時(shí)間：2023-03-21 17:05:37
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論文摘要：公民環(huán)境權(quán)利是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的目的和手段。公民環(huán)境權(quán)利問題越來越受到國際社會(huì)的理論關(guān)注，而且不少國家的法律做出積極回應(yīng)。倚重行政環(huán)境權(quán)力而輕視公民環(huán)境權(quán)利是我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體制的基本特點(diǎn)，這很不利于我國的環(huán)境保護(hù)。我國環(huán)境保護(hù)法律應(yīng)當(dāng)確立公民在環(huán)境保護(hù)中的主體地位，并且具體確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)利。法律確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)利應(yīng)當(dāng)兩條進(jìn)路并行：與環(huán)境保護(hù)的公權(quán)力結(jié)合和與傳統(tǒng)私權(quán)利融合。
公民的環(huán)境權(quán)利(或稱為公民環(huán)境權(quán))是指公民擁有享有良好環(huán)境的權(quán)利，通常包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)。它區(qū)別于:(1)公民、集體或國家對環(huán)境資源的開發(fā)和利用權(quán);(2)國家在環(huán)境保護(hù)過程中擁有的立法、行政和司法的權(quán)力;(3)私法上與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的所有權(quán)、人身權(quán)和相鄰權(quán);(4)傳統(tǒng)人權(quán)理論中的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在當(dāng)今國際社會(huì)，公民的環(huán)境權(quán)利作為一項(xiàng)新興的基本人權(quán)而受到廣泛關(guān)注。本文試圖說明，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體制存在倚重行政環(huán)境權(quán)力而輕視公民環(huán)境權(quán)利的弊端;為實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境的有效保護(hù)，我國法律應(yīng)當(dāng)具體確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)利;法律確認(rèn)進(jìn)路應(yīng)兩路并行:與環(huán)境保護(hù)的公權(quán)力結(jié)合和與傳統(tǒng)私權(quán)利融合。
1環(huán)境保護(hù)中公民環(huán)境權(quán)利問題的提出
立法出于技術(shù)考慮，并不必然在法律規(guī)則中既對要素(假定條件、行為模式、法律后果)做出規(guī)定又對所要保護(hù)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行宣稱。如我國《民法通則》(文中涉及的法律法規(guī)均為簡稱)第一百一十七條第二款規(guī)定，“損壞國家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償”，該規(guī)則就并未對國家、集體和公民享有財(cái)產(chǎn)權(quán)及其內(nèi)容進(jìn)行表述。一般地，這樣簡潔的表述在司法實(shí)踐中并不會(huì)產(chǎn)生理解上的困難，因?yàn)檫@樣的表述不言自明或者是在另外的法律條文中對所要保護(hù)的權(quán)利及其內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定，在這些法律規(guī)則的背后，存在著一張清晰的權(quán)利譜系。然而在權(quán)利規(guī)定比較模糊的時(shí)候，法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的保護(hù)則無疑會(huì)受到一定的影響，我國環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)正面臨著這樣的問題。
我國從1978年首次在憲法中規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”以來，經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國形成了包括憲法、環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)境資源法、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)法、環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、國際環(huán)境保護(hù)公約以及刑法、民法相關(guān)規(guī)定在內(nèi)的龐大灼環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，并從“國家保護(hù)環(huán)境”出發(fā)，衍生出了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的一系列行政權(quán)力和義務(wù)。在我國實(shí)行的是各級政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制。環(huán)境保護(hù)方式呈現(xiàn)出了以政府管制為主的特征。在政府管制的模式下，政府對于環(huán)境保護(hù)享有廣泛的權(quán)力，宏觀上包括制定和完善環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)及政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，制定環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、目標(biāo)和計(jì)劃，制定環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行，進(jìn)行跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)等。微觀領(lǐng)域包括環(huán)境行政許可權(quán)，環(huán)境行政處罰權(quán)等等。政府通過行使環(huán)境權(quán)力，對環(huán)境違法主體科以相應(yīng)義務(wù)，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。此外，國家公權(quán)力還通過刑事手段介人環(huán)境保護(hù)，我國97刑法第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源罪”的規(guī)定就是重要的體現(xiàn)。
在政府控制的模式下，相對于國家的環(huán)境權(quán)力而言，我國公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定則顯得薄弱并且模糊不清。政府權(quán)力介人環(huán)保領(lǐng)域，并沒有明確以保護(hù)環(huán)境權(quán)利為目的。如《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的是“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展”(第1條)。這里的“保護(hù)環(huán)境”和“保護(hù)環(huán)境權(quán)利”雖然密切相關(guān)但是并不相同，前者從實(shí)用主義出發(fā)，以解決實(shí)際問題為目的，而后者以價(jià)值目標(biāo)為導(dǎo)向，事實(shí)上是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，也是目的和手段。我國從憲法到具體的行政法規(guī)，沒有專門對環(huán)境實(shí)體權(quán)利做出明確的規(guī)定，因此有學(xué)者認(rèn)為我國對于公民環(huán)境實(shí)體權(quán)利的規(guī)定是“隱形規(guī)定”。對于程序性權(quán)利，除了受到環(huán)境侵害的訴權(quán)以外，我國《環(huán)境保護(hù)法》還規(guī)定有檢舉控告權(quán)，《環(huán)境影響評價(jià)法》和《水污染防治法》規(guī)定在一定條件下享有知情權(quán)和建議權(quán)④，但都并不完善。此外，盡管有一些權(quán)利與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)，并在實(shí)踐中發(fā)揮著保護(hù)環(huán)境的作用，如所有權(quán)、人身權(quán)及相鄰權(quán)等的正面規(guī)定，但這并不是真正意義上的環(huán)境權(quán)利，因?yàn)槠渲髦疾⒉皇潜Ｗo(hù)環(huán)境法益。傳統(tǒng)民事權(quán)利制度對于環(huán)境保護(hù)力不從心，盡管現(xiàn)代民法理論中的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)及侵權(quán)理論都在發(fā)展，但它們離環(huán)境保護(hù)的要求相去甚遠(yuǎn)。如北京市某建筑工程公司在施工中因產(chǎn)生大量噪聲、震動(dòng)和粉塵，嚴(yán)重影響了周邊四戶村民的正常生活，四戶村民向北京市某區(qū)人民法院提起了民事訴訟，請求法院判令被告停止侵害，但某區(qū)人民法院經(jīng)審理后，以“不屬民事審判范圍”為由，駁回了原告要求被告“停止侵害”的訴訟請求。
2公民環(huán)境權(quán)利對于環(huán)境保護(hù)的意義
環(huán)境權(quán)利為人類一直自然地享有，并不隨著法律的改變而改變，因此也可稱為一項(xiàng)自然權(quán)利或基本人權(quán)，其正當(dāng)性是不證自明的。隨著工業(yè)革命帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染，人類開發(fā)利用環(huán)境的財(cái)產(chǎn)權(quán)與享有良好環(huán)境的權(quán)利產(chǎn)生沖突，才引起了現(xiàn)代意義上公民環(huán)境權(quán)利的關(guān)注和討論。即便是在這種沖突中，公民環(huán)境權(quán)利的正當(dāng)性也是不容質(zhì)疑的，問題的關(guān)鍵在于如何確定這種沖突中各種權(quán)利的位階關(guān)系和如何協(xié)調(diào)沖突。美國當(dāng)代著名學(xué)者彼得·S}溫茨(PeterS.Wenz)教授在《環(huán)境正義論》一書中寫到，“倘若發(fā)生沖突，財(cái)產(chǎn)權(quán)至少在某些時(shí)候應(yīng)該做出讓步”，“人權(quán)如此重要，不能為了更小的目標(biāo)而妥協(xié)。例如，人們不應(yīng)該為了他能夠擁有更廉價(jià)的電力而遭受癌癥的痛苦”。
就公民環(huán)境權(quán)利與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系來說，公民環(huán)境權(quán)利是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是目的和手段。政府權(quán)力對環(huán)境保護(hù)的廣泛介人，有著深刻的合理性，環(huán)境外部的不經(jīng)濟(jì)性⑤和為避免環(huán)境的公地悲?、薅夹枰畽?quán)力的介人才能予以克服。在國家，環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力固然來源于憲法的授權(quán)，但最終來源于民眾的授權(quán)?？梢哉f，權(quán)力都是直接或間接源于公民權(quán)利。英國早期啟蒙思想家托馬斯·霍布斯(ThomasHobbes)在論及國家的起源時(shí)認(rèn)為，人類是為了避免“一切人對一切人的戰(zhàn)爭”的自然狀態(tài)才“把大家所有的權(quán)力和力量付托給某一個(gè)人或一個(gè)能通過多數(shù)的意見把大家的意見轉(zhuǎn)化為一個(gè)意志的多人組成的集體”，這個(gè)個(gè)人或集體就是者，即霍布斯所說的“利維坦”。繼后的英國政治思想家約翰·洛克(JohnLocke)同樣認(rèn)為，“開始組織并實(shí)際組成政治社會(huì)的，不過是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會(huì)的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會(huì)或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府”。這些思想后來為1776年美國《獨(dú)立宣言》所采納，《獨(dú)立宣言》宣稱“我們認(rèn)為以下真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人們才在他們之間建立政府。而政府之正當(dāng)權(quán)力，是經(jīng)被統(tǒng)治者的同意而產(chǎn)生的”。時(shí)至今日，各國憲法基本都確立了“在民”，這是各國政府及公權(quán)力存在的合法性依據(jù)。我國憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。因此，在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系上，權(quán)利是權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，權(quán)力為保護(hù)權(quán)利而存在。環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力，同樣地來源于公民所具有的環(huán)境權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)利是環(huán)境權(quán)力存在的正當(dāng)性所在。從這個(gè)意義上講，公民環(huán)境權(quán)利為政府參與環(huán)境保護(hù)提供合法性的基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)應(yīng)以保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利為目的。
公民環(huán)境權(quán)利不僅為政府參與環(huán)境保護(hù)提供合法性的基礎(chǔ)，也是公眾參與環(huán)境保護(hù)的合法性基礎(chǔ)。近年來，我國因環(huán)境問題引發(fā)的以年均29%的速度遞增，人民群眾改善環(huán)境的迫切性與環(huán)境治理長期性的矛盾突出，環(huán)境問題已成為引發(fā)社會(huì)矛盾的“焦點(diǎn)”問題。這種非制度化公眾參與環(huán)境保護(hù)屬于公眾參與的非常態(tài)，由于非常態(tài)的公眾參與表現(xiàn)為組織的非程序性，動(dòng)機(jī)的多層次性，性質(zhì)的復(fù)雜性，行為的非理性以及后果的消極性，對國家的穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展有諸多的消極影響。公民有了法律上確認(rèn)的環(huán)境權(quán)利，就可以依據(jù)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利實(shí)施相關(guān)行為，可以要求義務(wù)主體為或不為一定的環(huán)境行為，在受到侵害時(shí)可以獲得法律上的救濟(jì)，同時(shí)也明確了公眾環(huán)境保護(hù)行為正當(dāng)性的邊界。因此，公民環(huán)境權(quán)利的確立對于公眾參與環(huán)境保護(hù)具有重要的意義。
公民環(huán)境權(quán)利不僅是主體參與環(huán)境保護(hù)的合法性基礎(chǔ)，而且在實(shí)際運(yùn)行中起著對公權(quán)力的制約作用。在公共選擇理論看來，政府在提供大多數(shù)(包括清潔環(huán)境在內(nèi)的)共用品和服務(wù)方面是低效的，表現(xiàn)為浪費(fèi)、冗員和低生產(chǎn)率，在行政權(quán)力介人市場的時(shí)候，可能還存在權(quán)力尋租的問題。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社會(huì)主體。在公共選擇中，實(shí)際上并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，社會(huì)上并不存在所謂的政府所追求的公共利益。從公共選擇理論上講，權(quán)力需要制約。從政治文明的發(fā)展來看，權(quán)力的制約問題可分為三個(gè)階段，即以權(quán)力制約權(quán)利階段、以權(quán)力制約權(quán)力階段和以權(quán)利制約權(quán)力階段。以權(quán)利制約權(quán)力，是指公民用自己的法律權(quán)利制約政府權(quán)力，以防止政府權(quán)力的變異和濫用，維護(hù)自身的合法權(quán)益和社會(huì)整體利益!。環(huán)境保護(hù)是利益沖突比較集中的領(lǐng)域，政府可能會(huì)為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧環(huán)境保護(hù)，也可能會(huì)為利益集團(tuán)的利益而犧牲環(huán)境利益，加上政府行為的低效性，公眾參與環(huán)境保護(hù)以權(quán)利制約權(quán)力就顯得尤為重要。
3域外公民環(huán)境權(quán)利考察
公民環(huán)境權(quán)利主要是由各類國際會(huì)議和文獻(xiàn)倡導(dǎo)的。1970年國際社會(huì)科學(xué)評議會(huì)在東京發(fā)表的《東京宣言》提出，“我們請求:把每個(gè)人享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權(quán)利和當(dāng)代傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種有富自然美的自然資源的權(quán)利，作為一項(xiàng)基本人權(quán)，在法律體系中確定下來”。1972年6月在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過了《人類環(huán)境宣言》，該宣言表達(dá)了這樣一種信念:人類有在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利。1973年在維也納歐洲環(huán)境部長會(huì)議上制定的《歐洲自然資源人權(quán)草案》中，環(huán)境權(quán)被認(rèn)為是新的人權(quán)并將其作為《世界人權(quán)宣言》的補(bǔ)充。1986年作為地區(qū)性人權(quán)文件的《人類與人民權(quán)利非洲》第24條規(guī)定，所有人民應(yīng)該享有能夠適合他們發(fā)展的一般的令人滿意的環(huán)境權(quán)利。1987年2月國際環(huán)境法專家組擬訂的《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則建議》指出:全人類對能滿足其健康和福利的環(huán)境擁有基本的權(quán)利。1989年《哥斯達(dá)黎加促進(jìn)和平與可持續(xù)發(fā)展的人類責(zé)任宣言》在序言中寫到:認(rèn)識到國際社會(huì)確認(rèn)人類有在保障尊嚴(yán)和福利的環(huán)境中生活的基本權(quán)利。1991年《關(guān)于國際環(huán)境法的海牙建議》確立了這樣一個(gè)原則:國家應(yīng)該承認(rèn)對于確保健康、安全和可持續(xù)生存與精神福利的個(gè)體與集體的基本環(huán)境人權(quán)。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》宣稱，人類享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利。1995年國際自然保護(hù)同盟起草的《環(huán)境與發(fā)展國際公約草案》第十二條規(guī)定:締約方努力逐漸全部實(shí)現(xiàn)任何人對環(huán)境的權(quán)利以及為了其健康、福利和尊嚴(yán)的足夠的發(fā)展水平。
在全球化的對環(huán)境權(quán)的呼吁中，部分國家以憲法的形式確立了公民的環(huán)境權(quán)利。如1980年《智利共和國憲法》第3章第19條規(guī)定:“所有的人都有權(quán)生活在一個(gè)無污染的環(huán)境中”。1980年《秘魯政治憲法》第2章第123條規(guī)定:“公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有生活在一個(gè)有利于健康、生態(tài)平衡、生命繁衍的環(huán)境的權(quán)利”。1987年《菲律賓憲法》規(guī)定:
“國家保障和促進(jìn)人民根據(jù)自然規(guī)律及和諧的要求，享有平衡的健康的環(huán)境的權(quán)利”。1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第42條規(guī)定:“每個(gè)人都有享受良好的環(huán)境和獲得關(guān)于環(huán)境狀況的信息的權(quán)利，都有要求因生態(tài)破壞導(dǎo)致其健康或財(cái)產(chǎn)受到損失而要求賠償?shù)臋?quán)利”。1993年《哈薩克斯坦共和國憲法》第12條規(guī)定:“共和國公民有享受有益于生活和健康的環(huán)境的權(quán)利”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球有四十多個(gè)國家即全球五分之一的國家通過的憲法或法律中都規(guī)定了環(huán)境權(quán)。其中，20世紀(jì)70年代以后通過的憲法和憲法修正案都沒有忽視這一權(quán)利。
除了憲法的規(guī)定外，部分國家還在環(huán)境保護(hù)的法律或法規(guī)中確立了公民環(huán)境權(quán)。如1979年美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:“國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任參與對環(huán)境的改善和保護(hù)”。1998年《法國環(huán)境法典》規(guī)定:“有關(guān)的法律和法規(guī)明確規(guī)定每位公民均有權(quán)擁有一個(gè)有益于健康的良好環(huán)境，并且由他們確保城市和鄉(xiāng)村地區(qū)之間的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展”。2002年《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第11條第1款規(guī)定:“每個(gè)公民都有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境免受經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)、自然的和生產(chǎn)性的緊急狀態(tài)引起的不良影響的權(quán)利，有獲得可靠的環(huán)境狀況信息和得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利”。
綜觀國外公民環(huán)境權(quán)利的文獻(xiàn)，我們可以發(fā)現(xiàn):(1)非官方領(lǐng)域?qū)τ诠駲?quán)利的呼吁或宣稱對于公民環(huán)境權(quán)利在法律上的確立起著巨大的推動(dòng)作用。這既反映了現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)環(huán)境問題的嚴(yán)峻態(tài)勢，也反映出了公眾對于環(huán)境保護(hù)所蘊(yùn)含著的巨大熱情和力量。(2)公民環(huán)境權(quán)利是一項(xiàng)基本權(quán)利，這一過去自然就獲得和享有的利益在受到侵害過后，開始尋求法律的保護(hù)，在傳統(tǒng)的人權(quán)內(nèi)容不能涵蓋環(huán)境權(quán)利內(nèi)容的情況下，不少國家直接將公民的環(huán)境權(quán)利明確寫人了憲法當(dāng)中，豐富了基本權(quán)利的內(nèi)容。公民環(huán)境權(quán)利也主要是被規(guī)范在憲法當(dāng)中，是作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利而存在的。(3)環(huán)境權(quán)的表述上各個(gè)界定并不相同，反映出了內(nèi)涵的豐富性，但其權(quán)利主體上并不包括國家，權(quán)利內(nèi)容并不包括主體對環(huán)境的開發(fā)和利用。因?yàn)閲覍τ诃h(huán)境保護(hù)具有的是權(quán)力和職責(zé)，與環(huán)境權(quán)利相去甚遠(yuǎn)，而對環(huán)境的開發(fā)和利用屬于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的范圍，環(huán)境權(quán)利是與環(huán)境保護(hù)的需要相聯(lián)系的。
4我國公民環(huán)境權(quán)利的法律確認(rèn)進(jìn)路
環(huán)境權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，這一權(quán)利在現(xiàn)實(shí)地受到威脅和侵害的時(shí)候，需要法律的確認(rèn)和保護(hù)。我國面臨的環(huán)境保護(hù)的形勢是嚴(yán)峻的，“主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴(yán)重，酸雨污染加重，持久性有機(jī)污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴(kuò)大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)”。環(huán)境保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢與制度層面公民環(huán)境權(quán)利的缺失有關(guān)，公民環(huán)境權(quán)利是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)、目的和手段。在相對單一的環(huán)境行政管制方式下，公民的環(huán)境權(quán)利訴求未能充分實(shí)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)組織不發(fā)達(dá)，司法權(quán)力保護(hù)環(huán)境的成效不明顯(環(huán)境公益訴訟難以得到支持)。因此，我國確立公民環(huán)境權(quán)利，既是正本清源明確環(huán)境保護(hù)的真諦，也是環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。
公民環(huán)境權(quán)利的確認(rèn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要達(dá)到有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量以及司法權(quán)力參與到環(huán)境保護(hù)中來，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的有效保護(hù)，我們認(rèn)為，在憲法確認(rèn)以公民享有良好環(huán)境為內(nèi)容的公民環(huán)境權(quán)后，可沿著兩條進(jìn)路對公民環(huán)境權(quán)利進(jìn)行細(xì)化。一是與環(huán)境保護(hù)的公權(quán)力相結(jié)合，在以權(quán)力保護(hù)環(huán)境的立法中注人公民環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容。這些權(quán)利主要包括:(1)環(huán)境知情權(quán)。即公民對環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息獲得的權(quán)利。(2)環(huán)境參與權(quán)。即公民擁有參與國家環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程，組成環(huán)保的團(tuán)體，實(shí)施公益性環(huán)境保護(hù)行為等權(quán)利。(3)環(huán)境行政請求權(quán)。即公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害后可以向環(huán)境行政部門請求保護(hù)的權(quán)利。對公民環(huán)境權(quán)利進(jìn)行細(xì)化的另一進(jìn)路是與傳統(tǒng)私權(quán)相融合，將公民環(huán)境權(quán)利在私法上進(jìn)行規(guī)定。這一類公民環(huán)境權(quán)利主要包括:清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、清潔產(chǎn)品權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、環(huán)境文化權(quán)、戶外休閑權(quán)、避免噪聲污染權(quán)等。超級秘書網(wǎng)
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工醫(yī)療保障制度弊端體制建設(shè)
農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村戶口卻在城市工作或正在城市尋找工作的群體。農(nóng)民工是中國特有的群體，是在我國二元結(jié)構(gòu)的夾縫中產(chǎn)生的一種特殊階層。農(nóng)民工問題是現(xiàn)階段我國社會(huì)的重大問題。本文在探討農(nóng)民工醫(yī)療保障問題時(shí)使用農(nóng)民工一詞，只是為了行文方便，并不代表作者贊同用農(nóng)民工一詞來定義這一特殊階層。
一、農(nóng)民工醫(yī)療保障現(xiàn)狀與弊端
1．農(nóng)民工基本上處于無保障狀態(tài)
據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查分析，截止2005年5月，我國農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工規(guī)模約為1.2億人，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工約為1億。據(jù)有關(guān)專家的預(yù)測，未來一段時(shí)期內(nèi)，如果政策不發(fā)生大的變化，外出務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量將以每年500萬人的速度持續(xù)增長。[1]但是，數(shù)量如此龐大的勞動(dòng)群體的健康狀況卻已經(jīng)到了令人擔(dān)憂的地步。農(nóng)民工多從事城市里最臟最累和最危險(xiǎn)的工作，從這個(gè)角度看，農(nóng)民工是最需要醫(yī)療保障的群體，但是這個(gè)最需要醫(yī)療保障的群體卻游離在城市的社會(huì)保障體系之外。在農(nóng)村，新型農(nóng)村合作醫(yī)療剛剛起步還處于試點(diǎn)階段，在城市他們是“邊緣人”無法融入城市，享受不到城鎮(zhèn)企業(yè)職工的醫(yī)療待遇。在他們受到病痛侵?jǐn)_時(shí)，多是拖延病情而不即使就醫(yī)。據(jù)2000年在北京的一份問卷調(diào)查顯示，36.4％的農(nóng)民工生過病，13.5％的農(nóng)民工生病在3次以上，生病以后，59.3％的人沒有花錢看病，而是硬挺過來，花錢看病的人均支出是885.46元，就業(yè)單位為他們看病的平均支出僅為72.3元，不足實(shí)際看病支出的1/12。[2]由此可見，農(nóng)民工基本上游離于社會(huì)保障體系之外，雖然許多大中城市為農(nóng)民工制定了一些醫(yī)療保障政策，但都存在種種弊端。
2．現(xiàn)行農(nóng)民工醫(yī)療保障的弊端
第一、因?yàn)閼艏贫鹊南拗?，農(nóng)民工生存在農(nóng)村與城市的夾縫中，醫(yī)療保障權(quán)利得不到制度保證。戶籍制度是為了證明公民身份，滿足社會(huì)管理的需要。然而，作為中國短缺經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相結(jié)合的產(chǎn)物，戶籍制度被作為一種行政管理手段得到運(yùn)用，并最終演變成“一個(gè)以戶籍制度為核心，包括教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療以及其他公共服務(wù)的城市居民身份的權(quán)利的制度”，“成為我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策的載體和核心?！盵3]農(nóng)民工生活在城市中，但其戶口卻是農(nóng)村的。這樣就存在一個(gè)矛盾，他們既享受不到城市為市民提供的各種醫(yī)療保障，而“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”又不能為其提供有效率的醫(yī)療保障。農(nóng)民工生活在城市邊緣，已經(jīng)成為一個(gè)新的弱勢群體。
第二，法律對農(nóng)民工的權(quán)利的保護(hù)不到位，其醫(yī)療保障權(quán)利得不到法律保障。首先，長久以來我國許多的法律法規(guī)都對農(nóng)民工存在立法歧視。如1999年國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條理》規(guī)定，失業(yè)主體僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年后失去工作的，只由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付一次性生活補(bǔ)助，不能享受城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。這種歧視性的立法制度，加劇了城鄉(xiāng)分化，人為地將農(nóng)民工列入城市的低層階級。立法漏洞使侵犯農(nóng)民工權(quán)利的行為難以被追究。同時(shí)，勞動(dòng)合同立法缺乏程序性規(guī)定和救濟(jì)手段，缺乏對雇主拖欠工資等違法行為的制裁性規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)立法沒有明確農(nóng)民工的權(quán)利。其次，我國缺乏農(nóng)民工享受社會(huì)福利的實(shí)體法，現(xiàn)有的社會(huì)福利立法基本上停留在民政福利，僅關(guān)注老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰。勞動(dòng)法除了在第76條作了宣言性規(guī)定外，尚無法律法規(guī)對農(nóng)民工的社會(huì)福利予以規(guī)定或者將農(nóng)民工勞動(dòng)福利納入調(diào)整城鎮(zhèn)原有職工福利體系，農(nóng)民工享有的社會(huì)福利少之又少。另外，現(xiàn)階段的司法威嚴(yán)受到了極大的挑戰(zhàn)，法律的正常執(zhí)行受到諸多不應(yīng)有的阻撓。例如，河南省許昌縣人民政府因107國道擴(kuò)建工程自1995年起拖欠該縣保安建筑公司工程款15.6萬元數(shù)年，到1998年6月，寫給該公司一紙欠條“完事”。2003年12月，許昌市中級人民法院終審判決許昌縣人民政府于判決生效后10日內(nèi)償還許昌縣保安建筑公司工程款15.6萬元。但是，許昌縣政府“就是不還錢”，手持法院判決書的農(nóng)民工仍拿不到自己的血汗錢。[4]福建省福州市晉安區(qū)鼓嶺鄉(xiāng)政府因續(xù)建該鄉(xiāng)柯坪水庫工程自1997年起拖欠農(nóng)民工工錢及工程款34萬元，以種種借口欠款8年不還，工程處和農(nóng)民討要工錢時(shí)，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)甚至說“該工程是上兩屆鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)辦的”，與他們無關(guān)。[5]行政力量過多的干預(yù)了司法力量，造成了農(nóng)民工的權(quán)利即使有立法保障，也得不到正確的實(shí)施。對農(nóng)民工來說，當(dāng)政府失去了其應(yīng)有的誠信，當(dāng)法律失去了其應(yīng)有的威嚴(yán)，他們在社會(huì)上生存的空間就會(huì)進(jìn)一步被擠壓。當(dāng)這種社會(huì)矛盾積壓到一定程度，很有可能產(chǎn)生巨大的社會(huì)動(dòng)蕩。
第三，各個(gè)城市為農(nóng)民工提供的各種社會(huì)保障得不到有效的統(tǒng)一。雖然國家還沒有為農(nóng)民工建立統(tǒng)一的社會(huì)保障，但各個(gè)地方政府已經(jīng)意識到并開始認(rèn)真對待這一問題。在過去數(shù)年里,不少地方開始嘗試將農(nóng)民工就地納入城市社保體系,且越來越多的地方開始仿效。如山東省于2006年5月18日正式出臺《關(guān)于解決農(nóng)民工醫(yī)療保障問題的意見》規(guī)定，全省城鎮(zhèn)用人單位都要按當(dāng)?shù)匾?guī)定為雇用的農(nóng)民工辦理醫(yī)保，參保登記保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位繳納，各地要在今年6月底前出臺實(shí)施細(xì)則并付諸實(shí)施。但是這種地區(qū)性的政策無法滿足農(nóng)民工流動(dòng)性的需求。我國現(xiàn)行社保制度不能在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)有效對接，社會(huì)保險(xiǎn)基金區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工跨省流動(dòng)存在尖銳矛盾。而且，社保繳費(fèi)基數(shù)和比例超出農(nóng)民工承受能力。于是出現(xiàn)了一輪農(nóng)民工退保的熱潮。另外，各個(gè)城市為農(nóng)民工提供的醫(yī)療保障也存在諸多弊端。政府管理的漏洞與制度本身的不合理使這一本來保障農(nóng)民工權(quán)利的制度難以實(shí)施。
二、建立和完善農(nóng)民工醫(yī)療保障體制的重大意義
1．它保護(hù)了法律賦予農(nóng)民工的權(quán)利，體現(xiàn)了社會(huì)主義平等和諧的宗旨
恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個(gè)國家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會(huì)中的平等權(quán)利的結(jié)論，要使這個(gè)結(jié)論甚至能夠成為某種自然的、不言而喻的東西。”[6]憲法賦予了每個(gè)人法律上平等的權(quán)利，農(nóng)民工卻因?yàn)楝F(xiàn)行政策享受不到其應(yīng)有的權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條：“每個(gè)人，作為社會(huì)的成員，有權(quán)享受社會(huì)保障?！薄渡鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利國際公約》第9條：“本締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。”國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號）規(guī)定，公約生效的成員國至少應(yīng)當(dāng)為本國工人提供包括醫(yī)療、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、生育津貼等9項(xiàng)津貼中的3項(xiàng)保障。這些都是建立農(nóng)民工醫(yī)療保障的國際法律保障，體現(xiàn)了國際社會(huì)對勞動(dòng)者一視同仁的認(rèn)可。在我國，農(nóng)民工已成為產(chǎn)業(yè)工人的主要力量，他們中的許多人已經(jīng)與城市無法分割，應(yīng)當(dāng)享有市民的權(quán)利，享有市民所有的社會(huì)保障。
2．對我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展有重大意義，為我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了一定的幫助
有“專家估計(jì)，我國20世紀(jì)最后二十年9%以上的經(jīng)濟(jì)增長率中，勞動(dòng)力流動(dòng)的貢獻(xiàn)占到1.5個(gè)百分點(diǎn)”。[7]農(nóng)民工促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，以廣東省為例，農(nóng)民工對廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率高達(dá)25%。[8]農(nóng)民工對城市發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，可以說是“低成本，高效率”的。如果沒有廣大的農(nóng)民工參與城市建設(shè)，我國的城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展就不可能達(dá)到今天的規(guī)模。農(nóng)民工為城市建設(shè)和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，卻長期生活在幾乎沒有任何保障的環(huán)境下，自身價(jià)值得不到認(rèn)同，基本利益得不保護(hù)。建立覆蓋全體公民的社會(huì)保障體系是國家和政府的責(zé)任。農(nóng)民工是社會(huì)成員的一分子，不是二等公民，他們理應(yīng)享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展為每個(gè)公民帶來的各種保障和福利。
中國正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但是相關(guān)的社會(huì)保障制度卻適應(yīng)不了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國政府一味的追求高的經(jīng)濟(jì)增長速度，卻忽視了社會(huì)制度的健全。中國每年高達(dá)9%的經(jīng)濟(jì)增長是由出口支撐起來的。為了增加出口量，就必須降低產(chǎn)品成本，提高企業(yè)的競爭力。而廣大的農(nóng)民工就是這一制度下的犧牲者。日本學(xué)者木下俊彥也建議中國政府須著手解決社會(huì)問題?！爸袊粦?yīng)該只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)解決棘手的社會(huì)矛盾。”[9]許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都承認(rèn)，中國不能也不可能一直靠出口拉動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，中國政府應(yīng)尋找一種持續(xù)健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即以內(nèi)需帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長模式。而拉動(dòng)內(nèi)需的首要目標(biāo)是要提高人們特別是農(nóng)民的收入。市場經(jīng)濟(jì)不可能自動(dòng)調(diào)整收入分配，在市場失靈的狀況下，只有依靠政府的力量，才能減小收入分配差距。而我國政府在收入分配調(diào)整問題上的失位，使得廣大的農(nóng)民工的收入水平并不能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)的增長。而收入分配的兩極分化成為我國拉動(dòng)內(nèi)需的最大障礙。解決好農(nóng)民工醫(yī)療保障問題，有利于增加農(nóng)民工可支配收入，同時(shí)有利于增加內(nèi)需，從而有利于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定地發(fā)展。
3．有利于緩解社會(huì)矛盾，建立和諧統(tǒng)一的社會(huì)
當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)雖然取得飛速的發(fā)展，但社會(huì)制度建設(shè)的滯后，帶來了很多社會(huì)問題。廣東三省的治安狀況至今仍令人擔(dān)憂。其中流動(dòng)人口犯罪占有相當(dāng)大的比例。社會(huì)保障將農(nóng)民工排斥在外，導(dǎo)致了城市居民對農(nóng)民工的歧視，在一定程度引發(fā)了農(nóng)民工的仇視心理。另一方面，農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后不但得不到相應(yīng)的賠償，雇主不管農(nóng)民工的死活，“將其解雇了事”，使農(nóng)民工產(chǎn)生了對雇主和社會(huì)的報(bào)復(fù)心理，使公共安全存在巨大隱患。建立農(nóng)民工醫(yī)療保障體系，在一定程度上可以避免城鄉(xiāng)分化帶來的社會(huì)問題，有利于緩解社會(huì)矛盾。
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1.農(nóng)民工普遍參保意愿不強(qiáng)，個(gè)人繳費(fèi)能力差
調(diào)查結(jié)果顯示，共有128人（占被調(diào)查者23％）沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)。許多農(nóng)民工的最大愿望是“打工賺錢，回家蓋房娶媳婦”，想法單純、對眼前的物質(zhì)利益比較看重、對市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠是農(nóng)民工參保繳費(fèi)意識較弱的原因之一。農(nóng)民工群體大多生活在貧困地區(qū)，技能單一，他們抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。加上微薄的收入，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)立的起點(diǎn)比較高，為了保證生活不可能有多余的錢購買醫(yī)療保險(xiǎn)。而且大醫(yī)院的收費(fèi)較高，多數(shù)農(nóng)民工難以支付昂貴的醫(yī)療費(fèi)用，很多民工群體中的成員往往依仗著年輕、體質(zhì)好硬挺過來，有的甚至帶病上工。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的月平均收入并不高，月收入最高是2500元，折合為年平均收人是30000元，占12.5％；月收入所占比例最大的是在1000元—2000元，折合為年平均收人12000元—24000元，46.3％；月收入最低是在800元—1000元，折合為年平均收入是9600元—12000元，占41.2％。農(nóng)民工年平均支出：年平均支出最高是30000以上，占6.3％；年平均支出最低是5000元以下，占4.8％；年平均支出占比例最大是5000元—15000元，占88.9％；在農(nóng)民工這種入不敷出的情況下，加上藥品和醫(yī)療價(jià)格不斷攀升，根本沒有“閑錢”買醫(yī)療保險(xiǎn)。另外，農(nóng)民工變換工作地點(diǎn)就得退保，這不利于他們參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的連續(xù)性，也打擊了他們變換工作地點(diǎn)后續(xù)保的主動(dòng)性。
2.農(nóng)民工缺乏平等獲得醫(yī)療保障的權(quán)益
目前農(nóng)民工群體基本上屬于自費(fèi)醫(yī)療范疇。根據(jù)憲法規(guī)定的公平原則，每個(gè)公民都應(yīng)享受基本的國民權(quán)益保障，不應(yīng)該從政策和制度上根據(jù)出身、生源地和職業(yè)等區(qū)別對待每個(gè)公民，這樣的體制不但有悖于公平的人權(quán)理念，對進(jìn)一步加快企業(yè)改革和社會(huì)發(fā)展也產(chǎn)生了不利的影響。目前，社會(huì)保障體系仍未覆蓋農(nóng)民工成為城市社會(huì)保障的對象，對農(nóng)民工醫(yī)療保障權(quán)的保護(hù)機(jī)制也沒有實(shí)質(zhì)性的改變，使農(nóng)民工處于權(quán)利保護(hù)的真空地帶。
3.農(nóng)民工缺乏自我維權(quán)意識
許多農(nóng)民工對法律法規(guī)不了解、不熟悉，有些人甚至認(rèn)為自己是臨時(shí)工，用人方不需要對他們履行義務(wù)和職責(zé)。事實(shí)上，不管是正式工還是臨時(shí)工，用人方都要負(fù)擔(dān)職業(yè)病的診斷治療費(fèi)用及為農(nóng)民工購買醫(yī)療保險(xiǎn)的責(zé)任。
二、建立農(nóng)民工醫(yī)療保障制度
面臨的主要挑戰(zhàn)近年來本省農(nóng)民工醫(yī)療保障制度建設(shè)取得很大進(jìn)步，以解決農(nóng)民工住院、大病醫(yī)療保障問題為重點(diǎn)，堅(jiān)持“低費(fèi)率、保大病”的原則，制定符合實(shí)際的參保政策，積極探索完善農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的銜接辦法和政策，但相對于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求以及農(nóng)民工的需求，本省農(nóng)民工醫(yī)療保障制度建設(shè)仍面臨不少挑戰(zhàn)。
1.在意識上存在的誤區(qū)
在農(nóng)村醫(yī)保制度與城市醫(yī)保制度不能接軌的情況下，農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)，不能帶回戶籍所在地，也不能享受相應(yīng)待遇。對于回到戶籍地就沒有多大實(shí)際意義的社保，農(nóng)民工退保是在社會(huì)保障制度框架下的“理性”選擇。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)檫@樣的狀況，反映了出針對農(nóng)民工長遠(yuǎn)利益的社會(huì)保障制度的缺失。積極設(shè)計(jì)和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障包括醫(yī)療保險(xiǎn)制度，才是解決困擾農(nóng)民工退保問題的根本所在。
2.加強(qiáng)政府職能作用
近年來，雖然農(nóng)民工醫(yī)療保障問題引起了整個(gè)社會(huì)的關(guān)注，政府部門也出臺了不少相關(guān)政策，但國家法律所賦予的農(nóng)民工醫(yī)療保障方面的權(quán)利難以得到落實(shí)，農(nóng)民工生產(chǎn)和生活條件也沒有得到根本性的提高。無論從制度層面還是政策層面來看，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)都與政府的角色密切相關(guān)。建議政府應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來解決農(nóng)民工問題，加強(qiáng)勞動(dòng)保障方面的執(zhí)法力度。3.報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)手續(xù)復(fù)雜按目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)定，參保人員有病就醫(yī)要先到戶口所在地的村鎮(zhèn)醫(yī)院就醫(yī)，村鎮(zhèn)醫(yī)院認(rèn)為需要并同意，才能到上一級醫(yī)院(縣、市、省)就醫(yī)。否則，看病的醫(yī)藥費(fèi)不能報(bào)銷。農(nóng)民工很多時(shí)候因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣且成本太高，不愿享受這一保險(xiǎn)。因此，即使有近一半的受訪農(nóng)民工參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但他們在異地城鎮(zhèn)工作中實(shí)際很難享受到許多應(yīng)有的醫(yī)保待遇。另外，有57％的受訪者表示，他們?nèi)绻D(zhuǎn)換工作單位或轉(zhuǎn)移工作地時(shí)，已參加的醫(yī)療保險(xiǎn)不可以跟著轉(zhuǎn)移；63%農(nóng)民工的流動(dòng)性高，在現(xiàn)有醫(yī)保制度缺乏可攜帶性的情況下，很多人都變成只交費(fèi)而不能受益。
三、建立農(nóng)民工醫(yī)療保障制度的建議
農(nóng)民工在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了極其重要的角色，他們已成為一個(gè)不容忽視、規(guī)模龐大的特殊社會(huì)群體。農(nóng)民工進(jìn)城后面臨許多挑戰(zhàn)包括住房、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)保障問題，為農(nóng)民工提供社會(huì)保障具有重要意義。筆者特提出以下建議進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對農(nóng)民工醫(yī)療保障機(jī)制的建設(shè)。
1.抓好地方性法規(guī)的建設(shè)，鼓勵(lì)與提倡各地政府根據(jù)本地實(shí)際，制定具體的方法
通過法律手段來保障對農(nóng)民工的醫(yī)療保障資金的投入。運(yùn)用法律手段來規(guī)范農(nóng)民工醫(yī)療保障制度建立過程中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，明確各級地方政府在這一方面所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。依法管理農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)基金，在有條件的地方推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，以此來增加農(nóng)民工抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
2.從實(shí)際出發(fā)，解決比較突出的農(nóng)民工醫(yī)療保障問題
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很少有受訪者表示愿意加入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保體系，因?yàn)檫@個(gè)體系不適應(yīng)收入低和流動(dòng)性大的農(nóng)民工。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，優(yōu)先解決突出的農(nóng)民工基本醫(yī)療保障或是與其相關(guān)的問題。首先，應(yīng)該建立與城鎮(zhèn)職工同等性質(zhì)的農(nóng)民工最低生活保障制度。農(nóng)民工的特點(diǎn)之一就是經(jīng)濟(jì)承受能力差，因此，他們一旦遇到疾病，就很有可能因此而失業(yè)。如果一旦失業(yè)，后果將難以預(yù)料。輕者可能導(dǎo)致其基本生活難以維持，重者則可能危及其生命安全。政府應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城鎮(zhèn)職工享受同等待遇，并以立法形式確立農(nóng)民工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
3.開展健康教育，提高農(nóng)民工自我的保護(hù)意識
政府要高度重視加強(qiáng)對農(nóng)民工的教育和培訓(xùn)工作，提高他們的全面素質(zhì)。進(jìn)行健康宣教以提高農(nóng)民工的衛(wèi)生保健意識。做好農(nóng)村務(wù)工人員的宣傳和引導(dǎo)工作，讓他們理解社會(huì)保障的政策和規(guī)定，提高他們積極主動(dòng)的參保意識。適當(dāng)組織醫(yī)院、醫(yī)務(wù)工作者直接進(jìn)入農(nóng)民工密集區(qū)域，免費(fèi)為農(nóng)民工義診，發(fā)放藥品，傳授基本醫(yī)療衛(wèi)生知識，普及受傷后自救和互救的有關(guān)技巧。針對農(nóng)民工中存在的重大健康與疾病問題，以滿足農(nóng)民工基本健康為重點(diǎn)，普及基本衛(wèi)生知識，提高農(nóng)民工自我保健的意識和能力。
4.建立農(nóng)民工的醫(yī)療保障信息庫
關(guān)鍵詞：醫(yī)療改革；醫(yī)保整合
中圖分類號：F842.684；R197.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-0-01
引言
2016年1月，國務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（下稱《意見》），就整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)提出了相關(guān)意見。
佛山市政府本來按照國家要求，進(jìn)行醫(yī)保整合，并提出實(shí)施方案，那是國家規(guī)定的必須完成的任務(wù)，沒什么可以分析的。但是這份《改革方案》偏偏與《意見》中要求整合的內(nèi)容不一樣，但是最終目的卻是一樣的?！兑庖姟分刑峒暗氖且笳铣擎?zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)，但是佛山市政府的《改革方案》中的是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)一次性進(jìn)行整合，以后不再分城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保。這樣的醫(yī)保整合，無論是廣東省還是全國各省市，都是處于改革的先列。
一、事件分析
《改革方案》中要求直接將城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保進(jìn)行整合。那到底為什么佛山市可以如此迅速執(zhí)行并實(shí)施改革方案呢？本文將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。
1.政策方面
最大的契機(jī)其實(shí)就是2016年初國務(wù)院了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》?！兑庖姟分幸笸七M(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，推動(dòng)保障更加公平、管理服務(wù)更加規(guī)范、醫(yī)療資源利用更加有效，促進(jìn)全民醫(yī)保體系持續(xù)健康發(fā)展。《意見》中同時(shí)明確要求各?。▍^(qū)、市）要于2016年6月底前對整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保工作作出規(guī)劃和部署，明確時(shí)間表、路線圖，健全工作推進(jìn)和考核評價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，確保各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。各統(tǒng)籌地區(qū)要于2016年12月底前出臺具體實(shí)施方案。因此，佛山市將城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合，就是完成了《意見》中“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度”的目標(biāo)。
同時(shí)，與全國大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合三種制度并行的“三元制”不同，廣東省早在2012年起已經(jīng)開始著手全面整合新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，歸于人力資源社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理，實(shí)行城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保兩項(xiàng)制度并行的“二元制”。而佛山市政府這一次的整合，不過是沿著之前改革的步驟，提前完成了城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的統(tǒng)一罷了。
2.經(jīng)濟(jì)方面
由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，因此各地的醫(yī)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，這就是為啥難以推行全國范圍的異地醫(yī)保結(jié)算?！兑庖姟分幸蔡峒暗竭@次的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合，“可利用2-3年時(shí)間逐步過渡”“逐步建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、各方承受能力相適應(yīng)的穩(wěn)定籌資機(jī)制。逐步建立個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相銜接的機(jī)制?！庇纱丝梢娎U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，是極其困難的。而《改革方案》中明確規(guī)定，“用人單位、職工和居民分別以我市上上年度在崗職工平月均工資和上上年度居民可支配收入為基數(shù)：一檔職工身份的費(fèi)率為4.5%、居民身份的費(fèi)率為4%；二檔的費(fèi)率為5.5%。居民身份只參加一檔。二檔總費(fèi)率為5.5%。其中職工個(gè)人為1.5%，用人單位為4%” [1] 。為何能在如此短的時(shí)間內(nèi)確定籌資機(jī)制呢？這跟佛山市本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的聯(lián)系。佛山本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅速，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，處于全國前列。正是有著深厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上一錘定音，不會(huì)受到過多經(jīng)濟(jì)水平方面的掣肘。
3.群眾方面
據(jù)不正式統(tǒng)計(jì)，截止2016年底，佛山市常住人口已達(dá)800萬，較多人會(huì)選擇參與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，而由于耕地減少，農(nóng)民人數(shù)比例也在逐漸下降，參與新農(nóng)合醫(yī)保的人數(shù)比例不算太高，因此將城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合才是佛山市醫(yī)保整合的難題?！兑庖姟返?，也正好給予了佛山市政府解決醫(yī)保整合難題的決心。
二、醫(yī)保整合的未解決問題
1.基金監(jiān)管
《改革方案》中詳細(xì)羅列了整合的方案，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等一系列詳細(xì)的事項(xiàng)，但是唯獨(dú)基金監(jiān)管問題卻是寥寥幾句帶過。城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的整合，肯定會(huì)牽涉到大量的基金整合問題。如何保障在整合過程中和整合后的醫(yī)?；鸬暮侠砝?，《改革方案》并沒有提供詳細(xì)的解決方案。而這方面的問題，才是繳費(fèi)人群最關(guān)心的問題。不是出了問題之后的官方道歉，而是對待可能出現(xiàn)問題的未雨綢繆的態(tài)度。在基金監(jiān)管方面，政府部門不應(yīng)該既做運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判員，應(yīng)該合理引入第三方的監(jiān)管，專業(yè)人士和社會(huì)人士的監(jiān)管，都是非常有必要的。
2.全面參保問題
m然佛山常住人口已超800萬，但是流動(dòng)人口數(shù)目多，實(shí)際上參保人數(shù)比例并不高。根據(jù)《2015年佛山市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中提到“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為277.74萬人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為207.00萬人”[2]。參保人數(shù)比例不足七成，這跟實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)還有很大的距離?！陡母锓桨浮分兄皇呛唵翁岬健耙龑?dǎo)居民積極參?！保瑳]有提到如何提高居民參保比例的具體措施。雖然參加醫(yī)療保險(xiǎn)是個(gè)人自愿行為，國家并沒有強(qiáng)制要求。但是關(guān)乎國民的基本權(quán)利，政府部門應(yīng)該加大宣傳全民參保的重要性，甚至在某些時(shí)候可以加入“強(qiáng)制性”措施。
三、結(jié)語
佛山市政府的《改革方案》，能夠快速落實(shí)并執(zhí)行，得益于當(dāng)?shù)氐挠欣麠l件。而這份《改革方案》也并不是十全十美的。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保整合的背后，還是存在較多的問題。如何解決這些難題，需要更多時(shí)間考察和研究。因此《改革方案》的意義，只是醫(yī)療改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是醫(yī)療改革的終點(diǎn)。
參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】 “蟻?zhàn)濉?；醫(yī)療保險(xiǎn)；影響因素。
“蟻?zhàn)濉笔抢^三大弱勢群體（農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗職工）之后的第四大弱勢群體 ，代表那些聚居于城中、收入不高、工作不穩(wěn)定的高校畢業(yè)生低收入人群[1]。隨著我國經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展、教育論文" target="_blank">高等教育體制改革和勞動(dòng)力市場轉(zhuǎn)型等一系列變化，“蟻?zhàn)濉钡囊?guī)模正日益擴(kuò)大，據(jù)報(bào)道，全國“蟻?zhàn)濉贝蠹s在一百萬左右，且每年都以驚人的速度增加?！2]“蟻?zhàn)濉币蚱淠贻p化、學(xué)歷高、收入低，易引發(fā)諸多社會(huì)問題，對城市的發(fā)展有著舉足輕重的影響?！跋?zhàn)濉背蓡T多從事不穩(wěn)定工作，大多數(shù)沒有“五險(xiǎn)一金”，其社會(huì)保障尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)狀況引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是就目前各項(xiàng)對“蟻?zhàn)濉钡恼{(diào)查來看，還沒有專門針對“蟻?zhàn)濉贬t(yī)療保險(xiǎn)發(fā)面的數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)。本項(xiàng)目旨在調(diào)查長沙市“蟻?zhàn)濉?醫(yī)療保險(xiǎn)狀況并分析影響其參加醫(yī)療保險(xiǎn)的因素，旨在為相關(guān)政府部門制定完善長沙市醫(yī)療保險(xiǎn)政策提供依據(jù)。
1 對象與方法。
1.1 研究對象。
本次調(diào)研采用多階段隨機(jī)抽樣方法， 先在長沙市內(nèi)整群抽取4 個(gè)調(diào)研地點(diǎn) ：天馬大學(xué)城（湖南大學(xué)、湖南師范大學(xué)、中南大學(xué)）、汽車南站（洞井鋪小區(qū)）、四方坪和望月湖小區(qū)，再采用隨機(jī)抽樣的方法確定訪問對象進(jìn)行調(diào)研活動(dòng)。本項(xiàng)目共發(fā)放問卷570 份，有效問卷為 553 份，有效率為 97.0%，其中滿足“蟻?zhàn)濉眲澐謽?biāo)準(zhǔn)的被調(diào)查者 373 人，研究對象劃分標(biāo)準(zhǔn)如下：⑴高校畢業(yè)生（畢業(yè) 5 年以內(nèi)）；⑵群體年齡段在15-30 歲之間； ⑶月均收入 2000 元以下（2010 年長沙市月平均工資為 2013.8）。
1.2 研究方法。
本次調(diào)研通過查閱大量文獻(xiàn)， 與多位專家反復(fù)推敲，選取望月湖小區(qū)作為預(yù)調(diào)查地點(diǎn)（60 份問卷）， 結(jié)合預(yù)調(diào)查的結(jié)果和受訪者的意見制定自調(diào)查問卷，通過面對面訪談了解“蟻?zhàn)濉睂ψ陨斫】导搬t(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)知識的了解情況。 研究內(nèi)容包括：⑴一般情況：包括性別、年齡、籍貫、戶口所在地、職業(yè)、月收入、學(xué)歷、父親學(xué)歷、母親學(xué)歷、畢業(yè)學(xué)校所在地、是否打算長留長沙、解決住房途徑等；⑵醫(yī)療保險(xiǎn)狀況：每月醫(yī)療費(fèi)用支出情況、周圍衛(wèi)生及治安情況、所在單位是否組織員工購買醫(yī)保、對定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的醫(yī)保服務(wù)工作是否滿意、是否參加了醫(yī)療保險(xiǎn)、目前參保類型、參保途徑、是否關(guān)系醫(yī)保政策、國家是否應(yīng)該加大醫(yī)保宣傳力度以及如何加大等。
1.3 資料處理。
應(yīng)用Epidata 雙核雙錄法建立數(shù)據(jù)庫， 將查對象的所有資料導(dǎo)入SPSS13.0 進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。 統(tǒng)計(jì)方法包括統(tǒng)計(jì)描述、單因素 檢驗(yàn)和多因素Logistic 回歸，若無特殊說明 α=0.05，所有 P 值均為雙側(cè)概率。
2 結(jié)果與分析。
2.1一般資料。
本次調(diào)研中滿足“蟻?zhàn)濉眲澐謽?biāo)準(zhǔn)的被調(diào)查者共373 人，其中男性 128 人，女性 245 人，男女性別比為0.52:1；被調(diào)查者年齡在 15~30 歲之間 ，其中“21~25”歲年齡段人數(shù)最多，占 76.4%；被調(diào)查者籍貫為長沙的占24.4%， 湖南省 （除長沙） 的人數(shù)占63.8%，省外的只有 11.7%；長沙市“蟻?zhàn)濉敝饕獜氖落N售（23.5%）、技術(shù)人員（18.6%）、文員（9.5%）、自由職業(yè)（9.2%）、廣告制作（3.2%）和餐飲服務(wù)（2.7%）等非固定工作；其平均月收入主要集中在“1000~1500 元”和“1500~2000 元”，分別占總調(diào)查人數(shù)的 34.3%和39.2%；被調(diào)查者以本科和大專學(xué)歷為主，分別占總調(diào)查人數(shù)的39.4%和 37.8%，其中 ，畢業(yè)于長沙本地院校的占50.8% ， 選擇會(huì)繼續(xù)留在長沙的占35.9%。
2.2 單因素分析。
長沙市“蟻?zhàn)濉钡膮⒈Ｂ蕿?57.9%，對不同性別、年齡、籍貫、職業(yè)、月收入、學(xué)歷、父親學(xué)歷、母親學(xué)歷、醫(yī)療費(fèi)用支出情況、對醫(yī)保的關(guān)注度、單位是否購買醫(yī)療保險(xiǎn)等11 個(gè)可能影響因素的參保情況進(jìn)行 檢驗(yàn)，結(jié)果見表 1 所示。 從表中可以看出，性別、年齡、學(xué)歷、母親學(xué)歷、平均每月醫(yī)療費(fèi)用支出、是否關(guān)注長沙的醫(yī)保政策、單位是否組織員工購買保險(xiǎn)等7 個(gè)因素對參保情況的影響具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P
2.3 logistic 多因素分析。
以單因素分析中有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的7 個(gè)因素作為自變量，入保情況Y（入保=1，沒入保=0）作為因變量，進(jìn)行 logistic 多因素回歸分析。 引入變量水準(zhǔn)為=0.05，剔除變量水準(zhǔn) =0.10，采用向前似然法篩選自變量，結(jié)果見表 2，表 3。 結(jié)果表明，性別、平均每月醫(yī)療費(fèi)用支出、是否關(guān)注城鎮(zhèn)的醫(yī)保政策、單位是否組織員工購買保險(xiǎn)4 個(gè)因素對參保情況的影響具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P
3 討論。
本次調(diào)查中“蟻?zhàn)濉眳⒈Ｂ蕛H57.9%，與歐陽靜等人的研究結(jié)果一致[4] 。 “蟻?zhàn)濉敝心行詤⒈Ｂ矢哂谂裕?其原因可能是男性和女性在從事的職業(yè)、工作時(shí)間以及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)方面都顯示出不同的特征[3]，男性可能會(huì)選擇勞動(dòng)強(qiáng)度相對更大的的職業(yè)，也就可能面臨更多意外傷害的危險(xiǎn)，其參保率也就會(huì)更高。 平均每月醫(yī)療費(fèi)用支出越高的“蟻?zhàn)濉眳⒈Ｂ试礁撸@一結(jié)果客觀反映了“蟻?zhàn)濉边@一群體對醫(yī)療服務(wù)需求越大者，更愿意參加醫(yī)療保險(xiǎn)以幫助他們彌補(bǔ)醫(yī)療花費(fèi)，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，平均每月醫(yī)療費(fèi)用支出越高的人群健康風(fēng)險(xiǎn)意識也普遍高于其他人群。 對城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)政策和新聞的關(guān)注越多，參保率越高。 醫(yī)療保險(xiǎn)相當(dāng)于一項(xiàng)長期的投資，能在一定程度上緩解看病貴這一問題，越是關(guān)注醫(yī)保政策和新聞，就越了解醫(yī)保是一項(xiàng)利民的政策，參保率也就越高。 單位有主動(dòng)組織員工購買醫(yī)療保險(xiǎn)的群體入保率明顯高單位沒有主動(dòng)組織員工購買醫(yī)療保險(xiǎn)的群體。 因此，勞動(dòng)保障行政部門及醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《長沙市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法（2000 年 3 月 6 日長政發(fā)[2000]3 號）》[5]規(guī)定，加大對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策的宣傳力度，提高職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的積極性，讓人人樹立基本醫(yī)療保障的意識單位組織員工參保，一方面可以提高職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的積極性，讓員工樹立基本醫(yī)療保障的意識，維護(hù)了員工的利益；另一方面，也在一定程度上保障了公司的利益。長沙市“蟻?zhàn)濉眳⒈Ｂ蕛H 57.9%，普遍偏低。性別、平均每月醫(yī)療費(fèi)用支出、是否關(guān)注城鎮(zhèn)的醫(yī)保政策、單位是否組織員工購買保險(xiǎn) 4 個(gè)因素對長沙市“蟻?zhàn)濉眳⒈Ｇ闆r的影響具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，勞動(dòng)保障行政主管部門應(yīng)當(dāng)加大對長沙市醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)政策的宣傳力度，并督促各類企業(yè)、事業(yè)單位主動(dòng)組織員工購買醫(yī)療保險(xiǎn)，加強(qiáng)落實(shí)長沙市醫(yī)保相關(guān)政策。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：醫(yī)療社會(huì)保 小康社會(huì) 城鄉(xiāng)
1 建立新型醫(yī)療社會(huì)保障制度
1.1建立醫(yī)療社會(huì)保障制度是保證社會(huì)穩(wěn)定的需要
農(nóng)民工由于文化、技能水平低，在城市難以進(jìn)入收入較高且比較穩(wěn)定的崗位就業(yè)，多數(shù)人收入微薄。農(nóng)民工進(jìn)城的主要目的是打工掙錢，改善家庭經(jīng)濟(jì)條件，他們即使受到疾病侵?jǐn)_，面對昂貴的醫(yī)療費(fèi)，大多不會(huì)及時(shí)就醫(yī)診治。一旦病情加重，面對高昂的醫(yī)療費(fèi)用，少數(shù)農(nóng)民工會(huì)鋌而走險(xiǎn)，無形中給社會(huì)穩(wěn)定埋下了不穩(wěn)定因素。我國現(xiàn)行城市醫(yī)療社會(huì)保障是以二元戶籍制度為依據(jù)，只針對城市人口實(shí)行，并以單位為依托，以有固定單位和工作穩(wěn)定性較強(qiáng)的人群為主要實(shí)施目標(biāo)。因此，廣大仍屬農(nóng)村戶口、流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工群體被排斥在外。實(shí)事上，農(nóng)民工是城市中各類疾病的高發(fā)群體。農(nóng)民工工作環(huán)境差、勞動(dòng)時(shí)間長、勞動(dòng)強(qiáng)度大，是傳染性疾病和心腦血管疾病的多發(fā)群體，健康狀況處于危險(xiǎn)之中，生命安全受到了嚴(yán)重威脅，其醫(yī)療保障問題成為社會(huì)穩(wěn)定過程中一個(gè)亟待解決的重大問題。當(dāng)農(nóng)民工合法權(quán)益得到保障，就業(yè)有了保護(hù)， 強(qiáng)烈的逆反情緒就會(huì)得以緩和， 犯罪案件也會(huì)因此大為減少， 這樣就能增加社會(huì)穩(wěn)定因素促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。
1.2建立醫(yī)療社會(huì)保障制度是保證社會(huì)公平和正義的需要
“看病貴”、“看病難”己經(jīng)成為當(dāng)今中國的一大社會(huì)問題。問題的癥結(jié)在于是否有一個(gè)健全的醫(yī)療保障體系。全民醫(yī)保的建立正是解決“看病貴”問題的一個(gè)好辦法。一旦所有民眾都獲得了醫(yī)療保障，醫(yī)療費(fèi)用就可以在所有人之間分?jǐn)?，而不是僅由病人負(fù)擔(dān)，對每一個(gè)病人來說看病自然就不貴了；低收入者也不會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用問題而對醫(yī)療服務(wù)望而卻步；保障的組織者也就成為醫(yī)療服務(wù)的購買者，醫(yī)療服務(wù)買賣雙方市場力量對比不平衡的問題也就迎刃而解[1].目前相對于城市來說，農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋面窄，保障程度低。農(nóng)村居民個(gè)人醫(yī)療負(fù)擔(dān)與其實(shí)際承受能力不相適應(yīng)。然而優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中在城市，農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施總量不足，水平較低。建立醫(yī)療社會(huì)保障制度，使農(nóng)村人民也能和城市人民享受同樣的醫(yī)療社會(huì)保障。我國的城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障公平性有待于進(jìn)一步的改善和加強(qiáng)，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，以及城市化的進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村社會(huì)保障必將融入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，使農(nóng)民的醫(yī)療保障達(dá)到較高的水平。
1.3建立醫(yī)療社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的需要
建立醫(yī)療社會(huì)保障，應(yīng)該給農(nóng)民國民待遇，但社會(huì)保障的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不等于“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”[2]。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工， 主觀上是為了增加收入、擺脫貧困， 但在客觀上卻促進(jìn)了城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程?，F(xiàn)在我國已經(jīng)發(fā)展到工業(yè)化中期，具備了由二元結(jié)構(gòu)向更高水平一元結(jié)構(gòu)過渡的條件。社會(huì)保障作為這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換一個(gè)方面的內(nèi)容，就是要通過“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”逐步走向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”。但是我們應(yīng)該看到，這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是一個(gè)相當(dāng)長的歷史過程，發(fā)達(dá)國家大多曾為此跋涉了約半個(gè)世紀(jì)。所以，在今天立即實(shí)行社會(huì)保障的完全“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”無異于拔苗助長。政府是舉辦國家社會(huì)保障計(jì)劃的主體。但問題是，如果我國馬上就實(shí)行完全“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的社會(huì)保障計(jì)劃，政府有無足夠的財(cái)力來負(fù)這個(gè)責(zé)任呢？這幾年在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、農(nóng)村養(yǎng)老保障和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)方面的試點(diǎn)，效果都不好。工作的阻力恰恰來自農(nóng)民，農(nóng)民對此普遍不理解、不熱心，甚至公開抵制。因此，現(xiàn)階段社會(huì)保障工作，要分清輕重緩急，循序漸進(jìn)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療社會(huì)保障的一體化。
2 建立我國醫(yī)療社會(huì)保障制度的基本思路
2.1建立健全我國農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障
建立穩(wěn)定的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度， 逐步改變傳統(tǒng)的以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老方式。進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度， 擴(kuò)大報(bào)銷額度， 減少報(bào)銷審批程序。這需要政府加大資金的補(bǔ)貼力度以充實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)基金[3]。
建立健全我國農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障可以加強(qiáng)工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的支持，擴(kuò)大農(nóng)村投資。我國農(nóng)村處于長期的貧窮階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，資金來源不足，必須憑借政府、企業(yè)、事業(yè)單位等外來資金的注入才能更好的發(fā)展。為了提高資金使用的規(guī)模效益。資金投入應(yīng)優(yōu)先投入到條件較好、具備一定實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，強(qiáng)化其對周圍鄉(xiāng)村的輻射、帶動(dòng)功能。要制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)城市資金投向農(nóng)村，特別是結(jié)合農(nóng)村廉價(jià)的勞動(dòng)力資源和豐富的農(nóng)產(chǎn)品，設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，使投資獲取豐厚的回報(bào)[4]。
建立健全我國農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障可以完善轉(zhuǎn)診制度，合理分流病人。資源分配時(shí)制定相應(yīng)的傾斜政策，使其流向農(nóng)村、社區(qū)及初級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，積極開展社區(qū)初級醫(yī)療衛(wèi)生保健，充分發(fā)揮各級醫(yī)療保健網(wǎng)的作用，尤其要充分利用初級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，為更多的人提供服務(wù)，緩解目前大醫(yī)院就醫(yī)困境，也可以節(jié)約就醫(yī)份費(fèi)用，充分利用衛(wèi)生資源[5]。
建立健全我國農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障必須加強(qiáng)全科農(nóng)村衛(wèi)生人才的培養(yǎng)。要發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，需要教育動(dòng)員一批醫(yī)科大中專畢業(yè)生到農(nóng)村去，充實(shí)農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。具體可以采取教育動(dòng)員，政策優(yōu)惠，機(jī)制靈活的方式吸引與留住醫(yī)科大中專畢業(yè)生人才。通過報(bào)效國家，服務(wù)社會(huì)，服務(wù)人民的思想教育，提高大學(xué)生的思想認(rèn)識，教育引導(dǎo)大學(xué)生到農(nóng)村去為農(nóng)民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的理想價(jià)值[6]。
2.2建立健全城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化醫(yī)療社會(huì)保障體系
由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性，在制定基本醫(yī)療的統(tǒng)籌層次和保障水平時(shí)，要綜合考慮收入差異，確定有彈性、有差別、有地區(qū)特點(diǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜、因人而異，不搞一刀切。
二元社會(huì)體制下城鄉(xiāng)有別的衛(wèi)生服務(wù)供給方式所導(dǎo)致的國家對農(nóng)村的衛(wèi)生服務(wù)供給嚴(yán)重不足，客觀上加大了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，使農(nóng)業(yè)這個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè)在市場競爭中處于更加不利的地位，同時(shí)也使農(nóng)村和基層政府在提供超過自身財(cái)力的衛(wèi)生服務(wù)過程中形成了大量的債務(wù)。為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的供給應(yīng)由依靠農(nóng)村和基層政府提供轉(zhuǎn)向以國家提供為主的政策目標(biāo)[7]。要加大國家投入力度，要把衛(wèi)生資源公平地分?jǐn)傆诔鞘泻娃r(nóng)村，同時(shí)建立農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域享受到和城里職工同等的國民待遇。
2.3讓困難企業(yè)、弱勢群體和農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，滿足多層次醫(yī)療消費(fèi)需求
困難企業(yè)及其職工不能像普通企業(yè)那樣按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，因此享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇成了問題，影響了社會(huì)保障覆蓋率的擴(kuò)大[8]。解決這個(gè)問題，可采取分類別、分程度、多渠道參加社會(huì)保險(xiǎn)的辦法，即根據(jù)不同的繳費(fèi)能力，采取不同的辦法，制定不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)。例如基本醫(yī)療保險(xiǎn)，對于有部分繳費(fèi)能力的企業(yè)，可實(shí)行住院費(fèi)用統(tǒng)籌和保一定的病種；對于完全沒有繳費(fèi)能力的企業(yè)，地方財(cái)政有負(fù)擔(dān)能力的，可由地方財(cái)政出資，建立住院統(tǒng)籌基金和保一定的病種；地方財(cái)政沒有負(fù)擔(dān)能力的，在單位組織、個(gè)人自愿、政府同意的原則下，可采取個(gè)人繳費(fèi)形式參保，建立住院統(tǒng)籌基金或保一定的病種。農(nóng)民工一般應(yīng)以個(gè)人參保為主，并要防止他們的逆選擇風(fēng)險(xiǎn)，例如年輕健康時(shí)設(shè)法逃避參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，年老多病時(shí)積極參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。解決辦法有：繳費(fèi)以社會(huì)平均工資為基數(shù)，消除因收入不確定帶來的風(fēng)險(xiǎn)；享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇有一個(gè)等待期；繳費(fèi)只有達(dá)到一定年限，達(dá)到法定退休年齡時(shí)才能享受退休人員的社會(huì)保險(xiǎn)待遇[9]。
由于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)方式有其相對獨(dú)立性，相對于整個(gè)醫(yī)療保障體系建設(shè)而言，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)是整個(gè)醫(yī)療保障體系的重要構(gòu)成，具有與基本醫(yī)療保險(xiǎn)不同功能的另一種保障方式?？傊?，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)相得益彰，實(shí)現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。
2.4醫(yī)療社會(huì)保障輔助電子系統(tǒng)的建設(shè)
隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，各種信息系統(tǒng)開始投入使用。建立覆蓋全體公民的社會(huì)醫(yī)療保障信息系統(tǒng)，注冊公民個(gè)人帳戶，該帳戶的號碼與每個(gè)人的居民身份證號碼一致，由國家衛(wèi)生部統(tǒng)一電子化管理。這樣，公民無論到國內(nèi)任何地方工作，都可以按規(guī)定由雇主和自己向個(gè)人帳戶注人當(dāng)時(shí)工資一定比例的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)金，并可按規(guī)定程序和條件領(lǐng)取杜會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)金[10]。
2.5突出政府在醫(yī)療社會(huì)保障體系中的主導(dǎo)作用
衛(wèi)生部部長陳竺強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化政府責(zé)任與投入，確立政府在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位。中央和地方都要大幅度增加衛(wèi)生投入，逐步提高政府衛(wèi)生投入占財(cái)政總支出比重，提高政府衛(wèi)生投入占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重，政府投入兼顧醫(yī)療服務(wù)供方和需方。事實(shí)上，百姓企盼醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)由政府主導(dǎo)，其本意是希望政府對醫(yī)療衛(wèi)生承擔(dān)起更多的責(zé)任，從而更好地實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性、公益性和可及性。政府的責(zé)任是什么？應(yīng)該是出資、籌資、監(jiān)管和政策支持，而非親自辦醫(yī)。因此，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性、公益性和可及性的關(guān)鍵雖然是籌資方式，但在組織形式上，則更應(yīng)強(qiáng)調(diào)競爭性?！?/p>
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關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)化
一、引言
農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊社會(huì)群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 職工。其中，進(jìn)城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。
二、建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性
（一）建立和諧社會(huì)的重要舉措
建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進(jìn)城鄉(xiāng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以 現(xiàn)代 社會(huì)保險(xiǎn)制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定，是先進(jìn)文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點(diǎn)，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，是最大限度的維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時(shí)，建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。
（二）推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的意識和技能。
據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個(gè)城市農(nóng)村流動(dòng)人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19％的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會(huì)繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5％的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7％的農(nóng)民工會(huì)選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70％的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會(huì)保障或提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會(huì)大幅度提高。
正由于農(nóng)民工沒有納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時(shí)，沒有任何社會(huì)保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會(huì)問題，并延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。
（三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要
從土地的承載能力及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動(dòng)力主動(dòng)放棄土地這一根本依托而走進(jìn)城鎮(zhèn)、走進(jìn)工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會(huì)保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（四）經(jīng)濟(jì)條件基本成熟
農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)可能性。而且，進(jìn)城農(nóng)民工與其建立勞動(dòng)關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，對社會(huì)保險(xiǎn)有較高的認(rèn)識。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實(shí)力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實(shí)際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補(bǔ)助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進(jìn)入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會(huì)保險(xiǎn)。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本條件和愿望。缺少的是社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度提供一個(gè) 歷史 性的機(jī)遇，也可以為其實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
（五）政府的基本職責(zé)
目前，我國政府的工作重點(diǎn)已經(jīng)開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會(huì)保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會(huì)保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會(huì)各個(gè)層面的密切關(guān)注，僅財(cái)政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時(shí)承擔(dān)起社會(huì)保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會(huì)保險(xiǎn)（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會(huì)保險(xiǎn)制度成本將更高。
三、完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排
（一）出臺有關(guān)強(qiáng)制農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的 法律 法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，必須通過立法來強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時(shí)，本人社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時(shí)封存其個(gè)人賬戶，保留其保險(xiǎn)關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)，其戶籍所在地實(shí)行 農(nóng)村 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時(shí)仍未建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，將個(gè)人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進(jìn)城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這不利于保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，不能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，阻礙 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 。要實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進(jìn)入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進(jìn)城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。
（三）實(shí)施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)
轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進(jìn)入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的積累，又可促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
（四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)
城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)。
建立和完善城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點(diǎn)，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實(shí)際的大而全，要減輕繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。 論文 之日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費(fèi)用，又保住院費(fèi)用。這種“低交費(fèi)，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進(jìn)，將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅
開征養(yǎng)老保險(xiǎn)稅替代現(xiàn)行的繳費(fèi)制度，把養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌；同時(shí)能夠保證 企業(yè) 主組織廣大農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險(xiǎn)稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
近幾年，昆明城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳面在不斷擴(kuò)大，社保費(fèi)收入保持了快速增長，近5年來平均年增長率超過15%。但是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際征繳面還有很大提升空間。論文百事通昆明國有企業(yè)和集體企業(yè)的綜合參保比例超過90%，而其他非公經(jīng)濟(jì)單位參保比例不到40%。而以人數(shù)比例來看參保水平更低：2003年昆明市個(gè)體工商戶人數(shù)為32.39萬，同年參加養(yǎng)老、工傷和生育保險(xiǎn)的個(gè)體工商戶人數(shù)為5.87萬，比例僅為18.1%。城鎮(zhèn)部分外商投資企業(yè)、大部分私營企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者沒有納入社會(huì)統(tǒng)籌范圍，或是僅納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)中的一項(xiàng)。而這些單位一般經(jīng)濟(jì)效益好、職工工資高、有比較強(qiáng)的繳費(fèi)能力。同時(shí)，非公有制經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的GDP占全市GDP的42%，從業(yè)人員超過50萬，所以擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳面可行也是必要的。而存在的困難主要有：
（一）對社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識上的問題。一些用人單位和職工不了解社會(huì)保險(xiǎn)的法律政策，往往同商業(yè)保險(xiǎn)混為一談，錯(cuò)誤的認(rèn)為參加了商業(yè)保險(xiǎn)就等于參加了社會(huì)保險(xiǎn)，對于兩者之間的性質(zhì)、原則、保障水平上沒有正確的認(rèn)識。另外，有的用人單位對于社會(huì)保險(xiǎn)在穩(wěn)定職工隊(duì)伍、增強(qiáng)員工歸屬感和積極性方面的認(rèn)識不足，認(rèn)為參加保險(xiǎn)會(huì)提高企業(yè)的人工成本，降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益使得參保熱情不高。
（二）管理和制度上的缺陷。昆明由勞動(dòng)和社會(huì)保障廳辦理統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)登記，再加上勞動(dòng)就業(yè)機(jī)構(gòu)和醫(yī)保中心共同進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的核定。由于征管戶數(shù)日益增多、征管質(zhì)量的提高，現(xiàn)有的工作人員相對不足，同時(shí)存在信息化水平不高、工作效率的問題，造成對參保單位、職工人數(shù)和工資水平的核定存在很大的滯后性，對收費(fèi)率難以及時(shí)確定，造成即使單位有參保熱情，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)卻無法及時(shí)給予其參保權(quán)利的情況出現(xiàn)。而地稅部門作為征收部門就無法對其征收社保費(fèi)。另外，這些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)了社會(huì)保險(xiǎn)的全部的基礎(chǔ)性和事務(wù)性工作，除了征收由地稅來管以外，前期的社保登記、企業(yè)及個(gè)人賬戶的建立、繳費(fèi)申報(bào)的審核以及后期的繳費(fèi)情況的匯總、記賬和稽核，都需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，使得這些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要么有心無力，要么要考慮自身的利益，無法對擴(kuò)大征繳面工作做到全力的支持。
（三）非公有制經(jīng)濟(jì)單位人員結(jié)構(gòu)問題。目前，在非公有制經(jīng)濟(jì)單位職工中，農(nóng)村人口占有比較大的比例。云南省規(guī)定簽訂3個(gè)月以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工要參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。而部分農(nóng)民工已經(jīng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，造成同一單位的同事，相鄰經(jīng)營的同行執(zhí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；有些經(jīng)濟(jì)單位對于臨時(shí)用工都不簽訂勞動(dòng)合同，對很多農(nóng)村人員，個(gè)體私營企業(yè)沒有依法與其簽訂勞動(dòng)合同，以各種理由不為其辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。
（四）非公有制經(jīng)濟(jì)單位人員的流動(dòng)性問題。由于非公經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員一般具有很大的流動(dòng)性，給社保工作管理帶來困難。這些單位的業(yè)主和職工對參加社會(huì)保險(xiǎn)形成的報(bào)酬形式認(rèn)可度都較低，雙方都寧愿現(xiàn)金支付，且由于現(xiàn)有的個(gè)人賬戶缺乏靈活性和可移動(dòng)性，使得人員即使在本地的工作崗位流動(dòng)都可能續(xù)保困難、不能隨著人員離開參加社保單位進(jìn)入不參保單位而移動(dòng)，造成經(jīng)濟(jì)單位主體和職工都對于參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性不高。
二、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳面對策
（一）在沒有相關(guān)強(qiáng)制法規(guī)出臺的前提下，現(xiàn)在首要任務(wù)是加大社保的宣傳力度。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的五個(gè)費(fèi)種宣傳中要突出重點(diǎn)費(fèi)種，即把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的擴(kuò)大作為五個(gè)費(fèi)種中的重點(diǎn)。2003年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入3680億元，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總收入4882億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所占比例為75.3%；同期，昆明市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入為10.17億元，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總收入17.03億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所占其比例僅為59.7%，比全國的比例低了15.6個(gè)百分點(diǎn)?？梢娎ッ魇械幕攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收入水平相對于全國平均水平來說處于一個(gè)較低的水平，有很大的提升空間。同時(shí)，考慮到人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來的壓力和將來社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的需要，重點(diǎn)加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳以加大其收入是十分必要的。
通過加強(qiáng)宣傳，要使非公有制經(jīng)濟(jì)單位員工充分認(rèn)識到對于維護(hù)自身權(quán)益的好處和必要性。由于非公有制經(jīng)濟(jì)單位成員中以中青年為主，他們對社會(huì)保險(xiǎn)普遍忽視和規(guī)避，要用各種宣傳使他們認(rèn)識到勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)存在的必然性和普遍性，參加社會(huì)保險(xiǎn)以分散這種風(fēng)險(xiǎn)是他們應(yīng)有的權(quán)利。在宣傳中，要發(fā)揮新聞媒體、社區(qū)組織、社保主管部門和其他宣傳部門的作用，還可以在街道、社區(qū)開設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)咨詢站點(diǎn)以開展咨詢服務(wù)等。同時(shí)，在進(jìn)行宣傳工作時(shí)注意要根據(jù)人們關(guān)注的疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題做出相應(yīng)的側(cè)重宣傳?？梢杂≈茖?yīng)的具有啟發(fā)性的宣傳手冊，專門去回答那些疑難問題；還可以借鑒商業(yè)保險(xiǎn)的宣傳方式以提高人們參與社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，實(shí)現(xiàn)“自發(fā)性”擴(kuò)面。
（二）社保經(jīng)辦相關(guān)部門應(yīng)加大對社保工作人力、財(cái)力的投入，盡可能避免因人員和效率問題造成擴(kuò)面的瓶頸。一般正規(guī)的經(jīng)濟(jì)單位都愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)，即使是非公有制經(jīng)濟(jì)單位中的那些規(guī)模小、很不規(guī)范的單位或個(gè)人也有比較高的參保熱情。要滿足他們的參保愿望，要求處理社會(huì)保險(xiǎn)的登記、核對工作的相關(guān)部門真正重視社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳面擴(kuò)大問題，了解到其緊迫性與必要性，對自己負(fù)責(zé)的相關(guān)工作要有更大的投入。要提高人員的工作效率，在必要時(shí)適當(dāng)增加相關(guān)人員以取得效用的最大化。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要提高服務(wù)質(zhì)量，通過設(shè)立專門窗口、網(wǎng)點(diǎn)以完善計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，要保證非公有制經(jīng)濟(jì)單位在參保手續(xù)、各種咨詢等方面的快捷、簡便和準(zhǔn)確。同時(shí)，要加快征管核定系統(tǒng)的信息化，用先進(jìn)的科技手段來配合工作。另外，在社保局、勞動(dòng)就業(yè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)保中心、財(cái)政相關(guān)部門、地稅局以及相關(guān)銀行之間要加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，及時(shí)地反映問題和解決問題，以求提高整體工作效率。新晨
需要提到的是，政府應(yīng)該對社保工作給予重視支持。當(dāng)處理社會(huì)保險(xiǎn)的登記、核對工作部門確實(shí)由于資金問題無法提供更大的人力、物力和財(cái)力來滿足社會(huì)需求時(shí)，政府就必須考慮如何去支持社保工作，能否在財(cái)政資金上給予更大的支持。
論文關(guān)鍵詞：有效需求,信貸產(chǎn)品,匯兌業(yè)務(wù),扶貧小額貸款
一、農(nóng)村金融產(chǎn)品需求現(xiàn)狀以及有效需求不足的原因
目前我國農(nóng)村地區(qū)的金融需求呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。在普通的存貸款服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，增加了各類銀行卡等支付結(jié)算和理財(cái)?shù)确?wù)需求；一般農(nóng)戶的小額信貸需求開始產(chǎn)生，產(chǎn)業(yè)集群化龍頭企業(yè)的大規(guī)模資金需求也有所增加。但是，需求種類雖然有明顯增多，有效需求還明顯不足。造成有效需求的原因主要有以下幾點(diǎn)：
（一）農(nóng)村客戶對金融產(chǎn)品使用意識較薄弱
長期以來，重儲蓄、輕投資的消費(fèi)觀念在我國農(nóng)村沒有得到革新，因?yàn)槿藗儗Ω鞣N經(jīng)營的市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測心中無底，參與市場競爭的信心不足。而且農(nóng)村地區(qū)各方面的信息比較閉塞，對各種投資活動(dòng)不甚了解，因此金融業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)缺乏足夠的群眾基礎(chǔ)與市場基礎(chǔ)。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境較差，這對農(nóng)村客戶金融意識的培養(yǎng)不利。在農(nóng)村日常交易基本上都是小額交易，居民一般采用現(xiàn)金或者支票來完成交易。這樣的客觀環(huán)境使居民沒有意識到金融產(chǎn)品的重要性，在觀念上不了解不接受金融產(chǎn)品，為金融產(chǎn)品在農(nóng)村的推廣造成主觀性障礙。
（二）農(nóng)村地區(qū)金融設(shè)備有效投入不足
農(nóng)村銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置嚴(yán)重低于城市地區(qū)，這對農(nóng)村金融的發(fā)展起不到積極作用，金融設(shè)備有效投入不足，造成金融環(huán)境較差，銀行卡產(chǎn)品就不好推廣。由于農(nóng)村地區(qū)人口稀疏地域跨度大，對商業(yè)銀行的投入及管理有很多不利及不便，因此網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置及金融機(jī)具的配備等嚴(yán)重低于城市地區(qū)，使目前大多數(shù)以銀行卡為載體的金融業(yè)務(wù)無法實(shí)施。
（三）針對農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品很少
目前各種金融產(chǎn)品創(chuàng)新不斷，但是這些新產(chǎn)品中，無論是貸款方面，還是理財(cái)產(chǎn)品方面，沒有針對農(nóng)村地區(qū)，可以說根本沒有考慮農(nóng)村客戶。而且金融品種業(yè)務(wù)與農(nóng)村地區(qū)客戶需求不匹配，不適應(yīng)新時(shí)期的農(nóng)村新需求。
二、加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新---提高金融產(chǎn)品有效需求的措施
金融產(chǎn)品的創(chuàng)新應(yīng)該始終以客戶需求為中心進(jìn)行，讓金融需求引導(dǎo)金融的供給。加快農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域的金融創(chuàng)新,擴(kuò)大支農(nóng)服務(wù)范圍,不斷改進(jìn)服務(wù)方式和提高服務(wù)質(zhì)量。
農(nóng)村金融需求主體主要有農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新也應(yīng)該以滿足這兩方面的需求為主。以下是我對金融產(chǎn)品創(chuàng)新的思考與建議。
(一)加大金融產(chǎn)品宣傳力度
加大金融產(chǎn)品投入與宣傳，改善用卡環(huán)境，提高農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品的認(rèn)知度，對農(nóng)村地區(qū)金融市場的開拓具有十分重要的意義。
1． 政府應(yīng)當(dāng)大力支持金融產(chǎn)品的使用
政府應(yīng)當(dāng)采取積極策略廣泛深入的宣傳銀行卡應(yīng)用的知識。充分利用新聞媒體的影響力，利用有關(guān)金融產(chǎn)品推廣應(yīng)用的廣告和專題片，使金融產(chǎn)品深入人心，提高客戶使用產(chǎn)品的意識。農(nóng)村地區(qū)政府人員應(yīng)該倡導(dǎo)并帶頭使用產(chǎn)品，引導(dǎo)并形成一個(gè)積極的金融產(chǎn)品使用環(huán)境，農(nóng)村客戶信任并且接受金融產(chǎn)品。
2.對一些現(xiàn)金收費(fèi)流量大部門免費(fèi)安裝POS機(jī)
對醫(yī)院、學(xué)校、加油站等部門免費(fèi)安裝POS機(jī)。同時(shí)鼓勵(lì)水電氣等公用企業(yè)使用POS機(jī)。同時(shí)政府應(yīng)該利用其主導(dǎo)地位，調(diào)動(dòng)商戶使用POS機(jī)和受理金融業(yè)務(wù)的積極性。
（二）大力推出貼近農(nóng)戶生活的針對性強(qiáng)的金融產(chǎn)品
1. 以金穗惠農(nóng)卡為模板的銀行卡產(chǎn)品應(yīng)在農(nóng)村推廣
農(nóng)行已經(jīng)在成都發(fā)行了面向廣大農(nóng)戶研發(fā)的綜合性借記卡----金穗惠農(nóng)卡，這預(yù)示著銀行卡這一現(xiàn)代金融產(chǎn)品將在廣大農(nóng)村普及。該卡的業(yè)務(wù)是實(shí)用性的。比如可辦理循環(huán)小額農(nóng)戶貸款，可以滿足農(nóng)戶一次授信循環(huán)使用的需求，這項(xiàng)業(yè)務(wù)使用方便，不誤農(nóng)時(shí)，對農(nóng)戶考慮周到；惠農(nóng)卡還可以辦理財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)取、社保醫(yī)保資金繳領(lǐng)、水費(fèi)電費(fèi)繳納等事項(xiàng)，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來了極大便利。同時(shí)農(nóng)行卡辦卡用卡的成本也比較低，受到農(nóng)戶的擁護(hù)，極大提高了農(nóng)戶用卡的積極性。
2.農(nóng)村匯兌業(yè)務(wù)要解決農(nóng)民異地存取款困難問題
農(nóng)戶匯兌業(yè)務(wù)主要是為方便農(nóng)民工異地存取款，江蘇省在匯兌業(yè)務(wù)的創(chuàng)新上的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。江蘇2005年成功推出了全國首張省級聯(lián)社借記卡---圓鼎卡。它集存、取、匯款等功能于一身，能在加入中國銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的金融網(wǎng)點(diǎn)自動(dòng)柜員機(jī)上辦理業(yè)務(wù)，可在所有中國銀聯(lián)特約商戶刷卡消費(fèi)。“圓鼎卡”服務(wù)對象以農(nóng)戶為主，辦理流程簡便,服務(wù)周全，深受農(nóng)民歡迎。截至2006年6月末，江蘇省發(fā)卡量已突破170萬張，業(yè)務(wù)量呈明顯上升趨勢。
(三)為農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)提供針對性金融產(chǎn)品創(chuàng)新服務(wù)
扶貧小額貸款業(yè)務(wù)是目前相對最好的一項(xiàng)支農(nóng)業(yè)務(wù)。通過農(nóng)村信用社對符合條件的貧困農(nóng)戶發(fā)放，幫助其發(fā)展小型生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收目標(biāo)。江蘇省、山西平遙、天津等地區(qū)的扶貧小額貸款業(yè)務(wù)運(yùn)行的相對成功。截至2008年2月底，江蘇省累計(jì)發(fā)放小額擔(dān)保貸款46.8億元，其中支持個(gè)人創(chuàng)業(yè)26.37億元，扶持勞動(dòng)密集型小企業(yè)20.43億元;山西平遙已經(jīng)累計(jì)向2175戶農(nóng)戶發(fā)放了17923萬元貸款，成為農(nóng)民脫貧致富的最得力的助手。
扶貧小額貸款應(yīng)該根據(jù)不同層次的農(nóng)戶需求進(jìn)一步細(xì)分，比如針對農(nóng)戶養(yǎng)殖的養(yǎng)殖類小額貸款，周期長、收益低是農(nóng)業(yè)種植的特點(diǎn)，但又直接關(guān)系到農(nóng)民的生存，因此此類貸款的金額可以略低，利率盡量低，但還款期限應(yīng)該寬松；針對農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的小額貸款業(yè)務(wù)在農(nóng)村很有市場，農(nóng)民個(gè)體戶發(fā)展非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資金的需求也很旺盛，此類生產(chǎn)活動(dòng)周期相對較短、風(fēng)險(xiǎn)較高，因此在貸款額度上適度放寬，利率及還款期限限制要嚴(yán)格。
（四）金融產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)該著力支持農(nóng)村中小企業(yè)
農(nóng)村中小企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要支柱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要由中小企業(yè)帶動(dòng)作用。他們不僅可以為農(nóng)戶提供日常生活所需要的必需品，還可以吸收剩余勞動(dòng)力，解決部分就業(yè)問題，農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展壯大在某種意義上對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)起著決定性的作用。
針對農(nóng)村中小企業(yè)的小額貸款意義重大，農(nóng)村中小企業(yè)因缺乏抵押擔(dān)保，貸款目前依然艱難，但是中小企業(yè)又急需資金，嚴(yán)重制約了中小企業(yè)的發(fā)展。貸款方式的創(chuàng)新便是一個(gè)解決問題的起點(diǎn)。循環(huán)貸款、整貸零償貸款、存貨融資、動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押貸款、倉單質(zhì)押貸款等等貸款方式的應(yīng)用，能積極推動(dòng)中小企業(yè)的貸款需求。
三、結(jié)論
農(nóng)村金融問題一直是金融體系中的難題，本人認(rèn)為需求問題更是農(nóng)村金融問題中的核心問題。我國農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)雖然處于起步階段，存在一系列的問題，但是從另外一個(gè)角度來看，農(nóng)村金融服務(wù)的發(fā)展空間也是相當(dāng)大的。針對不同的需求主體推出個(gè)性化的金融產(chǎn)品對刺激農(nóng)戶金融有效需求的作用是顯著的。
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