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導語：在環(huán)境保護調研課題的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
關鍵詞:工科院校;《環(huán)境保護》課程;教學問題;改革對策
中圖分類號:G424.1文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0211-02
1 《環(huán)境保護》課程教學現狀
(1)課程內容綜合性強?！董h(huán)境保護》課程旨在傳授環(huán)境知識、宣傳環(huán)保知識、提高環(huán)保意識、培養(yǎng)環(huán)保人才,最終達到素質教育的目的,教學內容主要包括基本知識、最新的科研成果以及全球環(huán)境問題等等。該課程綜合性強,理論性強,包含的內容很多,學生要掌握這些內容并應用到實踐中,需要有多方面的基礎知識。
(2)工科院校應用類學生特點的限制。對于工科院校應用類學生而言,要學好這門課程存在一定的難度。一方面,他們對環(huán)境保護課程的學習基礎、學習動力、理解力都較理科類高校學生稍遜一籌;另一方面,應用類學生學習這門課程的態(tài)度不端正。認為《環(huán)境保護》在應用型專業(yè)課程中無足輕重,作為工程管理人員和工程設計者,只要會搞設計、懂得施工就行了,而忽視了設計的理念或思維的創(chuàng)新源自于理論的學習,至于環(huán)境保護則是政府行政管理部門的事,更是與工程設計者無關;同時,學生認為環(huán)境保護理論高深莫測,感到課程內容也枯燥無味等等。這些在無形中增加了講授該課程的難度。
2 《環(huán)境保護》課程教學改革對策
(1)確定科學的教學原則。①科學性原則。各種污染問題以及世界環(huán)境問題形勢都用擺事實講道理的方式進行,盡量從正規(guī)的資料中查詢,做到較強的說服力。②實踐性原則 環(huán)境教育應因地制宜,結合社會需要、現實形勢要求進行,既不能脫離社會現實,又不能讓知識過于成舊,顯得平白無趣。③趣味性原則。熱愛是最好的老師,因此,無論是材料的選取、內容的闡述,還是表達的形式都要結合工科院校大學生的特點,要讓應用類學生覺得學有所值。④創(chuàng)新性原則。新時代的素質教育強調的其中一點就是創(chuàng)新思維的訓練。環(huán)境教育也要講創(chuàng)新性,不能拘泥于傳統(tǒng)的環(huán)境知識的說教,要將自然環(huán)境與社會環(huán)境結合起來,將物質環(huán)境污染與意識環(huán)境污染結合起來,將傳統(tǒng)環(huán)境教育與現代環(huán)境教育結合起來。
(2)教學內容改革。傳統(tǒng)的《環(huán)境保護》課程教學講求系統(tǒng)性、理論性,重視理論教學,輕視實踐教學,忽視對拓展學生設計思維能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。所以在傳統(tǒng)的《環(huán)境保護》教學中,多為以教師為中心的注入式的滿堂灌,教師為教而教,學生為學而學,很少考慮到學生學習的主動性,教與學是對立的,因此教學效果較差;傳統(tǒng)的教學內容繁雜,不能很好的突出重點,不利于學生對知識的消化吸收,結果理論記得很多,考試結束后就還給了老師,眼高手低,不能將環(huán)境保護理論應用于實際設計中去。因此,筆者針對這種情況,每年對旅游管理行業(yè)用人標準進行市場調研,并根據就業(yè)市場和行業(yè)要求的變化,調整教學內容,充實教學內容。在教學中將整個課程分為若干階段,每一個階段自主確立一個主題,這個主題既要服從《環(huán)境保護》課程教學服務于工程項目設計的需要,又有利于拓展學生的生態(tài)旅游項目設計思維能力,于是備課時搜集大量的參考書籍和圖片資料,并按照學生能接受和感興趣的方式編排教學環(huán)節(jié)和程序組織教學,這樣提高了學生的學習興趣。如在對城市景區(qū)的使用情況調研中發(fā)現,游人在游覽中的個人行為即心理需求對公園環(huán)境起著很大的影響。工程項目設計不僅經濟、美觀、舒適,而且還要符合人們心理需求,只有滿足了人們在使用園林空間時的心理需求,人們才會尊重設計,從而保護旅游景區(qū)環(huán)境。
(3)教學方法與手段改革。教學方法與教學手段的改革是培養(yǎng)高素質園林專業(yè)應用人才不可忽視的重要課題,隨著園林學科內容的不斷擴展與更新,以及現代科學技術的發(fā)展,促使傳統(tǒng)的教學方法和教學手段向現代化與多樣化改革。①充分利用現代教育技術,加強直觀性與時代性。環(huán)境保護雖有一定的歷史,但在高校公選課中依然是一個初現的課題,特別是《環(huán)境保護》課程的內容理論性強,需要形象化的教學手段。②案例教學。利用典型旅游景區(qū)設計案例分析,引導學生生態(tài)設計思維。通過對省內著名生態(tài)景區(qū)如衡陽珠暉區(qū)白鷺湖農業(yè)生態(tài)園、耒陽蔡倫竹海避暑山莊及衡南縣岐山省級自然保護區(qū)等生態(tài)旅游景區(qū)興建的歷史背景、生態(tài)旅游開發(fā)目的、設計理念、當地文化藝術等對景區(qū)建設影響的分析和引導,培養(yǎng)學生樹立“以人為本”的理念,將人文精神融入生態(tài)工程項目設計中。生態(tài)工程項目設計不只局限于針對客戶和某特定范圍的人,更重要的是要關注整個社會,關注未來,不斷地創(chuàng)造新的變化來滿足人的需要,實現人與自然的協(xié)調發(fā)展。③實踐教學。雖然將多媒體運用到教學中,使得教學內容直觀化,但學生對環(huán)境保護理論知識還是缺少直觀的感性認識。因此需要加強實踐運用,鼓勵學生將學到的理論知識運用到現實設計中,激發(fā)學生學習的主動性,以達到學生對教學內容的熟悉化。根據教學內容,分別組織學生到到各公園、街道綠地、居住區(qū)等地進行現場教學,加強感性認識,加深學生對課堂知識的理解,教會學生觀察問題,并進行討論,這樣提高了學生學習的積極性、主動性。等課程結束后再與其它的課程一起,組織學生到南岳、江口鳥洲、蔡倫竹海等景區(qū)進行課程結業(yè)實習。通過實習,學生開闊了眼界,豐富了實踐知識,增強了理論聯系實際的能力。實習結束后要求學生寫出自己的感受和體會。這樣收到了事半功倍的教學效果。
(4)考核方式改革?？己俗鳛榻虒W過程的終點,既起到檢查教學的效果,又起到對教學過程導向的作用。為培養(yǎng)學生的專業(yè)創(chuàng)新能力,考核應在理論學習與實踐活動過程中進行,考核內容和考核方式靈活多樣,既要有理論,又要有實踐,這樣才能做到理論與實踐相結合,促進學生專業(yè)創(chuàng)新能力的發(fā)展,提高教學質量。
總之,通過對《環(huán)境保護》課程的教學內容、教學手段及考核方式的改革,改變了學生以往學習的被動性,提高了學生學習的積極性和主動性,培養(yǎng)了學生獨立思考的能力,達到了預期的教學效果。但仍存在諸多不足,如環(huán)境保護理論知識在工程項目設計中指導作用的發(fā)揮,學生的創(chuàng)新能力等仍沒能達到預期的效果,因此還需要在教學中不斷總結,不斷完善,以達到更好的教學效果。
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為了對青海湖流域濕地環(huán)境有更加深入的了解，課題組于2014年5～6月期間，走訪了剛察、海晏、天峻、共和四縣，進行了有關“青海湖流域濕地環(huán)境保護”的問卷調查活動。調查問卷發(fā)放情況。調查問卷小組共有四組，分別在剛察、海晏、天峻、共和四縣進行調查問卷發(fā)放工作。此次調查共發(fā)放問卷550份，收回492份，有效問卷492份，回收率為89．5％，其中剛察縣共發(fā)放150份，回收128份；海晏縣共發(fā)放150份，回收120份；天峻縣共發(fā)放100份，回收98份；共和鄉(xiāng)共發(fā)放150份，回收150份。調查對象情況。調查對象中，藏族占85％，非藏族占10％，未填寫的占5％，這說明在青海湖流域濕地保護中，以藏族居民為主，應充分尊重和發(fā)揮藏族群眾的重要作用。調查的主要內容：青海湖流域濕地環(huán)境變化情況及主要原因、退牧還林還草工程及其實施效果、旅游資源開發(fā)對濕地保護的影響、濕地環(huán)境保護對農牧民利益的影響、濕地環(huán)境保護中公眾參與情況等。
二、青海湖流域濕地環(huán)境保護中反映的問題
（一）退牧還林還草工程對濕地環(huán)境的影響
1．退牧還林還草工程對濕地環(huán)境恢復的效果當問及“您認為退牧還林還草對青海湖生態(tài)環(huán)境恢復的效果”時，80％以上的調查對象認為有效果的，對此項措施持積極認可態(tài)度的達50％。由此可見，退牧還林還草工程得到了當地居民的普遍認可，并取得了良好效果。
2．退牧還林還草工程中存在的主要問題
退牧還林還草工程雖然取得了一定成效，但仍然存在不少問題。影響其實施效果的首要因素是經費保障不足，占總調查人數的35％。其次分別是觀念不正確、主管部門職責不明確、缺乏法律保障等。
（二）旅游資源開發(fā)對濕地環(huán)境的影響
1．旅游資源開發(fā)對青海湖流域濕地環(huán)境的影響
認為旅游資源開發(fā)對青海湖流域濕地環(huán)境沒有影響的僅占總調查人數的10％，有影響的占總調查人數的84％，其中有210人認為影響很大，占總調查人數的44％。由此可見，當地農牧民普遍地認識到旅游資源開發(fā)給濕地環(huán)境造成了巨大壓力。
2．旅游資源開發(fā)中存在的問題
調查中，當問及在開發(fā)當地旅游資源中存在的主要問題時，261人認為產生大量旅游垃圾，204人認為游客環(huán)保意識差，190人認為當地環(huán)保設施差，148人認為破壞野生動物的生存環(huán)境，16人選擇了其他，以上數據分別占總調查人數的53％、41％、39％、30％和3％。當向當地居民調查該地的環(huán)保設施建置情況時，72人認為有污水處理設施，111人認為有垃圾回收分類設施，65人認為有公共交通工具，68人選擇了其他，以上數據分別占總調查人數的15％、23％、13％、14％。當問及青海湖水體及岸邊曾發(fā)現哪些垃圾或漂浮物時，358人認為有垃圾袋，占調查對象的73％；332人認為有飲料瓶，占調查對象的67％；206人認為有剩余食物占調查對象的42％；192人認為有廢舊電池，占調查對象的39％，153人認為有死魚動物，占調查對象的31％；88人認為有建筑垃圾，占調查對象的18％，44人選擇了其他，占調查對象的9％。綜合分析，可以得出，旅游資源開發(fā)對青海湖流域濕地環(huán)境造成了很大的影響，主要原因體現在以下三個方面：一是當地的環(huán)保基礎設施不健全，如污水處理設施、垃圾分類回收設施、公共交通工具等嚴重缺乏，使得當地無法消化大量的旅游垃圾；二是游客自身環(huán)保意識差，在旅游時亂丟垃圾，如塑料袋、飲料瓶、廢舊電池、剩余食物等，不僅影響草原草類的生長，也造成了青海湖水資源的污染、魚類的死亡。三是大量游客涌入青海湖流域，造成了對草原的踐踏，破壞了當地的生態(tài)平衡，給野生動植物的生存環(huán)境造成了嚴重破壞。
3．旅游資源開發(fā)對濕地環(huán)境造成的危害
（1）當地農牧民對開發(fā)旅游觀光船項目的態(tài)度。對青海湖開發(fā)旅游觀光船項目，272人持反對態(tài)度，占總調查對象的56％；193人持支持態(tài)度，占總調查對象的40％；20人表示無所謂，占總調查對象當的4％。旅游觀光船的噪聲、溢出湖面的油漬以及觀光游客拋灑的垃圾，給青海湖的水造成一定的影響，危及湟魚及鳥類的生存和繁衍。青海湖流域內的原住居民已深刻認識到旅游觀光船給當地環(huán)境帶來的危害，且56％的農牧民愿意放棄由此帶來的經濟收益，反對旅游觀光船項目的開發(fā)。（2）當地農牧民對偷捕青海湖湟魚行為的態(tài)度。在調查“當地農牧民對偷捕湟魚行為的態(tài)度”時，326人認為行為惡劣，應當嚴厲打擊，占到總調查對象的69％；129人認為是迫于生計，可以理解的生存行為，占總調查對象的27％；18人認為無所謂，占總調查對象的4％。同時，在調研走訪的過程中，當地農牧民向筆者反映，由于藏族人民的信仰，藏族人一般是不吃魚的，更不會捕殺湟魚，他們認為“殺一只（魚）相當于殺一萬只”。但由于外來游客對吃湟魚的熱衷，導致湟魚價格的飆升使得一些農牧民為牟取私利而偷獵湟魚。（3）當地農牧民對向游客開放鳥島的態(tài)度。就“青海湖鳥島向游客開放”向當地農牧民調查時，247人表示反對，占總調查人數的53％，其中有108人表示極力反對，占總調查人數的23％，因此，大部分人反對鳥島向游客開發(fā)，認識到游客的游玩會導致鳥類棲息地的破壞，影響青海湖鳥類繁殖、生存。另外，43％人的表示支持，其中8％的人表示非常支持，這也說明鳥島的開放為部分農牧民帶來了經濟收益。綜上所述，旅游資源的開發(fā)一方面促進了當地經濟的發(fā)展，調整了單一的農牧業(yè)經濟結構，增加了就業(yè)途徑，提高了農牧民的收入，改善了生活條件；另一方面由于對旅游資源的不合理開發(fā)、基礎設施的不健全、游客的不文明行為等給當地的生態(tài)環(huán)境造成了破壞和污染，影響了當地野生動植物的生存環(huán)境，使野生動植物面臨著生存的威脅。如大量游客涌入到鳥島觀賞，破壞野生鳥類的生存棲息環(huán)境；觀光船項目造成的對青海湖水域的污染、游客對湟魚消費的熱衷等不僅破壞了湟魚的生存環(huán)境，更威脅到湟魚的生存。
（三）青海湖流域濕地環(huán)境保護中公眾參與情況
1．民眾參與濕地環(huán)境保護的意愿
從當地農牧民參與青海湖流域濕地環(huán)境保護的意愿來看，大多數人都希望濕地環(huán)境得到有效治理和恢復，并愿意參與到濕地環(huán)境保護活動中來。調查中，當問及“您對青海湖流域環(huán)境治理的態(tài)度”時，342人希望濕地環(huán)境能夠得到有效治理惡化恢復，占總調查人數的72％；113人認為環(huán)境治理是政府的事，與自己無關，占總調查人數的24％；21人認為治理或不治理都無所謂，占總調查人數的4％。當問及“您是否愿意參與到青海湖環(huán)境保護的活動中來”時，其中很愿意的有188人，愿意的有184人，兩項合計共372人，占總調查人數的77％；另外，不愿意的有90人，占總調查人數的18％；無所謂的有23人，占總調查人數的5％。這表明，大部分農牧民能夠認識到青海湖流域濕地環(huán)境恢復與其生活習性相關，并愿意成為濕地環(huán)境保護的主體。同時也有少部分的農牧民環(huán)境保護意識淡薄，認為環(huán)境治理僅僅是政府的職責，與個人無關，不愿意參與到濕地環(huán)境保護中來。
2．濕地環(huán)境保護過程中農牧民最關心的問題
當問及“青海湖流域濕地環(huán)境保護過程中您最關心的問題”時，199人認為是教育，占總調查人數的40％；148人認為是收入，占總調查人數的30％；127人認為是社會保障，占總調查人數的26％；112人認為是醫(yī)療，占總調查人數的23％；79人認為是就業(yè)，占總調查人數的16％；還有25人選擇其他。由此可見，排在首位的是教育，說明當地農牧民注重孩子和自身的教育，以及對教育資源的迫切需求。另外，提高家庭收入、完善社會保障、改善醫(yī)療條件及增加就業(yè)也是濕地環(huán)境保護過程中農牧民關注的焦點。青海湖流域濕地保護的主體應當是當地的農牧民，如何從根本上調動當地農牧民參與到濕地保護中，就必須結合農牧民最關心的教育、收入、社會保障、醫(yī)療、就業(yè)等問題，建立長期、規(guī)范的農牧民參與濕地保護的鼓勵機制，使其在濕地保護的過程中受益；使環(huán)境保護從被動轉向主動，從根本上激發(fā)農牧民保護濕地環(huán)境的積極性。
三、青海湖流域濕地保護的法律對策建議
（一）加快制訂全國濕地保護條例
我國自1992年加入《濕地公約》以來，但到目前為止，國家層面，還沒有關于濕地保護的專門性法規(guī)，地方立法層面，相對較好。全國已有18個省、市、自治區(qū)出臺了省一級的濕地保護條例，一些地方還把濕地保護納入地方黨政領導的政績考核。青海省分別于2003年和2013年頒布了《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》和《青海省濕地保護條例》，該條例均是在沒有上位法的背景下由地方立法機關創(chuàng)制的，為青海湖流域濕地環(huán)境的保護提供了法律支撐，確立了濕地保護應當遵循的原則、監(jiān)督管理、保護措施及法律責任。條例的出臺解決了長期以來無法可依的尷尬狀況，使?jié)竦乇Ｗo工作有法可依，能夠有序進行。由此可見，我國現行的法律法規(guī)中關于濕地保護的內容較為零碎、分散，缺乏完整性、系統(tǒng)性，雖有部分省份制訂了省級濕地保護條例，但遠遠落后于其他國家的濕地保護法制建設，也跟不上我國濕地保護工作的需求。特別是濕地資源調查監(jiān)測、濕地占用征用的監(jiān)督管理、各種破壞行為的處罰等，包括怎樣更好地履行國際公約，都缺乏一些更明確的、更有操作性的、更有效的條款和規(guī)定，所以很有必要從國家層面出臺一部專門針對濕地保護的行政法規(guī)，盡快出臺《濕地保護條例》，明確濕地保護職責權限、管理程序和行為準則。制定濕地保護紅線，完善濕地生態(tài)補償制度，實行濕地分類管理。
（二）完善公眾參與制度
由上文的調研數據可知，40％的調查對象認為良好的環(huán)保意識對濕地環(huán)境保護作用重大，因此公眾環(huán)保觀念的改變對青海湖流域濕地環(huán)境保護起著至關重要的作用。青海湖流域藏族居民占絕大多數，藏族的某些宗教教義和生活習俗，如“殺一只青蛙，犯龍王”、“拔一根草，不長高”、“馬年轉神山、羊年轉圣湖”等蘊含著天人合一的哲學理念。調研過程中發(fā)現，政府對青海湖流域濕地環(huán)境保護的宣傳力度不足，雖然發(fā)放了一些環(huán)保宣傳冊，開會時口頭強調環(huán)保的重要性，但缺乏物質性獎勵、缺乏環(huán)保工具、缺乏組織大規(guī)模的環(huán)境保護活動等，難以調動牧民參與環(huán)境保護的積極性。以至于雖然當地農牧民有“保護青海湖、保護草原是每個牧民的義務”的意識，但卻缺乏將這種環(huán)保意識主動轉化成青海湖流域濕地環(huán)境保護行動的動力。為了建立長期有效的濕地保護機制，必須加大財政在公眾參與濕地保護方面的投入，調動農牧民原始的環(huán)保理念，充分發(fā)揮民眾在濕地保護中的作用。同時，為當地農牧民參與濕地保護提供立法上的支撐，完善公眾參與機制。第一，立法明確公眾參與途徑，如在面臨濕地環(huán)境事務的重大決策時，政府進行論證會、聽證會，使公眾表達自己的意見；在濕地環(huán)境保護與管理中保障公眾的提案權、質詢權、表決權、檢舉控告權。第二，立法明確公眾參與程序，落實公眾參與的一整套細化的程序規(guī)定，如征求公眾建議程序、公眾監(jiān)督程序等，使公眾參與不再流于法律條文，而能夠真正地落到實處，起到保護濕地的效果。第三，確立環(huán)境公益訴訟制度，擴大原告主體資格。2014年通過的《環(huán)境與資源保護法》僅規(guī)定“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織”可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟的原告范圍過窄，不利于生態(tài)環(huán)境的保護。應當允許公民、檢察機關為了維護青海湖流域濕地環(huán)境公共利益，依法對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。
（三）建立濕地生態(tài)效益補償機制
青海湖流域濕地資源既有經濟價值又有生態(tài)價值，為了保護其生態(tài)價值，對濕地資源開發(fā)利用活動予以限制或禁止，會導致當地農牧民和相關權利主體濕地所有權、使用權的損害，造成其經濟利益的損失，若這些財產利益的損失完全由權利人個人承擔，顯然是不公平的，違背了現代資源環(huán)境法的基本精神，導致環(huán)境之不正義。因此，必須建立濕地生態(tài)效益補償機制，以實現環(huán)境正義之要求。一是完善生態(tài)效益補償的法律體系。在《環(huán)境資源保護法》、《青海省濕地保護條例》及《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》對生態(tài)效益補償制度的原則性規(guī)定的基礎上，結合青海湖流域的實際情況，制定《青海湖流域濕地生態(tài)效益補償實施辦法》。二是確立開發(fā)者保護、受益者補償原則。所謂誰開發(fā)誰補償、誰受益誰補償原則是指在自然資源開發(fā)利用過程中，由生態(tài)環(huán)境的破壞者支付補償費，同時，因環(huán)境得到改善從中受益的人支付一定的補償費。用經濟補償的手段合理限制濕地開發(fā)與利用，從而保護濕地環(huán)境，使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo和濕地資源可持續(xù)利用得到和諧、協(xié)調發(fā)展。三是保證濕地生態(tài)效益補償資金的來源。資金來源的暢通是保證青海湖流域濕地生態(tài)效益補償的基礎和前提，可以通過國家財政撥款、地方政府補貼、收取濕地資源生態(tài)補償稅、建立濕地生態(tài)補償專項資金等方式保證濕地生態(tài)效益補償資金的來源。四是完善在建生態(tài)項目的生態(tài)補償政策。青海湖流域濕地現有的生態(tài)補償主要集中在退牧還草等生態(tài)項目上，這些項目的補償還需要進一步完善。如增加退牧還草牧戶生活和燃料補助費、增加基本草場建設投入、提高生態(tài)移民安置投資標準等。
（四）建立生態(tài)旅游機制
濕地生態(tài)保護和濕地經濟開發(fā)并非存在不可調和的矛盾，應本著“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，加強科學規(guī)劃，防止盲目性和隨意性的開發(fā)，實施真正意義上的生態(tài)旅游開發(fā)。
1．加強生態(tài)旅游宣傳。青海湖濕地特有的環(huán)境功能決定其旅游不應當是一般意義上的旅游，在開發(fā)旅游的過程中應當注重環(huán)境教育、生態(tài)旅游的宣傳，提高游客的環(huán)保意識。在對外宣傳方面可以利用資料手冊、環(huán)保標語、布告、板報、碑、牌及宣傳車等各種常規(guī)的宣傳手段，在自然保護內也可設置電子屏、廣播、報紙、電視等現代媒體宣傳保護區(qū)美麗的自然風光、珍稀野生動植物等。這樣既可以吸引大量游客，增加旅游收益，又對游客進行了環(huán)境教育，提醒游客文明旅游，保護濕地環(huán)境。同時保護區(qū)內應當配備一套完整的有關湟魚、棕頭鷗、魚鷗、斑頭雁、普氏原羚等珍稀野生動物資源等方面的數據信息庫，方便游客隨時了解查詢相關環(huán)保知識，樹立正確的消費觀念，保護珍稀野生動物。
2．完善旅游基礎設施建設。發(fā)展生態(tài)旅游，保護濕地環(huán)境，完善的旅游基礎設施建設是關鍵。調研中發(fā)現，青海湖流域的旅游基礎設施沒有跟上旅游業(yè)發(fā)展的腳步，無法容納大量游客產生的旅游生活垃圾，超出了濕地生態(tài)承載力的要求。筆者建議，政府部門應當采取相關措施，盡快完善配套基礎設施的建設，如污水處理設施、垃圾回收分類設施、旅游道路、公共廁所、景區(qū)停車場、景區(qū)分類垃圾箱等的建設。3．規(guī)范旅游項目審批制度。濕地涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、保護生物多樣性等生態(tài)功能否定了其旅游項目開發(fā)的任意性。青海湖景區(qū)內的大型游輪環(huán)湖項目、鳥島觀鳥項目等造成了鳥類資源和植被破壞，影響了青海湖的水生環(huán)境，嚴重威脅湟魚和鳥類的生存。另外，環(huán)青海湖地區(qū)缺乏統(tǒng)一管理，對旅游資源的開發(fā)建設沒有一個統(tǒng)一詳細的規(guī)劃，各單位為爭奪旅游資源利益，各自為陣，造成旅游資源開發(fā)的無序。因此，規(guī)范旅游項目審批制度，明確審批的標準、許可程序和批準機關等，是保護濕地資源的重要手段，是對濕地合理利用和開發(fā)的事先監(jiān)督和控制的重要途徑。
（五）鞏固退牧還林還草工程成果
自2008年5月啟動實施青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理工程以來，退牧還林還草工程作為其重要的項目之一，取得了良好成果。調研數據顯示，80％以上的調查對象認為退牧還林還草工程促進了濕地環(huán)境的恢復。據相關資料顯示，截至2013年9月青海湖流域完成禁牧任務275萬畝，完成沙漠化土地治理54．36萬畝，完成生態(tài)林建設項目30．9255萬畝，完成濕地保護416．90萬畝。［5］通過實施退牧還林還草及其他生態(tài)修復工程，青海湖流域濕地生態(tài)環(huán)境趨于改善，生態(tài)服務功能初步顯現，局部地區(qū)生態(tài)退化趨勢得到緩解。退牧還林還草工程雖然取得了一定成效，但仍然存在不少問題。調研結果顯示，42％的調查對象認為退牧還林還草工程的實施使得其收益減少，同時由于經費保障不足，一些不正確的觀念，相關主管部門職責不明確以及缺乏相應的法律法規(guī)的制約保障等，項目實施過程中，給農牧民利益造成了損害，影響其參與退牧還林還草的積極性，從而在一定程度上影響了項目實施，使項目難以達到預期效果。因此，應當建立完善的項目資金使用監(jiān)督管理體制，明確主管部門的職責，制定配套的考核監(jiān)督辦法等，杜絕一切不正確的觀念，處理好長遠的生態(tài)效益和農牧民當前利益之間的關系，從而鞏固退牧還林還草及其他濕地生態(tài)修復工程工程取得的成果。
（六）建立健全農牧民社會保障制度
試點工作在區(qū)人大、區(qū)政府的指導下，深入貫徹科學發(fā)展觀，依照市人大《關于進一步加強生態(tài)文明建設的決定》文件精神和區(qū)委、區(qū)政府“建設宜居”的工作要求，按照“生態(tài)打造宜居，低碳引領生活”的總體思路，分別在新建成居住小區(qū)、城區(qū)成熟生活小區(qū)、改造后老街巷小區(qū)等三種類型的小區(qū)試點生態(tài)文明建設工作，探索城區(qū)生態(tài)文明建設的新途徑，營造生態(tài)環(huán)境，培育生態(tài)文化，著力提升小區(qū)人居環(huán)境，促進人與自然更加和諧相融。
二、試點工作原則
1.基礎與發(fā)展相結合的原則。是指要尊重歷史，面對現實的客觀事實，在古城保護、綠色創(chuàng)建、老新村改造良好環(huán)境基礎上，注重生態(tài)環(huán)境保護，推進生態(tài)文明建設。
2.傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結合的原則。是指要充分發(fā)揚我區(qū)生態(tài)建設和生態(tài)管理中的優(yōu)良傳統(tǒng)，在試點工作中注重運用新型科技和新型理念，大膽創(chuàng)新，結合實際打造生態(tài)出本小區(qū)在生態(tài)文明建設中的新亮點。
3.管理與教育相結合的原則。是指在試點工作中既要注重加強行政管理和社會管理，建立健全長效態(tài)勢。又要注重生態(tài)宣傳教育和低碳知識普及，不斷提升居民的生態(tài)文明意識。
4.注重引導與廣泛參與相結合的原則。是指在政府的組織引導下，整合各類資源，廣泛動員各部門、各單位和社會各類組織及廣大群眾共享共建生態(tài)文明。
5.注重導向與分步達標相結合的原則。是指在較高的技術導向框架下，腳踏實地逐步實現高標準的生態(tài)文明建設目標，但近期的試點任務目標必須完成。
三、試點工作任務
承擔試點的單位要按照《區(qū)生態(tài)小區(qū)試點建設導向》的要求，結合所在小區(qū)的實際，挖掘生態(tài)文明建設的元素，形成小區(qū)的主題特色。
（一）小區(qū)主要承擔運用老新村改造成果實現生態(tài)文明建設的新途徑。通過老新村改造過程，加載生態(tài)及低碳的元素，充分體現生態(tài)環(huán)境的修復和生活環(huán)境的改善，成為生態(tài)環(huán)境建設、管理的示范小區(qū)。（由街道辦事處承擔）
（二）養(yǎng)一小區(qū)主要承擔建設生態(tài)與低碳生活體驗小區(qū)的試點。通過環(huán)?；氐慕ㄔO，引領小區(qū)生活，增強小區(qū)的生態(tài)理念，促進人與自然和諧相處，成為低碳生活的體驗小區(qū)。（由街道辦事處承擔）
（三）苑小區(qū)主要承擔在新城建設中形成生態(tài)文明的展示小區(qū)。通過新城生態(tài)理念的規(guī)劃建設，在試點小區(qū)增強生態(tài)文明人文環(huán)境元素，展示區(qū)新城建設中的生態(tài)概念和綠色生活的新家園。（由街道辦事處承擔）
相關部門試點工作任務詳見分解表。
四、試點工作步驟
城區(qū)生態(tài)文明小區(qū)試點工作，是在當前推進轉型升級和“三區(qū)三城”建設大環(huán)境中的試點探索，也是市人大賦予我區(qū)生態(tài)文明建設的重要課題。根據時間緊、要求高的實際，試點工作分為調研準備、組織實施、總結評估三個階段。
（一）調研準備階段：
由區(qū)環(huán)境保護局根據創(chuàng)建要求，組織相關人員認真學習市人大“決定”精神和相關文獻，領會精神，積極組織開展小區(qū)調研，聽取專家、承擔試點單位及人大代表的意見，形成可行的工作實施方案和試點工作導向及評估方法，明確選擇試點的單位和試點的內容，確定具體的工作任務和必要的實施經費。
（二）組織實施階段：
試點工作方案經區(qū)人大、區(qū)政府同意后，在區(qū)政府的領導下，由區(qū)環(huán)境保護局負責牽頭，指導各承擔試點工作街道制定各試點小區(qū)點的具體實施計劃，組織協(xié)調相關部門配合試點承擔街道按時落實工作任務；在區(qū)人大的督促指導下，由區(qū)環(huán)境保護局認真組織實施進度的檢查，適時召集階段性工作會議，在實施過程中不斷調整完善試點內容和調整工作任務。
（三）總結評估階段：
工作任務完成后，在區(qū)人大、區(qū)政府的領導下，區(qū)環(huán)境保護局邀請專家和人大代表參照試點導向，采取綜合評估的方法，對三個試點小區(qū)進行初步評價。對存在的不足部分，指導各承擔試點任務的街道進行進一步完善。相關街道辦事處認真做好所在試點小區(qū)的經驗總結和臺帳資料，積極做好迎接市人大領導的指導視察準備工作。
五、試點工作措施
（一）加強組織協(xié)調。生態(tài)小區(qū)試點建設是我區(qū)落實市委建設“生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市”的實踐，是城區(qū)向生態(tài)文明升級的一次新的機遇，也是一次全新概念的探索，沒有可借鑒的捷徑。相關部門、相關街道要高度重視試點工作，把試點工作列入重要的議事日程，加強領導，落實責任，精心組織，全力推進。要加強調查研究，注意總結試點工作的先進經驗，積極解決工作中的各種實際問題。
為加強組織協(xié)調，本次試點工作在區(qū)政府分管區(qū)長的領導下開展工作，區(qū)人大相關工作部門負責試點工作的指導和檢查督促，區(qū)環(huán)境保護局承擔試點工作牽頭協(xié)調的責任，具體指導試點小區(qū)的實施，統(tǒng)一協(xié)調各相關部門的工作。
關鍵詞：生態(tài)旅游 環(huán)境保護 自然資源 生態(tài)旅游推進法
自1983年國際自然保護聯盟（IUCN）特別顧問謝貝洛斯？拉斯喀瑞（Ceballas― Lascurain）提出生態(tài)旅游（Eco―tourism）的概念之后，生態(tài)旅游作為一種新型的旅游形式在世界范圍得到迅猛發(fā)展。各國根據自己的國情，不斷開展生態(tài)旅游，形成各具特色的生態(tài)旅游模式。美國、加拿大、澳大利亞等生態(tài)旅游發(fā)達國家，將生態(tài)旅游的對象從人文景觀和城市風光轉向生態(tài)系統(tǒng)良好的國家公園、原始森林等自然景物。日本從1990年左右才提出生態(tài)旅游，在其后的20多年里，不斷調研實踐、制定國策、出臺立法，逐步走出一條獨特的“日本型生態(tài)旅游”之路，發(fā)展為生態(tài)旅游較為成熟的國家[1]。
一、生態(tài)旅游的發(fā)展歷程
（一）世界生態(tài)旅游發(fā)展歷程
1、20世紀80年代，提出生態(tài)旅游并逐步發(fā)展形成概念
1980年國際自然保護聯盟（I-UCN） 、世界野生生物基金（WWF，世界自然基金的前身）、聯合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）在《世界環(huán)境保全戰(zhàn)略》中倡導“可持續(xù)開發(fā)”的理念，成為生態(tài)旅游開展的契機，各國開始關注大眾旅游（Mass tourism）對自然環(huán)境和社會帶來的負面影響。與大眾旅游相對應，注重自然環(huán)境保護又能與大自然親密接觸的旅游形式――生態(tài)旅游應運而生并開始發(fā)展起來。1982年，IUCN第三次世界國家公園會議明確指出生態(tài)旅游是解決自然保護資金問題的有效手段。 1985年世界旅游機構（WTO） 、UNEP發(fā)表的《旅游與環(huán)境共同宣言》中將“環(huán)境保護和改善旅游協(xié)調發(fā)展作為旅游開發(fā)的基本條件”。
2、20世紀90年代，生態(tài)旅游從概念轉向實踐
1992年環(huán)境與開發(fā)會議通過了《地球宣言》和可持續(xù)發(fā)展行動計劃的《21世紀議程》，澳大利亞率先成立了生態(tài)旅游協(xié)會， 1994年開始實行世界首項全國生態(tài)旅游認證項目（NEAP）。同年，美國開始實行ECTEL認證制度， 1996年實行ISO14000系列認證。
3、21世紀以來，生態(tài)旅游在世界范圍內普遍展開
21世紀以來，各國紛紛制定相關法律規(guī)范生態(tài)旅游活動。2002年為聯合國“國際生態(tài)旅游年”，同年在加拿大魁北克舉行了世界生態(tài)旅游首腦會議。為促進《21世紀議程》在世界范圍的行動，在南非約翰內斯堡舉行了可持續(xù)開發(fā)的世界首腦會議。此次會議將世人的目光轉向人類共同面臨的環(huán)境難題，促使全世界行動起來走可持續(xù)發(fā)展的道路。此次會議，就促進以生態(tài)旅游為中心的可持續(xù)旅游開發(fā)、保全地域的社會文化和自然環(huán)境形成共識[2]。
（二）日本生態(tài)旅游發(fā)展歷程
日本生態(tài)旅游的歷史可以劃分為黎明期、調查研究階段、實踐推進階段、課題提出階段、全國開展期等5個期間[3]。
1、概念形成階段――20世紀80年代后半期
這一時期，日本開始提出生態(tài)旅游的概念，但對“生態(tài)旅游”本身的認識還沒有形成。1987 年成立日本環(huán)境教育論壇（JEEF）。1989年，設立日本最早的生態(tài)旅游推進團體――小笠原觀鯨協(xié)會。
2、調查研究階段――20世紀90年代前半期
環(huán)境廳和自然保護學會等有關機構開始著手進行生態(tài)旅游的調查研究。為探索國立公園的利用方式，環(huán)境廳（現為環(huán)境?。┮浴碍h(huán)境保護型自然體驗活動推進方策檢討調查”為題，開始對知床、奧日光、八丈島、西表島、屋久島等5個地區(qū)展開為期三年的調研。1992年，日本環(huán)境教育（JEEF）生態(tài)旅游研究會成立，并以“什么是生態(tài)旅游”為主要課題開展持續(xù)數年的學習研究。日本自然保護協(xié)會（NACS-J）在對地區(qū)旅游企業(yè)和游客指導方針進行研究的基礎上，于1994年編輯出版了《生態(tài)旅游指南》。
3、實踐推進階段――20世紀90年代后半期
這一時期，各地開始學習屋久島、小笠原、西表島等較早實踐生態(tài)旅游地區(qū)的先進經驗。1998年，日本生態(tài)旅游推進協(xié)會（JES，即后來的NPO法人日本生態(tài)旅游協(xié)會）和北海道生態(tài)旅游研究會設立。之后，JES在各地舉辦全國性的大會，為生態(tài)旅游的普及做基礎性的鋪墊。
4、課題提出階段――21世紀初期
21世紀初，各地設立的團體及導游在生態(tài)旅游方面已積累了一定的經驗，課題提出的時機已經成熟。諸如解說技術的提高、充足資金的保證、導游人員的延續(xù)等一些實際問題日益突顯出來，迫切需要研究解決。2000年，日本自然體驗活動推進協(xié)會（CONE）成立；2002年，北海道建立生態(tài)導游資格制度；2003年實施的《東京都島嶼地域自然保護和適度利用綱要》，規(guī)定了關于小笠原特定區(qū)域的準入規(guī)則；《沖繩振興特別措施法》規(guī)定了沖繩環(huán)境保護型自然體驗活動（即生態(tài)旅游）的推進措施。
5、全國展開階段
2003年，日本將生態(tài)旅游的推進定位為國家戰(zhàn)略，在全國范圍內大力提升國民對生態(tài)旅游的關注和興趣。早先致力于生態(tài)旅游的地區(qū)，如小笠原、西表島、屋久島、北海道等具有典型自然環(huán)境的地區(qū)，也以此為契機，開始在原有旅游地域及未開發(fā)的山林山地等地區(qū)開展生態(tài)旅游。2006年12月，日本全面修改《旅游基本法》，制定通過了《旅游立國推進基本法》。2007年6月，通過《生態(tài)旅游推進法》，標志著日本生態(tài)旅游體制全面形成[4]。
二、日本生態(tài)旅游推進法
（一）生態(tài)旅游推進法產生的背景
上個世紀80年代到90年代，生態(tài)旅游因分散旅居的特點對環(huán)境造成的負擔較小，在世界各國逐步發(fā)展起來，并逐漸取代圍繞名勝古跡周邊區(qū)域觀光的傳統(tǒng)旅游模式。這種旅游模式使游客既能在自然中身心愉悅的活動，又能享受地域固有的生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化， 因而受到人們關注并不斷聚集人氣。在日本， 農村生活體驗型的綠色旅游和充分利用自然旅游資源并保全環(huán)境為目的的生態(tài)旅游，也開始不斷發(fā)展壯大。1998年， 以生態(tài)旅游運動推進為目標的生態(tài)旅游推進協(xié)會的誕生， 標志著日本生態(tài)旅游的正式開始[5]。
2002年是地球峰會（即聯合國環(huán)境與發(fā)展會議）10周年，聯合國將該年度定為“國際生態(tài)旅游年”，一時間生態(tài)旅游在全球展開。生態(tài)旅游作為生態(tài)保全型旅游，其推進既減少了環(huán)境負荷、可持續(xù)的保全環(huán)境，又因旅游產業(yè)的振興使地域擺脫貧困，因而深受世界各國關注。然而，對作為旅游資源的自然環(huán)境該如何開發(fā)利用和有效保護，是各國首先需要考慮的問題。為發(fā)展經濟而大興旅游，過度開發(fā)會對環(huán)境造成破壞；若強化環(huán)境保全而過分限制，生態(tài)旅游的魅力就會大打折扣。要充分利用地域的自然資源，開創(chuàng)出地方特有的旅游產業(yè)，同時又能對自然和傳統(tǒng)文化進行可持續(xù)的保護，生態(tài)旅游開發(fā)和自然環(huán)境管理就必須都要遵循科學合理的規(guī)則。
日本的有些地方的旅游經營者自己制定規(guī)則進行生態(tài)資源的保護，如小笠原的“鯨魚觀察”規(guī)范，但這種規(guī)則是只對有關人員有拘束力的內部規(guī)則，對外不具有強制適用的效力。生態(tài)旅游要在全國范圍開展推進，因這種地方自主規(guī)則的適用而產生的糾紛必然會不斷發(fā)生，這將成為阻礙生態(tài)旅游推進的因素之一。必須深刻把握生態(tài)旅游的精神實質，在致力于環(huán)境保全的同時有序地實施生態(tài)旅游，既能按預設的模式發(fā)展，又能大大降低管理成本。然而仍有些地區(qū)為追求經濟利益而降低管理成本，嚴重破壞了生態(tài)旅游的良性推進。為了生態(tài)旅游能健康有序的發(fā)展，防止對生態(tài)環(huán)境的恣意開發(fā)，必須設計科學合理的管理規(guī)則。
《生態(tài)旅游推進法》正是在這樣的背景下誕生的。該法基于對自然環(huán)境的充分利用， 推進新形態(tài)的旅游產業(yè)，在謀求地域振興的同時，將旅游引發(fā)環(huán)境破壞的危險限制在最小[6]。此法的出臺， 使生態(tài)旅游活動的良性推進有了法律保障。
（二）生態(tài)旅游推進法的特征和主要內容
1、作為議員立法起草法案被通過
地球環(huán)境問題是當今世界各國面臨的共同課題， 在旅游開發(fā)和環(huán)境保護之間做出選擇總會面臨兩難境地。到2007年， 生態(tài)旅游在推進中仍面臨諸多難題。雖然生態(tài)旅游在觀念上已被大眾理解接受， 實踐中也形成了具體的操作方法，但是由于垂直領導的行政關系導致的弊端給生態(tài)旅游的實施造成很大障礙，當事人甚至不能按照預先設計好的方案去操作。對行政關系進行調整需要付出時間，而環(huán)境問題卻刻不容緩。充分利用自然資源振興地方經濟的生態(tài)旅游既已廣泛推進，就應成為旅游立國的核心內容。在這樣的背景下，超越垂直領導的行政關系弊端的議員立法成為有效的解決手段?！渡鷳B(tài)旅游推進法》基于環(huán)境委員會委員長提案，以眾參兩院所有議員贊成而一致通過。
2、是一部同時調整環(huán)境保護和自然資源利用關系的單行法律
該法第1條明確了立法目的：保護自然環(huán)境、振興旅游、推進環(huán)境教育。充分利用地方自然資源振興地域經濟，同時要保護好環(huán)境資源。從這個角度看，《生態(tài)旅游推進法》堪稱一部具有劃時代意義的法律，加之2006年通過的《觀光立國推進基本法》，兩部法律成為日本21世紀環(huán)境保護與旅游立國的里程碑。
3、以英語“Ecotourism”的片假名“エコツリズム”直接為法律命名
日本的法律用片假名來直接命名的寥寥無幾。 “生態(tài)旅游”可以用日文漢字“生光”來直接表示，但用片假名更能把意思形象的表達出來。生態(tài)旅游不僅是指一種特殊的旅游形態(tài)，其內涵包括實現推進旅游、 振興地方、 保護環(huán)境三個要素的平衡， 是一個能體現開發(fā)和保護并重理念的專有概念。為恰當準確的表述出這種細微的差別， 按照英語詞匯的片假名來表達書寫顯得更為貼切。正是基于這樣的理念， 生態(tài)旅游推進法的貫徹執(zhí)行也并不只限于環(huán)境省，而是包括國土交通省、農林水產省、 文部科學省等多個省廳。
4、提出日本型生態(tài)旅游的四個基本理念
生態(tài)旅游推進法第3條提出了四個基本理念：充分考慮自然環(huán)境、謀求旅游振興、謀求地域振興、 利用自然資源進行環(huán)境教育[7]。2003年，環(huán)境省“生態(tài)旅游推進會”提出“生態(tài)旅游典型示范地域”進行交叉思考，摸索日本型生態(tài)旅游應具備的方向性的東西，這對后來立法層面上基本理念的形成具有深遠的意義。
5、以各地生態(tài)旅游推進協(xié)會為基地
在環(huán)境省設置的“推進會議”中，明確了日本型生態(tài)旅游在三種類型的地域大力推進：像知床和屋久島那樣殘存的原始自然地域、以大眾旅游為主體的地域“生態(tài)旅游化”以及那些未進行旅游開發(fā)的山林山地之間的地域，并將其中的13個地方選定為生態(tài)旅游典型示范區(qū)。從這開始，日本的生態(tài)旅游得到快速的發(fā)展，推進以山林山地為主要陣地的“日本型生態(tài)旅游”逐漸形成了。
與有著廣袤自然生態(tài)資源的國家（如美國、澳大利亞）相比，日本的原生自然環(huán)境顯得非常有限。然而，包含在自然公園里的一部分的中間山林山地，從亞寒帶到亞熱帶南北延綿3000多公里，具有豐富生物多樣性的生態(tài)寶庫。同時，歷史積淀形成的與自然環(huán)境緊密相關的地域文化，具有其獨特的歷史形態(tài)。
日本型生態(tài)旅游的主要舞臺是散布在全國各地的山林山地。具體來說，是在農村、山村和漁村，根據情況也可以是城市街道地域和城鎮(zhèn)。充分發(fā)掘利用地域特有的自然環(huán)境，在保護環(huán)境的同時能夠身臨其境體驗地域獨特的魅力，這種旅游形態(tài)的應用范圍可以無限延伸。
為振興生態(tài)旅游，首先設立以市鎮(zhèn)村長為中心其他關系人參加的“推進協(xié)會”，以協(xié)會為中心來選定生態(tài)旅游的地域范圍、找出地域獨具特色的珍貴旅游資源，進行導游培訓、設計項目、開發(fā)市場，規(guī)劃設計地域生態(tài)旅游的具體方案。在此過程中，國家在宣傳活動、技術指導、人才培養(yǎng)等各方面給予支援，但仍以各地推進協(xié)議會為主體。
（一）重視環(huán)保，加強領導。及時成立并調整充實了以局長為組長，副局長為副組長，相關人員為成員的“環(huán)境保護領導小組”。根據目標任務的要求，做到分工明確，責任到人。
（二）執(zhí)行堅決，推動有力。我局堅決執(zhí)行縣委、縣政府有關環(huán)境保護工作的重大決策和決定。積極配合環(huán)境保護專項行動。我局負責的建行小區(qū)環(huán)境綜合整治工作成效好。
（三）積極宣傳，形成共識。我局積極參加各類環(huán)保宣傳活動。一是在職工中開展宣傳，增強本單位干部職工的環(huán)保意識。二是積極參加各類環(huán)保宣傳活動，形成合力，增強社會環(huán)保意識。
（四）生態(tài)縣建設情況。我局以生態(tài)縣創(chuàng)建工作領導小組為核心，以生態(tài)縣建設任務為抓手，以生態(tài)縣建設具體措施為手段，將生態(tài)縣建設工作納入部門領導班子議事日程，做到責任明確，分工責任到人。多次研究解決與生態(tài)建設有關工作問題。
二、部門任務完成情況
（一）組織開展生態(tài)環(huán)保新技術和新品種引進、試驗、推廣情況。
“縣半玻璃鋼拱蓋沼氣池建池技術研究”項目,通過對玻璃鋼沼氣池建設技術的研究和推廣，變廢為寶，提高農村清潔能源的普及率，改善農村人居環(huán)境?！啊託?土雞+茶園’建設模式研究”項目，擇優(yōu)選擇20戶農戶進行創(chuàng)新示范，對比不同的沼渣投入量、土雞放養(yǎng)規(guī)模、茶園單產量，科學分析分戶差別原因，開展技術改進和推廣，提高種養(yǎng)殖效益同時，改善生態(tài)環(huán)境。
（二）加強“三廢”綜合利用和處理、水環(huán)境和土壤環(huán)境治理、生物多樣性保護、受損生態(tài)環(huán)境修復重建等重大關鍵技術的創(chuàng)新研究、科技攻關與成果推廣情況。
“汽輪機驅動主風機節(jié)能技術研究與應用項目預可研”項目，通過回收利用硫酸裝置焙燒硫精砂所產生的高溫位熱能，帶動汽輪機驅動so2主風機運行，取代電機運行，達到節(jié)能降耗的目的。“清潔牛場糞污技術應用研究”項目，利用先進技術，利用牛糞制作有機肥還田，防止水污染的同時改善土壤質量。“洛亥鎮(zhèn)測土配方施肥技術推廣”項目，培育測土配方施肥基地，依據土壤酸咸度，有針對性地使用肥料，充分發(fā)揮肥效，改善土壤質量。
（三）組織、管理和指導縣生態(tài)縣建設重大科技項目研究工作情況。
通過深入調研，指導企業(yè)向科技部、省科技廳、市科技局積極申報科技項目，爭取項目資金支持我縣科技創(chuàng)新和科技成果轉化，目前我縣共向國家、省、市申報項目27項，其中國家級2項，省級4項，市級21項；結合本縣實際，認真組織實施縣級科技項目34項。
縣智溢蠶業(yè)工程技術中心作為市唯一的蠶業(yè)技術中心，已順利通過了專家組的評估驗收。
全國科技進步先進縣創(chuàng)建工作順利通過全國科技進步縣考核，并被推薦參加全國科技進步先進縣評選。
創(chuàng)建市民生科技創(chuàng)新驅動示范縣工作獲項目資金100萬元。
申報省級技術創(chuàng)新工程示范縣工作已順利通過省科技廳組織的評審，答辯。
積極組織實施省級立項課題“利用布藝對幼兒進行藝術教育的研究”。
關鍵詞：調查；公眾環(huán)保意識
一、中學生環(huán)保意識的現狀分析
（一）自然環(huán)境是人類賴以生存的基礎，隨著經濟發(fā)展和科學進步，環(huán)境和生態(tài)出現了一系列危機，環(huán)境問題已成為全球性的問題。由于嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，我國每年據不完全統(tǒng)計，經濟損失達265億元，占農業(yè)生產總值的14％左右，數字令人觸目驚心！生態(tài)環(huán)境嚴重失衡已使眾多生物的生存岌岌可危，自然資源的不合理開發(fā)利用已透支了子孫后代的自然財富。（二）青少年是祖國的未來，他們的環(huán)境意識直接影響到未來社會環(huán)境保護的發(fā)展，培養(yǎng)他們的環(huán)境保護意識勢在必行。（三）課堂是培養(yǎng)中學生環(huán)保公眾意識的主陣地，尤其是思想品德課堂，通過發(fā)揮德育功能，使學生感性認識與理性認識相結合，從而培養(yǎng)學生的環(huán)保公德意識。
二、中學生公眾環(huán)保意識欠缺的原因分析
（一）調查數據顯示，看到亂扔垃圾，45％的人視而不見，15％的人無所謂，僅有40％的人制止；所在小區(qū)周邊有污染現象，40％的人無所謂，30％的人視而不見，僅有30％的人舉報。說明大部分人“敢當環(huán)保衛(wèi)士，糾正他人不當行為”的精神欠缺。（二）垃圾可分為可回收和不可回收兩大類，其中不可回收垃圾又可分為可降解垃圾和不可降解垃圾及有害垃圾。垃圾分類是為了回收可再生資源，有利于處置有毒有害物質，有利于利用資源。圖1中調查數據表明，僅有25％的人每次進行垃圾分類，35％的人只能偶爾做到。說明大部分人對垃圾分類的重要性認識不足。圖1（三）調查顯示，95％的人了解一些環(huán)境保護的法律法規(guī)，說明學生已初步儲備了一些環(huán)保方面的法律知識。（四）調查顯示，85％的人白天看到樓道燈亮著選擇立即關掉，無論在旅游景點還是在教室內，90％的人選擇把垃圾放進垃圾箱，說明基本能自覺維護公共場合的環(huán)境衛(wèi)生，在某些方面已具備較強的節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識，且能從身邊做起，從小事做起。（五）加油站產生含油廢水，排放揮發(fā)性有機物非甲烷總烴，易導致大氣、水體、土壤污染，圖2中調查數據表明，85％的人不認為加油站是污染源，說明加油站是污染源對初中生來說是個盲點。圖2（六）調查數據顯示，90％的人認識綠色環(huán)保標志，然而，圖3和圖4中數據顯示：在購買商品時，僅有30％的人會注意商品上的環(huán)保標志，只有10％的人會優(yōu)先考慮購買綠色產品；當綠色產品的價格高于普通產品價格的0．5倍時，只有10％的人愿意接受。說明綠色消費現狀不容樂觀。（七）生產過程中對環(huán)境污染較小，使用過程中有益于公眾健康的產品都是綠色產品。圖5中調查數據顯示，大多數人認識到包裝袋和食品是否綠色關乎身體健康，對于衣服鞋帽、報紙書刊、電子產品，只有10％的人認為這些產品是否綠色關乎到健康，90％的人沒有把這些產品歸入直接關乎健康的綠色產品之列，說明大多數人對綠色產品的概念認識不足。
三、進一步增強中學生環(huán)保意識的對策建議
（一）中學生對環(huán)保的重要性認識不足，我們應充分利用思品課的課堂陣地，深入淺出地幫助同學們了解中國及世界的環(huán)境形勢，幫助他們理解環(huán)境方面的國策戰(zhàn)略。從而使他們真正認同人與自然必須和諧相處，人類社會才能可持續(xù)發(fā)展。
（二）從調查的結果看，初中生普遍了解一些環(huán)保知識，也已具備一定的環(huán)保意識。但自覺運用和主動參與不夠。對此，我們可開展“環(huán)保小標兵”等評選活動，并把此作為評優(yōu)的一個要素，同時，錄入學生的成長足跡檔案袋，通過多種方式激勵學生主動參與，從而培養(yǎng)學生的環(huán)保公眾意識。
（三）初中生對綠色產品的概念認識不足，我們應利用課堂，幫助學生增強認知，從而幫助學生樹立環(huán)保消費理念。（四）從調查的結果看，大多數學生對垃圾分類的重要性認識不足，我們應該在利用課堂加強宣傳教育的同時，建議學校在教室內放置分類垃圾箱，從身邊著手讓學生養(yǎng)成垃圾分類的習慣。（五）初中生對某些領域的專業(yè)環(huán)保知識和政策欠了解，可請專家進課堂，增加專業(yè)環(huán)保知識的受眾面，也是對中學生進行環(huán)保知識的普及教育。有利于中學生拓寬眼界，更有助于培養(yǎng)他們的環(huán)保公眾意識。（六）還可組織環(huán)保志愿者活動，請媒體參與，加大宣傳力度，擴大影響力。增加學生參與環(huán)保的熱情，潛移默化培養(yǎng)中學生的環(huán)保公眾意識。附件：調研方法（問卷調查法）1．調查方式：問卷調查調查對象：部分初中學生調查目的：旨在了解學生對環(huán)保知識的了解與參與情況2．樣卷（1）看到亂扔垃圾（單選）A．制止B．視而不見C．無所謂（2）平時垃圾分類裝的習慣（單選）A．每次B．有時C．偶爾D．從來不（3）環(huán)境保護的法律法規(guī)A．很了解B．了解一些C．沒聽說過（4）中學生的主要任務是學習，環(huán)境保護與我無關A．同意B．不同意（5）陽光明媚，但樓道燈還亮著，你選擇A．立即關掉B．視而不見C．從不留意（6）如果有同學在教室里亂扔垃圾A．你也跟著扔，因為反正很臟B．制止同學C．自己堅持把垃圾放進垃圾箱（7）如果你所在的小區(qū)周圍有污染環(huán)境的現象，你的態(tài)度A．舉報B．無所謂C．視而不見（8）外出旅游時，零食吃完后，食品袋的處理A．景點有許多人亂扔垃圾，我也隨大流B．趁人不注意扔到一邊C．帶走，到有垃圾箱的地方扔掉（9）對污染源的認識A．汽車尾氣B．工廠排污C．燒烤麥稈燃燒D．加油站E．施工揚塵（10）在購買商品時，是否優(yōu)先考慮綠色產品A．會B．不會C．偶爾會D．無所謂（11）購買商品時，是否會注意商品上的環(huán)保標志A．會B．不會C．沒聽說過（12）你認識綠色環(huán)保標志嗎A．認識B．不認識C．沒聽說過（13）若綠色產品價格高于普通產品價格，你可以接受的漲幅A．0．2倍B．0．35倍C．0．5倍D．1倍（14）聽說過綠色印刷嗎？綠色印刷產品與食品安全、身體健康A．有關系，但影響不大B．有直接關系，且關系緊密C．無關（15）平時消費中，你及家人特別在意且認為直接關系到健康的綠色產品有A．衣服鞋帽B．食品C．包裝袋D．報紙書刊E．電子產品
作者:黃青鳳 單位:南京市雨花臺中學
參考文獻：
［1］張崢．綠色印刷公眾意識調查報告［中印調查］．
創(chuàng)新驅動發(fā)展經濟轉型升級亟需立法引領
在國際金融危機和全球氣候變化雙重壓力下，世界主要發(fā)達國家紛紛把發(fā)展新能源、新材料、低碳技術、綠色經濟等作為新型產業(yè)發(fā)展的重點，積極投身于第三次工業(yè)革命，搶占世界經濟發(fā)展新的制高點。上海的經濟結構也已悄然發(fā)生了變化，逐漸由傳統(tǒng)工業(yè)向現代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)轉變，這對電力的供電質量、安全可靠性以及智能化、信息化發(fā)展提出了更高、更全面的要求。同時，隨著城市的不斷發(fā)展，用戶個性化、多樣性的用電需求也日益趨多。而現行國家層面的電力法律法規(guī)大多頒布于上世紀九十年代，難以滿足這一歷史性變革的要求，具體體現為四個方面：一是在以電動汽車為代表的新能源汽車的使用和推廣方面缺乏城市基礎建設層面的制度保障;二是在電能替代煤、重油、木柴、秸稈等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依據;三是在分布式發(fā)電、光伏發(fā)電等新能源的使用和推廣方面缺乏符合上海實際情況的制度設計;四是對高能耗企業(yè)、嚴重污染環(huán)境企業(yè)進行用電限制缺乏相應的法律依據。上述要求涉及部門眾多、牽涉面廣、對經濟社會影響深遠，需要在制度上進行頂層設計，必須在立法層面予以解決，以制度創(chuàng)新保障和推動城市電網的可靠運行。
保障城市安全和公共安全亟需立法保障
電網安全事關經濟社會發(fā)展和人民群眾生產生活，事關城市公共安全和社會穩(wěn)定?！?1?22”青島東黃輸油管道事故和“六?五”靜安區(qū)大面積停電事件再一次給城市安全和公共安全敲響了警鐘。近年來，由于經濟的持續(xù)高速發(fā)展，社會結構的不平衡，有關電網安全運行的諸多深層次矛盾逐漸顯現出來。為確保上海電力運行安全，保障城市公共安全，有必要通過地方立法解決以下問題：一是確保電力發(fā)展規(guī)劃有效實施、確保電力黃線妥善保護、確保電網建設不受阻擾、合理簡化電網建設證照辦理程序;二是協(xié)調供電建設選址與城市防洪、道路交通以及地下管線、地下軌道交通等各類地下空間和設施的規(guī)劃布局，避免相互妨礙;三是明確電力重要用戶的配置要求和應急保安措施，明確電力重要用戶和電網企業(yè)在事故應急預案中的銜接和配合;四是加大對危害供電設施安全的違法行為的打擊和懲處力度，將事故隱患消滅在萌芽之中。上述問題因涉及相關職能部門的具體職權，必須也只能通過立法層面予以徹底解決。
供電用電法律關系亟需立法調整
依法保障各類用戶能夠按照國家規(guī)定的價格獲得最基本的供電服務是供電企業(yè)社會普遍服務義務的基本內涵，確保居民生活用電則是落實供電企業(yè)社會普遍服務義務的重心。上海作為改革開放的前沿，市場經濟日漸成熟，全社會用電量持續(xù)高速增長，用電服務要求不斷提高，用電業(yè)務需求快速變化，隨著社會主義法治建設深入推進，社會法治觀念和法律意識不斷增強，各方利益主體之間的矛盾日漸增多，本市電力用戶在實踐中遇到了諸多問題，例如，居民用戶由于未采用實名制問題;居民小區(qū)分戶計量表前用電設施設備的產權和維護管理責任背離，產生產權歸屬、服務質量和費用渠道不明或不到位等問題。此外，部分用戶對供電可靠性有特殊要求，但法律法規(guī)缺少對雙方權利義務規(guī)制引發(fā)矛盾。
立法調研：
聚焦供用電關鍵核心問題
上海在新一輪能源變革中處于全國改革開放排頭兵的特殊地位，迫切需要加快建設智能化電網，加快電網各環(huán)節(jié)的智能升級改造，努力在電動汽車、“三網融合”等戰(zhàn)略性新興產業(yè)形成新的經濟增長點，力爭率先建成網架堅強、安全高效、綠色低碳、文化先進的世界一流電網，以更好地服務于上海作為開放型的國際大都市供電用電的需求，而這一切都需要以科學規(guī)范的法律制度保障為前提。然而，本市現行的地方性電力法規(guī)和政府規(guī)章難以適應當前形勢的發(fā)展變化，許多新情況、新問題不斷涌現。如何更好地依法供電用電、保障電網安全，保證生產和生活需要，構建平等、和諧的供用電關系，維護國家利益、企業(yè)利益和用戶的合法權益，已成為多年“領導重視、代表關切、社會關注”的熱點難點問題。制定符合本市特點的電力立法，為地方電力事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供法制保障迫切需要提上議事日程。針對立法迫切需求，市人大相關部門成立了《上海市供電用電立法研究》課題組，針對本市供電用電立法涉及的問題進行深入研究，以期為本市電力立法提供決策參考。
課題組以實踐中存在的問題為導向，直面迫切需要通過立法解決的關鍵、核心問題。如表前線的產權及管理責任、差別電價、電動汽車充換電設施的規(guī)劃、對污染企業(yè)的用電限制、重要用戶管理以及電力用戶權益保障等等，尤其是現有的法律法規(guī)、傳統(tǒng)做法以及現有的管理體制等不盡適應問題和面臨的新情況、新挑戰(zhàn)交織并存。這些都是關系城市安全、百姓利益、企業(yè)責任、環(huán)境保護等重大而又迫切需要解決的問題。
為此，課題組深入開展調研，使立法制度設計更有針對性，有效地提出解決這些問題的具體路徑和方案。如，表前線的權屬和管理責任。本市居民住宅總量增多，其表前供配電設施數量巨大，需要大量的日常維護維修工作。特別是老舊居民小區(qū)的表前供配電設施普遍存在配置標準低、安全可靠性差、設備老化嚴重等問題，存在很大的消防安全隱患。課題組在調研中了解到，為解決這一難題，市房地局與市電力公司經過多次協(xié)商，初步達成一致意見，將表前線資產劃歸供電企業(yè)，原有老舊線路需要升級改造的，由市、區(qū)兩級財政與供電企業(yè)共同出資落實。但此種做法的合法性需要地方性法規(guī)的確認。為此課題組建議立法明確規(guī)定用電計量裝置應當安裝在供電設施與用電設施的產權分界處。用電計量裝置和供電設施由供電企業(yè)維護，用電設施由電力用戶維護;非居民用戶與供電企業(yè)另有約定的，按照約定辦理。安裝在用戶處的用電計量裝置，由用戶負責保護。
又如，推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。為落實《國務院關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的意見》等規(guī)定，對于高能耗企業(yè)的差別電價問題，需要在地方性法規(guī)中規(guī)定懲罰性電價;對于污染企業(yè)的用電限制問題，地方性電力法規(guī)應明確將各類被環(huán)保部門處以停產停業(yè)處罰的環(huán)境污染單位都納入停電范圍。為此課題組建議在地方電力立法中明確規(guī)定，對違反環(huán)境保護、節(jié)約能源等法律、法規(guī)的用戶，供電企業(yè)應當按照已經生效的司法機關司法文書或者行政機關的處罰決定書，對其實行差別電價或者中止供電。同時，為加強環(huán)境保護，建議在條例中做出規(guī)定，鼓勵以電能替代煤、油等高污染能源;鼓勵太陽能、風能等可再生能源并網發(fā)電項目的實施，優(yōu)化本市能源結構。
一、我區(qū)礦產資源的開發(fā)促進了經濟社會的快速發(fā)展
我區(qū)是礦產資源大區(qū)。在世界上已查明的140多種礦產中，我區(qū)已發(fā)現各類礦種135種，探明儲量的有83種，其中有5種位居全國第一，居全國前三位的有28種，有67種居全國第十位。已探明的稀土氧化物儲量占全國90%以上，居世界之首，特別是煤炭資源十分豐富，遠景儲量7000多億噸，保有儲量2981.53億噸，居全國第一位。預測石油儲量2030億噸，天然氣地質儲量7903億立方米?？衫蔑L能總功率1.01億千瓦，居全國首位。此外黑色金屬、有色金屬、貴金屬以及建材、化工原料等非金屬礦產資源也非常豐富，潛在的經濟價值巨大。
近年來，隨著西部大開發(fā)和“資源轉化戰(zhàn)略”的實施，全區(qū)各地加大了資源勘探和礦產開發(fā)的力度。通過政府投入、招商引資、信貸支持、企業(yè)及社會投資等，加快了資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢的轉變，促進了新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農牧業(yè)生產化，帶動了相關產業(yè)的蓬勃發(fā)展和交通、電力、信息等基礎設施的大幅提升，地方經濟實力和財政收入顯著增強，農牧民收入不斷提高，經濟社會快速發(fā)展。昔日貧困落后的鄂爾多斯的崛起、錫林郭勒的騰飛，最能說明問題。這次我們通過對錫林浩特市、東、西烏旗、烏審旗、鄂托克旗、達茂旗等地的實地調研，無數典型和事實證明，礦產資源開發(fā)對拉動牧區(qū)經濟乃至全區(qū)經濟又好又快發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。概括地講，主要有以下幾點：
一是礦產資源開發(fā)促進了牧區(qū)經濟結構的調整優(yōu)化和快速發(fā)展。長期以來，牧區(qū)以傳統(tǒng)的畜牧業(yè)為主，經濟結構單一，二、三產業(yè)非常薄弱;其次是經濟成分單一，基本是以牧民家庭承包經營為主。礦產資源的開發(fā)，不僅帶動了二、三產業(yè)迅速發(fā)展，而且引進了不少國有大中型骨干企業(yè)、民營經濟、股份制經濟，既為繁榮牧區(qū)經濟注入了強大的活力和動力，也為農牧民就業(yè)和增收拓寬了渠道。去年，錫盟農牧民來自非農收入達到1840元，占人均純收入的三分之一;鄂爾多斯市農牧民人均收入7052元，其中非農收入超過農牧業(yè)收入。西烏旗三次產業(yè)比重由2019年的51：21：28轉變?yōu)槿ツ甑?4：71：15，地方財政總收入達8億元 ，年均增長87%。據調研組調查，凡礦產資源富集、開發(fā)較好的牧業(yè)旗，現在工業(yè)經濟已成為地區(qū)的支柱產業(yè)，第二產業(yè)稅收成為當地財政收入的主要來源，牧區(qū)經濟型態(tài)和結構實現了歷史性的跨越。
二是礦產資源開發(fā)增強了地方經濟實力，拉動了基礎設施建設和城鎮(zhèn)建設，促進了教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)的發(fā)展。烏審旗通過天然氣和煤炭的開發(fā)，推動了工業(yè)經濟快速發(fā)展，由牧業(yè)大旗變成了工業(yè)大旗，去年財政收入達到12.5億元，今年可能會突破15億元。鄂爾多斯市預計今年GDP將達到2019億元、財政收入400億元、可用財力達180—190億元、城市居民收入可達2萬元、農牧民人均純收入可達8000元。地方經濟實力的增強，不僅加大了交通、電力、城市建設、教育、文化、衛(wèi)生等方面的投入，而且對牧民上學、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、移民安置和生產、生活等方面補貼標準大幅提高。西烏旗2019年以來，累計投入城市建設資金5.8億元，城鎮(zhèn)自來水普及率和集中供熱率分別達到96%和60%;累計投資公路建設13.6億元，完成省際、縣際公路355公里，蘇木嘎查公路650公里，交通狀況有了根本改變。在這次調研中，各地城鄉(xiāng)面貌和群眾生產、生活方式、精神面貌的巨變給我們留下了深刻印象。
三是礦產資源開發(fā)為生態(tài)保護與建設提供有力支持。牧區(qū)旗市區(qū)為加快實施退牧還草等生態(tài)建設的步伐，千方百計籌措資金擴大禁牧休牧范圍，延長補貼期限。達茂旗為在全旗推行全面禁牧，每畝草場市旗政府補貼5元，僅這項支出每年達1.2億元。西烏旗為了支持牧民冬羔早出欄以減輕夏秋對草場壓力，對7月15日以前羔羊收購予以價外補貼，一年財政支出達2380多萬元。為了恢復和保護草原生態(tài)，減輕草場壓力，不少地方政府對轉移安置牧區(qū)人口和禁牧休牧輪牧等出臺了許多優(yōu)惠政策，如：解決移民住房、就業(yè)培訓、子女上學、社會保險等方面的政策優(yōu)惠和資金補貼等。由于資源開發(fā)拉動了地方經濟快速發(fā)展、財力明顯增強，為牧民轉移、牧業(yè)生產方式的轉變提供了經濟保證，部分牧區(qū)草原生態(tài)得以修復、局部地區(qū)生態(tài)惡化趨勢得到有效控制和好轉。2019年鄂爾多斯市植被覆蓋度達到75%，而2019年僅不足30%;烏審旗植被覆蓋度達78%、森林覆蓋率達30.24%，而上世紀70年代僅不足7%。
四是牧區(qū)礦產資源開發(fā)推動了牧區(qū)經濟社會的深刻變革。礦產資源的開發(fā)及現代工業(yè)的興起，對傳統(tǒng)的放牧畜牧業(yè)生產方式及廣大牧民的生活方式和傳統(tǒng)思想觀念是一個巨大的沖擊，使牧區(qū)經濟社會發(fā)生了深刻的變革。錫盟依托豐富的礦產資源加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農牧業(yè)產業(yè)化，以重點項目帶動基地建設、以基地建設帶動生產力布局調整，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，推動特色優(yōu)勢產業(yè)和各類生產要素向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集聚。在工業(yè)經濟的強勁推動下，財政收入得到快速增長，2019年財政收入達51億元，僅投入“三農三牧”資金達11.3億元，是2019年的13倍，工業(yè)反哺農業(yè)能力明顯增強。2019年全盟城鎮(zhèn)化率達55%，較2019年提高12.7個百分點，城鎮(zhèn)經濟總量占地區(qū)生產總值的比重達88.1%。“三化”的快速推進，拓展了就業(yè)渠道為農牧民轉移創(chuàng)造了空間和條件，2019年以來，全盟穩(wěn)定轉移農村牧區(qū)人口12萬人。
二、部分地區(qū)礦產資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提出了嚴重挑戰(zhàn)
在充分肯定礦產資源開發(fā)對促進牧區(qū)經濟社會發(fā)展巨大作用和歷史功績的同時，我們也清醒地看到，部分牧區(qū)礦產資源的開發(fā)，對當地的生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展造成了一定負面影響。如何切實做到開發(fā)與保護并重、發(fā)展與環(huán)境“雙贏”，是我區(qū)面臨的一個亟待研究解決的重大課題。在調研中我們了解到，目前有的地方在礦產資源開發(fā)中不同程度地存在著急功近利、低水平重復、盲目無序、一哄而上等問題，不僅破壞浪費了寶貴資源，而且引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，牧民意見多，潛在的風險大。特別是露天煤礦的開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境影響尤為明顯，使本來十分敏感、脆弱的生態(tài)環(huán)境形勢更加嚴峻。概括起來主要有以下幾個方面：
一是水資源緊缺的形勢日趨嚴重。干旱少雨、水資源短缺是我區(qū)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境最主要的制約因素，而大多數礦產資源開發(fā)耗水量都很大。我們在錫盟勝利煤田神華西一號礦區(qū)現場了解到，每天疏干水外排2萬噸，據有關部門反映，錫林浩特西郊地下水位已明顯下降， 80米深井以前能抽半天水不干，現在5—6分鐘就抽不出水來了。再如扎來諾爾煤礦是呼倫貝爾草原上百年老礦，由于長期、大量的疏干排水破壞了地下水均衡系統(tǒng)的平衡，使開采層水質惡化，第四紀地層含水層普遍下降6—8米，礦區(qū)近一半居民用水緊張，而且礦區(qū)大量排放的礦井水、洗煤水、工業(yè)廢水及生活污水，嚴重污染了附近的河水、濕地和草原。牧區(qū)的礦產資源開發(fā)如何與水資源承載能力相適應，并有利于草原的永續(xù)利用和經濟的可持續(xù)發(fā)展是一個躲不過去的難題。
二是植被和生態(tài)環(huán)境受到影響。如：礦區(qū)及周圍草原植被破壞了，草原的固碳(或碳庫)功能大大降低;有些礦山剝離的表層土沒有分層分區(qū)堆放，堆土場沒有表層土覆蓋，對礦山采掘跡地復墾和植被恢復帶來極大困難;有的堆土場土質疏松，有的沒做邊坡沙障固定處理，有的堆土場沒有植被保護等，極易造成水土流失和風力侵蝕，形成新的沙塵源或流動沙丘。
三是導致區(qū)域大氣、土壤、水源等質量下降。有的礦區(qū)作業(yè)路面灑水降塵不到位，礦區(qū)上空塵土飛揚，再加上發(fā)電產生的大量粉煤灰、二氧化碳、二氧化硫，以及礦區(qū)大動力作業(yè)設備、車輛排放的尾氣，對大范圍空氣質量造成負面影響;礦產中含有的Ca、Mg、K、Na等可溶性鹽分溶解于地表、水中，容易形成次生鹽堿化，一些酸性、磁性、重金屬、放射性物質也對地表水、土壤和大氣造成污染。
四是改變了草原自然景觀和地質結構。有的礦山采掘區(qū)和堆土區(qū)不僅占用了大量土地，破壞了大面積的草場和植被，而且不斷形成堆積上億到幾億立方的土山和上百米深的礦坑，使地貌及地質結構發(fā)生了很大變化，有可能誘發(fā)泥石流、塌方、滑坡等地質災害。
五是部分地區(qū)“重開發(fā)，輕監(jiān)管”，“重發(fā)展，輕環(huán)保”。目前有的地方已經進入煤、油、氣、有色金屬等全面推進、地上地下立體開發(fā)的階段，礦產資源開發(fā)已成為當地經濟社會發(fā)展最重要的任務。但礦產資源管理與環(huán)境保護監(jiān)管工作的法規(guī)、政策、機構隊伍及工作條件、手段等與繁重的任務極不相稱;部分礦山企業(yè)對資源、環(huán)境保護缺乏自我約束機制，有的甚至拒絕政府有關部門的監(jiān)管;部分領導片面追求CDP，少數企業(yè)急功近利、追求超額利潤等，造成礦山開發(fā)中資源利用和環(huán)境保護被大打折扣，監(jiān)督管理很不得力甚至缺失。如：自治區(qū)政府明令要求資源就地轉化率要達到50—60%，審批的礦山總體規(guī)劃設計也有就地加工轉化建設項目。但有的地方或企業(yè)往往以金融危機、資金短缺為由，只停留在賣原料階段。惠及地方和群眾的生態(tài)保護、擴大就業(yè)、資源綜合利用等長遠效益受到損害。
從以上這些問題可以看出，牧區(qū)礦產資源開發(fā)是一柄“雙刃劍”。一方面可大大促進當地經濟社會的快速發(fā)展，但如果處理不當，違背了自然規(guī)律、經濟規(guī)律，也會對草原生態(tài)環(huán)境保護、資源永續(xù)利用、經濟社會可持續(xù)發(fā)展等造成嚴重危害。各級領導和有關部門要頭腦清醒、高度重視、趨利避害、因害設防、積極穩(wěn)妥地處理好各種矛盾。要努力改變傳統(tǒng)工業(yè)所形成的價值觀念、生產方式和發(fā)展模式，促進牧區(qū)礦產資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。
三、幾點建議
1、進一步提高對草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識，以科學發(fā)展觀為指導，正確處理礦產資源開發(fā)與保護生態(tài)環(huán)境的關系。牧區(qū)草原是我區(qū)乃至我國重要的生態(tài)屏障，在保障國家生態(tài)安全中占有十分重要的地位。我區(qū)草原地處北中溫帶內陸地區(qū)，屬于半濕潤半干旱氣候，降水少、蒸發(fā)強、風力大，海拔多在1000m以上，土層薄，植物群落演替緩慢且相對穩(wěn)定，草原生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。受到破壞很難恢復。上世紀六、七十年代、八十年代和九十年代大規(guī)模的墾草種地，以及長期的超載過牧、亂采濫挖和無序開礦等，使廣袤的草原遭受重創(chuàng)。再加上近年來氣候的變化，草原沙化、退化、荒漠化面積逐漸擴大，生產力和承載力大幅度下降，一些昔日水草豐美的草原已向荒漠化演替。為了遏制草原生態(tài)嚴重惡化的態(tài)勢，國家和地方各級政府先后啟動了退耕還林、退牧退草、京津風沙源綜合治理等生態(tài)建設工程，投入了巨額資金，經過十多年的努力，草原生態(tài)迅速惡化的趨勢才得以初步遏制。在這樣的背景和條件下，牧區(qū)開發(fā)礦產資源一定要認真貫徹生態(tài)保護優(yōu)先的原則，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的方針。對那些可能造成嚴重生態(tài)惡果的項目要堅決禁止開發(fā)，對可能造成環(huán)境影響的項目要實行限制性開發(fā)和保護性開發(fā)。我們要吸取世界上許多國家工業(yè)化過程中破壞生態(tài)環(huán)境的慘痛教訓，寧可犧牲一時的速度和效益，也不能破壞生態(tài)環(huán)境。決不能再走“先發(fā)展，后治理”、“吃祖宗飯，斷子孫路”的老路。
2、要以科學發(fā)展觀為指導，嚴格依據地域生態(tài)主體功能區(qū)的劃分對牧區(qū)礦產資源開發(fā)科學規(guī)劃，合理布局。要在認真調查研究的基礎上，根據資源環(huán)境的承載能力、現有開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿?，以及基礎設施條件、環(huán)境保護監(jiān)管能力和永續(xù)利用等因素，科學合理地確定和劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)。對禁止開發(fā)的地區(qū)堅決“剎車”;對限制開發(fā)區(qū)要嚴格限制;對優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)要突出重點、合理有序，不搞遍地開花，不籠統(tǒng)地 “有水快流”。要從法規(guī)、財稅政策等宏觀調控的層面對不同地區(qū)實行區(qū)別對待。如，領導班子配備、區(qū)域績效評價和財政轉移支付等，不能讓以生態(tài)功能為主、為社會提供生態(tài)綠色公共產品地區(qū)的領導和群眾“吃虧”;對確定的礦產資源開發(fā)的地區(qū)，要防止片面追求速度和效益，要鼓勵發(fā)展循環(huán)經濟、節(jié)約資源能源、節(jié)省土地，支持開發(fā)應用低碳技術，積極推進清潔生產、綠色經濟。對適宜開發(fā)區(qū)要嚴格規(guī)范開發(fā)秩序，對開發(fā)規(guī)模、開發(fā)強度、開發(fā)時效都要有明確規(guī)定，確保牧區(qū)礦產資源開發(fā)走科學、有序和持續(xù)發(fā)展的路子。
3、加強對引進企業(yè)的篩選和監(jiān)管，提高企業(yè)和全社會的自律意識和環(huán)保責任。企業(yè)是礦產資源開發(fā)的主體，同時也承擔著礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的重要責任和法定義務。目前我區(qū)東、中、西部的發(fā)展已列入國家西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地規(guī)劃，各地都在積極推進能源、重化工、礦產采選冶煉、建材等工業(yè)項目。對這些項目的建設、改造，特別是招商引資、引進企業(yè)必須認真篩選。除了企業(yè)的實力、水平、規(guī)模、誠信等條件外，要把企業(yè)的環(huán)保意識、能力和業(yè)績作為重要內容加以考察。嚴防那些重在占土地、搶資源的企業(yè)和轉移落后生產力及“三高”的項目落戶。
思想觀念是行為的基礎。要保護生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)資源，必須提高全社會的法制理念和環(huán)境意識。因此必須加強對全社會、特別是企業(yè)的環(huán)保法制宣傳教育，使企業(yè)遵紀守法、嚴格按照建設項目環(huán)評要求和“三同時”的原則，建立自我約束的內部體制和機制，全面認真地開展礦山環(huán)境保護，自覺接受當地有關部門的監(jiān)督檢查。自治區(qū)應建立正常的環(huán)保信息網絡，定期通報生態(tài)環(huán)境質量測評情況。對表現突出單位政府要給予表彰獎勵，對不達標企業(yè)通報批評、降低信用等級直至停產整頓。
一、公眾環(huán)境權利認知:環(huán)境侵害救濟的需求發(fā)現缺口
公眾環(huán)境權利認知是一個復雜的主觀范疇,它是公眾將人與人之間圍繞環(huán)境利用而產生的利益關系上升到法律層面的知識、情感、價值觀念的綜合體。作為對環(huán)境問題制度性思考的一個重要方面,近年來關于公民的環(huán)境權利認知問題獲得了較高程度的關注,政府和民間機構公布的相關研究結論顯示中國公眾的環(huán)境認知水平正在不斷提高,盡管在提高具體程度判斷上存在明顯的差異。如國家統(tǒng)計局在2008年編制的《改革開放30年》統(tǒng)計報告中認為:改革開放初期,人們的環(huán)境保護意識淡薄,在經濟起飛的過程中,人們普遍重視經濟發(fā)展,輕視環(huán)境保護,只考慮生產,不考慮對環(huán)境的污染和破壞,過度開發(fā)和盲目發(fā)展造成環(huán)境破壞和環(huán)境污染的事例屢見不鮮。近些年來,我國的環(huán)境保護宣傳教育取得了豐碩成果,宣傳教育工作的開展為我國環(huán)境保護工作和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施起到了重要作用,全社會環(huán)境意識深入人心,公民環(huán)境保護意識顯著增強。①而中國環(huán)境文化促進會近年來組織編制的年度《中國公眾環(huán)保民生指數》則顯示:2007年中國公眾的環(huán)保意識總體得分為42.1分,2008年中國公眾的環(huán)保意識總體得分為到44.5分,雖然得分值有增加的趨勢,但整體上仍處于不及格水平。②這與中國遏制環(huán)境侵害現象一再發(fā)生的迫切愿望和建設環(huán)境友好型社會的要求仍有差距。
在課題組就近年來我國環(huán)境侵害事件頻繁出現的原因進行調查時,有33.2%的受訪者認同是社會普遍的環(huán)境意識淡薄。有意思的是,認為環(huán)境污染是社會發(fā)展必然結果的受訪者竟達31.1%,這三成多的回答也恰恰反映了當前經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾關系,環(huán)境侵害已經成為一種社會風險。作為社會風險,其受害人群和損害后果的廣泛性、整體性特征必須引起高度重視,相應的侵害救濟機制必須盡快構建。課題組就環(huán)境侵害在各類影響社會安全與穩(wěn)定原因中的威脅程度進行的公眾問卷調查顯示,有超過半數的受訪者將環(huán)境污染與通貨膨脹、失業(yè)率、收入差距、貧困和干部腐敗等問題并列為嚴重威脅社會安全與穩(wěn)定的主要因素(見圖1)。而中國環(huán)境文化促進會編制的《中國公眾環(huán)保指數(2008)》也顯示環(huán)境污染問題在“我國公眾最關注的社會熱點問題”中排名第三,僅次于“物價問題”和“食品安全”,關注比例為37.7%,這是該組織開展此項調查以來環(huán)境問題連續(xù)第三次進入“前三”,說明環(huán)境權利侵害已經成為公眾最關心的影響社會穩(wěn)定的民生問題之一。
在對上述各類危害因素的威脅程度進行排序時,環(huán)境污染被受訪者置于通貨膨脹、失業(yè)率、收入差距和干部腐敗之后,位居第五(見圖1)。這說明在最大的污染受害者———一般公眾雖然已經認識到了污染問題的嚴重性,但仍然將其放在基本經濟、政治問題之后。這一結果顯示在公眾的意識當中,雖然對于環(huán)境問題的關注程度已經顯著提高,但還是被置于經濟問題之后,經濟利益優(yōu)先的認知傾向仍在延續(xù)。環(huán)境利益讓位于經濟利益不僅表現在問卷調查的結論中,課題組所作的大量訪談和座談筆錄也能看出人們對基本經濟問題的重視程度要高于環(huán)境問題。例如課題組成員在安徽省某市環(huán)保局的訪談中,受訪的環(huán)保局官員就介紹了他們在對一家污染嚴重的化工企業(yè)執(zhí)法時,意外地遭遇到污染的直接受害者———當地居民強力阻撓執(zhí)法的情形。其原因在于該化工企業(yè)在勞動用工、長期補償等方面與當地居民形成了穩(wěn)固的經濟利益輸送關系。盡管當地居民遭受該化工企業(yè)污染侵害的事件時有發(fā)生,但是當環(huán)境保護措施與其就業(yè)和補償等基本經濟利益發(fā)生沖突時,他們寧愿犧牲環(huán)境利益。另外在山西省某環(huán)保局的訪談中,受訪的官員也大嘆當地居民對環(huán)境污染的忍耐力太大。
此外,環(huán)境侵權司法裁判文書中的訴訟請求和裁判結果也普遍存在著重經濟賠償而輕環(huán)境治理的現象。在對搜集到的907份司法裁判文書進行分析過程中,課題組發(fā)現幾乎每個案件訴訟請求圍繞的中心都是損害賠償,而近70%案件都沒有提到對污染進行治理的訴訟主張。這說明現在最大的污染受害者一般公眾雖然已經認識到了污染問題的嚴重性,但他們普遍表現出對經濟問題的關注勝過環(huán)境污染問題,這也許是各地政府將經濟增長置于各項社會政策的優(yōu)先地位的堅實基礎和強大信心所在。在評價日常生活中的最大的污染侵權形式時,受訪者選擇結果的統(tǒng)計數據顯示固體廢物被置于首位,成為環(huán)境侵權的最主要形式,其次是水污染和大氣污染,見圖2。這一結果應當與普通公眾對環(huán)境污染侵害的認知手段和環(huán)境信息獲取的渠道有限相關。畢竟水污染和大氣污染更具有間接性、隱蔽性,而固體污染、特別是城市生產與生活垃圾污染始終在普通公眾可視的范圍內朝夕相伴,因而印象最為深刻。
在對環(huán)境侵害行為的主體進行認知調查時,企業(yè)被置于第一位加害主體地位。有68.4%的受訪者選擇的是企業(yè)環(huán)境侵權行為,23.3%的受訪者選擇是的政府環(huán)境侵權行為,22.4%的受訪者選擇的是個人的環(huán)境侵權行為,5.4%的受訪者選擇的是其他(見圖3)。在回答哪類行為的危害程度最大,最應當值得防范時:則有52.8%的受訪者選擇企業(yè)環(huán)境侵權行為;36.5%受訪者選擇政府環(huán)境侵權行為,9.3%的圖3受訪者選擇個人環(huán)境侵權行為。此外,在與受訪者的交談過程中,課題組也發(fā)現大多數受訪者對于“環(huán)境侵權”的涵義的認識并不完整、確切,只能將這一概念與若干種典型的環(huán)境污染和資源破壞行為聯系起來。對于環(huán)境權概念,多數受訪者的反映還比較陌生,他們通常以中央提出的“要保證人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上放心的食物”來理解環(huán)境權益的內容。
二、不信法:司法救濟的制度供給缺口
盡管在公眾生活中環(huán)境侵權幾乎無處不在,但在環(huán)境侵權事件發(fā)生之后,能夠正確地理解自己環(huán)境權益所受侵害并拿起法律武器維護自身權利的現象并不多見。關于公民遭遇環(huán)境侵權行為之后如何救濟自己的權利進行的調查發(fā)現,相當一部分受訪者選擇的救濟途徑在制度或體制的供給范圍之外。在被選擇的制度或體制之內的救濟途徑中,行政救濟機制居于明顯的優(yōu)先地位。圖4的數值顯示,在回答如果環(huán)境權益受到侵害會選擇什么樣的途徑去救濟自己的權利問題時,選擇向政府投訴的受訪者人數占第一位,其次是向媒體反映。選擇向法院的僅排在救濟途徑選擇的第三位,另外選擇和選擇忍氣吞聲的比例各占9.3%。這與目前我國環(huán)境侵害糾紛大量涌現,而人民法院立案受理的環(huán)境訴訟案件數量不多的現實狀況基本吻合,說明司法救濟機制在解決環(huán)境侵權糾紛中的作用尚未得到普遍發(fā)揮。在進一步回答選擇救濟途徑的決定因素時,有52.6%的受訪者考慮的是救濟途徑是否有效,21.8%的受訪者考慮的是救濟的成本大小,另有22%的受訪者考慮個人與該救濟途徑之間的聯系是否緊密(圖5)。
如在回答與相關部門交涉環(huán)境權利侵害救濟時對方的服務態(tài)度如何評價時,受訪者對于課題組提供選擇的城管部門、環(huán)保部門、法院和侵權單位等四類主體的滿意度普遍不高(見表1),其中滿意度最高的環(huán)保部門也只占受訪者總數的24.6%。此外,在回答通過訴訟途徑救濟自己受到侵害的環(huán)境權利時遭遇的主要問題有哪些時,受訪者的選擇分別為:訴訟費用太高(占36.2%),地方保護主義嚴重(占30.3%),立案太難(占29.1%),舉證困難(占28%),執(zhí)行難(占26.7%),審判不公正(占15.95%),其他(占6.4%),見圖6。費用問題仍然是阻礙公眾尋求司法救濟的最主要原因。在我國,民事訴訟的訴訟費用主要包括案件受理費、財產保全費、案件執(zhí)行費和其他與訴訟活動有關的費用(如鑒定費用、評估費用等等)。這部分費用由人民法院依法收取或者由人民法院代收,用于支付審判活動所需。訴訟費用由敗訴方當事人負擔(原、被告雙方都有責任的,原則上根據雙方責任的大小,由雙方按責任比例共同負擔),但必須由原告預交(特殊情況下的緩、減、免交規(guī)定略)。在環(huán)境侵權民事訴訟中,這一規(guī)定對于受害人即原告非常不利。因為提起環(huán)境侵害訴訟的原告通常都是生活在污染源附近的低收入群體,多數是從事農業(yè)種植、養(yǎng)殖生產活動的農民,通常根本沒有能力預交訴訟費用。雖然在實踐中,多數法院在環(huán)境侵權訴訟中對于經濟困難的原告有時給予訴訟費用減交、緩交等幫助,但對于原告來說,收費制度已經形成巨大的心理負擔,一些不收費的救濟途徑如向媒體投訴、向政府等往往成為優(yōu)先選擇,甚至相當一部分公眾只能忍氣吞聲。地方保護主義構成了環(huán)境侵權司法救濟的第二大障礙。雖然在課題組調研過程中,有近二成的受訪法官表示在辦理環(huán)境侵權案件中沒有遇到地方保護主義的干擾,認為在中央的環(huán)保政策的強力引導下,加之輿論的關注,地方政府對環(huán)保工作也十分重視,對于那些污染企業(yè)已經不再遷就或暗中保護。
但是更多的受訪者仍然表示地方保護主義對于司法審判工作的影響確定存在。他們指出地方政府為了給招商引資創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境,普遍對企業(yè)的排污行為采取容忍甚至包庇態(tài)度。此外,由于環(huán)境侵權糾紛中的加害一方多是擁有經濟實力的企業(yè),它們是地方的經濟支柱。這樣一種利益紐帶關系必然導致從環(huán)境訴訟的立案受理到環(huán)境訴訟判決的執(zhí)行都存在地方政府的干預。由于現行體制下法院的人事和財政管理都不同程度上受制于地方各級政府,因而要保持審判獨立非常困難。有法官坦承,他也想判受害方勝訴,但來自法外的力量太強大了,有時真是無可奈何,即使能夠判環(huán)境受害者勝訴,仍會面臨執(zhí)行難的問題。由于環(huán)境侵害本身具有的間接性、潛伏性、累積性和因果關系不特定性等特征,受害人在提起侵權訴訟時經常面臨加害人的確定、因果關系證明和侵害事實舉證等技術性難題。此種困難也通過公眾認知的問卷調查中得以反映,分別構成了阻礙提訟的主要因素。在與課題組調研人員的座談和訪談過程中,專家學者們對于法律技術方面的困擾作了進一步分析,他們認為環(huán)境侵權訴訟中原告面臨的法律技術困擾主要源自環(huán)境侵權事實的隱蔽性和事實認定的高度技術性,由此導致在司法技術手段和環(huán)境鑒定技術還不規(guī)范的情況下,要識別加害行為、確定損害后果,以及加害行為與損害后果之間的必然關系十分困難。在審判實踐中,由于技術條件的限制,對于一些不確定的事實通常只能采用推定、估算的辦法。這樣一來,原、被告雙方就各自通過不同渠道提供一些專業(yè)機構出具鑒定意見,但彼此都不認可對方的鑒定結論。這種技術性困難也表現在證據保全環(huán)節(jié),多數環(huán)境侵害狀態(tài)因環(huán)境介質的流動性而不能長久穩(wěn)定存在,有的如噪音污染甚至是瞬間即逝的現象。受害人如果沒有很強的法律意識和訴訟經驗,很難進行證據保全。有的雖然知道進行實質的證據保全措施,但對于一些程序性的措施也不清楚,如在水污染侵害中,原告可能知道取水鑒定,但不知道對取水過程進行公證,這樣被告就會質疑水樣來自受損害的水域。如此復雜的訴訟技術要求對于訴訟能力十分有限的受害者而言,這幾乎是一道在知識和經濟上都無法逾越的障礙。
在我國司法審判工作實踐中,執(zhí)行難的問題一直是飽受詬病的痼疾。究其原因,除去前文所述的地方保護主義影響和司法機關本身的執(zhí)行能力問題之外,還有一個重要的客觀事實就是大量的環(huán)境侵害是由經濟實力不強、生產工藝落后的小規(guī)模生產、加工企業(yè)和結構老化的國有企業(yè)造成,此類企業(yè)所能承擔的經濟責任能力有限。這使得受害人即便在環(huán)境侵害訴訟中獲得勝訴,也會因加害人無力履行判決書要求其承擔的損害賠償責任而得不到實質的救濟。由此可見,公眾對于環(huán)境侵權救濟機制的非訟路徑依賴原因并不能簡單地歸究于其對法律的無知。恰恰相反,他們“不信法”的路徑選擇事實上是建立在對救濟途徑的有效性、經濟性等因素綜合考慮的理性分析基礎之上。如果說這種路徑選擇不利于法治環(huán)境的營造和社會和諧秩序的構建,那么迫切需要反思的首先應是現行的司法救濟機制存在的救濟效果和救濟成本問題。
三、延伸思考