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關鍵詞：國土空間規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；關系；有效結合

近年來，隨著我國社會經濟的高速發(fā)展，人地矛盾日益突出，合理規(guī)劃國土空間布局，提高土地資源利用率，是當前必須重點關注的研究課題。國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃這兩個概念有一定的差異性，容易被混淆，但兩者之間又要有著一定的關聯性。國土空間規(guī)劃強調的是從長遠角度來統(tǒng)籌資源，進行長遠的規(guī)劃，旨在科學治理國土；城鄉(xiāng)規(guī)劃則主要是充分利用城鄉(xiāng)土地，旨在實現某一定時間內城市、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)的發(fā)展目標。兩者在特點和構成上有所不同，直轄管理方面也有著一定的差異性。國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在著一定的繼承關系和升華關系，為滿足我國社會經濟發(fā)展需求，合理開發(fā)和利用土地資源，則應當弄清楚國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關系，實現兩者的有效結合。

1國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關概念和功能

1.1國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃的對象是空間，需要基于國家總局要求，來進行有效的國土資源管控，國土空間規(guī)劃水平將直接影響國家經濟發(fā)展的平穩(wěn)性。國土空間規(guī)劃具有一定的復雜性，涉及范圍較為廣泛，覆蓋于全國各個區(qū)域，實際規(guī)劃中要滿足于多個要求，貫徹落實我國可持續(xù)發(fā)展觀。就目前而言，在實施國土空間規(guī)劃工作的時候，應當處理好國家經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，滿足于人們生產、生活需求的同時，還要保證生態(tài)布局的合理性和協(xié)調性，從而為人們的正常生活奠定扎實基礎。國土空間規(guī)劃是從整體上科學布局我國空間，需遵循生態(tài)環(huán)保理念要求，融入綠色理念，打造綠色生活、生產環(huán)境[1]。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指某一時間內根據城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的實際情況，綜合考慮城鄉(xiāng)人文環(huán)境、地理因素等方面，制定適宜的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，促進城鄉(xiāng)地區(qū)的整體發(fā)展。在規(guī)劃過程中要考慮時間節(jié)點，把握城鄉(xiāng)發(fā)展的重點內容，合理布局城鄉(xiāng)空間，提高土地資源利用率，加強城鄉(xiāng)基礎建設。城鄉(xiāng)規(guī)劃具有總體性，包含了政治、經濟、文化、自然環(huán)境等多方面的發(fā)展規(guī)劃，而且有一定的前瞻性。城鄉(xiāng)規(guī)劃內容較為豐富，包含但不限于運輸道路設置、產業(yè)布局等。在城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃也產生了一定的變化，在規(guī)劃方面有一定的差異性，需要根據城鄉(xiāng)特色來進行相應的規(guī)劃[2]。

2國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關系

2.1國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

國土空間固化和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間具有一定的差異性，國土空間規(guī)劃的核心在于科學布局空間，而城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點在于提高城鄉(xiāng)區(qū)域內土地資源利用率，促進城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，實現城鄉(xiāng)文化發(fā)展目標。相對而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃在土地規(guī)劃方面更加精細化，有明確的目標性，能夠起到優(yōu)化城鄉(xiāng)環(huán)境，提高土地公共服務質量的作用。國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在著一定的矛盾，主要體現在以下幾個方面：一是人口較為集中，矛盾計劃。國土空間規(guī)劃的目標在于優(yōu)化空間布局，充分發(fā)揮空間的功能性。為實現國土空間規(guī)劃目標，采取了一系列的處理措施，在一定程度上加快了城市化建設進程，使得大量鄉(xiāng)村人民涌入到城市中，城市人口高度集中。而城鄉(xiāng)規(guī)劃則更關注于城市和鄉(xiāng)村之間的協(xié)調發(fā)展，旨在從整體上推動地方性發(fā)展，需要充分考慮各個方面，提高土地資源利用率，改善人們的生活環(huán)境。在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，其強調了對鄉(xiāng)村的保護和發(fā)展。也正是如此，國土規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在著一定的矛盾[3]。二是國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在目標上有一定的差異性，兩者在實施城鄉(xiāng)建設工作的時候，內容上有一定的沖突。無論是國土空間規(guī)劃，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃，其規(guī)劃對象都是土地，旨在合理管控土地，但是實際建設和操作上有所不同。國土規(guī)劃強調的是合理布局，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則更關注于城市鄉(xiāng)村的整體發(fā)展，目標在于提升人們的生活水平，推動城鄉(xiāng)經濟的快速發(fā)展。舉例來說，在實施國土空間規(guī)劃的時候，其會從整體上規(guī)劃閑置的土地，旨在提高空間利用率，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中，則并未重視對閑置土地的規(guī)劃，受到經濟發(fā)展、環(huán)境發(fā)展方面的制約，因此兩者內容上存在沖突。

2.2國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯系性

國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在一定的聯系性，主要體現在以下幾個方面：一是國土空間規(guī)劃，有利于推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。國土空間規(guī)劃的管理對象是空間，其需要進一步提高土地資源的利用率，這在一定程度上為城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展奠定了扎實基礎。國土空間規(guī)劃可科學處理空間，最大程度利用空間，實際規(guī)劃過程中需嚴格按照國家相關要求來執(zhí)行作業(yè)，滿足規(guī)劃標準，以推動城市建設，助力鄉(xiāng)村發(fā)展?；诖耍谶M行國土空間規(guī)劃的時候，要明確城市鄉(xiāng)村發(fā)展需求，根據當地的實際情況來制定適宜的規(guī)劃方案，把控好規(guī)劃內容，從而推動地區(qū)的長遠發(fā)展；二是空間規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要工作內容。土地規(guī)劃和管理是城鄉(xiāng)管理中的重要組成部分，也是其他城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展的基礎。從這一方面來看，可發(fā)現國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間有著統(tǒng)一性，均要從整體著手，把控全局的同時還要兼顧局部利益。無論是實施國土空間規(guī)劃工作，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，都要立足于整體，堅持科學理念，及時發(fā)現開發(fā)管理中存在的問題，并采取有效措施來加以解決，不可盲目開發(fā)耕地，或是過度建設。國土空間規(guī)劃和土地規(guī)劃之間具有相互促進作用，實施合理的管控，有利于實現全局利益最大化[4]。

3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中國土空間管理的難點

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中國土空間管理還存在著一定的難點，主要體現在以下幾個方面：一是開發(fā)后期土地質量不高。部分土地開發(fā)項目中忽視了耕地這一因素，沒能充分利用國土空間，土地質量并不高，無法滿足于土地開發(fā)項目的需求，而且存在耕地占補不均勻等問題，造成了國土空間資源浪費，不利于提高土地資源利用率；二是國土空間管理人員素質還有待于進一步提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃是國土空間的綜合管控，涉及到多方面內容，要求各部門、各人員協(xié)調配合，對管理人員的專業(yè)素養(yǎng)有著較高要求，但就目前而言還存在著一定的問題，部分人員并未達到規(guī)定要求，需從各方面來優(yōu)化管理人員的業(yè)務能力，提升其綜合素質；三是從投資主體方面來看，國土空間存在單一性[5]。就當前城鎮(zhèn)化形勢而言，國土空間規(guī)劃工作中，在進行土地開發(fā)的時候，基本上都是以政府為主體，政府在整個投資中占據著主導地位，而這種單一性的主體并不能滿足于國土空間規(guī)劃需求，難以充分提高土地資源利用率，不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展；三是在城市規(guī)劃過程中，只關注于局部利益，忽視了整體效益。大多數情況下都是先根據數據資源類型來進行開發(fā)利用，部分企業(yè)、主體只關注于開發(fā)過程中的局部利益，卻沒有從整體上進行合理的國土空間規(guī)劃，這就導致土地資源得不到優(yōu)化配置，不利于走可持續(xù)發(fā)展道路。比如說，為了進一步擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模，盲目擴張，大量開墾耕地，導致整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境受損，無法實現長遠的發(fā)展。基于此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，應當重視中長期發(fā)展規(guī)劃研究，立足于整體，處理好全局和局部關系，制定適宜的規(guī)劃方案。

4國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有效結合的措施

4.1堅持以人為本，推進公眾參與

為有效結合國土空間規(guī)劃和呈現規(guī)劃，應當堅持以人為本理念，需轉變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃模式，重視城鄉(xiāng)官方那個面的基礎建設工作，旨在改善人們的生活水平。實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，一定要以人為核心，綜合考慮各個方面，建立健全的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，發(fā)揮國土空間規(guī)劃作用，合理布設城鄉(xiāng)空間，提高土地資源利用率，維護良好的生態(tài)環(huán)境。一方面，要創(chuàng)造適宜人們居住的生活空間，保障生態(tài)環(huán)境；另一方面，要做好產業(yè)結構優(yōu)化工作，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展觀[6]。除此之外，還應當推進公眾參與，提高國土空間計劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平。應當明確國土空間規(guī)劃體系中城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要綜合考慮各方利益點，鼓勵公眾積極參與，以提高國土空間優(yōu)化水平。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主要以政府為主體，公眾很少參與其中，即使有公眾參與也只是形式化參與，并沒有真正發(fā)揮公眾的力量。將公眾引入至城鄉(xiāng)規(guī)劃中，有利于全面了解群眾的需求，突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的人性化，確保所編制的規(guī)劃方案具有合理性、科學性?；诖?，可制定完善的公眾參與規(guī)劃政治制度，為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提供重要的制度保障。既要發(fā)揮專業(yè)人員的業(yè)務能力，又要利用社會大眾來進行互補，以保障城鄉(xiāng)規(guī)劃工作質量。與此同時，還應當提升管理人員的職業(yè)道德素質，促進管理人員業(yè)務能力的提高，以實現城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)中心和周圍，進行整體性改造。

4.2加強土地管理，全面推進城鄉(xiāng)建設

在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時，應當加強土地管理工作，需扎實城鄉(xiāng)建設基礎。先要根據實際情況，合理劃分城鄉(xiāng)區(qū)域，充分發(fā)揮現代科學技術作用，提高城市規(guī)劃水平，優(yōu)化配置鄉(xiāng)村土地資源，制定完善的推動規(guī)劃制度，實施有效的土地保護措施，以促進城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展。在你進行土地規(guī)劃的過程中，要重視對土地資源的保護，設立相應的保護機制，建立健全的環(huán)境保護體系，不可隨意破壞農村耕地，需保障鄉(xiāng)村土地的健康發(fā)展。除此之外，應當全面推進城市建設和鄉(xiāng)村建設，促進城鄉(xiāng)的全面發(fā)展。在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的時候，大多數情況下都是以城市建設為主，并沒有重視鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃工作的開展，以致于鄉(xiāng)村地區(qū)的空間資源利用率不高，無論是建筑還是基礎建設設施，都存在老化現象，未能實現配套設施的完整性，這進一步激化了城市和鄉(xiāng)村之間的矛盾，不利于城市現代化發(fā)展?；诖?，在進行城市建設的過程中，同樣不可忽視鄉(xiāng)村建設，需要根據鄉(xiāng)村的實際情況，來制定適宜的改造激化，強調鄉(xiāng)村環(huán)境品質的提升，旨在改善鄉(xiāng)村人民的生活環(huán)境，促進鄉(xiāng)村土地資源利用率的提高。

4.3建立健全的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，實現統(tǒng)一管理

為加快城市化建設進程，需要把控好國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，這兩者之間具有一定的關聯性，相互影響和促進。相關部門需建立健全的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，完善相關法律法規(guī)，實施科學而全面的監(jiān)督管理，以消除城鄉(xiāng)規(guī)劃中的盲目性、隨意性，不可隨意破壞國土空間。要貫徹落實城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度，規(guī)范相關審批流程和手續(xù)，制止不適宜的規(guī)劃工作，提升相關人員的責任意識。要遵循相關法律法規(guī)的要求，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性，科學布局城區(qū)周邊、核心區(qū)域，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村地區(qū)，從而促進國土空間利用率的提升[7]。與此同時，應當實施國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理。國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃有一定的聯系性，要從整體上進行統(tǒng)籌管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃效果直接影響人們的日常生活質量，因此在實施國土空間規(guī)劃的時候，一定保證城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的合理性，給城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展提供和總要基礎。實施呈現規(guī)劃的時候，則要針對區(qū)域的實際情況，綜合各項因素，進行合理布局，設立可續(xù)的評價標準體系，以提高土地資源利用率。在進行評價的時候，不可違背城市和鄉(xiāng)村的實際發(fā)展情況，要針對土體用途、空間利用率、綜合效益等方面來進行科學評估?？梢氍F代大數據技術，構建城市規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的信息化平臺，實現信息數據的共享，統(tǒng)一協(xié)調國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。

4.4注重行政區(qū)發(fā)展訴求

對于一個區(qū)域的發(fā)展來說，國土空間資源十分重要，屬于基礎資源，需要開展高效的國土空間規(guī)劃工作。國土空間規(guī)劃工作質量，將對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效果產生一定的影響。在進行國土空間規(guī)劃的時候，要基于當地行政區(qū)域的發(fā)展訴求，結合該區(qū)域的實際發(fā)展情況，以地方特點為根據，需實現該區(qū)域政治、經濟、文化、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)同發(fā)展。相關部門在規(guī)劃國土空間之前，應當先了解行政區(qū)域的發(fā)展定位，政府行政部門應當予以一定的輔助，以便于科學編制國土空間規(guī)劃方案，充分利用城鄉(xiāng)土地資源，合理布局和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間，有效開發(fā)和利用城鄉(xiāng)中的閑置土地。在實施鄉(xiāng)村土地規(guī)劃的時候，應當堅守耕地保護紅線，避免土地資源的浪費。

4.5增加投資主體

在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，應當增加投資主體。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作涉及到多方面內容，是一項系統(tǒng)化工程，其需要大量資金的支持，單一的投資主體雖然能夠在規(guī)劃前期提供充足的資金保障，但是在后期容易出現資金不足的問題，這在一定程度上影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展。基于此，應當轉變單一的主體，采用多元投資主體，可鼓勵相關企業(yè)的加入，強化相關企業(yè)的責任意識，以便于提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平，提升國土空間利用率。

5結束語

總而言之，應當弄清楚國土空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關系，兩者之間既具有差異性，又有一定的聯系性，相互影響、相互促進。為貫徹落實國土空間規(guī)劃工作，助力城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展，應當從多方面著手，將兩者有效結合，以提高土地資源利用率。

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作者:周可一 單位:南昌市城市規(guī)劃設計研究總院集團有限公司