時間：2022-05-28 06:01:21
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關鍵詞:民事訴訟監(jiān)督;一體化工作機制;依職權監(jiān)督;復查案件
我國民事訴訟法的修訂，加強和完善民事檢察監(jiān)督是一項重要內容，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)對民事訴訟監(jiān)督案件的受理、審查、案件管理等作了明確規(guī)定，尤其是確立了受理、審查和管理相分離模式，明確了依申請監(jiān)督和依職權監(jiān)督的界限。
一、民事訴訟監(jiān)督工作機制的變革
修改后民事訴訟法強化民事訴訟監(jiān)督的突出表現(xiàn)之一就是全方位監(jiān)督，即對法院審判、執(zhí)行活動實行從受理到執(zhí)行終結的全程監(jiān)督。與此相對應的是，民行檢察工作因機構、人員、理念等原因，與所擔負的職責要求還不相適應。①唯有構建監(jiān)督資源一體化工作機制，②形成監(jiān)督合力，才能應對修改后民事訴訟法給民事訴訟監(jiān)督工作帶來的沖擊。
(一)構建外部一體化機制，加強與控告檢察部門
在案件受理、服判息訴等工作上的有效協(xié)作與配合，使監(jiān)督形成整體合力，充分發(fā)揮監(jiān)督效果《監(jiān)督規(guī)則》確立了民事訴訟監(jiān)督案件實行受審分離機制，實踐中，主要涉及以下問題:1．受理中的協(xié)作配合由《監(jiān)督規(guī)則》第56條規(guī)定可知，控告檢察部門的受理直接影響民事檢察部門能否在法定期限內辦結案件。因此，兩部門必須加強在受理案件方面的協(xié)作配合。實踐中，一是對于一般案件，控告檢察部門應按程序要求自行決定是否受理，對于比較重大、疑難、復雜等案件，控告檢察部門可以在征求民行檢察部門意見后決定是否受理;二是對于受理通知書的發(fā)送，控告檢察部門將正本發(fā)送申請人，民行檢察部門根據情況將副本發(fā)送其他當事人，實現(xiàn)受理文書發(fā)送的有效配合。2．服判息訴中的銜接配合修改后民事訴訟法第209條的實施，給檢察機關帶來的最大挑戰(zhàn)就是服判息訴壓力明顯增大。為做好服判息訴工作，在推行訴訪分離機制的前提下，一是發(fā)揮民行檢察部門與控告檢察部門的各自優(yōu)勢，協(xié)作配合，共同做好服判息訴工作;二是根據案件情況，必要時應當引入檢調對接機制，要求法院、司法行政部門等予以協(xié)助，共同應對涉檢工作。
(二)完善內部一體化機制，即構建三級院上下聯(lián)動、橫向協(xié)作、密切配合的工作格局
1．總的原則是，明確各級院工作重點，形成協(xié)作配合的工作格局最高人民檢察院、省級人民檢察院以及市級人民檢察院的工作重點是抓好自身辦案、加強調查研究、加強工作統(tǒng)籌安排和指導。基層人民檢察院的工作重點是開展同級監(jiān)督③工作，當然，辦理上級院交辦、轉辦案件，參與社會管理創(chuàng)新，開展督促、支持，做好化解矛盾、和解息訴等工作也是其職責所在。2．機制建設上，構建聯(lián)動、快捷的工作機制實踐中，為了應對一個案件中產生的生效裁判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、職務犯罪線索初查等“一案多果”現(xiàn)象，上級院可以抽調精干力量分組同時辦理三類案件，以確保案件質量與效率。3．工作方式上，采取督辦、交辦、領辦等方式，形成合力實踐中，為改變因民行檢察人員整體素質低下造成的監(jiān)督案件質量不高的問題，可以采取建立骨干人才庫、成立專家咨詢小組等方式④加以彌補。合理借助外來資源幫助提高民事訴訟監(jiān)督質量與監(jiān)督水平，無疑是一種可行的工作機制。
二、民事訴訟監(jiān)督制度的完善
(一)關于受理期限問題
修改后民事訴訟法和《監(jiān)督規(guī)則》對民事訴訟監(jiān)督案件的受理期限均未作出規(guī)定，導致檢察機關受理民事訴訟監(jiān)督案件面臨制度缺失?！蹲罡呷嗣駲z察院民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第二次座談會紀要》(以下簡稱第二次會議紀要)對此作了規(guī)定。該意見規(guī)定，申訴人在人民法院判決、裁定生效后二年之內無正當理由，未向人民檢察院提出申訴的案件，省級人民檢察院不予受理。隨著修改后民事訴訟法第209條規(guī)定的實施，當事人申請再審必須遵循“法院糾錯在先，檢察監(jiān)督斷后”的程序，因此，《辦理提請抗訴案件的意見》中規(guī)定的“二年期限”就產生了爭議，加之實踐中修改后民事訴訟法生效前后的一段時間內，有些案件并非經歷再審，故對于二年期限的起算點應當區(qū)別不同案件而定：1．生效裁判經再審，符合修改后民事訴訟法第209條規(guī)定的監(jiān)督案件。鑒于《辦理提請抗訴案件的意見》出臺時，并未有修改后民事訴訟法第209條的類似規(guī)定，故該意見才規(guī)定受理期限的起算點是裁判生效之日?，F(xiàn)在修改后民事訴訟法對申請監(jiān)督案件的程序進行了重大調整，從檢察監(jiān)督的事后救濟性質考量，對于這類案件的受理期限起算點應當自人民法院駁回再審申請之日、人民法院對再審申請作出再審的逾期之日或者再審裁判生效之日起算。2．生效裁判未經申請再審的案件。根據修改后民事訴訟法第209條規(guī)定，該類案件無法納入檢察監(jiān)督范圍，故檢察機關無權受理，也就不存在受理期限的問題了。3．生效裁判雖未經申請再審，但經申訴而被駁回的案件。該類案件具有一定特殊性，并未按照修改后民事訴訟法第209條的規(guī)定申請再審，卻經過了申訴渠道。是否可以認為申訴就是申請再審呢?兩者的法律含義雖不盡相同，但是其實質應當是相同的，即:均經過了法院再次審查，因此，應當適用修改后民事訴訟法第209條的規(guī)定，受理期限應從人民法院駁回再審申請之日、人民法院對再審申請作出再審的逾期之日或者再審裁判生效之日起算。至于檢察機關根據修改后民事訴訟法第208條規(guī)定受理的監(jiān)督案件，則應當按照《辦理提請抗訴案件的意見》中關于“二年期限”的規(guī)定執(zhí)行。
(二)關于復查問題
1．復查案件的界定修改后民事訴訟法及《監(jiān)督規(guī)則》均規(guī)定民事訴訟監(jiān)督案件實行“一次審查為限”原則，但是從保障當事人合法權益角度考慮，《最高人民檢察院民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第一次座談會紀要》(以下簡稱第一次會議紀要)界定了復查案件的含義。所謂復查案件，是指當事人不服下一級檢察院和本院民行檢察部門作出的監(jiān)督決定的案件。正如審判監(jiān)督程序考量的是審判權正當行使一樣，復查案件考量的是檢察監(jiān)督的正確性，確保檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)依法維護當事人合法權益。因此，雖然修改后民事訴訟法和《監(jiān)督規(guī)則》未作規(guī)定，但卻有其存在的必要性和合理性。2．復查的法理基礎如前所述，復查案件的實踐價值是，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的自我糾錯功能。由此可知，復查的法理基礎在于對檢察監(jiān)督的自我救濟，目的是保證檢察監(jiān)督的正確適用，正如審判監(jiān)督程序是對審判活動的司法救濟一樣。3．復查的程序根據第二次會議紀要精神，關于復查的程序，一是復查案件的受理。上一級檢察機關負責受理當事人提出的復查申請;當事人申請復查時，應當提交申請書和相關證據材料，并說明理由和依據;復查案件的其他受理程序可以參照《監(jiān)督規(guī)則》執(zhí)行。二是復查數(shù)次。復查案件應以一次申請為限，且是向上一級檢察機關申請復查。三是復查方式。實踐中，可以分為兩種方式:對于通過審查申請書等材料即可作出處理決定的，稱為簡易審查方式;如果通過審查申請書等材料難以作出處理決定而需要采取進調卷、調查等方式的，稱為普通審查方式。四是復查案件范圍。哪些案件可以納入復查范圍，現(xiàn)有法律法規(guī)、司法解釋并未作出規(guī)定。從節(jié)省司法資源、提高辦案效率考量，對于復查案件應當實行“同級息訴在先，上級復查在后”的規(guī)則，即:上級檢察院復查的案件，必須是經下級檢察院對當事人做服判息訴工作后，其仍不服的案件。五是復查后的處理。經復查，對于確實存在錯誤的，應當撤銷下級檢察院作出的決定，并指令下級檢察院重新作出決定，或者由上級檢察院作出決定;對于不存在錯誤的，應當維持下級檢察院作出的決定。六是復查后作出的文書名稱。按照現(xiàn)行規(guī)定，復查案件沒有固定的文書格式，根據《監(jiān)督規(guī)則》第31、75條規(guī)定，檢察機關已經審查終結并作出決定的案件，屬于不應受理的案件，而對于不符合受理條件的案件，應當作出終結審查決定。鑒于此，復查案件采用終結審查決定較為恰當。
(三)關于審查中的若干問題
l、受訴人民法院是賠償義務機關的
(1)賠償申請書(一式三份,參照本指南所附的格式);
(2)是受害人或受害人的繼承人、與受害人有撫養(yǎng)關系的親屬的證明文件(身份證、戶口簿、護照、公證、文書等);
受害人是法人或者其他組織,已經撤銷登記或終止運營的,承受其權利的公民、法人和其他組織申請國家賠償,應提交其與作為受害人的法人或者其他組織有權利承受關系的證明文件;
(3)證明人民法院違法侵權事實存在的法律文書(刑事判決書、民事裁定書、決定書等);
(4) 人民法院以各種形式確認違法侵權事實的法律文書(改判無罪的刑事判決書、撤銷原民事裁定或決定的新的民事裁定書或決定書、人民法院審判監(jiān)督庭作出的確認人民法院及其工作人員違法行使職權的裁定書、判決人民法院工作人員有罪的生效刑事判決書或裁定書、紀檢監(jiān)察部門對違法行使職權的工作人員作出的黨紀、政紀處分決定書等);
(5)證明損失存在的有關證據材料。
2、賠償義務機關是下級人民法院,賠償請求人不服下級人民法院作出的賠償決定,向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的
(1)第1類案件所列材料;
(2)下級人民法院做出的賠償決定書。下級人民法院逾期未作出賠償決定的,應提供已向下級人民法院申請賠償?shù)淖C據。
3、賠償義務機關是人民法院以外的其他司法機關,賠償請求人不服復議機關的復議決定,向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的
(1)賠償申請書(一式三份,參照本指南所附的格式);
(2)是受害人或受害人的繼承人,與受害人有撫養(yǎng)關系的親屬的證明文件(身份證、戶口簿、護照、公證文書等);
受害人是法人或其他組織,已經撤銷登記或終止運營的,承受其權利的公民、法人和其他組織申請國家賠償,應提交其與作為受害人的法人或其他組織有權利承受關系的證明文件;
(3)證明司法機關違法侵權行為存在的法律文書(刑事拘留證、逮捕證、查封、扣押、凍結、追繳決定等);
(4) 違法侵權行為已被賠償義務機關、復議機關、人民法院、紀檢監(jiān)察部門等確認的法律文書或其他書面材料(撤銷拘留決定、撤銷逮捕決定、不起訴決定、判決被告人無罪的一、二審刑事判決書或裁定書、解除財產強制措施的決定書、判決司法機關有關責任人有罪的生效刑事判決書或裁定書、紀檢監(jiān)察部門對有關機關和個人的處分決定等);
(5)證明損失存在的有關證據材料;
(6)賠償義務機關做出的賠償決定書和復議機關做出的復議決定書。賠償義務機關和復議機關逾期未作出賠償決定和復議決定的,應提供已先后申請賠償和申請復議的有關證據。
4、共同賠償案件的賠償請求人向賠償義務機關申請賠償?shù)?/p>
(1)上述第3類案件第(1)、(2)、(5)項所列材料;
(2)一審判決被告人有罪的未生效刑事判決書;
(3)二審改判被告人無罪的刑事判決書、裁定書?；蛘叨徣嗣穹ㄔ喊l(fā)回一審人民法院重審后,一審人民法院改判被告人無罪的生效刑事判決書?；蛘吖V機關在案件重審期間申請撤訴,一審人民法院準許其撤訴的裁定書等。
5、賠償請求人不服賠償義務機關作出的共同賠償決定,向上一級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定的
SMEIF記者/鈕海津 郭冰峰
維坊銀行 產品口號：“服務小微企業(yè)”
1、產品名稱：小微業(yè)務
1）服務業(yè)務對象：
從業(yè)人員數(shù)300人以下，銷售額3000萬元以下，資產總額4000萬元以下；個人經營性貸款貸款對象為個體工商戶、個人獨資企業(yè)投資人。
2）產品特點：
品種豐富，手續(xù)簡便，方式靈活，審批快捷。
3）業(yè)務品種：
根據小微客戶特點和發(fā)展過程中的融資需求，該行小微客戶主要的授信品種為：短期流動資金貸款、銀行承兌匯票、信貸證明、非融資性保函、承兌匯票貼現(xiàn)、集合、拆分、國內保理、自助貸款、金鼎俱樂部會員個人授信、存貸通、農民土地使用權抵押貸款業(yè)務、農民房產抵押貸款、農民土地出租收益權質押貸款、蔬菜（花卉）大棚抵押貸款、規(guī)模養(yǎng)殖場區(qū)與土地流轉收益權抵押貸款、小企業(yè)林權抵押貸款業(yè)務等，并隨客戶需求及業(yè)務發(fā)展狀況不斷豐富業(yè)務品種。
4）申請條件：
（1）經國家工商行政機關注冊辦理營業(yè)執(zhí)照并年檢有效，從事特殊行業(yè)的須由有權機關頒發(fā)的生產經營許可證；
（2）持有人民銀行核準發(fā)放并經過年檢的貸款卡，以及技術監(jiān)督部門頒發(fā)的組織機構代碼證；
（3）產權關系清晰；生產經營正常；
（4）在該行開立結算賬戶，自愿接受該行信貸監(jiān)督和結算監(jiān)督；
（5）財務結構合理，資產負債率適度，其中：生產型企業(yè)一般不超過60%、商業(yè)服務業(yè)一般不超過65%、外貿出口型企業(yè)一般不超過70%，對外擔保不超過資產總額的50%。
（6）信用記錄良好，無不良貸款和欠息；企業(yè)法定代表人、主要投資人、股東和管理人員信譽良好、品行端正。
（7）能夠提供貸款人認可的財產抵押、質押或提供連帶責任保證擔保。
（8）申請授信小企業(yè)須按照《濰坊銀行小企業(yè)授信業(yè)務評分表》要求進行評分，且達到70分（含）以上。
5）借款人條件：
（1）當?shù)赜泄潭ㄗ∷ɑ蛏a經營場所）、有常住戶口（或有效居住證明）、具有完全民事行為能力的中國公民，年齡一般不超過60歲；
（2）具有有效的營業(yè)執(zhí)照或證明合法經營的材料；
（3）有充足的還貸來源和良好的還款意愿，能按期還本付息；
（4）能提供足值、有效的抵（質）押或保證擔保；
（5）信譽良好，無不良信用記錄，個人品行端正，經營合法；
（6）在該行開立結算賬戶；
（7） 持有中國人民銀行核發(fā)的正常有效的貸款卡（人民銀行不做要求的除外）；
6）其他條件：
“金鼎之約”個人授信業(yè)務貸款對象為有資金需求并向該行提出借款申請的金鼎俱樂部會員，是該行為金鼎俱樂部會員量身定做的一項VIP專項服務，金鼎俱樂部會員申請授信應提交下列文件資料：
（1）借款申請書，申請內容包括：個人基本情況、所需授信額度、期限、本人簽字；
（2）借款人身份證、戶口簿或其他有效證件原件及復印件；
（3）借款人職業(yè)和收入證明（屬個體、私營業(yè)戶無法提供收入證明的，由貸款行核定其收入情況并出具書面材料）及家庭成員基本情況；
（4）會員所在單位的相關資料；
（5）貸款人規(guī)定的其他資料。
7）業(yè)務流程
（1）借款人提出申請，包括金額、期限、用途；
（2）濰坊銀行受理貸款申請，進行調查、審查；
（3）審批同意后，辦理抵、質押或擔保手續(xù)，簽訂借款合同；
（4）發(fā)放貸款。
2、產品名稱：流動資金貸款
1）產品定義：
流動資金貸款是指為滿足借款人正常生產經營周轉或臨時性的流動資金需要而發(fā)放的貸款。
2）產品種類：
（1）短期流動資金貸款：是指貸款期限在1年（含）以內的流動資金貸款。
（2）中期流動資金貸款：是指貸款期限為1年（不含）至3年（含）的流動資金貸款。
3）產品特點：
期限短，周轉快，成本低，是借款人使用最為頻繁的貸款。
4）適用范圍：
經工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的，符合《貸款通則》規(guī)定要求和本行流動資金貸款放款條件的企（事）業(yè)法人、其他經濟組織和個體工商戶。
5）利率和期限：
貸款利率按中國人民銀行規(guī)定的基準利率及浮動幅度確定，并在合同中載明。貸款期限根據借款人的生產周期、還款能力、項目評估情況和本行的信貸資金平衡能力等，由借貸雙方協(xié)商確定。最長不超過3年。
6）客戶申請材料：
（1）借款申請書，列明企業(yè)概況，申請借款額度、期限、用途，還款來源，擔保等；
（2）經年檢的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、法人代碼證書、貸款卡/證；
（3）公司章程和/或合資（合作）經營合同；
（4）法人代表證明書和/或法人授權委托書；
（5）主要負責人（含財務負責人）的簡歷；
（6）同意申請流動資金貸款的董事會決議和授權書、董事會簽字樣本；
（7）經審計的近三年和最近月份的財務報表或新建企業(yè)的注冊資本驗資證明；
（8）存款賬戶設立情況，包括開戶行、賬號、余額、結算業(yè)務及結算量等；
（9）主要負債和或有負債狀況和說明。
（10）借款人以往的銀行信用評級材料及有關證明材料；
（11）擔保資料，包括保證人的保證承諾函、背景資料和近三年的財務報表，抵（質）押物清單、價值評估文件和權屬證明，保險文件或同意保險過戶的承諾函；
（12）本行要求的其他資料。
7）業(yè)務流程：
（1）借款人提出申請，包括金額、期限、用途；
（2）濰坊銀行受理貸款申請，進行調查、審查；
復議申請人： ，女， 日出生，漢族，聯(lián)系地址： . 復議被申請人： ，住所地為 .
復議請求：
依法撤銷 市 區(qū)（2014） 第 號執(zhí)行裁定書。
復議理由：
一、原審法院作出裁定時適用《中華人民共和國民事訴訟法》第225條是錯誤的，應該適用第227條的法律規(guī)定。
《中華人民共和國民事訴訟法》第225條規(guī)定：“當事人、利害關系人認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負責執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。”這是對“當事人、利害關系人”對執(zhí)行異議的規(guī)定。而第227條規(guī)定：“執(zhí)行過程中，案外人對執(zhí)行標的提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定中止對該標的的執(zhí)行；理由不成立的，裁定駁回。案外人、當事人對裁定不服，認為原判決、裁定錯誤的，依照審判監(jiān)督程序辦理；與原判決、裁定無關的，可以自裁定送達之日起十五日內向人民法院提訟。”這是對“案外人”執(zhí)行異議的規(guī)定。本案中，復議申請人作為該案的案外人，原審法院作出執(zhí)行異議裁定時，應適用民訴法第227條的法律規(guī)定。
二、原審法院在沒有鑒定的情況下，以申請復議人未提供相應證據為由認定復議申請人為 股東，事實不清，證據不足。
所謂被冒名股東，是指虛構法律主體或盜用他人名義登記股東。被冒名股東從未作出過持有股權的意思表示，不應被視為法律上的股東，不應賦予其股東權利，更不能追究其股東責任。對此，最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（三）第二十九條規(guī)定：“冒用他人名義出資并將該他人作為股東在公司登記機關登記的，冒名登記行為人應當承擔相應責任；公司、其他股東或者公司債權人以未履行出資義務為由，請求被冒名登記為股東的承擔補足出資責任或者對公司債務不能清償部分的賠償責任的，人民法院不予支持“。原判在沒有對申請復議人簽名的真?zhèn)芜M行司法鑒定的前提下，不能排除申請復議人是被冒名股東，因此原審裁定復議申請人為 股東，事實不清，證據不足。
綜上，原審法院裁定復議申請人與上海鏡靜物貿有限公司承擔連帶責任，事實不清，證據不足，違反法律程序，且適用法律錯誤。因此，原審法院作出的 號執(zhí)行裁定書是錯誤的。為維護法律的尊嚴，維護復議申請人的合法權益，特向人民法院申請復議，請求法院撤銷這一裁定！
此致市 中級人民法院
復議申請人：
一是銀行卡換卡中的風險點。
目前，我行現(xiàn)有銀行卡換卡由前臺柜員執(zhí)行換卡交易即可辦理，無須主管授權，屬免復核交易。然而我們發(fā)現(xiàn)，如柜員不及時將收回的廢卡實物交后臺專門管理人員實際操作普遍存在且制度也未作明確規(guī)定），審核人員往往忽略了對收回廢卡實物的核對。這種操作程序無法及時發(fā)現(xiàn)和阻止前臺柜員發(fā)生的誤操作和其他意外。例如柜員誤把舊卡與新卡同時交與客戶，如遇客戶本人未在換卡申請書上簽字，且監(jiān)控失效（超過數(shù)據保存期或監(jiān)控設備壞）的情況下銀行有遭遇客戶欺詐風險的可能性。再如遇柜員與客戶內外勾結作案，在盜取客戶密碼后可隨意用一張舊卡進行換卡（甚至直接換卡），對柜員有意識的違規(guī)操作審核人員往往不能及時發(fā)現(xiàn)，由此造成客戶資金損失銀行有可能承擔賠償責任。
對此，我們建議，可將現(xiàn)有的換卡交易設置為授權交易，收回的廢卡經主管審核后即時登記交廢卡專門保管人員，這樣主管就能及時對該項業(yè)務進行有效監(jiān)督，同時也能及時監(jiān)督收回廢卡校對卡號。
二是儲蓄存款掛失中的風險點。
《儲蓄管理條例》及我行現(xiàn)有相關操作規(guī)程規(guī)定，儲戶掛失有幾種情況必須存款人本人前往銀行辦理：一是密碼掛失和解掛必須由本人前往銀行辦理；二是掛失申請手續(xù)辦理完畢后儲蓄機構辦理補領新存單（折）或支取存款手續(xù)儲戶必須本人前往銀行辦理。此規(guī)定無疑對存款人的利益保護和銀行自身的風險防范起到了有效的作用。但是，我們發(fā)現(xiàn)在實際執(zhí)行中，存在一些特殊情況無法執(zhí)行此規(guī)定而又無其他明確規(guī)定可執(zhí)行，并由此而可能引起銀行和客戶之間一些不必要的紛爭。如：我國對實名制存款年齡并未限制，當客戶為16周歲以下公民，尤其是5歲以下公民的存款掛失補單和密碼掛失銀行應怎樣辦理（包括教育儲蓄儲戶到異地讀書）？一個有完全民事行為能力的人存款后又失去完全民事行為能力的人存款掛失補單和密碼掛失銀行應怎樣處理？
對此，我們建議，相關部門制訂一些具體規(guī)定進行明確，如對16周歲以下以及失去完全民事行為能力的人的存款，允許監(jiān)護人代辦掛失補單和密碼掛失，監(jiān)護人的身份證明憑有關部門的證明書，喪失完全民事行為能力由有權機關鑒定出具證明。
三是使用戶口簿作為有效證件辦理業(yè)務中的風險點。
現(xiàn)有的制度和操作規(guī)程中，客戶在辦理掛失、定期存款提前支取等業(yè)務時要求客戶出示的有效證件中都包括戶口簿，但我們發(fā)現(xiàn)，單憑戶口簿為有效證件辦理以上業(yè)務，存在一定的風險隱患，原因是很多戶口簿上無本人照片，實際操作中，無法確認是否為本人。例如客戶存單和戶口簿同時遺失未及時發(fā)現(xiàn)（甚至客戶有意對銀行進行欺詐），他人可持客戶戶口簿到銀行進行掛失支??；再如他人如持有客戶定期存單，可利用客戶戶口簿進行密碼掛失，再進行提前支取，由此而造成的經濟糾紛銀行可能因未審查出證件非本人而承擔一定的賠償責任。
行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法或不當侵犯其合法權益，依法向主管行政機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。
司法行政復議具有行政行為的基本法律特征。認識和確定行政復議的性質，有助于發(fā)展和完善行政復議制度，保障行政復議職能的正確發(fā)揮和行政復議活動的正確運行。筆者認為，行政復議在形式上是一種具體行政行為；在本質上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規(guī)則。本文將重點論述司法行政機關行政復議的范圍、管轄以及程序。
關鍵詞：司法行政復議特征范圍管轄程序
司法行政復議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關的具體行政行為，依法向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并做出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，以保護行政相對人的合法權益。
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
司法行政機關是行使司法行政權力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和做出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等?！端痉ㄐ姓C關行政復議應訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現(xiàn)在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至做出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求做出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機關違法或不當?shù)木唧w行政行為；同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。
二、司法行政復議的范圍
對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國人、無國籍人③。
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
2、對司法行政機關做出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，堅持以事實為依據、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當?shù)脑瓌t，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內不予注冊。
5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理。
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。
7、對司法行政機關做出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服。
8、對司法行政機關做出的留場就業(yè)決定或根據授權做出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的。
9、對司法行政機關做出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。
10、認為司法行政機關做出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
另外，根據我國《行政復議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規(guī)定：“不服行政機關對民事糾紛做出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，下列行為不屬于司法行政復議范圍：
1、執(zhí)行刑罰的行為
2、執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為
3、司法助理員對民間糾紛做出的調解或者其他處理的
4、資格考試成績評判行為
5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請行政復議的行為
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規(guī)范司法行政機關行政處罰程序，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。
2、對監(jiān)獄機關、勞動教養(yǎng)機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機關應訴；行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議?！?/p>
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當?shù)幕A上，依法做出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監(jiān)控司法行政權的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現(xiàn)；③有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日?？陬^申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請做出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發(fā)送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面做出答復，并將做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。超級秘書網
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據、法律適用及爭執(zhí)的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即做出決定打下夯實的基礎。
①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據。根據我國《行政復議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據。司法行政復議機關認為被申請人做出的具體行政行為依據的規(guī)定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后做出決定。根據我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內做出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協(xié)調的，需要對具體行政行為依據的規(guī)定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規(guī)定期限內做出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關做出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當?shù)模瑧斪龀鼍S持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關做出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可做出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據不足的，適用依據錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當?shù)?，司法行政復議機關可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法做出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新做出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應當給予賠償?shù)?，司法行政復議機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
參考文獻資料：
關鍵詞：督促程序；異議審查標準；訴訟程序銜接
一、問題提出：督促程序的審判及立法現(xiàn)狀
（一）督促程序的審判現(xiàn)狀
督促程序作為特別程序之一，不同于普通程序和簡易程序，其優(yōu)點是簡便快捷，緩和當事人對抗情緒，過濾大量無爭議案件，從而緩解當前法院案多人少的壓力，具有極其重要的價值。
根據廈門某區(qū)法院的數(shù)據顯示，從2002年以來，共受理督促程序案件14件，其中被申請人提出書面異議的有6件，異議率達42.85%。從該院的數(shù)據顯示，從2002年以來，督促程序案件數(shù)總體呈下降趨勢，而且有數(shù)年出現(xiàn)“零立案”。此前，當事人及法院均不認可支付令程序的關鍵原因在于只要債務人一提出書面異議，無論異議是否真實合理，都要終結督促程序，但是修改后的督促程序仍是無人問津。更有人認為，在信用危機的時代，督促程序背離了立法目的，最終還是浪費當事人的時間，甚至影響將來合法債權的實現(xiàn)。
（二）新《民事訴訟法》督促程序面臨的新問題
新《民事訴訟法》的修改，建立健全支付令異議審查制度從而直接限制債務人的異議權以及完善訴訟與非訴訟銜接兩項措施，受到各界廣泛關注。首先是第一百三十三條規(guī)定，當事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉入督促程序。新增此規(guī)定旨在強化督促程序的運用，在人民法院受理案件后，對于債權債務關系明確，無爭議的案件，只是債務人無法及時償還債務的給付金錢、有價證券的案件，如符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉入督促程序，發(fā)揮支付令的功能。其次是第二百一十七條規(guī)定，人民法院收到債務人提出的書面異議后，經審查，異議成立的，應當裁定終結督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提訟的除外。這彌補此前督促程序固有的無條件異議失效機制的重大制度弊端，同時當書面異議成立時，由原來當事人改為直接轉入訴訟程序，將進入訴訟程序的否定權給了當事人。
盡管新《民事訴訟法》為激活督促程序作出較大的修改，但是仍無法使督促程序走出“被冷藏”的命運。新《民事訴訟法》運行九個多月以來，仍未見起色，主要的新問題在：（1）支付令異議審查過于籠統(tǒng)，審判實踐如何把握審查標準；（2）當事人不服支付令裁定的，如何救濟；（3）督促程序與訴訟、非訴訟銜接的具體操作問題。在法官眼里，修改后的督促程序，想說愛你還是沒有那么容易。
二、原因分析：多重原因致使修改后的督促程序仍繼續(xù)“被冷藏”
（一）立法缺乏可操作性
1、支付令異議審查采取何種標準？為了解決債務人濫用異議權的問題，此次修改增設支付令異議審查制度，對司法審判尤為重要。在過去司法實踐中，只要債務人提出異議，不管異議內容是什么，法院都應終結督促程序。那么如今是否意味著對支付令異議要進行實質審查？理論界有部分學者認為督促程序是獨立于普通訴訟的非訟程序，其審查標準也應區(qū)別于普通訴訟程序。人民法院對于債務人提出的異議所附事實、證據和實體法依據進行的審查，仍然是形式標準，即審查其是否存在，能否在外觀上形成初步鏈條，而不是如同訴訟中的質證一般。[2]筆者認為，如果異議審查標準仍停留在形式審查，那么將有違此次法律修改的初衷，仍無法解決債務人濫用異議權的問題。如何把握審查標準成為了困惑法院適用督促程序的難題。
2、當事人不服支付令裁定的，如何救濟？即使法官再為謹慎，也難免出現(xiàn)錯誤駁回異議的情形。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》仍未考慮到債務人異議被錯誤駁回的救濟方式。僅在《最高人民法院關于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第11條規(guī)定，“人民法院院長對本院已經發(fā)生法律的支付令，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請”。這只是在審判監(jiān)督層面上的救濟，只能通過審判監(jiān)督程序來彌補錯誤明顯存在較大的局限。立法上應當直接賦予債務人更為簡便明了的救濟途徑。
3、如何實現(xiàn)督促程序與訴訟程序“互轉”的銜接？按照《民事訴訟法》第一百三十三條和第二百一十七條的規(guī)定，一是案件受理后，符合督促程序的，如何轉入督促程序；二是支付令失效的，終結督促程序后，如何轉入訴訟程序。有學者認為，“轉入訴訟程序”，即申請支付令一方的當事人不需要另行，而由法院直接轉入普通訴訟程序，省去當事人再去立案的麻煩。但是在審判實踐中，由法院直接轉入普通訴訟程序或督促程序的操作存在著較多問題，如狀、證據的提供問題，訴訟費的繳交、案件卷宗歸檔等一系列問題。筆者認為將程序“互轉”的操作解釋為由法院直接轉入，缺乏可行性，實踐中仍應該要求申請人辦理基本的立案手續(xù)。
（二）案件質量評估體系的壓力
在當前人民法院案件質量評估體系中，調撤率指標占有舉足輕重的地位。督促程序案件通常是對事實無爭議的純金錢給付案件，易于調解易化解。對于法官而言，適用督促程序不僅因立法過于抽象，自由裁量存在風險，還影響到民事案件的調解率，甚至個人業(yè)績考核。
三、解決對策：改變督促程序“被冷藏”局面的設想
（一）專門部門：訴調對接中心
有觀點認為，鑒于目前我國基層法院案多人少的實際情況，成立專門的調解督促中心適宜于多元化糾紛解決機制的構建。③筆者認為，可以將這一職責設置于訴調對接中心，由其一邊負責調解工作，另一邊審理督促程序案件，可以最大實現(xiàn)督促程序與普通訴訟程序的“互轉”銜接。
（二）審查標準：嚴格舉證質證程序
筆者認為，為實現(xiàn)立法目的，最大發(fā)揮督促程序的價值功能，快捷解決債權債務糾紛，實現(xiàn)訴訟經濟原則，防止債務人濫用異議權拖延還款義務的履行。根據“誰主張，誰舉證”的原則，要求債務人承擔相應的舉證責任，實行嚴格的支付令異議審查標準，采取無區(qū)別于訴訟中的證據審查，并組織進行證據舉證質證，從根本上解決債務人濫用異議權的問題。債務人應當提供有效證據證明其異議成立，否則認定其異議無效，裁定予以駁回，并告知支付令具有既判力和執(zhí)行力。
（三）救濟方式：復議
從國外立法例來看，在日本，債務人如不服駁回支付令異議的裁定，可以即時抗告。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》并未考慮到債務人異議被駁回的救濟。若法院違法裁定支持或駁回債務人的異議，當事人對裁定不服的，則應當賦予債權人和債務人對裁定提出復議的權利。
（四）程序“互轉”的銜接：“半自動”轉入
無論是普通訴訟程序轉督促程序或是督促程序轉普通訴訟程序，程序選擇權均在當事人手中，因此，筆者認為采取“半自動”轉入應是最佳的銜接方式?！鞍胱詣印鞭D入督促程序是指民事案件受理后，人民法院發(fā)現(xiàn)該案符合適用督促程序的條件，當事人愿意轉入督促程序的，由當事人提交支付令申請書，審判部門將申請書及相關筆錄復印件一齊轉到立案庭予以立案，并移送訴調對接中心辦理?！鞍胱詣印鞭D入普通訴訟程序是指支付令失效后，一方當事人向訴調對接中心提交狀及證據材料，可由訴調對接中心繼續(xù)做訴前、立案調解工作或將此前支付令異議質證筆錄復印件一齊轉到立案部門，由立案部門予以立案，并移送審判部門審理。
（五）觀念轉變：正確對待案件質量評估體系
在基層法院的法官看來，將大量無爭議的民事案件，轉入督促程序，必將給調撤率拉后腿，影響總體的數(shù)據。這種觀念也是在情理之中，無可非議。以筆者所在的法院系統(tǒng)為例，調撤率被納入基層人民法院工作目標年度考核的一項重要指標，承辦法官會盡可能作調解工作。要讓基層法院改變重調解輕督促程序的觀念，除法院改變自身觀念，根本上還是要科學合理重構案件質量評估體系。
注釋：
[1]江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2012年版，第817頁。
[2]江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2012年版，第821頁。
第一條為全面推進集體林權制度改革，拓寬林業(yè)融資渠道，規(guī)范林權抵押貸款管理，維護借貸雙方的合法權益,根據《中華人民共和國森林法》、《貸款通則》、《省農村合作金融機構林權抵押貸款管理辦法(暫行)》等法律法規(guī)，結合我區(qū)實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱林權抵押貸款(以下簡稱貸款)是借款人以其依法擁有的森林資源資產作抵押向貸款人申請借款的行為。
第三條本辦法所稱貸款人是指在區(qū)內依法設立的經營人民幣業(yè)務的金融機構(以下簡稱銀行)。
第四條本辦法所稱借款人是指經當?shù)毓ど绦姓芾頇C關(或主管機關)核準登記的企(事)業(yè)法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有完全民事行為能力的自然人。
第五條借款人向承辦銀行以林權抵押申請貸款只能抵押一次，嚴禁在銀行系統(tǒng)多頭抵押，進行重復貸款。
第二章林權抵押的范圍
第六條用于抵押的森林資源必須產權清晰、主體明確，并取得區(qū)級以上人民政府頒發(fā)的全國統(tǒng)一式樣《林權證》。
第七條用于抵押的森林資源資產為用材林、經濟林、薪炭林的林木所有權、使用權和林地使用權以及國務院規(guī)定的其它森林、林木所有權、使用權和林地使用權。
第八條森林資源資產抵押時，其林地使用權同時抵押，但不得改變林地用途，抵押期限不得超過林權證規(guī)定的林地使用期截止期限。
第九條下列森林、林木和林地使用權不得抵押
(一)生態(tài)公益林;
(二)權屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權;
(三)未經依法辦理林權登記的森林、林木和林地使用權;
(四)國家規(guī)定不得抵押的其它森林、林木和林地使用權。
第十條以集體經濟組織所有的森林資源資產抵押的，必須經集體經濟組織三分之二以上成員討論通過;以有限責任公司、股份有限公司的森林資源資產抵押的，必須經董事會或股東大會通過，但企業(yè)章程另有規(guī)定的除外;以共有的森林資源資產抵押的，抵押人應當事先征得其他共有人的書面同意。村民委員會和村民小組所有的森林資源資產不得抵押。
第十一條借款人無論以何種形式的林地(個人所有，合伙人共有)進行林權抵押時，必須由抵押人或抵押權人聘請具有資質的評估機構和人員對森林資源資產進行評估，并出據評估報告。
第十二條區(qū)林業(yè)行政主管部門應對抵押人聘請的森林資源資產評估機構和評估人員進行資質審核，對擬抵押森林資源資產評估項目予以核準或備案。
第三章貸款條件和用途
第十三條借款人應具備以下條件：
(一)產品有市場，生產經營有效益，發(fā)展有前景;
(二)資信良好，遵紀守法，無不良信用及債務記錄;
(三)資產負債率低于60%;
(四)有貸款人和區(qū)林業(yè)行政主管部門認可的森林資源資產作為抵押，或有第三人以其森林資源資產作為抵押保證人;
(五)貸款人規(guī)定的其它條件。
第十四條林權抵押貸款的主要用途：
(一)營造速豐林、經濟林或短周期工業(yè)原料林基地;
(二)發(fā)展林下經濟(如：森林蔬菜、森林畜牧、森林旅游、林區(qū)種養(yǎng)殖);
(三)林(農)產品開發(fā)、生產、經營、加工、流通;
(四)購置林(農)生產機器設施;
(五)與發(fā)展農村經濟密切相關的其它產業(yè)。
第四章貸款期限、利率和擔保
第十五條銀行應根據林業(yè)的經濟特征、林權證期限、資金用途及風險狀況等因素，合理確定林業(yè)貸款期限，林業(yè)貸款期限以5—10年貸款為主，避免因貸款期限短而與林業(yè)生產脫節(jié)，具體期限由銀行與借款人根據實際情況確定。
第十六條銀行應合理確定各類林業(yè)貸款利率，對于符合條件的林權抵押貸款，其利率按抵押貸款利率執(zhí)行，林權抵押貸款利率原則上不高于同期限貸款基準利率的1.3倍;采取小額信用或聯(lián)保方式的參照同類品種利率規(guī)定。
第十七條銀行要嚴格按照《中華人民共和國擔保法》規(guī)定，積極推行森林資源抵押貸款，按規(guī)定的程序發(fā)放貸款。
第十八條各承辦銀行要以戶為單位建立林權抵押貸款登記臺帳，臺帳登記應與其發(fā)放的林權抵押貸款情況一致。
第五章貸款程序
第十九條借款人向貸款人提出書面林權抵押借款申請，并提供下列資料：
(一)自然人
1.借款申請書;
2.借款人和林權證所有者的有效身份證及復印件;
3.林權證;
4.森林資源資產評估報告;
5.《森林資源資產抵押登記證》;
6.通過流轉取得的森林資源資產，應該提供流轉合同;
7.貸款銀行認為需要提供的其它材料。
(二)法人
1.借款申請書;
2.法定代表人的有效身份證及復印件;
3.工商營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證和機構代碼證原件及復印件;
4.借款單位法定代表人、股東個人出具的為貸款承擔連帶責任保證的函;
5.合資、合作的合同和驗資證明或公司、企事業(yè)章程;
6.經區(qū)級以上人民政府林業(yè)行政主管部門核準有效的《林權證》;
7.森林資源資產評估報告;
8.《森林資源資產抵押登記證》;
9.財政部門或會計事務所核準的前一年度的財務報告;
10.通過流轉取得的森林資源資產，應該提供流轉合同;
11.貸款銀行認為需要提供的其它材料。
第二十條經審核符合貸款條件的，按照本辦法第十二條規(guī)定，借款人與貸款人作出是否進行森林資源資產評估的一致意見，并簽訂林權抵押合同。
第二十一條抵押人和抵押權人簽訂抵押合同后，應持以下文件資料向區(qū)森林資源資產抵押登記部門申請辦理抵押登記，抵押合同自正式登記之日起生效。抵押登記應提供以下資料：
(一)森林資源資產抵押登記申請書;
(二)抵押人和抵押權人法人證書或個人身份證;
(三)林權證;
(四)林權抵押合同;
(五)擬抵押森林資源資產評估報告。
第二十二條區(qū)森林資源資產抵押登記部門憑借款人抵押申請書、林權證和其它相關資料，經審核符合登記條件的，登記機關應當受理登記手續(xù)，同時建立森林資源資產抵押登記備案制度，如實填寫《森林資源資產抵押登記簿》，以備查閱。
第二十三條對符合抵押登記條件的，登記機關應在該抵押物《林權證》的“注記”欄內載明抵押登記的主要內容，發(fā)給抵押人《森林資源資產抵押登記證》，并在抵押合同上簽注《森林資源資產抵押登記證》編號、日期，經辦人簽字、加蓋公章;林權證原件交區(qū)森林資源資產抵押登記部門保存。抵押人持林權證復印件備查。對不符合抵押登記條件的，通知申請人不予登記并退回申請材料。
第二十四條貸款人根據《森林資源資產抵押登記證》和森林資源資產評估報告，按評估價值的20%—60%折算貸款額度(各銀行根據實際情況確定)，按規(guī)定權限報批后，與借款人簽訂借款合同，依據借款合同發(fā)放貸款，并依法對借款人的借款使用情況和經營情況進行跟蹤監(jiān)督。
第二十五條借款人還清全部貸款本息時林權抵押終止。抵押合同期滿或者抵押人與抵押權人協(xié)商同意提前解除抵押合同的，雙方應持抵押合同解除合同協(xié)議，原《森林資源資產抵押登記證》向原登記機關辦理注銷登記，林權證原件返還抵押人。
第二十六條抵押人與抵押權人協(xié)商同意延長抵押期限的，雙方應當在抵押合同期滿之前1個月內，向原登記機關申請辦理續(xù)期登記。抵押權人在提供抵押人未履行合同義務有效證明的情況下，也可單方向原登記機關申請辦理續(xù)期手續(xù)，續(xù)期不限。
第六章監(jiān)督管理
關鍵詞：督促程序；適用困境；完善建議
中圖分類號：D915.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）08-0-01
2012年《民事訴訟法》的修訂，增設了督促程序與訴訟程序的自動對接機制，更增強了督促程序便捷高效的適用性。自1991年規(guī)定適用至今，督促程序在司法實踐中適用現(xiàn)狀堪憂。加之，當前案件數(shù)量居高不下的局面，我們有必要正視督促程序，促進民事糾紛調處的高效化。
一、透視現(xiàn)狀
督促程序，即根據債權人向人民法院提出的關于債務人應當給付一定數(shù)量的金錢或者有價證券的申請，人民法院向債務人發(fā)出支付令，若債務人在規(guī)定的期間內未提出異議，該支付令即具有執(zhí)行力的程序。簡單的說，督促程序就是人民法院督促債務人向債權人履行債務的程序。
督促程序于1877年由德國的民事訴訟法典首先創(chuàng)設，其立法目的是對債權債務關系明確的案件，省去法庭實質性審理階段，使債權人迅速獲得具有強制執(zhí)行效力的法律文書。作為舶來品，從我國督促程序本身的設置特點上看，其周期短、程序簡、成本低，實現(xiàn)了對民事案件的分流。但是近年來，督促程序在實踐中遇到了許多問題和障礙，基于綜合因素，督促程序的適用現(xiàn)狀一直不佳，近乎違背立法初衷。
二、剖析成因
督促程序在外國效能凸顯、運作良好，緣何在我國出現(xiàn)如此尷尬的困境？這需要我們多角度、深層次、全方位剖析，以求改變“閑置”厄運。
1.程序脫節(jié)：缺乏后續(xù)程序自動銜接
民訴法規(guī)定法院收到債務人提出的書面異議后，應裁定終結督促程序，支付令自行失效，債權人可以。這種另行的模式造成了“一個案件、二次受理”，使得債務人更傾向于提出異議以拖延時間，增加債權人訴累及法院的工作負擔。此項原因的確影響了督促程序的適用，但在2012年修改的民訴法中已完善，已增設訴訟程序自動銜接。為尊重適法的實際情況，特分析此原因。
2.啟動障礙：債權人申請條件要求過高
債權人向法院申請支付令時，申請書應當寫明請求給付金錢或者有價證券的數(shù)量及請求所依據的事實和證據。然而實踐中，法院往往要求申請人提供較為充分明確的證據，法院防止債權人濫用支付令的初衷可以理解，但是這對債權人的要求稍顯苛刻。
3.運行困難：債務人的異議權制約弱化
得不到有效監(jiān)督和必要限制的權利都必然會濫用，立法上的“制約貧血”與“監(jiān)管乏力”勢必容易引發(fā)惡意濫用異議權的現(xiàn)象。依規(guī)定，債務人在法定期間內提出書面異議的，法院無須審查異議是否有理由，直接裁定終結督促程序。此種形式審查存在明顯有利于債務人逃避債務的傾向，導致異議權被濫用。
4.保障無力：缺乏財產保全制度加以保障
債權人申請支付令之前已向法院申請訴前保全，或者申請支付令又要求訴前保全，法院應當駁回申請?？陀^上，缺乏了財產保全制度作為保障輔佐，會使得支付令“通風報信”，給債務人逃避債務以可乘之機。
三、指明出路
督促程序適用的困境說明我們的制度上存在一定的欠缺，但我們不能因噎廢食，要看到督促程序為民事案件的當事人提供了訴訟之外的救濟手段，要從內外并重的角度來完善督促程序。
1.降低債權人申請支付令的門檻
實踐中，法院往往要求申請支付令的債權人提供的事實與依據的證明標準較高。筆者建議可適度降低支付令申請的要求，符合一般的訴訟要件，能夠證明債務人的給付義務即可，如民間借貸可憑借條、勞動爭議案件可持用人單位出具的欠條等申請支付令。
2.強化債務人異議權的必要制約
健全完善債務人的異議審查標準，建議對異議予以必要合理的限制。實踐中，若債務人提出書面異議，不經實質審查而直接裁定終結。筆者認為應當要求債務人提供支持其異議的必要事實與證據加以佐證，法院可以要求債務人提供足以抗衡債權人所提供的事實證據，并告知債務人濫用異議權的法律后果，抹殺其“緩兵之計”的想法。
3.設置財產保全制度輔助運行
在當前執(zhí)行工作一直是困擾法院的老大難問題的情形下，財產保全在訴訟程序中不僅是保障當事人合法權益落實的有力手段，而且也是減輕法院執(zhí)行工作難度的有效方法，這種情形在訴訟程序以外同樣存在。筆者建議，規(guī)定申請支付令時可以同時申請訴前財產保全，并符合申請訴前財產保全的相關規(guī)定，即滿足“情況緊急”、依申請啟動、提供法定數(shù)額的擔保。時間上，財產保全應在在支付令發(fā)出后，這樣既符合防止轉移財產的目的、又避免訴訟上期限的不統(tǒng)一。
參考文獻：
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