時(shí)間：2023-09-20 16:08:48
導(dǎo)語：在基層社會(huì)治理主要內(nèi)容的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、案件專項(xiàng)治理工作的指導(dǎo)思想
本次開展的嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)防案件發(fā)生的專項(xiàng)治理工作，在深刻領(lǐng)會(huì)銀監(jiān)會(huì)和安徽銀監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神基礎(chǔ)上，把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)制度建設(shè)和深化體制改革有機(jī)結(jié)合起來；把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)員工行為管理和實(shí)施以人為本教育有機(jī)結(jié)合起來；堅(jiān)持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)控制、案件查防工作的緊迫感和責(zé)任感，從嚴(yán)治社，強(qiáng)化管理，緊盯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制住關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人，原創(chuàng)：有效遏制案件的發(fā)生，全面提升內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，為××聯(lián)社改革和發(fā)展，創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
聯(lián)社成立專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由×××理事長(zhǎng)任組長(zhǎng)，××副主任、×××監(jiān)事長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，××、×××以及聯(lián)社各部門主要負(fù)責(zé)人為小組成員，全面加強(qiáng)專項(xiàng)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由×××監(jiān)事長(zhǎng)任辦公室主任，負(fù)責(zé)日常管理工作。
三、案件專項(xiàng)治理工作的實(shí)施步驟
本次專項(xiàng)治理工作分三個(gè)步驟實(shí)施：
1、組織動(dòng)員階段。在聯(lián)社專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，3月下旬召開專項(xiàng)治理工作動(dòng)員大會(huì)，認(rèn)真搞好思想發(fā)動(dòng)和組織動(dòng)員，讓全體員工都參與到此項(xiàng)工作中；制定工作計(jì)劃，列出專項(xiàng)治理工作時(shí)間表；明確專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、聯(lián)社各部門和各基層信用社的工作職責(zé)。使廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)本次專項(xiàng)治理工作的重要意義，形成強(qiáng)烈的工作氛圍。
2、貫徹實(shí)施階段。聯(lián)社將按照電視電話會(huì)議的要求，4—5月份，積極開展專項(xiàng)治理的各項(xiàng)工作，全面完善規(guī)章制度，認(rèn)真開展各項(xiàng)檢查，嚴(yán)格操作風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)肅查處各類案件，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)工作，努力用業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)，體現(xiàn)專項(xiàng)治理工作的實(shí)際效果。
3、整改總結(jié)階段。6—7月份，對(duì)本次專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)的問題和隱患，聯(lián)社將進(jìn)一步加大整改力度，制定出詳實(shí)的整改方案，明確各級(jí)責(zé)任，積極進(jìn)行整改，并對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報(bào)告，及時(shí)上報(bào)××銀監(jiān)辦和滁州銀監(jiān)分局。
四、案件專項(xiàng)治理工作的目標(biāo)和內(nèi)容
專項(xiàng)治理工作的總體目標(biāo)：狠抓治標(biāo)，立足治本，力求標(biāo)本兼治，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化行為管理，各類操作風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，各類違法違規(guī)案件得到有效遏制，已發(fā)案件得到完全查處，案件數(shù)量不斷下降，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效控制率100%，案件發(fā)案率控制為零。工作的主要內(nèi)容有：
1、全面開展規(guī)章制度專項(xiàng)清理。結(jié)合“內(nèi)控管理年”活動(dòng)的開展，聯(lián)社在4月底前，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行專項(xiàng)清理，制定規(guī)范的操作規(guī)程，切斷管理“斷層”和風(fēng)險(xiǎn)控制“盲區(qū)”；對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)的現(xiàn)有規(guī)章制度，及時(shí)進(jìn)行修訂完善，確保管理的連續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性，用科學(xué)的、完善的、剛性約束力強(qiáng)的內(nèi)控制度，規(guī)范員工的行為，管好我們的業(yè)務(wù)。
2、積極開展制度執(zhí)行情況大檢查。聯(lián)社將在5月份，組織一次規(guī)模較大的綜合檢查活動(dòng)，檢查的主要內(nèi)容包括：業(yè)務(wù)規(guī)章制度的落實(shí)和執(zhí)行情況，包括授權(quán)授信、信貸資產(chǎn)管理、資金管理、會(huì)計(jì)結(jié)算管理、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)管理等。重點(diǎn)檢查各項(xiàng)規(guī)章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、崗位和操作環(huán)節(jié)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)是否制訂了詳細(xì)的操作規(guī)程和細(xì)則；各項(xiàng)規(guī)章制度是否得到有效貫徹，差錯(cuò)和事故是否能夠得到及時(shí)有效糾正；崗位責(zé)任制是否明確有效并真正執(zhí)行。屆時(shí)我們將制定出詳細(xì)的檢查方案，認(rèn)真組織實(shí)施，確保檢查工作取得實(shí)實(shí)在在的效果。
3、扎實(shí)開展防范各類操作風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)檢查。一是聯(lián)社信貸管理部門將組織力量，對(duì)超時(shí)效貸款逐筆查明原因，對(duì)大額貸款管理是否到位。二是聯(lián)社財(cái)務(wù)部門對(duì)對(duì)帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點(diǎn)檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內(nèi)部業(yè)務(wù)帳與會(huì)計(jì)帳之間是否按要求及時(shí)進(jìn)行對(duì)帳；對(duì)未達(dá)帳和差錯(cuò)處理是否有流程控制，是否做到對(duì)未達(dá)帳和帳款差錯(cuò)有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對(duì)帳崗位是否嚴(yán)格分開；是否嚴(yán)格執(zhí)行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對(duì)可能發(fā)生的帳外經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)新客戶大額存款和開設(shè)帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業(yè)務(wù)”的原則，對(duì)大額出帳和走帳中是否設(shè)立了不同的額度控制并由基層社雙人驗(yàn)核和聯(lián)社獨(dú)立復(fù)審；會(huì)計(jì)人員是否向有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人直接報(bào)告違規(guī)行為和問題，報(bào)告的問題是否得到有效處理；三是聯(lián)社人事、監(jiān)察、稽核部門，要對(duì)目前引發(fā)案件的主要部位、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員進(jìn)行重點(diǎn)檢查，內(nèi)容包括：是否建立員工行為失范監(jiān)察制度，嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和敏感環(huán)節(jié)工作人員八小時(shí)以外的行為；崗位輪換、干部交流、強(qiáng)制休假等制度的建立及執(zhí)行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經(jīng)商辦企業(yè)的行為是否得到有力糾正；安全保衛(wèi)各項(xiàng)管理制度是否執(zhí)行到位，是否對(duì)疑點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟蹤檢查，及時(shí)整改到位。
4、加大對(duì)大額貸款的檢查。聯(lián)社各相關(guān)部門將按照銀監(jiān)部門的要求，強(qiáng)化市場(chǎng)定位，明確控制目標(biāo)，防范關(guān)聯(lián)交易，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)大額貸款的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性逐個(gè)排查，建立定期分析報(bào)告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團(tuán)客戶和關(guān)聯(lián)企業(yè)的大額貸款，已發(fā)放的大額貸款是否落實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是否及時(shí)對(duì)信貸資金的使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。
五、案件專項(xiàng)治理的工作要求
相關(guān)各部室及基層社要高度重視本次專項(xiàng)治理工作。單位負(fù)責(zé)人要親自組織，制定出詳細(xì)的工作計(jì)劃，長(zhǎng)計(jì)劃短安排，明確相關(guān)責(zé)任，并督促相關(guān)人員認(rèn)真落實(shí)；職能部室負(fù)責(zé)同志要分工合作，一級(jí)抓一級(jí)，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調(diào)研，仔細(xì)檢查，幫助基層社解決問題，發(fā)揮三線監(jiān)督的作用。聯(lián)社將出臺(tái)問題舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，依靠和發(fā)動(dòng)一線員工，鼓勵(lì)檢舉違規(guī)違紀(jì)問題。在本次專項(xiàng)治理中要做到檢查處理到位、責(zé)任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅(jiān)決遏制案件高發(fā)勢(shì)頭。
六、案件專項(xiàng)治理工作做到“六結(jié)合”
一是自我檢查與聯(lián)社檢查相結(jié)合。在信用社和員工自查的基礎(chǔ)上，聯(lián)社組織有關(guān)職能科室進(jìn)行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個(gè)界限標(biāo)準(zhǔn)：2006年6月30日前對(duì)信用社和員工自查出或主動(dòng)交待的問題，聯(lián)社將酌情處理；對(duì)聯(lián)社檢查出問題或群眾舉報(bào)出的問題從嚴(yán)從重處理。
二是發(fā)現(xiàn)問題與及時(shí)整改相結(jié)合。對(duì)于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報(bào)所發(fā)現(xiàn)的一切問題，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真糾改，堅(jiān)決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅(jiān)決做到“措施嚴(yán)、行動(dòng)快”。對(duì)問題得不到及時(shí)糾改解決的單位，要從嚴(yán)追究有關(guān)人員責(zé)任。
三是防范風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定發(fā)展相結(jié)合。操作風(fēng)險(xiǎn)是信用社的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)和主要風(fēng)險(xiǎn)，與其它風(fēng)險(xiǎn)一樣長(zhǎng)期存在于信用社的經(jīng)營(yíng)發(fā)展之中，必須時(shí)刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作非常及時(shí)、非常必要，其目的是為了更好地促進(jìn)信用社穩(wěn)健發(fā)展。
【摘 要】近年來我國(guó)社區(qū)媒體的興起，不僅僅是傳統(tǒng)紙媒應(yīng)對(duì)危機(jī)，尋求自我轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索創(chuàng)新，從本質(zhì)上看更是政府改革、社會(huì)治理大背景下，政府與社會(huì)尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國(guó)特色之路，產(chǎn)生了獨(dú)特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到溝通和橋梁作用。
關(guān)鍵詞 社區(qū)報(bào) 媒介社區(qū)化 社會(huì)管理 創(chuàng)新
一
自2014年以來，筆者先后北上南下，對(duì)我國(guó)京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)紙媒單位做了一系列的調(diào)研，綜合業(yè)界與學(xué)界的研究，初步得出以下結(jié)論：至少在未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，傳統(tǒng)紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報(bào)公益化，另外一條是以提供購買服務(wù)為主的媒介社區(qū)化。前者對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化了的傳統(tǒng)媒介而言，是一種被動(dòng)的危機(jī)，而后者卻是一條可以主動(dòng)嘗試的機(jī)遇。相比較而言，前者對(duì)于傳統(tǒng)媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對(duì)于處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)而言，后者的意義或許更大于前者。
根據(jù)相關(guān)資料與調(diào)研，目前在我國(guó)能夠成功運(yùn)營(yíng)的媒介社區(qū)化模式，主要為傳統(tǒng)媒體與基層政府合作共同創(chuàng)辦的模式。在這種模式中，我們不禁會(huì)擔(dān)心社區(qū)媒介在運(yùn)營(yíng)中能否保持自身的獨(dú)立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區(qū)報(bào)在我國(guó)10年的發(fā)展實(shí)際，質(zhì)疑社區(qū)報(bào)可能遭遇到了“水土不服”,但在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)媒介的“操盤手”對(duì)這一問題卻一直持有樂觀態(tài)度。在他們看來，在全球化政府改革與科學(xué)政府新型管理時(shí)代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細(xì)，在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，必然會(huì)改變以往單一社會(huì)管理主體的模式，轉(zhuǎn)為尋求多元化社會(huì)管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會(huì)組織身上，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同解決社會(huì)問題，這才是社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場(chǎng)的辦法解決社會(huì)問題，非黨報(bào)媒體產(chǎn)業(yè)的未來出路必然是轉(zhuǎn)型為社會(huì)服務(wù)業(yè)，參與社會(huì)管理創(chuàng)新，成為政府和社區(qū)之間最強(qiáng)有力的平臺(tái)與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場(chǎng)與營(yíng)銷競(jìng)爭(zhēng)中，占領(lǐng)最好和最后的終端——社區(qū)家庭。所以，基于我國(guó)的媒介環(huán)境與以往社區(qū)報(bào)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區(qū)報(bào)的最終話語權(quán)和管理權(quán)在基層政府手中，在這個(gè)基礎(chǔ)上，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，回歸公共服務(wù)，在他們看來，這將是中國(guó)媒介社區(qū)化最安全的模式，至少在現(xiàn)階段是如此。于是，正如同數(shù)十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務(wù)和參與社會(huì)管理創(chuàng)新為主的社區(qū)媒介不斷出現(xiàn)，媒介社區(qū)化競(jìng)爭(zhēng)浪潮，實(shí)際上已悄然到來。
本文結(jié)合筆者對(duì)我國(guó)京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)媒體的調(diào)研，綜合相關(guān)的文獻(xiàn)研究，以合肥地區(qū)的社區(qū)報(bào)為案例進(jìn)行分析，試圖解答社區(qū)媒介是如何參與社會(huì)管理創(chuàng)新的，又是如何提供公共服務(wù)的，以此來思考社區(qū)媒介未來可能的發(fā)展機(jī)制。
二
社區(qū)報(bào)，是指服務(wù)于城市中的社區(qū)讀者，強(qiáng)調(diào)其歸屬感的報(bào)紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區(qū)存在的媒介形態(tài)，不斷被國(guó)內(nèi)媒體嘗試創(chuàng)辦。在當(dāng)下中國(guó)的媒介管理體系下，社區(qū)報(bào)成為了媒介社區(qū)化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)旗下合肥晚報(bào)推出了安徽省第一張社區(qū)報(bào)《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設(shè)”背景下試水社區(qū)報(bào)的探索。截至2014年7月1日，共創(chuàng)辦了10張社區(qū)報(bào)，并且爭(zhēng)取在年內(nèi)完成15張的布局任務(wù)。通過對(duì)這10份社區(qū)報(bào)進(jìn)行文本分析以及對(duì)相關(guān)人的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，合肥地區(qū)社區(qū)報(bào)在實(shí)踐媒介社區(qū)化的進(jìn)程中，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)除了在新聞業(yè)務(wù)方面“創(chuàng)新”和“苦干”外，還積極的探索社區(qū)媒體參與社會(huì)管理創(chuàng)新的模式與機(jī)制。
1、深耕社區(qū)大小事，建設(shè)新型關(guān)系紙
在新媒體時(shí)代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區(qū)報(bào)并沒有時(shí)效性優(yōu)勢(shì)，像合肥地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)辦的10份社區(qū)報(bào)全部是周報(bào)。而且如同前文所述，社區(qū)報(bào)要做的就是想辦法將政府與社區(qū)更好的連接到一起，做好平臺(tái)與橋梁。所以，很多社區(qū)報(bào)經(jīng)營(yíng)者干脆把社區(qū)報(bào)定義為“關(guān)系紙”，而不是傳統(tǒng)意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區(qū)新聞?wù)恰爱?dāng)?shù)氐男侣?、原?chuàng)新聞、社區(qū)報(bào)記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發(fā)行之后，以“報(bào)道家門口的事”為宗旨，還開設(shè)了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區(qū)大媽帶你逛菜市場(chǎng)推薦當(dāng)季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優(yōu)惠產(chǎn)品，轄區(qū)銀行的理財(cái)經(jīng)理向你推薦最新的理財(cái)產(chǎn)品等內(nèi)容。這些來自特定轄區(qū)的生活信息，雖然“小”，但對(duì)于生活在該城市社區(qū)的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關(guān)的，而這種面向小區(qū)域的新聞信息是很容易被追求高發(fā)行量的傳統(tǒng)都市報(bào)所忽視的。社區(qū)居民想關(guān)注的事情，才是社區(qū)報(bào)要重視的事情。社區(qū)報(bào)借助可以貼近生活、貼近社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，拉近社區(qū)居民與社區(qū)報(bào)的距離，吸引更多的社區(qū)居民關(guān)注，獲得社區(qū)居民的信任。
媒介社區(qū)化與傳統(tǒng)新聞理論并不矛盾，只是強(qiáng)化和彰顯了媒介社會(huì)功能中傳播、協(xié)調(diào)和娛樂功能，弱化了社會(huì)監(jiān)督的功能，更加追求社會(huì)效益，而不是商業(yè)效益。
（2）做政府與社區(qū)的連心橋。社區(qū)報(bào)借助信息傳遞將基層政府與社區(qū)聯(lián)系在一起，將社區(qū)居民聯(lián)系在一起，把社區(qū)居民的心情、感情、生活與需要的服務(wù)聯(lián)系在一起。社區(qū)報(bào)創(chuàng)辦的“公民議事廳”、“市民會(huì)客廳”等，吸引社區(qū)居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區(qū)事。這種互動(dòng)、交流的過程，為社區(qū)報(bào)提供了最有價(jià)值的社區(qū)新聞素材，將社區(qū)居民的所思所想、所需要解決的問題呈現(xiàn)給基層政府。與此同時(shí)，社區(qū)報(bào)將基層政府為社區(qū)建設(shè)所做的工作反饋給社區(qū)居民，幫助社區(qū)居民及時(shí)的了解相應(yīng)的法規(guī)政策。社區(qū)報(bào)的這項(xiàng)工作的最大意義就在于開放性的社區(qū)空間，為社區(qū)和社區(qū)居民與政府之間就社區(qū)建設(shè)問題的協(xié)調(diào)與協(xié)商提供“連心橋”，實(shí)現(xiàn)各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會(huì)問題，避免以往因?yàn)槿鄙俳涣鞫斐傻拿堋?/p>
（3）做社區(qū)形象建構(gòu)的幫手。社區(qū)報(bào)對(duì)基層政府管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在對(duì)基層社區(qū)建設(shè)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)上。社區(qū)建設(shè)的水平需要通過社區(qū)形象的建構(gòu)來呈現(xiàn)，社區(qū)形象的建構(gòu)又要通過媒體的傳播來實(shí)現(xiàn)，然而基層社區(qū)對(duì)于傳統(tǒng)媒體來說，并不是時(shí)時(shí)刻刻都具有新聞價(jià)值的。社區(qū)報(bào)背后擁有傳統(tǒng)媒體資源、專業(yè)的人力資源以及可以帶來的社會(huì)資本，一方面它本身就可以參與到所在社區(qū)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)之中，另一方面可以利用自身的優(yōu)勢(shì)吸引更多的注意力?！侗背切侣劇窂?013年12月5日開始，以美好鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居、興業(yè)富民、文明和諧，以及美好鄉(xiāng)村建設(shè)前后圖片對(duì)比做了4個(gè)專題，集中展現(xiàn)了長(zhǎng)豐縣農(nóng)村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會(huì)管理水平的提高。社區(qū)報(bào)在這些版面的建構(gòu)之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤(rùn)物細(xì)無聲般的形象建構(gòu)，對(duì)希望能夠及時(shí)宣傳自己轄區(qū)內(nèi)取得的成績(jī)的基層政府而言無疑是多了一個(gè)幫手。對(duì)基層政府部門來說，和這個(gè)“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時(shí)候，有被動(dòng)的感覺，而是相互依存的信賴。社區(qū)報(bào)作為社區(qū)的一部分，主動(dòng)參與社區(qū)建設(shè)，與政府部門互動(dòng)，這也是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。
2、培育社區(qū)參與感，建構(gòu)社區(qū)共同體
社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會(huì)”被由社區(qū)形成的“生人社會(huì)”所代替，社會(huì)人口流動(dòng)大，人際交往少，人際關(guān)系淡漠，這種狀況尤其出現(xiàn)在一些新建設(shè)的社區(qū)之內(nèi)。當(dāng)下中國(guó)的社區(qū)發(fā)育程度對(duì)于社區(qū)居民而言，僅僅是一個(gè)生活區(qū)域，對(duì)社區(qū)中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們?cè)谡５纳习鄷r(shí)間內(nèi)，活動(dòng)范圍是同工作區(qū)域相關(guān)的，而下班之后的活動(dòng)范圍基本上與社區(qū)活動(dòng)關(guān)聯(lián)不大，多屬于個(gè)人生活圈內(nèi)的活動(dòng)?！霸趥€(gè)人至上的工業(yè)化和現(xiàn)代化社會(huì)，一群陌生人如何超越個(gè)體私利形成具有集體責(zé)任感和歸屬感的社區(qū)？”③自滕尼斯以來，這個(gè)困擾西方社區(qū)研究的核心問題也在困擾著當(dāng)下中國(guó)的社區(qū)建設(shè)。
在分析合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)的文本，以及對(duì)社區(qū)報(bào)負(fù)責(zé)人的訪談之后，認(rèn)為合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)對(duì)基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺(tái)”，培育社區(qū)居民的參與感，吸引社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)之中，以此來建構(gòu)社區(qū)的生活方式與社區(qū)的共同體意識(shí)，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。
（1）“紙上空間”與社區(qū)建構(gòu)。合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)現(xiàn)已發(fā)行9份社區(qū)報(bào)，每份社區(qū)報(bào)根據(jù)社區(qū)發(fā)育程度與文化構(gòu)成，制定不同的報(bào)紙定位，以此來實(shí)現(xiàn)社區(qū)報(bào)的辦報(bào)風(fēng)格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現(xiàn)著社區(qū)報(bào)為了適應(yīng)社區(qū)文化的差異而做出的調(diào)整，另一方面也體現(xiàn)了社區(qū)報(bào)為了培育不同社區(qū)文化所做的努力。
“中國(guó)目前所辦社區(qū)報(bào)還是‘中國(guó)特色’，行業(yè)印記明顯，社區(qū)居民的參與度過少?！雹芎戏释韴?bào)社區(qū)報(bào)在差異化定位的同時(shí)，招聘市民記者，吸引社區(qū)的居民參與到社區(qū)報(bào)的內(nèi)容生產(chǎn)之中，讓社區(qū)居民既是社區(qū)報(bào)的讀者，也是社區(qū)報(bào)的作者。開放、參與、分享、互動(dòng)，這是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)媒介轉(zhuǎn)型提出的新要求，也是與社會(huì)管理創(chuàng)新理念所重合的部分。社區(qū)報(bào)定期設(shè)定相關(guān)的議題，用一種開放的心態(tài)，吸引社區(qū)居民參與到報(bào)紙的新聞生產(chǎn)之中，利用社區(qū)報(bào)形成的“紙上空間”，參與、分享、互動(dòng)。
社區(qū)報(bào)打造 “紙上空間”，進(jìn)行輿論引導(dǎo)，讓社區(qū)居民在潛移默化之中將社區(qū)報(bào)看成是“自己的報(bào)紙”，在這個(gè)空間之中進(jìn)行著關(guān)于社區(qū)建設(shè)的交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)同，完成社區(qū)共同體在社區(qū)居民想象中的建構(gòu)，形成“我們的社區(qū)報(bào)，我們的社區(qū)”的觀念。
（2）“戶外舞臺(tái)”與社區(qū)建構(gòu)。打造盡可能多的戶外舞臺(tái)，這是基層政府部門在推進(jìn)基層文化建設(shè)的時(shí)候，可能想做卻力不從心的地方。社區(qū)報(bào)參與到戶外舞臺(tái)的搭建中，可以利用市場(chǎng)的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財(cái)力支持；通過動(dòng)員社區(qū)居民參與進(jìn)來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎(chǔ)設(shè)施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節(jié)”系列活動(dòng)、《北城新聞》同長(zhǎng)豐縣合作舉辦“美好鄉(xiāng)村請(qǐng)您回家看看”活動(dòng)、《高新新聞》組織“高新區(qū)植樹節(jié)植樹活動(dòng)”；《老城新聞》組織老城區(qū)桃花節(jié)相親活動(dòng)等等。
由社區(qū)報(bào)與基層政府合作共同舉辦或者單獨(dú)承辦這種社區(qū)活動(dòng)，讓多元化的力量參與到社區(qū)文化建設(shè)中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動(dòng)越多，社區(qū)居民就越來越主動(dòng)的走到戶外，走到社區(qū)的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現(xiàn)實(shí)中面對(duì)面的交際互動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民形成社區(qū)共同體意識(shí)具有積極意義。
3、回歸公共服務(wù)事業(yè)，探索公共服務(wù)模式
“公共服務(wù)社會(huì)化，不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會(huì)來行使?！雹萃七M(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，一個(gè)重要的理念就是推動(dòng)社會(huì)管理主體的多元化。在政府職能轉(zhuǎn)型期間，很多原本屬于政府職能范圍內(nèi)的社會(huì)工作，慢慢將會(huì)轉(zhuǎn)移給一些有能力的社會(huì)力量。
“如果能夠?qū)⒁粋€(gè)新聞機(jī)構(gòu)從這種商業(yè)化模式中解脫出來，就像美國(guó)的大學(xué)一樣，成為一種社會(huì)組織而不是盈利組織，新聞還會(huì)有美好的未來。”⑥美國(guó)學(xué)界和業(yè)界掀起的關(guān)于“報(bào)紙公共服務(wù)模式”思潮的目的實(shí)際上就是呼吁媒體向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而不是依舊一味的追求經(jīng)濟(jì)效益。這股思潮對(duì)正處于媒介轉(zhuǎn)型期間的中國(guó)媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區(qū)報(bào)深扎在社區(qū)，通過舉辦市民議事廳（珠江時(shí)報(bào)社區(qū)報(bào)）、市民會(huì)客廳（合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)）等類似的項(xiàng)目，致力于幫助政府解決社區(qū)居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進(jìn)了當(dāng)?shù)貐^(qū)街部門的年度工作報(bào)告里。
一些地區(qū)社區(qū)報(bào)的負(fù)責(zé)人想把社區(qū)報(bào)與政府的更多職能部門緊密對(duì)接，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如組建基于社區(qū)和媒體聯(lián)合基礎(chǔ)上的“市民服務(wù)中心”，集中精力解決政府為民服務(wù)的“最后一公里”問題。社區(qū)媒體作為擁有公信力、號(hào)召力、影響力的社會(huì)組織，有能力參與到社會(huì)公共服務(wù)的整合與提供之中。
社區(qū)志愿服務(wù)是社區(qū)公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的主要途徑之一。社區(qū)志愿服務(wù)體系的建立與完善，社區(qū)志愿者隊(duì)伍的招募，社區(qū)志愿者資源整合，以及社區(qū)公共服務(wù)的展開，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)組織來協(xié)調(diào)組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務(wù)，分身乏術(shù)，回歸公共服務(wù)的社區(qū)報(bào)正好彌補(bǔ)這個(gè)欠缺。合肥晚報(bào)與合作街區(qū)如廬陽區(qū)、濱湖區(qū)啟動(dòng)了合肥晚報(bào)社區(qū)義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運(yùn)營(yíng)著一支專業(yè)化、細(xì)分化、常態(tài)化服務(wù)的社區(qū)義工隊(duì)伍，細(xì)致科學(xué)服務(wù)轄區(qū)有需要的家庭和人群，并以此為引領(lǐng)，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和組織架構(gòu)推廣到市內(nèi)的其他社區(qū)，最終形成系統(tǒng)和規(guī)?；暮戏释韴?bào)社區(qū)義工組織，深耕社區(qū)，服務(wù)百姓。
三
媒介社區(qū)化是傳統(tǒng)媒體面對(duì)媒介變革帶來的碎片化、分眾化現(xiàn)象，所采取的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，同時(shí)也是傳統(tǒng)媒體應(yīng)對(duì)城市化布局的新舉措。從本質(zhì)上看更是政府改革、社會(huì)治理大背景下，政府與社會(huì)尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國(guó)特色之路，產(chǎn)生了社區(qū)報(bào)這種獨(dú)特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)社區(qū)媒體參與社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有利的機(jī)遇，但我們還要看到以往實(shí)踐中未曾解決的一些危機(jī)，社區(qū)媒體在完成作為媒介本身的職能的同時(shí)，更要提供社區(qū)與政府之間溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)的民主平臺(tái)，在潛移默化之中培育社區(qū)居民的公民意識(shí)，重構(gòu)社區(qū)的共同體意識(shí)，提高社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性，在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)社會(huì)力量回歸社會(huì)公共服務(wù)，共同參與到社會(huì)管理之中，或許，這正是中國(guó)媒介社區(qū)化能否成功的關(guān)鍵所在。
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【關(guān)鍵詞】傳染病防控；社區(qū)衛(wèi)生；疫情控制
673文章編號(hào)：1004-7484（2014）-06-3534-02
在各類傳染病防控過程中，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站/中心處于所有防控單元中最基層，它負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)疫情監(jiān)測(cè)、傳染病常識(shí)及防控策略培訓(xùn)、醫(yī)學(xué)觀察、與疾控主管部門配合調(diào)查處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和暴發(fā)疫情、流行病學(xué)調(diào)查以及預(yù)防等工作內(nèi)容。近年來，高致病型人禽流感、甲型H1N1以及更早些時(shí)候的SARS等一部分新發(fā)傳染病易在社區(qū)內(nèi)傳播，所以，對(duì)當(dāng)前傳染病防控來說，強(qiáng)化社區(qū)傳染病管理是其中一種重要手段。同時(shí)，由于受新舊疑難傳染病的影響，國(guó)內(nèi)衛(wèi)生防疫工作的開展困難重重，特別是一部分普遍易感性傳染病，感染者體內(nèi)帶菌，但無明顯發(fā)病癥狀，因而難以預(yù)測(cè)爆發(fā)期，疫情隨時(shí)都可能出現(xiàn)。由此來看，基層社區(qū)衛(wèi)生防疫工作面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，其責(zé)任更重，防控策略需進(jìn)一步完善。
1組織開展社區(qū)健康知識(shí)宣教，為社區(qū)做好衛(wèi)生疾病防控工作創(chuàng)造有利前提
在各類新生或突發(fā)類傳染病中，一部分并無有效的根治方法。對(duì)于此類疾病，要想有效切斷傳播途徑、控制傳染源，進(jìn)而有效控制疫情、保護(hù)易感人群，大量的預(yù)防性工作必不可少。疾病的發(fā)生以及傳染模式并非是一成不變的。社區(qū)衛(wèi)生工作者應(yīng)在日常工作中重視組織開展社區(qū)健康知識(shí)宣教，強(qiáng)化社區(qū)居民健康意識(shí)，從根源上防止疫情的發(fā)生和傳播。
在社區(qū)健康知識(shí)宣教過程中，社區(qū)居民和社區(qū)醫(yī)護(hù)人員這兩大群體是其主要涉及對(duì)象，側(cè)重點(diǎn)也有所差異。在組織社區(qū)醫(yī)護(hù)人員開展健康知識(shí)宣教時(shí)，其主要內(nèi)容多是如何有效預(yù)防和控制疾病等專業(yè)內(nèi)容，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)操作演習(xí)，開展技術(shù)培訓(xùn)，以此來強(qiáng)化醫(yī)護(hù)工作人員鑒別疾病、控制疾病的專業(yè)能力，使社區(qū)醫(yī)療服務(wù)工作質(zhì)量以及疾病防控能力得到切實(shí)提高，努力為群眾生命安全與生活健康做好必要的保障工作。而以社區(qū)居民為中心所開展的健康知識(shí)宣教內(nèi)容則通常涉及到疾病的了解和認(rèn)識(shí)、有效的防控策略、疾病預(yù)防意識(shí)、健康的生活和工作方式、突發(fā)疾病的應(yīng)對(duì)、感染疫情后如何與醫(yī)護(hù)人員配合等。其間應(yīng)考慮到一部分居民缺乏必要的醫(yī)療知識(shí)和專業(yè)性認(rèn)知，特別是在預(yù)防傳染病和新生疾病方面的認(rèn)知較差，應(yīng)強(qiáng)化普及衛(wèi)生知識(shí)，同時(shí)針對(duì)易感人群定期開展疾控宣傳教育。
2及時(shí)控制疫情傳染源，是社區(qū)控制傳染性疾病的關(guān)鍵措施
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作者在開展醫(yī)療服務(wù)過程中，通過所掌握的專業(yè)技術(shù)知識(shí)來了解病況并及時(shí)查明疾病，然后控制傳染源，同時(shí)將疫情上報(bào)并做好必要的治療、隔離與消毒措施。特別是一部分突發(fā)性傳染病，前期診斷必須準(zhǔn)確、及時(shí)，并做好疫情上報(bào)工作。對(duì)于突發(fā)性傳染疾病來說，及時(shí)診斷治療、嚴(yán)格控制傳染源方可有效控制疫情蔓延。除此之外，政府有關(guān)部門應(yīng)重視社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，加大軟、硬件資金投入，及時(shí)引入新設(shè)備、新技術(shù)和新人才，從整體上加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)部門的疫情防控能力和醫(yī)療服務(wù)水平。
3加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息資源交流共享，為確保區(qū)域疫情控制創(chuàng)造前提
對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)部門來說，信息系統(tǒng)的建立與完善是極為必要的，其信息系統(tǒng)中必須要涵蓋疾病疫情信息、易感人群信息、疫情控制程序以及治療方法等多項(xiàng)內(nèi)容。建立信息系統(tǒng)對(duì)于社區(qū)服務(wù)部門完善和提高自身服務(wù)能力極為有利，同時(shí)還促進(jìn)了衛(wèi)生防疫工作的制度化與規(guī)范化，社區(qū)工作人員在疫情控制處理方面的能力得以提高，人群患病率得到有效控制。在社區(qū)服務(wù)部門開展疫情防控工作過程中，信息系統(tǒng)為其做好了前期準(zhǔn)備工作，有利于后續(xù)工作的開展，如傳染源的及時(shí)控制、易感人群疫情防治工作等。一旦出現(xiàn)疫情，醫(yī)護(hù)人員應(yīng)嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行處理，特別是在面對(duì)突發(fā)性疫情時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施隔離治療。除此之外，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)部門應(yīng)及時(shí)與社區(qū)居民溝通，引導(dǎo)其正確認(rèn)識(shí)疫情，提高其心理承受能力，避免出現(xiàn)群體性恐慌事件。
4改善社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，有效控制疫情傳播媒介，有效發(fā)揮社區(qū)機(jī)構(gòu)在疫情防控過程中的領(lǐng)導(dǎo)作用
環(huán)境衛(wèi)生問題是當(dāng)前相當(dāng)一部分疫情爆發(fā)并擴(kuò)散的主要原因，環(huán)境的保護(hù)和治理對(duì)從源頭上控制疫情擴(kuò)散以及其他新疫情的發(fā)生是非常必要的。環(huán)境衛(wèi)生的改善和保護(hù)工作涉及到多個(gè)方面，如居民家庭生活環(huán)境是否衛(wèi)生、生活習(xí)慣是否正確、是否及時(shí)清理規(guī)整生活垃圾、區(qū)域內(nèi)生活居住環(huán)境合理與否以及社區(qū)整體生活環(huán)境的改善等。就當(dāng)前國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀來看，大部分基層社區(qū)特別是農(nóng)村社區(qū)生活環(huán)境相對(duì)較差，衛(wèi)生狀況堪憂，一部分社區(qū)甚至未設(shè)置垃圾處理和歸置站點(diǎn)，導(dǎo)致各類生活垃圾亂堆亂放，天氣暖則蚊蠅孳生、惡臭沖天，極易滋生傳播媒介，給社區(qū)居民生命健康帶來嚴(yán)重威脅。由此來看，改善社區(qū)衛(wèi)生條件至關(guān)重要，同時(shí)也是勢(shì)在必行的。而社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境要想實(shí)現(xiàn)整體改善，則應(yīng)由各方共同努力，首先應(yīng)由政府充分關(guān)注，并投入資金增設(shè)專業(yè)人員以及設(shè)備，妥善歸置并處理各類生活垃圾；責(zé)令社區(qū)內(nèi)環(huán)保不達(dá)標(biāo)、危害居民人身健康的生產(chǎn)企業(yè)限期搬離社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)生態(tài)環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生知識(shí)宣教，強(qiáng)化群眾預(yù)防疾病以及生活保健意識(shí)，做好家庭和個(gè)人衛(wèi)生護(hù)理，糾正不良生活習(xí)慣，并積極與社區(qū)醫(yī)護(hù)工作人員相互配合，共同努力、多方參與，創(chuàng)建健康、和諧、美好的社區(qū)生活環(huán)境。
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十八屆四中全會(huì)提出的加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，既具有時(shí)代性、又具有深遠(yuǎn)歷史意義。為進(jìn)一步加大推動(dòng)依法行政、法治文化建設(shè)的力道，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：
培養(yǎng)公職人員忠誠信仰法律的“法本位”文化。文化作為一種普遍意識(shí)形態(tài)，主要由人民的精神認(rèn)同來支撐，而公職人員對(duì)法律的忠誠與信仰則是精神認(rèn)同的最高境界，有了這種認(rèn)同，在公職人員中才能形成一種穩(wěn)固、普遍的崇尚法律的文化氛圍和環(huán)境，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。李離是中國(guó)古代晉文公時(shí)期的法官，因自己工作失誤冤殺了人，就自我拘禁判處自己死刑。而晉文公很看重李離，有意為他開脫責(zé)任說：“這是你的下屬官吏有罪過，不是你的罪過?！崩铍x反駁：“我的官職是長(zhǎng)官，沒有把官位交給下屬;我接受的俸祿多，不曾分給下屬好處。現(xiàn)在我聽了錯(cuò)話判人死罪，卻把罪過推給下屬，我不能這樣做?！彼o謝晉文公，不接受君主的赦免令。為嚴(yán)明法令，樹立法律的權(quán)威，李離以身作則，自殺身亡，以司法工作者身份樹立了守法典范。
培育“法無授權(quán)即禁止”的權(quán)力文化。狄驥等提出了“越權(quán)無效”原則。該原則認(rèn)為，政府官員在做出特定的行政行為時(shí)，如果超越了授權(quán)性法律為其所設(shè)定的權(quán)力限度，或者是他抱著某種目的實(shí)施了某種行為，而這種目的是法律不允許他去追求的，那么該行為應(yīng)視為無效。公權(quán)力必須在法律代表人民授予的實(shí)體權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)，即使法律沒有禁止，行政權(quán)力也不能自由行動(dòng)，要扭轉(zhuǎn)公權(quán)力的執(zhí)行者以往“法無規(guī)定即自由”的思維方式及文化模式。
培育嚴(yán)守法定程序的執(zhí)法文化。許多行政人員在“輕程序”的文化背景熏陶下，根本不知道自己應(yīng)當(dāng)遵守的行政程序。如在拆遷過程中大手一揮，忽略了法律程序和穩(wěn)定評(píng)估，思想工作又做不到位，從而引發(fā)了本可避免的集體上訪。因此，我們?cè)诟黜?xiàng)工作中既要有關(guān)于程序的職業(yè)操守教育，更要有實(shí)施程序的職業(yè)操守保障機(jī)制。同時(shí)，在履行司法程序時(shí)，還必須堅(jiān)持公平正義的原則。英國(guó)哲學(xué)家培根說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸餆o視法律――好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法――好比污染了水源?！比绻痉ㄟ@道防線缺乏公信力，社會(huì)公正就會(huì)受到普遍質(zhì)疑，社會(huì)和諧穩(wěn)定就難以保障。因此，全會(huì)決定指出，公正是法治的生命線;司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命的破壞作用。
依法行政作為法治建設(shè)成果最直觀的體現(xiàn)，對(duì)全社會(huì)法治意識(shí)的形成有示范帶頭作用，可以推動(dòng)形成全社會(huì)守法、執(zhí)法、護(hù)法自覺。為進(jìn)一步促進(jìn)法治文化發(fā)展，依法行政需進(jìn)一步加強(qiáng)。宏觀層面推進(jìn)行政體制改革。貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，依法界定和規(guī)范政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能，大力推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、制度化建設(shè)，完善行政決策聽證、專家論證、責(zé)任追究等制度，確保行政決策真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，充分反映人民群眾的意愿和要求。微觀層面嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，規(guī)范行政執(zhí)法主體，明晰職責(zé)權(quán)限，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，探索相對(duì)集中的行政許可權(quán)、處罰權(quán)制度;強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任，完善執(zhí)法聽證程序、規(guī)范聽證行為，防止濫用自由裁量權(quán)，依法公正處理人民群眾反映的問題。
培育具有文化張力的法治監(jiān)督文化。法治監(jiān)督是依法治國(guó)的重要保證。法治的真諦不是用法治民，而是用法限權(quán)治官。要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，為法治中國(guó)建設(shè)矗立起最堅(jiān)強(qiáng)有力的柱石。
樹立社會(huì)監(jiān)督意識(shí)。我們要通過群眾喜聞樂見的法治文化活動(dòng)，以老百姓喜聞樂見的形式，廣泛宣傳法律、法規(guī)、政策，多用親切、通俗、易懂，記得住、用得上、能接受的表演來讓法治深入人心。尤其要組織普法工作者、志愿者深入基層，開展群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動(dòng)，推動(dòng)主題活動(dòng)向基層延伸，向偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、新建社區(qū)、城鄉(xiāng)接邊、集貿(mào)市場(chǎng)、流動(dòng)人口聚居區(qū)等區(qū)域延伸，使主題活動(dòng)覆蓋基層社會(huì)的各個(gè)方面。要引導(dǎo)全社會(huì)在法治意識(shí)等方面形成更為廣泛的共識(shí)，使愛法、護(hù)法、守法成為一種習(xí)慣、一種生存方式、一種生活方式。同時(shí)，還要深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我管理、自我監(jiān)督，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，使各行業(yè)、各領(lǐng)域的從業(yè)者，真正在實(shí)實(shí)在在的自律和自我管理中，一點(diǎn)一滴培養(yǎng)起法治監(jiān)督精神。在培育社會(huì)法治監(jiān)督精神的同時(shí)，還需要引導(dǎo)社會(huì)公眾通過合法合理的手段，行使自己的監(jiān)督權(quán)利。
實(shí)現(xiàn)法治監(jiān)督常態(tài)化。一是明確人民監(jiān)督主體地位。人民監(jiān)督是最主要、最廣泛、最本質(zhì)、最管用的監(jiān)督，是形成“大監(jiān)督”、“真監(jiān)督”氛圍和格局的基礎(chǔ)。要把全民普法學(xué)法列為學(xué)校教育、全民教育和干部培訓(xùn)的主要內(nèi)容，系統(tǒng)持續(xù)開展宣傳教育工作，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，自覺維護(hù)法律的權(quán)威，營(yíng)造法治監(jiān)督的大環(huán)境。二是整合力量形成監(jiān)督合力。按照 “增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”的要求，由黨委牽頭建立法治監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)法治各領(lǐng)域的監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)籌安排，形成分工負(fù)責(zé)、有分有合、各方聯(lián)動(dòng)、齊頭并進(jìn)的工作格局。探索建立彈劾制度，增強(qiáng)對(duì)司法、行政等公權(quán)的監(jiān)督制衡力度。構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，通過健全完善績(jī)效管理，明確各監(jiān)督主體的具體責(zé)任，設(shè)置指標(biāo)、明確目標(biāo)，使監(jiān)督任務(wù)由“泛化”到“量化”，由“模糊”到“清晰”。
社會(huì)管理通常是指以政府為主導(dǎo)的包括其他社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的社會(huì)管理主體在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會(huì)管理方式也發(fā)生了很大變化。然而，現(xiàn)有的社會(huì)管理體制仍難以適應(yīng)快速而深刻的社會(huì)變遷的需要。這就要求我們深入研究社會(huì)管理規(guī)律，更新社會(huì)管理觀念，整合社會(huì)管理資源，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，構(gòu)建社會(huì)管理新格局。
改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化要求創(chuàng)新社會(huì)管理體制
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、政治保持總體穩(wěn)定、社會(huì)問題多發(fā)凸顯。社會(huì)問題多發(fā)凸顯有諸多因素的影響，其中一個(gè)重要因素就是現(xiàn)有的社會(huì)管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速而深刻的變化。這就迫切要求創(chuàng)新社會(huì)管理體制。
社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化要求創(chuàng)新社會(huì)管理體制。隨著改革開放的日益深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，現(xiàn)有的社會(huì)管理體制面臨一些重大變化的挑戰(zhàn)。一是階層結(jié)構(gòu)的變化。原有的利益分化較小的、由工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、干部和知識(shí)分子組成的簡(jiǎn)單階層結(jié)構(gòu)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化成利益分化較大的、由許多不同利益群體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)。如何在新的形勢(shì)下整合和協(xié)調(diào)好各階層的利益，形成既充滿活力又和諧相處的秩序，成為社會(huì)管理的重要任務(wù)。二是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化。先后有2億多農(nóng)民離開耕作的土地和生活的村莊，轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖碌诙?、第三產(chǎn)業(yè)的工人，而新生代農(nóng)民工更加渴望過上不同于父輩的生活。如何使轉(zhuǎn)變了職業(yè)的農(nóng)民能夠更好地融入城市的新生活，成為社會(huì)管理的重大挑戰(zhàn)。三是收入分配結(jié)構(gòu)的變化。衡量收入分配均等化程度的基尼系數(shù)逐步攀升，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會(huì)成員之間的收入差距不斷擴(kuò)大，一些分配不公現(xiàn)象引起群眾不滿。如何調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)、建立公平合理的收入分配秩序，成為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定需要解決的深層問題。四是人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變化。我國(guó)幾千年來家庭代際的金字塔結(jié)構(gòu)，在城市里隨著獨(dú)生子女家庭的增多，開始出現(xiàn)倒金字塔家庭結(jié)構(gòu)，社會(huì)流動(dòng)的加強(qiáng)和代際關(guān)系的轉(zhuǎn)變使城鄉(xiāng)家庭小型化、居住人少化趨勢(shì)明顯，很多過去可以由家庭和代際幫助解決的問題如養(yǎng)老、單親撫養(yǎng)、疾病照顧等逐漸成為社會(huì)問題。這些都是我國(guó)社會(huì)管理面臨的新任務(wù)。
社會(huì)組織方式的深刻變化要求創(chuàng)新社會(huì)管理體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，社會(huì)組織方式發(fā)生巨大變化。這個(gè)變化可以概括為從“單位人”到“社會(huì)人”的變化。一方面，隨著“住房自有化、就業(yè)市場(chǎng)化、社會(huì)保障社會(huì)化、后勤服務(wù)市場(chǎng)化”等改革的推進(jìn)，作為傳統(tǒng)管理體制基礎(chǔ)的“單位組織”把社會(huì)問題解決在基層的能力弱化，有些單位組織則徹底解體；另一方面，就業(yè)方式的多樣化使社會(huì)流動(dòng)加快，改革開放后大量新產(chǎn)生的就業(yè)組織大都采取了“非單位”的管理體制。在城市就業(yè)總?cè)丝谥?，“單位人”由過去占95％以上下降到現(xiàn)在占25％左右。在政府和分散的“社會(huì)人”之間，原有的單位管理網(wǎng)絡(luò)在弱化，而新的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)還不夠完善，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)整合的缺失。在這種情況下，政府往往要直接面對(duì)分散的個(gè)人，加大了治理的成本，自上而下社會(huì)事務(wù)的落實(shí)和自下而上社會(huì)問題的解決受到阻礙。同時(shí)，基層的一些社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾無法解決在基層，導(dǎo)致上訪案件增多；在一些地方，有些社會(huì)問題由于多年積累，形成民怨，很容易因意外事件造成。因此，加強(qiáng)和改善社會(huì)管理，需要進(jìn)行新的探索，走出一條與社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理的新路。
社會(huì)行為規(guī)范和價(jià)值理念的變化要求創(chuàng)新社會(huì)管理體制。市場(chǎng)取向的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯著地改善了民生，也帶來社會(huì)行為規(guī)范和價(jià)值理念的變化。對(duì)個(gè)人利益的追求獲得了正當(dāng)性和合理性，但約束、監(jiān)督追求個(gè)人利益的行為規(guī)范系統(tǒng)還不完善；社會(huì)生活和生產(chǎn)行為的復(fù)雜性大大提高，但適應(yīng)這種復(fù)雜性的社會(huì)管理技術(shù)還沒有得到相應(yīng)提高；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人們的價(jià)值理念發(fā)生深刻變化，但與這種變化相適應(yīng)的社會(huì)道德和誠信體系建設(shè)明顯滯后；等等。因此，在創(chuàng)新社會(huì)管理體制的過程中，不僅要重視硬件建設(shè)，而且要注重軟件建設(shè)。要大力推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，更新社會(huì)管理的理念，完善與新型社會(huì)管理體制相適應(yīng)的道德秩序、誠信體系和行為規(guī)范。
改革和創(chuàng)新社會(huì)管理體制的目標(biāo)和路徑
現(xiàn)代社會(huì)管理是一個(gè)以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營(yíng)利社會(huì)組織為中介、動(dòng)員公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)社會(huì)管理的基本體制是政府承擔(dān)著幾乎全部社會(huì)職能，以單位為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)實(shí)行總體控制，社會(huì)運(yùn)行成為政府運(yùn)行的組成部分。這是一種行政吸納社會(huì)或社會(huì)運(yùn)行行政化的管理體制。隨著改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)組織體系發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的行政化單位體制逐步弱化，國(guó)家在相當(dāng)程度上失去了依托單位承擔(dān)社會(huì)職能的組織基礎(chǔ)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在改革中剝離單位原來承擔(dān)的社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化（以及某種程度的市場(chǎng)化）。但是，社會(huì)管理體制改革明顯滯后，在一段時(shí)間里仍然習(xí)慣于以行政化手段進(jìn)行社會(huì)管理。這樣，一方面國(guó)家在改革經(jīng)濟(jì)管理體制時(shí)努力把組織社會(huì)生活的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，而另一方面社會(huì)卻因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)管理體制的延續(xù)而不能有效地自我發(fā)展和組織起來，難以承接這種職能轉(zhuǎn)移。要解決好這一矛盾，就必須在社會(huì)建設(shè)過程中構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理體制。從宏觀上說，這需要解決好以下三個(gè)方面的問題。
科學(xué)認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)管理體制建設(shè)的主要目標(biāo)。黨的十六屆四中全會(huì)第一次提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。一般而言，現(xiàn)代社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會(huì)自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。這兩個(gè)過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，現(xiàn)代社會(huì)管理體制建設(shè)就包含著兩個(gè)基本目標(biāo)，即一方面要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和成效；另一方面要加快社會(huì)的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力，擴(kuò)大社會(huì)自我管理的范圍。鑒于目前我國(guó)社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展明顯滯后的現(xiàn)實(shí)狀況，第二個(gè)目標(biāo)的確立和實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要。然而，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展必然與西方國(guó)家有很大的不同，參與社會(huì)治理的不僅僅是相對(duì)于國(guó)家和政府的民間社會(huì)組織。推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)自治組織、工青婦等人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量參與社會(huì)管理和服務(wù)。
改革完善政府社會(huì)管理體制?，F(xiàn)代政府社會(huì)管理的主要事務(wù)，是公民個(gè)人、家庭、基層自治社區(qū)和非營(yíng)利社會(huì)組織所不能辦理的公共社會(huì)事務(wù)，這些社會(huì)事務(wù)涉及社會(huì)整體的公共利益，必須依靠國(guó)家權(quán)力和政府權(quán)威予以辦理?，F(xiàn)代政府社會(huì)管理的主要內(nèi)容包括保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、回應(yīng)社會(huì)訴求、規(guī)范社區(qū)自治、監(jiān)管社會(huì)組織、提供社會(huì)安全以及應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)等?，F(xiàn)代政府社會(huì)管理的主要目的，是培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，促成公平公正的社會(huì)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，從而構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)和環(huán)境。現(xiàn)代政府社會(huì)管理的基本方式，是社會(huì)法規(guī)和社會(huì)政策。要不斷完善規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公正、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)法規(guī)體系，制定各種滿足社會(huì)發(fā)展需要的有針對(duì)性的社會(huì)政策。這四個(gè)方面構(gòu)成現(xiàn)代政府社會(huì)管理的基本邏輯和路徑。為了構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理體制，一切與此相矛盾或背離的現(xiàn)行社會(huì)管理制度都應(yīng)被納入改革和完善之列。目前，尤其需要深化對(duì)城鄉(xiāng)管理體制、社區(qū)管理體制、社會(huì)組織管理體制、公共資源投入管理體制的改革。
大力發(fā)展社會(huì)自治和自我管理。以社區(qū)自治組織、非營(yíng)利社會(huì)組織和廣大公民為主體的社會(huì)自治和自我管理，是現(xiàn)代社會(huì)管理體制的兩大組成部分之一。培育和發(fā)展社會(huì)自治和自我管理能力，不斷擴(kuò)大社會(huì)自治和自我管理的社會(huì)空間，是推動(dòng)社會(huì)管理體制現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會(huì)，形成政府與其他社會(huì)管理主體共同參與社會(huì)治理的體制機(jī)制，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，努力降低社會(huì)管理的行政成本和總成本，已成為社會(huì)管理體制改革發(fā)展的基本趨勢(shì)。我國(guó)社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新面臨的問題是，社會(huì)自我發(fā)展空間仍然較小，相對(duì)于強(qiáng)大的國(guó)家和市場(chǎng)而言，社會(huì)還處于弱勢(shì)地位，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接經(jīng)濟(jì)組織在改革中剝離出來的以及國(guó)家相對(duì)退出后留下的社會(huì)管理職能。因此，要大力發(fā)展和培育我國(guó)社會(huì)自治和自我管理的能力。
社會(huì)管理的資源保障
社會(huì)管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要大量資源投入。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)具備了一定條件來滿足社會(huì)管理資源投入的需求，現(xiàn)在的關(guān)鍵是公共資源的合理配置和社會(huì)資源的有效動(dòng)員，以及大規(guī)模的人力資源培育發(fā)展。
合理配置公共資源。國(guó)家公共資源對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的投入，是社會(huì)管理最重要的財(cái)力資源保障。一是進(jìn)一步加大社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的投入。改革開放以來，國(guó)家投入社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域的公共資源一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但從社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的需要來看，我國(guó)公共資源的投入仍然不足。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公共財(cái)政社會(huì)凈支出占國(guó)民總收入的比重仍然偏低。實(shí)際上，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央（聯(lián)邦）政府直接承擔(dān)著廣泛的社會(huì)服務(wù)供給職責(zé)。這也是避免出現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)均等化、合理化的重要條件。二是構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的社會(huì)事務(wù)公共資源配置體制。進(jìn)一步完善1994年以來以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制，為社會(huì)政策提供資金配套，減少只給政策不給錢的做法。三是推動(dòng)公共資源社會(huì)投入配置重心向下。注重充實(shí)基層財(cái)政，有效提高基層政府提供管理和服務(wù)的能力，并把基層政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。
廣泛動(dòng)員社會(huì)資源。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)管理的社會(huì)資源投入主要有三種來源：一是各種機(jī)構(gòu)的內(nèi)部社會(huì)管理投入，如作為現(xiàn)代企業(yè)社會(huì)責(zé)任組成部分的企業(yè)社會(huì)投入；二是各種民間非營(yíng)利組織的社會(huì)投入，這些組織在啟動(dòng)以后也部分地通過非營(yíng)利的有償服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自我維持和發(fā)展；三是各種形式的社會(huì)捐贈(zèng)，包括慈善捐助。比較起來，我國(guó)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理方面的資源投入主要還是國(guó)家財(cái)政投入，社會(huì)資源投入比較有限。例如，2009年我國(guó)慈善捐助總額為509億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP總量的0.17%、財(cái)政總收入的0.75%。而同期美國(guó)社會(huì)慈善捐款總額達(dá)到3000億美元，相當(dāng)于美國(guó)當(dāng)年GDP總量的約2%、財(cái)政總收入的約10%。因此，完善有利于慈善捐助健康發(fā)展的稅收制度和慈善組織制度，推動(dòng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任建設(shè)，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源投入社會(huì)管理，形成參與社會(huì)管理的宏大志愿者隊(duì)伍，是我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理迫切需要研究的重要課題。
關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)；服務(wù)大廳；社區(qū)公共服務(wù)；服務(wù)模式
中圖分類號(hào)：D6693 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0040-03
一、問題的提出
公共服務(wù)供給是政府的基本職責(zé)所在，也是公共管理研究的核心問題。以英國(guó)《濟(jì)貧法》為標(biāo)志，早期公共服務(wù)主要針對(duì)特殊人群，以社會(huì)救助為主要內(nèi)容。二戰(zhàn)后伴隨著各國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)問題的增多，國(guó)民對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的上升及各國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，歐美各國(guó)開始了大范圍的社會(huì)服務(wù)普及運(yùn)動(dòng)，社會(huì)服務(wù)的立法和實(shí)踐得到極大發(fā)展。20世紀(jì)70年代以后，受全球經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)的影響，西方各國(guó)政府提供公共服務(wù)的效果捉襟見肘，每況愈下。由此，英美等國(guó)以新公共管理理論為指導(dǎo)，率先開始了政府部門的民營(yíng)化改革，并引領(lǐng)了波及全球范圍的公共部門改革浪潮，其中機(jī)構(gòu)化（agencification）運(yùn)動(dòng)更是起到推波助瀾的作用。
1988年，英國(guó)時(shí)任首相撒切爾夫人宣布批準(zhǔn)《改善政府管理：下一步方案》，標(biāo)志著創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)（executive agency）的開始，隨后相繼成立了130多個(gè)機(jī)構(gòu)，[1]政府宣布將把90%的公務(wù)員轉(zhuǎn)到機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)執(zhí)行著政府不同性質(zhì)的職能，所涉及的公共活動(dòng)范圍非常廣泛，如社會(huì)福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發(fā)、救濟(jì)金辦理、就業(yè)管理、會(huì)議服務(wù)、軍需供應(yīng)、工商注冊(cè)、專利保護(hù)、破產(chǎn)服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、地產(chǎn)登記、藥品管制、天氣預(yù)報(bào)、農(nóng)牧漁業(yè)服務(wù)等。[2]隨后，這股風(fēng)潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。機(jī)構(gòu)化被視為是政府行政系統(tǒng)內(nèi)部決策與執(zhí)行的分離，這在很大程度上解決了社會(huì)服務(wù)需求增多而導(dǎo)致的政府職能擴(kuò)張與政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)壓力之間的矛盾。
轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的巨大變化，社會(huì)問題與社會(huì)服務(wù)的需求激增。政府面臨精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與提高服務(wù)質(zhì)量的雙重壓力，特別是在服務(wù)型政府理念之下，如何在控制政府規(guī)模的同時(shí)滿足公共服務(wù)需求，這是擺在各級(jí)政府面前的重大課題。近年來社區(qū)作為承接社會(huì)服務(wù)的重要載體，發(fā)揮了越來越突出的作用。我國(guó)部分地市根據(jù)政府的要求，做出大膽嘗試，探索各種不同的社區(qū)服務(wù)形式，產(chǎn)生了一些值得借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織也因此得到了快速發(fā)展。但總體來看，社區(qū)組織和公共服務(wù)體系的建設(shè)還處于初級(jí)階段，實(shí)踐中還有很多問題有待解決。其中，如何創(chuàng)新社區(qū)管理模式，整合社區(qū)服務(wù)載體，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，以進(jìn)一步滿足社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求等問題顯得尤為重要。
二、我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)的基本形式及存在問題分析
社區(qū)公共服務(wù)是指在一定的地域范圍內(nèi)以滿足社區(qū)成員的需要為目標(biāo)，以社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，面向社區(qū)全體居民提供公益、公共服務(wù)以及便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容的，無償、低償或有償服務(wù)相結(jié)合的多層次、多功能的社會(huì)服務(wù)。[3]福利性和公益性被視為是社區(qū)公共服務(wù)的基本屬性。1987年民政部在武漢召開第一次城市社區(qū)服務(wù)會(huì)議，1989年在杭州又召開了全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，此后，社區(qū)服務(wù)廣泛興起，發(fā)展迅速，規(guī)模日益壯大。伴隨行政體制改革及事業(yè)單位改革的深入，社區(qū)越來越成為承載城市社會(huì)公共服務(wù)和居民自主服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。在具體的實(shí)踐中，出現(xiàn)了幾種代表性的服務(wù)形式――服務(wù)大廳、流動(dòng)服務(wù)站及為民服務(wù)模式，社區(qū)公共服務(wù)供給也呈現(xiàn)出階段性演化特征。
1服務(wù)大廳模式。該階段以建立社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)中心為標(biāo)志，基本做法是，在社區(qū)設(shè)置“敞開式辦公、一門式服務(wù)、一站式管理”的服務(wù)大廳，承接政府部門轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政管理事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)。這種模式自2000年武漢市江漢區(qū)探索實(shí)踐以來，掀起了全國(guó)各地社區(qū)體制改革的浪潮，先后出現(xiàn)了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽模式、鹽田模式、南京模式等獨(dú)具特色的城市社區(qū)公共服務(wù)體制。這些模式雖然出現(xiàn)在不同的地區(qū)，在改革的側(cè)重點(diǎn)上也各有差異，但總體來說，都是以社區(qū)公共服務(wù)的提供為重心，依托一定的公共服務(wù)設(shè)施和建立相應(yīng)的組織形成一定互動(dòng)關(guān)系的一種制度安排，有學(xué)者把其統(tǒng)稱為“社區(qū)工作站模式”，即“服務(wù)大廳模式”。[4]
2流動(dòng)服務(wù)站模式。社區(qū)服務(wù)大廳的設(shè)置在一定程度上滿足了城市固定區(qū)域內(nèi)人口相對(duì)集中的社區(qū)居民的需求。然而，對(duì)于一些自然條件比較惡劣的地區(qū)或者居民居住比較分散的大型社區(qū)，服務(wù)大廳設(shè)置上的固定性限制了其服務(wù)提供的可及性。作為對(duì)服務(wù)范圍的一種彌補(bǔ)，一些地區(qū)創(chuàng)新出流動(dòng)服務(wù)的方式，即流動(dòng)站模式。該模式主要針對(duì)山場(chǎng)廣袤、地域狹長(zhǎng)、交通不便、群眾辦事路途遠(yuǎn)等問題，采取流動(dòng)上門服務(wù)的方法，為群眾提供流動(dòng)服務(wù)，讓居民在家門口就能把事情辦好。流動(dòng)站模式以基層政府為依托，變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，以流動(dòng)性為主要特征，在向居民提供公共服務(wù)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了信息的雙向交流。一方面，將社區(qū)服務(wù)的咨詢和信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過程中，及時(shí)了解和掌握社區(qū)居民的動(dòng)態(tài)及需求，將新情況反饋給社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，流動(dòng)站采取“訂單化”的分類管理方式，工作人員從基層政府各職能部門抽調(diào)。
3為民服務(wù)模式。居民模式以社區(qū)居委會(huì)為依托，在社區(qū)設(shè)立居民事務(wù)全程代辦站，提供政務(wù)代辦、事務(wù)服務(wù)。2001年至2003年間，針對(duì)群眾反映的辦事難問題，浙江省玉環(huán)縣、重慶市大足縣、安徽省郎溪縣、山東省萊西市、北京市懷柔區(qū)先后開創(chuàng)為民服務(wù)。2008年1月19日萊西市的為民服務(wù)制獲得第四屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，在16家中央媒體的集中報(bào)道后，為民服務(wù)更是廣為傳播，各地政府競(jìng)相開展。從為民服務(wù)涉及的內(nèi)容來看，主要是居民日常生活急需的各種服務(wù)，發(fā)生在與居民的日常需求密切相關(guān)的公共服務(wù)供給部門。流動(dòng)服務(wù)站通過延伸服務(wù)線打破了社區(qū)服務(wù)提供上的地域限制，擴(kuò)展了服務(wù)范圍。而為民服務(wù)制則通過政府內(nèi)部的流程再造，改變政府的服務(wù)理念與工作方式，滿足了居民對(duì)便捷化、優(yōu)質(zhì)化服務(wù)的需求。
無論是作為社區(qū)服務(wù)主體的服務(wù)大廳模式還是作為補(bǔ)充的流動(dòng)服務(wù)站模式或是為民服務(wù)模式，表面來看，均改變了政府服務(wù)方式，提高了服務(wù)效率，在社會(huì)上也有不同程度的認(rèn)可度，然而，如果從轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社區(qū)管理模式、重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的角度來說，仍存在一些問題，主要是：
第一，需求導(dǎo)向不足。社會(huì)問題與社會(huì)需求是政府進(jìn)行社會(huì)管理的邏輯起點(diǎn)，社區(qū)居民是社區(qū)服務(wù)的對(duì)象，也是社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)指向，社區(qū)需求結(jié)構(gòu)決定著社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、方式和重點(diǎn)。以“需求為導(dǎo)向”的邏輯，體現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)的價(jià)值所在。經(jīng)過各地多年的社區(qū)管理與服務(wù)體制的探索和實(shí)踐，服務(wù)大廳模式的運(yùn)作已相對(duì)比較成熟。然而，以政府指令為導(dǎo)向的動(dòng)力機(jī)制和“自上而下”的行政思維限制了其發(fā)展空間。而作為對(duì)服務(wù)大廳模式在地域上和形式上補(bǔ)充的流動(dòng)站模式和居民模式，也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩。中國(guó)特有的壓力體制、逐級(jí)發(fā)包、目標(biāo)管理責(zé)任制不僅描繪了政府機(jī)構(gòu)任務(wù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，同樣也解釋了為民服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。[5]因此，無論服務(wù)大廳模式、流動(dòng)站模式還是居民模式，由于沒有從根本上明確社區(qū)服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，造成需求導(dǎo)向不足。
第二，管理層級(jí)混亂。從目前我國(guó)各地社區(qū)服務(wù)實(shí)踐探索來看，可以劃分為分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等幾種基本類型。[6]之所以會(huì)出現(xiàn)這么多不同的管理模式，還在于沒有從根本上理順社區(qū)管理體制，造成包括街道辦、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)服務(wù)站等多重治理主體間關(guān)系上的混亂。流動(dòng)服務(wù)站在本質(zhì)上是基層政府或各部門的派出機(jī)構(gòu)，居民制在組織結(jié)構(gòu)上，則借助現(xiàn)有的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會(huì)）、各組（小區(qū)），分別設(shè)立服務(wù)中心、服務(wù)站和點(diǎn)，或依托現(xiàn)有的行政服務(wù)中心來運(yùn)作。[5]從表面來看，服務(wù)大廳、流動(dòng)站、為民服務(wù)在提供公共服務(wù)上呈現(xiàn)互補(bǔ)效應(yīng)，實(shí)際上多重服務(wù)載體使得原本混亂的社區(qū)管理體制更加復(fù)雜。
第三，主體責(zé)任模糊。雖然在社區(qū)管理體制的探索中出現(xiàn)了諸如武漢百步亭、上海羅山會(huì)館這種走在社區(qū)治理前列的典型，政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量各司其職，合作共治，但是，從全國(guó)社區(qū)發(fā)展的整體情況來看，多數(shù)社區(qū)中心服務(wù)人員仍以政府公派為主，如果加上流動(dòng)服務(wù)站和服務(wù)站的工作人員則公派比例更高。流動(dòng)站的服務(wù)人員主要是從現(xiàn)有職能部門抽調(diào)，站的服務(wù)人員同樣主要來自現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或相關(guān)職能部門，員只是起穿針引線或督促作用，這實(shí)際上使得基層政府、各職能部門、街道、社區(qū)與民眾之間的關(guān)系更加復(fù)雜，進(jìn)一步模糊了相關(guān)主體的責(zé)任，同時(shí)也加劇了社區(qū)管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏靈活性專業(yè)性。由于服務(wù)大廳、流動(dòng)站、制的服務(wù)人員以公派為主，特別是流動(dòng)站與點(diǎn)作為基層政府或其職能部門的派出機(jī)構(gòu)，在本質(zhì)上其組織結(jié)構(gòu)與政府部門無異，同為官僚體制。那么，所有官僚體制存在的弊病同樣會(huì)出現(xiàn)在這些派出機(jī)構(gòu)上。帶著管理思維而非服務(wù)思維來提供公共服務(wù)，造成公益性有余而靈活性與專業(yè)性不足，服務(wù)質(zhì)量與效果勢(shì)必大打折扣。
三、服務(wù)模式――社區(qū)公共服務(wù)供給的應(yīng)然選擇
1改革社區(qū)管理體制。近年來在我國(guó)社區(qū)治理中各地政府一直試圖通過組織流程再造來探求整合社區(qū)資源的途徑，但由于改革理念上的偏差，一直未能擺脫“垂直整合”的傳統(tǒng)思路，各種嘗試沒能從根本上理順社區(qū)體制。城市社區(qū)在事實(shí)上形成了“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的治理結(jié)構(gòu)――市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)。[7]從社區(qū)服務(wù)管理體制來看，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)社會(huì)服務(wù)模式可以歸納為體制吸納型，即以政府為核心，通過一定的吸納渠道（社會(huì)服務(wù)方式）、吸納機(jī)制和吸納平臺(tái)開始將社會(huì)服務(wù)的提供職能與生產(chǎn)職能相分離，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有效分工與合作。[6]因此，從根本上來說，無論服務(wù)大廳模式、流動(dòng)站模式還是為民服務(wù)模式都只是政府提供社會(huì)服務(wù)的一種方式，在管理體制上也擺脫不了以政府為中心的行政框架。
2011年，民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中提出，逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系。新型社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，面臨著理念、體制、機(jī)制全方位的創(chuàng)新。最根本的是要打破既有的體制框架，理順管理主體間的關(guān)系，重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，建立以社會(huì)需求為導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)體系。改革的突破口就在于能否打破“體制吸納型”這一格局，以市場(chǎng)、社會(huì)為中心進(jìn)行體制創(chuàng)新。
自1951年蒂特馬斯（RTitmuss）第一次提出“社會(huì)服務(wù)”概念以來，高水平高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)已成為當(dāng)代福利國(guó)家一個(gè)最顯著的特征。伴隨著從早期的補(bǔ)缺型服務(wù)向普惠型服務(wù)的提升，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)模式也在不斷創(chuàng)新。特別是對(duì)制的靈活運(yùn)用，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共部門這一龐大系統(tǒng)工程的改造，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)服務(wù)的有效供給。
在我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)從補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，經(jīng)歷著與發(fā)達(dá)國(guó)家的類似階段，同樣面臨著政府與社會(huì)的系統(tǒng)改革。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，服務(wù)模式無疑是一個(gè)有益的嘗試。一般認(rèn)為，機(jī)構(gòu)是一個(gè)由專門的立法機(jī)關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專門職能的官方自主機(jī)構(gòu)，是一個(gè)獨(dú)立于政府序列和公務(wù)員體系之外的法定實(shí)體。[8]它們是承擔(dān)行政執(zhí)行職能的公法人，可以以自己的名義從事職業(yè)范圍內(nèi)的各種活動(dòng)，并由此承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。機(jī)構(gòu)意味著一種“分散化公共治理”[9]局面的出現(xiàn)。
借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，我們可以撤消目前作為政府職能部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)中心、流動(dòng)站或站，統(tǒng)一打造“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一綜合性的平臺(tái)。以社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的分類（主要有行政事務(wù)類、居務(wù)管理類和社會(huì)服務(wù)類）為基礎(chǔ)，將三類服務(wù)項(xiàng)目承接出去，在社區(qū)管理層面上實(shí)現(xiàn)政府決策與執(zhí)行的分離，基層政府就此脫離具體服務(wù)項(xiàng)目的提供，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)則扮演政府“大管家”的角色。街道辦不再作為基層社區(qū)管理單位，而是社區(qū)發(fā)展核心部，專司決策，負(fù)責(zé)與社區(qū)居委會(huì)協(xié)商制定社區(qū)發(fā)展政策與規(guī)劃；社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)社區(qū)公共服務(wù)具體項(xiàng)目的提供，由此實(shí)現(xiàn)政府職能自上而下的“縱向”分權(quán)到由里及外的“橫向”分權(quán)的轉(zhuǎn)變。這不僅可以從根本上改變目前社區(qū)管理體制上多頭管理的混亂局面，還能全面推動(dòng)社區(qū)管理體制重心下移的改革。
2構(gòu)建社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。第一，在人事安排上采取經(jīng)理負(fù)責(zé)制、合同制管理。首席執(zhí)行官（經(jīng)理）是機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，該職位向全社會(huì)開放，通過公開競(jìng)爭(zhēng)招聘產(chǎn)生，實(shí)行合同聘任制，只對(duì)社區(qū)發(fā)展核心部首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，與其他政府職能部門之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。在競(jìng)聘別重視吸引私營(yíng)部門的管理者擔(dān)當(dāng)此角色，借此引進(jìn)私營(yíng)部門的管理技術(shù)和工作作風(fēng)。機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、人員任用、工資福利、財(cái)務(wù)管理等享有自和獨(dú)立性。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)（即整合后的社區(qū)服務(wù)提供組織）與社區(qū)發(fā)展核心部（即改造后的街道辦）的關(guān)系，由過去的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。
第二，在組織架構(gòu)上以框架文件和首席執(zhí)行官為主要構(gòu)成要素?？蚣芪募巧鐓^(qū)發(fā)展核心部與首席執(zhí)行官之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，文件規(guī)定服務(wù)機(jī)構(gòu)的使命以及首席執(zhí)行官的職責(zé)和權(quán)限機(jī)構(gòu)存在的目標(biāo)，一般有效期為3到5年?？蚣芪募蚤L(zhǎng)期規(guī)劃和年度報(bào)告為基礎(chǔ)，社區(qū)發(fā)展核心部承擔(dān)制定框架文件并根據(jù)年度審查修改框架文件的責(zé)任，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即首席執(zhí)行官則對(duì)既定框架達(dá)到最佳結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。[2]
第三，在內(nèi)部管理上采用以項(xiàng)目制為主的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。在社區(qū)服務(wù)的主要類別中，除了涉及社區(qū)發(fā)展政策方面的行政事務(wù)需交社區(qū)發(fā)展核心部制定以外，其他行政事務(wù)和居務(wù)管理事項(xiàng)均可交由社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。即便像市容監(jiān)察、行政執(zhí)法、公共信息采集等這樣的行政事務(wù)，社區(qū)發(fā)展核心部也可授權(quán)委托社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。而對(duì)于大量涉及社會(huì)服務(wù)類的項(xiàng)目，社區(qū)機(jī)構(gòu)可以著眼于現(xiàn)代化的管理原則，采用企業(yè)化管理，以公眾需求為導(dǎo)向，通過公開招標(biāo)，合同出租，啟動(dòng)項(xiàng)目管理，明確業(yè)務(wù)范圍和責(zé)任機(jī)制，提高資金的使用效益。
四、結(jié)語
長(zhǎng)期以來我國(guó)行政制度的突出特點(diǎn)就是行政機(jī)構(gòu)從政策的出臺(tái)到執(zhí)行均需“對(duì)上負(fù)責(zé)”，委托鏈條是自上而下的。因此，無論是目前的服務(wù)大廳、流動(dòng)站亦或是為民服務(wù)均呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩。如果政府服務(wù)的理念沒有根本改變，任何形式上的改造只是換湯不換藥。社區(qū)管理體制及模式的創(chuàng)新重在實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)理念由目標(biāo)責(zé)任制向需求導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社區(qū)服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接以社會(huì)需求為導(dǎo)向，居民是委托人，而機(jī)構(gòu)是名副其實(shí)的人，承接居民交辦的事項(xiàng)。
現(xiàn)存的三種主要社區(qū)服務(wù)模式表面上看擴(kuò)大了服務(wù)范圍提高了服務(wù)質(zhì)量，實(shí)際來說卻使得政府各職能部門之間、基層政府與民眾之間的關(guān)系更加復(fù)雜，單從不同地市社區(qū)管理模式之多就足以證明管理體制本身的混亂。而服務(wù)模式意在打造真正意義上的一站式服務(wù)與一門化管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理體制的徹底變革，通過整合現(xiàn)存的各類社區(qū)服務(wù)載體，從而打破職能壁壘，理順管理體制。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立一方面分解了政府職能部門的功能，防止因政府社會(huì)服務(wù)功能擴(kuò)大而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)膨脹現(xiàn)象；另一方面，對(duì)合同制在不同領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用會(huì)帶來全新的公共治理格局，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
采用企業(yè)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，將服務(wù)出售給最適合的組織去承擔(dān)，后者可以是非營(yíng)利組織、私營(yíng)企業(yè)，由專門人才和部門完成技術(shù)性、專業(yè)性的工作，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)朝專業(yè)化、職業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，而這正是社區(qū)公共服務(wù)的價(jià)值所在。
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關(guān)鍵詞：漢代 孝倫理 社會(huì)化 教育
漢代孝倫理的社會(huì)化，是指孝倫理由家庭倫理變?yōu)樯鐣?huì)公德，是孝倫理由內(nèi)而外的異化。漢代統(tǒng)治者通過各種途徑將孝倫理推向社會(huì)。漢代孝倫理的社會(huì)化，不僅與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、思想意識(shí)分不開，而且與當(dāng)時(shí)的教育也是緊密聯(lián)系的。教育具有重要的倫理社會(huì)化功能，是統(tǒng)治者宣傳孝倫理的重要手段，也是對(duì)臣民進(jìn)行教化的重要途徑。教育分為家庭教育、社會(huì)教育、學(xué)校教育。孝倫理的最初教育是在家庭中誕生的，孝的教育是家庭教育的重要內(nèi)容。而孝倫理的社會(huì)化主要是通過社會(huì)教育和學(xué)校教育來實(shí)現(xiàn)的。
一、孝倫理的社會(huì)教育
孝倫理的社會(huì)教育是漢代孝倫理社會(huì)化的重要表現(xiàn)。所謂社會(huì)教育，即主要指道德教育。眾所周知，道德教育是從外部向社會(huì)成員灌輸倫理思想的過程。道德教育的重要特點(diǎn)在于，它能使被統(tǒng)治者根本不產(chǎn)生破壞倫理型政治秩序的念頭，即所謂“絕惡于未萌”，不知不覺地成為統(tǒng)治者需要的“順民”。漢代社會(huì)教育的形式十分多樣化，這里略舉幾例。
第一，統(tǒng)治者的示范教育。中國(guó)封建政治是一種倫理型政治，而這種倫理政治得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要條件便是封建君主的德行，因此封建君主的德行的好壞將直接影響到倫理政治的實(shí)際效果?！洞髮W(xué)》云：“上老老而民心孝，上長(zhǎng)長(zhǎng)而民心弟，上恤孤而民不倍（背）。”所以歷史上向來把統(tǒng)治者的道德示范作用看作是進(jìn)行道德教育的重要途徑。只要統(tǒng)治者率先垂范，帶頭遵守社會(huì)倫理道德，則上行下效，國(guó)泰民安?！缎⒔?jīng)?天子章》言：“愛親者，不敢惡于人；敬親者，不敢慢于人。愛敬盡于事親，而教加于百姓，刑于四海，蓋天子之孝也。”對(duì)統(tǒng)治者來說，行孝的基本要求是“愛敬盡于事親”，以身作則，帶頭行孝。漢代皇帝除高祖劉邦和世祖光武外，自西漢惠帝至東漢明帝以降皆以“孝”為謚?！稘h書?惠帝紀(jì)》中顏師古注曰：“孝子善述父之志，故漢家之謚，自惠帝以下皆稱孝也”。而且統(tǒng)治者也親自學(xué)習(xí)《孝經(jīng)》，如昭帝、宣帝、順帝等。在兩漢帝王中，漢文帝以親嘗湯藥侍奉其母竇太后而被列入“二十四孝”，也是唯一一位被列為“二十四孝”的最高統(tǒng)治者。天子的率先垂范在更為廣泛的意義上，也是一種更為有力的教化措施。
第二，地方官吏的教育。漢代的各級(jí)官吏上至郡守，下至亭長(zhǎng)都以推行教化為己任。他們?cè)谕菩袊?guó)家法令的同時(shí)，注重以孝倫理來教化治理民眾，從而推進(jìn)孝倫理的社會(huì)化。這其中循吏所發(fā)揮的作用是不可忽視的。東漢劉寬，延嘉八年（165年）征拜尚書令，遷南陽太守，“每行縣止息亭傳，輒引學(xué)官祭酒及外士儒生執(zhí)經(jīng)對(duì)講。見父老慰以農(nóng)里之言，少年勉以孝悌之訓(xùn)。人感德興行，日有所化?！背鹩[是地方官吏中對(duì)民眾進(jìn)行孝的教育的典型。初到亭時(shí)，陳元之母告陳元不孝，仇覽認(rèn)為是自己“教化未及至耳”，并未立即下令按不孝罪處以極刑，而是親自到陳元家對(duì)其進(jìn)行教育，并與之《孝經(jīng)》，使陳元成為有名的孝子。以孝的標(biāo)準(zhǔn)選拔屬吏也是循吏進(jìn)行孝倫理教育的方式之一。如黃香至孝，十二歲即被“太守劉護(hù)聞而召之，署門下孝子，甚見愛敬?！狈朵枋鸸Σ?，在職期間，嚴(yán)整疾惡，“其有行違孝悌，不軌仁義者，皆帚跡斥逐，不與共朝。顯薦異節(jié)，抽拔幽陋。”
第三，“孝悌”、“三老”的基層教育。在漢代社會(huì)的基層，還有設(shè)置“孝悌”、“三老”等專門的教化之官。“孝悌”是掌握漢代基層社會(huì)中農(nóng)民倫理道德行為和社會(huì)風(fēng)尚的鄉(xiāng)官，他們是孝的倫理道德的體現(xiàn)者。漢代農(nóng)村中有關(guān)孝行方面的很多事情，如教育、表彰、勸誡等，都是由他們承擔(dān)的。有關(guān)秦漢的鄉(xiāng)里組織，《漢書?百官公卿表》記載“大率十里一亭，亭有長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，三老掌教化……皆秦制也?！比险乒芙袒胺灿行⒆禹槍O，貞女義婦，讓財(cái)救患，及學(xué)士為民法式者，皆扁其門，以興善行?！庇萌险乒芙袒兄厥獾囊饬x。因?yàn)閭惱淼赖陆袒瘍H靠政治和法律的權(quán)威是難以達(dá)到目的的，更不能依靠強(qiáng)制，而主要依靠有道德影響力的人的號(hào)召和引導(dǎo)，而“三老”正符合此人選的需要。因?yàn)椤叭稀北旧砭腕w現(xiàn)了“孝道”。賈山指出說：“尊養(yǎng)三老，視孝也?！薄靶?、“三老”的孝倫理教育，大大推動(dòng)和促進(jìn)了孝倫理社會(huì)化的過程，即促進(jìn)了孝倫理精神在漢代社會(huì)普及的過程。
二、孝倫理的學(xué)校教育
學(xué)校是教化之本源，《禮記?學(xué)記》：“化民成俗，必由乎學(xué)?！惫糯鷮W(xué)校教育的主要目的是社會(huì)道德教化。陸賈在《新語?道基》中強(qiáng)調(diào)唯有通過學(xué)校教育這個(gè)途徑才能更好地進(jìn)行教化，“民知畏法而無禮義，于是中圣乃設(shè)辟雍庠序之教，以正上下之儀，明父子之禮，群臣之義，使強(qiáng)不凌弱，眾不暴寡，貧貪鄙之心，興清潔之行?！闭鐓嗡济阆壬赋龅模骸肮糯鷮W(xué)校本講教化，非重學(xué)業(yè)，漢人猶有此見解?！绷硪环矫?，孝倫理要真正地被人們所接受，并且成為自覺的行為準(zhǔn)則，必須向人們進(jìn)行此思想的灌輸，而這種灌輸必須是有組織的、持續(xù)的、系統(tǒng)的、強(qiáng)而有力的。漢代正是通過學(xué)校教育來進(jìn)行這種灌輸?shù)摹?/p>
在漢代學(xué)校教育的主要內(nèi)容是經(jīng)學(xué)，以宣揚(yáng)“三綱五常”。漢代學(xué)校對(duì)孝倫理的教育正是通過教授《孝經(jīng)》來實(shí)現(xiàn)的?！缎⒔?jīng)》在漢代逐漸確立其經(jīng)學(xué)地位，并且成為全國(guó)各級(jí)學(xué)校的必讀書目和基本教材。漢平帝元始三年（3年）夏，安漢公奏立學(xué)官，“郡國(guó)曰學(xué)，縣、道、邑、侯國(guó)曰校。校、學(xué)置經(jīng)師一人。鄉(xiāng)曰庠，聚曰序。序、庠置《孝經(jīng)》師一人。” 五年下令“征天下通知……《五經(jīng)》、《論語》、《孝經(jīng)》、《爾雅》教授者，在所為駕，一封軺傳，遣詣京師。”這就從制度上建立了在基層傳播《孝經(jīng)》的庠序機(jī)構(gòu)，設(shè)立了專門人員，標(biāo)志著《孝經(jīng)》由上層傳播到民間，推動(dòng)《孝經(jīng)》的社會(huì)化。漢代私學(xué)興盛，對(duì)于推動(dòng)儒家孝倫理的社會(huì)化具有積極的作用。因?yàn)槊耖g私學(xué)也同官辦學(xué)校一樣，重視孝的教育。漢代學(xué)童在蒙學(xué)階段前期習(xí)字，后期學(xué)習(xí)《孝經(jīng)》、《論語》，接受儒家倫理教育，進(jìn)入初讀經(jīng)書階段后，必讀《孝經(jīng)》和《論語》。如《裴注三國(guó)志?魏書十一》記載：邴原入私學(xué)，“一冬之間，誦《孝經(jīng)》《論語》”。就學(xué)校教育的主要內(nèi)容和目的可以看出“孝”在其中的位置。
在此影響下，《孝經(jīng)》的傳播逐漸下移。漢明帝就曾下詔“自期門、羽林之士，悉令通《孝經(jīng)》章句”，匈奴亦遣子入學(xué)。漢代偏遠(yuǎn)地區(qū)亦學(xué)《孝經(jīng)》。宋梟為涼州刺史，曾謂蓋曰：“涼州寡于學(xué)術(shù)，故屢致反暴，令欲多寫《孝經(jīng)》，令家家習(xí)之，庶或使人知義”。 東漢時(shí)期，《孝經(jīng)》作為必讀書目，出現(xiàn)了“自天子下至庶人，上下通《孝經(jīng)》者”的局面。如果說儒家五經(jīng)的教授還不到社會(huì)基層，那么，《孝經(jīng)》的傳授倒是自天子至庶人，上至京師，下至偏遠(yuǎn)之地，都在學(xué)習(xí)《孝經(jīng)》，這從一個(gè)側(cè)面說明，孝倫理已經(jīng)真正的社會(huì)化。
通過以上論述，我們可以看出漢代孝倫理的社會(huì)化情況。孝倫理由家庭內(nèi)部擴(kuò)展至家庭之外，同時(shí)也把父子之間的親情之愛推廣到社會(huì)，使全社會(huì)做到“愛親者，不敢惡於人，敬親者，不敢慢於人”。正是孝倫理的社會(huì)教育和家庭教育極大地推動(dòng)了孝倫理走上社會(huì)，走向民間，從而在社會(huì)生活中最大限度地發(fā)揮其功能和作用。漢代依賴教育的手段，使孝的觀念滲透到人的精神生活中，從而人們受血緣紐帶的緊緊束縛，實(shí)現(xiàn)《孝經(jīng)》所設(shè)計(jì)的“災(zāi)害不生，禍亂不作”的安定局面。
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著眼總體要求，突出“三個(gè)環(huán)節(jié)”
孝感市民政局堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭，按照“認(rèn)識(shí)高一層、學(xué)習(xí)深一步、實(shí)踐先一著、剖析解決突出問題好一籌”的要求，抓住局領(lǐng)導(dǎo)班子、各二級(jí)單位和機(jī)關(guān)科室主要負(fù)責(zé)人這個(gè)重點(diǎn)，牢牢把握教育實(shí)踐活動(dòng)的“牛鼻子”。
一、突出“自主式”揭擺。嚴(yán)格用《》的各項(xiàng)規(guī)定作為衡量和反省的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把教育實(shí)踐活動(dòng)當(dāng)作自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有效舉措，緊盯“”，深入開展“六查六看”，即查形式主義，看是否求真務(wù)實(shí)；查，看是否脫離群眾；查享樂主義，看是否貪圖享受；查奢靡之風(fēng)，看是否鋪張浪費(fèi)；查履職盡責(zé)，看是否敷衍塞責(zé)：查遵章守紀(jì)，看是否違紀(jì)違法，切實(shí)把鏡子照好、把問題找全、把形象畫準(zhǔn)。
二、突出“互動(dòng)式”剖析。結(jié)合局領(lǐng)導(dǎo)班子老化的實(shí)際，在主動(dòng)揭短亮丑的同時(shí)，采取上級(jí)點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)提、自己找、互相幫、集體議等方式，相互查找“”和思想解放不夠、改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)等問題，做到“知無不言、言無不盡”“有則改之、無則加勉”。采取召開黨小組會(huì)、支部黨員大會(huì)、支部委員會(huì)、民主生活會(huì)等方式，以的精神積極健康地開展批評(píng)和自我批評(píng)，切實(shí)把自己身上的“灰塵”洗掉。
三、突出“分類式”整改。對(duì)原則性問題。要抓住不放，一查到底，嚴(yán)肅處理。對(duì)共性問題，要針對(duì)成因，通過建章立制加以解決。對(duì)個(gè)性問題，要堅(jiān)持因人施教，解決問題，，努力做到黨員干部受教育、為民服務(wù)上臺(tái)階。
著眼加快發(fā)展，搞好“三個(gè)結(jié)合”
民政部門肩負(fù)著保障和改善民生的重要職能。只有加快民政事業(yè)發(fā)展，才能更好地履行保障和改善民生職能，切實(shí)發(fā)揮民政部門的兜底作用。要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，把教育實(shí)踐活動(dòng)與促進(jìn)民政事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，切實(shí)做到兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)、兩檢驗(yàn)。
一、與促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合。緊緊圍繞市委、市政府大力推進(jìn)“五個(gè)跨越”、建設(shè)“五個(gè)城市”和推進(jìn)第三次創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持安全管理、維穩(wěn)、資金管理、隊(duì)伍建設(shè)“四條底線思維”，堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新不動(dòng)搖，以完善社會(huì)救助和社會(huì)福利機(jī)制、創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制、加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)事務(wù)管理、加強(qiáng)民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)民政干部隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，著力建設(shè)幸福民政、和諧民政、服務(wù)民政、項(xiàng)目民政和滿意民政，促進(jìn)民政事業(yè)科學(xué)發(fā)展跨越式發(fā)展。
二、與破解難題相結(jié)合。當(dāng)前，孝感市民政部門踐行黨的群眾路線，要著力破解四個(gè)方面的難題。一是要破解社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)較低的問題。認(rèn)真貫徹落實(shí)市政府有關(guān)精神，今年4月份之前將城市低保月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)提高到243元，農(nóng)村低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)提高到107元，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到集中供養(yǎng)4600元/年、分散供養(yǎng)3400元/年，城鄉(xiāng)低保對(duì)象醫(yī)療救助比例由50%提高到60%。年封頂線由5000元提高到10000元，努力使我市社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)高于全省和武漢城市圈平均水平，達(dá)到全國(guó)平均水平。二是要破解市本級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題。大力推進(jìn)市本級(jí)項(xiàng)目建設(shè)。今年要著力推進(jìn)市社會(huì)福利和醫(yī)療康復(fù)中心二期項(xiàng)目建設(shè)。加快推進(jìn)市兒童福利院項(xiàng)目建設(shè)，確保今年5月底前投入使用。加快推進(jìn)市救助管理站遷建工程建設(shè)，力爭(zhēng)6月底投入使用。三是要破解養(yǎng)老服務(wù)不足的問題。推進(jìn)改革創(chuàng)新，建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，大力扶持興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，緩解床位不足、社會(huì)化養(yǎng)老比例不高的問題。加大農(nóng)村福利院新、改、擴(kuò)建力度，改善軟硬環(huán)境。四是要破解村（社區(qū)）服務(wù)水平不高的問題。加強(qiáng)社區(qū)干部業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，3月底前對(duì)全市所有社區(qū)干部進(jìn)行一次集中培訓(xùn)，進(jìn)一步提高社區(qū)干部的工作能力和水平。免費(fèi)為村（社區(qū)）發(fā)放12萬元的培訓(xùn)教材，幫助提高基層工作能力。
三、與規(guī)范管理相結(jié)合。民政工作貫徹落實(shí)黨的群眾路線，要把規(guī)范管理作為解決服務(wù)群眾“最后一公里”的重中之重。一是規(guī)范城鄉(xiāng)低保管理。堅(jiān)決落實(shí)“城鄉(xiāng)低保十五不準(zhǔn)”，規(guī)范申請(qǐng)、核查、審批和公示公開程序，切實(shí)解決“關(guān)系?！?、“人情?！?。二是規(guī)范婚姻登記服務(wù)。大力完善婚姻登記“四個(gè)分開”、“四個(gè)公開”和“四項(xiàng)制度”，提高婚姻登記管理水平，努力樹立民政為民的良好形象。三是規(guī)范殯葬服務(wù)。強(qiáng)化殯葬基本服務(wù)、延伸服務(wù)和部分喪葬用品管理。堅(jiān)持基本服務(wù)與選擇公開，推行“清單式”自愿選擇服務(wù)，引導(dǎo)群眾理性消費(fèi)和明白消費(fèi)。四是規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)。大力總結(jié)推廣應(yīng)城市社會(huì)福利中心“公建民營(yíng)”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)公辦福利機(jī)構(gòu)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。認(rèn)真貫徹落實(shí)民政部等國(guó)家五部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，解決養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度不高、服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)等問題。
著眼糾風(fēng)正紀(jì)，用好“三個(gè)抓手”
充分運(yùn)用進(jìn)村入戶、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、典型引領(lǐng)三個(gè)抓手，邊查邊改，邊整邊改，切實(shí)增強(qiáng)教育實(shí)踐活動(dòng)的針對(duì)性和實(shí)效性。
一、注重在進(jìn)村入戶中利民惠民。一是開展“三進(jìn)三訪”活動(dòng)。組織局機(jī)關(guān)全體人員和二級(jí)單位中層以上干部，深入到群眾中去，開展以“進(jìn)行一次民政政策落實(shí)情況大檢查、查看一個(gè)民政服務(wù)窗口、走訪一所農(nóng)村福利院、召開一次征求意見座談會(huì)”為主要內(nèi)容的“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村組、進(jìn)農(nóng)戶，訪福利院、訪低保戶、訪困難優(yōu)撫對(duì)象”“三進(jìn)三訪”活動(dòng)。二是組織“五開展”活動(dòng)。組織局機(jī)關(guān)全體人員和局屬事業(yè)單位班子成員開展傳統(tǒng)教育、結(jié)親幫扶、開門納諫、專題講座和“七項(xiàng)”整治活動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化理想信念、體察民情、聽取民聲、改進(jìn)工作。
關(guān)鍵詞：地方公共事務(wù)； 政府壟斷； 治理危機(jī)；新思維
一、公共事務(wù)及其治理的傳統(tǒng)方式
（一）公共事務(wù)及其“公共屬性”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)
近代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利的確立，社會(huì)出現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，社會(huì)事務(wù)被劃分為公共事務(wù)與私人事務(wù)。私人事務(wù)即私人領(lǐng)域的事務(wù)，它與個(gè)人或周圍少數(shù)人的私人利益相關(guān)，其收益由私人所得、成本由個(gè)人承擔(dān)，因而應(yīng)由市場(chǎng)交易和個(gè)人自主處理。政府不得隨意規(guī)定、干預(yù)或替代私人領(lǐng)域的事務(wù)，更不得以追求“公意”為借口強(qiáng)迫社會(huì)“化私為公”。確保私人事務(wù)的自主性，既是調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性、維護(hù)公民自由、市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮的基礎(chǔ)。
公共事務(wù)是指與一定地域共同體成員公共利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù)。公共事務(wù)是公共利益的外在體現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)生活中主要體現(xiàn)為一定共同體成員普遍需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其具體內(nèi)容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共項(xiàng)目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會(huì)成員提供各種社會(huì)服務(wù)，等等 。[1]公共事務(wù)追求的是公共利益，其成本由一定共同體成員共同承擔(dān)、收益也歸一定共同體成員所共享，應(yīng)采取集體行動(dòng)加以解決。
公共事務(wù)的根本屬性是其“公共性”，即公共事務(wù)產(chǎn)生于社會(huì)公共需求，對(duì)其治理是為了實(shí)現(xiàn)和滿足一定的公共利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)于私人事務(wù)而言，公共事務(wù)具有如下“公共屬性”：（1）效用的不可分割性；（2）消費(fèi)的非排他性；（3）取得方式的非競(jìng)爭(zhēng)性；（4）提供目的的非營(yíng)利性；（5）生產(chǎn)的規(guī)模性；（6）績(jī)效衡量的困難性。其中的核心特征是非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，分別體現(xiàn)了公共事務(wù)在產(chǎn)權(quán)方面的社會(huì)“共有”性質(zhì)和消費(fèi)方面的社會(huì)“共享”性質(zhì)。
公共事務(wù)的“公共屬性”，使得公共物品與公共服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)往往存在“搭便車”、不合作等機(jī)會(huì)主義行為，無法通過市場(chǎng)交易自主實(shí)現(xiàn)，這既是“市場(chǎng)失靈”的關(guān)鍵所在，也是“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”[2]的原因。因此，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共物品與公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由專門的公共管理機(jī)構(gòu)——政府來壟斷性地生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。而且，政府是一定地域合法壟斷著強(qiáng)制力的制度安排，在課稅、運(yùn)用財(cái)政貨幣政策等動(dòng)用資源能力和許可、禁止等普遍性強(qiáng)制力方面具有優(yōu)勢(shì)，可以在公共利益的名義下對(duì)公共事務(wù)作出安排，克服公共產(chǎn)品與公共服務(wù)生產(chǎn)與消費(fèi)中的上述問題，并實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
（二）公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)方式：政府壟斷
公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理方式是政府壟斷的。這種制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協(xié)調(diào)者或公共利益的代表者；二是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)如果采取私人生產(chǎn)方式，難以解決消費(fèi)中的“搭便車”行為以及供給不足等問題，客觀上需要求助于政府。邁克爾·泰勒的一句話很好地概括了這兩種理由：“如果沒有國(guó)家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己的提供某些特定的公共物品?！盵3]
在這種“公私”二元分離的思維下，盡管自由主義者和政府主義者對(duì)政府壟斷公共事務(wù)的范圍與程度上存在著認(rèn)識(shí)上的差異，但他們都默認(rèn)政府壟斷公共事務(wù)的必要性與合法性，因而形成了兩種典型意義的政府壟斷公共事務(wù)模式。
自由主義者站在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與個(gè)人理性計(jì)算的立場(chǎng)上認(rèn)為：個(gè)人利益的絕對(duì)優(yōu)先性、與私人事務(wù)的自主性，既是市場(chǎng)機(jī)制的基本邏輯，也是社會(huì)運(yùn)行的基本動(dòng)力和人類繁榮的基礎(chǔ)；為了防止私人對(duì)自我利益的追逐而導(dǎo)致社會(huì)秩序的沖突，才需要政府“這個(gè)必要的邪惡”作出相應(yīng)的制度安排；為了防止同樣是自利性質(zhì)的政府可能會(huì)濫用強(qiáng)權(quán)，危害市場(chǎng)自由與公民自由，有必要對(duì)政府權(quán)限與功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。無論自由主義的具體形態(tài)隨著時(shí)代如何變化，這些主張基本上沒有改變。如古典自由主義的代表人物亞當(dāng)·斯密將政府的義務(wù)規(guī)定為三項(xiàng)：保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人免受其他的侵害或壓迫；出于公益目的建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。[4]當(dāng)代自由主義者基本上秉承了亞當(dāng)·斯密以來的古典自由主義傳統(tǒng)，依據(jù)個(gè)人自由至上原則和對(duì)政府的極度不信任，盡可能減少政府主持公共事務(wù)的范圍與數(shù)量。在整個(gè)20世紀(jì)，雖然自由主義的呼聲一直不斷，但現(xiàn)實(shí)中隨著公共生活的日新月異，尤其是二戰(zhàn)后公民權(quán)利要求的逐步擴(kuò)大，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，人類社會(huì)回到亞當(dāng)·斯密的自由放任時(shí)代顯然是不可能的，政府廣泛承攬公共事務(wù)是西方世界的普遍事實(shí)。
政府中心論者站在對(duì)政府與社會(huì)不一致的人性觀和集體理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，作出了完全相反的判斷：社會(huì)是由無數(shù)無知、盲動(dòng)、自私的個(gè)體組成的，他們不會(huì)也不能夠自動(dòng)地追求公共利益，甚至可能利用各種機(jī)會(huì)主義去損害公共利益，因而需要作為“公益”化身的政府來代表全社會(huì)和最長(zhǎng)久的利益；政府的責(zé)任就是盡可能地為社會(huì)謀求“公益”，而且政府的理性與“無私精神”使其有能力實(shí)現(xiàn)上述責(zé)任與任務(wù)；為維護(hù)和不斷增進(jìn)公共利益，政府應(yīng)盡量擴(kuò)大政府介入社會(huì)生活的范圍與程度。政府中心論的觀點(diǎn)是從反駁古典自由主義開始的。從19世紀(jì)中葉起，資本主義社會(huì)的各種矛盾日趨加重，經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來越頻繁，貧富差距越來越大。當(dāng)時(shí)的一些學(xué)者如托馬斯·H·格林、J·A·霍布森、哈羅德·拉斯基、R·M·麥基弗等人認(rèn)為，政府再也不能像過去那樣無所作為了，而應(yīng)積極地干預(yù)社會(huì)生活，促進(jìn)社會(huì)福利。在政府干預(yù)的歷史進(jìn)程中， “和凱恩斯主義對(duì)這一進(jìn)程的發(fā)展具有重大的意義，他們促成了政府干預(yù)的合法化”[5]。社會(huì)主義國(guó)家根據(jù)的思想建立了公有制經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃體制，政府不僅自上而下、一統(tǒng)到底地包攬了一切公共事務(wù)，而且還以單位制為核心來配置一切權(quán)力、資源和社會(huì)福利?！皼]有單位，一個(gè)城里人就無法生存，他不僅沒有穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)來源，也沒有保障他合法權(quán)益的組織，完全被排斥在社會(huì)之外”[6]。資本主義國(guó)家根據(jù)凱恩斯理論在二戰(zhàn)后普遍確立了政府干預(yù)體制，建立了完善的福利經(jīng)濟(jì)體系，個(gè)體生活從“搖籃到墳?zāi)埂?，“無不受到政府活動(dòng)的影響”[7]。
可見，近代以來，除了自由資本主義時(shí)期由于公共生活較為簡(jiǎn)單，政府承攬的公共事務(wù)較少外，無論社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，政府都在事實(shí)上廣泛承攬和壟斷了大量公共事務(wù)，盡管它們的政府壟斷公共事務(wù)的范圍有所差異。
二、政府壟斷公共事務(wù)的治理危機(jī)
政府壟斷公共事務(wù)的做法，在工業(yè)時(shí)代還有一定可行性與可能性，但在信息化與全球化時(shí)代則遇到了前所未有的危機(jī)。20世紀(jì)80年代以來，隨著福利社會(huì)在西方國(guó)家危機(jī)的加重以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義國(guó)家的破產(chǎn)，政府壟斷公共事務(wù)的可能性與可行性越來越受到人們的質(zhì)疑。
從理論上分析，政府壟斷公共事務(wù)所產(chǎn)生的種種弊端的根源，在于政府自身理性與結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷：（1）政府及其官員雖然具有追求公共目的的一面，但客觀上也存在自利性。政府的自利性往往導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用與腐敗，不僅使公共利益扭曲和異化，而且還損害了經(jīng)濟(jì)自由的根基，使社會(huì)資源造成浪費(fèi)。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市場(chǎng)失敗”一樣也存在信息不對(duì)稱問題，公共需求得不到有效顯示或有效認(rèn)定，常常出現(xiàn)與社會(huì)需求不一致的供給，要么過剩要么不足，要么有些人得到滿足有些人得不到滿足。此外，政府對(duì)公共事務(wù)采取的是強(qiáng)制性、標(biāo)準(zhǔn)化的供給，公民又缺乏自主選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)，無論“公意”還是“公害”產(chǎn)品與服務(wù)，只能被動(dòng)“接受”。（3）由于缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)和外部壓力、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入與產(chǎn)出的分離性質(zhì)以及產(chǎn)出結(jié)果的模糊性與難以度量性、官員個(gè)人工作努力與合理收入難以建立有機(jī)的聯(lián)系、代議制及社會(huì)對(duì)政府及其官員行為監(jiān)督方面也存在信息不對(duì)稱等原因，導(dǎo)致政府部門及其官員激勵(lì)與約束機(jī)制的不足。
從社會(huì)現(xiàn)實(shí)上分析，當(dāng)代世界各國(guó)政府都面臨著共同的難題：一方面是公民對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領(lǐng)域和公共問題；另一方面是政府的疲于應(yīng)付，財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)日益困繞著政府。這兩方面的危機(jī)具體表現(xiàn)為：（1）政府規(guī)模日趨膨脹。在過去的一百年里，“國(guó)家在規(guī)模和任務(wù)方面都已經(jīng)夢(mèng)幻般地膨脹起來”。[8]政府職能擴(kuò)張、公共財(cái)政開支的不斷增加、政府機(jī)構(gòu)與公職人員的迅速增加，不僅嚴(yán)重限制了市場(chǎng)功能的發(fā)揮，而且也制造了大量浪費(fèi)問題，降低了社會(huì)資源配置的整體效率。此外，政府壟斷性的服務(wù)，既造成人們對(duì)政府的懶惰心理和依賴性，也打擊了私人部門、志愿性組織和非政府組織（NGOs）的積極性，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)對(duì)公共事務(wù)和公共利益的普遍性憤怒與冷漠。正如克老斯·奧費(fèi)所言：“福利國(guó)家使人為難的奧秘在于，它對(duì)資本主義積累的影響很可能變成破壞性的……，然而它的廢除卻可能是徹底毀滅性的”[9]，無論減少福利還是增加稅收，都將引起人們的強(qiáng)烈反抗。（2）傳統(tǒng)官僚制的管理危機(jī)。在信息時(shí)代，注重規(guī)則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，其部門主義、形式主義、官僚主義、信息失真、協(xié)調(diào)困難、關(guān)注過程而忽視結(jié)果、關(guān)注局部效率而忽視整體效率、組織專橫、缺乏人文關(guān)懷精神、行動(dòng)遲緩與僵化、效率低下、缺乏創(chuàng)新和回應(yīng)性等負(fù)面效應(yīng)日漸凸顯，引發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿。“重塑政府”與“打破官僚制”[10]，成為時(shí)代對(duì)政府不滿意的最響亮口號(hào)。（3）政府的信任危機(jī)。面對(duì)信息化和全球化所帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型、社會(huì)一致性的解體和后現(xiàn)代文化的分裂、各種公共問題的日益復(fù)雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對(duì)政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會(huì)信任危機(jī)與合法性危機(jī)。這種對(duì)政府的信任危機(jī)，直接導(dǎo)致了20世紀(jì)晚期“反國(guó)家主義”[11]狂朝的出現(xiàn)，并加劇了社會(huì)公共生活的整體性危機(jī)[12]。
可見，在政府直接壟斷公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的情形下，由于政府自身的內(nèi)在理性與結(jié)構(gòu)缺陷，在現(xiàn)實(shí)中也存在著“政府失效”問題。20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)掀起了一股全球性、持續(xù)性的行政改革浪潮。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)不僅僅是政府內(nèi)部官僚制技術(shù)的完善、政府對(duì)企業(yè)治理工具與市場(chǎng)機(jī)制的簡(jiǎn)單引入、政府內(nèi)部的分權(quán)與權(quán)力下放，也不是政府與市場(chǎng)“非此即彼”的政策搖擺，而是對(duì)公共事務(wù)的“公共屬性”及其治理方式進(jìn)行的反思和探索。
三、地方公共事務(wù)治理方式的反思與探索
（一）對(duì)地方公共事務(wù)“公共屬性”的再認(rèn)識(shí)
1、 地方公共事務(wù)的層次性與區(qū)域性
公共事務(wù)具有縱向的層次性。按照區(qū)域?qū)傩?，公共事?wù)可分為國(guó)際性公共事務(wù)、全國(guó)性公
共事務(wù)、不同層級(jí)地方行政區(qū)的公共事務(wù)、社區(qū)性公共事務(wù)。公共選擇的代表人物布坎南認(rèn)為：人們總是關(guān)心與自己利益密切相關(guān)的事務(wù)，“個(gè)人往往與大于他們自己和直系家庭較大的社會(huì)發(fā)生關(guān)系和表示一致”，而這些社會(huì)成員“在地理上和人數(shù)上都是次國(guó)家規(guī)模”的；中央政府號(hào)召的所謂“國(guó)家利益”或“國(guó)家目標(biāo)”，在全體國(guó)民心目中則相對(duì)較少，只有“在面對(duì)經(jīng)證實(shí)的和明顯的外部威脅”時(shí)才能發(fā)揮作用；更主要的是，那些本身充當(dāng)“統(tǒng)治者”的人，與不居官位的“被統(tǒng)治者”一樣，也沒有多少“國(guó)家利益”思想，他們認(rèn)同的只是各種不同的“次國(guó)家團(tuán)體”的利益。[13]這表明，公共事務(wù)總是與一定社會(huì)共同體利益相關(guān)的公共事務(wù)。如果僅從抽象意義上談公共事務(wù)，公共利益就可能處于虛置狀態(tài)或被“掌權(quán)者”任意扭曲和侵蝕的狀態(tài)。因此，對(duì)與不同層級(jí)和區(qū)域共同體成員利益密切相關(guān)的地方公共事務(wù)，必須采取由不同共同體低到高的方式逐次解決，即應(yīng)保證社區(qū)、基層政府解決其公共事務(wù)的優(yōu)先性。這樣安排的目的在于，這些共同體成員對(duì)該公共事務(wù)所涉及的公共利益關(guān)注程度最高，對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求顯示的信息將更加客觀，從而既有利于在現(xiàn)實(shí)中更好地聚合和實(shí)現(xiàn)公共利益，也有利于增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給力量。
2、 地方公共事務(wù)的差異性與多樣性
與全國(guó)性公共事務(wù)的整體性不同，地方公共事務(wù)具有顯著的差異性與多樣性。不同行政
區(qū)和民族地區(qū)，由于生活方式、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)發(fā)展階段的差異，對(duì)一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)確定的公共事務(wù)范圍與內(nèi)容，對(duì)另一個(gè)行政區(qū)和民族地區(qū)來說，則可能不適用；不同社區(qū)，由于社群之間的差異，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求也存在較大差異。恰恰是地方公共事務(wù)的多樣性和差異性，“檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)，以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營(yíng)利性基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實(shí)踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會(huì)和生長(zhǎng)空間。”[14]這表明：只有中央政府與地方政府之間、不同層級(jí)的地方政府之間的制度安排是分權(quán)化的，政府才能實(shí)現(xiàn)對(duì)不同共同體公共利益實(shí)際需求的回應(yīng)性；社區(qū)組織、民間社團(tuán)以及公民的志愿性與自發(fā)性行動(dòng)，利用其自身機(jī)制的自主性、靈活機(jī)動(dòng)性，可以在地方公共事務(wù)治理方面發(fā)揮著拾遺補(bǔ)缺的作用，從而增加地方公共事務(wù)治理的社會(huì)資本。
3、地方公共事務(wù)的相對(duì)性
公共事務(wù)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性是與私人事務(wù)相比較而言的，現(xiàn)實(shí)中各類公共產(chǎn)品與公
共服務(wù)之間往往有著不同的公共性“純度”；而地方公共事務(wù)與全國(guó)性公共事務(wù)相比，其公共性也有著不同的“純度”：（1） 從空間上看，地方公共事務(wù)的范圍具有相對(duì)性，如某個(gè)城市或社區(qū)的綠化對(duì)該城市或小區(qū)內(nèi)部來說是公益物品，但對(duì)于該城市或社區(qū)以外的人來說其公共性卻在降低。（2）從時(shí)間上看，有些地方公共事務(wù)具有明顯的階段性與動(dòng)態(tài)性，往往會(huì)隨著時(shí)展而發(fā)生變化。隨著收費(fèi)技術(shù)的提高，以前共同使用卻無法實(shí)行分割或付費(fèi)消費(fèi)的公共物品和服務(wù)現(xiàn)在可以很容易地進(jìn)行分割或排他性收費(fèi)，如有線電視、收費(fèi)公路；以前一些無法展開競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)的公共物品和服務(wù)也可以引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如私人也可以參與基礎(chǔ)設(shè)施的融資、修建和管理；即使政府提供的某些傳統(tǒng)服務(wù)，隨著政府服務(wù)內(nèi)容的多元化以及人們需求的個(gè)性化與多樣化也具有了私人性質(zhì)，如關(guān)于氣象信息的特殊服務(wù)。（3）從具體情況來看，物品的屬性與其當(dāng)時(shí)所處的具體情況是相關(guān)聯(lián)的，“例如人人所熟知的公路，其屬性在不同的條件下會(huì)有不同的變化。在不擁擠，也不收費(fèi)的情況下，它就是一個(gè)純粹的公益物品；在擁擠且收費(fèi)的情況下，它則具有純粹私益物品的性質(zhì)；不擁擠但要收費(fèi)的公路，就象是有空位的電影院一樣，是一種俱樂部資源；擁擠但不收費(fèi)的公路，其性質(zhì)則與公共池塘資源相似。”[15]地方公共事務(wù)“公共屬性”的相對(duì)性表明：公共產(chǎn)品與公共服務(wù)既可以采取政府供給與壟斷生產(chǎn)的方式，也可以采取政府規(guī)劃和供給，而具體生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)管理則利用市場(chǎng)力量、社會(huì)民間力量或政府與它們合作的方式；同時(shí)，這也為作為消費(fèi)者的公民的自主選擇提供了可能性。
4、地方公共事務(wù)的主要內(nèi)容是公共服務(wù)
從橫向意義上，地方公共事務(wù)可分為管制型（如國(guó)家法律、國(guó)家安全、社會(huì)治安、公共秩
序、消費(fèi)安全等）與服務(wù)型（如基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、社會(huì)保障、醫(yī)療保健、疾病防治）兩大類。對(duì)社會(huì)公眾來說，不同社會(huì)群體對(duì)這兩類公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的種類、數(shù)量、質(zhì)量、層次、強(qiáng)度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度與方式：管制型的公共事務(wù)可以更多依賴政府，而服務(wù)型的公共事務(wù)可以采取利用民間力量的社會(huì)化機(jī)制和企業(yè)力量的市場(chǎng)機(jī)制以及可供社會(huì)公眾自主選擇的多元化方式。隨著民主觀念的發(fā)展以及社會(huì)公眾對(duì)政府服務(wù)的不斷提高，即使政府的管制行為也應(yīng)當(dāng)納入服務(wù)體系和服務(wù)視角中來。因此，如何提供高效、高品質(zhì)、多元化的公共服務(wù)，越來越成為地方公共事務(wù)治理的主要課題。
（二）地方公共事務(wù)治理的新思維
對(duì)地方公共事務(wù)“公共屬性”的反思，顯示了近代社會(huì)以來所確立的“公私”二元分離格局在當(dāng)今時(shí)代的局限性，以及破除政府對(duì)地方公共事務(wù)壟斷的必要性與可能性，這為公共行政改革中引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，構(gòu)建政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)組織合作的多元主體的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與復(fù)合型、多樣性的地方公共事務(wù)制度安排提供了新的思維。從宏觀視角加以分析，這種新思維主要包括如下九個(gè)方面：
（1）確立市場(chǎng)自主與公民自由的優(yōu)先價(jià)值，減少政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不當(dāng)介入或干預(yù)。現(xiàn)實(shí)中的公共行政改革表現(xiàn)為收縮政府職能的范圍，政府從一些“不該管、管不了、也管不好”的社會(huì)領(lǐng)域中退出，確保私人事務(wù)的自主治理。具體方向包括通過私有化或民營(yíng)化減少政府主導(dǎo)地方公共事務(wù)的職能范圍，增加市場(chǎng)配置社會(huì)資源的空；放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的控制和管制，提升市場(chǎng)配置社會(huì)資源的自由度；確保公民的各項(xiàng)自由和權(quán)利，鼓勵(lì)公民自主處理私人事務(wù)并自主承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的中國(guó)來說，實(shí)現(xiàn)政府由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，就尤為重要。
（2）推進(jìn)社區(qū)自治，發(fā)揮社區(qū)自主解決社會(huì)基層公共事務(wù)的功能。社區(qū)在社會(huì)基層的自我管理和自我服務(wù)方面具有廣泛的功能。社區(qū)公共事務(wù)的民主自治（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）及其協(xié)商與和諧精神，既是原始的民主傳統(tǒng)風(fēng)尚，也是現(xiàn)代民主政治的起源和基礎(chǔ)；社區(qū)公共事務(wù)的自我管理，既是公民社會(huì)存在的最基本形式，也是整個(gè)社會(huì)管理的基礎(chǔ)，還是公眾連接政府的橋梁，更是社會(huì)公眾凝聚力量對(duì)政府進(jìn)行制約的依托；社區(qū)廣泛的公共服務(wù)（包括社區(qū)保健、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)教育與培訓(xùn)、社區(qū)福利事業(yè)、社區(qū)互助、管理公共財(cái)產(chǎn)、開展文化活動(dòng)、開展體育活動(dòng)、進(jìn)行社區(qū)公共建設(shè)、保障社區(qū)公共安全、社區(qū)志愿者行動(dòng)等），既是最貼近社會(huì)公眾需求的服務(wù)，也能充分調(diào)動(dòng)大家參與的積極性和公共關(guān)懷精神。我國(guó)的社區(qū)自治組織主要是城市中的居民委員會(huì)和農(nóng)村中的村民委員會(huì)，它們是自我服務(wù)、自我管理、自我教育和自我發(fā)展的社會(huì)組織。在城市，隨著我國(guó)單位體制改革的深入，居民由“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)配置資源的作用日益突出，居民與所居社區(qū)的關(guān)系將越來越密切；在農(nóng)村，隨著村民自治組織的健全與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治組織發(fā)揮在公民參與與公共服務(wù)方面作用也越來越突出。健全、自主的居民自治組織與村民自治組織既是中國(guó)公共管理的重要主體，也是地方公共事務(wù)治理的主要力量。因此，要充分確保社區(qū)自治的各項(xiàng)權(quán)利，發(fā)揮社區(qū)在基層社會(huì)公共事務(wù)方面的自管理和自我服務(wù)功能。
（3）推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，利用市場(chǎng)力量和市場(chǎng)機(jī)制提升公共服務(wù)的供給能力與供給質(zhì)量。隨著市場(chǎng)力量的崛起，地方公共事務(wù)的治理將更多引入市場(chǎng)力量和市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)于服務(wù)性的地方公共事務(wù)，政府主要承擔(dān)規(guī)劃、組織和監(jiān)督的功能；具體公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，采取政府授權(quán)、委托、特許經(jīng)營(yíng)、合同制、簽約外包、服務(wù)購買、政府補(bǔ)助等形式，由其他公共部門、政府與私人部門合作、私人部門以市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式具體提供；公共服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)也采取憑單制、服務(wù)代用券等政府規(guī)定的消費(fèi)者自主選擇或用者付費(fèi)消費(fèi)等不同方式。這種政府供給、市場(chǎng)化生產(chǎn)、消費(fèi)者自主選擇的公共服務(wù)機(jī)制，更好地顯示和滿足了公共需求的多樣化，有助于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給能力。
（4）推進(jìn)公共管理的社會(huì)化，發(fā)揮民間社會(huì)力量在地方公共事務(wù)治理的功能。民間社會(huì)力量，是一個(gè)組成要素非常寬泛的概念，除了社區(qū)自治組織外，還包括各種非政府的公共部門（如國(guó)有企業(yè)、國(guó)有事業(yè)單位）、各種利益團(tuán)體、社會(huì)中介組織、民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營(yíng)利組織等，有人稱之為“第三部門”。民間社會(huì)力量是市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”只外的“第三只手”，對(duì)私人事務(wù)的處理和政府的某些職能，都起著重要的替代或輔作用。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有事業(yè)單位，雖具有相對(duì)于政府的獨(dú)立性，卻直接或間接地為政府職能目標(biāo)服務(wù)；各種政黨和利益團(tuán)體，可以直接處理一定階層和社會(huì)集團(tuán)或群體內(nèi)部的事務(wù)，也是一定群體的社會(huì)成員與政府聯(lián)系的紐帶；社會(huì)中介組織為市場(chǎng)活動(dòng)中的企業(yè)之間、企業(yè)與消費(fèi)者之間供各種服務(wù)，也為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)公眾之間的溝通與協(xié)調(diào)提供橋梁和媒介；民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營(yíng)利組織等民間公益組織，以非營(yíng)利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、資金來源的多元性等特性，直接服務(wù)于社會(huì)弱勢(shì)群體和特定群體，滿足其基本需要（如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、法律咨詢等方面的社會(huì)救助、扶貧幫困和慈善行動(dòng)），社會(huì)救助服務(wù)，或直接服務(wù)于社會(huì)公益事業(yè)（從事環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)、大型社會(huì)活動(dòng)，興辦民間教育和福利院、敬老院、孤兒院以及救質(zhì)的基金會(huì)等公益事業(yè)），為社會(huì)提供公共服務(wù)。中國(guó)民間社會(huì)力量的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是：積極推進(jìn)政企分開、政事分開，確保國(guó)有企業(yè)和國(guó)有事業(yè)單位的相對(duì)自主權(quán)與公益性；積極推進(jìn)現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)中介組織的非行政化和自主化，鼓勵(lì)民間社會(huì)組織的自主發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)它們的引導(dǎo)和依法活動(dòng)的監(jiān)管。只有具有健全而發(fā)達(dá)的民間社會(huì)力量，所謂“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。
（5）建立多層級(jí)、分權(quán)化的政府權(quán)力與責(zé)任體系，增加對(duì)社會(huì)公共利益需求的回應(yīng)性。根據(jù)公共利益與特定共同體成員的關(guān)聯(lián)性，地方公共事務(wù)具有不同層級(jí)的行政區(qū)屬性，其中基層政府處理的公共事務(wù)與社會(huì)公眾的公共利益最密切。建立多層級(jí)、分權(quán)化的政府權(quán)力與責(zé)任體系，確保基層政府處理區(qū)域內(nèi)地方公共事務(wù)的優(yōu)先權(quán)與自主性，不僅有利于發(fā)揮基層政府地方知識(shí)與地方信息的優(yōu)勢(shì)，而且可以使“政府更接近人民”。世界銀行1999的年度報(bào)告認(rèn)為，“全球化與地方化”將是21世紀(jì)世界發(fā)展的潮流。地方化的好處是有助于提升基層民眾的參與，增加其對(duì)行政區(qū)內(nèi)公共需求回應(yīng)的行動(dòng)能力，建立更有效、更具回應(yīng)性和對(duì)民眾負(fù)責(zé)的地方政府[16]；同時(shí)，也有助于同一層級(jí)行政區(qū)之間的既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，從而提升地方公共利益實(shí)現(xiàn)的水平。為此，地方公共事務(wù)的治理，應(yīng)建立基層政府自治優(yōu)先、多層級(jí)政府復(fù)合治理的公共權(quán)力格局與公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中的公共行政改革除了要實(shí)現(xiàn)政府向社區(qū)、公民、社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力外，政府體系內(nèi)部也要確立合理的分權(quán)與責(zé)任結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層政府自主處理基層公共事務(wù)的自治權(quán)限，同時(shí)鼓勵(lì)不同區(qū)域的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作。對(duì)中國(guó)而言，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的合理化，不僅要處理好中央政府與省級(jí)政府的關(guān)系，而且還要處理好省級(jí)政府與縣級(jí)政府、縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其上下級(jí)政府職能部門之間的關(guān)系，上級(jí)政府及其職能部門要向下級(jí)政府及其職能部門轉(zhuǎn)移更多的權(quán)力與責(zé)任，尤其是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府的處理本行政區(qū)公共事務(wù)的自主權(quán)利。只有在下級(jí)政府無力處理，或涉及更大行政區(qū)范圍的公共事務(wù)，才由上一級(jí)行政區(qū)政府處理。這種政府內(nèi)部的多中心，充分考慮了公共利益與特定共同體的關(guān)聯(lián)性，既有利于公共利益的最終實(shí)現(xiàn)，也有助于提升政府的合法性。
（6）在地方公共事務(wù)多元主體的治理結(jié)構(gòu)中，要求正確處理政府與其他社會(huì)行為主體之間的關(guān)系。要改變政府過去對(duì)公民、廠商、社會(huì)組織的管理與被管理、控制與被控制關(guān)系，形成一種更強(qiáng)調(diào)服務(wù)、相互依賴、互動(dòng)合作的新關(guān)系。為此，公共行政改革中要弱化政府對(duì)公民、公民、廠商、社會(huì)組織的控制功能，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)措施（如開放式服務(wù)、一條龍式服務(wù)、單一窗口式服務(wù)、明確作出各種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量的承諾、簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)與程序、改變工作作風(fēng)等），提高政府服務(wù)的滿意度；政府與公民、廠商、公民組織之間，要構(gòu)建相互依賴與互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系，形成地方公共事務(wù)治理中政府、市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新局面；政府的主要職責(zé)是對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以及對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)無力解決的公共事務(wù)扮演著“最后一著”的補(bǔ)救角色，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)自治理力量進(jìn)行必要的依法監(jiān)管。但這種政府職責(zé)與角色，并不是建立一個(gè)至高無上的政府。相反，政府承擔(dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能夠使各式各樣的自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)及后果等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。[17]
（7）維持公共領(lǐng)域的開放性，確保地方公共事務(wù)治理過程中的民主性。在政府壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)下，即使根據(jù)代議制原則存在著社會(huì)民主參與機(jī)制，但這種參與也是間接性、從屬性和工具性的。公共管理視角下地方公共事務(wù)的治理，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的主導(dǎo)性、直接性民主參與。除了間接民主的代議制及公民的自組織民主機(jī)制外，公共行政改革中要不斷增進(jìn)政府活動(dòng)的公開性與透明性，使社會(huì)公眾和廠商可以更直接地了解公共事務(wù)治理的實(shí)踐過程；各種公開討論的公共論壇、聽證制度、公眾參與制度，使各級(jí)政府更加關(guān)注民意訴求，公眾意見和建議對(duì)公共決策有著更大的影響。社會(huì)自組織機(jī)制的民主性、政府行政的公開性，有助于對(duì)公共利益和公共需求進(jìn)行充分的顯示、協(xié)商、聚合，從而提升公共利益分配的公平性與公正性。對(duì)中國(guó)地方政府來說，要以加入世貿(mào)組織為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，建立政務(wù)公開的信息披露制度和公眾參與機(jī)制。
（8）根據(jù)政府自身理性與結(jié)構(gòu)的局限性，健全對(duì)地方政府行政行為的監(jiān)督和制約機(jī)制，確保地方行政的高效、廉潔與公正。在這方面，除了不斷改進(jìn)傳統(tǒng)代議制以加大委托壓力與強(qiáng)度、提高政府公開性以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、通過司法審查及政府內(nèi)部監(jiān)督以約束和控制腐敗與權(quán)力濫用外，最主要的是在政府部門之間和政府內(nèi)部建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高行政效率與公共服務(wù)質(zhì)量。
（9）通過引入企業(yè)管理機(jī)制和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，不斷改革地方政府的官僚制組織體制。在控制方式上，要強(qiáng)化以目標(biāo)、產(chǎn)出結(jié)果的行為導(dǎo)向，建立以服務(wù)對(duì)象為主體的外部績(jī)效評(píng)估體系，來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的注重投入與內(nèi)部程序的控制體系；在預(yù)算方式上，以零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算替代傳統(tǒng)的預(yù)算方式；在組織運(yùn)作方式上，引進(jìn)企業(yè)的戰(zhàn)略管理、質(zhì)量管理、結(jié)果管理、標(biāo)桿管理、目標(biāo)管理、靈活用工、績(jī)效工資制等機(jī)制和管理技術(shù)；在組織結(jié)構(gòu)方面，設(shè)計(jì)政策制定與提供服務(wù)相分離的模式，決策相對(duì)集中化、執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化、決策與執(zhí)行的關(guān)系契約化；在組織文化方面，引進(jìn)和培育政府人員的顧客導(dǎo)向、回應(yīng)性、不斷創(chuàng)新、組織學(xué)習(xí)、責(zé)任共同分擔(dān)等新型組織文化；在組織分工與流程方面，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造政府的部門、層級(jí)分工與工作流程，建立整合性、快捷性的“電子政府”等。
Abstract Since modern times， under the dualistic theory on society affairs of mankind， we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property， The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world， the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.
Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought
注釋:
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[10] 參見(美)戴維 ˙奧斯本，特德˙蓋布勒.改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M].周敦仁等譯. 上海:上海人民出版社，1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government ， Reading， MA. : Addison - Wesley.; Barzelay，1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley， CA: University of California Press.
[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17， No.1
[12] 關(guān)于這方面的論述請(qǐng)參閱：(德)尤爾根˙哈貝馬斯.合法性危機(jī)[M].劉北成，曹衛(wèi)東譯. 上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡爾˙博格斯.政治的終結(jié)[M].陳家剛譯.北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2001.
[13] 參見(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市場(chǎng)、國(guó)家：20世紀(jì)80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]，吳良健等譯. 北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.118.
[14] 王敏，王樂夫.公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)與利益共享——公共事務(wù)管理體制改革與開放的思考[J].學(xué)術(shù)研究.2001.11.73-78.
[15] 毛壽龍.IAPP理論及其現(xiàn)實(shí)意義[DB/OL].見IAPP網(wǎng)站.俱樂部資源是指具有共用性卻具有通過收費(fèi)而排他性使用的資源；公共池塘資源是指具有非排他性、可分別使用與可減少性的資源，兩者都屬于公私混合性質(zhì)的物品。