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一、若干國家的食品安全管制制度
(一)美國的食品安全管制制度
1.美國的食品安全管制機構
自18世紀建國以來,美國的食品安全經(jīng)歷了由亂到治的過程。從管制機構設置的角度來看,美國是分散管制模式的典型,以分品種管制為主,即政府部門按照食品種類進行分工管制。聯(lián)邦政府層面,由 15 個管制機構共同承擔食品安全管制職責,最重要的兩個機構是農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局(Food Safety and Inspection Service,FSIS) 和衛(wèi)生部的食品藥品管理局(Food and Drug Administration,FDA)。FSIS 負責肉類、家禽和蛋制品的安全管制,并被授予監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)的權限。FDA 負責 FSIS 職能之外的所有食品的安全管制,約占美國食品消費量的 80%。尤為重要的是,FDA 負責美國進出口食品的安全管制,與中國及其它國家的企業(yè)和消費者經(jīng)常打交道。FSIS 和FDA 之外,還有三個較為重要的管制機構,分別是衛(wèi)生部的疾病控制中心(U.S.Center for Disease andContol,CDC)、商務部的國家海洋漁業(yè)管理局(Na-tional Marshal and Fishes Service,NMFS) 以及環(huán)境保護總署 (Envionmental Protection Agency,EPA)。CDC負責食源性疾病的監(jiān)測與調(diào)查,NMFS負責對水產(chǎn)品的質量和安全進行自愿的收費性監(jiān)測,EPA負責對食品、動物飼料中農(nóng)藥使用和殘留量的管制以及飲用水的安全管制。
2.美國的食品安全管制法規(guī)
上世紀初,由于美國食品生產(chǎn)過程中衛(wèi)生和安全問題日益突出,引發(fā)消費者的強烈不滿,1906 年6 月 30 日美國國會通過了第一部食品安全管制法律《食品和藥品法》,對食品生產(chǎn)中的衛(wèi)生和安全予以規(guī)范,明確禁止企業(yè)生產(chǎn)和銷售冒牌和摻假的食品?！妒称泛退幤贩ā返膶嵤?標志著美國聯(lián)邦政府對食品衛(wèi)生和安全依法管制的開端。之后,針對層出不窮的食品安全和衛(wèi)生問題,順應經(jīng)濟快速發(fā)展過程中消費者等利益集團的壓力,美國陸續(xù)出臺了食品安全管制的一系列法律法規(guī)及其修正案,如《肉類檢查法》、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務法》、《嬰兒食品配方法》、《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》等等。另外,突發(fā)事件也會促成美國的食品安全立法。如 2001 年“9?11”事件之后,為了嚴防恐怖分子在食品供應鏈中的蓄意污染,美國 2002 年頒布了《公共安全與生物恐怖應急法》,制定了一系列食品防恐的舉措。目前,美國有 35 部聯(lián)邦法律涉及食品安全管制,最重要的是FDA 負責執(zhí)行的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》,FSIS 負責執(zhí)行的 《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類制品檢查法》和《蛋類檢查法》以及《公共衛(wèi)生服務法》。其中,《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務法》等屬于綜合性法律,食品安全管制只是法規(guī)調(diào)整范圍的一部分,《聯(lián)邦肉類檢查法》、《蛋制品檢驗法》等則是非常具體的專門針對某一類食品的安全管制法規(guī)。此外,在《美國法典》中針對食品安全問題的嚴格和完善的法律規(guī)定的基礎上,農(nóng)業(yè)部與 FDA 負責制定了美國《食品法典》,以指導食品安全管制機構對食品供應鏈中質量和安全的監(jiān)控。
3.美國的食品召回制度
完善的食品召回制度是美國食品安全管制的顯著特點。食品召回對美國公眾健康產(chǎn)生了積極的影響,FISS和CDC的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,1996年以來隨著食品召回的數(shù)量穩(wěn)步上升,食源性疾病發(fā)病率持續(xù)下降[1](P122)。美國的食品召回制度包括以下幾個方面:一是明確的召回法規(guī)和召回負責部門?！妒称?、藥品及化妝品法》中詳細規(guī)定了食品召回的各項內(nèi)容。FDA和FSIS是食品召回負責部門。與在食品安全管制方面的負責范圍一樣,FSIS負責肉類、禽類和蛋類食品的召回,FDA 負責其余食品的召回。FDA 和 FSIS 就各自職權范圍內(nèi)的食品召回,分別制定了詳細的規(guī)定。如 FSIS制定的《FSIS指南 8080.1:肉類和禽類產(chǎn)品的召回》、《FSIS指南 8091.1:FSIS健康危害評估委員會工作程序》等。二是主動召回為主。美國食品召回分為主動召回、要求召回和指令召回。主動召回是食品企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全問題或安全隱患時,自愿向消費者發(fā)起的食品召回。如果食品企業(yè)沒有主動進行食品召回,FDA 可以直接要求有問題的企業(yè)實施食品召回并且承擔主要責任。一般來說,只有在FDA 掌握了企業(yè)食品安全問題的充分證據(jù)的前提下,要求召回才具備其合法性。此外,為了加強對生物制品、嬰幼兒食品以及在洲際間銷售的牛奶制品這 3 種特殊食品的安全管制,針對這類食品的安全隱患,FDA 有權強制這類企業(yè)實施食品召回,即指令召回。主動召回為主,可以有效激勵企業(yè)主動進行食品召回以降低安全風險。三是召回程序完備。食品召回程序的完備,有利于提高食品召回的可操作性,保障消費者和食品企業(yè)的利益。四是召回制度分級明確。根據(jù)問題食品的風險程度,美國將食品召回劃分為三級:一級召回適用于問題食品存在嚴重危害健康甚至可能導致死亡的情形;二級召回適用于問題食品有可能造成短期內(nèi)有害健康的后果,或者造成嚴重危害健康的后果可能性較小的情形;三級召回適用于問題食品基本上不會導致有害健康的后果的情形。分級不同,重視程度也不同。一級召回一般需要警報,二級召回可以警報,三級召回則一般不需要警報。
(二)歐盟的食品安全管制制度
1.歐盟的食品安全管制機構
歐盟是全世界最大的食品生產(chǎn)與消費區(qū)域。歐盟食品安全管制體制包括歐盟和其成員國兩個層次。從歐盟的前身歐共體開始,食品安全就是歐盟國家的關注重點。歐盟建立了縱向和橫向相結合的食品安全管制體制,縱向聯(lián)通歐盟到各成員國國內(nèi)各個層級,橫向跨越歐盟成員國之間及歐盟與非歐盟國家之間。歐盟層級有四個主要的食品安全管制機構。一是歐盟理事會,負責制定歐盟范圍內(nèi)的食品安全基本政策,制定重大的食品安全行動計劃。二是歐盟委員會及相應的常務委員會,包括食品科學委員會、動物健康與福利科學委員會等。這些委員會的職能是向歐盟理事會與歐洲議會提供各種食品安全管制的立法建議和議案。三是歐盟食品安全管理局,成立于 2000 年 12 月,其職責是負責監(jiān)測整個食物鏈的安全,由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和 8 個專門科學小組組成。四是歐盟各成員國國內(nèi)的食品安全管制機構。在歐盟關于食品安全的統(tǒng)一規(guī)定下,各成員國建立了與本國實際相結合的食品安全管制體系。歐盟與成員國之間,重大政策由歐盟統(tǒng)一制定,各國自己的食品安全管制機構的職責由各國根據(jù)國情自己制定,體現(xiàn)了統(tǒng)一性和靈活性的結合。
2.歐盟的食品安全管制法規(guī)
與管制機構的設置類似,歐盟的食品安全管制法規(guī)也包括歐盟制定的法規(guī)及其成員國制定的法規(guī)兩個層面。歐盟委員會 1997 年頒布了《食品立法總原則的綠皮書》,以此為基礎制定了 20 多部食品安全管制法規(guī),包括《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》以及食品添加劑、食品調(diào)料包裝和放射性食物的保存方法等方面的法規(guī)?！妒称妨⒎傇瓌t的綠皮書》中,沒有提到“食品安全”這個概念。上世紀末發(fā)生的瘋牛病和二惡英等惡性食品安全事件,使人們對“食品安全”理念的理解越來越深刻?；诖?2000年 1 月歐盟了《食品安全白皮書》?！妒称钒踩灼芬员Ｕ鲜称钒踩珵樽谥?提出了“從田間到餐桌”的食品安全全程管制原則。以《食品安全白皮書》為核心形成了新的食品安全法律體系框架,從22 個方面制定了 84 條食品安全的保障措施,可以歸納為6 大類食品安全和衛(wèi)生問題:食品衛(wèi)生;動物健康與福利;飼料;污染物和殘留物;添加劑、調(diào)料、標簽;轉基因食品和新型食品。歐盟各成員國在《食品安全白皮書》的法律框架下,也制定和修訂了各自的食品安全法律制度。為避免各成員國之間法律法規(guī)的不協(xié)調(diào),按照《食品安全白皮書》的要求,歐洲議會和歐盟理事會建立了歐盟食品安全管理局(EFSA),并于 2002 年 1月 28 日了 178/2002 號指令。178/2002 號指令設立了歐盟食品安全總的指導原則、方針和目標,確立了處理食品安全事務的一般程序,旨在協(xié)調(diào)各成員國在食品安全立法上應該追求的共同目標,并為制定食品安全法提供了基礎。
(三)澳大利亞的食品安全管制制度
1.澳大利亞的食品安全管制機構
澳大利亞聯(lián)邦政府負責進出口食品的安全監(jiān)管,各州和地區(qū)政府依據(jù)自己制定食品安全法規(guī),負責國內(nèi)食品的安全管制。澳大利亞是農(nóng)產(chǎn)品和食品出口大國,75%左右的農(nóng)產(chǎn)品和25%的農(nóng)產(chǎn)品制成品用于出口,對國際市場有較大的依賴程度。因此,為了保持農(nóng)產(chǎn)品和食品行業(yè)國際市場上的競爭優(yōu)勢,也為了保護本國人民的健康和安全,澳大利亞高度重視食品安全,建立了高效率的食品安全管制機構。澳大利亞政府中,負責食品安全管制的主要機構是:澳新食品管理局(Australia NewZealandFood Authority,ANZFA)、 澳大利亞檢疫檢驗局(Australia Quarantine and Inspection Service,AQIS)、澳大利亞生物安全局(Biosecurity Australia,BA)。澳新食品管理局(ANZFA)是最主要的管制機構,負責澳大利亞和新西蘭的食品安全管制事務,主要職能是制定統(tǒng)一的食品安全計劃,制定食品安全標準,協(xié)調(diào)食品安全執(zhí)法和召回行動,負責國內(nèi)和進出口食品的風險分析。檢疫檢驗局(AQIS)的職能是確保所有進口食品和大部分出口食品的安全。生物安全局(BA)的職能是對進口動植物及其制成品可能導致的疫病風險的安全評估。
【關鍵詞】城市防洪工程；制定應急預案；管理體系
1城市防洪工程概況
城市防洪工程包括堤防工程和排澇工程兩大部分,是城市基礎設施的重要組成部分。堤防工程一般采用土堤或防洪墻。防洪墻常由鋼筋混凝土澆筑而成，在墻體高度不大時，可采用混凝土或漿砌石防洪墻。城防工程的建設已從單純的防洪理念轉變到在滿足防洪要求的前提下與城市規(guī)劃、發(fā)展相結合，使防洪工程與城市融為一體，它不但提升了工程的行洪能力，而且增加了工程的親水性及可觀賞性，更加體現(xiàn)了人與自然和諧相處。
2．建立城市防洪工程的管理制度與體系
2.1管理體系的建立
城市防洪工程牽涉面廣、岸線長、檢測點多、水下情況復雜，需根據(jù)各城市防洪工程特點建立一套綜合有效管理體系，以便管理人員在日常管理、檢查、記錄及應對突發(fā)事件時能夠迅速、有效處理。
2.2城防工程安全檢查及安全評價
2.2.1城防工程監(jiān)測網(wǎng)點的建立
城防工程監(jiān)測對象主要包括防洪大堤、防洪墻體、排澇設施。監(jiān)測項目包括大堤、墻體、排澇站、排澇閘等建筑物的變形、河道的河床變化、水流的流速、流量及河道的水位變化等。特別對防洪墻要根據(jù)城防工程的結構型式、設置的變形縫的間距（漿砌石墻體15～20m，鋼筋混凝土墻體10～15m）、防洪墻地基情況、過往人流量的大小、所處河流位置及周邊建筑物情況制定不同的監(jiān)測方法、監(jiān)測頻率。墻體沉降、位移的變化可在墻體上埋設固定觀測點定期或不定期進行觀測。地形條件、水流復雜的地段應適當加密觀測標點。定期定點對水流狀態(tài)進行觀察記錄并繪制不同層面流速分布圖，對基礎易被淘空的地段應加強監(jiān)控，并與上下游數(shù)據(jù)進行分析比較，為日后工程建設管理提供數(shù)據(jù)。
2.2.2防洪工程的安全檢查
防洪工程在汛前定期進行檢查，每隔五年進行一次安全評估，以便及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，在汛期來臨前采取相關的補救措施確保工程的安全運行。城防工程主要建筑構件、設施有：大堤及擋土墻（漿砌石或鋼筋混凝土）、護坡（草皮或混凝土預制塊）、防浪板、排澇站、排澇閘等。安全檢查項目包括：大堤及墻體沉降、位移、外表檢查（包括裂縫、洞穴、滑動、隆起等變形現(xiàn)象）、河床沖淤變化；防洪墻基礎是否有淘空現(xiàn)象等、防浪板、平臺的完整性、排澇設施的排澇站、排澇閘的維修、養(yǎng)護、運行狀況、動植物（例如植物根系、白蟻）的破壞情況等。定期對設置的各變形監(jiān)測點進行測量，記錄相關數(shù)據(jù)，把測量數(shù)據(jù)與以往監(jiān)測數(shù)據(jù)進行對比、分析，對影響工程安全的變化要進一步檢查，找出產(chǎn)生變化的原因，采取相應措施消除防洪工程的安全隱患。
2.2.3防洪工程的安全評價
根據(jù)安全檢查項目的情況，有針對性地組織專家查勘現(xiàn)場；再結合本次檢查記錄及以往的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，根據(jù)相關的規(guī)范對城市防洪工程進行安全評價。評價內(nèi)容主要包括以下幾方面：
a.防洪工程結構安全評價。防洪工程安全評價主要針對防洪建筑物的變形及穩(wěn)定分析。評價方法主要有現(xiàn)場檢查法、監(jiān)測資料分析法和計算分析法。監(jiān)測資料分析主要適用于數(shù)據(jù)比較健全的情況，在沒有監(jiān)測資料的情況下，往往采用現(xiàn)場檢查與計算分析法相結合的方法。
b.防洪標準復核：根據(jù)設計階段洪水計算的水文資料和運行期間延長的水文資料對城市防洪標準進行復核；根據(jù)河床現(xiàn)狀對防洪工程設計行洪能力進行復核，每隔幾年對河床進行測量并繪制斷面，在河床淤積一定程度時采取河道疏浚等工程措施來保障工程的行洪能力。
c.排澇系統(tǒng)安全評價。排澇系統(tǒng)復核的目的是確保排澇設備能夠正常運行，保證城市居民不受內(nèi)澇災害的影響；根據(jù)城市近期地形、地貌、地表植被、城市排水管網(wǎng)等的改變情況分析水文循環(huán)條件的改變，根據(jù)新的水文條件改變對排澇系統(tǒng)的排澇能力進行復核。
d.防洪工程綜合評價。結合工程結構、行洪能力、排澇系統(tǒng)等安全狀況對防洪工程的現(xiàn)狀作出綜合評價，得出局部或整體的修補、加固、重建等意見，并呈報上級部門備案、核查。
2.3管理的規(guī)范化、專業(yè)化、制度化
2.3.1人員管理
制定城防工程運行、管理制度及相應的技術操作流程，使城防工程管理規(guī)范化、專業(yè)化、制度化。有了規(guī)范化的運行管理制度及相應的技術操作流程就不至于在人員崗位變動的情況下出現(xiàn)管理脫節(jié)的問題，安全管理有了保障。同時定期組織管理人員進行監(jiān)測技能、測量儀器、法律法規(guī)及各種相關工程事故處理方法培訓，以提高單位人員素質及應對危機的能力。
2.3.2資料管理
a.城防工程的設計、招標投標、施工等工作是分階段進行的，不同的標段存在地理位置、建設單位、監(jiān)理單位、施工單位、施工質量、責任人等的不同。而工程的管理卻是不分階段的，故應加強各階段工程檔案的整合，在傳統(tǒng)資料管理基礎上建立、完善數(shù)字化管理系統(tǒng)，以方便日后的檢索、查詢、使用。
2.3.3與上下游其他管理單位的關系
城市防洪工程管理中應該加強與上下游部門的合作，特別是對防洪工程運行有影響的，如大壩、水庫、閘、站等，必要時分級由防汛主管部門統(tǒng)一調(diào)度，保證工程的安全。
2.3.4工程的日常維護養(yǎng)護
管理單位應安排人員定期對防洪工程進行維護，以保證工程外觀的完整、清潔。
2.4防洪工程管理的宣傳
防洪工程是公益事業(yè)，需要廣大群眾的參與；管理中要大力宣傳我國《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)，使群眾有基本的法制觀念；同時在沿河豎立宣傳牌并標明舉報電話，讓群眾在發(fā)現(xiàn)任何工程隱患、任何違法現(xiàn)象的第一時間內(nèi)有處舉報；建議每年對為城市防洪工程保護做出貢獻的群眾給予表彰，以充分發(fā)揮群眾的積極性。
2.5工程運行管理評價
建議管理單位自己或上級單位組織人員對城市防洪工程運行、維修、養(yǎng)護和監(jiān)測等內(nèi)容進行評價，主要復核工程各項規(guī)章、制度和計劃是否落實；對出現(xiàn)問題的地段是否及時處理；工程監(jiān)測記錄是否完全等；針對工程管理上的不足提出意見、建議，以提高管理單位的管理水平。
3．城市防洪工程應急預案的編制
已建城市防洪工程大部分位于人口密度較大的地段，在現(xiàn)有防洪排澇工程設施條件下，針對可能發(fā)生的險情、災情，制定防洪工程應急預案，為防汛指揮機構提供決策依據(jù)，做好城市洪澇災害事件的防范與處置工作，保證防洪搶險救災工作及時高效有序進行，有效控制災害的發(fā)生和擴展，最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，保障經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。城市防洪工程可能發(fā)生的事件包括：土堤出現(xiàn)滲水、管涌、流土、滑坡、潰堤等；防洪墻倒塌、道路沉陷、岸坡滑移、防浪板的損毀；排澇設施能力不足；超標準洪水、特大暴雨等在設計或日常管理范圍外的對工程安全、群眾生命財產(chǎn)安全有重大影響的事件等。預案編制要堅持“安全第一、常備不懈、以防為主、全力搶險”的方針，應遵循以防為主、防搶結合、因地制宜、突出重點、全面部署、分工負責、工程措施與非工程措施相結合的原則。預案編制內(nèi)容包括：概況、組織體系與職責、預防與預警、應急響應、應急保障、后期處置等。預案制定完成后，組織各成員單位召開會議，明確責任與任務，確保在災害發(fā)生時能夠及時有效地形成強而有力的保障。