動(dòng)財(cái)政發(fā)展，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政管理主要體現(xiàn)在開(kāi)展財(cái)政活動(dòng)、組織財(cái)政收支等日常工作之中。以校正市場(chǎng)缺失為天職的公共財(cái)政，是以非市場(chǎng)方式，按非市場(chǎng)程序，在非市場(chǎng)領(lǐng)域，以非市場(chǎng)目的來(lái)開(kāi)展活動(dòng)的，具有公平性、非盈利性和法治性等基本特征。為此，必須擺正政府（財(cái)政）與市場(chǎng)的位置，界定好二者之間的責(zé)任，凡是市場(chǎng)辦得了的，辦得好的，就不應(yīng)由政府（財(cái)政）來(lái)承擔(dān)。只有做到定位準(zhǔn)確、職責(zé)分明，才能確保政府（財(cái)政）職能的正確行使，并達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)。財(cái)政建設(shè)涉及一系列財(cái)政制度安排，有廣義與狹義之分，通常包括財(cái)政理論建設(shè)、財(cái)政業(yè)務(wù)建設(shè)和財(cái)政思想政治建設(shè)等。搞好財(cái)政建設(shè)，對(duì)于正確而有效地發(fā)揮財(cái)政的職能作用，推進(jìn)依法理財(cái)，推動(dòng)財(cái)政理論的創(chuàng)新和財(cái)政實(shí)踐的發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制，具有重大意義。

三、不斷創(chuàng)新財(cái)政管理體制及其運(yùn)行機(jī)制

1、進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制。從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，包括宏觀財(cái)政政策在內(nèi)的任何一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策事實(shí)上都是短期行為，具有時(shí)效性，這是因?yàn)檫@類(lèi)政策旨在相機(jī)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施反周期調(diào)節(jié)，本身具有時(shí)效性，只能在特定時(shí)期加以采用。從中長(zhǎng)期看，仍以采用中性、穩(wěn)健的財(cái)政政策為宜。對(duì)我國(guó)中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的困難，中央政府一方面要切實(shí)加大政策傾斜力度，另一方面不應(yīng)也難以長(zhǎng)期借助擴(kuò)大財(cái)政赤字的方式增加對(duì)其投資，以求其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是隨著財(cái)稅金融改革和投融資體制改革的深化，我國(guó)面臨著多方面潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷向財(cái)政聚集的情況，為此，必須把防范、規(guī)避和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為確保財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，刻不容緩地?cái)[上政府工作的重要位置。一是本著“責(zé)權(quán)利”和“借用還”統(tǒng)一的原則，對(duì)政府債務(wù)實(shí)施總量控制和源頭控管。國(guó)債發(fā)行權(quán)宜繼續(xù)留歸中央，嚴(yán)格依據(jù)財(cái)政承受能力核定各級(jí)政府的舉債規(guī)模，強(qiáng)化各級(jí)政府管理債務(wù)的責(zé)任，抓緊解決眼下部分基層政府過(guò)渡負(fù)債的問(wèn)題。二是建立健全財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)行政府債務(wù)全口徑統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理和報(bào)告制度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，控制財(cái)政赤字規(guī)模。三是充實(shí)償債準(zhǔn)備金，完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度，建立健全突發(fā)公共事件財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)和處置機(jī)制，提高財(cái)政保障能力。四是加快投融資體制改革步伐，減少財(cái)政直接投資；按照wto規(guī)則的要求，深化金融體制改革，支持國(guó)有商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司的股份制改造，明確政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位及補(bǔ)貼機(jī)制，建立資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的目標(biāo)責(zé)任制，減少?lài)?guó)家最終所要承擔(dān)的損失。

2、完善財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制，整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督管理越重要。只有加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，才能為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體平等競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置效率?；舅悸肥?，以規(guī)范財(cái)政管理和財(cái)政分配秩序?yàn)橹攸c(diǎn)，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為目標(biāo)，以財(cái)政管理信息化為手段，不斷創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督管理的機(jī)制、手段和方法，通過(guò)采取事前稽核、事中監(jiān)控和事后懲戒相結(jié)合的辦法，對(duì)財(cái)政收支特別是重點(diǎn)支出，實(shí)行從申請(qǐng)立項(xiàng)、核定預(yù)算、撥付資金，到安排使用的全過(guò)程監(jiān)管，并追蹤問(wèn)效，確保財(cái)政資金運(yùn)行程序的高度公開(kāi)透明，從思想上改變重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督的狀況，從機(jī)制上消除財(cái)政資金安全的隱患。同時(shí)，抓緊建立健全一套以財(cái)稅審計(jì)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督為核心、單位內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)外部監(jiān)督相配合的全方位監(jiān)督體系，依法查處財(cái)經(jīng)領(lǐng)域各種違法違紀(jì)問(wèn)題，并把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查處問(wèn)題與改進(jìn)工作、完善制度結(jié)合起來(lái)，努力構(gòu)筑財(cái)政監(jiān)督管理的長(zhǎng)效機(jī)制，從源頭上防治違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

四、財(cái)政工作要有新突破，開(kāi)創(chuàng)新局面

1、在理財(cái)觀念上要有新突破。財(cái)政工作與黨的事業(yè)密不可分，是黨的事業(yè)的重要組成部分。因此，必須從提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高度，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，認(rèn)識(shí)和看待做好新時(shí)期財(cái)政工作的重要性和緊迫性，進(jìn)一步更新理財(cái)觀念，樹(shù)立科學(xué)的理財(cái)觀，增強(qiáng)全局意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、效益意識(shí)和效率意識(shí)。財(cái)政作為各種矛盾和利益的交匯點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不能就財(cái)政論財(cái)政，站在財(cái)政看財(cái)政，而要跳出財(cái)政看財(cái)政，站在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的高度，審視財(cái)政工作，把握財(cái)政規(guī)律，拓寬理財(cái)思路，做到不僅會(huì)算財(cái)政賬、收支賬，還會(huì)算經(jīng)濟(jì)賬、社會(huì)賬、政治賬，正確認(rèn)識(shí)和處理財(cái)政與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系；財(cái)政與經(jīng)濟(jì)速度、結(jié)構(gòu)和效益的關(guān)系；生財(cái)、聚財(cái)與用財(cái)?shù)年P(guān)系，始終把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為財(cái)政工作的主攻方向，把公共財(cái)政的理念貫穿于財(cái)政工作的全過(guò)程。

2、在制度創(chuàng)新上要有新突破。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控主要體現(xiàn)在定政策、立規(guī)矩、建機(jī)制和改進(jìn)公共服務(wù)上，目的是為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對(duì)財(cái)政工作而言，就是要通過(guò)財(cái)政改革和制度創(chuàng)新，理順各種分配關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的財(cái)稅環(huán)境。當(dāng)前，應(yīng)把預(yù)算管理繼續(xù)作為財(cái)政改革和制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)。一是編制復(fù)式預(yù)算。貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，在編制公共預(yù)算的同時(shí)，實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。二是完善部門(mén)預(yù)算。把各級(jí)預(yù)算單位全部納入部門(mén)預(yù)算范疇，建立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系和嚴(yán)格的項(xiàng)目預(yù)算管理程序，完善預(yù)算收支分類(lèi)方法，修訂預(yù)算科目，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)審，注意預(yù)算與計(jì)劃的銜接，使之做到公開(kāi)、透明、通俗和規(guī)范，以提高預(yù)算編制的針對(duì)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性和有效性。三是健全預(yù)算決策、執(zhí)行的制衡機(jī)制。部門(mén)預(yù)算既要編制科學(xué)，又要公開(kāi)透明，便于執(zhí)行。特別是有利于銜接政府采購(gòu)，有利于方便財(cái)政撥款，利于審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督，確保預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增強(qiáng)預(yù)算法律約束力。四是進(jìn)一步延伸政府采購(gòu)的范圍，規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)效率；完善“收支兩條線”管理，逐步淡化乃至徹底取消預(yù)算外資金概念；完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，從機(jī)制上堵塞財(cái)政收支漏洞。五是加快事業(yè)單位預(yù)算改革。遵循區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，一律推向市場(chǎng)，財(cái)政停止供給；對(duì)準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，適當(dāng)核減事業(yè)經(jīng)費(fèi)；對(duì)公益性事業(yè)支出，實(shí)行按提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量核撥經(jīng)費(fèi)。六是抓緊建立科學(xué)、規(guī)范、量化的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化“成本一效益”評(píng)估分析，提高財(cái)政資金配置效率。

3、在服務(wù)重點(diǎn)方面要有新突破。要把促進(jìn)“五個(gè)統(tǒng)籌”作為財(cái)政服務(wù)的重點(diǎn)。一是鼎力支持解決“三農(nóng)”問(wèn)題。進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，尤其是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政等方面的配套改革，理順政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。加大財(cái)政支農(nóng)的力度，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照“三農(nóng)”。二是推動(dòng)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)并不斷完善促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策。大力支持社會(huì)事業(yè)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，重點(diǎn)支持收入分配制度改革、社會(huì)保障體系建設(shè)、教育體制改革和公共衛(wèi)生體制改革。三是大力支持環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。合理運(yùn)用財(cái)稅調(diào)控手段，加大財(cái)政投入，完善配套措施，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)走上可持續(xù)的良性發(fā)展軌道。四是促進(jìn)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。

第5篇

一、事權(quán)明確

事權(quán)明確就是要合理劃分各財(cái)政主體的職能范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系，它是財(cái)政體制有效運(yùn)行的基本前提。具體說(shuō)來(lái)，事權(quán)明確必須在如下四個(gè)層次上做到職能分明、關(guān)系明確。

第一層次是國(guó)家與市場(chǎng)的事權(quán)。國(guó)家和市場(chǎng)從來(lái)是不可分割的。經(jīng)濟(jì)自由基礎(chǔ)上的國(guó)家干預(yù)，抑或國(guó)家干預(yù)下的經(jīng)濟(jì)自由，問(wèn)題只在于如何劃分國(guó)家與市場(chǎng)的作共產(chǎn)品，市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品，這兩個(gè)情況自不待言，面對(duì)大量存在的亦公亦私的混合產(chǎn)品，如何確定國(guó)家和市場(chǎng)的邊界，不可能存在統(tǒng)一的界限。國(guó)家職能概括為安全、秩序和公益。安全職能即維護(hù)、國(guó)家政權(quán)和民族利益，秩序職能即維護(hù)法律制度、公平公正、個(gè)人權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定，公益職能即提供公共服務(wù)、公共設(shè)施和社會(huì)保障。除此之外則屬于市場(chǎng)的作用范圍。簡(jiǎn)單地說(shuō)，市場(chǎng)有效的領(lǐng)域國(guó)家就要退出，市場(chǎng)失效的領(lǐng)域國(guó)家就要介入。這一準(zhǔn)則是公共財(cái)政的基本含義。

第二層次是中央和地方的事權(quán)。在我國(guó)，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤(pán)棋，地方服從中央，財(cái)政上也長(zhǎng)期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的體制。雖然也先后嘗試過(guò)分類(lèi)分成、總額分成、收支大包干等管理辦法，以期正確處理中央與地方之間的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。但是，始終不能達(dá)到預(yù)期的目的，財(cái)政體制也在“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈中搖擺不定。之所以發(fā)生這些問(wèn)題，根本上就是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)合理劃分中央與地方事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。西方財(cái)政理論從公共產(chǎn)品的層次出發(fā)，認(rèn)為全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，由此而確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，準(zhǔn)確劃分中央與地方事權(quán)同樣十分困難，必須借用或參照其他一些標(biāo)準(zhǔn)和因素，尤其是經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和現(xiàn)行的財(cái)政體制。

第三層次是地方與地方之間的事權(quán)。這一點(diǎn)至今仍然是我國(guó)財(cái)政理論研究的薄弱環(huán)節(jié)。在我國(guó)，地方下放包括省以下政府，層次多，事權(quán)難以劃分?？偟霓k法仍可采用“受益原則”，誰(shuí)受益誰(shuí)掏錢(qián)，大體可以將支出范圍確定下來(lái)。但是，有支就得有收，事權(quán)要與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)。我國(guó)目前的分稅制實(shí)際上只分了中央與省級(jí)，省以下還是“分成制”，分稅制還要繼續(xù)下延，以建立完整的地方體系。下延到哪一級(jí)要在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上再根據(jù)有利于稅法統(tǒng)一、便于稅收征管等原則確定。

第四層次是財(cái)政機(jī)構(gòu)之間的事權(quán)。財(cái)政制度落實(shí)得如何，很大程度上取決于財(cái)政機(jī)構(gòu)的工作效率和努力程序。在我國(guó)，財(cái)政組織是一個(gè)龐大的體系，合理劃分這一體系內(nèi)的職能和事權(quán)范圍，也是確保財(cái)政體制有效運(yùn)行的重要前提條件。

二、財(cái)權(quán)合理

財(cái)政關(guān)系的核心是利益分配。明確事權(quán)的目的是為了合理劃分財(cái)權(quán)，即以事權(quán)為依據(jù)合理劃分各級(jí)政府的收支范圍。同時(shí)，財(cái)權(quán)又是各級(jí)政府財(cái)務(wù)分配的依據(jù)。明確事權(quán)重點(diǎn)在于劃分出支出范圍，明確財(cái)權(quán)重點(diǎn)在于劃分收入范圍。財(cái)權(quán)要與事權(quán)相一致，體現(xiàn)的就是“以支定收”原則。財(cái)政收入的劃分涉及及到國(guó)家與企業(yè)、政府與政府之間的分配關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)機(jī)制為資源配置的基礎(chǔ)，國(guó)家干預(yù)只是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。按照這樣的事權(quán)劃分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須以企業(yè)為主體，政府只是為企業(yè)提供公共服務(wù)。因此，在收入分配上，企業(yè)只有為其所享受的公共服務(wù)支付費(fèi)用的義務(wù)。政府提供公共服務(wù)所獲得的收入即為稅收。政府與企業(yè)之間的這種服務(wù)與被服務(wù)、所與支付的關(guān)系，無(wú)論從行為方式或價(jià)值總量上看，都與一般的市場(chǎng)交換相類(lèi)似，因而，被稱(chēng)為“交換稅”，它表明了國(guó)家征稅的依據(jù)。公共服務(wù)也是一種“公共產(chǎn)品”，存在著“免費(fèi)搭車(chē)”的問(wèn)題，雖然企業(yè)都需要公共服務(wù)，但誰(shuí)都不愿意承擔(dān)這種費(fèi)用，政府只能運(yùn)用手中的政治權(quán)力對(duì)社會(huì)實(shí)行普遍的強(qiáng)制征收。當(dāng)然，這種分配關(guān)系只適用于企業(yè)獨(dú)立于政府的情況。對(duì)于國(guó)有企業(yè)，國(guó)家不但要提供公共服務(wù)，而且還要提供資金投入，如果將投資者權(quán)益納入稅收之中統(tǒng)一征收，實(shí)行“以稅代利”，則不利于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展?fàn)畲螅蝗绻麑ⅰ肮哺顿M(fèi)”性質(zhì)的稅收改為利潤(rùn)上繳，實(shí)行“以利代稅”，則不利于國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定。經(jīng)過(guò)反復(fù)探索，我國(guó)理論界逐漸明確了政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的兩不同身份和權(quán)力，即“政權(quán)行駛者”和“資產(chǎn)所有者”，稅收體現(xiàn)的是政治權(quán)力，利潤(rùn)體現(xiàn)的是財(cái)產(chǎn)權(quán)力。政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的“兩權(quán)分離”必然要求稅利分流，按不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分雙方的財(cái)權(quán)范圍。稅利分流不但為政府與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)權(quán)劃分提供了基準(zhǔn)，而且為政府間財(cái)權(quán)劃分準(zhǔn)備了條件。稅利分流要求政企分離、企業(yè)自主，政府的收入來(lái)源主要是稅收。合理劃分稅收收入也就成了財(cái)政體制改革的關(guān)鍵。

三、財(cái)力充裕

事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分最后都是為了從數(shù)量確切劃分財(cái)政收支。困難只在于，如何將上述事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的定性原則轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入劃分的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。一般說(shuō)來(lái)有兩個(gè)衡量指標(biāo)：一是全國(guó)財(cái)政收入占gdp的比重，二是中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比生，即“兩個(gè)比重”問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)就是必須確保政府財(cái)力充裕，即財(cái)政收入的多少必須與其所擔(dān)負(fù)的公共職能相適應(yīng)，確保國(guó)家有足夠的財(cái)力滿足其職能需要。然而，國(guó)家職能需要或事權(quán)范圍并沒(méi)有嚴(yán)格的界限，政府對(duì)財(cái)政收入的需求有一個(gè)很大的彈性區(qū)間，其上限就是一定時(shí)期政府必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，低于這個(gè)界限，政府就要受彈劾，甚至國(guó)家政權(quán)也要受威脅。這個(gè)區(qū)間就是財(cái)政作為宏觀調(diào)控手段發(fā)生作用的區(qū)間。如果財(cái)力充裕是一個(gè)確定的值，國(guó)家就不可能實(shí)行擴(kuò)張或緊縮的財(cái)政政策。這樣說(shuō)來(lái)，所謂財(cái)力充裕就是財(cái)政收入能夠基本滿足財(cái)政支出的需要，或者說(shuō)，政府不因支出壓力過(guò)大、入不敷出而陷入學(xué)生的債務(wù)負(fù)擔(dān)之中。因此，衡量財(cái)力充裕的一個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)就是財(cái)政收支狀況。收大于支，表明財(cái)政充裕；收小于支，表明財(cái)政不足。一個(gè)健全的財(cái)政體制必須保證財(cái)政收支大體平衡，不致于發(fā)生嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。即使出于宏觀調(diào)控的需要發(fā)生了財(cái)政赤字，一旦情況改變之后，就必須盡快減少赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡?？傊?，強(qiáng)調(diào)財(cái)力充裕的財(cái)政平衡觀是財(cái)政體制改革和完善的又一基本原則。

無(wú)論是集權(quán)制國(guó)家還上聯(lián)邦制國(guó)家，首先必須保證中央政府或聯(lián)邦政府的財(cái)力充裕，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但僅僅如此還不夠，地方政府作為一級(jí)主體，同樣也必須有足夠的財(cái)力以滿足其職能的需要。在稅法統(tǒng)一的前提下，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)不但稅收來(lái)源少，而且其政府擔(dān)負(fù)的公共投資任務(wù)大，收少支多，必然造成財(cái)政赤字。相反，發(fā)達(dá)地區(qū)就會(huì)形成財(cái)政盈余。為了平衡落后地區(qū)的財(cái)政預(yù)算，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家就需要建立一個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度。一種方式是通過(guò)中央政府將發(fā)達(dá)地區(qū)盈余轉(zhuǎn)移到落后區(qū)，另一種方式是由發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)直接轉(zhuǎn)移盈余。單純從資金的運(yùn)動(dòng)來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不外乎縱向的上對(duì)下轉(zhuǎn)移和橫向的幫困性轉(zhuǎn)移。只有在各級(jí)地方政府的財(cái)政都實(shí)現(xiàn)收支大體平衡的情況下，才談得上財(cái)政體制的健全和有效運(yùn)行。

四、統(tǒng)分結(jié)合

第6篇

    關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌 財(cái)政制度創(chuàng)新 體制與政策

    以1978—2002年的轉(zhuǎn)軌全過(guò)程為大背景,我們發(fā)現(xiàn),財(cái)政體制改革在中國(guó)整體改革進(jìn)程中始終處于聯(lián)系其他諸項(xiàng)改革的樞紐位置,并在新舊體制轉(zhuǎn)換的各個(gè)聯(lián)結(jié)點(diǎn)上發(fā)揮著承前啟后的傳導(dǎo)功能。從總攬的高度對(duì)中國(guó)財(cái)政體制變動(dòng)的實(shí)踐進(jìn)行邏輯梳理和規(guī)律探討,不僅有利于深化對(duì)財(cái)政制度創(chuàng)新深刻性的認(rèn)識(shí),而且更重要的是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和財(cái)政制度的創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性的思考。

    一 財(cái)政體制變遷的階段性分析

    財(cái)政制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程之間有著深刻的互動(dòng)關(guān)系,財(cái)政體制變遷的階段性劃分,或者說(shuō)具有創(chuàng)新特征的階段性劃分應(yīng)服從于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的創(chuàng)新背景。1978年以來(lái)的中國(guó)財(cái)政體制變動(dòng)可以3個(gè)標(biāo)志性事件來(lái)貫穿:一是延續(xù)較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的財(cái)政放權(quán)讓利、分灶吃飯的體制與政策;二是中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政一稅收體制框架;三是為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不足而實(shí)施至今的積極財(cái)政政策及公共財(cái)政取向的改革。

    1.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第一階段以放促活,即以“分灶吃飯”、“放權(quán)讓利”的體制促動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)機(jī)制形成(1978—1993年)。財(cái)政體制經(jīng)歷了三次大的變動(dòng):(1)1980年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。財(cái)權(quán)集中于中央,中央財(cái)政根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃核定地方的收入數(shù)額,按企業(yè)事業(yè)的行政隸屬關(guān)系,核定地方的各項(xiàng)支出,然后根據(jù)收支指標(biāo),核定地方的收入留成及中央補(bǔ)助數(shù)額。(2)1980—1984年的“劃分收支、分級(jí)包干”體制,又稱(chēng)“分灶吃飯”體制。根據(jù)各種財(cái)政收入性質(zhì)和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系,將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調(diào)劑分成收入;按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分,由中央直接管理的,列中央財(cái)政預(yù)算支出,由地方管理的,列地方財(cái)政預(yù)算支出,中央再專(zhuān)項(xiàng)設(shè)置一部分資金用于解決特殊問(wèn)題;以1979年為基數(shù)確定地方的收入、支出基數(shù),五年不變。(3)1985—1987年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制。基本按第二步利改稅后設(shè)置的稅種,將財(cái)政收入劃分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入和中央與地方共享收入;原則上按行政、企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系,劃分中央與地方的財(cái)政支出;以1983年為基數(shù)確定地方收支基數(shù),五年不變;實(shí)際執(zhí)行中將地方固定收入與共享收入加在一起,確定一個(gè)中央與地方的分成比例,實(shí)行總額分成。(4)1988年以后各種形式的包干體制。收入遞增包干;總額分成辦法;總額分成加增長(zhǎng)分成辦法;上解額遞增包干辦法;定額上解;定額補(bǔ)助。

    2.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第二階段分稅立制,即確立以分稅制為基本特征的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制(1994年至今)。1994年財(cái)稅改革的重點(diǎn)是工商稅制和分稅制財(cái)政體制:(1)以公平稅負(fù)和簡(jiǎn)化稅制為核心,建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體,其他稅種相配合的工商稅制,以解決稅制復(fù)雜、重復(fù)征稅等突出問(wèn)題。(2)在中央和地方財(cái)政之間實(shí)行分稅制改革,按照中央與地方政府的事權(quán),確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu);以1993年地方收入為基數(shù)核定對(duì)地方的稅收返還數(shù)額,并逐年遞增。

    3.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第三階段多重磨合,即在積極財(cái)政政策應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和確立公共財(cái)政取向改革的多重目標(biāo)中,磨合財(cái)政體系內(nèi)部職能、體制、管理的多重關(guān)系(1998年至今)。(1)1998年下半年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、防止經(jīng)濟(jì)失速,財(cái)政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴(kuò)張,通過(guò)大量發(fā)行國(guó)債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為積極財(cái)政政策的基本思路。(2)公共財(cái)政取向的改革主要著眼于財(cái)政管理層次,包括三項(xiàng)內(nèi)容;部門(mén)預(yù)算改革,將部門(mén)的各種財(cái)政性資金(包括預(yù)算外資金)逐步納入一本預(yù)算中編制;國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,逐步對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中收繳和支付;政府采購(gòu)制度改革,要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體逐步以競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平、公開(kāi)的形式使用財(cái)政性資金,以購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務(wù)。

    二 財(cái)政制度創(chuàng)新的機(jī)理與績(jī)效評(píng)價(jià)

    1.第一階段改革在總體上都具有通過(guò)財(cái)政體制的調(diào)整與退讓,打破“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、釋放舊體制活力、醞釀新機(jī)制形成的特征。這種特征可分為三個(gè)方面:一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和分配結(jié)構(gòu)的變化。改革首先在農(nóng)村啟動(dòng),主要的財(cái)政政策是增加投入、提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格,以承包制調(diào)整分配結(jié)構(gòu),增加農(nóng)民收入;企業(yè)改革方面,主要是財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的放權(quán)讓利和對(duì)非國(guó)有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在這些改革過(guò)程中,國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化,1979年國(guó)民儲(chǔ)蓄部門(mén)結(jié)構(gòu)中,家庭部門(mén)、政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)的比重分別為23.6:42.8:33.7,到1991年變動(dòng)為70.5:4.1;25.9,家庭部門(mén)的迅速上升意味著“大一統(tǒng)”的分配格局被打破。二是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資本積累模式的變化。在改革價(jià)格機(jī)制、建立商品交換關(guān)系方面,財(cái)政采取了供給、需求雙向補(bǔ)貼的方式來(lái)抵消通貨膨脹,實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。1978年財(cái)政用于支持價(jià)格改革的補(bǔ)貼支出為11.14億元人民幣,1992年增加到321.61億元。在資本積累模式方面,國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來(lái)了家庭部門(mén)收入比重的上升和社會(huì)資金的增加,社會(huì)資金的增長(zhǎng)促進(jìn)了相應(yīng)的儲(chǔ)蓄一投資動(dòng)員機(jī)制的形成,金融逐步替代財(cái)政成為社會(huì)資本積累的主要模式。三是財(cái)政自身地位與狀況的變化。在放權(quán)讓利過(guò)程中,國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.2%連續(xù)下滑,到1994年降到11.2%.中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.財(cái)政在不斷減收增支的壓力下,只能通過(guò)大量增加銀行借款來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn),1979年財(cái)政向銀行借款90.2億元人民幣,占當(dāng)年財(cái)政支出的7.1%,1992年借款額達(dá)到1241.1億元,占當(dāng)年財(cái)政支出的28.3%.

    在這一過(guò)程中,財(cái)政漸進(jìn)的制度激勵(lì)效果是明顯的:一方面,體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)格局,放權(quán)讓利的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大了地方配置資源的權(quán)力,形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開(kāi)展創(chuàng)新的積極性;另一方面,國(guó)民收入分配格局的根本變化促進(jìn)了多元化市場(chǎng)主體的形成和市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制的形成。

    在已有的改革回顧中,關(guān)于這一階段財(cái)政的地位一直沒(méi)有得到足夠的重視,財(cái)政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機(jī)而不得不做出的被動(dòng)調(diào)整常常受到指責(zé)。事實(shí)上,從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全局而言,財(cái)政一直居于啟動(dòng)和支撐改革的樞紐地位,財(cái)政體制的連續(xù)退讓、補(bǔ)貼的增長(zhǎng)、借款的增長(zhǎng)都有服從改革進(jìn)程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性。對(duì)于這一階段財(cái)政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,筆者曾用突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來(lái)解釋其全局意義(呂煒,2001)。按照納克斯的分析,發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、長(zhǎng)期難以擺脫困境的原因在于“低收入”水平的制約,這既是供給方面低儲(chǔ)蓄、資本短缺、生產(chǎn)率低下之因,也是需求方面低購(gòu)買(mǎi)力、投資引誘不足之因,供給與需求受此制約而陷入惡性循環(huán)。納克斯提出的辦法一是外部資本注入,二是內(nèi)部強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄(納克斯,1986)。但當(dāng)時(shí)中國(guó)面臨改革與發(fā)展的雙重任務(wù),根本不具備那樣的條件,實(shí)際的經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)采取了“財(cái)政收入超分配一提高家庭企業(yè)部門(mén)收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。財(cái)政退讓策略啟動(dòng)和支撐這一階段改革的邏輯順序?yàn)?財(cái)政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來(lái)了國(guó)民收入分配格局的調(diào)整個(gè)人、企業(yè)的利益得到認(rèn)可和增長(zhǎng),脫離計(jì)劃控制的貨幣剩余增多,由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn),并自動(dòng)創(chuàng)造了資金的供給與需求儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)與投資動(dòng)機(jī)導(dǎo)致金融地位凸顯,金融的成長(zhǎng)又反過(guò)來(lái)推動(dòng)儲(chǔ)蓄一投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動(dòng)的這一系列改革,還伴隨著計(jì)劃控制的必然削弱,市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來(lái)反作用于生產(chǎn)過(guò)程,帶來(lái)生產(chǎn)方式的變革,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商品化、貨幣化程度不斷提高,貨幣資本化所帶來(lái)的資本運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)張,以市場(chǎng)配置資源、以資本再生產(chǎn)推動(dòng)的社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程得以逐步確立。

    2.1994年的財(cái)稅體制改革是第一次按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的分配關(guān)系的調(diào)整,在財(cái)政改革史上具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義。整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度質(zhì)的演進(jìn)意味著市場(chǎng)與政府的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段,過(guò)去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求,政府公共支出責(zé)任的增強(qiáng)需要一個(gè)全新的財(cái)政體制框架來(lái)承載。就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言,市場(chǎng)與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分,即重新界定政府的事權(quán),并提供相應(yīng)的財(cái)力保證,這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制變遷作用于財(cái)政體制的更為深刻的內(nèi)涵。1994年財(cái)稅體制改革無(wú)疑適應(yīng)了這一變遷,其內(nèi)在合理性也在于此。

    這樣的判斷可以從1994年改革前后的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)印證。改革前的困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是財(cái)政推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的正效率遞減、負(fù)效率上升,作為過(guò)渡性策略的體制設(shè)計(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)演進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求。突出的一點(diǎn)是按行政隸屬關(guān)系實(shí)行的利益分權(quán)模式越來(lái)越助長(zhǎng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場(chǎng)割裂,不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;而各地按行政隸屬范圍設(shè)置的保護(hù)性措施,形成了“塊塊”之間的封鎖,不利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)。與此同時(shí),以財(cái)政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實(shí)際效果的差距也越來(lái)越大。隨著情況的變化,企業(yè)效益的進(jìn)一步提高已不再是單純減稅讓利可以解決的。二是在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財(cái)政體制的分割局面,并直接導(dǎo)致財(cái)政收入的分割與下降。

第7篇

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式,根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則,集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事采購(gòu)的部門(mén)負(fù)責(zé),不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃,待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)安排采購(gòu),采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié),提高政府采購(gòu)資金的利用效率,便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門(mén)上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu),但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢(shì),是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷,而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身,但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門(mén)必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門(mén)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門(mén)的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)

基本性的要求即給組織正確的定位,以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上,既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述,分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求,因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購(gòu)單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合,以集中采購(gòu)為主,分散采購(gòu)為輔,是一種比較理想的采購(gòu)模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式,采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要。所謂采購(gòu)門(mén)檻,是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上,采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門(mén)檻,門(mén)檻高的分散采購(gòu)的成分多一些,門(mén)檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門(mén)檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看,對(duì)采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門(mén)檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖偉公共部門(mén)戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展

。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門(mén)檻進(jìn)行劃分,對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購(gòu)門(mén)檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待,有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu),通常可以由采購(gòu)單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí),“采購(gòu)門(mén)檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門(mén)之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門(mén)檻的設(shè)定,對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門(mén)權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門(mén)的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)模式,通?？梢垣@得集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的雙重效益,集中采購(gòu)有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購(gòu)政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)人員;分散采購(gòu)則靈活性更高,采購(gòu)速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購(gòu)模式,其意義更為長(zhǎng)遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購(gòu)模式的建立,有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策,有效地節(jié)約財(cái)政資金,提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政制度中,對(duì)建設(shè)性支出和對(duì)資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無(wú)明確規(guī)定,而政府采購(gòu)制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購(gòu)門(mén)檻的科學(xué)設(shè)定,對(duì)財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作,使之各自得益。通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)制度,財(cái)政部門(mén)從資金的分配到消費(fèi),實(shí)行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購(gòu)的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)制度是國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護(hù)民族工業(yè),支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購(gòu)制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí),針對(duì)近年來(lái)許多單位部門(mén)分散采購(gòu)時(shí)的短期行為造成我國(guó)許多商品盲目進(jìn)口,從而對(duì)我國(guó)的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,以集中為主的結(jié)合采購(gòu)模式,能夠有效地改變這一局面,促進(jìn)國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購(gòu)模式,有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界,進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的需求,實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。我們和國(guó)際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),更重要的是能夠利用國(guó)際市場(chǎng)。我國(guó)已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購(gòu)制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購(gòu)為主的模式下,在采購(gòu)的過(guò)程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買(mǎi)方為主的對(duì)外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自,同時(shí)還能夠激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競(jìng)爭(zhēng)力,使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

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第8篇

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購(gòu);采購(gòu)模式;采購(gòu)門(mén)檻

政府采購(gòu)因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用，向來(lái)是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下，我們很有必要從公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討，將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)模式。

一、政府采購(gòu)與戰(zhàn)略管理政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)中葉，以美國(guó)1761年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)法》為標(biāo)志，距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國(guó)政府采購(gòu)的起源，根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)法，“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作，應(yīng)該是從1995年上海市對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排的設(shè)備購(gòu)置，采用政府采購(gòu)員的辦法時(shí)開(kāi)始的?！盵1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購(gòu)本身所具有采購(gòu)資金來(lái)源的公共性，采購(gòu)范圍的廣泛性，采購(gòu)規(guī)模巨大，采購(gòu)的政策性、非營(yíng)利性和采購(gòu)管理的公開(kāi)性等特征，其操作效果如何，會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織以后，作為一國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最大買(mǎi)主的政府，其行為就不僅會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來(lái)看待我國(guó)的政府采購(gòu)，而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來(lái)源于私營(yíng)企業(yè)部門(mén)，美國(guó)學(xué)者安索夫(Alfred Chandler)1962年發(fā)表專(zhuān)著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》，成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后，許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究，形成了各種不同的流派。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命，根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃，并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程?！盵4]75公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代，作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分，強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用，允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行考察，以選擇通過(guò)一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書(shū)中認(rèn)為公共部門(mén)戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長(zhǎng)期;將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷。公共部門(mén)由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同，戰(zhàn)略管理的作用與私營(yíng)部門(mén)相比，更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn)，因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購(gòu)這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式，根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則，集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出，政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事采購(gòu)的部門(mén)負(fù)責(zé)，不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門(mén)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門(mén)負(fù)責(zé)安排采購(gòu)，采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收，采購(gòu)資金由財(cái)政部門(mén)直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié)，提高政府采購(gòu)資金的利用效率，便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門(mén)上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃，獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活，使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品，尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu)，但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式，是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式，在大的方向上具有集中的趨勢(shì)，是以公共投資為主，便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式，便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷，而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身，但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下，公共部門(mén)必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系，確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式，在公共部門(mén)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí)，認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的，在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力，要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，而是要積極地塑造組織的變遷，在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán)，同時(shí)由于公共部門(mén)的特殊性，還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位，以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上，既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位，使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益，更好地服務(wù)社會(huì)，同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境，用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述，分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求，因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，采購(gòu)單位分散，不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一，但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合，以集中采購(gòu)為主，分散采購(gòu)為輔，是一種比較理想的采購(gòu)模式，既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作，又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式，采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要。所謂采購(gòu)門(mén)檻，是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后，必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上，采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門(mén)檻，門(mén)檻高的分散采購(gòu)的成分多一些，門(mén)檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異，加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段，現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門(mén)檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看，對(duì)采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定十分重要，因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門(mén)檻的恰當(dāng)設(shè)定，能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖　偉 公共部門(mén)戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果，而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控，增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外，也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門(mén)檻進(jìn)行劃分，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè)，在設(shè)置采購(gòu)門(mén)檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中，高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu)，通?？梢杂刹少?gòu)單位自行操作，這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量，又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí)，“采購(gòu)門(mén)檻”的設(shè)定，在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門(mén)檻的設(shè)定，在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門(mén)之間的權(quán)力界限，因此，從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以，恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門(mén)檻的設(shè)定，對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門(mén)權(quán)力的劃分，從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門(mén)的積極性，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下，集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)模式，通?？梢垣@得集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的雙重效益，集中采購(gòu)有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購(gòu)政策，培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)人員;分散采購(gòu)則靈活性更高，采購(gòu)速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購(gòu)模式，其意義更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購(gòu)模式的建立，有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策，有效地節(jié)約財(cái)政資金，提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政制度中，對(duì)建設(shè)性支出和對(duì)資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無(wú)明確規(guī)定，而政府采購(gòu)制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購(gòu)門(mén)檻的科學(xué)設(shè)定，對(duì)財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作，使之各自得益。通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)制度，財(cái)政部門(mén)從資金的分配到消費(fèi)，實(shí)行全方位的監(jiān)督，增加了政府采購(gòu)的透明度，保證質(zhì)量，降低了行政成本，提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)制度是國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具，能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡，并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，保護(hù)民族工業(yè)，支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購(gòu)制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具，不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求，而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí)，針對(duì)近年來(lái)許多單位部門(mén)分散采購(gòu)時(shí)的短期行為造成我國(guó)許多商品盲目進(jìn)口，從而對(duì)我國(guó)的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以集中為主的結(jié)合采購(gòu)模式，能夠有效地改變這一局面，促進(jìn)國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購(gòu)模式，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界，進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的需求，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。我們和國(guó)際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，更重要的是能夠利用國(guó)際市場(chǎng)。我國(guó)已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織，加快健全政府采購(gòu)制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購(gòu)為主的模式下，在采購(gòu)的過(guò)程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在以買(mǎi)方為主的對(duì)外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自主權(quán)，同時(shí)還能夠激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大，提高其競(jìng)爭(zhēng)力，使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

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第9篇

【關(guān)鍵詞】幼兒教育；義務(wù)教育；義務(wù)教育化；制度建設(shè)；制度分析技術(shù)

【中圖分類(lèi)號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604（2009）01/02-0001-03

過(guò)去30年，我國(guó)幼兒教育受到體制改革等各種因素的影響，與其他各級(jí)各類(lèi)教育相比，發(fā)展相對(duì)緩慢。但民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)幼兒教育的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。從示范幼兒園招生報(bào)名時(shí)長(zhǎng)長(zhǎng)的家長(zhǎng)隊(duì)伍可以看出，優(yōu)質(zhì)幼兒教育的短缺已經(jīng)開(kāi)始引發(fā)諸多問(wèn)題?！?〕于是，幼兒教育的發(fā)展越來(lái)越受到社會(huì)各界重視。

如何有效推動(dòng)幼兒教育發(fā)展？鑒于我國(guó)在短短20年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了在人口大國(guó)普及義務(wù)教育的偉大成就，許多人自然想到可以用推動(dòng)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的方法推動(dòng)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。于是，提議將義務(wù)教育年限向下延伸，將幼兒教育義務(wù)化，成為許多人推崇的幼兒教育事業(yè)發(fā)展的最佳戰(zhàn)略選擇。那么，幼兒教育能否義務(wù)化？義務(wù)化會(huì)給幼兒教育帶來(lái)哪些影響？本文試圖通過(guò)對(duì)義務(wù)教育制度特征的分析，并對(duì)照幼兒教育的特點(diǎn)，對(duì)以上問(wèn)題作出回答。

一、義務(wù)教育制度的根本特征與幼兒教育不相符

義務(wù)教育制度的實(shí)施是一場(chǎng)追求平等權(quán)利的偉大政治實(shí)踐。義務(wù)教育制度的根本特征是強(qiáng)迫性、免費(fèi)性和平等性。其中，強(qiáng)迫性、免費(fèi)性特征對(duì)幼兒教育并不適用。

1．義務(wù)教育的強(qiáng)迫性特征不適用于幼兒教育

強(qiáng)迫性是義務(wù)教育的核心特征。在英文中，義務(wù)教育（compulsory education）的本意就是“強(qiáng)迫教育”。2006年中華人民共和國(guó)頒布的《義務(wù)教育法》第五條明確規(guī)定，“義務(wù)”既是指政府必須為所有學(xué)齡兒童提供受教育機(jī)會(huì)，也指家長(zhǎng)必須送學(xué)齡兒童接受教育。義務(wù)教育制度之所以以強(qiáng)迫性作為基本特征，是因?yàn)閮和菄?guó)家的公民，需要具備基本的讀寫(xiě)能力、繼續(xù)學(xué)習(xí)能力和基本的理想信念。因此，學(xué)齡兒童必須接受義務(wù)教育，這一強(qiáng)迫性特點(diǎn)不受家長(zhǎng)偏好、政治主張等影響。

各國(guó)政府均通過(guò)立法形式彰顯義務(wù)教育的強(qiáng)迫性特征。家長(zhǎng)如果拒不履行送學(xué)齡兒童接受教育的義務(wù)，就有可能受到法律的懲罰。雖然父母因未送學(xué)齡兒童接受義務(wù)教育而受到處罰的案例在我國(guó)還不多見(jiàn)，但在美國(guó)卻經(jīng)常發(fā)生。比如美國(guó)聯(lián)邦最高法院的著名判例――門(mén)諾教徒違反義務(wù)教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美國(guó)聯(lián)邦最高法院，1972）就描寫(xiě)了美國(guó)賓夕法尼亞州在實(shí)施義務(wù)教育法的過(guò)程中義務(wù)教育所蘊(yùn)含的理念與阿米緒人的價(jià)值觀念產(chǎn)生了種種沖突?！?〕這些相關(guān)案例說(shuō)明，隨著義務(wù)教育的不斷普及，在惠及大眾的同時(shí)，義務(wù)教育制度的強(qiáng)迫性、標(biāo)準(zhǔn)化特征與社會(huì)大眾個(gè)性化、特殊性的教育需要之間的矛盾越來(lái)越突出。

在幼兒教育階段，社會(huì)大眾育兒需要的個(gè)性化特征更加明顯，因此即使是幼兒教育非常發(fā)達(dá)的國(guó)家，也很難將幼兒的教育和養(yǎng)育作為強(qiáng)迫教育來(lái)實(shí)施。相反，在幼兒教育越來(lái)越普及的今天，越來(lái)越多的學(xué)者和政治家開(kāi)始質(zhì)疑政府在幼兒教育和養(yǎng)育中的過(guò)多參與是否有價(jià)值，他們認(rèn)為家庭才應(yīng)該是幼兒教育責(zé)任的主要承擔(dān)者?！?〕因此，對(duì)幼兒教育的功能界定歷來(lái)強(qiáng)調(diào)方便女性就業(yè)、促進(jìn)兒童早期發(fā)展、為貧困家庭提供援助等，社會(huì)對(duì)在幼兒教育階段實(shí)施強(qiáng)迫教育還遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。

2．義務(wù)教育的免費(fèi)性特征不適用于幼兒教育

目前優(yōu)質(zhì)幼兒園大多收費(fèi)較高，因此許多人希望借助義務(wù)教育的免費(fèi)政策推動(dòng)幼兒教育公平。然而，收費(fèi)的水平與形式是和幼兒教育的供給方式及其質(zhì)量聯(lián)系在一起的。如果政府能提供統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的幼兒教育服務(wù)，那么實(shí)施免費(fèi)幼兒教育具有一定的可行性。但是，在當(dāng)前幼兒教育機(jī)構(gòu)類(lèi)型多樣的現(xiàn)狀下，如果只是彰顯幼兒教育的免費(fèi)性，將會(huì)給非公立的幼兒教育服務(wù)提供者帶來(lái)毀滅性的打擊。

對(duì)家長(zhǎng)和兒童來(lái)說(shuō)，免費(fèi)教育也未必是一件好事。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，節(jié)省家庭經(jīng)費(fèi)開(kāi)支并不是政策追求的首要目標(biāo)。對(duì)一項(xiàng)涉及民眾的制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，首要的目的是它所提供的服務(wù)能夠滿足更多人的需要。這里的民眾不僅是指社會(huì)處境不利群體，也包括富裕階層。幼兒教育制度應(yīng)該也必須滿足富裕階層的個(gè)性化服務(wù)需要。為富裕階層提供服務(wù)的幼兒教育供給者確實(shí)有存在的必要。但免費(fèi)的義務(wù)教育會(huì)從根本上消除滿足個(gè)性化教育需求的機(jī)制，會(huì)將幼兒教育變成用同一個(gè)菜單應(yīng)對(duì)所有口味的供給體系，不利于推動(dòng)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。

在考慮政策時(shí)將對(duì)社會(huì)秩序的考慮和對(duì)社會(huì)補(bǔ)償?shù)目紤]混淆在一起，這是社會(huì)政策分析中經(jīng)常出現(xiàn)的錯(cuò)誤。〔4〕不管我們是否承認(rèn)，今天的中國(guó)社會(huì)事實(shí)上已經(jīng)是分層的社會(huì)，盡管公共政策力圖符合所有人的利益，但是利益沖突仍然是社會(huì)政策制定中需要面對(duì)的基本問(wèn)題。過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)功能往往會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)群體得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，然而對(duì)平等的過(guò)度強(qiáng)調(diào)也會(huì)妨礙社會(huì)效用的改善，〔5〕過(guò)猶不及。

二、幼兒教育義務(wù)教育化的制度風(fēng)險(xiǎn)

主張按照義務(wù)教育的實(shí)施方式推動(dòng)幼兒教育發(fā)展的人，大多并不是真正對(duì)義務(wù)教育制度本身情有獨(dú)鐘，而是希望借助義務(wù)教育法的威力，強(qiáng)制政府尤其是地方政府拿出錢(qián)來(lái)發(fā)展幼兒教育，以解決當(dāng)前政府在發(fā)展公立幼兒教育方面不作為的問(wèn)題。從本質(zhì)上說(shuō)，持這種觀點(diǎn)的人是把義務(wù)教育實(shí)施方式看成了推動(dòng)幼兒教育事業(yè)發(fā)展的功利主義工具。

然而，按照義務(wù)教育的實(shí)施方式發(fā)展幼兒教育，在短期內(nèi)也許能夠促進(jìn)幼兒教育事業(yè)的快速發(fā)展，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻可能毀壞系統(tǒng)化制度建設(shè)的嚴(yán)肅性，引發(fā)諸多制度問(wèn)題。義務(wù)教育不僅僅是一種實(shí)施方式，它更意味著關(guān)于教育供給的整套制度安排。將它當(dāng)作一個(gè)功利性的工具，既不利于義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，也不利于幼兒教育事業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

1.幼兒教育義務(wù)化會(huì)延遲相關(guān)公共服務(wù)制度的建設(shè)

公共服務(wù)不僅包括義務(wù)教育等義務(wù)服務(wù)，還包括種類(lèi)繁多的普通公共服務(wù)，比如需要公立機(jī)構(gòu)發(fā)揮基礎(chǔ)作用的幼兒教育服務(wù)。由于涉及面廣，影響大，幼兒教育制度建設(shè)對(duì)于豐富我國(guó)的公共服務(wù)體系和制度建設(shè)具有重要意義。

目前我國(guó)的體制建設(shè)基本上還是處于實(shí)踐倒逼制度建設(shè)的階段。民眾和研究者對(duì)幼兒教育的呼吁和研究越多，越會(huì)推動(dòng)政策制定者考慮以下幾個(gè)關(guān)鍵的制度問(wèn)題。

（1）市場(chǎng)和政府應(yīng)該怎樣分工和合作？

（2）在機(jī)會(huì)普及、負(fù)擔(dān)得起、類(lèi)型多樣但不強(qiáng)迫的公共服務(wù)中，政府財(cái)政資金和私人投資應(yīng)該怎樣劃分？

（3）身份就業(yè)、從屬關(guān)系的人事政策和簽約關(guān)系的人事政策如何在管理制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)接？

（4）除行政命令手段外，政府如何學(xué)會(huì)使用管制、稅收、許可、報(bào)告、民眾參與等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的監(jiān)督和管理？

以上問(wèn)題都是以普及、可負(fù)擔(dān)、差異化需要滿足為主要目標(biāo)的公共服務(wù)體系建設(shè)的核心問(wèn)題?！?〕民眾對(duì)幼兒教育的強(qiáng)烈需求會(huì)倒逼政府有關(guān)部門(mén)協(xié)同制定相關(guān)制度，促進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)。

即使同在教育領(lǐng)域，幼兒教育與小學(xué)、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差異。如果按照管理小學(xué)、初中教育的義務(wù)教育方式來(lái)推動(dòng)幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，就等于簡(jiǎn)化了制度建設(shè)的內(nèi)容，延遲了相關(guān)公共服務(wù)制度建設(shè)的時(shí)間。從短期看，它也許會(huì)推動(dòng)公立幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，但是由于使用了一個(gè)不太恰當(dāng)?shù)闹贫茸鳛榛A(chǔ)，將來(lái)有可能會(huì)付出相應(yīng)的制度代價(jià)，即到時(shí)又需要重新進(jìn)行制度調(diào)整和體系調(diào)整了。

2.幼兒教育義務(wù)化會(huì)擴(kuò)大已有的制度缺陷

在普及義務(wù)教育的初期，我國(guó)采取了功利化的發(fā)展方式，用“人民教育人民辦”的方式動(dòng)員了大量社會(huì)資金用來(lái)發(fā)展教育。雖然義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展了，但是，由于缺乏相應(yīng)的公共財(cái)政管理理念，公共財(cái)政的投資方向一直沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整，使得公共財(cái)政在客觀上強(qiáng)化了各類(lèi)學(xué)校之間的差異，直接影響了當(dāng)前教育事業(yè)發(fā)展中一些根本矛盾的解決，如私立教育沒(méi)有得到充分發(fā)展、擇校矛盾難以調(diào)和等。

在我國(guó)，按照義務(wù)教育的方式推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展，還意味著把義務(wù)教育的發(fā)展看作考核官員的一項(xiàng)政績(jī)指標(biāo)，這使得地方政府官員不得不動(dòng)用一切資源滿足考核的需要。這一現(xiàn)象破壞了政府行為與財(cái)政預(yù)算、監(jiān)測(cè)報(bào)告、基準(zhǔn)化公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)之間的關(guān)系，強(qiáng)化了地方政府責(zé)任與財(cái)政資源間的不對(duì)等?！?〕這種通過(guò)官員政績(jī)推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的方式不利于建設(shè)負(fù)責(zé)任的地方政府，也不利于公共服務(wù)事業(yè)的基準(zhǔn)化發(fā)展，客觀上擴(kuò)大了地區(qū)之間的差距。

倘若幼兒教育義務(wù)化，必然會(huì)擴(kuò)大已有的制度缺陷，不利于幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，也會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展造成不利影響。

三、結(jié)論

經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，問(wèn)題―對(duì)策式的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整方式在解決問(wèn)題的同時(shí)也制造出了許多更深層次的制度問(wèn)題。中國(guó)教育向內(nèi)涵式發(fā)展道路轉(zhuǎn)型，已經(jīng)到了從零散的制度借鑒向系統(tǒng)化制度建設(shè)邁進(jìn)的階段。政策之間、部門(mén)之間聯(lián)系不暢、相互沖突，已經(jīng)成為制約中國(guó)教育內(nèi)涵式發(fā)展的瓶頸。幼兒教育事業(yè)發(fā)展不力，有政府投入不足的原因，也有幼兒教育事業(yè)的功能和支持體系需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的需要。在這個(gè)時(shí)候討論幼兒教育能否義務(wù)化問(wèn)題，需要理清義務(wù)教育政策的價(jià)值體系基礎(chǔ)和相應(yīng)的制度性工具基礎(chǔ)，看其是否符合幼兒教育事業(yè)發(fā)展的需要。畢竟，制度分析技術(shù)是推動(dòng)當(dāng)前系統(tǒng)化制度建設(shè)的根本。

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Can Early Childhood Education Be Compulsory

Zeng Xiaodong, Zhou Hui

(College ofEducation, Beijing Normal University, Beijing, 100875)