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關(guān)鍵詞：國庫集中收付；改革現(xiàn)狀；實踐；思考
隨著社會的不斷進步，我國國庫集中收付制度也隨之發(fā)生了比較大的改變。社會進步得越快速，人們對國家政策的關(guān)注度和要求也就越嚴格。為了能夠使公共財政制度適應(yīng)日益發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟，我國自21世紀以來就開始借鑒國外財務(wù)方面的預(yù)算管理制度，不斷結(jié)合新出臺的各項財政制度，努力構(gòu)建具有中國特色的國庫集中收付制度。這次改革對我國國庫收付形式來說，是一次非常重要的財政革命，其實踐與應(yīng)用也有很多方面值得我們進一步思考。
一、國庫集中收付制度的內(nèi)涵
國庫集中收付制度指的是建立具有中國特色的國庫賬戶單一體系，所有財政性資金將全部納入國庫單一賬戶體系里管理，不管是支出還是收入都要通過國庫單一賬戶體系來實現(xiàn)。我國政府的財政資金是屬于國家的，我國應(yīng)派專門機構(gòu)不定期地到各個單位進行預(yù)算審核。由于資金存在商業(yè)銀行會產(chǎn)生利息，所以銀行存款也會相應(yīng)地給客戶或個人帶來一定程度的限制和制約。因此，我國國庫集中收付制度可以為國民提供更集中的收付管理。與此同時，在建立該制度的過程中，需要重點針對各類不同的支付類型，采取直接支付或授權(quán)支付的方法，以便快捷有效支付到我國各個供應(yīng)商及用款單位。
二、國庫集中收付制度改革的現(xiàn)狀及問題
（一）集中收付制度的觀念保守
國庫集中收付是一種透明的、全新的財政資金收付管理方式，通過幾年時間的改革、演變、探索，已經(jīng)發(fā)展成一條線的收付管理體系。由于國庫集中支付增加了財政支出的規(guī)范性和透明性，設(shè)立“小金庫”、“賬外賬”等現(xiàn)象將得到一定程度的約束，特別是對一些部門和個人的利益會產(chǎn)生一定的影響，因此也會出現(xiàn)一些人對這項改革的不滿、不理解、不支持，甚至有抵觸。西方早就有這樣全面的收付管理制度，我國自改革開放以來就開始發(fā)展國庫收付方式，并借鑒了西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，也根據(jù)中國的經(jīng)濟現(xiàn)狀制定了適合我國國情的國庫集中收付制度。
（二）國庫集中收付制度在運行過程中的風(fēng)險
首先，零余額風(fēng)險。如果在收付的過程中存在過失，就會按照財政制度退回財政賬號的零余額，這樣的過失是無法挽回的，因此是財政資金最大的風(fēng)險。其次，預(yù)算憑證及退庫憑證帶來的風(fēng)險。財務(wù)部門在銀行入庫國有收付是需要憑證的，在處理預(yù)算憑證和退庫憑證時要謹慎，每一細節(jié)都要認真處理。因為憑證在傳遞過程中很容易被替換，所以存在潛在風(fēng)險。再次，規(guī)范國庫集中收付的執(zhí)行力度不大帶來的風(fēng)險。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國國庫集中支付改革側(cè)重于規(guī)范和監(jiān)督，而執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行力度相對較弱。最后，我國的制度改革也帶來了一定程度的風(fēng)險。從剛開始的分散型到集中型，這本身就是一個重大的風(fēng)險。
（三）不能有效解決預(yù)算執(zhí)行不力的問題
我國國庫集中收付制度的重點是要突出宏觀管理、強化預(yù)算、詳細制訂用款計劃，另外，業(yè)務(wù)部門和資金監(jiān)督管理部門之間的協(xié)調(diào)也非常重要。要規(guī)范資金的劃撥方式和現(xiàn)金的大額提現(xiàn)；在國庫資金支付過程中進行電子數(shù)據(jù)遠程監(jiān)控，監(jiān)督支付資金的范圍。但是，現(xiàn)在仍然沒有效解決基層單位預(yù)算執(zhí)行力的問題。原因是開戶行對資金的審批不嚴格，允許隨意支付資金，造成決算與預(yù)算偏差大。
三、對我國國庫集中收付制度的思考
我國是新型市場經(jīng)濟國家，財政制度必須要按照我國的國情并借鑒發(fā)達國家比較成功的經(jīng)驗。世界一些發(fā)達的經(jīng)濟國家都是實施單一賬戶制度，財政是不能在國庫單一賬戶外的體系運行的，因此會設(shè)有專門的國庫現(xiàn)金管理支付執(zhí)行機構(gòu)。本論文作者對我國國庫集中收付的實踐情況進行了思考，針對實踐現(xiàn)狀提出了相應(yīng)的對策建議。
（一）建立國庫單一賬戶制度，更好地實行財政集中管理
一些經(jīng)濟發(fā)達的國家早就普遍建立了國庫單一賬戶集中收付制度，將政府各部門財政性質(zhì)的資金全部集中在國庫單一賬戶里，或者實行國庫存款賬戶，在各大商業(yè)銀行都有存款賬戶。在當今社會，我們必須要對國庫管理制度進行改革，必須以預(yù)算完整性為基本準側(cè)，加快國有預(yù)算資金管理制度的改革；以財政上作統(tǒng)一為原則，規(guī)范每一部門預(yù)算的制定；以決策法制性作為原則，健全預(yù)算和決算的審批程序，從而實現(xiàn)財政統(tǒng)一性與預(yù)算完整性、決策法制性和國庫集中性的完美結(jié)合，構(gòu)建起符合市場經(jīng)濟的公共財政管理制度。
（二）構(gòu)建一套完整的財政管理信息系統(tǒng)，提高我國國庫信息的完整性
現(xiàn)在是信息快速發(fā)展的時代，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)國庫集中支付制度的技術(shù)進步和改革。目前，財政系統(tǒng)的硬件配置還算比較過硬，但是要想加快進行改造，必須加強軟件開發(fā)，為了建立完整的財政管理信息系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。
（三）實施并積極推廣國庫監(jiān)督控制體系
我國的國庫需要過硬的監(jiān)督系統(tǒng)，這就需要財務(wù)監(jiān)督觀察局和政府審計機關(guān)對預(yù)算外資金管理和使用情況進行嚴格的監(jiān)督、審計和把關(guān)。強化執(zhí)法監(jiān)督和完善責(zé)任機制是使改革進行下去的重要因素。一是要建立完善內(nèi)部責(zé)任機制。要通過法律來確保管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在資金支付周期的每個階段建立明確的內(nèi)部責(zé)任制，加強國庫集中支付的內(nèi)部管理制度并保證各項制度能順利完成。二是要建立外部的全方位監(jiān)督制度。審計部門是對國庫集中收付情況進行外部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。
（四）減少國庫集中收付制度的執(zhí)行阻力
采取積極向上的措施減少國庫集中收付制度在運行中遇到的執(zhí)行阻力。首先，要取消商業(yè)銀行各種預(yù)算單位的賬戶。這樣做是為了減少各商業(yè)銀行由信貸帶來的資金問題，有效地控制銀行信貸規(guī)模。這樣一來，銀行支持地方經(jīng)濟的積極性會受到一定的影響，因此會給地方政府帶來較大的壓力。所以，當?shù)劂y行要盡量減少信貸資金的支出。其次，國家政府的財政資金是屬于國家的，因此會不定期地對各個單位分散使用進行預(yù)算，現(xiàn)在集中支付后的預(yù)算也會失去先前預(yù)算資金的直接支付權(quán)，同時也存在利息收入。人們之所以會把錢放在商業(yè)銀行，是因為商業(yè)銀行能帶來利息，假如在銀行存款沒有利息，大部分的人都不會選擇把錢放在銀行。因此，國庫集中收付支付是為了更集中地進行收付管理。與此同時，需要我國政府實行統(tǒng)一管理支付，在政府實行國庫集中收付制度后，依靠法律手段來提高政府在集中收付過程中的透明性和完全性，減少政府部門通過自己手里的權(quán)力來進行大量的權(quán)錢交易行為。我國很多地方政府都在運用此制度，在未來的時間里，會更多的政府實行國庫集中收付支付制度。加強我國國庫集中收付改革的力度利國利民，力爭為我國的現(xiàn)代化建設(shè)作出更大的貢獻。
四、結(jié)語
我國國庫集中收付支付制度對實施國庫監(jiān)督管理部門提出了更高的要求。要有健全的監(jiān)督制約體系，要建立一個健全的監(jiān)督我國國庫集中的財務(wù)性質(zhì)資金的合理收付政策；要盡早適應(yīng)國庫管理信息系統(tǒng)，定期對各地區(qū)集中收付機構(gòu)的工作人員和預(yù)算單位的財務(wù)管理人員進行培訓(xùn)考核，使其充分了解改革的意義，熟悉改革的法律條文、相關(guān)制度和管理信息系統(tǒng)，提高工作效率，加強協(xié)調(diào)與配合，使財政國庫的管理工作得以有效實施。每個地方的財政局都要正式實施國庫中收付支付制度。這也會全面地改變中國之前分散性質(zhì)的資金管理模式，加快國庫集中收付管理的完整性，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的另一種表現(xiàn)。國外一些發(fā)達國家是以集中收付來規(guī)范國有資金問題的。我國可以在今后的一段時期，努力將我國國庫集中收付制度改革推進到各級預(yù)算單位，在全國范圍內(nèi)建立一套完整有效的國庫集中管理制度。
參考文獻：
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內(nèi)容提要: 我國司法改革進程中，法院的財政保障構(gòu)成了司法成本的主要問題。從長遠的觀點看應(yīng)建立中央統(tǒng)一的司．法財政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進和配套的制度改革，將法官從一般公務(wù)員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應(yīng)作為司法改革的一個努力方向。
一、法院的財政保障問題
總之，從收入報酬的角度來考慮對法官激勵的話，無論依照的是“級別”還是“績效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質(zhì)特征相適應(yīng)的難點或問題。但目前在 中國 的法院，短時期內(nèi)要揚棄或者僅是弱化這兩種激勵機制，恐怕都還不具備條件。現(xiàn)在的相關(guān)改革大都是在作為基本激勵方法的兩種機制之間選擇或是進行增減式的調(diào)整，或者突出某一機制，或者以其中一種為主再適當輔以另一種，等等。這些改革在當前的語境之下確實都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長遠就應(yīng)該看到，把法官這個具有特殊性的職業(yè)群體從一般的公務(wù)員及行政級別中獨立出來并給予其相對較高的報酬，很有可能構(gòu)成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當然，要做到這一點必須有諸多條件的配合，或許需要經(jīng)歷一段不會很短的過程。這些條件既包括法官從事的審判業(yè)務(wù)不僅是糾紛解決，還包含更多的創(chuàng)制規(guī)則或引導(dǎo)“秩序形成”等內(nèi)容，⑩也包括法官在 法律 職業(yè)自尊感及職業(yè)操守或自律能力方面的建構(gòu)，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術(shù)條件，不一而足。WWW.133229.CoM如果把上述每一條件的具備都作為某個特定改革之目標的話，對于法官的 經(jīng)濟 性激勵又構(gòu)成了達成這種目標的必要條件之一。盡管通向整個司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長，但考慮到一個真正獨立的司法在中國社會轉(zhuǎn)型期的 政治 體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會不公正中可能發(fā)揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構(gòu)這樣一種司法的努力——包括本文所關(guān)心的改善法院財政保障和對法官的經(jīng)濟激勵機制在內(nèi)——都是我們決不該輕言放棄的。
注釋:
⑴就我國一般的公共財政而言，可以說更加透明完整的國家及地方預(yù)決算體制也仍在改革和建設(shè)過程之中。關(guān)于中國公共財政制度的一般狀況及存在的問題，參見[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型》，方穎、趙揚等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁。
⑵作為筆者對《訴訟費用交納辦法》的一個批評及有關(guān)該法規(guī)實施狀況的評論，參見王亞新：《〈訴訟費用交納辦法〉須有公共財政支撐》，載《法制日報》，2007年1月27日；《訴訟費用與司法改革——〈訴訟費用交納辦法〉施行后的一個“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。
⑶綜合各種信息渠道得到的數(shù)據(jù)，中央財政轉(zhuǎn)移支付的這種專項資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數(shù)據(jù)可參見高紹安：《〈訴訟費用交納辦法〉實施后的問題與對策》，載《中國審判》2007年第5期。
⑷近年來經(jīng)過最高人民法院的爭取，中央出臺了為所有具有審判資格的法院工作人員發(fā)放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級財政是否切實執(zhí)行該政策而在不少地方處于不甚穩(wěn)定的狀態(tài)。
⑸從比較法角度來看，在美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)，從上個世紀開始逐漸建立司法會議、司法行政局和司法管理中心等機構(gòu)，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執(zhí)行司法行政工作的機構(gòu)都設(shè)置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國等少數(shù)幾個例子，大部分國家法院系統(tǒng)的司法行政都由法院外的機構(gòu)（多為行政機關(guān)）行使管理權(quán)限。即便是司法行政管理由法院自身負責(zé)的日本和韓國，也都是最高法院統(tǒng)一對全國法院系統(tǒng)行使該項權(quán)限。參見蘇永欽：《司法行政組織的 發(fā)展 趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起》，載《法治與 現(xiàn)代 行政法學(xué)：法治斌教授紀念 論文 集》，元照出版公司2004年版。
⑹關(guān)于中國法院內(nèi)司法行政管理與審判業(yè)務(wù)管理交織混合的狀況，參見賀衛(wèi)方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會 科學(xué) 》1997年第6期；張衛(wèi)平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學(xué)者對這些所謂“法院行政化”的現(xiàn)象持尖銳批評的觀點有所區(qū)別，蘇力則對此類現(xiàn)實情況表示了更多“同情的理解”。不過他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。
⑺這種情況在當下的中國不僅為法院為所獨有，而是幾乎在所有公共權(quán)力機構(gòu)都可看到的日常情形。關(guān)于這種量化目標或責(zé)任的指標體系在行政機關(guān)工作中起到的正面作用、負面影響以及二者之間的悖論，參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2009年第6期。
⑻在中國這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說法院只是“理所當然”或“不言而喻”地運用了通行于公共權(quán)力機構(gòu)的一般管理模式而已。一些外國學(xué)者通過觀察中國改革開放時期地方政府行為而提出的“地方政府 企業(yè) 說”，也能夠被視為從一定側(cè)面反映了這樣的管理模型。參見jean oi，“fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in china”，45 world politics（1992）．
⑼“陽光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開始推行。關(guān)于對這項改革內(nèi)容更全面的介紹以及“陽光工資”推行以來的正面效果、可能伴隨的負面作用等，可參見祁光華、孫竹君：《北京市“陽光工資”實施效果的調(diào)查與分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第5期。
⑽目前法院正在推進的“指導(dǎo)性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創(chuàng)制規(guī)則方面空間的一種改革。關(guān)于這項改革的內(nèi)容、含義及進展情況，參見張騏：《論尋找指導(dǎo)性案例的方法——以審判經(jīng)驗為基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2009年第3期。
[1]蘇永欽：《司法行政組織的發(fā)展趨勢——從審判獨立與國家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起》，載《法治與現(xiàn)代行政法學(xué)：法治斌教授紀念論文集》，元照出版公司2004年版。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 制度變遷 農(nóng)民負擔
關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學(xué)位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。
關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究內(nèi)容，主要集中于以下幾方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問題及對策：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔相關(guān)性分析。
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵
(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類
關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國內(nèi)學(xué)者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學(xué)界通常認為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，則根據(jù)不同標準，分為不同種類，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來看，可以分為全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類
農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來分類的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。
在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。
按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的公共產(chǎn)品。
二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責(zé)任制時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產(chǎn)和管理機制特征的比較，說明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的主體地位在逐步增強。
謝好(2006)通過分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國家和農(nóng)民的互動。
曲延春(2008)通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程。
從以上文獻可以看出，學(xué)者們主要是從國家和社會關(guān)系的角度來考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。
三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足。另一方面是社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財政對農(nóng)村的支出規(guī)模來看的下降趨勢得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。
劉保平、秦國民(2003)認為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認為當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學(xué)教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。
第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因
第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
于奎(2005)認為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會管理和公共服務(wù)職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實際需要。
邊洪強(2007)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。
第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認為，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。
第五，長期實行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉(xiāng)分
治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。
四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進的對策
(一)完善公共財政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導(dǎo)作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導(dǎo)民間資金和外資。
劉千賀(2006)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。
(二)實現(xiàn)供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進一步引入市場供給；引導(dǎo)非營利組織參與；鼓勵農(nóng)民自我供給：實行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
王俊(2006)認為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應(yīng)的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會服務(wù)機構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機制
吳友群、廖信林(2007)認為。應(yīng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，建立農(nóng)民需求表達機制，實現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責(zé)，優(yōu)化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國應(yīng)當借鑒國外的經(jīng)驗。
楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達國家對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過各種補貼發(fā)展農(nóng)村各項基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)：引導(dǎo)和扶持農(nóng)村發(fā)展各項社會事業(yè)：逐步減少對農(nóng)民的各種政府管制。
五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負擔的相關(guān)性分析
(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負擔的主要原因
1 城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負擔王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分攤。
2 中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)劃分不清，加重了農(nóng)民負擔。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯位、缺位加重了農(nóng)民負擔。
3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中監(jiān)督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機制導(dǎo)致了農(nóng)民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監(jiān)督機制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計
1 建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應(yīng)為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。
2 明確區(qū)分中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權(quán)；另一方面要明確地方政府職能，重構(gòu)基層政府職能：省、市、縣政府負責(zé)的農(nóng)村公共品主要應(yīng)包括耗資大、影響社會發(fā)展時間長的公共產(chǎn)品以及跨地區(qū)交叉供給的公共產(chǎn)品的補助。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供直接需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)。
3 加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理：制度公開。全民監(jiān)督：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村公共品供給中的決策與監(jiān)督職責(zé)：建立獨立于政府機構(gòu)外的監(jiān)督體系。
從當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)：關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體關(guān)系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。
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二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責(zé)安排采購,采購項目結(jié)束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預(yù)算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責(zé),一部分采購由各個需求單位自行負責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權(quán),同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個
基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務(wù)社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風(fēng)險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經(jīng)濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因為它關(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經(jīng)濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調(diào)控,增強國家在經(jīng)濟領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展
。另外,也應(yīng)該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經(jīng)濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風(fēng)險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進行操作會更加經(jīng)濟有效;低價值、低風(fēng)險的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風(fēng)險商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動各個采購部門的積極性,實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通?？梢垣@得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中,對建設(shè)性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定,對財政中建設(shè)性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當?shù)恼少徶贫仁菄壹訌姾暧^調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會供求總量,實現(xiàn)社會總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟的發(fā)展。政府采購制度實質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個社會的經(jīng)濟生活領(lǐng)域,進而實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題,以集中為主的結(jié)合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經(jīng)濟的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟走向世界,進一步適應(yīng)國際市場的需求,實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內(nèi)市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟中擁有較大的自,同時還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經(jīng)濟之中。
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關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻
政府采購因其在社會的經(jīng)濟活動中規(guī)模龐大,對國民經(jīng)濟起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進行探討,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結(jié)合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財政部的說法,“其制度建設(shè)和試點推進的工作,應(yīng)該寫作論文是從1995年上海市對財政專項安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時開始的?！盵1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經(jīng)濟狀況和社會狀況產(chǎn)生深遠的影響。加之在經(jīng)濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經(jīng)濟產(chǎn)生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標,為保證目標的正確落實和實現(xiàn)進行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰(zhàn)略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。
二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責(zé)安排采購,采購項目結(jié)束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預(yù)算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責(zé),一部分采購由各個需求單位自行負責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權(quán),同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務(wù)社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風(fēng)險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經(jīng)濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因為它關(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經(jīng)濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調(diào)控,增強國家在經(jīng)濟領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展
。另外,也應(yīng)該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經(jīng)濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風(fēng)險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進行操作會更加經(jīng)濟有效;低價值、低風(fēng)險的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風(fēng)險商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動各個采購部門的積極性,實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中,對建設(shè)性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定,對財政中建設(shè)性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當?shù)恼少徶贫仁菄壹訌姾暧^調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會供求總量,實現(xiàn)社會總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟的發(fā)展。政府采購制度實質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個社會的經(jīng)濟生活領(lǐng)域,進而實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題,以集中為主的結(jié)合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經(jīng)濟的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟走向世界,進一步適應(yīng)國際市場的需求,實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內(nèi)市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟中擁有較大的自,同時還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經(jīng)濟之中。
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【關(guān)鍵詞】部門預(yù)算；績效管理；國庫集中支付；政府采購
為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政體系建設(shè)的要求，2000年，中央本級率先在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動和社會保障部等四部門試編了部門預(yù)算。高等學(xué)校的財務(wù)預(yù)算作為教育部門預(yù)算的主要內(nèi)容納入政府的部門預(yù)算管理，并根據(jù)部門預(yù)算的原則、方法和程序編制高等學(xué)校預(yù)算，按照國家有關(guān)財政法規(guī)制度和教育主管部門的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行財務(wù)預(yù)算。但目前，這項制度在高等學(xué)校的實踐中仍然存在許多問題需要進一步完善。筆者現(xiàn)結(jié)合廣東省高等院校情況，對深化部門預(yù)算改革問題進行剖析和探討。
一、目前我省高校部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的突出問題
（一）預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象普遍
高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當與編制和報送的部門預(yù)算保持一致，禁止“部門預(yù)算”與“學(xué)校預(yù)算”兩張皮的現(xiàn)象，這是部門預(yù)算對高等學(xué)校預(yù)算最基本的要求。但目前，高等學(xué)校普遍存在部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象。一是按照部門預(yù)算的要求編制學(xué)校的“部門預(yù)算”，上交教育主管部門和財政部門；二是根據(jù)學(xué)校辦學(xué)的實際情況，按照現(xiàn)行財務(wù)制度的規(guī)定編制的校內(nèi)執(zhí)行的綜合財務(wù)收支預(yù)算，這就形成“兩本預(yù)算、兩張皮”的弊端。部門預(yù)算是按照《政府收支分類科目》的規(guī)定，按“類”、“款”、“項”分基本支出和項目支出編制的；而單位綜合財務(wù)收支預(yù)算是按照現(xiàn)行財務(wù)制度規(guī)定的支出的用途編制的，并作為高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行的主要依據(jù)。由于兩本預(yù)算編制的依據(jù)和編制的方法不同，使得兩本預(yù)算的差異很大，相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴重。
（二）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)
當前高校預(yù)算的編制方法仍然多采用增量預(yù)算法，即以上一年的實際支出為基礎(chǔ)，考慮下年度財務(wù)收支的各種因素的變化來確定新年度的預(yù)算。這種方法雖然簡單易行，但易于形成剛性支出，不利于支出數(shù)額與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。況且基數(shù)是多年形成的，其中包含有不科學(xué)和不合理的因素，因此用這種方法編制的預(yù)算基本結(jié)果是一年比一年提高，節(jié)約使用經(jīng)費的意識淡薄。廣東省高校部門預(yù)算“一上”編制的文件一般在暑假期間八月下達，要求10天左右報送，部門預(yù)算的編制也主要由財務(wù)部門個別人員參與，因為他們不參與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，無法了解下一年度的工作計劃，對學(xué)校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動也了解有限，使得編制預(yù)算只能是在往年的開支基礎(chǔ)上進行簡單的加減，只要能保證填寫完整，保證勾稽關(guān)系正確，通過審核按時報送上去就行了，缺乏科學(xué)認證，編制預(yù)算成為“數(shù)字游戲”，使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預(yù)算的實際情況。
（三）預(yù)算編制范圍不完整
部門預(yù)算中應(yīng)該把實際用于該部門的全部政府性財力都反映出來，實現(xiàn)部門預(yù)算內(nèi)容的完整。《高等學(xué)校財務(wù)制度》提出了高校預(yù)算新概念，并規(guī)定了“大口徑”范圍，將學(xué)校的全部收支都納入預(yù)算管理，以準確反映高校財務(wù)收支總體規(guī)模。但是，由于高校資金來源日益多元化，下屬各院（系）、部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出往往沒有全部納入到預(yù)算中，脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理，而上級財政部門或主管部門對高校的專項經(jīng)費撥款，由于年初具有不確定性，因此無法在年初部門預(yù)算中反映，只能在年中追加，特別是項目確立滯后，預(yù)算指標一般在下半年甚至年末下達，致使部門預(yù)算內(nèi)容殘缺，預(yù)算不完整，使預(yù)算收支的口徑與會計核算的口徑不一致，對預(yù)算執(zhí)行的考核缺乏可比性。
（四）信息系統(tǒng)有待進一步完善
實行部門預(yù)算、政府采購和國庫單一賬戶后，不但部門預(yù)算軟件沒有和原來各高校使用的會計賬務(wù)管理軟件聯(lián)網(wǎng)，部門預(yù)算、政府采購、國庫支付三個軟件也是互相獨立的。廣東省高校部門預(yù)算采用單機版的部門預(yù)算系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)錄入和倒盤上報預(yù)算數(shù)據(jù)，基本屬于數(shù)據(jù)錄入軟件，并沒有實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行等管理功能；政府采購軟件實現(xiàn)政府采購計劃申報；國庫支付系統(tǒng)實現(xiàn)財政撥款資金的用款計劃申報和支付申請，高校財務(wù)部門使用的各軟件系統(tǒng)之間沒有銜接配套，不能達到數(shù)據(jù)共享。
（五）預(yù)算制度缺乏績效信息
目前，我國部門預(yù)算支出績效評價僅僅處于試點階段，尚未全面推開，并且缺乏系統(tǒng)性研究。從高等學(xué)校來說，存在重分配、輕監(jiān)督的問題，當前的財政資金績效審計也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，對資金使用的效益性和社會效果的關(guān)注不夠。各高校部門預(yù)算編制方法仍是投入預(yù)算，重心放在爭取預(yù)算撥款，而對預(yù)算執(zhí)行中資金的產(chǎn)出和效果并不關(guān)心，資金分配后，缺少跟蹤問效，預(yù)算多少和績效之間沒有聯(lián)系，加之現(xiàn)行的《高等學(xué)校會計制度》沒有成本核算的概念，不能適應(yīng)部門預(yù)算進一步深化改革建立預(yù)算績效考評的需要。
二、解決上述問題的對策和思路
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，高度重視部門預(yù)算編制工作
部門預(yù)算編制的好壞，直接關(guān)系到一個部門下一年度經(jīng)費需求的保障程度、各項工作的正常開展和各項任務(wù)的順利完成。因此，高校一定要認真把部門預(yù)算編制工作當作一件大事來抓，加強對部門預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算的制定，并監(jiān)督執(zhí)行。同時，在組織機構(gòu)上要給予充分保障，加大編制預(yù)算的組織管理力度。要抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的同志，集中匯審編制預(yù)算，保證預(yù)算編制和報送時間。要明確各單位的責(zé)任，做到分工合理，責(zé)任明確，相互配合，環(huán)環(huán)相扣，保證預(yù)算編制工作的順利進行。要適應(yīng)國家預(yù)算管理制度改革的要求，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，強化預(yù)算管理力量，將工作重點轉(zhuǎn)變到加強預(yù)算管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上來。
（二）完善制度，提高部門預(yù)算綜合性
現(xiàn)行的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》是1997，1998年頒布實施的，這兩項制度頒布實施時正值我國市場經(jīng)濟體制改革的初期，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政體系建設(shè)問題尚處于理論探討階段，相應(yīng)的財政預(yù)算管理體制改革是2000年前后的事。所以，相對于部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶等公共財政制度來說，現(xiàn)行的高等學(xué)校財務(wù)制度和會計制度已不能適應(yīng)公共財政建設(shè)及相應(yīng)制度改革的需要，必須及時地加以研究并作出修訂。但另一方面高校應(yīng)當重視和加強預(yù)算管理，根據(jù)各項事業(yè)活動需要和財力可能，按照《預(yù)算法》和《高等學(xué)校財務(wù)制度》的規(guī)定編制預(yù)算，把高校的所有財務(wù)收支都納入預(yù)算管理。同時，也應(yīng)當按照公共財政建設(shè)和部門預(yù)算制度改革的規(guī)定，編制高校的財務(wù)預(yù)算。也就是說，高等學(xué)校應(yīng)當把學(xué)校的財務(wù)預(yù)算與部門預(yù)算有機地統(tǒng)一起來，嚴禁把高校校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算割裂開來，或把部門預(yù)算當作應(yīng)付財政部門和主管部門的需要。只有把部門預(yù)算作為學(xué)校預(yù)算年度執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算來認真對待、認真編制，才能保證部門預(yù)算制度得到貫徹實施，也才能真正樹立起預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性。
（三）健全預(yù)算信息管理系統(tǒng)
為提高部門預(yù)算編制的準確性和工作效率，加強部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集、整理工作，應(yīng)采用先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫管理模式，使部門預(yù)算的編制能建立在一個扎實的基礎(chǔ)之上，加強財務(wù)管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，為部門預(yù)算改革提供必要的技術(shù)信息保證，提高預(yù)算管理信息化水平。各高校應(yīng)將現(xiàn)有的各個應(yīng)用系統(tǒng)整合，建立綜合信息平臺，將單機版部門預(yù)算系統(tǒng)改進，變成網(wǎng)絡(luò)版，統(tǒng)籌管理預(yù)算基礎(chǔ)信息、專項支出項目庫、預(yù)算編制審查、預(yù)算指標管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測分析等工作，并將各項預(yù)算數(shù)據(jù)及預(yù)算執(zhí)行情況都集中體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，財務(wù)部門預(yù)算控制人員可隨時調(diào)用，查詢預(yù)算執(zhí)行情況及單位財務(wù)狀況，以便全面控制各責(zé)任單位的業(yè)務(wù)活動情況，及時發(fā)現(xiàn)問題所在，糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。同時，在執(zhí)行數(shù)據(jù)的匯總與分析的基礎(chǔ)上為滾動預(yù)算做數(shù)據(jù)準備。（四）健全績效機制
績效管理作為一種有效的管理手段，它提供的絕對不僅僅是一個獎罰措施，更重要的意義在于它能為高校提供一個促進財務(wù)預(yù)算工作改進和業(yè)績提高的信號。這里，實現(xiàn)績效目標耗費的資源是成本費用的概念，而不是傳統(tǒng)預(yù)算管理中的支出概念。預(yù)算績效考核是對經(jīng)費支出與產(chǎn)生的效果和影響進行評價的行為，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，是以定性分析和定量評判為手段的預(yù)算支出管理模式，這對強化支出管理意識，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出的社會效益和經(jīng)濟效益具有重要作用。績效指標自20世紀80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應(yīng)用?？冃е笜说臏y量能夠提供關(guān)于高校運行狀況的準確信息，同時也衡量高校完成戰(zhàn)略目標的情況，使高校在進行預(yù)算編制時有據(jù)可依，確定了十分詳細和縝密的關(guān)鍵績效指標。我國高?？冃е笜梭w系可以使用平衡計分卡評價體系和關(guān)鍵績效指標體系相結(jié)合的方法，并借鑒《英國高校管理統(tǒng)計和績效指標體系》的做法，將我國高校的戰(zhàn)略目標劃分為教學(xué)績效、科研績效、自籌能力、資產(chǎn)績效、校產(chǎn)績效、聲譽績效等六大層次，然后在這六大層次中選取更詳盡的關(guān)鍵績效指標，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果加以衡量，從一些看似細微的關(guān)鍵點衡量預(yù)算執(zhí)行效果以及資金使用效率。
（五）完善監(jiān)督體系
監(jiān)督部門預(yù)算是一項復(fù)雜的行為，需要若干部門或組織分別從不同的角度進行，并形成一個有機體系。首先要落實人大的監(jiān)督權(quán)，每年預(yù)算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大會議期間審議，這說明每年在人大審議通過前其實已經(jīng)在執(zhí)行，而且審議時間只有短短幾天，并且多數(shù)代表并非這方面相關(guān)專家，所以每年都會提出報表看不懂的意見。為此，我們應(yīng)通過一系列制度建設(shè)改進審批的效果，具體包括：人大代表可通過培訓(xùn)或聘請專家或中介機構(gòu)提高預(yù)算監(jiān)督力量及專業(yè)水平，同時提前和延長預(yù)算審查時間，保證人大代表有足夠的時間進行審議，以提高預(yù)算監(jiān)督的效率和效果。其次提高審計機構(gòu)監(jiān)督地位，每年高校內(nèi)部審計部門會對部門預(yù)算進行例行審計，但審計的意見和建議得不到全面的落實和執(zhí)行，所以很難發(fā)揮審計監(jiān)督預(yù)算的作用，建議提高審計機構(gòu)的監(jiān)督地位，拓寬審計監(jiān)督的范圍、推進預(yù)算審計的深度、增加預(yù)算審計的頻率等。再次是擴大及提升財政部門監(jiān)督視角。目前高校已全面實現(xiàn)了國庫集中支付、收支兩條線及政府采購等各項改革，其中國庫集中支付和政府采購都是采用與財政聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)實現(xiàn)，財政部門可以實時對部門預(yù)算的執(zhí)行進行監(jiān)管，財政部門應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢，不但對具體支付細節(jié)進行審核監(jiān)控，更重要的是加強對財政部門預(yù)算的宏觀調(diào)控和對資源配置管理的優(yōu)化。最后，加強群眾監(jiān)督。對于高校來說就是要將部門預(yù)算通過教代會、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道以易理解的方式向廣大教職工和學(xué)生公開，內(nèi)容包括預(yù)算的編制和執(zhí)行。這樣不僅有利于部門預(yù)算編制質(zhì)量的提高，也有利于部門預(yù)算的執(zhí)行。
總之，部門預(yù)算編制是一項涉及面廣、技術(shù)性強的工作，不僅需要各級領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，還需要不斷總結(jié)部門預(yù)算編制與執(zhí)行中的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善預(yù)算編制方法，提高預(yù)算資金管理水平，保證高等學(xué)校持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。
【參考文獻】
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[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)；醫(yī)療保險；籌資制度；困境與出路
[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B
一、我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資制度的現(xiàn)狀考察
（一）我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的籌資方式
我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險組成：城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險針對有工作單位的在職職工和退休人員，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險針對當?shù)爻擎?zhèn)戶口的非從業(yè)人員。二者互為補充，但在籌資模式上有較大差異：城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式，即職工將一定比例工資納入醫(yī)保費用的個人賬戶，職工單位按職工工資總額的一定比例納入社會統(tǒng)籌賬戶，退休人員則不用再交個人繳納部分；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險則是政府和個人共籌，即城鎮(zhèn)居民以個人和家庭繳費為主，政府再給予一定的補貼。
圖1 我國衛(wèi)生總費用的籌資構(gòu)成
《2013中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》、《2013年中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要》中衛(wèi)生總費用的數(shù)據(jù)可了解我國醫(yī)?；I資來源的組成情況。如圖1所示，目前的醫(yī)?；I資以自付費、社會支出、政府預(yù)算作為主要資金來源，政府和社會支出屬于公共籌資。2009年新醫(yī)改以來，我國政府和社會衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用比重越來越大，居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出比重不斷下降，反映出我國醫(yī)保籌資正從過度依賴個人籌資向以公共籌資為主的方式進行轉(zhuǎn)變。
（二）我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資的困境
1.公共籌資不足
國民生產(chǎn)總值（GDP）的增長是影響衛(wèi)生總費用水平的重要因素。由圖2可見，衛(wèi)生總費用表現(xiàn)為整體上升趨勢，但與我國社會發(fā)展的速度相比仍不相匹配，衛(wèi)生總費用占GDP比值增速遠不及GDP的增長速率。我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中公共籌資比重雖在逐步增加，但仍顯不足，這是實現(xiàn)全民醫(yī)保道路上的“攔路虎”。
圖2 我國GDP增長與衛(wèi)生總費用占GDP比值的增長曲線圖
2.地區(qū)投入不平衡
我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資制度上還存在地區(qū)投入不平衡的問題。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不但衛(wèi)生支出總體水平高，政府支出和社會支出的公共籌資水平也高；經(jīng)濟落后地區(qū)雖由政府強力扶持，但衛(wèi)生支出仍然偏低。對此，有學(xué)者認為是因為地方政府對國家劃撥的財政未投入到衛(wèi)生領(lǐng)域，也有學(xué)者認為是政府權(quán)力尋租和腐敗導(dǎo)致。筆者認為中央與地方事權(quán)、財權(quán)關(guān)系不明晰是問題的根源所在?，F(xiàn)實中，中央集中了財權(quán)，地方掌握著事權(quán)，地方政府是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)籌資事權(quán)的主要承擔者，地方醫(yī)保等公共衛(wèi)生的投入還是要靠地方財政，從而產(chǎn)生了地區(qū)間公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)的懸殊和衛(wèi)生保障公平性的不足。
3.逆向選擇影響籌資可持續(xù)性
逆向選擇，是指信息不對稱造成市場資源配置扭曲的現(xiàn)象。逆向選擇在我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險領(lǐng)域普遍存在，很少患病的人會因自身健康風(fēng)險較低而放棄繳納醫(yī)療保險費，往往疾病高風(fēng)險的人會自愿參保，這將導(dǎo)致醫(yī)保資金的收不抵支。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的非強制性也會因自愿參保人員較少阻礙全民醫(yī)保的實現(xiàn)。
4.政府職能失位
政府職能失位表現(xiàn)為職能的越位與缺位。越位就是“管了不該管”的，即政府超越自身行政職能而僭越立法機關(guān)職權(quán)或過度干預(yù)市場對醫(yī)保資金保值增值的運營。缺位就是“該管的不管”（既包括“不去管”的失權(quán)，也包括“不會管”的亂權(quán)），如政府未能充分履行財政監(jiān)管職能，過分強調(diào)企業(yè)和個人的繳費責(zé)任而在其應(yīng)的承擔的賠償責(zé)任上僅僅是彌補差額等。
二、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資制度的財稅法理論思考
（一）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的性質(zhì)分析
公共選擇理論認為在消費上同時具有非排他性及非競爭性的物品為公共產(chǎn)品，而只具非排他性和非競爭性之一的物品是準公共產(chǎn)品。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中的政府支出部分具有公共物品的屬性，其對所有公民實行普惠性提供，具有排他性和非競爭性；而納入個人賬戶部分則屬私人物品，其有消費上的競爭性――邊際成本會因參保人員的增加而提高，又有收益上的排他性――每個人獨立享用權(quán)利和義務(wù)是對等的醫(yī)療保險。因此，綜合起來看，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險是混合物品，具有準公共產(chǎn)品性。
（二）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中政府與市場的角色定位
1.城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中的政府職能與市場作用
在城鎮(zhèn)基本醫(yī)保籌資制度中，政府應(yīng)發(fā)揮其適度干預(yù)的職能：第一，政府是醫(yī)療保險計劃的承辦者，這就需要國家根據(jù)醫(yī)療保險發(fā)展的需要確定基本的制度框架，制定時要體現(xiàn)醫(yī)療保險籌資制度的公平性和公益性，同時也需要政府保證施行。第二，政府以保障社會公共利益為本位，應(yīng)為社會公眾供給必要的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。第三，政府要調(diào)控宏觀經(jīng)濟，調(diào)節(jié)社會再分配，最大程度地實現(xiàn)社會的資源優(yōu)化配置。
城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險要求國家財政支持，但并不意味著完全靠政府投入來為這種混合物品“買單”，市場機制也要參與其中。如今醫(yī)療保險改革也意識到了引入市場競爭機制的重要性。市場介入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險領(lǐng)域的優(yōu)勢在于能夠通過競爭提高效率、減輕公共財政壓力，從而提高整個體系運行的活力。
2.城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中的市場失靈與政府失靈
城鎮(zhèn)醫(yī)療保險作為混合物品，在準公共物品的供給上，市場失靈和政府失靈都可能會出現(xiàn)。
由于醫(yī)療保險這種混合產(chǎn)品在市場競爭中存在外部性、信息不對稱以及市場的經(jīng)濟周期等問題，醫(yī)療保險會出現(xiàn)道德風(fēng)險、逆向選擇、壟斷等難題，造成市場失靈。而政府失靈表現(xiàn)為：政府在實踐對市場干預(yù)往往采用單一的行政手段，或直接包攬本可通過市場進行的公共物品的生產(chǎn)，使得政府不但沒有發(fā)揮其矯正市場失靈的作用，反而在自己不擅長的市場運營領(lǐng)域過度干預(yù)，使資源配置偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)，浪費公共衛(wèi)生資源；政府的集體有限理性會形成本位利益，進而產(chǎn)生權(quán)力尋租、政府預(yù)算偏離社會需要、責(zé)任不完全等。
（三）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資的稅費之爭
城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險該繼續(xù)公共統(tǒng)籌與個人繳費相結(jié)合，還是完全以稅代費，也即稅費之爭由來已久。筆者認為，相比繳費制度，繳稅制更能體現(xiàn)醫(yī)療保險中的資金需求。
1.城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險繳費制強制性不足
城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資中存在逆向選擇是因為醫(yī)療保險具有特殊性與復(fù)雜性的特點。特殊性在于它同其它醫(yī)療保險項目的定額現(xiàn)金給付不同，對醫(yī)療費用的參與者的賠償與預(yù)付款多少無關(guān)。疾病發(fā)生的不確定性、疾病風(fēng)險的差異性和醫(yī)保關(guān)系中的多方利益沖突帶來了城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的復(fù)雜性，必然會面對繳費制帶來的信息不對稱、道德風(fēng)險和逆向選擇的難題。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險中的個人繳費所具有的強制性在公民自愿參保方面顯得力所不及，這顯然無法滿足醫(yī)療保險的資金需要。
2.城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險繳稅制具有必要性和可行性
（1）實行繳稅制有助于提高醫(yī)保資金的征收力度
實行繳稅制具有天然優(yōu)勢，因為稅法本身具有權(quán)威性與規(guī)范性。因而繳稅制可依靠稅收的強制性和統(tǒng)一性提高醫(yī)保資金的征收力度和統(tǒng)籌層次，克服資金籌集中的阻力與統(tǒng)籌層次低的問題。此外，在政府監(jiān)管強度上，稅明顯強于費。法律明確規(guī)定各部門管理職責(zé)，可以遏制醫(yī)療保險資金的不合理流動，提高醫(yī)保經(jīng)費的安全性。
（2）實行繳稅制可以保證繳款的及時足額征收
在強制的稅收法律規(guī)定下開征醫(yī)療保險稅能消除低健康風(fēng)險者的逆向選擇行為，從而更好地實現(xiàn)全民醫(yī)保；各國通常都規(guī)定醫(yī)療保險繳稅可在企業(yè)所得稅和個人所得稅前扣除，基于這種聯(lián)系，繳稅制在使醫(yī)療保險繳稅基數(shù)真實可靠和及時征收的同時，也有利于企業(yè)所得稅和個人所得稅的足額征收，有效降低國家的征收成本。
（3）稅收的公平性和再分配性更強
從社會公平和社會再分配中利益博弈的角度看，稅收籌資模式在分擔成本上強于商業(yè)化的健康保險和醫(yī)療儲蓄個人賬戶，更強于公平性和再分配性最低的個人現(xiàn)金支付。強調(diào)公平和再分配之余也要注重效率，而開征醫(yī)療保險稅可以同時滿足以上三點需求，保證不同醫(yī)保體系間的順暢銜接。
三、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資制度的財稅法路徑探索
（一）政府與市場通力合作
政府應(yīng)依據(jù)醫(yī)療服務(wù)外部正效應(yīng)的大小來提供適當?shù)难a助，對企業(yè)與個人起到的引導(dǎo)和激勵作用將有利于籌資長效機制的形成。而非盈利性組織可以代替私人主體參與市場經(jīng)濟，這樣可以消除公共產(chǎn)品或公共服務(wù)消費中無人付費的難題，也避免了營利性組織參與公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供可能帶來的公益性和公平性降低問題。
但市場介入有限應(yīng)該受到政府的嚴格監(jiān)督。一方面，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的籌資方式要由政府來確立，籌資運行要由政府來實施并對其進行有效的監(jiān)督。另一方面，也不能忽視市場的作用，政府反過來還要接受市場干預(yù)，市場要對國家偏好和國家干預(yù)進行必要的理性控制。這就要求理順政府與市場的關(guān)系，讓政府和市場做其該做的事。
（二）促進政府籌資責(zé)任上移
美國和歐洲的英國、法國、德國等發(fā)達國家的衛(wèi)生支出責(zé)任都主要集中在聯(lián)邦和州政府。[4]而在我國，政府預(yù)算衛(wèi)生支出“以縣為主”，事權(quán)與財權(quán)的極不匹配又加深了籌資的不公平性。針對中央與地方的財權(quán)與事權(quán)改革問題，理論上可以調(diào)整事權(quán)，將部分地方政府事權(quán)向上一級政府尤其是中央政府轉(zhuǎn)移；也可以調(diào)整財權(quán)，將中央政府的財政多多下放地方。但從財政部的審計報告來看，中央財權(quán)下放地方的空間很小。
因此，根據(jù)我國國情，筆者認為目前可優(yōu)先選擇向中央上劃部分事權(quán)為改革突破口。針對醫(yī)療保險，上移的事權(quán)主要是籌資責(zé)任，即充分體現(xiàn)中央和省級財政在城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險方面的籌資責(zé)任，盡快從縣級統(tǒng)籌向市級和省級統(tǒng)籌過渡，以事權(quán)劃分帶動財力重新配置，提高衛(wèi)生籌資統(tǒng)籌水平。
（三）實行稅費分征制度
因逆向選擇導(dǎo)致的保費征繳不足可采用強制性較強的征稅方式進行修正。但在現(xiàn)階段，我國的財政能力還難以實現(xiàn)完全用稅收代替保費的任務(wù)，因此筆者認為可以采用稅費分征進行過渡。采取稅費分征的方式，既可以保持繳費籌資的靈活性和針對性，又可利用稅收的強制性拓寬醫(yī)療保險的覆蓋范圍。
稅費分征即堅持統(tǒng)帳結(jié)合基本模式不變，醫(yī)療儲蓄賬戶歸個人所有，這部分資金采取繳費的籌資方式，仍由社會保險機構(gòu)負責(zé)征收；而對于單位和雇主應(yīng)該繳納的社會統(tǒng)籌部分已經(jīng)超過了參保人個人的承擔能力，為了達到互濟的目標，采取征收醫(yī)療保險稅的籌資方式，由國家稅務(wù)部門負責(zé)征收。因不同職工工資水平不同，統(tǒng)一征收的話所征稅的稅基要設(shè)置的低一些，且需依據(jù)不同收入合理制定稅率。而程序上則要求納稅在先，繳費在后，繳費必須提供稅務(wù)發(fā)票，個人繳費基數(shù)不得高于納稅基數(shù)。
（四）配套制度供給
除以上舉措外，筆者認為還要從其他方面對城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的籌資制度進行完善。如：
第一，開辟多種籌資渠道，進行資源整合。鼓勵社會資本進入醫(yī)療領(lǐng)域，促進醫(yī)療服務(wù)市場的多元化；引入商業(yè)醫(yī)療保險模式，實現(xiàn)可持續(xù)的補償水平?？紤]將現(xiàn)行分散的基本醫(yī)療制度改造為城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療“三位一體”的醫(yī)療保險融合與轉(zhuǎn)移接續(xù)體系，改進制度運行效率，推進資源整合和制度融合。
第二，與時俱進建立并完善立法與制度供給。如形成嚴肅而透明的預(yù)算法案及相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生財政規(guī)則、財政制度和管理辦法，建立和完善財政補貼的法律規(guī)制，公眾參與醫(yī)?；I資決策制定以增強民主化，公共政策和基金管理及時公開，決策失誤責(zé)任追究制度等。
第三，完善監(jiān)督機制。既包括對醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管與內(nèi)部行政的監(jiān)督，也包括社會監(jiān)督與法律監(jiān)督，以增強城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資的保障功能和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)全社會醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和諧發(fā)展的終極目標。
[參 考 文 獻]
[1]趙云，馬迎教.醫(yī)療保險付費方式改革：體制障礙與策略選擇[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2013，10（318）：23-25
[2]王藩.中國城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險逆向選擇研究[D].第二軍醫(yī)大學(xué)博士學(xué)位論文，2009
基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年項目“資源性供給緊約束條件下的居民消費模式研究”，項目編號：09XJC790019。
摘要：消費不足和消費不公平是我國當前資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下與消費有關(guān)的兩個亟待解決的問題，事關(guān)資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，事關(guān)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展和社會主義和諧社會的建設(shè)。大力發(fā)展公共綠色消費是擴大消費需求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與資源環(huán)境保護之間的矛盾，實現(xiàn)全社會消費公平與經(jīng)濟公平的必然選擇。通過調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，培育多元化的公共綠色產(chǎn)品供給主體，培養(yǎng)公眾形成公共消費和集中消費的綠色消費理念和環(huán)境意識等措施，構(gòu)建公共綠色消費政策體系，有利于實現(xiàn)資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費擴大、經(jīng)濟增長與消費公平。
關(guān)鍵詞：公共綠色消費；消費不足；消費公平；資源性產(chǎn)品供給緊約束
中圖分類號：F0632文獻標識碼：A
一、問題的提出：資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費不足與消費不公平
20世紀90年代以來，消費不足和最終消費率偏低一直是制約我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的瓶頸和障礙。目前，投資和出口仍然是拉動我國經(jīng)濟增長的主導(dǎo)力量。數(shù)據(jù)顯示，1992-2011的30年間，我國居民消費率均值為415%，低于20世紀80年代的水平。從國際比較來看，我國居民消費率遠低于美國、歐盟、日本等發(fā)達國家70%-80%的水平，比印度、巴西、阿根廷等發(fā)展中國家平均水平也低很多。基于我國長期以來存在的消費不足問題，“十二五”規(guī)劃綱要提出要“建立擴大消費需求的長效機制”，“堅持擴大內(nèi)需特別是消費需求的戰(zhàn)略，把擴大消費需求作為擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點”，“著力破解制約擴大內(nèi)需的體制機制障礙，加快形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟增長新局面”。通過刺激消費解決消費不足問題，是我國“十二五”時期“擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點”，更是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
作為人類得以生存和發(fā)展的前提和基本條件，“消費”概念既包含經(jīng)濟、社會、文化和心理等屬性，同時還具有自然、生態(tài)和環(huán)境的內(nèi)在規(guī)定性。我國《消費經(jīng)濟學(xué)大詞典》把“消費”定義為人們通過各種勞動產(chǎn)品的使用和消耗，滿足自己需要的行為和過程[1]，即“消費”是商品在滿足人的需要過程中的自然磨損、損耗或消耗。馬克思把“吃喝”這種消費定義為“自然形式的消費”[2]，這是因為，一方面，作為消費客體的勞動產(chǎn)品主要源于大自然，其必然具有規(guī)律性的生命周期；另一方面，人類的消費不僅是在一定的自然生態(tài)環(huán)境中進行的，而且其消費對象（即勞動產(chǎn)品）的生產(chǎn)也是以自然資源為主要原材料。
我國是一個人口眾多，資源相對匱乏的發(fā)展中國家，土地、淡水、耕地、石油和森林資源的人均占有量僅是世界平均水平的1/3、1/6、1/3、1/10和1/6，大多數(shù)礦產(chǎn)資源人均占有量也不到世界平均水平的一半。更為重要的是，與西方經(jīng)濟發(fā)達國家資源使用效率相比，我國存在的不合理資源利用方式和粗放型經(jīng)濟增長方式，導(dǎo)致能源等資源性產(chǎn)品利用效率相對偏低，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。數(shù)據(jù)顯示，改革開放30多年來，我國總能源利用效率為33%，單位GDP能源消耗是美國的4倍、歐盟的6倍、日本的10倍。人均資源擁有量偏低且利用效率低下，特別是“人口數(shù)量增長與消費水平提高進一步加劇資源環(huán)境壓力”[3]，意味著我國通過刺激消費增長突破消費不足瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的資源環(huán)境問題比西方國家更為嚴峻。
長期以來，我國經(jīng)濟政策目標強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，追求短期經(jīng)濟增長目標的“增長近視癥”，偏重經(jīng)濟功能，淡化環(huán)境保護功能，狹隘而偏頗地將經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護對立起來。不僅如此，政府相關(guān)政策一味強調(diào)經(jīng)濟功能，對擴大消費的公共服務(wù)性質(zhì)的社會功能重視不夠，對消費倫理和民生發(fā)展問題關(guān)注不充分，導(dǎo)致社會、經(jīng)濟及消費不公平問題愈顯嚴重。在保證社會、經(jīng)濟和消費公平的前提下，正確處理公平和效率之間關(guān)系，“保民生、促發(fā)展”，推進社會公平、公正，實現(xiàn)社會群體利益和經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性平衡，是當今世界各國政府義不容辭的基本職能及社會管理責(zé)任。消費公平不僅是衡量經(jīng)濟和社會公平的重要標準及構(gòu)建和諧社會的基本前提，而且是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的正當標準和內(nèi)在條件。政府通過提供公共服務(wù)擴大公共消費是改善社會和經(jīng)濟公平、平衡社會群體利益格局的關(guān)鍵[4]。
從認識論和價值論的角度理解，“公平并不是純經(jīng)濟學(xué)概念，它從來都會有倫理學(xué)的意義”，內(nèi)含著對人類生存本質(zhì)的意義與價值關(guān)懷[5]。英國古典效用主義代表人物杰里米·邊沁（1789）認為，社會應(yīng)該追求“最大多數(shù)人的最大幸?！?，即社會中所有人的消費效用總和最大化，促進社會公平。生活實踐中的消費公平問題，就是每個人在自由行使消費權(quán)利時，應(yīng)當以不影響他人和整個社會消費權(quán)益的實現(xiàn)為前提和基礎(chǔ)。理論層面上的消費公平要求每個人都享有獲得和使用資源的平等權(quán)利，使消費發(fā)揮證明和充實“人的本質(zhì)力量”的功能[6]。
作為人類社會的主題和理想存在形式，消費公平的立足點是主體的機會平等，包括消費者與生產(chǎn)者以及不同消費者之間的平等，顯然忽視了因環(huán)境因素介入而形成的各種深層次的復(fù)雜關(guān)系。在能源、土地等資源性產(chǎn)品供給緊約束的現(xiàn)代社會，由于資源存量和環(huán)境容量的有限性，再加上社會群體在收入水平、社會階層、財富分配等方面的差異，導(dǎo)致少數(shù)人過度消費、浪費消費與社會大多數(shù)人消費不足、消費不平等共存的現(xiàn)象。少數(shù)人的這種過度消費實質(zhì)上是一種自私、自利和缺乏倫理道德的不公平行為。經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展層面上的消費不公平主要包括代內(nèi)和代際兩種不公平。本文闡述的消費不公平主要是指代內(nèi)消費不公平，即一個國家或地區(qū)內(nèi)部存在的少數(shù)人過度消費自然資源和社會財富，而多數(shù)人消費不足等不公平問題。
在當前資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下，中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨兩個與消費有關(guān)的亟待解決的突出問題：一方面，為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的“建立擴大消費需求的長效機制”和“深入貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策”的發(fā)展目標，如何突破我國“擴消費、保增長”與“經(jīng)濟增長的資源環(huán)境約束強化”之間的兩難困境，有效解決資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費不足問題；另一方面，為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的“深入貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策”和“發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強化社會管理和公共服務(wù)職能”的發(fā)展目標，如何突破不同社會群體存在的資源消費過度與消費不足并存導(dǎo)致的消費不公、經(jīng)濟不公和社會不公的現(xiàn)實困境，有效解決資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費不公平問題。解決好這兩個方面的問題，事關(guān)我國資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，事關(guān)民生福利保障和政府職能轉(zhuǎn)換，事關(guān)我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展與社會主義和諧社會建設(shè)。人民對消費權(quán)利的真實享有程度不僅折射著人的自由的實現(xiàn)程度，更折射著政府的合法性程度[7]。正是基于對消費需求持續(xù)增長，社會、經(jīng)濟和消費公平，以及發(fā)展平衡和公共服務(wù)的訴求，才凸顯了政府的各方面責(zé)任[8]。其中，政府通過采取科學(xué)合理的公共政策措施，大力發(fā)展與資源環(huán)境相適應(yīng)的公共綠色消費，“強化社會管理和公共服務(wù)職能”，促進資源環(huán)境保護和經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，是資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下有效擴大消費需求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間矛盾，實現(xiàn)消費公平的新思路、新選擇。
二、擴大消費需求實現(xiàn)消費公平的新思路：發(fā)展公共綠色消費
國內(nèi)學(xué)者對公共消費存在諸如社會公共消費、集體消費、社會消費、政府消費等相關(guān)概念的表述和理解。所謂公共消費，是指政府為了實現(xiàn)行政和社會管理職能，將一部分公共支出用于提供行政、法律秩序和公共安全等公共產(chǎn)品，供全體社會成員共同享用的一種支出形式。政府公共消費（支出）是保證國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)國家經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等公共領(lǐng)域安全的基本條件。我國現(xiàn)行財政制度下的公共消費是以政府為主體發(fā)生的消費行為，主要包括政府自身的消費（行政成本）和用于社會的消費兩方面的內(nèi)容。與居民個人或私人產(chǎn)品消費相比，公共產(chǎn)品具有的非競爭性、非排他性和外溢性等特征，使得公共消費表現(xiàn)為消費主體的整體性、消費數(shù)量和規(guī)模的巨大性、消費客體的廣泛公平性、消費效益的高效性等特性。公共消費不僅是政府履行公共管理和公共服務(wù)職能、維護國家正常運轉(zhuǎn)的必要條件，且能在一定程度上刺激個人和家庭消費增長，是引致擴大消費需求總量和規(guī)模，促進經(jīng)濟持續(xù)健康增長的重要手段。
綠色消費是20世紀80年代以來人類關(guān)注全球資源危機和環(huán)境問題而在世界范圍內(nèi)迅速興起的一種全新消費理念。中國消協(xié)把“綠色消費”確定為2001年消費主題，認為它主要包括三層含義：一是在消費觀念上，引導(dǎo)人們在追求生活方便、舒適的同時，注重環(huán)保，節(jié)約資源和能源，實現(xiàn)可持續(xù)消費；二是在消費內(nèi)容上，倡導(dǎo)消費者在消費時選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色產(chǎn)品；三是在消費過程和消費后要注重對垃圾的處置，盡量減少環(huán)境的污染。綠色消費不僅是人類重視自身生存質(zhì)量的必然結(jié)果，而且也是當前資源性供給緊約束條件下轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放型消費行為模式，建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略選擇。
作為公共消費與綠色消費協(xié)調(diào)發(fā)展的有機統(tǒng)一體，公共綠色消費是指為滿足社會公眾的公共綠色消費需要，政府通過公共財政支出向社會提供公共綠色消費品（產(chǎn)品或服務(wù)），不斷提高資源性產(chǎn)品整體意義上的消費效率，促進消費、經(jīng)濟和社會公平，實現(xiàn)消費與經(jīng)濟、社會、資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的消費行為方式。公共綠色消費中的“公共消費”意味著社會公眾的公共選擇和一般公共需要，意味著公眾廣泛參與公共產(chǎn)品消費活動，意味著政府尊重和保障社會公眾的消費和滿足公眾的利益訴求，意味著政府公共財政支出指向社會公眾的消費公平公正和民生福利共享。公共綠色消費方式中的“公共綠色消費”意味著社會公眾傳統(tǒng)消費觀念和消費方式的轉(zhuǎn)變，意味著公眾關(guān)注自身消費質(zhì)量和資源環(huán)境安全，意味著政府財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與資源消費和環(huán)境保護政策的調(diào)整，意味著政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)換以及對轉(zhuǎn)變資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的高度重視。
1.公共產(chǎn)品主體的整體性決定了公共綠色消費主體的規(guī)模性，有利于擴大消費需求，提高資源環(huán)境利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的雙贏。公共產(chǎn)品是指能為絕大多數(shù)人共同消費或享有的產(chǎn)品或服務(wù)，主要包括教育、醫(yī)療、文化、環(huán)保、國防和社會保障等。與私人產(chǎn)品相比，社會公共產(chǎn)品大多由政府來提供，它所具有的效用的不可分性、消費的非競爭性和受益的非排他性等特性，決定了其具有龐大數(shù)量和規(guī)模的公共消費主體，每個社會成員均享有消費權(quán)利。在現(xiàn)代社會，私人產(chǎn)品需求的優(yōu)化升級、公共產(chǎn)品需求的全面增長，是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人均收入水平迅速提高后的必然發(fā)展趨勢。一方面，當人們基本溫飽問題解決以后，私人產(chǎn)品消費需求朝人本性、質(zhì)量型和發(fā)展型全面升級，且呈現(xiàn)出越來越多樣化的趨勢；另一方面，人們對教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障和公共安全等公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求呈現(xiàn)持續(xù)快速增長的特征。公共產(chǎn)品主體的大眾化和規(guī)?；厔?，不僅是一個國家民生保障與和諧社會發(fā)展的應(yīng)有之意，同時也在較大程度上擴大了國家整體層面上的消費總量和需求規(guī)模，有利于促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，有利于實現(xiàn)社會公正和消費公平。
在當前資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下，以提高社會整體消費效率為目標的公共綠色消費，倡導(dǎo)集中消費和公共消費發(fā)展方式，強調(diào)資源消費效率整體提升和資源利用方式的轉(zhuǎn)變。嚴格意義上的消費效率高低和消費規(guī)模大小的評價標準，應(yīng)以一個國家或地區(qū)的總體消費狀況來衡量。這是因為，很多從個人角度可能是資源節(jié)約的消費行為，但從國家或地區(qū)總體層面上看則未必如此。資料研究表明，公共交通工具（地鐵、城市輕軌和公共汽車等）每1客運人公里的能源消耗僅是小轎車的1/10，私人小汽車的單位乘客能源消耗量是公共汽車的8-10倍[9]。由于政府具有動員大規(guī)模社會和經(jīng)濟資源的能力，因此通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，政府有能力也有責(zé)任為社會絕大多數(shù)成員提供綠色產(chǎn)品，以滿足數(shù)量龐大的公共消費主體對公共綠色產(chǎn)品的巨大消費需求。作為最節(jié)約資源、資源整體消費效率最高的公共消費方式，公共綠色消費表現(xiàn)出的消費主體整體性和消費經(jīng)濟規(guī)模性，在實現(xiàn)國家和地區(qū)總體層面上的資源利用效率和環(huán)境保護效益的同時，還有利于進一步擴大消費主體的數(shù)量和規(guī)模，促進消費增長、內(nèi)需擴大和經(jīng)濟增長，實現(xiàn)人口消費與經(jīng)濟、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
2.公共產(chǎn)品客體的廣泛性決定了公共綠色消費客體的公平性，有利于縮小個體收入差異等帶來的消費差距，實現(xiàn)全社會的經(jīng)濟公平、消費公平。近些年來，從我國部分大中城市機動車“限行”、“限號”和“限購”，到2012年寒冬季節(jié)我國南方地區(qū)集中供熱取暖訴求，再到教育、醫(yī)療、環(huán)境保護和社會保障等眾多公共領(lǐng)域，政府有責(zé)任更有義務(wù)向社會提供廣泛的公共消費產(chǎn)品和服務(wù)。特別是在實現(xiàn)公共交通、集中供熱供暖、園林建設(shè)和城市公園等社會基本公共服務(wù)均等化問題上，政府不能忽視大多數(shù)社會成員因收入差距和個體差異等帶來的公共消費不足，不能漠視大多數(shù)社會群體尤其是城鄉(xiāng)弱勢群體，以及子孫后代的消費權(quán)利，更不能無視少數(shù)社會個體對自然資源的瘋狂攫取和對生態(tài)環(huán)境肆意破壞的奢侈浪費行徑所暴露出來的社會不公、經(jīng)濟不公和消費不公問題。
針對當前我國公共需求的全面增長、公共產(chǎn)品供給短缺，以及公共服務(wù)不到位、消費不公平等突出問題，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出，要“加快建立健全符合國情、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化”。消費是人類生存和發(fā)展的基本前提和重要基礎(chǔ)。伴隨著我國市場經(jīng)濟體制改革和民主化進程的不斷深入，崇尚公共綠色消費、保護資源環(huán)境、提升生活質(zhì)量、提高民生福祉，特別是作為人們生活權(quán)利重要內(nèi)容的消費權(quán)利及消費公正、公平意義的逐漸彰顯，公眾對政府提供廣泛公平意義上的公共綠色消費產(chǎn)品和服務(wù)的訴求日益強烈。政府利用公共權(quán)力或公共資源，向全社會提供廣泛的公共基礎(chǔ)設(shè)施、集中供熱取暖、集中開發(fā)經(jīng)濟適用房等公共產(chǎn)品或服務(wù)，是減少城鄉(xiāng)和不同收入階層消費差距，實現(xiàn)公眾基本消費的平等化，滿足公眾公共消費權(quán)利訴求，為公眾提供公平消費機會的有效途徑。這對于我國實現(xiàn)資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實保護資源環(huán)境和加快轉(zhuǎn)換政府基本職能，促進全社會的消費公平乃至經(jīng)濟公平，具有極重要的現(xiàn)實意義。
三、擴大消費需求實現(xiàn)消費公平：公共綠色消費政策體系構(gòu)建
當前，一方面，居民消費率低與消費需求不足，是我國當前宏觀經(jīng)濟發(fā)展中的根本問題，也是社會、經(jīng)濟與消費不公平及民生問題難以有效解決的重要原因。另一方面，為彌補當前消費不足，通過刺激個人或家庭消費增長促進經(jīng)濟增長，必然會在一定程度上加劇能源等資源性產(chǎn)品的供給壓力，導(dǎo)致人口消費與資源環(huán)境之間的矛盾日益突出。針對資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費不足和消費不公平并存問題，客觀上要求從人與自然和諧發(fā)展，以及經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的高度，來統(tǒng)籌考慮擴大公眾綠色消費需求、環(huán)境保護及經(jīng)濟、社會和消費公平問題。擴大公共綠色消費，構(gòu)建公共綠色消費政策體系是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、消費者及非政府組織等各行為主體的積極參與和通力協(xié)作，以實現(xiàn)資源性產(chǎn)品供給緊約束下的消費擴大和消費公平。
1.調(diào)整和優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，擴大公共綠色產(chǎn)品供給，滿足居民公共綠色消費需要，進一步擴大消費需求，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和消費公平。國際經(jīng)驗表明，當一個國家的人均GDP從1 000美元過渡到3 000美元時，該國的公共消費需求將進入快速擴張的發(fā)展時期。2003年，我國的人均GDP超過1 000美元大關(guān)，2012年達到6 100美元，可以預(yù)見，在未來很長時期內(nèi)，城鄉(xiāng)居民對公共產(chǎn)品的需求必將全面增長，這對公共財政支出體系建設(shè)提出了更高要求。政府應(yīng)通過調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷擴大諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護和社會保障等有關(guān)民生福利方面的公共產(chǎn)品供給，以滿足廣大公眾快速增長的公共消費需要?！俺鲇谶@種需要，一種有效的機制出現(xiàn)了，政府的基本職能被確立下來”[10]。在我國，面對當前日趨嚴峻的資源短缺和環(huán)境破壞問題，面對城鄉(xiāng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市綠化、公共文體娛樂設(shè)施等公共產(chǎn)品供給不足等問題，客觀上要求政府不斷擴大與人們資源節(jié)約和消費質(zhì)量保障密切相關(guān)的共享發(fā)展支出，提供均等化的基本公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、環(huán)保和社會保障等公共財政支出安排[11]，引導(dǎo)公眾踐行綠色、環(huán)保、低碳、無污染的公共綠色消費行為和方式。
調(diào)整和優(yōu)化政府公共財政支出結(jié)構(gòu)，重點是從根本上轉(zhuǎn)變政府基本職能，實現(xiàn)由“無限政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，由“管理政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建公共管理的非贏利性和可持續(xù)性、強調(diào)社會公正、經(jīng)濟和消費公平的公共財政體系。目前，我國公共財政（投資）支出在GDP中所占比例偏低，尤其是政府在資源環(huán)境保護方面提供的公共交通、水電氣熱等設(shè)施投資和服務(wù)水平，尚不足于滿足公眾日益增長的公共需求。2011年，我國用于環(huán)境保護的國家財政支出為2 641億元，僅占當年GDP的04%。早在1997，世界銀行的研究就指出，要保證中國環(huán)境保護的需要，按照“中等投資方案”，環(huán)境保護投資占中國GDP的比重到2020年至少要達到10%；而按“高水平投資方案”，這一比重可能達到20%[12]。調(diào)整政府公共財政支出結(jié)構(gòu)，合理控制行政服務(wù)支出，擴大公共綠色財政投資支出，切實解決資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下的消費不足問題，一是以公共消費為導(dǎo)向，以社會性公共綠色消費為重點，有效提高和充分發(fā)揮公共綠色消費對居民消費的引導(dǎo)和帶動作用。二是調(diào)整公共投資與公共綠色投資的比例關(guān)系，逐步提高后者的比重。三是調(diào)整政府自身消費與社會性公共綠色消費的比例關(guān)系，適當提高后者的比重。因此，政府通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，堅持把發(fā)展公共綠色消費作為擴大消費需求、實現(xiàn)消費公平的有效政策和手段，堅持啟動公共綠色投資與啟動公共綠色消費“兩手抓”、“兩手都要硬”，實現(xiàn)從“投資主導(dǎo)型”到“消費主導(dǎo)型”經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變。
2.培養(yǎng)多元化的公共產(chǎn)品供給主體，實現(xiàn)有利于公共綠色消費發(fā)展的環(huán)境公用事業(yè)企業(yè)化經(jīng)營管理。目前，政府在人口擁擠、交通堵塞和機動車尾氣排放等社會和環(huán)境問題方面，仍存在著“無限政府”、“一元化”管理、“市場失靈”和公共產(chǎn)品供給主體單一化等弊端。所謂“供給主體一元化”，是指公共產(chǎn)品的供給主體主要是政府，其他諸如企業(yè)和社會組織在公共產(chǎn)品供給中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。從歐美等西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家公共管理的成功經(jīng)驗來看，公共產(chǎn)品供給主體多元化是一個必然的發(fā)展趨勢，它有助于擴大公共產(chǎn)品供給總量和規(guī)模，有效滿足廣大公眾對公共產(chǎn)品的消費需求。當前，我國全社會70%以上的公共產(chǎn)品主要依靠政府供給。城市公共服務(wù)融資能力和政府公共產(chǎn)品財政投入的有限，以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的大量人口短期內(nèi)遷移到城鎮(zhèn)，必然導(dǎo)致我國公共產(chǎn)品供不應(yīng)求。公共產(chǎn)品供給主體的發(fā)展滯后，不僅導(dǎo)致我國社會組織規(guī)模過小，且這些社會組織往往局限于掛靠在各類政府部門、事業(yè)單位之下，缺少決策自，難以履行公共產(chǎn)品供給主體的公共管理的基本職能。
在當前資源性產(chǎn)品供給緊約束條件下，通過引進多元化的企業(yè)化經(jīng)營管理方式，大力發(fā)展環(huán)境公用事業(yè)，明顯有利于緩解“政府失靈”的負面效應(yīng)。美國學(xué)者布坎南指出，大多數(shù)西方國家將政府投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施工程，通過招投標的形式交給私營企業(yè)，不僅可以大大提高資源利用效率，而且也節(jié)約了資金[13]。第一，市場經(jīng)濟具有的價格、競爭和供求機制，使得消費者會在不同企業(yè)提供的環(huán)境公共品之間進行選擇，從而促使企業(yè)之間的市場競爭，不斷改進生產(chǎn)工藝，降低環(huán)境污染成本，積極提高資源利用效率和公共物品供給效率，以適應(yīng)消費者對公共綠色產(chǎn)品的需求。第二，市場經(jīng)濟對政府的監(jiān)督管理能力提出了更高要求，促使政府相關(guān)部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量，爭創(chuàng)服務(wù)性政府。第三，市場機制有利于引導(dǎo)環(huán)境公共物品供給主體不斷提高環(huán)境效益和優(yōu)化資源配置水平，從而能最大限度地滿足社會成員對公共綠色產(chǎn)品的消費需求。因此，我國在“加快建立健全符合國情、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”戰(zhàn)略目標方面，要深入推進政府公共管理方式和公共供給方式的改革，打破行政壟斷，實行公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化與社會化，通過不斷引進環(huán)境公用事業(yè)企業(yè)化經(jīng)營管理，允許多元所有制成分提供公共綠色產(chǎn)品，逐步放開城鄉(xiāng)電力、能源、供氣、供暖、供電、供水、公共交通、垃圾和污水處理、環(huán)境保護、園林綠化建設(shè)開發(fā)等公共公用公益事業(yè)的經(jīng)營，實現(xiàn)環(huán)境公用事業(yè)企業(yè)化經(jīng)營管理。
3.充分發(fā)揮新聞媒體作用，培養(yǎng)公眾形成公共消費和集中消費的綠色消費理念和環(huán)境意識，引導(dǎo)公眾形成公共綠色消費行為習(xí)慣。在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，能源等資源性產(chǎn)品日益趨緊約束的現(xiàn)代社會，伴隨著人們生活水平和環(huán)境意識的提高，越來越多的公眾更加關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，關(guān)注所購買的產(chǎn)品是否符合環(huán)保標準。聯(lián)合國統(tǒng)計署調(diào)查顯示，84%的荷蘭人，89%的美國人，90%的德國人在購物時會考慮選擇環(huán)境標志產(chǎn)品。在我國，國家環(huán)?？偩终{(diào)查顯示，68%的公眾對環(huán)境非常關(guān)注，788%的公眾愿意多花錢購買對環(huán)境有益的產(chǎn)品[14]。世界各國環(huán)保實踐證明，環(huán)境保護的主要動力在于全民參與，而全民參與的前提則是公眾環(huán)境意識的普遍提高。生活和消費環(huán)境事關(guān)每個人的切身利益，公眾在享受消費品選擇的自由與權(quán)利的同時，還必須通過不斷提高自身的綠色消費理念和環(huán)境保護意識，履行和承擔綠色、低碳和環(huán)保的消費責(zé)任與義務(wù)。
在人們?nèi)粘ＯM領(lǐng)域，許多個體消費方式的消費效率明顯低于公共消費或集中消費方式，這必將加劇能源資源的消耗和短缺，導(dǎo)致不同階層消費群體的代內(nèi)消費不公平和消費不平等。國外研究表明，經(jīng)濟的發(fā)展必然最終落實到居民的消費層次，消費已成為環(huán)境保護的重要動力?！吨袊?1世紀議程》也強調(diào)要“加強對消費者的可持續(xù)發(fā)展思想和環(huán)境知識的灌輸”。環(huán)境知識和對環(huán)境關(guān)注度是影響人們綠色購買和消費行為的最顯著因素。培養(yǎng)公眾形成公共消費和集中消費的綠色消費理念和環(huán)境意識，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、報刊和廣播電視等新聞媒體的環(huán)境教育和宣傳監(jiān)督作用，不斷提升公眾的環(huán)境素養(yǎng)和環(huán)境認知與行動，形成資源節(jié)約和環(huán)境保護的社會化、全民化和日?；?。借助“世界環(huán)境日”、消費者權(quán)益保護日等活動，開展各種形式的環(huán)境消費教育和公平消費宣傳主題活動，培養(yǎng)消費者公共綠色消費理念和環(huán)境意識，形成公共綠色消費行為習(xí)慣。借助新聞媒體鼓勵公眾積極開展“地球一小時”、“每月少開一天車”、“1公里以內(nèi)步行，3公里以內(nèi)騎自行車，5公里乘坐公共交通工具”等環(huán)境公益活動，提倡公眾選擇公共綠色消費方式出行，這不僅有利于“節(jié)能減排、低碳生活”，還有利于促進全社會的消費公平和公正。
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關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給行為優(yōu)化
改革開放以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不斷發(fā)生變化，許多學(xué)者從不同角度對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題進行了研究，其成果主要集中在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀與問題、農(nóng)民負擔與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關(guān)系、稅費改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民增收關(guān)系、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制改革等方面。但是，在現(xiàn)有成果中，專門從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體角度進行相應(yīng)研究的還不多。我們認為，當前解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化問題是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提升新農(nóng)村建設(shè)水平的關(guān)鍵。因此，必須重點研究如何實現(xiàn)供給主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，構(gòu)建政府、私人、第三部門多元互動的制度格局，并著力優(yōu)化多元供給主體的行為策略和行為關(guān)系。
供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化：由政府單一主體轉(zhuǎn)向政府和民間多元主體
新制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府壟斷公共產(chǎn)品供給，不可能實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者，從根本上降低了供給水平，制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。有關(guān)資料顯示，截止到2002年底，全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話；農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價偏高，平均電費是城鎮(zhèn)的2倍以上；盡管有93%的村能接收電視，但信號相當微弱；交通不便，距汽車站20公里以上的村占34%。此外，大部分農(nóng)民基本被排除在社會保障體系之外，完全不能接受醫(yī)療、養(yǎng)老等公共保險消費。可見，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題相當嚴重。而且，政府作為唯一的供給主體，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，在政府供給能力不足、其他供給渠道又沒有形成的情況下，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用，集資興辦社會公益事業(yè)，結(jié)果必然加重農(nóng)民負擔。這些，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展都是很不利的。
農(nóng)村稅費改革后，空前的財政壓力使單一主體的公共產(chǎn)品供給模式面臨著更嚴峻的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，必須追求結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)由政府單一主體向政府和民間多元主體的轉(zhuǎn)變。
(一)在供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中，政府仍應(yīng)充當關(guān)鍵主體、發(fā)揮核心作用
以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟學(xué)家們認為，由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征，若通過市場方式提供，很容易出現(xiàn)“搭便車”和投資不足的問題，并且在規(guī)模經(jīng)濟上缺乏效率。如果由具有強制力的政府來提供，則可以克服市場供給的缺陷。那么，由此而得出的結(jié)論是：政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者?？梢?，提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的重要職能。在新農(nóng)村建設(shè)中，公共支出政策的關(guān)鍵在于確保政府有效地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府要把提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)納入財政制度框架，真正成為農(nóng)村優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的提供者，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。并且，政府作為公共產(chǎn)品最重要的供給主體，要盡力在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，將農(nóng)民承擔的制度內(nèi)公共產(chǎn)品成本和制度外公共產(chǎn)品成本都壓縮在最小限度。
對于全國性的純公共產(chǎn)品，包括社會治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動等，應(yīng)該由政府無償足額提供，而不應(yīng)再讓農(nóng)民承擔任何成本。其理由如下：(1)廣大農(nóng)民在工業(yè)化初期，就通過農(nóng)業(yè)稅及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”等形式將大部分農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)為工業(yè)積累，為城市工業(yè)化做出了貢獻。
在城市工業(yè)具備了自我積累、自我發(fā)展的能力后，政府應(yīng)無償為農(nóng)民提供上述公共產(chǎn)品，作為對農(nóng)民長年來超額貢獻的補償。(2)農(nóng)民收入明顯太低，嚴重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并進一步延緩了工業(yè)化進程，同時也使農(nóng)民出現(xiàn)了不滿情緒，形成了社會不穩(wěn)定的隱患。對農(nóng)民無償提供全國性的公共產(chǎn)品，這是減輕農(nóng)民負擔、提高農(nóng)民收入的一個有效途徑。(3)農(nóng)民不為政府提供的公共產(chǎn)品直接繳納稅費，并不意味著農(nóng)民就不為此負擔稅費。農(nóng)民實際上還通過農(nóng)用生產(chǎn)資料、生活用品及勞務(wù)的購買，支付含在商品零售價格中的流轉(zhuǎn)稅，其中的增值稅和消費稅絕大部分體現(xiàn)在城市的稅收收入中，并由國家與城市分享。因而，政府對農(nóng)村供應(yīng)全國性的公共產(chǎn)品并不是完全無償?shù)摹?/p>
對于其他主體不能提供或不能高質(zhì)量地提供的一些農(nóng)村準公共產(chǎn)品，政府要尋求最優(yōu)供給機制，保證提高供給水平。
(二)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化要十分重視以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體
盡管政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者，但當公共產(chǎn)品完全由政府供給時又存在非市場缺陷。查爾斯·沃爾夫曾詳細探討了這類缺陷：一是使成本和收入分離。非市場活動的收入具有非價格來源，主要由政府稅收支付成本，易導(dǎo)致多余和增加的成本。二是形成內(nèi)在性。私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策。三是派生外在性。非市場活動可能產(chǎn)生無法預(yù)料的遠離公共目標的副作用。四是分配不公。非市場活動會產(chǎn)生權(quán)力或特權(quán)(而不是收入和財富)的分配不公。這些非市場缺陷會直接導(dǎo)致政府部門內(nèi)部的低效率，引致公共產(chǎn)品有效供給不足。因此，考慮以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體就顯得十分必要。對于公共產(chǎn)品私人供給的可能性，戈爾丁、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人早就從理論與經(jīng)驗方面作了論證。戈爾丁提出了“選擇性進入”的概念，即消費者只有在滿足一定的約束條件，例如付費后，才可以進行消費。戈爾丁認為，福利經(jīng)濟學(xué)忽視了公共產(chǎn)品供給方式上的“選擇性進入”，若公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟上不可行，而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進入”方式是極富創(chuàng)見性的。繼戈爾丁之后，德姆塞茨指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。他進一步認為，由于不同的消費者對同一公共產(chǎn)品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另一位學(xué)者史密茲認為，在公共產(chǎn)品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來供給公共產(chǎn)品，從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學(xué)者是從理論角度論證了私人提供公共產(chǎn)品的可能性，科斯則是從經(jīng)驗的角度論證了這種可能性。
科斯在其經(jīng)典論文《經(jīng)濟學(xué)上的燈塔》中認為，從17世紀開始，在英國，燈塔作為公共產(chǎn)品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產(chǎn)權(quán)的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。⑦科斯的研究表明，一向被認為必須由政府經(jīng)營的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營的。借鑒西方學(xué)者從理論角度和經(jīng)驗角度的論證、研究結(jié)論，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也完全可以采取以私人為主體的方式。
但是，由私人提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品一般限于以下兩類：(1)準公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品一般具有規(guī)模大、成本高的特點，只能由政府利用其規(guī)模經(jīng)濟和“暴力潛能”優(yōu)勢來較為經(jīng)濟地提供。準公共產(chǎn)品的規(guī)模和范圍一般較小，涉及的消費者數(shù)量有限，正如布魯貝克爾和史密茲所認為的，這容易使消費者根據(jù)一致性同意原則，訂立契約，自主地通過市場方式來提供。由于消費者數(shù)量有限，因此達成契約的交易成本較小，從而有利于公共產(chǎn)品的供給。(2)具有排他性技術(shù)、可以將“免費搭車者”排除在外的公共產(chǎn)品。這即是戈爾丁提出的“選擇性進入”的公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品由于同時具有非排他性和非競爭性，因此很難排除“免費搭車”等問題。而“選擇性進入”的產(chǎn)品則可以有效地將“免費搭車者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本，從而激勵私人提供某些公共產(chǎn)品。相反，如果缺乏某種排他性技術(shù)，則私人提供的公共產(chǎn)品難免會陷入“公地悲劇”。
(三)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化還應(yīng)該以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體
農(nóng)村社區(qū)和各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機構(gòu)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的第三部門的范疇。許多國家的實踐表明，第三部門在公共產(chǎn)品的供給中扮演著重要角色。以美國為例，各類非營利部門一年的運作資金相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%～8%。如果把這些組織中義務(wù)工的貢獻折算成金錢，非營利組織活動的價值接近國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。我國2005年的國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過2萬億美元，假設(shè)從比重上我國的非營利部門能達到美國一半的水平，它一年便可為社會提供價值約9000億人民幣的服務(wù)，比政府的整個社會開支(包括福利性開支、轉(zhuǎn)移性支付和社會保障開支)規(guī)模還要大。由此可見，利用非營利部門提供公共產(chǎn)品將會具有戰(zhàn)略性的意義，而利用非營利部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品同樣具有巨大的潛力。
第三部門可以在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中對政府和市場的雙重失靈形成積極回應(yīng)。第三部門作為一個獨立的部門，能夠?qū)φ安辉摴堋?、“管不了”、“管不好”的事進行有效彌補，能夠在決策咨詢、政策宣傳、政策實施、矛盾疏導(dǎo)、表達民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活、高效、低成本地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。因此，以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體有著明顯的好處：
首先，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多元性需求。對于“市場失靈”的一些公共產(chǎn)品，單靠政府供給是不能滿足人們的需求的。因為農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求是多元的，但政府提供公共產(chǎn)品的方式只能是一種。在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。它們是非營利的，不會利潤掛帥，因此愿意提供公共產(chǎn)品；它們是民間的，不必行動劃一，因此可以為需求較高的人群提供額外的公共產(chǎn)品，為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。
其次，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對信息不對稱性產(chǎn)品的需求。信息不對稱的產(chǎn)品有兩類，一類是服務(wù)的購買者并不是最終消費者，中間隔了一層；另一類是服務(wù)本身的性質(zhì)太復(fù)雜，消費者對它難以評估。信息不對稱的產(chǎn)品在不必由政府提供的情況下，若靠以營利為目的的私營機構(gòu)來提供會造成一些問題，它們很可能會利用自己在信息不對稱關(guān)系中的優(yōu)勢地位，以次充優(yōu)、以少充多，欺騙消費者，謀取利潤最大化。第三部門與營利組織不同，非營利組織的性質(zhì)不允許它們分配營業(yè)所得。既然營利不是它們存在的目的，這類組織借信息不對稱之機占消費者便宜的可能性就要小得多。
再次，第三部門的社區(qū)組織提供公共產(chǎn)品能夠很好地弱化“搭便車”問題?！按畋丬噯栴}的嚴重性取決于群體結(jié)構(gòu)的緊密程度如何。在一個結(jié)構(gòu)緊密的社區(qū)內(nèi)，人們個人主義較少并會嚴格遵從社會規(guī)范，因而搭便車問題不會太嚴重?！蔽覈r(nóng)民一般生活在村落之中，社區(qū)組織供給這種方式能夠把公共產(chǎn)品的供給范圍縮小到一個以村落為中心、以生活和工作為紐帶的小集團之中，它容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，因而會有較高的供給效率。
羅西瑙與林德從實際效果上對比了第三部門與私人營利組織提供公共產(chǎn)品方面的差異，在將149個研究進行綜合后，得出結(jié)論：在服務(wù)質(zhì)量、需求者可接近性、成本效益和慈善四個方面，都是第三部門優(yōu)于私人營利組織。
因此，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須充分考慮發(fā)揮第三部門的作用，將其作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一個重要主體。
政府主體行為策略優(yōu)化：營造合作博弈局面和消除背離公共利益的驅(qū)動力
在供給主體結(jié)構(gòu)中，政府主體是核心，所以政府主體行為策略的優(yōu)化對于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量至關(guān)重要。理論啟示與實際情況對于政府主體行為策略優(yōu)化的突出要求有兩個：
(一)變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈
自建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了多次變遷。從本質(zhì)上講，每一次制度變遷過程都是中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體定位、財政資金分配等方面的博弈過程。而中央政府與地方政府充分博弈后形成的契約格局，就是最終所采取的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。雙方的博弈實際上是信息不對稱狀況下的一種動態(tài)博弈。在博弈過程中，地方政府出于本地區(qū)利益的理性考慮，夸大本地區(qū)農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效需求，片面強調(diào)財政缺口，逃避供給責(zé)任，其行為策略可以概括為：“叫苦”和“逃避”。在信息不對稱情況下，中央政府要保證各地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給均衡，幾乎是不可能的，而且中央政府根據(jù)各地區(qū)夸大的有效需求狀況，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、分配供給資金，必然導(dǎo)致嚴重的財政困難。面對各地方政府夸大農(nóng)村有效需求的行為策略以及自身財政困難的局面，中央政府此時的策略只能是采取一種逆向選擇行為：收回財權(quán)、下放事權(quán)，進一步把公共產(chǎn)品供給重點轉(zhuǎn)向城市，其行為策略可以概括為：“收財權(quán)”、“放事權(quán)”和“轉(zhuǎn)方向”?？梢?，農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給不足在很大程度上是由于中央政府與地方政府在博弈過程中采取了不合作的行為策略。⑩顯然，要改變這種公共產(chǎn)品供給的尷尬困境，最本質(zhì)的要求是雙方重新選擇行為策略，打破原來的博弈困境，建立起良性互動的合作格局。
要建立和營造中央政府與地方政府的合作格局，首先應(yīng)該劃分清楚中央和地方政府的供給責(zé)任和范圍。責(zé)任和范圍不清是當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中中央和地方政府不合作博弈的癥結(jié)所在，所以界定清楚中央和地方各級政府之間的職責(zé)范圍是解決問題的第一步。
1.強化中央政府與地方政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分的兩個要求。
第一，重視農(nóng)村公共產(chǎn)品效益外溢的成本補償。各級政府間對農(nóng)村財政支出責(zé)任縱向配置的實質(zhì)，是如何解決各層級政府之間合理分擔向農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品的總成本問題。如果考慮到農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共經(jīng)濟責(zé)任在各級政府之間的實際配置關(guān)系相當復(fù)雜。其中對許多農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供而言，為了克服其效益的外溢性、兼顧到效率與公平，不僅其決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政權(quán)機構(gòu)，而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等每一項責(zé)權(quán)都要從不同的側(cè)面配置于不同層級政權(quán)機構(gòu)。上級政府一定要以不同比例分擔下級政府負責(zé)直接提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本，因為這些公共產(chǎn)品具有正效益外溢性，只有在上級政府給予適當成本補償?shù)那闆r下，這種公共產(chǎn)品才能在數(shù)量和質(zhì)量上實現(xiàn)最佳提供。第二，要使提供公共產(chǎn)品的責(zé)任與財政籌資能力相適應(yīng)。提供公共產(chǎn)品責(zé)任的落實必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責(zé)任，就應(yīng)該允許其量力而行提供低于相鄰地區(qū)水平的公共產(chǎn)品，或者上級政府必須負責(zé)補充為提供涉及農(nóng)村居民基本生存與發(fā)展權(quán)利的公共產(chǎn)品所需要的財力缺口。
2.明確劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體責(zé)任。
我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的一個重要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給，而制度外供給的原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分不合理，比如農(nóng)村義務(wù)教育、優(yōu)扶、計劃生育等外溢性極強的公共產(chǎn)品，全部由鄉(xiāng)級政府提供，既不符合公共產(chǎn)品供給的效率原則，也不符合公平原則。因此，必須明確劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體責(zé)任：對于農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村公共衛(wèi)生保健、公共文化事業(yè)、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護等外溢性極強的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應(yīng)當由多級財政共同承擔，尤其是中央、省級財政應(yīng)擔負主要的責(zé)任；對于電力設(shè)施和小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、社會保障、成人教育、水利設(shè)施、農(nóng)村醫(yī)療等，應(yīng)當以主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府提供，中央、省、市級政府適當補助的形式供給；對于那些在轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的特別類型的公共產(chǎn)品，比如農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展、行業(yè)信息提供等，應(yīng)當視其外溢性的程度，分別由各級政府負擔全部或部分責(zé)任。
(二)約束乃至消除政府官員背離和損害農(nóng)村
公共利益的驅(qū)動力盡管政府是農(nóng)村純公共產(chǎn)品的供給主體，但是作為公共利益代表者的政府并不一定就能按照農(nóng)民的需求合理供給公共產(chǎn)品。公共選擇理論認為，政治領(lǐng)域中的人也是“經(jīng)濟人”，均以追求自身利益最大化為目標。布坎南指出，政治過程就像市場的交換過程一樣，包含著來自自愿交換的互惠性，是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人，都會要求參加政治決策，以謀求實現(xiàn)其個人的目標和利益?！罢?，就像一個純粹交換經(jīng)濟中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度?！?/p>
政府官員為了追求最大化的個人利益，往往會有背離和損害公共利益的驅(qū)動力：(1)自上而下的官員任命體制，導(dǎo)致?lián)碛袥Q策權(quán)的基層政府官員缺乏合理供給公共產(chǎn)品的壓力。在政府內(nèi)部，由于下屬一般只是對上級負責(zé)，而上級領(lǐng)導(dǎo)往往以看得見的“政績”來評價官員。因此，政府官員往往樂于想方設(shè)法供給能凸現(xiàn)其政績的公共產(chǎn)品，結(jié)果就造成了短期能凸現(xiàn)政府“政績”的公共產(chǎn)品供給過剩，而符合農(nóng)民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產(chǎn)品供給不足。(2)政府決策者對“政績”和“利益”的渴求，導(dǎo)致不符合農(nóng)民需求偏好的公共產(chǎn)品供給過剩。農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好受多種因素影響，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下，農(nóng)民會選擇使其效用最大化的私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品消費組合，但是政府的一些決策者往往為了達到個人的目的而強制改變符合居民意愿的需求組合，導(dǎo)致超越收入水平的公共產(chǎn)品的過度供給，從而不能真正反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求偏好。(3)政府與農(nóng)民之間的信息不對稱，使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產(chǎn)品，以致造成了供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)性失衡。按照現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則，人民與政府是委托關(guān)系。但是，作為委托人的農(nóng)民由于信息不全很難分清哪些費用是合理的，哪些費用是不合理的；而作為人的基層政府則具有完全信息，在利益驅(qū)動下，基層政府及村組織往往利用信息優(yōu)勢而有意偏離委托人利益最大化目標，導(dǎo)致要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產(chǎn)品供給不足，而能直接、短期為政府人員帶來政績或是便于其設(shè)租的公共產(chǎn)品供給過多。
造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的一個重要內(nèi)因就在于政府官員的自利性，因此，要實現(xiàn)農(nóng)村純公共產(chǎn)品的合理供給，就必須構(gòu)建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。
1.改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制。要通過在鄉(xiāng)村組織中設(shè)立村民對公共產(chǎn)品需求的表達制度和傳導(dǎo)機制，使多數(shù)村民的需求意愿得以真實體現(xiàn)。一方面，要量化政府官員的自由裁量權(quán)，減少政府官員供給公共產(chǎn)品的隨意性。另一方面，應(yīng)在農(nóng)村積極推進村級組織制度改革，推行村委會組成人員直選制度，真正把村委會建設(shè)成為一個村民自治組織，使村委會真正對村民負責(zé)，把村民對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求意愿及時、準確無誤地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理地供給公共產(chǎn)品提供決策依據(jù)。
2.通過改革干部考核制度提升農(nóng)村公共產(chǎn)品
供給的合理程度?？己藭x升干部應(yīng)結(jié)合所管轄農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活的真實改善，通過農(nóng)民對其政績的認可程度來決定干部的升遷和獎懲，這樣才能徹底避免侵害農(nóng)民的行為，約束政府官員對農(nóng)村公共產(chǎn)品“隨意供給”的思想，樹立其“合理供給”的思想。首先，要改革現(xiàn)行的基層干部任免制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的任免應(yīng)充分考慮農(nóng)民的認同度。其次，要加強對基層政府工作人員的監(jiān)督和約束，健全基層政府資金收支管理。再次，要完善政府官員決策失誤的問責(zé)制度。要充分發(fā)揮人大的“質(zhì)詢”和“罷免”職能，不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等。
3.推行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的聽證制度。要在確保行政的透明度、擴大農(nóng)民的知情權(quán)的同時，健全和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的聽證制度，擴大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和參與決策權(quán)。
多元主體行為關(guān)系優(yōu)化：形成風(fēng)險共擔和利益共享的伙伴關(guān)系
建立政府與民間主體伙伴關(guān)系的一個潛在的邏輯是：它們在農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中，有各自獨特的優(yōu)勢，同時也有其不足。戴維·奧斯本認為，政府的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在穩(wěn)定性、不受偏愛的影響；私人部門的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在革新的能力、產(chǎn)生資本的能力、獲得規(guī)模經(jīng)濟的能力強；第三部門的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在有很強的同情心、責(zé)任心和產(chǎn)生信任的能力。其中，政府最適合政策管理、維護公平、防止歧視、提高社會凝聚力；私人部門最適合經(jīng)濟任務(wù)、進行投資、產(chǎn)生利潤；第三部門最適合社會的任務(wù)、志愿勞動的任務(wù)、加強社區(qū)管理的任務(wù)。
政府與民間主體伙伴關(guān)系的最重要特征在于：二者通過合作追求共同的或者一致的目標，協(xié)作的基礎(chǔ)在于相互的利益，強調(diào)風(fēng)險和責(zé)任共擔。具體而言，民間主體分擔部分農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的職能，而政府部門則在承擔無法讓渡的職能的同時，還要成為一個協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者、管制者。政府需要通過制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行、考核績效等方式，承擔執(zhí)行和管制農(nóng)村公共服務(wù)的角色。
(一)完善政府與民間主體伙伴關(guān)系的實現(xiàn)形式農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中政府與民間主體伙伴關(guān)系可以采取的主要形式有：
1.合同承包。由政府確定某種公共產(chǎn)品特許民間主體經(jīng)營的項目的數(shù)量和質(zhì)量標準，通過競爭性招標形式對外承包給民間主體。中標者和政府簽訂合同，并按照合同向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，政府則通過財政撥款的方式，購買這種產(chǎn)品，同時對產(chǎn)品的質(zhì)量進行監(jiān)督和考核。這里，政府是公共產(chǎn)品的安排者，民間主體是直接生產(chǎn)者。
2.特許經(jīng)營。政府不是用公共財政購買公共產(chǎn)品，而是把特定的公共產(chǎn)品生產(chǎn)條件租賃給有關(guān)的民間主體，由他們從事經(jīng)營與服務(wù)活動。像合同外包一樣，在特許經(jīng)營方式下，政府成為安排者，民間主體成為生產(chǎn)者。特許經(jīng)營的民間主體可以以明顯低于市場的價格提供公共產(chǎn)品，能有效降低農(nóng)民負擔，改善農(nóng)村社會福利狀況。
3.補助。由政府給予一些能提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間主體以補貼，其形式可能是提供資金、減免稅優(yōu)惠、低息貸款等。補助降低了特定物品對于符合資格的農(nóng)民的價格，使他們可以向市場上接受補貼的生產(chǎn)者購買更多物品。在補助安排下，生產(chǎn)者是私人營利組織和第三部門，政府和農(nóng)民是共同的安排者，政府和農(nóng)民都向生產(chǎn)者支付費用。
4.志愿服務(wù)。像慈善組織這樣的民間主體可以通過志愿勞動等，提供很多農(nóng)民所需要的服務(wù)，其他志愿團體也可提供許多社區(qū)服務(wù)。在志愿服務(wù)這種安排中，民間主體中的第三部門可扮演服務(wù)安排者的角色，他們可以運用其雇員直接生產(chǎn)服務(wù)，也可以通過雇用和付費的方式交給其他組織去做。
(二)健全政府對民間主體的激勵與約束機制某些農(nóng)村公共產(chǎn)品由民間主體供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間主體供給中應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的激勵與約束作用。
1.為農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間供給者提供制度激勵。這包括對公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定以及給予某些激勵措施等，從而為民間主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。產(chǎn)權(quán)作為一種強制性的制度安排，民間無法進行界定，只能由具有“暴力潛能”的政府來界定。而且，由于某些公共產(chǎn)品具有高成本、非贏利性等特點，政府可對公共產(chǎn)品的民間供給者給予補貼或其他優(yōu)惠性政策。