時(shí)間：2023-07-25 16:50:34
導(dǎo)語(yǔ)：在公共管理學(xué)概念解釋的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng),使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開(kāi)啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說(shuō):研究公共行政必須研究它的生態(tài)問(wèn)題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語(yǔ)oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開(kāi)創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來(lái),隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說(shuō),21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過(guò)于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問(wèn)題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無(wú)疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說(shuō),“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語(yǔ)。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說(shuō)紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來(lái)觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分?！杜＝虻乩韺W(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說(shuō),“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元,與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來(lái)討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來(lái)觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來(lái)進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問(wèn)題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問(wèn)題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng),并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問(wèn)題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界,宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過(guò)“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說(shuō),這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念,無(wú)論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂(lè)夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成。無(wú)庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì),是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說(shuō),區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自于中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f(shuō),除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來(lái)可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來(lái)看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說(shuō)來(lái),這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開(kāi)性、開(kāi)放性、法治原則。
市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來(lái),“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問(wèn)題。
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〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
在公共管理研究前沿陣地美國(guó)，從1984年始就有學(xué)者評(píng)估公共行政學(xué)的研究質(zhì)量①，繼之不斷有學(xué)者加入到這個(gè)隊(duì)伍，他們以博士學(xué)位論文和期刊雜志為分析基點(diǎn)，聚焦于公共行政文獻(xiàn)中研究方法的質(zhì)量問(wèn)題[1]62。國(guó)內(nèi)張成福于1996年發(fā)文[2]拉開(kāi)我國(guó)行政學(xué)研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對(duì)理論與實(shí)踐的反思》[1]出版后，國(guó)內(nèi)學(xué)界紛紛借鑒其中的評(píng)估框架來(lái)檢視我國(guó)行政學(xué)研究存在的方法問(wèn)題，從初始的描述性分析轉(zhuǎn)向量化評(píng)估。筆者認(rèn)為，研究方法固然重要，亦是我國(guó)公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內(nèi)容決定形式，研究主題是評(píng)估研究質(zhì)量的一個(gè)更基本的因素，對(duì)學(xué)科知識(shí)的累積和內(nèi)容體系的建構(gòu)有著更根本的貢獻(xiàn)。而在具有代表性的反思文獻(xiàn)中，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法來(lái)比較全面檢視我國(guó)公共行政學(xué)教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過(guò)檢視在國(guó)內(nèi)9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國(guó)公共管理學(xué)教科書(shū)編著存在的問(wèn)題，但由于該文發(fā)表較早，所選書(shū)目偏舊，樣本偏少，所得結(jié)論局限于公共管理學(xué)（不包括公共行政學(xué)和行政管理學(xué)）教材；另一文[4]通過(guò)210本行政學(xué)教科書(shū)內(nèi)容的研究，對(duì)行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，但是評(píng)估指標(biāo)單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書(shū)突破前述研究樣本量的局限，但是國(guó)內(nèi)教材的質(zhì)量參差不齊，無(wú)所限制的擴(kuò)大樣本會(huì)影響研究結(jié)論的質(zhì)量?；谝陨峡紤]，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴(kuò)大到公共管理學(xué)類（包括行政管理學(xué)和公共行政學(xué)）的中外經(jīng)典教材。
二、研究設(shè)計(jì)
一個(gè)學(xué)科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學(xué)科研究?jī)?nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進(jìn)行分析，可以窺探這一學(xué)科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學(xué)科系列教材”（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國(guó)青年出版社出版）等譯介國(guó)外學(xué)術(shù)成果的窗口，結(jié)合北大、清華、復(fù)旦、中大、廈大等高校的博士參考書(shū)目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來(lái)自美國(guó)，余下5本分別來(lái)自英、法、澳、和日本④。國(guó)內(nèi)教材的來(lái)源有三：一是在公共管理學(xué)界具有相當(dāng)影響力和知名度的學(xué)科帶頭人、或其著述入選中山大學(xué)行政管理研究中心的國(guó)內(nèi)學(xué)人文庫(kù)的學(xué)者所編著的最新教材，力求每個(gè)獲得公共管理一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位點(diǎn)的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等前輩早年編著的教材；三是臺(tái)灣學(xué)者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較?；谠u(píng)估需要，筆者從教材中提取以下指標(biāo)制成統(tǒng)計(jì)量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國(guó)外的教材，則以版權(quán)頁(yè)的時(shí)間為主。設(shè)計(jì)這一指標(biāo)可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說(shuō)明該教材越是被廣泛使用。（3）國(guó)家。指教材在哪個(gè)國(guó)家出版，只要用于衡量國(guó)外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導(dǎo)論計(jì)算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛啵蛘咦髡叩男蜓?、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來(lái)判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學(xué)：概念與案例》一書(shū)是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過(guò)案例闡釋概念理論；再如《行政科學(xué)》一書(shū)的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計(jì)的需要筆者做些改動(dòng)，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁(yè)數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁(yè)數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁(yè)減去本章的起始頁(yè)得出。頁(yè)數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個(gè)等級(jí)（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過(guò)計(jì)算該教材中所有研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)判斷。（11）變動(dòng)情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動(dòng)，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過(guò)新舊版教材的對(duì)比，或者作者的再版序言中得知。
三、結(jié)果分析與比較
（一）教材命名與范式轉(zhuǎn)變所選樣本中從書(shū)名來(lái)看，國(guó)外沒(méi)有一本教材命名為“公共管理學(xué)”的⑥，與國(guó)內(nèi)的教材形成鮮明對(duì)比，正如另外一項(xiàng)研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國(guó)外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領(lǐng)域的前輩夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)、竺乾威等人，臺(tái)灣學(xué)者也偏好取名為“行政（管理）學(xué)”或者“公共行政學(xué)”外，國(guó)內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學(xué)”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共行政學(xué)范式變遷的不同看法？有學(xué)者為此通過(guò)210本行政學(xué)教科書(shū)的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價(jià)值觀取向下進(jìn)行的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)，行政學(xué)范式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。國(guó)外學(xué)者似乎對(duì)在公共管理中應(yīng)用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時(shí)指出范式變遷是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，“管理主義改革仍有一段很長(zhǎng)的路要走”。[6]筆者也試圖在國(guó)內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)作為當(dāng)代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評(píng),它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語(yǔ)的生成與流行大概與1997年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)正式確立公共管理學(xué)為管理學(xué)門類一級(jí)學(xué)科有關(guān)，只能以此來(lái)解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經(jīng)典國(guó)外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務(wù)》已是第八版，其次《公共行政學(xué)：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國(guó)內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學(xué)》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學(xué)———種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽(yù)為經(jīng)典。究其原因，國(guó)內(nèi)的行政管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識(shí)體系的積累緩慢，學(xué)科理論體系的構(gòu)建更是任重道遠(yuǎn)；與美國(guó)將近一百年的公共行政學(xué)科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學(xué)習(xí)階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學(xué)科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎(chǔ)上。教材的編著情況也印證這一點(diǎn)，所選樣本中國(guó)外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學(xué)：概念與案例》是主編。而國(guó)內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺(tái)灣的。一般來(lái)說(shuō)，主編的教材很難保證教材整體的質(zhì)量，因編寫者的素質(zhì)而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學(xué)科的開(kāi)山之作，譬如夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國(guó)內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識(shí)生產(chǎn)方式”即幾個(gè)人、十幾個(gè)人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結(jié)果只能停留于低水平重復(fù)的狀態(tài)。這也可解釋為什么國(guó)內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數(shù)、頁(yè)數(shù)與邏輯體系國(guó)外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學(xué)》）和最小值8（德巴什的《行政科學(xué)》）；國(guó)內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》），最大值24（江明修著的《公共行政學(xué)：理論與社會(huì)實(shí)踐》）。從以上統(tǒng)計(jì)值來(lái)看，結(jié)論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導(dǎo)論），而每章的篇幅多大呢？以國(guó)外教材為例，總頁(yè)數(shù)均值為480.4，如按14章來(lái)算，則每章占34.31頁(yè)，和每本教材章節(jié)的頁(yè)數(shù)均值36.92大體相當(dāng)。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結(jié)果表明，國(guó)外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關(guān)系不明顯，對(duì)行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進(jìn)行任意取舍編排，似乎誰(shuí)先誰(shuí)后無(wú)關(guān)大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學(xué)者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過(guò)去模式的做法，至于這些模塊之間的有機(jī)聯(lián)系是什么，語(yǔ)焉不詳，結(jié)果給人一種零亂的感覺(jué)，現(xiàn)有研究更沒(méi)有自覺(jué)去尋找整個(gè)知識(shí)體系的邏輯起點(diǎn)，缺乏一條紅線，一個(gè)核心把來(lái)自各方面的知識(shí)串聯(lián)起來(lái)”。[3]雖然國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書(shū)（54.17%）因循以往行政學(xué)模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過(guò)程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學(xué)概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書(shū)章、王樂(lè)夫編著的《行政管理學(xué)》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》。其二，受休斯的《公共管理導(dǎo)論》影響，按照當(dāng)前流行的西方公共管理范式進(jìn)行編著，注重將工商管理的技術(shù)、方法與工具如績(jī)效評(píng)估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來(lái)。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學(xué)———一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學(xué)與公共管理模式相結(jié)合進(jìn)行編著，試圖在公共行政管理的過(guò)程中融入公共管理的相關(guān)內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風(fēng)格、取材構(gòu)思、理論視角等方面來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動(dòng)活潑，可讀性強(qiáng)。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過(guò)程的政治：公共行政學(xué)新論》用大量現(xiàn)實(shí)資料及案例對(duì)公共行政學(xué)的原理進(jìn)行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學(xué)的政治視角。再如西尾勝的《行政學(xué)》以制度論、管理論和政策論構(gòu)建全書(shū)的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務(wù)》梳理了美國(guó)公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國(guó)內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結(jié)構(gòu)呈板塊式或要素排列式，許多版本沒(méi)有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學(xué)的一些著作和教科書(shū),相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結(jié)構(gòu)上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書(shū),再讀另一本書(shū),許多人都有一種似曾相識(shí)之感”。[7]從教材的編著取向看，臺(tái)灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學(xué)中的組織、計(jì)劃、決策、授權(quán)與分權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、人事等主題。大陸早期如黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫作看，多數(shù)教科書(shū)停留于泛泛而談的水平,對(duì)于中國(guó)行政管理原則、特點(diǎn)的概括分析大多局限于學(xué)理和法律文本，沒(méi)有直面現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題和差距，公共管理學(xué)的實(shí)踐性與操作性沒(méi)有充分體現(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個(gè)方面,各篇章基本如此,無(wú)大差別。這種“標(biāo)準(zhǔn)化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫者缺少?gòu)氖鹿补芾淼慕?jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)，所以簡(jiǎn)單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無(wú)法為公共管理實(shí)務(wù)者提供切實(shí)的指導(dǎo)。從敘述論證看，過(guò)于宏大敘述，缺乏事實(shí)資料支撐。翻閱國(guó)內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來(lái)自行政管理實(shí)踐的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、案例、數(shù)據(jù)。比如關(guān)于中央與地方關(guān)系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)和我國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府到底在干什么？職權(quán)到底是怎樣劃分的？這些問(wèn)題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個(gè)步驟或三個(gè)步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制。
（五）研究主題通過(guò)對(duì)各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)識(shí)別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結(jié)合其重要程度，比如“導(dǎo)論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來(lái)看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學(xué)的理論基石得到學(xué)界的一致認(rèn)同?！翱?jī)效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時(shí)俱進(jìn)、貼近政府改革實(shí)踐。國(guó)內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、法制行政、政府職能、績(jī)效管理、政府改革與治理、政府倫理與責(zé)任、公共財(cái)政等等。兩相比較，國(guó)內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責(zé)任與倫理、績(jī)效管理、政府改革與治理等主題受到學(xué)者的共同關(guān)注。此外，國(guó)內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學(xué)研究主題，如行政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權(quán)力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉(zhuǎn)變、危機(jī)管理。但是“公共預(yù)算與財(cái)政管理”這門“顯學(xué)”還處于相對(duì)邊緣的地位；同樣地，對(duì)于政府間關(guān)系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認(rèn)為，好的教材要能指導(dǎo)學(xué)者的研究和研究生學(xué)位的教育，因此筆者通過(guò)以下的兩個(gè)比較分析來(lái)檢驗(yàn)現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導(dǎo)學(xué)術(shù)研究和學(xué)位教育。一是與中美兩國(guó)的公共行政學(xué)博士學(xué)位論文的研究領(lǐng)域比較。因?yàn)椴┦空撐氖茄芯可逃馁|(zhì)量和成果的集中反映,亦是其所在學(xué)科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學(xué)者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國(guó)別、年度浮動(dòng)）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、政府間關(guān)系、管理科學(xué)、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學(xué)和政策分析，較大部分論文集中在對(duì)策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗(yàn)和論證等基礎(chǔ)性研究,而對(duì)美國(guó)90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、組織理論及行為等核心議題關(guān)注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結(jié)論，國(guó)內(nèi)的教材不能很好的指導(dǎo)研究生學(xué)位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認(rèn)為將是公共行政學(xué)邁向科學(xué)研究的突破口，助推我國(guó)博士論文從類似工作報(bào)告的對(duì)策研究走向強(qiáng)調(diào)理論驗(yàn)證或推導(dǎo),更為強(qiáng)調(diào)定量技術(shù)的科學(xué)研究。二是與學(xué)術(shù)界的研究主題比較。
學(xué)術(shù)研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析中國(guó)公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學(xué)者們關(guān)注的研究領(lǐng)域。何艷玲[9]的一項(xiàng)研究表明，我國(guó)行政科學(xué)的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(xué)(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財(cái)政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務(wù)員制度與人力資源、績(jī)效評(píng)估（行政效率）、政府間關(guān)系等領(lǐng)域。兩相對(duì)照發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的研究主題大體與國(guó)內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實(shí)效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關(guān)系”，研究NGO回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)兼顧傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域如政府倫理與責(zé)任、行政文化等。統(tǒng)計(jì)分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說(shuō)明過(guò)去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預(yù)測(cè)未來(lái)，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來(lái)。正如登哈特所言，“從某種意義上說(shuō)，社會(huì)科學(xué)家們之所以無(wú)法產(chǎn)生恰當(dāng)、適用的知識(shí)，是因?yàn)樗麄儗?duì)實(shí)證主義的信奉，是他們把自己的學(xué)術(shù)活動(dòng)局限在資料收集和統(tǒng)計(jì)處理上，從而只能得出經(jīng)驗(yàn)主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)論也只是說(shuō)明了學(xué)界過(guò)去和現(xiàn)在在做哪些領(lǐng)域的研究，卻不能指出我國(guó)行政學(xué)者在未來(lái)應(yīng)該做哪些研究。根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，筆者認(rèn)為公共企業(yè)、發(fā)展中國(guó)家的公共行政、非營(yíng)利組織與第三部門管理、社會(huì)政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國(guó)公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國(guó)有企業(yè)研究幾近空白，這是未來(lái)應(yīng)該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
關(guān)鍵詞：公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
（一）公共管理原則導(dǎo)向的流派
White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；Max Weber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過(guò)程與管理原則。
首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。
其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻(xiàn)是開(kāi)創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。
最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派
20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì)；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過(guò)程中人的問(wèn)題，他通過(guò)對(duì)群體的心理因素的考察來(lái)分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。
理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過(guò)程”和“決策執(zhí)行過(guò)程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過(guò)程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問(wèn)題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派
20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。
系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來(lái)認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過(guò)程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來(lái)分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開(kāi)辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。
（四）公共管理價(jià)值重塑流派
歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢(shì)緊急’時(shí)代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問(wèn)題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過(guò)程，開(kāi)始重視政府管理中的政策問(wèn)題研究；第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào)，行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績(jī)效。 ?。ㄎ澹┕补芾硭悸穭?chuàng)新流派
任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。
公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場(chǎng)的決策之中，它認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化，參與利益的競(jìng)逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)人利益，將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)，它們都有著共同的特點(diǎn)，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對(duì)于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴(kuò)大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡(jiǎn)化行政程序與層級(jí)節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化，并進(jìn)行可行性評(píng)估，而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ)；對(duì)于公共部門的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制；削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。
20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)研究公共管理問(wèn)題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問(wèn)題的解決為核心，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如：更加關(guān)注績(jī)效-激勵(lì)的行政模式，建立績(jī)效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國(guó)際對(duì)話和比較機(jī)制；經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。
新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解，主要是針對(duì)新公共管理的缺失而提出來(lái)的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來(lái)彌補(bǔ)這種趨勢(shì)所造成的惡果。它提出通過(guò)由公民與政府雙方的共同治理來(lái)提高治理的質(zhì)量，并帶給社會(huì)更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭(zhēng)，其主線主要集中在下面三部分：
（一）政治與行政
公共機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來(lái)完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對(duì)于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開(kāi)政治條件與政治因素來(lái)把握行政的實(shí)質(zhì)與意義，促成了對(duì)政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因?yàn)楣膊块T采用了眾多的組織形式，政治勢(shì)力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問(wèn)題。
（二）公共與私人
在公共部門管理研究中，最基本的問(wèn)題就是所謂的“劃界問(wèn)題”，如何選擇屬于公共、私人領(lǐng)域抑或公私混合領(lǐng)域，以及如何執(zhí)行等問(wèn)題的思考。在現(xiàn)實(shí)生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒(méi)有純粹的公共組織，也沒(méi)有純粹的私人組織，構(gòu)成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對(duì)傳統(tǒng)公共部門原則進(jìn)行重新思考，如公共權(quán)力與個(gè)人自由，資源配置問(wèn)題、分配問(wèn)題、所有制問(wèn)題、官僚制問(wèn)題等。公共部門管理創(chuàng)新，運(yùn)用私人部門管理來(lái)提高效率、提高更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問(wèn)題。
（三）效率與公平
效率與公平是一對(duì)矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時(shí)代其重要性被提高到了歷史高點(diǎn)，而當(dāng)社會(huì)矛盾漸露的時(shí)候，公平理念就會(huì)出現(xiàn)。效率注重規(guī)則、缺乏人性；公平重視人的主觀能動(dòng)性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、私人部門管理等效率優(yōu)先理論，也提出了政治價(jià)值、人性與公共服務(wù)等公平理論。新公共服務(wù)理論主張公民與政府的共同治理，加強(qiáng)對(duì)話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)化、市場(chǎng)化可能帶來(lái)的惡果。其實(shí)，效率實(shí)際上是生產(chǎn)力的尺度，強(qiáng)調(diào)發(fā)展；而公平更多是價(jià)值觀念，是社會(huì)穩(wěn)定的心理需求，注重穩(wěn)定。在穩(wěn)定中求發(fā)展，以發(fā)展來(lái)謀穩(wěn)定。效率與公平最終將在社會(huì)的天平中尋達(dá)到平衡。
參考文獻(xiàn)
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后現(xiàn)代主義是伴隨著上世紀(jì)中后期西方國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新的社會(huì)文化思潮。作為現(xiàn)代主義的辯證的“反面”，后現(xiàn)代具有強(qiáng)烈的反叛意識(shí)和鮮明的解構(gòu)特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)到20世紀(jì)現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論、話語(yǔ)和價(jià)值觀相決裂，并致力于對(duì)現(xiàn)代性的發(fā)展理念、范式進(jìn)行廓清和修正[1]。相對(duì)于以理性、高效著稱的現(xiàn)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質(zhì)性和封閉性等發(fā)展特點(diǎn)，后現(xiàn)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現(xiàn)代性所忽視的諸如：差異性、開(kāi)放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點(diǎn)，深入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來(lái)的種種負(fù)面效應(yīng)，從而以更加獨(dú)特的視角全面地審視社會(huì)的發(fā)展。后現(xiàn)代公共管理理論是在后現(xiàn)代文化思潮和話語(yǔ)體系出現(xiàn)并跨領(lǐng)域進(jìn)行傳播、使用的背景下形成的。時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的轉(zhuǎn)型都強(qiáng)有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導(dǎo)致現(xiàn)代公共管理遭遇著巨大的理論危機(jī)。以?？怂埂⒚桌蘸头瑺柕葹榇淼囊慌绹?guó)公共管理學(xué)者遵循后現(xiàn)代的分析方法和研究思路，對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論體系和方法論進(jìn)行了深刻的質(zhì)疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過(guò)建構(gòu)全新的公共管理話語(yǔ)體系和發(fā)展模式，為社會(huì)的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機(jī)理。后現(xiàn)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動(dòng)的本質(zhì)定性為一種話語(yǔ)范式，通過(guò)真實(shí)、坦白和真誠(chéng)的對(duì)話和溝通，以達(dá)到反抗等級(jí)制度、反對(duì)權(quán)威話語(yǔ)、釋放民主價(jià)值和超越僵化理性的公共管理目標(biāo)，最終使公共管理的前進(jìn)方向與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)相一致。
二、后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架和功用
后現(xiàn)代公共管理的分析過(guò)程就本質(zhì)上而言是對(duì)作為“元話語(yǔ)”的現(xiàn)代性理論在宏大敘事制約的背景下進(jìn)行的懷疑和否定過(guò)程，事實(shí)上是文化代碼在語(yǔ)言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現(xiàn)代公共管理?yè)碛凶陨愍?dú)特的話語(yǔ)分析框架和研究模式。以?？怂购兔桌諡榇淼慕?gòu)性后現(xiàn)論認(rèn)為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運(yùn)作的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)，大量社會(huì)問(wèn)題已然無(wú)法在現(xiàn)代性的分析框架內(nèi)獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理“慣性”還強(qiáng)大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發(fā)生，為此必須用后現(xiàn)代反思和批判的理念去重構(gòu)公共管理的價(jià)值體系，以此引導(dǎo)和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構(gòu)性公共管理分析方法的核心在于“倡導(dǎo)開(kāi)放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽(tīng)、學(xué)習(xí)、包容和尊重他人的美德，鼓勵(lì)多元的思維風(fēng)格，提倡對(duì)世界采取家園式的態(tài)度等。”直擊現(xiàn)代性行政統(tǒng)治所導(dǎo)致的“單向度獨(dú)白”和異質(zhì)性“次文化”盛行所造成的語(yǔ)言和理解障礙，有針對(duì)性地構(gòu)建了后現(xiàn)代的分析架構(gòu)。首先，引入了“公共能量場(chǎng)”的概念，為話語(yǔ)的溝通打造了良好的情境?！肮材芰繄?chǎng)”是公共政策得以制定和修改的社會(huì)場(chǎng)所，即將公共事務(wù)還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場(chǎng)[2]。通過(guò)這一場(chǎng)所，公民和政府可以進(jìn)行各種對(duì)抗性的討論和“面對(duì)面”坦誠(chéng)的交流，使具有不同意向性的政策話語(yǔ)在實(shí)踐語(yǔ)境中有目的地進(jìn)行爭(zhēng)論。其中，“對(duì)話的基礎(chǔ)是充分的信任、學(xué)習(xí)和傾聽(tīng)，其話語(yǔ)規(guī)則是交談?wù)叩恼嬲\(chéng)、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語(yǔ)境的關(guān)聯(lián)性。”毋庸置疑，該話語(yǔ)體系和對(duì)話機(jī)制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價(jià)值，從而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構(gòu)性公共管理理論還對(duì)現(xiàn)實(shí)中的政策對(duì)話種類進(jìn)行了剖析。它認(rèn)為“少數(shù)人的對(duì)話”和“多數(shù)人的對(duì)話”形式都存在著客觀的缺陷而無(wú)法滿足公共治理和政策話語(yǔ)的要求。
而“一部分人的對(duì)話”形式因?yàn)閾碛星泻锨榫暗囊庀蛐耘c真誠(chéng)性等突出的優(yōu)點(diǎn)，故其更加接近真實(shí)話語(yǔ)形式和政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的要求，在現(xiàn)實(shí)中更具有應(yīng)用價(jià)值和可操作性。解構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現(xiàn)代公共管理視為“對(duì)現(xiàn)代性之核心思想的否定”[3]，認(rèn)為后現(xiàn)代的研究方法的本質(zhì)是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實(shí)現(xiàn)充分的對(duì)話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級(jí)體制和非人格化管理模式，消除官僚獨(dú)占話語(yǔ)的種種特權(quán)。法默爾認(rèn)為采用解構(gòu)性的后現(xiàn)代方法能夠質(zhì)疑據(jù)以建立現(xiàn)代公共管理的理論基礎(chǔ)，開(kāi)辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢(shì)束縛而掃清障礙。同時(shí)，隨著現(xiàn)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語(yǔ)分析視角去超越和彌補(bǔ)現(xiàn)代性行政范式的缺陷。為了給后現(xiàn)論構(gòu)建一個(gè)分析架構(gòu)，法默爾深入考察了現(xiàn)代公共管理之特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)在具體應(yīng)用中的偏失，對(duì)其進(jìn)行了科學(xué)的解構(gòu)，在此基礎(chǔ)上提出了解構(gòu)性后現(xiàn)代主義的四個(gè)核心要件，據(jù)以推動(dòng)公共管理范式的轉(zhuǎn)換。其中，“想象”作為后現(xiàn)代主要的特征語(yǔ)詞，是一種不依賴現(xiàn)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對(duì)于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大?！敖鈽?gòu)”的價(jià)值在于透視和反思現(xiàn)代公共管理的支撐理論和基礎(chǔ)假定，使我們更好地認(rèn)知當(dāng)代政治和官僚體制的符號(hào)特征，從而在批判的基礎(chǔ)上擴(kuò)大公共管理的語(yǔ)言體系?！叭ヮI(lǐng)地化”的本質(zhì)在于消解現(xiàn)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結(jié)合公共問(wèn)題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語(yǔ)體系的創(chuàng)造力服務(wù)。“變樣”則通過(guò)反行政概念的描述，鼓勵(lì)一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質(zhì)疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的政府制度和官僚機(jī)構(gòu)。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動(dòng)持續(xù)突破傳統(tǒng)統(tǒng)治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動(dòng)力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場(chǎng)上卻是相同的。其目標(biāo)都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運(yùn)行置于嶄新的研究框架之中，從而推動(dòng)其研究視閾的轉(zhuǎn)換和價(jià)值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現(xiàn)代一改傳統(tǒng)公共管理的實(shí)證主義的研究方法，結(jié)合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方法，即知識(shí)獲得的解釋方法。該方法“更加關(guān)注價(jià)值（而不只是關(guān)注事實(shí)），關(guān)注主觀的人類意義（而不只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)人們之間的關(guān)系所蘊(yùn)涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進(jìn)規(guī)律和發(fā)展目標(biāo)，從而糾正了將民主、公正等價(jià)值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現(xiàn)代分析認(rèn)為，當(dāng)前公共管理面對(duì)著的是一個(gè)多元化發(fā)展的社會(huì)，公共利益的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目標(biāo)中全面回應(yīng)效率、民主、公正等多種價(jià)值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實(shí)與價(jià)值的相互協(xié)調(diào)和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進(jìn)行了創(chuàng)新。后現(xiàn)代公共管理反復(fù)強(qiáng)調(diào)了多元參與的重大價(jià)值。面對(duì)著復(fù)雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強(qiáng)調(diào)的中心性、一元性以及等級(jí)觀念、權(quán)威統(tǒng)治的理念已然過(guò)時(shí)。對(duì)此，無(wú)論是建構(gòu)性還是解構(gòu)性后現(xiàn)代主義都認(rèn)為必須要開(kāi)辟新的思維模式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢(shì)之束縛。在其研究方法中更加強(qiáng)調(diào)多元共生，主張打破絕對(duì)主義，消解一元化壟斷和等級(jí)隔柵，實(shí)現(xiàn)對(duì)立面間的差異共存和互動(dòng)參與，使其后現(xiàn)代時(shí)期碎片化、開(kāi)放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領(lǐng)域”到“公共能量場(chǎng)”的轉(zhuǎn)向，即通過(guò)公共能量場(chǎng)的打造，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對(duì)抗性的交流和爭(zhēng)論，在廣泛參與和真誠(chéng)對(duì)話中決定政府行為與公共政策的內(nèi)容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎(chǔ)是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標(biāo)，從而過(guò)分關(guān)注其工具性價(jià)值。而隨后產(chǎn)生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價(jià)值偏頗，但由于其在制度設(shè)計(jì)上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應(yīng)用中脫離體制的路徑依賴，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐?。后現(xiàn)代分析方法對(duì)前述兩種模式均進(jìn)行了批判和解構(gòu)，認(rèn)為攻克上述難題的關(guān)鍵在于形成一種新的話語(yǔ)體系。
?？怂?、米勒等人認(rèn)為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目標(biāo)規(guī)制下，導(dǎo)致行政權(quán)力至上，政府和官員壟斷了公共話語(yǔ)權(quán)，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種“單向度獨(dú)白”的對(duì)話形式與治理的要求背道而馳。對(duì)此，建構(gòu)性后現(xiàn)代公共管理認(rèn)為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語(yǔ)者的角色，推崇開(kāi)放性的思維方式，廣泛傾聽(tīng)社會(huì)力量和公民的呼聲，并通過(guò)持續(xù)不斷的話語(yǔ)交流來(lái)實(shí)現(xiàn)善治。同時(shí)，解構(gòu)性公共管理也持類似的觀點(diǎn)，法默爾認(rèn)為后現(xiàn)代公共管理作為對(duì)現(xiàn)代性的反叛力量，其應(yīng)當(dāng)致力于深刻解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語(yǔ)言范式的應(yīng)用，即通過(guò)一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對(duì)話過(guò)程，來(lái)弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價(jià)值，從而為公共管理的研究開(kāi)辟了新的道路。最后，在研究范式上進(jìn)行了轉(zhuǎn)換。后現(xiàn)代公共管理分析方法通過(guò)自身的語(yǔ)言體系和話語(yǔ)系統(tǒng)的構(gòu)建，推動(dòng)了公共管理認(rèn)知和研究范式的轉(zhuǎn)變。在批判傳統(tǒng)公共管理認(rèn)識(shí)論的基礎(chǔ)上，后現(xiàn)代主義提倡將語(yǔ)言和話語(yǔ)作為公共管理研究的核心問(wèn)題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨(dú)特的語(yǔ)言體系，認(rèn)為可以通過(guò)對(duì)行政信息的解釋、整理和安排來(lái)分別從公共管理語(yǔ)言的表層和深層探討公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語(yǔ)言的解碼和再編碼，其實(shí)質(zhì)就是公共官僚機(jī)構(gòu)語(yǔ)言的潛在內(nèi)容進(jìn)行反思、協(xié)商和交流的過(guò)程，進(jìn)而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之力量。而?？怂?、米勒等人則從另一視角論證了語(yǔ)言、話語(yǔ)體系對(duì)于認(rèn)知和建構(gòu)公共管理理論的重大價(jià)值。他們?cè)谑崂砗蜌w納現(xiàn)存話語(yǔ)體系和對(duì)話案例的基礎(chǔ)上，提出了政策網(wǎng)絡(luò)中的“一部分人對(duì)話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語(yǔ)敘事”的框架。他們認(rèn)為在公共能量場(chǎng)中，對(duì)話的達(dá)成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語(yǔ)的正當(dāng)性，而“一些人的對(duì)話優(yōu)于少數(shù)人的對(duì)話和多數(shù)人的對(duì)話，其針對(duì)特定語(yǔ)境的話語(yǔ)和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語(yǔ)境的意向性和真誠(chéng)性的提高大大超過(guò)了它的缺點(diǎn)[6]”。因此，部分人的對(duì)話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨(dú)白讓位于了切合語(yǔ)境的多元對(duì)話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無(wú)政府狀態(tài)，最終形成了一個(gè)卓有成效的對(duì)話平臺(tái)和共治系統(tǒng)，推動(dòng)了現(xiàn)代公共管理的理論基礎(chǔ)和研究范式的轉(zhuǎn)型。
三、后現(xiàn)代分析方法對(duì)我國(guó)公共管理發(fā)展的啟示
后現(xiàn)代主義作為對(duì)現(xiàn)代性發(fā)展的一種辨證的“反”，其開(kāi)放的思維方式和獨(dú)特的話語(yǔ)分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構(gòu)主張均對(duì)我國(guó)當(dāng)前的公共管理學(xué)研究和發(fā)展產(chǎn)生著巨大的指導(dǎo)和推動(dòng)作用，其中以下方面尤其值得關(guān)注：第一，后現(xiàn)論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進(jìn)我國(guó)治道變革之進(jìn)程。后現(xiàn)代研究方法高度關(guān)注客觀行政環(huán)境的特征考察，結(jié)合公共事務(wù)復(fù)雜化和公共利益多元化發(fā)展的時(shí)代特征，其尤其強(qiáng)調(diào)開(kāi)放化、差異性和多元整合的價(jià)值理念，致力于打破一元化壟斷和等級(jí)隔柵的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學(xué)地整合了新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，主張構(gòu)建“通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理”的新型社會(huì)治理模式，從而致力于推進(jìn)社會(huì)權(quán)力分配格局的重大改變。上述分析思路對(duì)于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和行政改革攻堅(jiān)階段的我國(guó)具有重要的啟迪作用。后現(xiàn)代分析方法力圖使公共管理變成一個(gè)多元主體共同參與話語(yǔ)系統(tǒng)和行動(dòng)體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語(yǔ)”，而應(yīng)當(dāng)將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會(huì)力量的發(fā)展，將壟斷的權(quán)力合理地分放、讓渡于市場(chǎng)和社會(huì)，整合各種力量，將各類民間資源有效地導(dǎo)入國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的行列，打造權(quán)力共享、責(zé)任分擔(dān)、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動(dòng)的公共話語(yǔ)體系，從而高效地解決公共問(wèn)題和最大化地增進(jìn)公共利益。
第二，后現(xiàn)代研究方法有助于科學(xué)探索我國(guó)行政體制改革的模式和策略。后現(xiàn)代的公共管理的研究方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實(shí)證主義的研究方法，在信奉“對(duì)話”的理論基礎(chǔ)上，尤其強(qiáng)調(diào)解釋方法的應(yīng)用，促使人們更加關(guān)注公共管理發(fā)展的終極價(jià)值。它科學(xué)地調(diào)試了管理主義和憲制主義辯證關(guān)系，將民主、正義等價(jià)值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結(jié)合情境設(shè)計(jì)了合理的發(fā)展范式和對(duì)話方式。我國(guó)的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價(jià)值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價(jià)值性統(tǒng)籌起來(lái)，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價(jià)值取向，即在公共管理中始終堅(jiān)持開(kāi)展廣泛和真誠(chéng)的對(duì)話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關(guān)系，做到以民為本、以民為先，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務(wù)的高品質(zhì)。另外，應(yīng)加大體制改革、制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國(guó)家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續(xù)管理的水平和績(jī)效，彰顯公共管理的工具性價(jià)值，以在效率、民主、公正的關(guān)系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)行政體制改革之步伐。
第三，后現(xiàn)代研究方法所建構(gòu)的全新的公共管理話語(yǔ)理論，對(duì)于我國(guó)公共決策的理論發(fā)展和實(shí)踐應(yīng)用具有重要的指導(dǎo)意義。后現(xiàn)代研究方法將“公共能量場(chǎng)”作為其話語(yǔ)理論的核心，“場(chǎng)”具有顯著的意向性和目標(biāo)性，其反映到實(shí)踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要?！肮材芰繄?chǎng)”的提出為公共政策的制定、修改以及各話語(yǔ)主體進(jìn)行對(duì)抗流提供了場(chǎng)所，秉持著開(kāi)放、民主的治理思維，后現(xiàn)代方法倡導(dǎo)多元主體在政策制定和實(shí)施中能夠持續(xù)進(jìn)行互動(dòng)參與和坦誠(chéng)討論，從而徹底改變傳統(tǒng)模式下政府壟斷話語(yǔ)權(quán)之“獨(dú)白”狀態(tài)，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權(quán)，認(rèn)真傾聽(tīng)一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導(dǎo)下，公共政策的制定和執(zhí)行事實(shí)上形成了一種科學(xué)的結(jié)構(gòu)模式，其功能在于持續(xù)協(xié)調(diào)和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的合作格局，從而有效推進(jìn)公共決策的民主化、科學(xué)化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時(shí)，后現(xiàn)代研究方法還對(duì)公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數(shù)人對(duì)話”，往往使公共政策制定權(quán)過(guò)于集中，從而令其民主性、正當(dāng)性喪失，并且直接影響其科學(xué)性；而“多數(shù)人的對(duì)話”是理想化的政策模式，但由于實(shí)操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導(dǎo)致無(wú)政府和無(wú)秩序之狀況。因此，兩者均無(wú)法與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的要求相對(duì)接。基于此，后現(xiàn)代便提出了“一部分人對(duì)話”的理論，即從特定的語(yǔ)境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反饋置于由一定數(shù)量的政治參與者協(xié)調(diào)、對(duì)話和博弈的過(guò)程之中，克服了集權(quán)主義和無(wú)政府主義的雙重弊病，使做出的公共問(wèn)題解決方案既不失公共政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目標(biāo)性，從而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的路徑。
第四，后現(xiàn)代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權(quán)責(zé)要求。后現(xiàn)代研究方法的中心目標(biāo)是要打破管理的絕對(duì)主義、獨(dú)占和等級(jí)隔柵，并通過(guò)對(duì)抗流和真誠(chéng)的對(duì)話，實(shí)現(xiàn)公共部門和社會(huì)力量的良好合作，從而最大化地增進(jìn)公共利益。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過(guò)程中，政府應(yīng)積極地為‘公共能量場(chǎng)’的形成創(chuàng)造條件?！闭畱?yīng)保障公民參與的權(quán)利不受非法干預(yù)，并調(diào)動(dòng)一切手段促成對(duì)話的實(shí)現(xiàn)。政府人員的公共責(zé)任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進(jìn)行理念的更新，即由管制性思維向服務(wù)性思維轉(zhuǎn)變，牢固樹(shù)立服務(wù)為民、民生為先的倫理觀念。政府應(yīng)當(dāng)確保政治對(duì)話的自由度和對(duì)話空間的開(kāi)放性，傾聽(tīng)公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內(nèi)化成自身的職業(yè)習(xí)慣。同時(shí)，充分采用現(xiàn)代化的通信工具和技術(shù)手段，消除時(shí)空、層級(jí)、等級(jí)之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協(xié)調(diào)的共贏治理狀態(tài)，推進(jìn)善治之進(jìn)程。另外，政府應(yīng)當(dāng)大力培育和強(qiáng)化民眾的權(quán)利意識(shí)。政府的公共管理活動(dòng)應(yīng)以回應(yīng)公民需求為導(dǎo)向，通過(guò)不斷提升其服務(wù)的品質(zhì)和效率來(lái)增強(qiáng)民眾的主體意識(shí)。同時(shí)，民眾的政策主張和意見(jiàn)表達(dá)應(yīng)切實(shí)地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、表達(dá)權(quán)、協(xié)商權(quán)、辯駁權(quán)應(yīng)受到制度和法律的嚴(yán)格保障，真正營(yíng)造權(quán)為民所享、利為民所謀的社會(huì)氛圍。此外，在法律制度的設(shè)計(jì)上還要凸顯便民之精神，通過(guò)制度的配套和機(jī)制的跟進(jìn)，切實(shí)增強(qiáng)民眾參與的熱情和監(jiān)督的效度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利邏輯的合理回歸。
一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別
人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒(méi)有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。
競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過(guò)渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來(lái)提供；其價(jià)格完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)加以確定，而不必由政府來(lái)加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過(guò)程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書(shū)中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利己心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”[1]（第14頁(yè)）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。
關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；公私合作；合作管理；公私伙伴關(guān)系
中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009—3060（2012）04—0050-07
從上世紀(jì)90年代起，在瀕危物種保護(hù)、空氣和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等領(lǐng)域，公私合作或公私合作管理（以下統(tǒng)稱為“合作型環(huán)境管理”，collaborativeenvironmental management），繼“命令-控制”和經(jīng)濟(jì)工具途徑之后，成為環(huán)境保護(hù)議題網(wǎng)絡(luò)中另一項(xiàng)主導(dǎo)性的政策工具。
作為新的治理工具，合作型環(huán)境管理受到推崇，可以概括為三個(gè)方面的背景。首先，是外在的政府環(huán)境變化。即20世紀(jì)80年代起，由于預(yù)算赤字、平民主義以及政治意識(shí)形態(tài)等因素，以管理主義、新公共管理和企業(yè)家政府為標(biāo)簽的公共管理變革，從英國(guó)、新西蘭、美國(guó)等西方國(guó)家興起，并迅速席卷了全球大部分的國(guó)家和地區(qū)。反映到環(huán)境管理領(lǐng)域，這要求政府摒棄傳統(tǒng)自上而下的政策一執(zhí)行模式，主動(dòng)地將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)等利益相關(guān)者卷入到環(huán)境管理的全過(guò)程。其次，可以歸結(jié)為方法技術(shù)的缺陷，即對(duì)于環(huán)境管理來(lái)說(shuō)，無(wú)論是傳統(tǒng)的“命令-控制”途徑，還是以排污權(quán)交易、環(huán)境稅及使用者付費(fèi)為主要手段的經(jīng)濟(jì)工具途徑，由于信息的不對(duì)稱性及成本收益分析等經(jīng)濟(jì)工具自身的局限性，使得它們?cè)趯?shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性目標(biāo)中的效果受到了嚴(yán)重削弱。最后，源于當(dāng)代環(huán)境議題的內(nèi)在屬性。與公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)代環(huán)境議題最大的特征就是它的極端復(fù)雜性。這種復(fù)雜性不僅表現(xiàn)為環(huán)境問(wèn)題根源的錯(cuò)綜復(fù)雜和相互交織，而且反映為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理困境：即單一部門的政府環(huán)境行政機(jī)構(gòu)根本無(wú)力解決復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題。
于是，合作途徑逐漸發(fā)展成為環(huán)境保護(hù)論壇、環(huán)境政策規(guī)劃以及環(huán)境管理過(guò)程中另一項(xiàng)主導(dǎo)性范式。然而，合作型環(huán)境管理，并不意味著將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機(jī)構(gòu)以及社區(qū)等相關(guān)元素放在一起，我們所期待的結(jié)果即環(huán)境可持續(xù)性就能夠順利實(shí)現(xiàn)?；诟拍钛葸M(jìn)的視角，本文以合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵厘清為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)它的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)、影響因素以及過(guò)程和結(jié)果的評(píng)估進(jìn)行系統(tǒng)地梳理，嘗試?yán)L制一幅分析和理解合作型環(huán)境管理研究進(jìn)展的圖景。
一、合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵界定
要想準(zhǔn)確把握合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。組織學(xué)領(lǐng)域的專家認(rèn)為：“（合作）是兩個(gè)或兩個(gè)以上的利益相關(guān)者，為了解決一組通過(guò)單獨(dú)個(gè)體無(wú)法處理的問(wèn)題，而在判斷以及諸如信息、資金、人力等具體要素方面進(jìn)行聯(lián)合?！绷硗猓械膶W(xué)者認(rèn)為，合作就是伙伴之間為了解決共同的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而開(kāi)展的一系列相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)。一般認(rèn)為，合作包括五個(gè)相互聯(lián)系的過(guò)程：即聚在一起、建立信任、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、采取行動(dòng)以及進(jìn)行測(cè)量。也有學(xué)者從公共管理的視角對(duì)合作加以界定：“（合作是）政府機(jī)構(gòu)為了增加公共價(jià)值而通過(guò)它們之間的共同行動(dòng)所采取的聯(lián)合活動(dòng)?！迸c以上概念相比較，我們認(rèn)為以下界定更具全面性：合作是兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織所建立的互惠性和良好界定的關(guān)系，它們承諾于一組共同的目標(biāo)、共同確立的結(jié)構(gòu)和分擔(dān)的責(zé)任以及相互的職權(quán)和問(wèn)責(zé)性。綜上所述，學(xué)者并沒(méi)有對(duì)合作的內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)，然而，我們可以從中提煉出合作的共同元素：（1）合作的主體是兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織；（2）合作的基礎(chǔ)是相互依賴性或共同利益；（3）合作的過(guò)程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是為了解決共同問(wèn)題。
合作管理以合作為基礎(chǔ)。合作管理是一種制度安排，其中一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)將非政府的利益相關(guān)者直接卷入到集體的決策制定過(guò)程之中，它是正式的、以達(dá)成共識(shí)為導(dǎo)向并且是深思熟慮的，目的是制定或執(zhí)行公共政策，或者對(duì)公共項(xiàng)目或資產(chǎn)進(jìn)行管理。顯而易見(jiàn)，合作型環(huán)境管理是眾多合作管理實(shí)踐之一，同時(shí)它也是其中最具代表性的。在一部名為《合作型環(huán)境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托馬斯、陶笛及喬安等人認(rèn)為，“在公共機(jī)構(gòu)自上而下執(zhí)行政策的若干年努力之后，這些機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地通過(guò)運(yùn)用與廣泛的利益相關(guān)者進(jìn)行合作，來(lái)共同解決環(huán)境問(wèn)題?！北M管實(shí)踐中政府部門可能扮演著不同的角色，例如“追隨者”、“激勵(lì)者”或者“領(lǐng)導(dǎo)者”，然而由于共同的特質(zhì)，它們都可以被冠之為“合作型環(huán)境管理”。當(dāng)然，在其它的場(chǎng)合下，它們也被稱為“草根生態(tài)系統(tǒng)管理”、“合作環(huán)境保護(hù)”以及“參與式自然資源管理”等。
盡管合作型環(huán)境管理的實(shí)踐在西方國(guó)家已有近二十年的歷史，然而，在該領(lǐng)域的大量文獻(xiàn)中，我們并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)對(duì)它做出的概念界定。借鑒先前克里斯和艾利森為合作管理給出的定義，我們認(rèn)為，合作型環(huán)境管理指的是，在自然資源保護(hù)、污染防治或其它的環(huán)境管理領(lǐng)域，鑒于傳統(tǒng)治理模式的弊端，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的環(huán)境結(jié)果，環(huán)境公共機(jī)構(gòu)主動(dòng)地將非政府的利益相關(guān)者卷入到環(huán)境決策和管理過(guò)程之中而形成的一種以共識(shí)為導(dǎo)向的正式制度安排。從一定程度上，我們可以將合作型環(huán)境管理看作是政府部門在解決當(dāng)代復(fù)雜環(huán)境議題過(guò)程中進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的必然結(jié)果。
二、合作型環(huán)境管理：現(xiàn)實(shí)需要和理論解釋
根據(jù)以上為合作型環(huán)境管理給出的界定，可以看出，它是一項(xiàng)涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上公私組織的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其目的在于解決單個(gè)組織不能或不容易解決的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)互惠性。通常來(lái)說(shuō)，當(dāng)政府意識(shí)到很多政策問(wèn)題并不限制于特定機(jī)構(gòu)的組織邊界之內(nèi)，它們就會(huì)尋求與其它部門進(jìn)行合作。
新公共管理學(xué)派的專家普遍認(rèn)為，非政府的行動(dòng)主體，如果適當(dāng)?shù)貐⑴c到公共事業(yè)當(dāng)中，則能夠提高公共價(jià)值創(chuàng)造的績(jī)效?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，他們認(rèn)為，私人部門和政府相比至少有四個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，決定了政府部門尋求與私人部門的合作管理：首先是私人部門的資源優(yōu)勢(shì)，其次是私人部門的生產(chǎn)率優(yōu)勢(shì)，再次是私人部門的信息優(yōu)勢(shì)，最后是合法性方面的優(yōu)勢(shì)?？傊?，政府部門尋求與私人組織的合作管理，既取決于通過(guò)合作管理而獲得的潛在收益，也取決于在資源、生產(chǎn)率、信息以及合法性方面政府存在的相對(duì)弱勢(shì)。
隨著合作途徑在環(huán)境管理以及其它公共管理領(lǐng)域的普遍運(yùn)用，社會(huì)科學(xué)越來(lái)越多地發(fā)展理論框架或者用學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)業(yè)已成熟的分析工具為合作行為和過(guò)程提供解釋（見(jiàn)圖1）。對(duì)以往的文獻(xiàn)加以研究便可發(fā)現(xiàn)，解釋公私合作行為的理論框架概括為四大學(xué)科，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織行為學(xué)、政治科學(xué)和政策研究以及社會(huì)學(xué)和人類行為學(xué)。這是因?yàn)?，?duì)于公共管理環(huán)境中的合作行為，多學(xué)科和跨學(xué)科方法能夠提供更加全面和更具綜合性的理解。原因很簡(jiǎn)單，包括合作理論在內(nèi)的許多關(guān)鍵理論問(wèn)題本質(zhì)上都是跨學(xué)科的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)常用來(lái)解釋公私合作行為的理論框架包括：委托理論、不完整合約、關(guān)系合約以及交易成本。從組織行為學(xué)視角解釋合作行為的理論框架包括：制度和新制度主義、新治理、私有化和公共管理、資源依賴以及組織生命周期。來(lái)自政治科學(xué)和政策研究的理論框架包括：多元主義和利益集團(tuán)政治學(xué)、公共選擇理論以及政策網(wǎng)絡(luò)。而社會(huì)學(xué)和人類行為學(xué)提供的理論框架包括：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、博弈論以及性別理論。事實(shí)上，要想全面理解合作關(guān)系的本質(zhì)和質(zhì)量，包括它們是如何形成的、為什么會(huì)形成以及它們是如何構(gòu)造或控制的，就需要運(yùn)用綜合性或多個(gè)理論框架，采取一種跨學(xué)科的分析視角。因此，要想進(jìn)一步深化對(duì)合作性環(huán)境管理的認(rèn)識(shí)，有必要發(fā)展一種綜合性的理論框架來(lái)研究合作的動(dòng)機(jī)和本質(zhì)。
三、如何實(shí)現(xiàn)成功的合作型環(huán)境管理：影響因素
在公共管理領(lǐng)域中，盡管制度變遷是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，表現(xiàn)為新的制度逐漸取代原有的制度進(jìn)而成為占優(yōu)勢(shì)地位的制度安排過(guò)程，然而就制度變遷中的制度移植來(lái)說(shuō)，倘若事先沒(méi)有弄清楚制度本身是什么以及制度健康運(yùn)作的環(huán)境或條件，那么制度移植的常見(jiàn)結(jié)果就是“水土不服”。合作型環(huán)境管理也是如此。盡管過(guò)去二十多年的實(shí)踐表明，合作型環(huán)境管理是解決環(huán)境問(wèn)題的重要方法，然而這并不意味著它是包治百病的靈丹妙藥。為此，需要探討哪些要素會(huì)對(duì)合作的成功構(gòu)成影響?；谙惹暗难芯?，影響合作績(jī)效的要素可以概括為如下四個(gè)方面：
首先，對(duì)于合作的最初傾向。無(wú)論是個(gè)體還是組織的合作傾向，都表現(xiàn)為對(duì)于合作價(jià)值的認(rèn)知、態(tài)度和行為，而這是由個(gè)體或者組織的先前經(jīng)歷所塑造的。合作傾向的高低，直接反映了對(duì)于合作的期待和信任程度。信任關(guān)系經(jīng)常被描述為合作的本質(zhì)。很多研究者意識(shí)到，合作的開(kāi)始是以某種程度的信任作為基礎(chǔ)的，并且強(qiáng)調(diào)，建立和維持信任是實(shí)現(xiàn)成功合作的持續(xù)要求。為了不斷維持信任，合作伙伴需要分享知識(shí)和信息，展示能力和良好的意圖，并且能貫徹始終。
其次，分配和誘因。盡管最初的傾向使得組織或者個(gè)體對(duì)于合作采取支持或者反對(duì)的假定，然而由于現(xiàn)時(shí)的分配和誘因，這些傾向會(huì)發(fā)生改變。合作管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為，合作能夠帶來(lái)收益。原因在于，合作各方可以共用知識(shí)和互補(bǔ)性優(yōu)勢(shì)，更有效地應(yīng)對(duì)相互依賴的問(wèn)題，利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，并且更有效地化解危機(jī)。因而，如果合作能夠建立在公私部門各自的特征優(yōu)勢(shì)以及個(gè)體和組織的自我利益之上，同時(shí)尋求方法來(lái)減少、克服或者彌補(bǔ)各自的缺陷，那么公私組織的跨部門合作最有可能取得成功。
再次，團(tuán)體的數(shù)量和多樣性。合作管理牽涉到兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門和組織。從制度設(shè)計(jì)方面來(lái)看，參與者的數(shù)量和多樣性會(huì)影響到合作管理的績(jī)效。原因在于，這牽涉到群體動(dòng)力學(xué)以及達(dá)成協(xié)議的成本。一方面，合作管理的文獻(xiàn)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，合作過(guò)程應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放的和包容性的，正如克里斯利普和拉爾森所言，“成功合作的首要條件在于，合作必須具有廣泛的包容性，將所有受到議題影響以及關(guān)注這一議題的利益相關(guān)者卷入進(jìn)來(lái)。”而另一方面，超過(guò)特定數(shù)量限制并且具有異質(zhì)性的團(tuán)體參與到合作管理過(guò)程，往往由于互動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量的下降、觀念和主張的嚴(yán)重分歧以及達(dá)成共識(shí)的難度，而使得合作變得尤為困難。
最后，領(lǐng)導(dǎo)力。對(duì)合作管理的實(shí)證研究表明，成功的合作需要領(lǐng)導(dǎo)者主動(dòng)地對(duì)合作過(guò)程進(jìn)行管理，尤其是在合作的最初階段。盡管在單個(gè)部門或單個(gè)組織的管理中，領(lǐng)導(dǎo)力也是保證組織績(jī)效的重要因素，然而合作型環(huán)境管理向領(lǐng)導(dǎo)力以及領(lǐng)導(dǎo)技能提出了新要求。簡(jiǎn)言之，合作領(lǐng)導(dǎo)者需要有權(quán)威（authoritative），但是不能是專制者（authoritarian）；合作領(lǐng)導(dǎo)者既需要是堅(jiān)定和自信的（an assertive man），同時(shí)也需要適時(shí)地成為追隨者（a follower）。
法爾曼等人的研究表明，影響合作成功的四方面要素（即對(duì)于合作的最初傾向、分配和誘因、團(tuán)體的數(shù)量和多樣性以及領(lǐng)導(dǎo)）只是一種類型的劃分，現(xiàn)實(shí)之中，它們并不是獨(dú)立起作用。成功的合作，取決于各要素之間的互動(dòng)。這一點(diǎn)可以通過(guò)圖2得到清晰地展現(xiàn)。
四、對(duì)合作型環(huán)境管理的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估
先前的研究表明，合作型環(huán)境管理既是一項(xiàng)制度安排，同時(shí)是動(dòng)態(tài)的交互過(guò)程。本質(zhì)上，在治理的范疇之內(nèi)，合作管理與合同外包以及自愿提供的根本區(qū)別在于，前者是一個(gè)公私部門的戰(zhàn)略互動(dòng)過(guò)程，而合同外包與自愿提供則是兩個(gè)極端。合同外包的自由裁量權(quán)存在于政府，自愿提供的自由裁量權(quán)存在于私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織，而合作管理是政府部門和私營(yíng)部門共享自由裁量權(quán)，從而追求權(quán)威部門所設(shè)定的公共目標(biāo)。
學(xué)者對(duì)合作型環(huán)境管理的過(guò)程劃分，盡管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和馬瑞爾認(rèn)為，合作過(guò)程包含三個(gè)階段：?jiǎn)栴}設(shè)定、方向設(shè)定以及執(zhí)行。斯蒂文和戴比作出的劃分要更為全面，它包含了五個(gè)過(guò)程，即先例、問(wèn)題設(shè)定、方向設(shè)定、結(jié)構(gòu)化以及結(jié)果。而托馬森等人從合作管理的概念出發(fā)，將合作管理的過(guò)程劃分為五個(gè)維度，即共同的決策制定、管理、自、相互關(guān)系以及信任。他們認(rèn)為，為了判斷合作管理過(guò)程的質(zhì)量，需要對(duì)合作的過(guò)程進(jìn)行評(píng)估。我們可以將兩位學(xué)者提出的過(guò)程評(píng)估法用表1的合作過(guò)程量表加以表達(dá)。
合作管理的過(guò)程對(duì)合作結(jié)果和績(jī)效產(chǎn)生重要影響，然而，過(guò)程和結(jié)果之間的關(guān)系并不是直截了當(dāng)?shù)?。因此，?duì)于結(jié)果的評(píng)估，需要設(shè)計(jì)不同的評(píng)估指標(biāo)。對(duì)于合作型環(huán)境管理來(lái)說(shuō)，要想對(duì)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，其核心問(wèn)題在于如何確定成功的指標(biāo)。但是對(duì)于合作型環(huán)境管理來(lái)說(shuō)，將結(jié)果簡(jiǎn)單地貼上“成功”或“失敗”的標(biāo)簽，通常是誤導(dǎo)性的。因?yàn)椋绻豁?xiàng)合作過(guò)程沒(méi)有能夠產(chǎn)生完全的共識(shí)，但是卻顯著地縮小了分歧的范圍，同時(shí)增進(jìn)了參與者之間的關(guān)系，那么這樣的合作是成功的、失敗的、既不成功也不失敗，還是既是成功的也是失敗，當(dāng)然就很難判斷。因此，我們對(duì)于合作的評(píng)估，需要將過(guò)程和結(jié)果結(jié)合起來(lái)，全面評(píng)價(jià)通過(guò)合作而創(chuàng)造的公共價(jià)值。
對(duì)于合作管理的綜合性評(píng)估，芭芭拉·格瑞做出了重要貢獻(xiàn)。她認(rèn)為，合作管理的評(píng)估應(yīng)該包含五個(gè)方面：（1）問(wèn)題的解決或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（2）社會(huì)資本的促進(jìn)；（3）共享意義的創(chuàng)立；（4）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變革；（5）權(quán)力分配的轉(zhuǎn)移。以格瑞的開(kāi)創(chuàng)性努力為基礎(chǔ)，托馬森等人發(fā)展了可操作性的合作管理結(jié)果評(píng)估指標(biāo)（見(jiàn)表2）。
以上由眾多學(xué)者的努力而發(fā)展起來(lái)的變量和量表，能夠適用于總體的合作管理過(guò)程和結(jié)果的評(píng)估。為了提高評(píng)估的針對(duì)性和有效性，很多學(xué)者參與了專門的合作型環(huán)境管理的評(píng)估研究。托馬斯和克萊格認(rèn)為，在對(duì)合作型環(huán)境管理進(jìn)行評(píng)估之前，需要區(qū)分兩個(gè)概念，即產(chǎn)出（output）與結(jié)果（outcome）。在他們看來(lái)，合作管理的產(chǎn)出包括“由合作努力而產(chǎn)生的規(guī)劃、項(xiàng)目以及其它有形的條款”；而合作管理的結(jié)果則是“產(chǎn)出對(duì)于環(huán)境和社會(huì)環(huán)境所產(chǎn)生的影響”。只有對(duì)于環(huán)境管理的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行綜合的評(píng)估，才能更準(zhǔn)確地測(cè)量合作所帶來(lái)的績(jī)效。他們認(rèn)為，合作型環(huán)境管理的產(chǎn)出包括：達(dá)成的協(xié)議、生態(tài)修復(fù)或棲息地改進(jìn)、公共政策變革、土地管理實(shí)踐的變革、開(kāi)展的教育和延伸活動(dòng)、項(xiàng)目的執(zhí)行、陸地的保護(hù)等。而合作型環(huán)境管理的結(jié)果包括：環(huán)境質(zhì)量變化的認(rèn)知、植被覆蓋率的變化、生物多樣性的變化、特定資源的環(huán)境參數(shù)的變化等。事實(shí)上，對(duì)于合作型環(huán)境管理的評(píng)估，不僅需要注重環(huán)境產(chǎn)出以及結(jié)果的研究，還需要關(guān)注社會(huì)以及交互領(lǐng)域的影響。
五、合作型環(huán)境管理：研究結(jié)論與前景展望
過(guò)去二十多年時(shí)間里，合作型環(huán)境管理，在以美國(guó)為代表的西方國(guó)家歷經(jīng)了興起、發(fā)展與擴(kuò)散階段，而截至目前仍處于探索與完善之中。合作型環(huán)境管理，暫且不論它將逐步取代傳統(tǒng)的“命令一控制”和經(jīng)濟(jì)工具途徑，成為自然資源和環(huán)境管理領(lǐng)域的主導(dǎo)性“范式”，還是僅僅為公共管理者手頭的“工具箱”補(bǔ)充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途徑已經(jīng)并且繼續(xù)為政府機(jī)構(gòu)、私人部門以及公民社會(huì)之間搭建一座穩(wěn)固的橋梁，能夠使得它們站在一起，共同解決環(huán)境問(wèn)題，借助沖突管理技巧來(lái)開(kāi)展工作，并且制定區(qū)域保護(hù)和發(fā)展的前瞻戰(zhàn)略。然而，管理實(shí)踐中的任何一種制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆準(zhǔn)”的“萬(wàn)能鑰匙”，這部分受制于制度、方法或工具本身的適用范圍，部分受制于地域、領(lǐng)域、環(huán)境的特殊性，部分受制于管理者的“判斷的藝術(shù)”：如何在正確的時(shí)間、正確的地點(diǎn)、正確的問(wèn)題上選擇正確的工具？也就是說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題與政策工具之間的匹配性？
一導(dǎo)轉(zhuǎn)，即大一開(kāi)始本導(dǎo)制、轉(zhuǎn)專業(yè)。學(xué)院遵循大類培養(yǎng)重在培養(yǎng)的教育思路，針對(duì)大學(xué)一年級(jí)新生主要課程為數(shù)學(xué)、英語(yǔ)等基礎(chǔ)課而尚不能接觸專業(yè)課的現(xiàn)實(shí)情況，為創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，深化教育教學(xué)改革，對(duì)同學(xué)們因材施教，進(jìn)行個(gè)性化、方向性、全方位的深入指導(dǎo)，逐步形成重學(xué)習(xí)、求進(jìn)步、努力進(jìn)取、志存高遠(yuǎn)的良好學(xué)風(fēng)教風(fēng)，學(xué)院經(jīng)問(wèn)卷調(diào)查和長(zhǎng)期醞釀，決定逐步推行本科生導(dǎo)師工作制。本導(dǎo)制是城市學(xué)院為架起教師和學(xué)生之間的溝通橋梁而開(kāi)展的一項(xiàng)工作。是學(xué)院針對(duì)同學(xué)們的學(xué)習(xí)發(fā)展需求而推出的重要舉措，旨在充分發(fā)揮本導(dǎo)的作用，對(duì)同學(xué)們答疑解惑，進(jìn)行個(gè)性化、方向性、全方位的發(fā)展引導(dǎo)，以利于學(xué)生盡早成材。學(xué)院本導(dǎo)制實(shí)行“1211計(jì)劃”，要求本導(dǎo)對(duì)學(xué)生在專業(yè)學(xué)習(xí)、大學(xué)生活、科研發(fā)展等方面進(jìn)行具體指導(dǎo)：本導(dǎo)生每1月撰寫并交給本導(dǎo)一份學(xué)習(xí)匯報(bào)，內(nèi)容包括在學(xué)習(xí)、生活、科研、成長(zhǎng)等方面的具體情況和下一步學(xué)習(xí)計(jì)劃及安排。本導(dǎo)每2月撰寫并上交所在系一份本導(dǎo)工作表。各系每學(xué)期召開(kāi)1次本導(dǎo)工作總結(jié)會(huì)，并向?qū)W院教務(wù)辦提交1份學(xué)期本導(dǎo)工作總結(jié)。學(xué)院每年召開(kāi)1次本導(dǎo)工作總結(jié)大會(huì)，對(duì)優(yōu)秀本導(dǎo)和學(xué)生進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。從實(shí)施效果來(lái)看，本導(dǎo)制有力推進(jìn)了教師和學(xué)生之間的聯(lián)系，架起了師生溝通的橋梁，也為轉(zhuǎn)專業(yè)、大類分流等工作打下了良好基礎(chǔ)。2013年10月16日，為進(jìn)一步督促本導(dǎo)工作，學(xué)院舉行了本導(dǎo)工作學(xué)期交流會(huì)，各系代表教師和學(xué)生談了自己參與本導(dǎo)制的體會(huì)和感受。本導(dǎo)對(duì)接后，根據(jù)學(xué)校安排，一般于每年3月開(kāi)始轉(zhuǎn)專業(yè)。所轉(zhuǎn)對(duì)象為學(xué)年第一學(xué)期專業(yè)（方向）排名前30%（按第一學(xué)期教學(xué)計(jì)劃規(guī)定修讀的必修課程期末考試成績(jī)所得平均學(xué)分績(jī)點(diǎn)排名，名額遵循四舍五入原則）的新生。基本流程包括學(xué)院報(bào)送計(jì)劃、公示具有轉(zhuǎn)專業(yè)資格學(xué)生名單、學(xué)校教務(wù)處公布轉(zhuǎn)專業(yè)計(jì)劃、學(xué)生提出申請(qǐng)、公布報(bào)名情況、考核選拔、資格復(fù)核、手續(xù)辦理等事項(xiàng)。
二、二分流
二分流，即在大二（第三學(xué)期）實(shí)施大類專業(yè)分流。根據(jù)大類招生計(jì)劃，城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院自2011年秋季開(kāi)始對(duì)本科學(xué)生進(jìn)行大類招生。學(xué)生入學(xué)后一年半時(shí)間內(nèi)先按專業(yè)大類培養(yǎng)，第四學(xué)期開(kāi)始進(jìn)入相應(yīng)專業(yè)繼續(xù)學(xué)習(xí)。根據(jù)既定計(jì)劃，學(xué)院在2012年秋季針對(duì)2011級(jí)全體同學(xué)進(jìn)行了大類專業(yè)分流。自2012年10月12日《大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定》起，到11月26日學(xué)院公布具體分流方案止，歷時(shí)一個(gè)半月時(shí)間，平穩(wěn)、順利地把182名同學(xué)按照每班26人的規(guī)模專業(yè)分流為6個(gè)方向7個(gè)班級(jí)。其中150名同學(xué)被分流至第一志愿，一志愿分流比例達(dá)到82.42%。
1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組，上線分流專欄。
為確保按大類招生的182名本科生專業(yè)分流工作順利進(jìn)行，學(xué)院在2012年10月12日召開(kāi)院務(wù)會(huì)，成立大類招生專業(yè)分流領(lǐng)導(dǎo)工作小組并掛網(wǎng)公示。同時(shí)，由學(xué)院主管副院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，擬定了大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定，對(duì)大類分流的原則、依據(jù)、模式、程序、方法等事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，明確了第一志愿優(yōu)先、根據(jù)學(xué)分績(jī)點(diǎn)成績(jī)排序、學(xué)院綜合統(tǒng)籌等分流方法和原則；掛出大類分流工作及時(shí)間安排表，詳細(xì)明確了學(xué)院需完成工作任務(wù)清單如安排分流、網(wǎng)站建設(shè)、舉行集中推介會(huì)等，也具體安排了各系需完成工作清單如上報(bào)計(jì)劃、上傳材料、參加推介會(huì)、分別推介等內(nèi)容，并掛網(wǎng)公示。根據(jù)既定時(shí)間表，學(xué)院要求各系在10月24日前把專業(yè)介紹材料提交學(xué)院，學(xué)院負(fù)責(zé)在網(wǎng)站建立大類分流專欄，以便同學(xué)們查閱、交流、詢問(wèn)、比較，充分認(rèn)知各專業(yè)（方向），為具體分流工作進(jìn)行前期充分準(zhǔn)備。2012年10月31日，由學(xué)院組織安排5系在博學(xué)樓階五教室進(jìn)行了大類分流專業(yè)集中推介會(huì)。推介會(huì)由教學(xué)副院長(zhǎng)主持，行政管理學(xué)科帶頭人、公共事業(yè)管理系主任、土地資源管理系教授、區(qū)域經(jīng)濟(jì)系系主任、教授、城市經(jīng)濟(jì)管理系教授等進(jìn)行具體專業(yè)介紹。最后學(xué)院進(jìn)行總結(jié)及后續(xù)工作安排。
2.公布學(xué)分績(jī)點(diǎn)，進(jìn)行專業(yè)分流。
在充分進(jìn)行前期專業(yè)介紹溝通的基礎(chǔ)上，學(xué)院教務(wù)辦公室老師組織核算了182名同學(xué)的平均學(xué)分績(jī)點(diǎn)，各系也申報(bào)了分流計(jì)劃。學(xué)院于11月9日正式掛網(wǎng)公布了同學(xué)們的平均學(xué)分績(jī)點(diǎn)、各專業(yè)（方向）分流招生計(jì)劃和志愿調(diào)報(bào)表。要求同學(xué)們根據(jù)績(jī)點(diǎn)成績(jī)和招生計(jì)劃，在11月18日前填報(bào)分流志愿表，并上交學(xué)院教務(wù)辦公室。根據(jù)182名同學(xué)的分流志愿表，由學(xué)院院長(zhǎng)助理召集各系系主任開(kāi)了前期摸底會(huì)和專業(yè)分流院務(wù)會(huì)。23日公示分流結(jié)果。總的來(lái)看，學(xué)院有序推進(jìn)分流工作。所有工作嚴(yán)格遵循公開(kāi)、公正、公平原則，所有制度、程序、計(jì)劃和時(shí)間安排及時(shí)掛網(wǎng)公開(kāi)，所有工作嚴(yán)格按照分流的依據(jù)及條件進(jìn)行。分流主要遵循第一志愿優(yōu)先、擇優(yōu)錄取、全院統(tǒng)籌調(diào)整、及時(shí)與同學(xué)溝通的工作方法。根據(jù)學(xué)院專業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，由院班子討論通過(guò)基本原則，各系負(fù)責(zé)人根據(jù)分流原則和計(jì)劃共同協(xié)商、調(diào)整和確定班級(jí)規(guī)模，根據(jù)商定人數(shù)依照平均學(xué)分績(jī)點(diǎn)進(jìn)行排序并商調(diào)名額。名單確定后經(jīng)學(xué)院院務(wù)會(huì)審定。由于工作較為細(xì)致扎實(shí)，分流工作實(shí)現(xiàn)了既考慮學(xué)生志愿方向又兼顧學(xué)院學(xué)科發(fā)展的有機(jī)平衡，整個(gè)工作過(guò)程平穩(wěn)有序，同學(xué)們沒(méi)有發(fā)生過(guò)激矛盾和突發(fā)事件，教師們受到了一定的鼓舞和影響，為今后的分流工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
三、三專引
三專引，即在大三開(kāi)始專業(yè)引導(dǎo)。根據(jù)大一本導(dǎo)制的基礎(chǔ)，在全院同學(xué)學(xué)習(xí)完畢基礎(chǔ)課、專業(yè)調(diào)整之后，學(xué)院統(tǒng)一安排在專業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行二次本導(dǎo)分配，要求每一門學(xué)生對(duì)應(yīng)一位教師，開(kāi)始專業(yè)指導(dǎo)教育。專業(yè)引導(dǎo)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)所學(xué)專業(yè)基本概念的思考、對(duì)現(xiàn)有解釋的再思考———修正、在現(xiàn)有解釋的基礎(chǔ)上進(jìn)行前所未有的思考———?jiǎng)?chuàng)新，重在培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考的能力和創(chuàng)新思維。同時(shí)，結(jié)合學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)和公共管理交叉學(xué)科的特點(diǎn)，突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮學(xué)院為在京部委等政府部門的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，要求教師帶領(lǐng)學(xué)生研究城市發(fā)展與政府管理等課題，逐步培養(yǎng)學(xué)生“研以致用”的邏輯思維和動(dòng)手能力。
四、四實(shí)踐
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境資源 公共管理 產(chǎn)權(quán) 租賃 排污權(quán)
資源是人類進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的生產(chǎn)要素的總稱，自然資源是其中最為基礎(chǔ)的組成部分。但傳統(tǒng)理論只注意到了土地、礦產(chǎn)、風(fēng)力、水能等自然資源對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的貢獻(xiàn)，沒(méi)有注意到自然環(huán)境以承受廢物排放的形式對(duì)生產(chǎn)的參與。1920年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古 (Arthur Cecil Pigou)提出了外部性理論，并據(jù)此指出了企業(yè)向自然環(huán)境排放造成的外部成本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。隨著環(huán)境問(wèn)題的日益惡化，自然環(huán)境容納和承受氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)廢棄物和光、噪聲、輻射等污染物質(zhì)的問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，環(huán)境做為排放物“倉(cāng)庫(kù)”參與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的觀念開(kāi)始確立起來(lái)，環(huán)境資源的概念應(yīng)運(yùn)而生。如何認(rèn)識(shí)環(huán)境資源，如何搞好環(huán)境資源管理，這是一個(gè)世界范圍的新課題。
一、產(chǎn)權(quán)問(wèn)題對(duì)環(huán)境資源管理市場(chǎng)化的困擾
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是交換經(jīng)濟(jì)，交換的前提是健全的產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的產(chǎn)權(quán)規(guī)則要求產(chǎn)權(quán)是明晰的、可以自主轉(zhuǎn)讓的，而且必須得到有力地保護(hù)。如果產(chǎn)權(quán)制度不建全，必將導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)資源占有、使用、處分和管理的混亂。但是，政府在總量控制原則下，把環(huán)境資源以排污權(quán)形式配售給廠商時(shí)，卻出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的困擾。
第一，把排污權(quán)視為所有權(quán)所遇到的問(wèn)題。如果廠商從政府手中購(gòu)得的是環(huán)境資源的所有權(quán)，則必然會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)后果，其一，政府對(duì)排污權(quán)的調(diào)整會(huì)造成干預(yù)和剝奪廠商私人財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題。其二，政府會(huì)因排污權(quán)售盡而喪失環(huán)境資源，至少是大部分喪失。環(huán)境資源一旦脫離政府控制，被私人壟斷性擁有，其后果無(wú)論對(duì)生產(chǎn)還是生活都是可怕的。
第二，把排污權(quán)作為使用權(quán)所存在的矛盾。在我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐中，使用權(quán)人是無(wú)權(quán)處分使用對(duì)象的。這與我國(guó)農(nóng)戶不能將承包土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的道理一樣。排污權(quán)制度的生存與活力就在于其市場(chǎng)交易性，使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)的沖突對(duì)環(huán)境資源市場(chǎng)化管理的影響是巨大的。另外，我國(guó)的土地使用權(quán)制度本身就存在著眾多爭(zhēng)議，很不規(guī)范，不能將排污權(quán)這種新興事物也拖到這種混亂當(dāng)中。
二、用租賃關(guān)系來(lái)解釋、引導(dǎo)和規(guī)范排污權(quán)交易這種環(huán)境資源的市場(chǎng)化管理模式
可以把環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)和管理問(wèn)題簡(jiǎn)化歸集為四種基本情況（如下圖所示）。第一種，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清，不加以界定，也沒(méi)有適當(dāng)?shù)墓芾?。第二種，產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，政府進(jìn)行行政性和計(jì)劃性管理，符合法理一般認(rèn)識(shí)，但是缺乏效率，效果差。第三種，把產(chǎn)權(quán)分化到私人，借助市場(chǎng)機(jī)制自由調(diào)整環(huán)境資源，這種做法必然涉及到代際公平、市場(chǎng)準(zhǔn)入等一系列問(wèn)題，同時(shí)也背離了環(huán)境資源的強(qiáng)公共性，即使在技術(shù)上能夠?qū)崿F(xiàn)，也必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾和嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題。以上三種情況已經(jīng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中“落選了”。第四種情況，是與當(dāng)代公共管理市場(chǎng)化進(jìn)程相一致的國(guó)家所有，市場(chǎng)化管理模式。我們探討的環(huán)境管理市場(chǎng)化進(jìn)程中的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題就集中在這里，為了解決這種產(chǎn)權(quán)矛盾，又不影響環(huán)境資源管理市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)，可以引入租賃理論。
環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)和管理問(wèn)題簡(jiǎn)化歸集示意圖
第一、可以非常清晰地界定環(huán)境資源市場(chǎng)化管理過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)清晰不僅要求所有權(quán)明確，而且要求各利益相關(guān)方在所有權(quán)行使中的地位和權(quán)能清楚具體。租賃理論考慮到了排污權(quán)的期限性、付費(fèi)性、可讓渡性和所代表環(huán)境資源的可歸還性（環(huán)境再生和自凈能力使排污權(quán)到期后國(guó)家的環(huán)境資源不發(fā)生實(shí)質(zhì)性減少）等特點(diǎn)，把環(huán)境資源界定為國(guó)家所有，符合民眾的基本認(rèn)識(shí)和根本利益；同時(shí)把廠商購(gòu)置、使用和轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的行為界定為環(huán)境資源的租賃權(quán)，借助成熟的法律理論解釋了較為抽象的新事物，并凸現(xiàn)了環(huán)境的資源性。
第二、可以明確廠商對(duì)環(huán)境資源的權(quán)屬內(nèi)容，確保外部性內(nèi)部化，規(guī)范環(huán)境資源的使用。租賃人只能在約定的期限、權(quán)限和范圍內(nèi)使用租賃標(biāo)的物，并履行付費(fèi)義務(wù)。把排污權(quán)界定為租賃權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容的內(nèi)涵和外延自然就清楚了，其付費(fèi)性也無(wú)需再討論，廠商傳統(tǒng)生產(chǎn)過(guò)程中存在的環(huán)境負(fù)外部性也會(huì)因交納租金而自然實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。
第三、借助租賃契約，可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境資源的新型管理。租賃關(guān)系歸根結(jié)底是一種契約關(guān)系，契約是私權(quán)的表現(xiàn)，是市場(chǎng)機(jī)制的重要外在形式，契約化管理是當(dāng)代新公共管理引入企業(yè)管理機(jī)制和發(fā)揮市場(chǎng)作用的一個(gè)重要方向。借助契約，政府可以在一般租賃關(guān)系的基礎(chǔ)上設(shè)定與環(huán)境資源管理相適應(yīng)的事項(xiàng)和內(nèi)容，以更多地體現(xiàn)鼓勵(lì)生產(chǎn)和維護(hù)環(huán)境安全相統(tǒng)一的環(huán)境資源管理目標(biāo)，并盡可能的使行政事務(wù)民事化，市場(chǎng)化，消除傳統(tǒng)公共管理中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。
環(huán)境資源是一種全新的經(jīng)濟(jì)資源類型，環(huán)境資源管理屬于當(dāng)代公共管理的范疇，并呈現(xiàn)著明顯的市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)。為了確保環(huán)境資源管理市場(chǎng)化的良性發(fā)展，必須正視和解決廠商購(gòu)置環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題，可以借助租賃和租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓理論來(lái)認(rèn)識(shí)和引導(dǎo)排污權(quán)制度，排污權(quán)初次配售是政府將環(huán)境資源依合約租賃給廠商的過(guò)程，排污權(quán)轉(zhuǎn)讓交易是環(huán)境資源承租人經(jīng)特定手續(xù)將租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓廠商的過(guò)程。環(huán)境資源的租賃和租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)了環(huán)境資源的市場(chǎng)化配置，政府作為出租人借助期限性租賃契約調(diào)整環(huán)境資源的使用情況，并以所有權(quán)人和民眾代表的雙重身份對(duì)承租人的使用情況進(jìn)行監(jiān)控管理。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞：政府財(cái)務(wù)管理；管理控制系統(tǒng)；績(jī)效
中圖分類號(hào)：F810
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1003―7217(2008)06―0065―04
一、引言
隨著世界各國(guó)政府“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，以加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)管理控制為核心的一系列改革正成為各國(guó)政府增強(qiáng)績(jī)效、責(zé)任性、透明度和持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力的有效途徑，代表了現(xiàn)今國(guó)際上公共管理改革的潮流。我國(guó)于2000年開(kāi)始推行的部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、金財(cái)工程等一系列財(cái)政管理改革，在組織體系、工作流程、制度辦法上均取得了一定突破，最近財(cái)政部進(jìn)一步提出“要盡快建設(shè)‘精細(xì)’財(cái)政、‘透明’財(cái)政、‘績(jī)效’財(cái)政、‘科技’財(cái)政”。
但關(guān)于政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)如何構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)，在理論和實(shí)踐方面尚未得到清晰描述與合理解釋。一方面，我國(guó)“大財(cái)政”觀及政府財(cái)政預(yù)算管理理論在主流學(xué)界仍占據(jù)支配地位，政府財(cái)務(wù)管理的研究并不多見(jiàn)；另一方面，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下粗放型管理模式的影響，我國(guó)政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理并未建立起如同企業(yè)財(cái)務(wù)管理一樣系統(tǒng)化、精細(xì)化、規(guī)范化的控制體系，其績(jī)效、責(zé)任性、透明度、持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的改善遠(yuǎn)未達(dá)到理想效果，不能成為公共財(cái)政的操作性載體和有力支撐?！笆晃濉睍r(shí)期是我國(guó)公共財(cái)政管理框架成型并由“外部控制”向“內(nèi)部控制”和“產(chǎn)出控制”、“大財(cái)政”向“小財(cái)務(wù)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，提供一個(gè)關(guān)于政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論框架，從而構(gòu)建面向戰(zhàn)略、面向控制、面向結(jié)果的現(xiàn)代化管理控制體系，具有較大的意義。
二、政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的理論探源
政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)研究既關(guān)乎資源投入、配置、使用，又涉及到廣泛的衡量控制，還和溝通、協(xié)調(diào)和激勵(lì)有關(guān)，因此，該主題是一個(gè)各學(xué)科交叉、融合、滲透的研究領(lǐng)域。而科學(xué)全面地解析該系統(tǒng)，需要建立一個(gè)較為宏大的分析框架，包括：(1)從幾組易混淆的概念人手，分析系統(tǒng)的涵義、特征和原則等；(2)探索解決控制主體、組織結(jié)構(gòu)和制度安排等問(wèn)題；(3)剖析系統(tǒng)各個(gè)要素在各個(gè)層面耦合作用的機(jī)理；(4)為系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)提供先進(jìn)適用的理念工具。詳見(jiàn)圖1。
(一)概念界定：基于政府財(cái)務(wù)管理相關(guān)理論
目前，專門研究政府財(cái)務(wù)的成果并不多見(jiàn)，政府財(cái)務(wù)的基本內(nèi)涵也尚未有清晰、統(tǒng)一的定義。公共預(yù)算理論和實(shí)踐作為政府財(cái)務(wù)的核心基礎(chǔ)，一度在該領(lǐng)域研究中占據(jù)主導(dǎo)地位。而隨著西方國(guó)家對(duì)公共資源投入、配置、使用等一系列價(jià)值活動(dòng)的系統(tǒng)研究和不斷拓展，政府財(cái)務(wù)理論也日趨豐富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服務(wù)提供者沒(méi)有所有者監(jiān)管確保機(jī)構(gòu)組織的利潤(rùn)最大化，必須引入其他機(jī)制、工具、模式(財(cái)務(wù)管理)來(lái)衡量和報(bào)告公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度，保證機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者李建發(fā)、(2004)則從政府財(cái)務(wù)信息需求的角度，闡述了公共(部門)財(cái)務(wù)和公共(部門)財(cái)務(wù)管理的基本涵義。然而，政府財(cái)務(wù)的基本內(nèi)涵，既不同于主要針對(duì)企業(yè)的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)，又與財(cái)政有所區(qū)別。在界定政府財(cái)務(wù)這一概念時(shí)需要廓清以下問(wèn)題：
關(guān)于政府財(cái)務(wù)與財(cái)政。財(cái)政學(xué)界通常把財(cái)政稱為國(guó)家財(cái)政或政府財(cái)政，而政府財(cái)務(wù)則一般稱為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)。財(cái)政與政府財(cái)務(wù)之間的區(qū)別在于：財(cái)政突出“政”字，側(cè)重于政府層面，從宏觀層面考慮，并具有政治性、政策性、年度性、無(wú)限性和單一性等特征；而政府財(cái)務(wù)更突出“務(wù)”字，側(cè)重于部門、機(jī)構(gòu)層面，從微觀層面考慮，可理解為有關(guān)資源方面的事務(wù)，具有經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、持續(xù)性、有限性和綜合性等特征。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，財(cái)政與政府財(cái)務(wù)將逐漸走向趨同和融合。財(cái)政將更多地從政府財(cái)務(wù)角度去考察資源、價(jià)值和績(jī)效，更注重精細(xì)化、微觀化和系統(tǒng)化，政府財(cái)務(wù)也將超越部門和單位的目光局限和利益割據(jù)，加強(qiáng)部門資源的運(yùn)籌和管理與宏觀政策的聯(lián)結(jié)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，政府財(cái)務(wù)將不僅成為未來(lái)政府理財(cái)?shù)暮诵姆懂?，還是我國(guó)公共財(cái)政框架的基本存在形式與基礎(chǔ)載體。
關(guān)于政府財(cái)務(wù)與企業(yè)財(cái)務(wù)。與企業(yè)財(cái)務(wù)相比，政府財(cái)務(wù)具有非營(yíng)利性、合目的性、政策性、預(yù)算主導(dǎo)性的特點(diǎn)。(1)非營(yíng)利性。利潤(rùn)是企業(yè)唯一的追逐目的，而政府財(cái)務(wù)開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的目的，更多是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和公眾對(duì)效率、公平、穩(wěn)定的需求等宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。(2)合目的性。企業(yè)財(cái)務(wù)重視資本增值和收益分配，以滿足資源(資本金)的投資者投資回收和投資回報(bào)的要求，但政府財(cái)務(wù)則更要求按照公共需求或出資者意愿把資金用在指定用途上，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和計(jì)劃。(3)政策性。政府財(cái)務(wù)是國(guó)家有關(guān)方針、政策的具體體現(xiàn)，是政府“以財(cái)行政”的基礎(chǔ)載體。政府財(cái)務(wù)，既要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一制定的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，又要圍繞黨和國(guó)家的方針政策科學(xué)理財(cái)、高效用財(cái)。(4)預(yù)算主導(dǎo)性。政府(部門)預(yù)算是政府部門財(cái)務(wù)管理的中心工作，在投資管理、資產(chǎn)管理、成本管理中起到核心、主導(dǎo)作用。此外，政府財(cái)務(wù)具有企業(yè)所不具備的模糊性和復(fù)雜性，具體包括非貨幣化、成本與收益的非對(duì)稱性、外溢性影響、不確定性等等，其觀察、衡量、驗(yàn)證的難度，處理的復(fù)雜程度以及對(duì)管理工具、技術(shù)的要求都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了企業(yè)財(cái)務(wù)。
綜上可知，政府財(cái)務(wù)管理控制需要進(jìn)一步超越企業(yè)財(cái)務(wù)范疇，并將研究視野拓展到財(cái)政領(lǐng)域之外，對(duì)涉及到政府的資源、績(jī)效等問(wèn)題作全景式的透視。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府財(cái)務(wù)管理控制實(shí)際上是開(kāi)啟了從資源流入到資源流出過(guò)程中存在的“黑箱”管理，是基于資源的投入―配置―使用―產(chǎn)出和效果的關(guān)鍵價(jià)值活動(dòng)，由組織、規(guī)劃、控制、評(píng)價(jià)組成的控制行為。
(二)系統(tǒng)的組織安排：基于公共契約理論
公共契約理論為本系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及制度安排提供了重要的理論基礎(chǔ)。公共契約的內(nèi)核是人力資本與非人力資本的契約不完備性。公共契約的本質(zhì)是非人力資本所有者(公眾)為了滿足對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的共同需要而愿意讓渡自己的私人財(cái)產(chǎn)，交由人力資本所有者(政府)使用而換取他們需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)。其中委―關(guān)系也表現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一層委托―關(guān)系是非人力資本所有者(公眾)和人力資本所有者(政府)之間的帶有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的關(guān)系；第二層委托―關(guān)系是政府組織內(nèi)部各部門間的非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的托管關(guān)系。
在公共契約的第一層委托―關(guān)系中，存在“強(qiáng)制汲取收入”――人力資本所有者擁有強(qiáng)制性的公共權(quán)利，憑借超經(jīng)濟(jì)的權(quán)威，可通過(guò)征收稅收、非稅收入等方式，從非人力資本所有者無(wú)償取得經(jīng)濟(jì)資源；“產(chǎn)品和服務(wù)壟斷供給”――由于資本市場(chǎng)和
產(chǎn)品市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，非人力資本所有者是虛擬所有者，也沒(méi)有“退出”選擇權(quán)，而人力資本所有者則是公共產(chǎn)品和服務(wù)“非市場(chǎng)”供應(yīng)的壟斷者；“激勵(lì)不足”――契約到期后產(chǎn)生的剩余不能在締約方之間直接分配，人力資本所有者缺乏充分的激勵(lì)等特點(diǎn)。而在公共契約的第二層委托―關(guān)系中，由于政府組織是科層制的多級(jí)復(fù)合體，層級(jí)多，規(guī)模大，信息鏈長(zhǎng)，存在多個(gè)締結(jié)方的有限理性，信息不對(duì)稱，目標(biāo)函數(shù)不兼容，未來(lái)事項(xiàng)的不確定性以及窮極所有事項(xiàng)的成本限制等因素。這些特點(diǎn)和因素帶來(lái)契約訂立形式的“虛無(wú)”性、契約執(zhí)行和實(shí)施的“漂移”性，契約解除的“模糊”性，使委托―關(guān)系中可能滋生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇具有累進(jìn)效應(yīng)，也造成了政府財(cái)務(wù)管理控制困境，如“共謀”、“內(nèi)部人控制”等問(wèn)題。
因此，政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排，實(shí)際上是一種將“虛無(wú)”變?yōu)椤皩?shí)在”、“漂移”變?yōu)椤按_定”、“模糊”變?yōu)椤扒逦钡钠跫s設(shè)計(jì)和契約管理。首先，以績(jī)效作為管理控制的基本參照系，科學(xué)設(shè)立公共契約預(yù)期目標(biāo)，合理測(cè)度公共契約執(zhí)行和解除程度，促進(jìn)契約締結(jié)方的溝通和互動(dòng)，并在契約不完全的情況下重新協(xié)商契約。其次，以責(zé)任單元作為管理控制的組織載體，將政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)個(gè)具有獨(dú)立性質(zhì)的責(zé)任單元。責(zé)任單元在取得公共資源的同時(shí)，承擔(dān)與公共資源相應(yīng)的績(jī)效責(zé)任，并在單元內(nèi)部細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，科學(xué)編制預(yù)算，謹(jǐn)慎監(jiān)控業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格執(zhí)行契約內(nèi)容。其三，以績(jī)效合同作為公共契約有效實(shí)現(xiàn)形式?？?jī)效合同是對(duì)公共契約的延伸分解和具體實(shí)現(xiàn)，通過(guò)引入“剩余索取權(quán)”在合約施加激勵(lì)約束。由責(zé)任單元就戰(zhàn)略規(guī)劃、年度發(fā)展計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)和結(jié)果實(shí)現(xiàn)等簽訂績(jī)效協(xié)議和合同，按合同規(guī)定比較分析各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并明確對(duì)控制權(quán)收益剩余的分享。
(三)系統(tǒng)的功能路徑：基于系統(tǒng)控制理論
系統(tǒng)控制論是一門跨學(xué)科的、邊緣性的和普遍化的科學(xué)，將其引人到政府財(cái)務(wù)管理研究中具有全新的意義，可以視為管理控制系統(tǒng)研究的延伸和細(xì)化，同時(shí)為設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)提出了新的觀察角度、新的分析構(gòu)架和新的研究方法。1948年美國(guó)數(shù)學(xué)家維納從一個(gè)統(tǒng)一觀點(diǎn)考查和解釋各種系統(tǒng)的控制和通訊問(wèn)題，標(biāo)志著控制論的誕生，曼內(nèi)斯庫(kù)、圖斯丁對(duì)其進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的完善和應(yīng)用。而美國(guó)管理學(xué)家巴納德(1938年)是最早運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)、綜合科學(xué)管理理論、管理原則理論、人力資源理論對(duì)政府組織進(jìn)行全面、深入分析的學(xué)者之一。更為典型的是羅伯特(1998年)將管理控制系統(tǒng)程序表述為戰(zhàn)略計(jì)劃、預(yù)算編制、報(bào)告分析、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和管理報(bào)酬，雖然這一管理控制系統(tǒng)主要針對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府財(cái)務(wù)資源管理中來(lái)，為系統(tǒng)設(shè)計(jì)提出了新的分析構(gòu)架、新的功能路徑。
首先，用系統(tǒng)的概念方法，將環(huán)境價(jià)值、組織使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)、工作程序、產(chǎn)出結(jié)果等有機(jī)融入旨在改善績(jī)效的綜合框架中，包括控制對(duì)象、控制目標(biāo)、控制維度、控制循環(huán)等一系列圍繞績(jī)效提高而作出的制度安排。
其次，重新解釋政府財(cái)務(wù)管理控制的功能路徑：政府財(cái)務(wù)管理控制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)循環(huán)演進(jìn)的過(guò)程。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：(1)目標(biāo)設(shè)定。將組織使命和戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo)，以此為依據(jù)配置資源、擬訂實(shí)施計(jì)劃。(2)實(shí)施與監(jiān)控。督促計(jì)劃實(shí)施和監(jiān)控過(guò)程，采取措施消除偏差活動(dòng)，并合理調(diào)整目標(biāo)。(3)測(cè)評(píng)績(jī)效。及時(shí)了解組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、規(guī)劃與實(shí)施過(guò)程中遇到了哪些問(wèn)題與困難，便于及時(shí)采取措施。(4)結(jié)果應(yīng)用和激勵(lì)。控制不能僅糾正偏差，還應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、薪酬分配等。
其三，政府財(cái)務(wù)管理控制的作用裝置包括探測(cè)器、鑒定器、受動(dòng)器和一個(gè)通信系統(tǒng)。其中，探測(cè)器或感應(yīng)器對(duì)被控對(duì)象進(jìn)行測(cè)定，求出該對(duì)象實(shí)時(shí)狀態(tài)和輸出的績(jī)效特征值；鑒定器，將其同預(yù)設(shè)目標(biāo)相比較；受動(dòng)器，在其真實(shí)績(jī)效和預(yù)設(shè)目標(biāo)存在差異時(shí)采取適當(dāng)?shù)男袨橛枰哉{(diào)節(jié)和修正；通信系統(tǒng)，在感應(yīng)器、鑒定器和受動(dòng)器之間傳輸信息。為執(zhí)行有效的控制，該裝置的核心產(chǎn)出是“衡量性”和“比較性”信息，具體地說(shuō)，即反映績(jī)效衡量及其與目標(biāo)的比較分析。
(四)系統(tǒng)的理念工具：基于新公共管理理論
20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡的公共服務(wù)社會(huì)化、責(zé)任機(jī)制、分權(quán)化管理、“結(jié)果為本”、顧客導(dǎo)向等新取向改變了以傳統(tǒng)的政府資源管理模式和管理機(jī)制，為現(xiàn)代政府財(cái)務(wù)管理的實(shí)施奠定了理念基礎(chǔ)，同時(shí)也為政府財(cái)務(wù)管理工具提供了廣闊的運(yùn)用場(chǎng)所。在新公共管理的理念中：認(rèn)同“理性人”假定，依托于公共選擇理論和交易成本理論，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向；重視人性和公共價(jià)值，認(rèn)為人力資本是積極主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和合作的創(chuàng)造者；基于公共利益基礎(chǔ)上的利益融合；強(qiáng)調(diào)授權(quán)、明確的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效測(cè)量、結(jié)果管理和客戶導(dǎo)向，重視激勵(lì)和績(jī)效報(bào)酬；強(qiáng)調(diào)靈活性、回應(yīng)性、發(fā)展?jié)摿蜋C(jī)會(huì)。
并且新公共管理也將先進(jìn)的管理工具、技術(shù)、手段運(yùn)用到政府財(cái)務(wù)管理中。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府對(duì)資源的管理重點(diǎn)逐步由投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果，更強(qiáng)調(diào)根據(jù)政府效率、服務(wù)能力、服務(wù)成本和公眾滿意程度等考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理控制，并引進(jìn)目標(biāo)管理(Management by objectives)、全面質(zhì)量管理(Total Quality Management)、戰(zhàn)略管理(Strategy Management)、平衡計(jì)分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部門也將進(jìn)一步借鑒私營(yíng)部門的管理手段，采納市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置資源，提高管理效率；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、測(cè)量和評(píng)估政府績(jī)效目標(biāo)。
三、總結(jié)和展望
綜上所述，政府財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)應(yīng)視為：存在于政府內(nèi)部，基于政府公共資源投入―配置―使用―產(chǎn)出和結(jié)果的價(jià)值活動(dòng)，借助先進(jìn)的信息技術(shù)，由規(guī)劃、評(píng)價(jià)和糾偏等環(huán)節(jié)組成的制度、機(jī)制、程序等因素的有機(jī)集合。這種系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用是一個(gè)龐大工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大，其實(shí)現(xiàn)存在很大的難度。下階段應(yīng)著重完成三個(gè)相關(guān)的任務(wù)，見(jiàn)圖2。
1．基于一個(gè)完整的公共資源管理周期，提出總體的目標(biāo)構(gòu)想，設(shè)計(jì)面向戰(zhàn)略、面向結(jié)果的管理控制目標(biāo)模式(包括控制變量、控制維度、控制循環(huán)等)，進(jìn)而做到管理循環(huán)的有機(jī)聯(lián)結(jié)和管理系統(tǒng)的調(diào)整優(yōu)化。