時間：2023-04-06 18:34:09
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[關鍵詞]農業(yè)競爭力公共政策
一、影響農業(yè)競爭力的主要因素及當前競爭農業(yè)的發(fā)展趨勢
1.影響農業(yè)競爭力的主要因素
農業(yè)競爭力是一個綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對農業(yè)競爭力的影響方式和影響程度各不相同，并通過農產品生產成本、農產品的實際價格、農產品比較優(yōu)勢變化、實際質量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現(xiàn)出來。
(1)農產品成本。一般來說，成本與競爭力呈負相關，即成本低，競爭力強；成本高，競爭力弱。而在農業(yè)經營中，除生產費用以外，農產品的經營規(guī)模、區(qū)域布局、生態(tài)環(huán)境、生產條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農產品成本水平。
(2)農產品的實際價格。一般來說，實際價格與競爭力呈負相關。即在質量相差無幾的情況下，實際價格越低，競爭力就越高；實際價格越高，競爭力就越低。而且，要通過降低農產品的實際價格來提高農產品競爭力，其難度相當大。
(3)農產品質量。一般來說，農產品質量與競爭力呈正相關。即質量越好，競爭力越強；質量越差，競爭力越弱。而且，隨著農產品國際市場競爭日趨激烈，競爭形態(tài)已經從產品的價格競爭轉向質量競爭。農產品質量的高低，既決定了農產品在市場競爭中的地位，又決定了農產品市場競爭力的高低。
(4)營銷能力。一般來說，市場營銷能力如何，既決定了農產品在市場的地位和份額，又直接體現(xiàn)了農業(yè)競爭力的大小。積極開展充分的市場調研、恰當?shù)氖袌黾毞趾褪袌龆ㄎ弧⒄_的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動，不僅是提高農產品市場占有率的關鍵，也是實現(xiàn)農產品市場競爭力的關鍵。
2.當前競爭農業(yè)的發(fā)展趨勢
今后的農業(yè)競爭，將日益趨于白熱化。競爭農業(yè)，也將成為推動農業(yè)發(fā)展的基本特征。其總體趨勢為：
(1)從局部性、區(qū)域性向全局性、全國性、全球性方向發(fā)展。今后，一個國家和地區(qū)的農產品能否占領更多的市場份額，不僅要比較區(qū)域內的產業(yè)、產品優(yōu)勢，還要從全國和全球的產業(yè)格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點，認真審定本地區(qū)的農產品發(fā)展對策，指導產業(yè)結構調整，并采用現(xiàn)代化的營銷觀念拓展農產品貿易。
(2)從傳統(tǒng)的經驗指導向信息引導方向發(fā)展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利，關鍵是要充分掌握國內外農業(yè)科技發(fā)展和農產品供求變化的最新“情報”——農業(yè)和農村經濟信息。加強信息網絡的建設，發(fā)展現(xiàn)代化的信息技術，更迅速、更準確地掌握影響農業(yè)發(fā)展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。
(3)從低技術水平的開發(fā)利用向現(xiàn)代高新技術方向發(fā)展。只有加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優(yōu)取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農業(yè)科技的制高點,集中力量組織對農業(yè)生物工程技術的攻關，推進產業(yè)化、規(guī)模化生產,以及滿足市場對農產品優(yōu)質化、多樣化、無公害、營養(yǎng)保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。
(4)從產后推銷向產前訂單農業(yè)、期貨交易方向發(fā)展。以產定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性，不適應市場農業(yè)發(fā)展的需要。隨著農業(yè)市場化程度的日益提高，農產品產后市場勢必會被產前的訂單農業(yè)和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農業(yè)、期貨交易等貿易方式，作為今后農產品營銷競爭的重要形式。
二、鄭州農業(yè)與國外先進水平的差距
鄭州市農業(yè)與發(fā)達國家農業(yè)的差距，既體現(xiàn)在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上，又反映在諸如人員素質、經營機制、農民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。
1.觀念上的差距
鄭州市基本上還是傳統(tǒng)的農業(yè)觀念，認為農村的主要功能是經濟功能，忽略了農業(yè)的生態(tài)功能和社會功能。而發(fā)達國家是現(xiàn)代農業(yè)觀念，強調在提高經濟功能的同時，著力發(fā)揮其生態(tài)功能與社會功能的作用。
2.發(fā)展階段上的差距
一般說來，農業(yè)分為古代農業(yè)、近代農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)等三個階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區(qū)進入現(xiàn)代農業(yè)階段。而發(fā)達國家已全面進入現(xiàn)代農業(yè)。
3.農產品質量上的差距
以前，鄭州市農業(yè)片面追求農產品數(shù)量，忽視了質量，造成農產品質量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發(fā)達國家的質量農業(yè)早已走上了正規(guī)。
4.科技水平的差距
目前，鄭州市的農業(yè)科技進步貢獻率為40%左右，而發(fā)達國家為80%左右；鄭州市農業(yè)科技成果轉化率僅為30%～40%，而發(fā)達國家為60%～80%；鄭州市農業(yè)研究與發(fā)展經費占農業(yè)總產值的比重為0.2%左右，而發(fā)達國家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發(fā)達國家則達60%以上。
5.農業(yè)開放程度的差距
鄭州市農業(yè)的開放程度與其他行業(yè)相比有明顯的差距；而發(fā)達國家的農業(yè)基本上是與工業(yè)、服務業(yè)等“一視同仁”的。
三、從農業(yè)政策的重點內容上健全和完善提升鄭州農業(yè)競爭力的公共政策
1.把“三品”打造成我市安全優(yōu)質農產品主導品牌的政策
“三品”是綠色食品、有機農產品、無公害農產品的簡稱。我市“三品”的發(fā)展要按照“三位一體，整體推進”的思路，加快發(fā)展，樹立我市農產品品牌形象。在發(fā)展“三品”時要以推進農業(yè)增長方式轉變?yōu)楹诵?，提高農產品質量水平為主線，保證消費安全為出發(fā)點，樹立農產品品牌為基本目標，以標準化生產為主要手段，標志管理為突破口，監(jiān)督檢查為保障措施，大力發(fā)展無公害農產品，加快發(fā)展綠色食品，因地制宜發(fā)展有機食品。
2.加速農業(yè)產業(yè)化進程，健全農業(yè)產業(yè)化政策
農業(yè)產業(yè)化將農業(yè)再生產過程的產前、產中、產后諸環(huán)節(jié)連接整合為一個完整的產業(yè)系統(tǒng)，通過區(qū)域規(guī)模化和專業(yè)化的農業(yè)資源綜合開發(fā)，以科技進步和系列化服務為手段，實現(xiàn)種養(yǎng)加、產供銷、農工貿一體化經營。通過龍頭企業(yè)、專業(yè)市場、中介組織，把分散的農戶經營與統(tǒng)一的大市場銜接起來；通過按市場需求組織農業(yè)生產，興辦加工和運銷企業(yè)，把農產品生產同國內外市場需求銜接起來了，提高了生產者抵御市場風險的能力，進而把農業(yè)納入了市場化軌道，也為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。
3.推進農業(yè)和農村經濟結構優(yōu)化升級的政策
一是以提高農業(yè)產品質量為重點，提高農產品品種品質結構，提高農產品的競爭力；二是大力發(fā)展畜牧業(yè)和園藝業(yè)，發(fā)展高效農業(yè)，提高農業(yè)的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內進行區(qū)域結構調整，重組資源要素，提高農業(yè)的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長農業(yè)的產業(yè)鏈條，提高農產品加工業(yè)的水平；五是發(fā)展二三產業(yè)和小城鎮(zhèn)，拓寬農民的就業(yè)渠道，增加農民收入；六是實施退耕還林還草還湖，構建農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展格局。
4.構筑多元投入機制，完善農業(yè)投入政策措施
在市場經濟條件下，資金的投向主要是由經濟效益決定的。而農業(yè)投資大多數(shù)具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以，政府不但自身要承擔一部分農業(yè)投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農業(yè)的投資。根據(jù)我市近期的實際情況，加強農業(yè)投入的政策措施，至少包括以下幾個方面：一是嚴格執(zhí)行《農業(yè)法》。充分發(fā)揮中央財政對農業(yè)投入的引導和調控作用，明確地方政府在支持和保護農業(yè)方面的責任，調動地方財政支農的積極性；二是提高農業(yè)基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重；三是積極鼓勵和引導農村集體和個人增加對農業(yè)的投入；四是改革農村金融體制，發(fā)揮政策性金融機構的作用，增加信貸資金對農業(yè)的投入；五是擴大農業(yè)利用外資的范圍和數(shù)量，吸引外商投資農業(yè)綜合開發(fā)。
5.建立健全農業(yè)保險制度，為農業(yè)生產提供風險保障
我們可以借鑒國外的做法，設立專門的農業(yè)保險機構，為農業(yè)生產提供風險保障。農業(yè)保險要逐步對主要農作物進行全程全季自然災害保險和市場保險，改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農作物和家禽家畜進行市場保險難度大，但這是農民最盼望的保險，也是保護農業(yè)、調動農民積極性的重要措施，應試行并推廣。還要開設農民最低收入保險，如農民的一年收入達不到一定的數(shù)額，保險公司給予適當補貼，保證農民所得，以此來保護農民的基本經濟利益，充分發(fā)揮他們在農業(yè)生產中的作用。
關鍵詞：政策性農業(yè)保險，商業(yè)性保險公司
根據(jù)中央“加快建立政策性農業(yè)保險制度，選擇部分產品和部分地區(qū)率先試點”和《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關于“積極穩(wěn)妥推進試點，發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險”的精神，全國各地積極響應，進行多種形式的政策性農業(yè)保險實驗。但是在政策性農業(yè)保險創(chuàng)新和發(fā)展的同時，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。
一、政策性農業(yè)保險的政策目標和導向不明確
為什么要試驗舉辦政策性農業(yè)保險，這種農業(yè)政策性保險的政策目標和導向是什么?這是試驗政策性農業(yè)保險的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農業(yè)保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關配套政策，害怕遇到大災還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農業(yè)保險試驗以補貼，而且還想從農業(yè)保險的經營中得到一些好處(從保險經辦公司得到一些手續(xù)費收入)。這就更難期待農業(yè)保險試驗的真正啟動。
二、基層政府工作人員組織和推動農業(yè)保險的費用分擔無章可循
各地的政策性農業(yè)保險試驗，不可能單純依靠商業(yè)性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農業(yè)保險承保面作為試點市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農經中心等都承擔了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農業(yè)保險經營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責崗位，有關農業(yè)、財稅、發(fā)改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業(yè)務。鑒于我國農業(yè)經營的分散性和小規(guī)模經營，各地用于農業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔，但“師出無名”，有的試驗地區(qū)根本沒有這項費用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農業(yè)保險的持續(xù)推進。
三、農民的自主投保意識參差不齊
農業(yè)保險對農業(yè)經營者來說雖然可以幫助他們分散生產風險，穩(wěn)定其生產收入，保證簡單再生產的持續(xù)進行。但是，由于農業(yè)災害頻繁，風險大，費率高，投保農業(yè)保險的預期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農業(yè)的農戶來說收益更是相對有限)，農戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農業(yè)保險經營如何平衡農民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關系的研究帶來了挑戰(zhàn)。
四、地方對政策性農業(yè)保險的財政補貼缺乏長效機制
不少省、市、自治區(qū)雖然在試點推進政策性農業(yè)保險的經營時提供了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是，他們也擔心全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現(xiàn)在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農業(yè)保險試驗，市縣財政2005年的補貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險，縣財政每年將要為此補貼200多萬元，而且這種補貼一旦實施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財政存在補貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災補償基金的條件下，真的發(fā)生大災需要巨額賠付時，財政兜不了底，到那時政府將失信于民。
目前能得到中央財政補貼的黑龍江陽光相互農業(yè)保險公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補貼，但是不僅數(shù)額不足，而且都是臨時性的安排，沒有長期保證。這對于一家只有數(shù)千萬元家底的相互公司來說，經營風險相當大。
五、中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)
政策性農業(yè)保險離不開財政支持，特別是中央財政的支持。財政支持一般包括保險費的補貼和經營管理費補貼、在發(fā)生巨災損失條件下的財政支持等。在我國目前經濟發(fā)展條件下，絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財政的適當支持，政策性農業(yè)保險制度恐難建立。而直到目前，中央財政沒有任何有關政策期許和支持承諾，這是大多數(shù)省、市、區(qū)不敢進行試驗的重要原因，即使開始試驗的財政狀況較好的省份，也對試驗的可持續(xù)性沒有信心。這一點也正是前20年農業(yè)保險試驗失敗的重要教訓之一。當時不少地區(qū)也曾給與農業(yè)保險以補貼，但是他們能補“一陣子”，難補“一輩子”。六、政策性農業(yè)保險試驗缺乏巨災補償準備和分散直接保險經營風險的再保險機制
各地在農業(yè)保險的試點中發(fā)現(xiàn)，如果不出現(xiàn)自然災害或一般性的自然災害，農業(yè)保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現(xiàn)了較大災害，農業(yè)保險可能會出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象；如果出現(xiàn)了較大范圍的損失巨大的自然災害，靠農業(yè)保險的保費收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農業(yè)保險必須建立“巨災補償準備金”，同時，要有一個強有力的再保險機制，使得風險能在時間和空間上得到有效分散。而現(xiàn)在，尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也五分散風險的其他安排，這樣的農業(yè)保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了政府身上。
七、某些籌資渠道的隨意性對正規(guī)制度建設效力有限
在一些試驗政策性農業(yè)保險的地方，當?shù)卣虮ｋU經營機構力圖拓展農業(yè)保險的資金籌集渠道，尋求一些產業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農戶提供保費補貼，或通過農業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè)，但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規(guī)則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價值，對正規(guī)制度建設能產生多大效力，還無法預見，因此也恐難納入正規(guī)制度建設中來。
八、缺乏支持政策性農業(yè)保險試驗的其他配套政策
除了財政支持政策的缺失之外，農業(yè)保險試驗的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：
1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止，對農業(yè)保險的經營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經營農業(yè)保險免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認可。而所得稅對農業(yè)保險原則上依然征收。實際上，由于農業(yè)保險的高風險、高費率和高賠付，使農業(yè)保險的試驗經營已經舉步維艱，在風調雨順的年份可能的經營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗地區(qū)的普遍期盼。
2.“以險養(yǎng)險”政策。為了彌補農業(yè)保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經驗之一是給農業(yè)保險經營機構某些盈利性較好的商業(yè)保險險種，甚至對這部分險種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗中也有不少地方在這樣試驗。但因為沒有任何規(guī)范和依據(jù)，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農業(yè)保險的商業(yè)保險公司借助該渠道同時向農民推銷“人身意外傷害保險”，浙江省把政府機關和事業(yè)單位的“機動車輛保險”都指定向經營農業(yè)保險的“共保體”投保(7月1日“交強險”實施后尚無明文)，上海允許專門經營農業(yè)保險的專業(yè)公司經營“農村建房保險”、“農業(yè)機械設備保險”、“機動車輛保險”、“大病醫(yī)療保險”等。但是各地的做法或者毫無依據(jù)，或者只是將經營農業(yè)保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業(yè)務的稅賦不免，因而對補充農業(yè)保險準備金或者“養(yǎng)險”的正面意義有限。
九、缺乏農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃，費率厘定和調整沒有依據(jù)
國外的經驗和我國的教訓表明，農業(yè)保險成功經營的基礎之一，是做好農業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃。因為這是正確厘定和合理調整農業(yè)保險費率的最重要的依據(jù)。我國雖然試驗了幾十年的農業(yè)保險，但至今沒有啟動農業(yè)風險區(qū)劃工作，這對試驗非常不利。據(jù)浙江省的某些地方反映，該省某些地區(qū)農業(yè)自然風險比另一些地區(qū)大數(shù)十倍，但省里定的農作物保險費率全省各地相差很小(風險系數(shù)最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險經營的風險一致性原則，致使其經營公平性受到廣泛質疑。因為出一樣多或略有差異的保險費而獲得風險損失補償?shù)臋C會大不相同，風險小的地區(qū)的農戶只有向風險大的地區(qū)的農戶做貢獻的份，在很大程度上影響到這些低風險地區(qū)的積極性。但是，因為沒有風險區(qū)劃作依據(jù)，同時又沒有相關經營的長時間數(shù)據(jù)資料積累，其調整難度可想而知。
做農業(yè)風險區(qū)劃不是商業(yè)性保險公司或某一個政府部門能夠完成的，需要政府立項并由各部門協(xié)調配合才能實施和完成。
十、專業(yè)技術和人才缺乏
農作物保險的專業(yè)性很強，要求從事試驗經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術(例如種植風險評估、費率厘定、保單設計等)，又要掌握廣泛的農業(yè)技術(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經營管理等)知識，不然無法正常試驗經營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險，由于其條款、費率、承保方面的缺陷，農民排隊買保險，而且100%投保，100%受災，導致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協(xié)調和拍板。
[關鍵詞]政策性農業(yè)保險；制度安排；市場失靈；政府失靈
一、我國農業(yè)保險中存在“雙失靈”
(一)我國農業(yè)保險的困境分析
農業(yè)保險是處理農業(yè)非系統(tǒng)性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的三大支柱(農業(yè)科技、農村金融和農業(yè)保險)之一。作為世貿組織允許各國支持農業(yè)的一項“綠箱”政策，農業(yè)保險日益受到各國政府的重視。然而在我國，農業(yè)保險卻陷入了困境，出現(xiàn)了加速下降的趨勢。我國農業(yè)所面臨的困境主要有：農業(yè)保險保費收入不斷減少；農業(yè)保險費率居高不下；農業(yè)保險的經營長期虧損；農民不愿投保，農業(yè)保險展業(yè)困難。
(二)“雙失靈”是造成農業(yè)保險困境的根本原因
我國農業(yè)保險困境的根本因素是制度問題，在我國農業(yè)保險中存在著嚴重的“雙失靈”現(xiàn)象。
1.市場失靈。自20世紀90年代中期，中國人民保險公司逐步轉換為規(guī)范的商業(yè)保險公司以后，我國農業(yè)保險經營的性質也發(fā)生了根本性變化。但商業(yè)性農業(yè)保險模式并不適應農業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農民的低收入存在矛盾，農民沒有交費能力；二是農業(yè)保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。因此，農業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產品的性質，即農業(yè)保險缺乏競爭性，存在非排他性和利益外溢現(xiàn)象。正因為此，對農業(yè)保險采取商業(yè)性經營模式會導致市場失靈。
2.政府失靈。農業(yè)保險的準公共產品特征及其商業(yè)化經營的實踐共同佐證了一點，即我國農業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責，而我國政府卻長期處于缺位狀態(tài)，也在很大程度上造成了農業(yè)保險的舉步維艱。
因此，要使農業(yè)保險走出困境，關鍵和首要的問題是制度設計。農業(yè)保險制度設計應以政府為主體，突出農業(yè)保險業(yè)務的政策性，改變商業(yè)保險公司經營農業(yè)保險的現(xiàn)狀，通過建立與市場機制有效結合的政策性農業(yè)保險制度，將政策與市場機制相結合，為農業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造一個有利的環(huán)境。
二、國外政策性農業(yè)保險發(fā)展的模式
各國發(fā)展農業(yè)保險的模式大體可分為政府主導型的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式和市場主導型的商業(yè)性農業(yè)保險發(fā)展模式，分別以美國和毛里求斯為例進行說明。
(一)美國政策性農業(yè)保險發(fā)展模式
美國自20世紀30年代開辦農業(yè)保險，采用的是政府主辦、商業(yè)保險公司經營的發(fā)展模式。美國政府依據(jù)《聯(lián)邦農作物保險法》，通過提供巨災保險(屬基本保障水平)、擴大保障保險(屬較高保障水平)、集體保險和非保險作物保障計劃四大險種，取代政府救濟計劃將農業(yè)生產者納入農作物保險計劃。并規(guī)定不參加政府保險計劃的農戶，不能得到政府其它計劃的幫助。在運作模式上，目前農業(yè)保險的管理機構是聯(lián)邦農作物保險公司，與風險管理局屬于兩塊牌子、一套人馬，主要負責全國性險種條款制訂、費率擬定、業(yè)務指導和檢查，開發(fā)維護軟件、預測農產品價格等，為商業(yè)保險公司提供經營管理費補貼和再保險。政府還承擔聯(lián)邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。1995年起，美國政府為了鼓勵部分商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，為開辦農業(yè)保險的19家公司提供其相當于農業(yè)保險保費的31%的補貼，并提供農作物保險免稅、比例再保險和超額損失再保險等政策扶持。2000年美國農業(yè)保險補貼平均占到純保費的53%，保費補貼額平均達6.6美元／英畝，農作物巨災風險推行強制性保險制度并補貼全部保費，其他皆為自愿選擇。投保農民當年農作物收成因災害減產25%以上時，可取得聯(lián)邦農作物保險公司的最高賠償金額。1981—1988年間，美國政府對農作物保險的開支達42億美元，賠付金額與投保金額的比例高達14：1。1989-1999年10年間，聯(lián)邦政府對農作物保險的財政補貼總額累計達到108億美元，僅1999年一年就達到22.4億美元。2004年美國各家經營農險業(yè)務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。此外，政府還給予免稅和法律支持。雖然政府對商業(yè)保險公司的補貼昂貴，但是政府仍認為這是比救災計劃和政府直接經營更經濟的做法。
(二)毛里求斯農業(yè)保險發(fā)展模式
毛里求斯的糖業(yè)保險基金在國際上被公認為是一項成功的農業(yè)保險模式，該模式具有四個鮮明特點：第一，效率高。由于該基金只承保一種作物，業(yè)務簡單、單證費用低，加之計算機管理程度高、工作人員少，因而效率很高，其費用率僅占保費收入的7%(多數(shù)國家這一比例為15%—20%)。第二，費率擬定科學化。為防止風險不均質而導致逆選擇，該基金設計了多達100個檔次的費率體系，費率體系的高度差異化能激勵生產者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而達到少支付保費又能獲得較大保障的目的。第三，投資收益高?；鸬耐顿Y收入約為業(yè)務費用的150%，投資收入的50%用于基金積累，能夠相應減少農民的保費負擔，增強基金抗巨災的能力。第四，商業(yè)化運作。雖然政府在基金建立初期承擔支付工作人員工資的職責，而且政府要求強制投保，但到目前，該基金從原保險到再保險完全采用商業(yè)方式來運作。
雖然世界各國的農業(yè)保險經營模式都不盡相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保護、政府行政指導、財政資金支持、減免稅費業(yè)務發(fā)展與農業(yè)信貸銜接等措施。
特別值得一提的是，大多農業(yè)發(fā)達和不發(fā)達國家都有專門的法律制度就政府對農業(yè)保險的優(yōu)惠政策以及具體補貼比例進行規(guī)定。如美國和日本分別于1938年頒布了《農作物保險法》，美國于1994年又制訂了《克林頓農作物保險改革法》。2000年6月美國國會通過了《農業(yè)風險保護法》，計劃在以后5年內提供總計82億美元財政支出，補貼農業(yè)保險。2002年美國又通過了新的農業(yè)法，進一步加強了對農業(yè)的補貼力度，決定在未來10年內給農業(yè)撥款1910億美元，較目前實行的補貼增加了80%，在價格支持和收入政策、農產品儲備計劃、出口支持、農業(yè)基礎設施建設和信息服務、國內農業(yè)安全、教育研究和農業(yè)保險等方面推出了一系列新的舉措。正是由于有了這些政府補貼政策和相關的法律制度支持，各國的保險經營機構的農業(yè)保險業(yè)務才得以蓬勃發(fā)展。
三、適合我國政策性農業(yè)保險的制度設計
然而長期以來，我國由于經濟發(fā)展戰(zhàn)略等多方面原因，對農業(yè)保險的補貼和扶持非常少，我國的農險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉?！侗ｋU法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。但至今配套的法律、法規(guī)尚未出臺。在我國，農業(yè)保險只免交營業(yè)稅，其他方面同商業(yè)性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業(yè)性保險機構獨立經營農業(yè)保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
(一)構建支持政策性農業(yè)保險的法律體系
從對美國和毛里求斯的政策性農業(yè)保險發(fā)展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法規(guī)，確保農業(yè)保險的順利進行。我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規(guī)范商業(yè)保險的主要法律，并不適用于農業(yè)保險，對農業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。因此應盡早出臺專門的《農業(yè)保險法》。《農業(yè)保險法》應明確規(guī)定政策性保險的政策性和非商業(yè)性特征、農業(yè)保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規(guī)范農業(yè)保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；《農業(yè)保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業(yè)保險的支持。
(二)構建政策性農業(yè)保險的組織制度
1.設立專門政策性農業(yè)保險公司。由于我國農民收入低和保險意識差，因此由政府成立專業(yè)農業(yè)政策性保險公司引導農業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付一切經營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農業(yè)保險公司外，還應鼓勵商業(yè)性保險公司、合作社經營農業(yè)保險業(yè)務，突破單一格局，向多元化發(fā)展。對商業(yè)性保險公司經營的農業(yè)保險業(yè)務提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業(yè)性保險公司經營目標與農業(yè)保險效益低的矛盾。
（一）參保率低
農牧民受教育程度低，保險意識不強，即使政府提供大量保費補貼，農戶也不一定購買農業(yè)保險，在補貼過程中還會出現(xiàn)道德風險和逆向選擇。青海省屬多民族聚居省份，現(xiàn)有少數(shù)民族人口269.28萬人，約占全省總人口的46.98%。農民投保意識不高，制約了省財政補貼農業(yè)保險工作的進一步開展。
（二）缺乏對財政補貼資金的監(jiān)督和管理
青海省缺乏專門的管理機構對農險補貼資金進行管理，保費補貼資金的發(fā)放、使用，補貼對象的核查等相關制度體系不完善。農業(yè)保險相關法律法規(guī)的制定進程緩慢，缺乏對政策性農業(yè)保險有效開展的法律支持。
（三）財政補貼主要針對農戶，對農業(yè)保險公司的補貼力度較低
目前財政補貼的對象主要針對參保農戶，對保險公司的補貼力度不夠，在一定程度降低了保險公司的經營積極性。目前，青海省的農業(yè)保險主要由中國人保青海省分公司承擔，經營和受補貼主體單一，同時再保險、巨災風險基金等制度缺失，財政資金無法對配套措施提供支持。
（四）財政補貼標準難以確定
由于缺乏政策型農業(yè)保險數(shù)據(jù)庫建設和相關分析技術，如何尋找財政補貼資金在政府、農戶、農險公司之間的平衡，是一個需要長期加以研究的問題。
二、青海省政策性農業(yè)保險財政補貼的基本思路
農業(yè)保險財政補貼在政策性農業(yè)保險的推廣和開展中得到了廣泛的采用，農業(yè)保險制度設計涉及財政補貼對象、補貼保險產品、補貼方式和財政補貼資金安排等方面。
（一）補貼對象
農戶和承保農業(yè)保險的保險公司是農業(yè)保險的參與主體，也是財政補貼的對象。通過財政補貼農戶，可以增強農戶的購買力，使農戶能夠負擔較高的農業(yè)保險費，從而提高農戶對農業(yè)保險的投保率。另一方面財政也要對承保農業(yè)風險的保險公司提供補貼，降低其經營成本，提高其承保農業(yè)保險的積極性。
（二）補貼品種
青海地處青藏高原，農牧業(yè)生產狀況有別全國其它地區(qū)，同時，青海省內各地區(qū)的農牧業(yè)風險又有所差異，因此，對補貼對象的確定要對癥下藥，因地制宜。目前，青海政策性農業(yè)保險主要針對大田作物、溫棚蔬菜、油菜等種植業(yè)作物以及生豬、奶牛、牦牛等畜牧業(yè)產品，為滿足農牧民日益增長的保險需求，在財政收入水平逐年提高的前提下，應擴展農業(yè)保險補貼的標的范圍，新增露天蔬菜、高原冷水養(yǎng)殖魚等符合青海農業(yè)特色的險種試點；同時，鼓勵農業(yè)保險產品創(chuàng)新，嘗試開辦氣候指數(shù)保險、農業(yè)收入保險等品種。
（三）補貼方式
1.保費補貼。
保險費補貼針對投保農民，是農業(yè)保險財政補貼中最重要的支出，為各國所普遍采用，農業(yè)保險費補貼對于青海省來說，也是實際可行的。一般來說財政對農業(yè)保險費的補貼比例為50%～80%，較高的農業(yè)保險補貼比例可以提高農民的支付能力，擴大農業(yè)保險產品需求。2012年青海省加大了對政策性農牧業(yè)保險補貼扶持力度，各級財政保險保費補貼資金從上一年的7421萬元提高到11445萬元。目前，青海省已被納入政策性農業(yè)保險中央補貼省份，保費補貼資金主要由中央、省和州縣按比例分擔，非補貼部分則由農戶承擔。
2.經營管理費補貼。
青海省財政應安排一定的資金給予政策性農業(yè)保險經營主體補貼，以降低其經營成本和風險水平，以及保險產品價格，有助于農業(yè)保險產品供給和需求增加。經營管理費用的財政補貼，一方面提高了承保公司的經營積極性，另一方面補貼過程中又會出現(xiàn)委托問題，即會造成承保公司放松風險管理，對財政補貼的依賴性增強，由此降低資金運作效率。因此，應謹慎采用經營補貼方式，合理測定不同地區(qū)和不同類型保險公司的農業(yè)保險經營費用，實施差別化補貼；在現(xiàn)階段農業(yè)保險發(fā)展程度下，既要進行經營管理費用的補貼，同時又要讓保險公司承擔一定的經營責任。
3.農業(yè)保險配套制度補貼。
開辦農業(yè)再保險，建立巨災風險保障基金以及稅收優(yōu)惠是農業(yè)保險的重要配套措施。青海省農業(yè)再保險發(fā)展滯后，農業(yè)巨災風險分散方式單一，且沒有建立巨災風險分散保障基金等有效配套措施。發(fā)展農業(yè)再保險，通過農險公司的分保行為，可以更好應對農業(yè)保險的高風險性、高賠付率，提高保險公司的財務穩(wěn)定性。考慮到目前政策性農業(yè)保險的發(fā)展情況，可先從國家層面建立全國性的農業(yè)再保險公司，專門經營農業(yè)再保險，中央財政再撥付一定的資金，在其經營方面對其支持。同時建立農業(yè)巨災風險保障基金，青海省的巨災風險保障基金可由中央和地方各級財政補貼支持及經營農業(yè)保險業(yè)務的公司共同籌集建立，基金應有政府專門機構管理，?？顚Ｓ谩Ｎ磥?，適時對巨災風險證券化，通過將農業(yè)風險在各市場主體之間轉移和分攤來進一步完善巨災風險分散機制。
（四）補貼標準
1.差異化的補貼標準。
財政在對農業(yè)保險進行補貼時，資金需求多少，農戶又承擔多少是一個必須要明確的重要問題，而補貼標準的確定則可以為政府進行財政補貼提供決策依據(jù)。青海省地域廣闊，省內各地區(qū)的自然條件和風險程度差別顯著，制定差異化的區(qū)域保險費率、確定不同的補貼標準更符合青海省的實際情況。
2.區(qū)域保險費率的制定。
青海政策性農業(yè)保險的財政補貼標準的確定、各地區(qū)具體的補貼額度是多少離不開的對區(qū)域保險費率的制定，區(qū)域保險費率可按下列方法得到。
三、青海省政策性農業(yè)保險財政補貼實證研究
（一）農業(yè)保險補貼資金測算
測算的假設條件為：納入保險補貼的農作物是青海產量較高的小麥、馬鈴薯和油菜籽三種；青海省農業(yè)保險的保障水平以農作物直接物化成本為標準（即保險金額以青海農產品直接費用計量）；中央和地方各級財政提供的純保費補貼比例為80%（中央財政負擔45%的保費補貼）；純保費率假定在4%～6%區(qū)間內。以2012年度數(shù)據(jù)為基礎，根據(jù)以上假設得到青海政策性農業(yè)保險所需資金。三種農作物100%投保的前提下，所需財政保費補貼總額是0.6億元～0.9億元，其中青海省地方財政應承擔的補貼資金是0.27億元～0.38億元，這些補貼資金將為141.3萬畝的小麥，125.55萬畝的馬鈴薯和240萬畝的油菜籽提供風險保障。農業(yè)保險在實際運作中，投保率不可能100%，如果投保率為70%，青海地方財政應承擔的補貼資金是0.189億元～0.266億元。青海省地方財政薄弱，2011年青海省地方財政收入為151.81億元，2012年的收入為186.42億元，增速僅為22.8%，明顯落后全國其他地區(qū)；總體來看，青海省地方財政對農險保費補貼承擔的資金雖不小，但這里僅是考慮了小麥、馬鈴薯、油菜籽等主要農作物，此外還有牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)需要政府投入大量的資金進行補貼，這給青海地方財政帶來較大壓力。
（二）農業(yè)保險補貼對農民支付能力的影響
農民屬于低收入群體，收入來源單一，購買能力有限，同時農民的投保意識也十分薄弱，對保險存在偏見。政府對農民進行保費的財政補貼，可以減輕農民的經濟負擔，提高農民對農業(yè)保險產品的支付能力和購買積極性。2012年政府財政補貼后，在100%投保下，對參保農民實際保險費用的上限進行測算。若農業(yè)保險保費全由農民承擔，則小麥、馬鈴薯、油菜籽這三種農作物每畝的保費是23.23元、39.45元、12.4元，經政府給予農民保費補貼后，農民實際支付的保費為4.65元、7.89元、2.48元，農民保費負擔得到很大減輕。從整體來看，2012年青海省參保農業(yè)保險的農戶實交保費總額為2242.27萬元，2012年青海省從事農業(yè)的人口為370.55萬人，那么平均到每人實際支付的農業(yè)保險費額為6.05元。農業(yè)保險費支出在青海省農村居民生活消費支出中屬于其它商品和服務支出。2012年青海省農村居民人均生活消費支出為5338.9元，在獲得政府補貼下，農民實際承擔的保費才6.05元，只占到生活消費支出的0.11%，農民完全具有支付能力，而且對農民生活消費支出影響不大，并未降低其生活水平。
四、政策建議
（一）提高中央財政支持力度，多方籌措資金
青海省政策性農業(yè)保險的順利開展離不開中央財政的支持，青海省本身財政困難，補貼資金必須多方籌集。為滿足以后農業(yè)保險的實際需求，中央財政應進一步加大補貼力度，一是要擴大中央財政的補貼范圍，將與青海省農牧民收入息息相關的蠶豆、溫棚以及公益林為主的林業(yè)保險納入補貼范圍；二是要逐步提高中央財政補貼比例；三是實施多種中央財政補貼機制，如采取向農業(yè)保險經營機構進行差額補貼的形式，國家對“三江源”農牧地區(qū)的生態(tài)補償機制中，加大對當?shù)剞r業(yè)保險的扶持力度。鑒于青海省農業(yè)保險的發(fā)展情況，從長遠考慮，還必須拓寬農業(yè)保險補貼資金的籌集渠道，多方籌集補貼資金；調整財政支出結構，縮減農作物價差補貼式的政策性補貼支出，轉向農業(yè)保險補貼支出的擴大。
（二）強化農戶參與農業(yè)保險意識
在農業(yè)保險的發(fā)展初期，農民對其往往認識不足，而一定的參保率是農業(yè)保險順利開展的重要前提。農業(yè)保險作為一種準公共產品，可采取強制性投保和自愿投保相結合的方式，采取多種途徑提高農民的參保意識，通過各種媒體和文化活動，加強對農業(yè)保險重要性的宣傳，以充分提高農民參保的積極性，使更多農戶在財政補貼中受益。
（三）加強對農業(yè)保險補貼監(jiān)督管理
論文關鍵詞：農村，社會養(yǎng)老保險，現(xiàn)狀，對策
一、前言
農村養(yǎng)老保障制度是全面建設小康社會，構建和諧社會以及建設新農村的一個重要組成部分，其改革完善同農村養(yǎng)老保障制度和農村人口養(yǎng)老問題緊密相連?？紤]到我國的計劃生育政策, 加速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程，產業(yè)結構不斷調整大背景, 面向大多數(shù)人的農村養(yǎng)老保障制度如何在新時期防范風險、防止農村老年貧困、調節(jié)農村人口年齡和性別結構，就必然持續(xù)成為經濟社會發(fā)展中至關重要的政策議題。
二、中國農村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題
農村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是中國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。目前，我國農村社會養(yǎng)老保險在實踐上是不完全成功的。
1.法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養(yǎng)老保險辦法法律法規(guī)層次低，缺乏約束力。特別是對養(yǎng)老保險金流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的懲罰措施。目前農村社保基金管理中的違規(guī)行為相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為挫傷農民投保積極性，開展農村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2.自給來源少，吸引力不足
現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”。集體補助不到位或數(shù)額少行政管理畢業(yè)論文，或只在部分地方或人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此，再無其他的扶持政策；地方財政，除經辦機構費用，也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠這些政策，難以發(fā)揮吸引作用。
3.基金增長慢，難以為繼
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速速，出現(xiàn)負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行和購買國債。農村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化，債券和銀行存款利率多次下調，致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農?；鹑氩环蟪觯霈F(xiàn)負增長。
三、完善中國養(yǎng)老保險制度的對策
在中國城市化進程中，農村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。
1.加快法制建設，真正體現(xiàn)公平與效率
市場經濟本身是法制經濟。農村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經驗和做法，根據(jù)中國實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養(yǎng)老問題行政管理畢業(yè)論文，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
2.強化政府責任，加大扶持力度
社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會。管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養(yǎng)老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。針對目前集體補助過小，國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。
3.發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力
中華民族素有尊老、敬老和養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎?，F(xiàn)階段，由于中國經濟與社會發(fā)展中的許多原因，農民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式。政府可以從制度上鼓勵農村家庭養(yǎng)老。
四、結語
從農村和整個國家現(xiàn)代化長遠角度看，建立農民養(yǎng)老制度是對農民利益最有效，最全面的保護。嚴峻的人口發(fā)展現(xiàn)實、前所未有的復雜局面, 以及有限的可供學習的國外經驗, 都迫使中國不得不用創(chuàng)新的思路、戰(zhàn)略的眼光來審視和構建農村社會養(yǎng)老保障乃至整個社會保障制度, 走出一條城鄉(xiāng)之間相對獨立而又良性互動的、有中國特色的養(yǎng)老保障之路。希望本文能對我國農村養(yǎng)老保險制度的建立健全以及近一步完善，有所啟示并提供借鑒。
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