時(shí)間：2023-08-31 16:37:06
導(dǎo)語：在基層社會(huì)治理的背景的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：電子化環(huán)境；城市基層；社會(huì)管理；創(chuàng)新
中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0179-3
進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動(dòng)適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會(huì)管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會(huì)管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會(huì)對(duì)政府社會(huì)管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會(huì)管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機(jī)制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會(huì)管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實(shí)際。
一、城市基層社會(huì)管理的基本特征
城市是人類社會(huì)生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近70%的財(cái)富是由縣級(jí)及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到6億之多，預(yù)計(jì)在“十二五”期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開始真正邁入城市化社會(huì)。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來看，我國(guó)已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達(dá)國(guó)家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國(guó)未來巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會(huì)公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會(huì)管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢(shì)與特征。
（一）社會(huì)管理參與主體的多元化
社會(huì)管理參與主體多元化是指在社會(huì)管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會(huì)組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實(shí)踐證明，政府并非萬能，同時(shí)，由于市場(chǎng)失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會(huì)的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會(huì)作為現(xiàn)代社會(huì)的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會(huì)是指處于“公”與“私”之間的但同時(shí)又在一定程度上獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外的一些社會(huì)公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會(huì)公共利益。公民社會(huì)已構(gòu)成整個(gè)社會(huì)極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補(bǔ)政府以及市場(chǎng)的不足，更為重要的是，它的形成對(duì)政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進(jìn)政府公共政策的完善。
公民社會(huì)的興起，意味著傳統(tǒng)的通過對(duì)權(quán)力和權(quán)威的運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過多地強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強(qiáng)調(diào)政府在管理過程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過相關(guān)主體之間的有效互動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對(duì)某一社會(huì)公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共治理過程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。
（二）強(qiáng)調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會(huì)管理
城市基層社會(huì)管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會(huì)對(duì)政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，包括實(shí)踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個(gè)人的正直、誠(chéng)實(shí)和廉潔等。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運(yùn)用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進(jìn)行平等對(duì)話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會(huì)問題。與此同時(shí)，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。
事實(shí)上，城市基層政府社會(huì)管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個(gè)有效的參與社會(huì)管理決策的平臺(tái)。一方面，通過公眾參與來增強(qiáng)其參與意識(shí)與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識(shí)到參與社會(huì)管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過完善參與機(jī)制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。
二、電子化環(huán)境對(duì)城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新的意義
電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理不是簡(jiǎn)單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)公共事務(wù)管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會(huì)管理變革，這種變革的核心價(jià)值觀是最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會(huì)管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來改革政府與社會(huì)之間的溝通方式，并通過及時(shí)回應(yīng)民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。
（一）電子化環(huán)境為城市基層社會(huì)管理多方參與提供了技術(shù)支持
城市基層社會(huì)管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，基層社?huì)管理所面臨的問題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識(shí)與能力。因此，社會(huì)管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強(qiáng)公眾政策的執(zhí)行效果。事實(shí)上，要使基層政府的社會(huì)管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。
總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時(shí)，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會(huì)管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)有效溝通
（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會(huì)管理的質(zhì)量與效率
政府行政的質(zhì)量與效率問題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會(huì)管理模式與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的一個(gè)最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗(yàn)等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個(gè)過程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動(dòng)力。政府可以通過“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過程創(chuàng)新”，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進(jìn)政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進(jìn)、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實(shí)現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。
（三）電子化環(huán)境增強(qiáng)了城市基層社會(huì)管理的公正性與透明性
公眾監(jiān)督是確保社會(huì)管理公正性和透明性的前提，公眾要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對(duì)社會(huì)管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會(huì)管理由于缺少有效的公眾參與機(jī)制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會(huì)管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會(huì)管理決策往往在“黑箱”中運(yùn)行。大多數(shù)關(guān)于社會(huì)管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見，絕大多數(shù)公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動(dòng)接受者。
公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，客觀上需要政府在社會(huì)管理過程中做到公正透明。而且，電子化時(shí)代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會(huì)管理過程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時(shí)地獲取各類社會(huì)管理信息，并對(duì)政府的各種工作進(jìn)行及時(shí)地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報(bào)箱、電子聽證會(huì)等，對(duì)政府社會(huì)管理表達(dá)自己的看法，尤其可以對(duì)涉及到自身利益的社會(huì)管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評(píng)價(jià)。
三、電子化環(huán)境下城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，對(duì)城市基層社會(huì)管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)
電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，不僅要推動(dòng)政府社會(huì)管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。
1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平
城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個(gè)行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時(shí)候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊(duì)伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強(qiáng)政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國(guó)大多數(shù)基層公務(wù)員隊(duì)伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識(shí)與能力不強(qiáng)”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對(duì)政府工作的影響是徹底和全面的，對(duì)基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實(shí)中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來，是基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。
2.要培育“電子化公民”
“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個(gè)體公民和企業(yè)公民）。他們?cè)诩榷ǖ姆煽蚣軆?nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的意見與建議進(jìn)行充分表達(dá)，并與政府及其他組織形成互動(dòng)，借此影響社會(huì)公共政策的過程與結(jié)果。良好的社會(huì)管理離不開民眾積極、有效的參與。即對(duì)于參與者而言，一方面必須要有參與到社會(huì)管理的活動(dòng)中來的意愿，不論這種參與能否對(duì)公共政策的結(jié)果帶來實(shí)質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進(jìn)行參與，即能夠?qū)⑵湟庖姾徒ㄗh予以清晰地表達(dá)，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動(dòng)參與機(jī)制，借此影響公共政策的過程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會(huì)管理和服務(wù)的方式方法也正進(jìn)行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動(dòng)適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對(duì)于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理過程的有效參與。
（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會(huì)的電子化環(huán)境
社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會(huì)管理效率低下的根源在于其工作平臺(tái)是一種手工式平臺(tái)，而電子化環(huán)境下的社會(huì)管理模式則是通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來得以實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)正在進(jìn)行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。
社會(huì)管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個(gè)性化”兩個(gè)方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個(gè)性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個(gè)性化的“一對(duì)一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇合適的時(shí)間、地點(diǎn)來上傳服務(wù)申請(qǐng)，也可以對(duì)服務(wù)內(nèi)容、過程、方法等發(fā)表自己的意見，從而實(shí)現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動(dòng)溝通，使得城市基層社會(huì)管理更能體現(xiàn)以人為本的價(jià)值理念。
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一、法律及法律實(shí)踐都是地方性
知識(shí)盡管目前學(xué)界對(duì)于地方性知識(shí)的界定眾說紛紜，但地方性知識(shí)無疑是與普遍知識(shí)相對(duì)的一個(gè)概念，它強(qiáng)調(diào)的無疑是一種新型的知識(shí)觀念，其地方性一方面旨在強(qiáng)調(diào)特定的地域，另一方面在于強(qiáng)調(diào)知識(shí)形成所依賴的特定情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價(jià)值觀,由特定的利益關(guān)系所決定的立場(chǎng)、視域等。[2]具體而言，地方性知識(shí)乃是某一特定區(qū)域（一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族抑或一個(gè)村落）的人們?cè)陂L(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活實(shí)踐中所自主生產(chǎn)和傳遞的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、習(xí)慣、信仰和思維方式。[3]正如中醫(yī)在疾病治療中往往表現(xiàn)出神奇的功效一樣，地方性知識(shí)對(duì)于當(dāng)?shù)厥挛锖褪录哂衅毡橹R(shí)無法企及的解釋與調(diào)節(jié)能力，這也正是地方性知識(shí)的魅力與優(yōu)勢(shì)所在。正如蘇力教授所言：“一個(gè)民族的生活創(chuàng)造了它的法制，而法學(xué)家創(chuàng)造的僅僅是關(guān)于法制的理論?！盵4]法律在本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)，因?yàn)榉刹皇菃渭兊恼軐W(xué)范疇抑或邏輯體系，它乃是特定時(shí)間特定地域的民族生活經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。無論是一般性的法律概念，還是具體性的法律知識(shí)，都是在特定的歷史條件和文化背景下生成，是對(duì)特定場(chǎng)域中的現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的概括。也正因?yàn)槿绱?，只有站在具體地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意義。尤其是被稱為“活法”的民間法，它生于民間，在鄉(xiāng)民長(zhǎng)期生活、勞作、交往和利益沖突中逐漸形成，乃是一種典型的地方性知識(shí)，且對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷男袨榘l(fā)揮著不可替代的規(guī)范作用。這些民間規(guī)范作用于不同的地域，在當(dāng)代法治社會(huì)、和諧社會(huì)的構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。由于法律知識(shí)的地方性以及不同地域的法律文化的多元與差異，各地的法律實(shí)踐無疑更是一種地方性知識(shí)。“這種知識(shí)是在司法活動(dòng)別是在近代司法職業(yè)化進(jìn)程中逐步生產(chǎn)并再生產(chǎn)出來的”。[5]法律實(shí)踐的目的乃是要保證法律的有效運(yùn)作，而這總是需要更多更具體的地方性知識(shí)來應(yīng)對(duì)具體的個(gè)案。比如在筆者所熟悉的某縣法院，所有離婚案件孩子撫養(yǎng)權(quán)（尤其是男孩）歸屬的裁判原則并不是嚴(yán)格依照《婚姻法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，而是遵循“孩子在誰手里就判給誰”的原則。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)樵摲ㄔ航鉀Q的該類糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，而在這些村子里，妻隨夫居，即便是離婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的撫養(yǎng)權(quán)歸夫，女方一般也不會(huì)反對(duì)。（因?yàn)榕饺绻倩榈脑?，帶著孩子很難找到“好婆家”），況且“孩子撫養(yǎng)權(quán)”的執(zhí)行會(huì)非常困難（實(shí)際上幾乎是不可能）。事實(shí)證明這樣的裁判在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中為多數(shù)人所認(rèn)可。而如果是在城市，這可能是不可理喻的?？梢?，在不同場(chǎng)域中，法律實(shí)踐的具體知識(shí)具有明顯的差異性。這就要求我們?cè)诜蓪?shí)踐過程中，除了要重視國(guó)家的法制外，更要重視地方的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗等地方性知識(shí)，而這些知識(shí)無疑也是法學(xué)教育過程中不可忽視的部分。
二、新建地方高校法學(xué)教育辦學(xué)
目標(biāo)的地方化“制定大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵是找準(zhǔn)自己的定位”。[6]新建地方高校要在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中謀求生存與發(fā)展，最為關(guān)鍵的是合理定位自己的辦學(xué)目標(biāo)。而學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的定位一定要著眼于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和學(xué)校自身的條件。盡管新建地方高校在生源基礎(chǔ)、科研條件等方面都無法與國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)相比，但由于其擁有個(gè)性化的專業(yè)設(shè)置、特殊的人文環(huán)境、靠近鄉(xiāng)村的地理位置以及長(zhǎng)期以來形成的與地方密切合作的關(guān)系，新建地方高校有著明顯的立足基層的區(qū)位優(yōu)勢(shì)?；诘胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向與特色辦學(xué)資源，新建地方高校的辦學(xué)目標(biāo)定位應(yīng)反映出強(qiáng)烈的地方取向，即應(yīng)以培養(yǎng)地方需求的應(yīng)用性與服務(wù)性高級(jí)專門人才為辦學(xué)目標(biāo)，以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求為依據(jù)，走“立足地方、依托地方和服務(wù)地方”之路。[7]只有堅(jiān)持辦學(xué)目標(biāo)的“地方化”，新建地方高校才能辦出特色，辦出水平，才能不斷提升自己的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力。同理，新建地方院校的法學(xué)教育應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，努力為地方提供應(yīng)用型的法律人才，尤其是合格乃至優(yōu)秀并且服務(wù)于基層的法律實(shí)務(wù)工作者。盡管目前法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)情況不容樂觀，社會(huì)（尤其是東部沿海城市）對(duì)法律專業(yè)人才的需求似乎處于一種飽和狀態(tài)，但實(shí)際上服務(wù)于作為法治事業(yè)關(guān)鍵部分的基層社會(huì)的法律人才數(shù)量極少。所以筆者認(rèn)為，地方高校尤其是新建地方高校的法學(xué)教育不能一味的堅(jiān)持“國(guó)際化視野”，應(yīng)該著重培養(yǎng)熟悉基層社會(huì)實(shí)際情況、服務(wù)于基層社會(huì)的應(yīng)用型法律人才，這應(yīng)當(dāng)定位為新建地方高校法學(xué)教育的辦學(xué)目標(biāo)。法學(xué)學(xué)科具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，而基層社會(huì)的法律實(shí)踐是一種典型的“地方性知識(shí)”，即由于地方地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)習(xí)俗等方面的不同，抽象的法律制度在各地實(shí)踐中可能需要靈活實(shí)現(xiàn)。尤其是在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，基層社會(huì)更是急需一批具有社會(huì)主義法治理念，熟練掌握當(dāng)前各種法律規(guī)范，了解基層社會(huì)實(shí)際情況并能把所學(xué)法律知識(shí)靈活應(yīng)用于基層社會(huì)實(shí)踐的優(yōu)秀司法干部、優(yōu)秀律師、優(yōu)秀法律服務(wù)人員、優(yōu)秀企業(yè)管理人員、優(yōu)秀村官等活躍于基層社會(huì)各行業(yè)的法律人才。以菏澤學(xué)院法律系為例，自2002年建系以來，一直以滿足菏澤基層社會(huì)對(duì)法律人才的需求為辦學(xué)目標(biāo)，已經(jīng)為菏澤市基層司法機(jī)關(guān)和其他各部門、行業(yè)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型法律專業(yè)人才。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，菏澤學(xué)院法律系有90%以上的法學(xué)畢業(yè)生都選擇了在基層法律實(shí)務(wù)部門或企業(yè)或農(nóng)村工作，而這些部門往往是那些重點(diǎn)高校不愿意去的地方。而且這些畢業(yè)生普遍受到用人單位好評(píng)，有的已經(jīng)成為基層司法部門的骨干，有的已經(jīng)成為基層政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，有的已經(jīng)成為地方知名律師，有的成為地方知名企業(yè)的管理人員，有的成為優(yōu)秀村官。菏澤學(xué)院法律系也因此在本地生源中極具吸引力。這種地方高校的辦學(xué)實(shí)例反映出地方高校培養(yǎng)的法學(xué)畢業(yè)生對(duì)基層社會(huì)的認(rèn)同感和職業(yè)使命感，也證明了新建地方高校法學(xué)教育基于自身的現(xiàn)實(shí)條件準(zhǔn)確定位的重要性，證明了新建地方高校法學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)“地方化”的必要性和現(xiàn)實(shí)性。
網(wǎng)格一詞最初只是作為一種技術(shù)載體，將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫(kù)、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網(wǎng)格化社會(huì)管理則是將這種網(wǎng)格的理念延伸社會(huì)管理領(lǐng)域中。所謂網(wǎng)格化社會(huì)管理，意指通過地理編碼技術(shù)、網(wǎng)格地圖技術(shù)以及信息技術(shù)，現(xiàn)代通信技術(shù)，將不同街道、社區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，同時(shí)將網(wǎng)格單元內(nèi)的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網(wǎng)格單元進(jìn)行對(duì)接，借助一定的反饋系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，都能及時(shí)傳遞至指揮平臺(tái)，通知相應(yīng)職能部門解決問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的全方位和高效管理。從這可以看出，網(wǎng)格化社會(huì)管理顯然不僅僅是信息技術(shù)的運(yùn)用，而是借助于網(wǎng)格平臺(tái)，通過資源共享、快捷的反饋和高效的服務(wù)來應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)管理模式的僵化和低效問題。有媒體報(bào)道顯示，近年來，全國(guó)有眾多省份的基層單位都嘗試了網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮(zhèn)江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網(wǎng)格化社會(huì)管理，也成為基層社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的積極嘗試。網(wǎng)格化管理一出現(xiàn)就受到學(xué)者的關(guān)注，如童星以南京仙林街道為例，提出網(wǎng)格化社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于組織創(chuàng)新，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心在于通過網(wǎng)格化組織創(chuàng)新的手段來增強(qiáng)基層社會(huì)管理的動(dòng)力和活力，提升社區(qū)服務(wù)的水平[1]；而文軍則提出網(wǎng)格化管理作為一種新型的城市社會(huì)管理模式，具有規(guī)范、清晰、高效、創(chuàng)新、綜合、統(tǒng)一等優(yōu)點(diǎn)和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網(wǎng)格化管理在提升政府回應(yīng)性、拓展社會(huì)協(xié)作、改進(jìn)管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無縫隙管理理論，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的意義在于打破了部門、層級(jí)以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細(xì)的、個(gè)性化的全方位覆蓋的公共服務(wù)，重塑了公共服務(wù)的流程[4]。上述探討無疑是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的及時(shí)回應(yīng)，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)管理的歷史背景、運(yùn)作邏輯以及中國(guó)情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網(wǎng)格化社會(huì)管理這種新模式產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析網(wǎng)格化社會(huì)管理何以發(fā)生、應(yīng)具備哪些功能等議題。
二、網(wǎng)格化社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史背景
應(yīng)該說，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新是在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式嚴(yán)重滯后的歷史背景下發(fā)生的。改革開放30年以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想統(tǒng)領(lǐng)下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制方面的創(chuàng)新。在一些城鄉(xiāng)基層單元，在經(jīng)濟(jì)管理層面都嘗試了不同程度的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)導(dǎo)致我國(guó)的單位制趨于松解，以前由單位承擔(dān)的諸多職能逐步社會(huì)化、市場(chǎng)化；而隨著我國(guó)市場(chǎng)化、城市化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，城鄉(xiāng)社區(qū)格局驟變。然而相比于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰(zhàn)，也讓傳統(tǒng)的社會(huì)管理陷入困境。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域遵循不同的場(chǎng)域規(guī)則，市場(chǎng)資源配置和機(jī)會(huì)的公平原則是“應(yīng)得”。在市場(chǎng)領(lǐng)域，每個(gè)人獲得的資源和機(jī)會(huì)是基于其做出的努力和貢獻(xiàn)而確定的，而在社會(huì)領(lǐng)域，資源和機(jī)會(huì)是按照需求原則來配置[5]。顯然市場(chǎng)的場(chǎng)域規(guī)則不能替代社會(huì)場(chǎng)域的規(guī)則。只有在滿足一定的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理可以形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，甚至能達(dá)成一種共贏局面：因?yàn)椤昂玫氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)”鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資源能得到合理配置，而合理的社會(huì)管理能夠降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，但我們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)改革以來的轉(zhuǎn)型階段，兩者并沒有形成良性的互動(dòng)關(guān)系：社會(huì)管理的滯后和無序增加了市場(chǎng)中的交易成本和管理成本，而轉(zhuǎn)型期的社會(huì)問題也并沒有能通過市場(chǎng)化自動(dòng)調(diào)節(jié)的方式來解決，并且很多社會(huì)問題恰恰可視為是市場(chǎng)外部性所帶來的；顯然，市場(chǎng)化也并沒有通過“看不見的手”自動(dòng)破解社會(huì)事務(wù)的困境問題，除了市場(chǎng)機(jī)制本身的不完善如信息不充分等帶來市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，更重要的是，缺乏必要規(guī)制包括倫理制約的現(xiàn)行市場(chǎng)體制所遵循的單一經(jīng)濟(jì)理性往往帶來贏家通吃和精英結(jié)盟，并不會(huì)自發(fā)關(guān)注弱勢(shì)群體；不僅如此，缺少監(jiān)管機(jī)制和價(jià)值關(guān)懷的市場(chǎng)化邏輯已被貫徹到社會(huì)場(chǎng)域中，滋生更多的社會(huì)問題，這些問題尤其容易在城鄉(xiāng)基層的社區(qū)結(jié)構(gòu)中顯現(xiàn)，也給傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式帶來挑戰(zhàn)。
其次，人口流動(dòng)對(duì)社會(huì)管理的沖擊。隨著單位制的松解，個(gè)體的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，包括區(qū)域意義上的橫向社會(huì)流動(dòng)和職業(yè)意義上的縱向流動(dòng)開始出現(xiàn)，這些都給基層社會(huì)管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會(huì)流動(dòng)原本是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，但在我國(guó)轉(zhuǎn)型期，卻帶來了貧富分化、社會(huì)不公、階層固化等癥狀，這是很多社會(huì)問題發(fā)生的背景因素。同時(shí)，由于我們正處在信息化時(shí)代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會(huì)流動(dòng)則是有形的，即目前有超過一億的農(nóng)民工群體在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行往返的鐘擺式流動(dòng)，這不僅給城市的管理和服務(wù)帶來挑戰(zhàn)，也給流出地帶來了一些社會(huì)后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統(tǒng)社會(huì)管理模式帶來了挑戰(zhàn)。
另外，行政管控對(duì)社會(huì)管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)回歸給社會(huì)，讓社會(huì)組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務(wù)，但事實(shí)上在我國(guó)行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的邊界有時(shí)很難分清，正如，還有兩個(gè)理由使政府不肯放手社會(huì)事務(wù)，仍然以不同形式在干預(yù)或影響社會(huì)事務(wù)。一是對(duì)社會(huì)組織不放心，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展、成長(zhǎng)會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定性，或假設(shè)社會(huì)組織缺乏自主治理的基礎(chǔ)；二是和利益有關(guān)。對(duì)于政府部門而言，管理社會(huì)事務(wù)也意味著能掌控一定的權(quán)力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權(quán)力和資源的原因。這不僅和我國(guó)多年前就提倡的“小政府、大社會(huì)”的理念相悖，也直接影響到基層社會(huì)管理的自主性：因?yàn)樵诟叨鹊男姓芸叵拢鐓^(qū)在資源和服務(wù)上高度依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，相應(yīng)的社區(qū)資源也很難得到有效的動(dòng)員和整合。顯然，這種行政社會(huì)下的管理忽視了“社會(huì)”的作用，用行政力量去做社會(huì)自身應(yīng)該做的事情，將社會(huì)納入行政的控制范圍，并不利于社會(huì)的成長(zhǎng)[1]。行政管控下的基層社會(huì)不僅很難形成“自我管理、自我協(xié)調(diào)，以及自我服務(wù)”的治理格局，也有悖于我國(guó)執(zhí)政黨多年前提倡的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與”的社會(huì)治理理念。
總之，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，也無法滿足基層社會(huì)的需求，更無法應(yīng)對(duì)一些過渡性和增發(fā)性的社會(huì)問題，因而網(wǎng)格化管理顯然就是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)基層管理現(xiàn)實(shí)困境下的一種回應(yīng)和創(chuàng)新，那么這種社會(huì)創(chuàng)新遵循何種邏輯？
三、何以可能：網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯
從目前情況看，我國(guó)各地推行的網(wǎng)格化社會(huì)管理并不完全一致，例如北京的“數(shù)字化管理模式”，浙江舟山的“組團(tuán)式服務(wù)模式”、上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉(xiāng)一體化模式”等，都是借助于網(wǎng)格平臺(tái)進(jìn)行全方位的管理或服務(wù)把空間或地理意義上的網(wǎng)格進(jìn)行劃分，運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，這些網(wǎng)格既不同于基層的行政劃分區(qū)域，也不同于一般意義上的“社區(qū)”單位。網(wǎng)格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象的全面化、無縫化、高效化、節(jié)約化、便捷化管理，在此種思路下，網(wǎng)格需要對(duì)空間范疇再確認(rèn)。
值得關(guān)注的是：網(wǎng)格不同于社區(qū)，我國(guó)目前社區(qū)不僅存在行政化傾向，而且社區(qū)之間的異質(zhì)性大，不少社區(qū)具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區(qū)服務(wù)貧乏，居民參與度低，因而社區(qū)無法滿足共同體的需求，這也是各社區(qū)通過網(wǎng)格劃分實(shí)現(xiàn)空間關(guān)系重組，應(yīng)對(duì)上述困境的一種嘗試。
下面我們以南京市棲霞區(qū)仙林街道為例看看網(wǎng)格是如何劃分的。南京棲霞區(qū)仙林街道的行政區(qū)域面積23.17平方公里，下轄3個(gè)社區(qū)居委會(huì)，11家商品房小區(qū)，高等院校12所，知名中小學(xué)5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個(gè)社區(qū)居委會(huì)，但由于近年來多所高校的入駐，失地農(nóng)民的就地安置，大批商品房的開發(fā)，入駐人口和流動(dòng)人口的驟增，三個(gè)社區(qū)居委會(huì)根本無法提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。為了應(yīng)對(duì)轄區(qū)所發(fā)生的變化，在原有區(qū)域內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)格劃分是仙林街道網(wǎng)格化管理的第一步。圖1展示了整個(gè)仙林街道劃分的6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，46個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，以社區(qū)為基本單位設(shè)置了1156個(gè)三級(jí)網(wǎng)格[1]。
網(wǎng)格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務(wù)上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會(huì)問題的場(chǎng)所；而“縱向到底”，是指網(wǎng)格在層級(jí)結(jié)構(gòu)上，“通過網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對(duì)象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現(xiàn)象，另一方面可借助于網(wǎng)格將資源和工作重心下移。按照網(wǎng)格化理論的最初理念，“網(wǎng)格化管理對(duì)終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協(xié)議體系實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格資源有效利用和業(yè)務(wù)協(xié)同，在動(dòng)態(tài)復(fù)雜背景下實(shí)現(xiàn)多組織資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低終端用戶使用和組織管理復(fù)雜性，提高管理效率，因此網(wǎng)格化管理為現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理問題的解決提供了一種可能性方案?！盵2]在這個(gè)意義上，網(wǎng)格劃分是嘗試化解復(fù)雜情境、以更好資源服務(wù)群眾的一種策略?，F(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)格劃分往往會(huì)遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務(wù)策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區(qū)187個(gè)社區(qū)劃分為589個(gè)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)人、地、物、事、情等基本情況，將網(wǎng)絡(luò)劃分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場(chǎng)所四種類型；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶，根據(jù)農(nóng)村、城市、工業(yè)園區(qū)的不同特點(diǎn)，將全區(qū)劃分為605個(gè)單元網(wǎng)絡(luò)，其中社區(qū)網(wǎng)絡(luò)143個(gè)、村莊網(wǎng)絡(luò)440個(gè)（364個(gè)規(guī)劃保留村、計(jì)劃拆遷村76個(gè)）、園區(qū)網(wǎng)絡(luò)22個(gè)；在農(nóng)村地區(qū)，房山區(qū)將農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)分為“村民住宅區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林地區(qū)、坑塘水面區(qū)、荒山區(qū)、灘涂區(qū)“六種類型，密云縣也出現(xiàn)了”社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村莊網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地網(wǎng)絡(luò)、山場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等[3]。
網(wǎng)格劃分并不止于一種空間關(guān)系的重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實(shí)。例如北京東城區(qū)一共約有1萬平方米，將其化為1539個(gè)互相聯(lián)接的網(wǎng)格單元，配備350名城市管理監(jiān)督管理員，這些監(jiān)督管理員的職能就是對(duì)其管轄網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進(jìn)行監(jiān)控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)保、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施，這些設(shè)置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區(qū)代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網(wǎng)格號(hào)“編碼，并納入地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)，”從而在21個(gè)行政執(zhí)法部門，6個(gè)政府職能部門和10個(gè)街道的保潔隊(duì)、綠化隊(duì)之間形成信息共享。也就是說，網(wǎng)格化管理實(shí)際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級(jí)以及職能的邊界，解決好部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題，針對(duì)官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。”[4]網(wǎng)格化管理通過網(wǎng)格劃分、責(zé)權(quán)利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網(wǎng)格化管理并不只是靜態(tài)地將網(wǎng)格劃分，在圖2的簡(jiǎn)單網(wǎng)絡(luò)示意圖中，我們可以看到網(wǎng)格包括一定的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，它包含了四個(gè)組成部分，即網(wǎng)格化服務(wù)對(duì)象、網(wǎng)格巡邏人員、指揮中心、服務(wù)職能部門，形成了五個(gè)渠道，即對(duì)象采集渠道(1)巡邏監(jiān)督信息上報(bào)渠道(2)資源調(diào)度渠道(3)服務(wù)渠道(4)對(duì)象主動(dòng)觸發(fā)渠道(5)兩種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制（職能部門服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制、巡邏監(jiān)督人員監(jiān)督機(jī)制）和一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制[5]。通過網(wǎng)格化管理操作層面的流程我們能看出在網(wǎng)格劃分之后，還具備一定的責(zé)任落實(shí)機(jī)制（參圖2）。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理既遵循了我國(guó)基層組織執(zhí)行過的目標(biāo)責(zé)任制，又和之前的目標(biāo)責(zé)任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標(biāo)責(zé)任制，其顯著的差別是：以前的目標(biāo)責(zé)任制主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)、計(jì)生工作等硬指標(biāo)，而網(wǎng)格化管理是全方位的，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等，是一種“結(jié)果取向”（包括硬指標(biāo)以及彈性任務(wù)），并且在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標(biāo)”，作為考核的依據(jù)；而傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理”（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的責(zé)任狀/書在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是自上而下的，往往是政府上下級(jí)之間形成一定的契約關(guān)系，有學(xué)者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯中我們能看出這種目標(biāo)責(zé)任是基層政府推動(dòng)的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評(píng)判，因而網(wǎng)格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動(dòng)下吸納社區(qū)基層民眾積極參與的一種新型的目標(biāo)責(zé)任制。
四、何以可為：從管控到服務(wù)的功能演繹
隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的推進(jìn)和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，近年來，一些基層組織在社會(huì)管理的理念中，提倡一種“消極的社會(huì)管理”，即認(rèn)為社會(huì)管理主要就是管控社會(huì)，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現(xiàn)的是壓力型體制下政府的政績(jī)?nèi)∠颍蟊本┦袞|城區(qū)初期的網(wǎng)格化管理中曾經(jīng)建立“三定期”、“三不出”的原則，即網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū)，街道指揮中心定期分析，負(fù)責(zé)糾紛不出街道?！睆倪@里我們不難看出，盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時(shí)還是秉承了一定的管控和維穩(wěn)思路，這顯然是壓力型體制的一種延續(xù)，只不過將以前的GDP的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力轉(zhuǎn)化成發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力。在這種思路下，人們往往會(huì)把社會(huì)管理的任務(wù)簡(jiǎn)約為維護(hù)地方社會(huì)的“底線”穩(wěn)定，使網(wǎng)格化管理成為維穩(wěn)過程中的一種“創(chuàng)新”方式。
這種模式在歷史的特殊階段強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時(shí)期的社會(huì)管理創(chuàng)新中，如果我們把“維穩(wěn)”視為“唯穩(wěn)”，這實(shí)際上是一種機(jī)械的、片面的維穩(wěn)觀[2]。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時(shí)代，社會(huì)利益主體的多元化、利益的分化和社會(huì)矛盾的增加，是市場(chǎng)化改革的必然現(xiàn)象。然而，面對(duì)利益關(guān)系復(fù)雜化和社會(huì)矛盾增加的趨勢(shì)，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來，得不到及時(shí)化解，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個(gè)社會(huì)也必將付出巨大代價(jià)[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監(jiān)督和制約，地方政府并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)，即管控和維穩(wěn)思維下的這種網(wǎng)格化管理往往會(huì)掩蓋一些真實(shí)問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協(xié)商機(jī)制，正如下圖中我們例出的網(wǎng)格化兩種功能的差異。
盡管管控和維穩(wěn)思路下的網(wǎng)格化管理也能借助網(wǎng)格，通過信息整合和流程再造來及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時(shí)刻，這種網(wǎng)格化管理確實(shí)能發(fā)揮積極的功能，但是如果在國(guó)家和社會(huì)正常轉(zhuǎn)型期，仍然一味強(qiáng)調(diào)這種網(wǎng)格化管理的這種單一功能是有悖于網(wǎng)格化管理的最初意涵的。網(wǎng)格理論最初提倡的是一種需求導(dǎo)向的“服務(wù)、效率以及資源共享”，通過網(wǎng)格化提供積極的服務(wù)，除了網(wǎng)格中的資源共享之外，還要借助網(wǎng)格建立一定的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，網(wǎng)格化管理的最終目的可以通過民意表達(dá)機(jī)制自下而上地理順地方政府、利益集團(tuán)和基層群眾的紐帶關(guān)系，即走向積極的服務(wù)型的網(wǎng)格化管理。
從這個(gè)角度看，盡管目前的網(wǎng)格化管理主要是由地方政府推動(dòng)的，但這并不意味著網(wǎng)格化管理是受控于地方政府政績(jī)約束。對(duì)于地方政府而言，不能一味只關(guān)注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因?yàn)椤暗胤缴鐣?huì)包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識(shí)別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負(fù)責(zé)的地方的福利。”[2]也就是說，如果從管控型網(wǎng)格化管理能演繹至服務(wù)型網(wǎng)格化管理，勢(shì)必會(huì)形成一種“倒逼機(jī)制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務(wù)型政府。
我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理從管控到服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變能帶來一些“意外后果”：即通過“服務(wù)”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個(gè)例證。網(wǎng)格化管理推行后，仙林街道機(jī)關(guān)除保留少量機(jī)動(dòng)人員外，其余人員全部下沉到一級(jí)二級(jí)網(wǎng)格，形成了一種“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”的機(jī)制。街道將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、穩(wěn)定、社區(qū)管理等社會(huì)管理內(nèi)容納入網(wǎng)格化城市管理平臺(tái)，網(wǎng)格化管理實(shí)施短短的一年多后，街道社會(huì)管理與服務(wù)水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評(píng)中由過去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創(chuàng)新項(xiàng)目。走訪中我們看到：隨著網(wǎng)格化的實(shí)踐，黨群干群關(guān)系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調(diào)顯示：群眾滿意度達(dá)到95%以上，幸福感持續(xù)提升。這是提升服務(wù)解決難題的一個(gè)例證。
【摘 要】近年來我國(guó)社區(qū)媒體的興起，不僅僅是傳統(tǒng)紙媒應(yīng)對(duì)危機(jī)，尋求自我轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索創(chuàng)新，從本質(zhì)上看更是政府改革、社會(huì)治理大背景下，政府與社會(huì)尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國(guó)特色之路，產(chǎn)生了獨(dú)特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到溝通和橋梁作用。
關(guān)鍵詞 社區(qū)報(bào) 媒介社區(qū)化 社會(huì)管理 創(chuàng)新
一
自2014年以來，筆者先后北上南下，對(duì)我國(guó)京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)紙媒單位做了一系列的調(diào)研，綜合業(yè)界與學(xué)界的研究，初步得出以下結(jié)論：至少在未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，傳統(tǒng)紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報(bào)公益化，另外一條是以提供購(gòu)買服務(wù)為主的媒介社區(qū)化。前者對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化了的傳統(tǒng)媒介而言，是一種被動(dòng)的危機(jī)，而后者卻是一條可以主動(dòng)嘗試的機(jī)遇。相比較而言，前者對(duì)于傳統(tǒng)媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對(duì)于處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)而言，后者的意義或許更大于前者。
根據(jù)相關(guān)資料與調(diào)研，目前在我國(guó)能夠成功運(yùn)營(yíng)的媒介社區(qū)化模式，主要為傳統(tǒng)媒體與基層政府合作共同創(chuàng)辦的模式。在這種模式中，我們不禁會(huì)擔(dān)心社區(qū)媒介在運(yùn)營(yíng)中能否保持自身的獨(dú)立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區(qū)報(bào)在我國(guó)10年的發(fā)展實(shí)際，質(zhì)疑社區(qū)報(bào)可能遭遇到了“水土不服”,但在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)媒介的“操盤手”對(duì)這一問題卻一直持有樂觀態(tài)度。在他們看來，在全球化政府改革與科學(xué)政府新型管理時(shí)代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細(xì)，在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，必然會(huì)改變以往單一社會(huì)管理主體的模式，轉(zhuǎn)為尋求多元化社會(huì)管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會(huì)組織身上，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同解決社會(huì)問題，這才是社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場(chǎng)的辦法解決社會(huì)問題，非黨報(bào)媒體產(chǎn)業(yè)的未來出路必然是轉(zhuǎn)型為社會(huì)服務(wù)業(yè)，參與社會(huì)管理創(chuàng)新，成為政府和社區(qū)之間最強(qiáng)有力的平臺(tái)與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場(chǎng)與營(yíng)銷競(jìng)爭(zhēng)中，占領(lǐng)最好和最后的終端——社區(qū)家庭。所以，基于我國(guó)的媒介環(huán)境與以往社區(qū)報(bào)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區(qū)報(bào)的最終話語權(quán)和管理權(quán)在基層政府手中，在這個(gè)基礎(chǔ)上，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，回歸公共服務(wù)，在他們看來，這將是中國(guó)媒介社區(qū)化最安全的模式，至少在現(xiàn)階段是如此。于是，正如同數(shù)十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務(wù)和參與社會(huì)管理創(chuàng)新為主的社區(qū)媒介不斷出現(xiàn)，媒介社區(qū)化競(jìng)爭(zhēng)浪潮，實(shí)際上已悄然到來。
本文結(jié)合筆者對(duì)我國(guó)京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)媒體的調(diào)研，綜合相關(guān)的文獻(xiàn)研究，以合肥地區(qū)的社區(qū)報(bào)為案例進(jìn)行分析，試圖解答社區(qū)媒介是如何參與社會(huì)管理創(chuàng)新的，又是如何提供公共服務(wù)的，以此來思考社區(qū)媒介未來可能的發(fā)展機(jī)制。
二
社區(qū)報(bào)，是指服務(wù)于城市中的社區(qū)讀者，強(qiáng)調(diào)其歸屬感的報(bào)紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區(qū)存在的媒介形態(tài)，不斷被國(guó)內(nèi)媒體嘗試創(chuàng)辦。在當(dāng)下中國(guó)的媒介管理體系下，社區(qū)報(bào)成為了媒介社區(qū)化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)旗下合肥晚報(bào)推出了安徽省第一張社區(qū)報(bào)《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設(shè)”背景下試水社區(qū)報(bào)的探索。截至2014年7月1日，共創(chuàng)辦了10張社區(qū)報(bào)，并且爭(zhēng)取在年內(nèi)完成15張的布局任務(wù)。通過對(duì)這10份社區(qū)報(bào)進(jìn)行文本分析以及對(duì)相關(guān)人的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，合肥地區(qū)社區(qū)報(bào)在實(shí)踐媒介社區(qū)化的進(jìn)程中，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)除了在新聞業(yè)務(wù)方面“創(chuàng)新”和“苦干”外，還積極的探索社區(qū)媒體參與社會(huì)管理創(chuàng)新的模式與機(jī)制。
1、深耕社區(qū)大小事，建設(shè)新型關(guān)系紙
在新媒體時(shí)代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區(qū)報(bào)并沒有時(shí)效性優(yōu)勢(shì)，像合肥地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)辦的10份社區(qū)報(bào)全部是周報(bào)。而且如同前文所述，社區(qū)報(bào)要做的就是想辦法將政府與社區(qū)更好的連接到一起，做好平臺(tái)與橋梁。所以，很多社區(qū)報(bào)經(jīng)營(yíng)者干脆把社區(qū)報(bào)定義為“關(guān)系紙”，而不是傳統(tǒng)意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區(qū)新聞?wù)恰爱?dāng)?shù)氐男侣?、原?chuàng)新聞、社區(qū)報(bào)記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發(fā)行之后，以“報(bào)道家門口的事”為宗旨，還開設(shè)了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區(qū)大媽帶你逛菜市場(chǎng)推薦當(dāng)季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優(yōu)惠產(chǎn)品，轄區(qū)銀行的理財(cái)經(jīng)理向你推薦最新的理財(cái)產(chǎn)品等內(nèi)容。這些來自特定轄區(qū)的生活信息，雖然“小”，但對(duì)于生活在該城市社區(qū)的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關(guān)的，而這種面向小區(qū)域的新聞信息是很容易被追求高發(fā)行量的傳統(tǒng)都市報(bào)所忽視的。社區(qū)居民想關(guān)注的事情，才是社區(qū)報(bào)要重視的事情。社區(qū)報(bào)借助可以貼近生活、貼近社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，拉近社區(qū)居民與社區(qū)報(bào)的距離，吸引更多的社區(qū)居民關(guān)注，獲得社區(qū)居民的信任。
媒介社區(qū)化與傳統(tǒng)新聞理論并不矛盾，只是強(qiáng)化和彰顯了媒介社會(huì)功能中傳播、協(xié)調(diào)和娛樂功能，弱化了社會(huì)監(jiān)督的功能，更加追求社會(huì)效益，而不是商業(yè)效益。
（2）做政府與社區(qū)的連心橋。社區(qū)報(bào)借助信息傳遞將基層政府與社區(qū)聯(lián)系在一起，將社區(qū)居民聯(lián)系在一起，把社區(qū)居民的心情、感情、生活與需要的服務(wù)聯(lián)系在一起。社區(qū)報(bào)創(chuàng)辦的“公民議事廳”、“市民會(huì)客廳”等，吸引社區(qū)居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區(qū)事。這種互動(dòng)、交流的過程，為社區(qū)報(bào)提供了最有價(jià)值的社區(qū)新聞素材，將社區(qū)居民的所思所想、所需要解決的問題呈現(xiàn)給基層政府。與此同時(shí)，社區(qū)報(bào)將基層政府為社區(qū)建設(shè)所做的工作反饋給社區(qū)居民，幫助社區(qū)居民及時(shí)的了解相應(yīng)的法規(guī)政策。社區(qū)報(bào)的這項(xiàng)工作的最大意義就在于開放性的社區(qū)空間，為社區(qū)和社區(qū)居民與政府之間就社區(qū)建設(shè)問題的協(xié)調(diào)與協(xié)商提供“連心橋”，實(shí)現(xiàn)各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會(huì)問題，避免以往因?yàn)槿鄙俳涣鞫斐傻拿堋?/p>
（3）做社區(qū)形象建構(gòu)的幫手。社區(qū)報(bào)對(duì)基層政府管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在對(duì)基層社區(qū)建設(shè)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)上。社區(qū)建設(shè)的水平需要通過社區(qū)形象的建構(gòu)來呈現(xiàn)，社區(qū)形象的建構(gòu)又要通過媒體的傳播來實(shí)現(xiàn)，然而基層社區(qū)對(duì)于傳統(tǒng)媒體來說，并不是時(shí)時(shí)刻刻都具有新聞價(jià)值的。社區(qū)報(bào)背后擁有傳統(tǒng)媒體資源、專業(yè)的人力資源以及可以帶來的社會(huì)資本，一方面它本身就可以參與到所在社區(qū)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)之中，另一方面可以利用自身的優(yōu)勢(shì)吸引更多的注意力?！侗背切侣劇窂?013年12月5日開始，以美好鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居、興業(yè)富民、文明和諧，以及美好鄉(xiāng)村建設(shè)前后圖片對(duì)比做了4個(gè)專題，集中展現(xiàn)了長(zhǎng)豐縣農(nóng)村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會(huì)管理水平的提高。社區(qū)報(bào)在這些版面的建構(gòu)之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤(rùn)物細(xì)無聲般的形象建構(gòu)，對(duì)希望能夠及時(shí)宣傳自己轄區(qū)內(nèi)取得的成績(jī)的基層政府而言無疑是多了一個(gè)幫手。對(duì)基層政府部門來說，和這個(gè)“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時(shí)候，有被動(dòng)的感覺，而是相互依存的信賴。社區(qū)報(bào)作為社區(qū)的一部分，主動(dòng)參與社區(qū)建設(shè)，與政府部門互動(dòng)，這也是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。
2、培育社區(qū)參與感，建構(gòu)社區(qū)共同體
社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會(huì)”被由社區(qū)形成的“生人社會(huì)”所代替，社會(huì)人口流動(dòng)大，人際交往少，人際關(guān)系淡漠，這種狀況尤其出現(xiàn)在一些新建設(shè)的社區(qū)之內(nèi)。當(dāng)下中國(guó)的社區(qū)發(fā)育程度對(duì)于社區(qū)居民而言，僅僅是一個(gè)生活區(qū)域，對(duì)社區(qū)中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們?cè)谡５纳习鄷r(shí)間內(nèi)，活動(dòng)范圍是同工作區(qū)域相關(guān)的，而下班之后的活動(dòng)范圍基本上與社區(qū)活動(dòng)關(guān)聯(lián)不大，多屬于個(gè)人生活圈內(nèi)的活動(dòng)?！霸趥€(gè)人至上的工業(yè)化和現(xiàn)代化社會(huì)，一群陌生人如何超越個(gè)體私利形成具有集體責(zé)任感和歸屬感的社區(qū)？”③自滕尼斯以來，這個(gè)困擾西方社區(qū)研究的核心問題也在困擾著當(dāng)下中國(guó)的社區(qū)建設(shè)。
在分析合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)的文本，以及對(duì)社區(qū)報(bào)負(fù)責(zé)人的訪談之后，認(rèn)為合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)對(duì)基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺(tái)”，培育社區(qū)居民的參與感，吸引社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)之中，以此來建構(gòu)社區(qū)的生活方式與社區(qū)的共同體意識(shí)，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。
（1）“紙上空間”與社區(qū)建構(gòu)。合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)現(xiàn)已發(fā)行9份社區(qū)報(bào)，每份社區(qū)報(bào)根據(jù)社區(qū)發(fā)育程度與文化構(gòu)成，制定不同的報(bào)紙定位，以此來實(shí)現(xiàn)社區(qū)報(bào)的辦報(bào)風(fēng)格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現(xiàn)著社區(qū)報(bào)為了適應(yīng)社區(qū)文化的差異而做出的調(diào)整，另一方面也體現(xiàn)了社區(qū)報(bào)為了培育不同社區(qū)文化所做的努力。
“中國(guó)目前所辦社區(qū)報(bào)還是‘中國(guó)特色’，行業(yè)印記明顯，社區(qū)居民的參與度過少?！雹芎戏释韴?bào)社區(qū)報(bào)在差異化定位的同時(shí)，招聘市民記者，吸引社區(qū)的居民參與到社區(qū)報(bào)的內(nèi)容生產(chǎn)之中，讓社區(qū)居民既是社區(qū)報(bào)的讀者，也是社區(qū)報(bào)的作者。開放、參與、分享、互動(dòng)，這是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)媒介轉(zhuǎn)型提出的新要求，也是與社會(huì)管理創(chuàng)新理念所重合的部分。社區(qū)報(bào)定期設(shè)定相關(guān)的議題，用一種開放的心態(tài)，吸引社區(qū)居民參與到報(bào)紙的新聞生產(chǎn)之中，利用社區(qū)報(bào)形成的“紙上空間”，參與、分享、互動(dòng)。
社區(qū)報(bào)打造 “紙上空間”，進(jìn)行輿論引導(dǎo)，讓社區(qū)居民在潛移默化之中將社區(qū)報(bào)看成是“自己的報(bào)紙”，在這個(gè)空間之中進(jìn)行著關(guān)于社區(qū)建設(shè)的交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)同，完成社區(qū)共同體在社區(qū)居民想象中的建構(gòu)，形成“我們的社區(qū)報(bào)，我們的社區(qū)”的觀念。
（2）“戶外舞臺(tái)”與社區(qū)建構(gòu)。打造盡可能多的戶外舞臺(tái)，這是基層政府部門在推進(jìn)基層文化建設(shè)的時(shí)候，可能想做卻力不從心的地方。社區(qū)報(bào)參與到戶外舞臺(tái)的搭建中，可以利用市場(chǎng)的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財(cái)力支持；通過動(dòng)員社區(qū)居民參與進(jìn)來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎(chǔ)設(shè)施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節(jié)”系列活動(dòng)、《北城新聞》同長(zhǎng)豐縣合作舉辦“美好鄉(xiāng)村請(qǐng)您回家看看”活動(dòng)、《高新新聞》組織“高新區(qū)植樹節(jié)植樹活動(dòng)”；《老城新聞》組織老城區(qū)桃花節(jié)相親活動(dòng)等等。
由社區(qū)報(bào)與基層政府合作共同舉辦或者單獨(dú)承辦這種社區(qū)活動(dòng)，讓多元化的力量參與到社區(qū)文化建設(shè)中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動(dòng)越多，社區(qū)居民就越來越主動(dòng)的走到戶外，走到社區(qū)的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現(xiàn)實(shí)中面對(duì)面的交際互動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民形成社區(qū)共同體意識(shí)具有積極意義。
3、回歸公共服務(wù)事業(yè)，探索公共服務(wù)模式
“公共服務(wù)社會(huì)化，不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會(huì)來行使。”⑤推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，一個(gè)重要的理念就是推動(dòng)社會(huì)管理主體的多元化。在政府職能轉(zhuǎn)型期間，很多原本屬于政府職能范圍內(nèi)的社會(huì)工作，慢慢將會(huì)轉(zhuǎn)移給一些有能力的社會(huì)力量。
“如果能夠?qū)⒁粋€(gè)新聞機(jī)構(gòu)從這種商業(yè)化模式中解脫出來，就像美國(guó)的大學(xué)一樣，成為一種社會(huì)組織而不是盈利組織，新聞還會(huì)有美好的未來。”⑥美國(guó)學(xué)界和業(yè)界掀起的關(guān)于“報(bào)紙公共服務(wù)模式”思潮的目的實(shí)際上就是呼吁媒體向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而不是依舊一味的追求經(jīng)濟(jì)效益。這股思潮對(duì)正處于媒介轉(zhuǎn)型期間的中國(guó)媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區(qū)報(bào)深扎在社區(qū)，通過舉辦市民議事廳（珠江時(shí)報(bào)社區(qū)報(bào)）、市民會(huì)客廳（合肥晚報(bào)社區(qū)報(bào)）等類似的項(xiàng)目，致力于幫助政府解決社區(qū)居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進(jìn)了當(dāng)?shù)貐^(qū)街部門的年度工作報(bào)告里。
一些地區(qū)社區(qū)報(bào)的負(fù)責(zé)人想把社區(qū)報(bào)與政府的更多職能部門緊密對(duì)接，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如組建基于社區(qū)和媒體聯(lián)合基礎(chǔ)上的“市民服務(wù)中心”，集中精力解決政府為民服務(wù)的“最后一公里”問題。社區(qū)媒體作為擁有公信力、號(hào)召力、影響力的社會(huì)組織，有能力參與到社會(huì)公共服務(wù)的整合與提供之中。
社區(qū)志愿服務(wù)是社區(qū)公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的主要途徑之一。社區(qū)志愿服務(wù)體系的建立與完善，社區(qū)志愿者隊(duì)伍的招募，社區(qū)志愿者資源整合，以及社區(qū)公共服務(wù)的展開，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)組織來協(xié)調(diào)組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務(wù)，分身乏術(shù)，回歸公共服務(wù)的社區(qū)報(bào)正好彌補(bǔ)這個(gè)欠缺。合肥晚報(bào)與合作街區(qū)如廬陽區(qū)、濱湖區(qū)啟動(dòng)了合肥晚報(bào)社區(qū)義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運(yùn)營(yíng)著一支專業(yè)化、細(xì)分化、常態(tài)化服務(wù)的社區(qū)義工隊(duì)伍，細(xì)致科學(xué)服務(wù)轄區(qū)有需要的家庭和人群，并以此為引領(lǐng)，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和組織架構(gòu)推廣到市內(nèi)的其他社區(qū)，最終形成系統(tǒng)和規(guī)模化的合肥晚報(bào)社區(qū)義工組織，深耕社區(qū)，服務(wù)百姓。
三
媒介社區(qū)化是傳統(tǒng)媒體面對(duì)媒介變革帶來的碎片化、分眾化現(xiàn)象，所采取的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，同時(shí)也是傳統(tǒng)媒體應(yīng)對(duì)城市化布局的新舉措。從本質(zhì)上看更是政府改革、社會(huì)治理大背景下，政府與社會(huì)尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國(guó)特色之路，產(chǎn)生了社區(qū)報(bào)這種獨(dú)特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)社區(qū)媒體參與社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有利的機(jī)遇，但我們還要看到以往實(shí)踐中未曾解決的一些危機(jī)，社區(qū)媒體在完成作為媒介本身的職能的同時(shí)，更要提供社區(qū)與政府之間溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)的民主平臺(tái)，在潛移默化之中培育社區(qū)居民的公民意識(shí)，重構(gòu)社區(qū)的共同體意識(shí)，提高社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性，在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)社會(huì)力量回歸社會(huì)公共服務(wù)，共同參與到社會(huì)管理之中，或許，這正是中國(guó)媒介社區(qū)化能否成功的關(guān)鍵所在。
參考文獻(xiàn)
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②④寧田甜，《目前在中國(guó)，沒有一份真正意義的社區(qū)報(bào)》[N].《大河報(bào)》，2013-05-20
③楊敏，《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》[J].《社會(huì)學(xué)研究》，2007（4）
⑤陳慶云，《我國(guó)公共管理研究的基本內(nèi)容及其重點(diǎn)》[J].《公共行政》，2003（3）
⑥王學(xué)鋒，《迎接新聞業(yè)的“小時(shí)代”》[J].《中國(guó)記者》，2014（5）
【關(guān)鍵詞】社會(huì)變革 基層團(tuán)場(chǎng) 人民調(diào)解 糾紛解決
【中圖分類號(hào)】D902 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期糾紛解決面對(duì)的新挑戰(zhàn)
糾紛主體的復(fù)雜性與陌生性。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，這是由當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)所決定的，在生產(chǎn)水平低下的條件下，人們需要相互合作，形成了以家庭、村落為核心的生活與生產(chǎn)的共同體。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，人際之間的流動(dòng)性加大，熟人社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，糾紛不再局限在家人、鄰里之間，逐漸呈現(xiàn)出主體復(fù)雜化與陌生化的特點(diǎn)。
糾紛的多元化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，糾紛的多元化主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面；第一，糾紛類型多元化。傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、相鄰關(guān)系糾紛已經(jīng)不再是民間主要的矛盾糾紛，新型糾紛如環(huán)境與生態(tài)糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、黨群干群關(guān)系引發(fā)的糾紛不斷增加，并在糾紛總量中占據(jù)越來越大的比例。第二，糾紛的成因多元化。傳統(tǒng)的糾紛呈現(xiàn)直線型特點(diǎn)，而新時(shí)期的糾紛呈現(xiàn)曲線形特點(diǎn)。構(gòu)成糾紛的因素由單一因素轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N因素的共同作用，由“一因一果”的糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘁蛞还被蛘摺岸嘁蚨喙?。傳統(tǒng)的糾紛要么因?yàn)榍楦幸蛩?，要么因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素，同時(shí)兼具這兩個(gè)特征的并不多，但是當(dāng)下糾紛牽涉方方面面的因素。
糾紛的群體性與關(guān)聯(lián)性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，整個(gè)社會(huì)的同質(zhì)性相對(duì)較高，在集體主義的約束下，各種矛盾沖突的表現(xiàn)并不那么明顯。采用“全國(guó)一盤棋”的做法在大多情況下都能取得較好的效果。但是從20世紀(jì)90年代中后期開始，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，而社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就在于對(duì)利益的調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入矛盾高發(fā)期。在各社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”的過程中，收入差距和貧富差距拉大，社會(huì)主體被分化為不同的利益階層。矛盾糾紛由傳統(tǒng)的公民與個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘?jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)群體。糾紛的規(guī)模不斷增大，由于糾紛主體的利益一致性，有著一致訴求的糾紛當(dāng)事人通過各種方式進(jìn)行聯(lián)系，形成一個(gè)短期的“利益共同體”，采取不同的方式對(duì)糾紛進(jìn)行干預(yù)，形成一種較緊密的群體，少則十幾人多則上百人參與，弄不好就會(huì)形成。在拆遷安置、征地補(bǔ)償、農(nóng)民工的勞資糾紛、社會(huì)福利與保險(xiǎn)等糾紛中，這些矛盾由于涉及集體利益，往往有著顯著的“關(guān)聯(lián)性”與“群體性”的特征。
人民調(diào)解的應(yīng)對(duì)優(yōu)勢(shì)
平等自愿。與公力救濟(jì)相比較，人民調(diào)解最大的優(yōu)勢(shì)莫過于其平等性及自愿性。人民調(diào)解的平等性在于人們調(diào)解是雙方當(dāng)事人在地位平等基礎(chǔ)上進(jìn)行友好協(xié)商，人民調(diào)解組織在其中只是一個(gè)協(xié)調(diào)者的作用，并不強(qiáng)制干涉糾紛進(jìn)程，避免引起當(dāng)事人對(duì)強(qiáng)權(quán)的抵觸心理。人民調(diào)解的自愿性在于，當(dāng)事人享有充分的自由選擇權(quán)，從把糾紛提交調(diào)委會(huì)處理，到達(dá)成調(diào)解協(xié)議，均由當(dāng)事人自愿協(xié)商決定，不允許任何人采取任何強(qiáng)制調(diào)解方式。
法官是陌生人而調(diào)委會(huì)的調(diào)解人員卻是“身邊人”。調(diào)委會(huì)是基層群眾自治組織，是人民自愿選舉出來的，選之于人民并為人民服務(wù)?；鶎诱{(diào)解員熟悉社區(qū)情況，更容易讓老百姓放下警惕打開心防。而在平等自愿原則主導(dǎo)下的糾紛解決，充分尊重當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)益的處分，有利于達(dá)到更好的社會(huì)效果。
效率。糾紛解決的效率是從時(shí)間維度上界定的，指解決糾紛所需時(shí)間的長(zhǎng)短。與公力救濟(jì)相比，人民調(diào)解的效率性有著顯著優(yōu)勢(shì)。公力救濟(jì)往往追求程序正義，程序正義意味著法院必須嚴(yán)格按照一系列的規(guī)則進(jìn)行，復(fù)雜的程序性和高效率是法院作出正確判決的保障，判決的正當(dāng)化則是司法正當(dāng)?shù)闹匾h(huán)節(jié)，但是，調(diào)查取證需要時(shí)間、鑒定勘驗(yàn)需要時(shí)間、申請(qǐng)證人出庭需要時(shí)間，這導(dǎo)致了訴訟是非常耗時(shí)的一種糾紛解決方式。
但人民調(diào)解則不同，人民調(diào)解是以當(dāng)事人的同意為其正當(dāng)化的基礎(chǔ)，而非由復(fù)雜的程序作為正當(dāng)性的保障。它可以隨時(shí)介入，就地解決，采取簡(jiǎn)單的方式靈活處理糾紛，幫助當(dāng)事人解決矛盾。
上文已經(jīng)分析，目前糾紛呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性、群體性與關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)。糾紛一般分為萌芽期、爆發(fā)期、相持期等階段，如果采取公力救濟(jì)的方式，往往是對(duì)糾紛的補(bǔ)救，是在糾紛已經(jīng)發(fā)生后采取的不得已的措施，這就意味著已經(jīng)錯(cuò)過了糾紛解決的最佳時(shí)期，因?yàn)榧m紛已經(jīng)經(jīng)過一段時(shí)間的醞釀。而采取人民調(diào)解的方式，可以在萌芽期就及時(shí)介入糾紛，防患于未然，把糾紛扼殺在最初階段，防止糾紛的擴(kuò)大。在最初階段及時(shí)解決糾紛，能極大地提高解決糾紛處理的效率，不但能避免法院立案難、調(diào)查難、取證難的弊病，也可以避免采取行政救濟(jì)，遭遇行政機(jī)關(guān)相互推諉、拖延的現(xiàn)象。
另外，人民調(diào)解采取溫和說服的方式，采取情理法多種手段相融合的方法，針對(duì)不同情況來平衡當(dāng)事人之間的利益沖突，以柔克剛、潛移默化地解開當(dāng)事人的心結(jié)，靈活多樣又溫和和，最大程度地避免“強(qiáng)按牛喝水”的現(xiàn)象，消除當(dāng)事人的反感，提高執(zhí)行的效率。
靈活。人民調(diào)解是一項(xiàng)靈活的糾紛解決機(jī)制，主要體現(xiàn)在如下兩方面：
第一，參照的規(guī)范靈活多樣。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，出現(xiàn)各種新糾紛，法律卻有滯后性，立法之初并沒有針對(duì)未來的糾紛類型及處理作出規(guī)定，導(dǎo)致法律存有空白。但是人們調(diào)解卻不單純將法律作為解決沖突的規(guī)范，它還依據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、宗教習(xí)慣、情感、道德等多種因素來解決矛盾沖突。這就使得人民調(diào)解在遭遇新型糾紛時(shí)，不至于措手不及。
第二，采取的手段靈活多樣。靈活高效是人民調(diào)解這一制度設(shè)計(jì)之初的基本價(jià)值追求，調(diào)解員在處理不同糾紛時(shí)運(yùn)用不同策略。較之于司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的強(qiáng)制性，人民調(diào)解更加溫和靈活。例如，對(duì)尚有感情的當(dāng)事人，通過情義融化法，通過回顧他們過去的點(diǎn)點(diǎn)滴滴來喚起他們的感情，達(dá)到大事化小、小事化了的效果。對(duì)性格剛烈、脾氣急躁的當(dāng)事人采取以柔克剛的方法，避免一開始就拿出法律對(duì)其批評(píng)教育，而多采取和風(fēng)細(xì)雨的勸說，使其心服口服。對(duì)優(yōu)柔寡斷的當(dāng)事人采取正義威懾法，利用道德感化、輿論導(dǎo)向等方法，使他們配合調(diào)解員工作。
人民調(diào)解在基層社會(huì)中的實(shí)踐
排查矛盾，預(yù)防糾紛。一方面，基層調(diào)委會(huì)本著“預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前”的原則，對(duì)各類矛盾糾紛進(jìn)行全面深入的大排查。采取普遍排查與重大排查相結(jié)合的方式，在重大節(jié)假日期間和各敏感時(shí)期對(duì)糾紛存在的苗頭隱患進(jìn)行拉網(wǎng)式排查。在中秋、元旦、春節(jié)期間，人民調(diào)解員深入困難群眾多、矛盾糾紛多、工作難度大的村組，對(duì)社會(huì)治安薄弱的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行有針對(duì)性的排查，并對(duì)排查出的矛盾糾紛及時(shí)化解。
另一方面，針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾糾紛的特點(diǎn)，針對(duì)涉及人群眾多、數(shù)額巨大的征地補(bǔ)償問題及拆遷安置問題。人民調(diào)委會(huì)及時(shí)預(yù)防此類糾紛，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)敏感問題引發(fā)的矛盾糾紛做到底數(shù)清、情況明，通過對(duì)這些糾紛的全面排查，深入分析，做到準(zhǔn)確預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。
部門聯(lián)動(dòng)，化解糾紛。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府由“治理”轉(zhuǎn)向“善治”。善治的本質(zhì)就是多方參與，政府與公民對(duì)社會(huì)生活共同管理，各部門相互協(xié)調(diào)配合，使社會(huì)發(fā)揮最大的活力。
黨的十報(bào)告提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。
出于對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的回應(yīng)，人民調(diào)解工作被納入到基層建設(shè)工作范疇，在基層社會(huì)中，人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解形成“大調(diào)解”格局，相互配合，齊抓共管。加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的鏈接，對(duì)涉及土地承包、醫(yī)患關(guān)系、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、交通安全事故造成的損害賠償?shù)让芗m紛，人民調(diào)解委員會(huì)加強(qiáng)與派出所、土管、、民政等部門的配合。整合各個(gè)部門的力量，合力化解糾紛，從源頭上防止治安案件和民事案件轉(zhuǎn)為刑事案件的發(fā)生。加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的鏈接，實(shí)現(xiàn)案件分流，優(yōu)化資源配置。通過加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的配合，在各基層法院加強(qiáng)民事審判訴前、訴中與人民調(diào)解的對(duì)接工作，推進(jìn)人民調(diào)解的窗口前移。
在新形勢(shì)下，矛盾糾紛的化解單靠一個(gè)部門的力量很難完成，單靠一種調(diào)解方式也未必會(huì)取得很好的效果?！叭{(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制整合了調(diào)解資源，充分發(fā)揮了各種調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，通過運(yùn)用各種手段，拓寬矛盾化解的領(lǐng)域，調(diào)解方式由事后被動(dòng)調(diào)解轉(zhuǎn)化為事前主動(dòng)調(diào)解，最大限度地減少了社會(huì)的不和諧因素。
人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中的價(jià)值
和諧。人民調(diào)解的理念是和諧。在人民調(diào)解的制度設(shè)計(jì)之初，考慮的就是通過在充分尊重群眾訴求的基礎(chǔ)上，化解糾紛，實(shí)現(xiàn)人與人之間的和諧。公力救濟(jì)以規(guī)則作為解決糾紛的依據(jù)，而人民調(diào)解則把當(dāng)事人的意思自治作為解決糾紛的依據(jù)。公力救濟(jì)追求普遍正義，難免會(huì)導(dǎo)致某些個(gè)案中的利益沒有得到很好的平衡，造成法律與人情的相悖。在某些情況下，法院的解決方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民調(diào)解制度則不同，人民調(diào)解制度不只有著深遠(yuǎn)的文化土壤，而且是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的具體回應(yīng)。在訴訟中，被告往往有著強(qiáng)烈的屈辱感和憤怒感，而一次一次的開庭審判和公開質(zhì)證、法庭辯論都會(huì)加劇當(dāng)事人雙方的緊張與對(duì)立。在傳統(tǒng)觀念中，當(dāng)事人對(duì)薄公堂，劍拔弩張，當(dāng)事人都有一種反正已經(jīng)“撕破了臉”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最終判決，在司法的強(qiáng)制力下，甚至進(jìn)一步加劇了當(dāng)事人之間的沖突。人民調(diào)解制度則更加尊重當(dāng)事人的意思，調(diào)解是在當(dāng)事人完全自愿的前提下開展的，調(diào)解人在調(diào)解過程中充當(dāng)一個(gè)“中間人”作用，并不帶有任何強(qiáng)制性的官方色彩，既避免了“以權(quán)壓人”也不會(huì)造成當(dāng)事人的二次負(fù)擔(dān)?；谌嗣裾{(diào)解良好的保密性和調(diào)解方式的溫和治愈性，當(dāng)事人可以放心地將深層次的矛盾向調(diào)解人陳述，通過調(diào)解人在雙方不斷斡旋，達(dá)到二者都滿意的結(jié)果。
人民調(diào)解的實(shí)效是和諧。一方面，在司法救濟(jì)或者行政救濟(jì)中，當(dāng)事人面對(duì)不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救濟(jì)的官方色彩，在很多情況下，糾紛解決之初就容易引起當(dāng)事人的逆反與敵對(duì)，糾紛解決過程中，更讓人質(zhì)疑程序的公平性與合理性。最終的解決方案引起的不滿不能宣泄，嚴(yán)重的可能演化為對(duì)社會(huì)的仇恨和對(duì)糾紛另一方當(dāng)事人的不滿，從而導(dǎo)致新的犯罪。這種不滿導(dǎo)致判決的執(zhí)行難，社會(huì)效果不理想。但是人們調(diào)解不僅具有溫和的外觀還具有完美的內(nèi)核。人民調(diào)解通過當(dāng)事人自己相互協(xié)商達(dá)成解決糾紛的協(xié)議，使得雙方當(dāng)事人心平氣和地走出糾紛，自愿履行自己做出的調(diào)解協(xié)議，圓滿解決糾紛，達(dá)到人與人之間，人與社會(huì)之間的和諧。另一方面，并非所有的糾紛都可以采取訴訟或者行政救濟(jì)的方式。通常意義上的糾紛分為情感類和金錢類。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不少糾紛兼具這兩種特點(diǎn)。但在法庭上，你提出什么訴訟就會(huì)得到什么救濟(jì)，對(duì)于針對(duì)金錢的糾紛可能通過一紙判決得到裁定，但針對(duì)感情的糾紛，卻收效甚微。正如龐德所說：“一個(gè)法院能使一個(gè)原告重新獲得一方土地，但是它不能使他重新獲得名譽(yù)。法院可以使一個(gè)被告歸還一件稀有的動(dòng)產(chǎn)，但是它不能迫使他恢復(fù)一個(gè)妻子已經(jīng)疏遠(yuǎn)的愛情。法院能強(qiáng)制一個(gè)被告履行一項(xiàng)轉(zhuǎn)讓土地的契約，但是它不能強(qiáng)制他去恢復(fù)一個(gè)秘密被嚴(yán)重侵犯的人的精神安寧。”①在很多情況下，人們提訟可能是一時(shí)義憤，或者純粹為了名譽(yù)、情感，但在法庭上，很可能得到一個(gè)針對(duì)金錢的物質(zhì)彌補(bǔ)，卻忽視了潛藏在糾紛表面更深層次的矛盾，無法從根本上修復(fù)雙方關(guān)系，解決糾紛。人民調(diào)解不只有訴訟的基本價(jià)值，還兼具人間的溫情，有利于社會(huì)各成員之間關(guān)系融洽，推動(dòng)社會(huì)和諧。
穩(wěn)定。塞繆爾?亨廷頓認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是一個(gè)造成社會(huì)不穩(wěn)定的進(jìn)程，一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以某種速度極大地促進(jìn)物質(zhì)福利和生活水平的提高，但是另一方面卻因其不平等而以更快的速度造成社會(huì)的怨憤。戴維斯則直接將這種現(xiàn)象解釋為“發(fā)展型的相對(duì)剝奪感”。中國(guó)目前社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在急劇的社會(huì)變遷中，人民的生活水平和價(jià)值觀念都發(fā)生巨大的改變，造成大量的矛盾糾紛。
在這樣的社會(huì)背景下，人民調(diào)解被稱為“維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線”，有著深刻的現(xiàn)實(shí)根源。其最重要的作用在于，人民調(diào)解制度注重源頭治理預(yù)防矛盾糾紛，訴訟是一種針對(duì)已然狀態(tài)的糾紛解決機(jī)制，而人民調(diào)解則不然，人民調(diào)解制度堅(jiān)持“抓小、抓早、抓苗頭”的工作方針，通過排查矛盾、預(yù)防糾紛，可以將糾紛化解在其萌芽狀態(tài)，避免了矛盾的進(jìn)一步激化升級(jí)和事態(tài)的進(jìn)一步惡化擴(kuò)大。
從人民調(diào)解的主要機(jī)制來看，人民調(diào)解制度在基層社會(huì)中實(shí)現(xiàn)定期排查糾紛制度、信息報(bào)送制度、重大疑難糾紛的分析研判制度、社情分析調(diào)查制度及多部門的聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。這些機(jī)制確保了基層調(diào)解組織能充分掌握工作的主動(dòng)權(quán)，促進(jìn)基層社會(huì)的穩(wěn)定。苗頭性的糾紛排查調(diào)處制度屬于基層社會(huì)治理中的預(yù)防性、基礎(chǔ)性的工作，對(duì)糾紛的排查，可以為社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。信息報(bào)送機(jī)制，利用基層調(diào)委會(huì)根植于基層社區(qū)，了解社情民意的特點(diǎn)，可以在群眾和政府之間起到“橋梁”作用，上傳下達(dá)，幫助政府了解糾紛動(dòng)態(tài)，制定切合實(shí)際的政策。重大疑難糾紛的分析研判制度，通過對(duì)糾紛成因、性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展趨勢(shì)的分析，可以使調(diào)解人員更好地掌握糾紛動(dòng)態(tài)，因地制宜、因時(shí)制宜，對(duì)癥下藥，找到矛盾糾紛的深層次原因，化解糾紛。多部門聯(lián)合調(diào)處制度，可以整合優(yōu)勢(shì)資源、形成化解糾紛的合力，提高糾紛解決的效率，達(dá)到更好的社會(huì)效果。
從人民調(diào)解的具體運(yùn)作來看，人民調(diào)解在現(xiàn)實(shí)生活中，不僅面向傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ娦?、多發(fā)性的糾紛，防止這些小糾紛激化，由輕微民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件；還根據(jù)當(dāng)前社會(huì)變革時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，不斷完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，拓寬調(diào)解的深度和廣度。各基層調(diào)委會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的突出問題和熱點(diǎn)糾紛都進(jìn)行密切關(guān)注，對(duì)涉及征地拆遷、安置補(bǔ)償、弱勢(shì)群體保護(hù)、干群關(guān)系等方面的糾紛，積極化解，最大限度地減少不和諧因素，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
總之，社會(huì)的高速發(fā)展帶來了人民群眾生活水平的提高，也帶來了各種社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。人民調(diào)解以它特有的優(yōu)勢(shì)回應(yīng)著社會(huì)的需要，彌補(bǔ)了公力救濟(jì)的空白地帶，也完善了社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。人民調(diào)解立足于群眾自治，所形成的秩序與社會(huì)有著內(nèi)在親和性，通過對(duì)糾紛的預(yù)防、化解和糾紛發(fā)生后對(duì)群眾的宣傳教育，防止矛盾擴(kuò)大，最大限度地消除不和諧因素，為社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。因此，我們要認(rèn)真對(duì)待人民調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮其在社會(huì)治理中的積極作用，積極探求人民調(diào)解機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。
（作者分別為石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授，石河子大學(xué)碩士研究生；本文系“兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)糾紛解決調(diào)處機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012YB04）
【注釋】
關(guān)鍵詞：戶籍制度；政權(quán)統(tǒng)治；行政學(xué)
中圖分類號(hào)：B08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001—8204（2012）03—0027—04
在中國(guó)的社會(huì)發(fā)展過程中，戶籍制度始終扮演著重要的角色，發(fā)揮著重要的作用。隨著我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度改革的不斷推進(jìn)，戶籍制度已成為社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的熱門問題之一。任何一項(xiàng)制度，挖掘其產(chǎn)生的歷史根源是非常必要的，但從現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理來看，從社會(huì)學(xué)、人口學(xué)及歷史學(xué)等視角對(duì)戶籍制度產(chǎn)生原因的研究較多，而從行政學(xué)視角對(duì)其進(jìn)行研究和探討的相對(duì)較少，甚或沒有去分析和解釋這一制度產(chǎn)生的深層原因。本文旨在行政學(xué)的視閾下對(duì)戶籍制度產(chǎn)生的原因及內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行剖析，為現(xiàn)行戶籍制度改革提供借鑒。
一、政權(quán)統(tǒng)治是戶籍制度產(chǎn)生的根本目的
戶籍制度的產(chǎn)生主要源于國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治的需要，是國(guó)家這一公共權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施和運(yùn)用權(quán)力管理公共事務(wù)的有效手段。
對(duì)于國(guó)家來講，人是最重要的經(jīng)濟(jì)政治資源，是國(guó)家存在的基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)階段，人口的眾寡更是衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要標(biāo)尺。而國(guó)家控制人口的最有效方法就是把人民固定在土地上，讓其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，農(nóng)民有了安身立命之所，不至于四處遷徙，而統(tǒng)治者也才能有固定的人力資源和物質(zhì)基礎(chǔ)?！抖Y記·大學(xué)》中有“有人由此土、有土由此財(cái)、有財(cái)有此用”的表述，清晰地傳達(dá)了古人對(duì)農(nóng)業(yè)、土地、農(nóng)民的重視，土地和勞動(dòng)力是一個(gè)國(guó)家強(qiáng)盛和富有的標(biāo)志。在中國(guó)古代生產(chǎn)工具簡(jiǎn)單、生產(chǎn)力水平較低的情況下，生產(chǎn)效益的高低只能依賴于勞動(dòng)力數(shù)量的多寡。在統(tǒng)治者看來，唯有控制更多的人口，才能壯大國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、軍事力量，抵抗外域入侵，確保國(guó)家的繁榮和昌盛。
戶籍制度是隨著國(guó)家和個(gè)體家庭的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。歷史學(xué)家的研究表明，中國(guó)最早的國(guó)家是因“治水有功”而“王天下”的夏朝。自夏朝開始，中國(guó)開始進(jìn)入私有制社會(huì)，但此時(shí)處于從原始的部落社會(huì)向建立公共權(quán)力的過渡時(shí)期。這個(gè)階段，各氏族部落的首領(lǐng)們不過是出于聯(lián)合抵御自然災(zāi)害的需要和對(duì)夏禹平定水患的欽佩而推舉夏禹為名義上的“天子”，其權(quán)威并未真正確立。實(shí)際上他并不能直接對(duì)國(guó)內(nèi)臣民發(fā)號(hào)施令，向臣民派役納稅。其政權(quán)統(tǒng)治方式只是在于通過更大范圍氏族的宗法血緣關(guān)系來治理。不是老百姓每家每戶直接接受統(tǒng)治者的盤剝，進(jìn)奉貢物，而是以氏族部落或在此基礎(chǔ)上形成的諸侯邦國(guó)為單位，間接地接受國(guó)家政治權(quán)力的統(tǒng)治。這個(gè)時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)了一些管理各類人口的國(guó)家機(jī)構(gòu)，人口的登記和統(tǒng)計(jì)等一些戶籍制度必備的內(nèi)容也在一定范圍里出現(xiàn)了。但是，早期國(guó)家這種分封制的政治統(tǒng)治方式帶有鮮明的氏族血緣色彩，不但妨礙了西周國(guó)家形態(tài)的完善，也阻礙了以家庭為編制單位、以地緣為標(biāo)志、純粹行政的戶籍制度的形成。由于宗法血緣關(guān)系本身的脆弱性，隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的發(fā)展，宗法血緣關(guān)系越來越遠(yuǎn)越來越淡漠，致使宗法禮儀的約束力逐漸消失，天子逐漸失去了對(duì)整個(gè)國(guó)家的控制能力，建立在血緣宗法治理基礎(chǔ)上的政權(quán)岌岌可危。
至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，天下便進(jìn)入了一個(gè)“君不君、臣不臣”的混亂時(shí)期。各諸侯國(guó)隨著自身力量的不斷壯大紛紛謀求獨(dú)立，為確保國(guó)家的生存以及繁榮和昌盛，就必須盡可能多地實(shí)際控制更多地人口才能真正壯大自己國(guó)家的軍事力量，抵抗外域入侵。所以，這一時(shí)期，各國(guó)在進(jìn)行政治改革和國(guó)家制度的建設(shè)過程中，帶有集中化性質(zhì)的戶籍制度開始形成。各國(guó)開始重視對(duì)戶籍制度的調(diào)整，以齊國(guó)為代表，經(jīng)過管仲實(shí)施的改革措施之后，確立了戶口登記與征發(fā)賦稅徭役相結(jié)合，編制基層社區(qū)的戶籍組織與國(guó)家對(duì)基層社區(qū)的控制相結(jié)合的原則，建立了政治控制與經(jīng)濟(jì)剝削相結(jié)合的統(tǒng)治模式。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，傳統(tǒng)的社會(huì)秩序領(lǐng)主制的政治秩序全面瓦解，西周王室連名義上的共主地位也無法維持，夏商周早期國(guó)家所發(fā)明和使用的政治控制手段完全失去效用?？偠灾磺袀鹘y(tǒng)的政治控制手段，完全不再具有約束力，原有的宗法道德、王道禮儀和法律制度對(duì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用喪失殆盡。政治統(tǒng)治如何重新確立，呼喚新的手段和途徑，如何使國(guó)家權(quán)力意志得到貫徹，客觀上產(chǎn)生了新制度形式的需要。戶籍制度正是在這樣的背景下逐漸成熟完備起來。秦國(guó)在秦孝公時(shí)，用商鞅實(shí)行變法，外修刑政，內(nèi)務(wù)耕織，有效地推動(dòng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)和武力的發(fā)展，秦國(guó)成為戰(zhàn)國(guó)七雄最有實(shí)力的國(guó)家，最終統(tǒng)一了中國(guó)。秦朝統(tǒng)一之后進(jìn)一步推廣和完善了商鞅變法所制定的戶籍制度，重新確立了古代國(guó)家對(duì)各個(gè)組成部分的絕對(duì)控制關(guān)系，所有的土地、人民不再是停留在禮儀上或法理意義上的歸國(guó)家所有，而是借助于戶籍制度實(shí)實(shí)在在地歸屬國(guó)家亦即統(tǒng)治者所有，國(guó)家的社會(huì)控制和統(tǒng)治功能大大加強(qiáng)。至此，戶籍制度以其對(duì)古代國(guó)家統(tǒng)治下的人民及其財(cái)產(chǎn)（主要是土地）的統(tǒng)計(jì)作為手段，完成了古代國(guó)家對(duì)人民的人身控制與財(cái)產(chǎn)掌握，滿足了國(guó)家對(duì)人民和領(lǐng)土的政治控制，是國(guó)家通過各級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)在其所統(tǒng)治的疆域上向人民充分伸展政治影響力的反映，正式確立并發(fā)展成為中國(guó)古代政治制度中最重要的組成部分，成為完善國(guó)家形態(tài)、實(shí)施政治統(tǒng)治、強(qiáng)化對(duì)古代國(guó)家控制基層社會(huì)和人民的有效手段。
二、生產(chǎn)力水平是戶籍制度產(chǎn)生的物質(zhì)基礎(chǔ)
戶籍制度的產(chǎn)生是生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高是單個(gè)家庭生產(chǎn)能夠獨(dú)立進(jìn)行，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，為戶籍制度的形成和實(shí)施提供了社會(huì)前提和基礎(chǔ)。
“地球上任何一個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)久繁榮、文明的延續(xù)，基本上都要取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的支持?！秉S河流域是中華民族的發(fā)源地，這里的氣候和地理?xiàng)l件非常適合農(nóng)耕。我們的祖先很早就開始從事農(nóng)耕生產(chǎn)，但農(nóng)耕技術(shù)水平的提高卻是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過程。在原始社會(huì)的末期以及奴隸社會(huì)初期，農(nóng)耕工具使用比較普遍的還是石器、木器、蚌器和骨器，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多依靠人力，個(gè)體家庭沒有能力獨(dú)立地進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)，土地所有制是建立在井田制基礎(chǔ)上的領(lǐng)主制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上都是以公社集體生產(chǎn)的形式，家庭還不是生產(chǎn)和生活的基本單位，個(gè)體化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)根本無法產(chǎn)生。西周時(shí)期，青銅工具雖然開始運(yùn)用于農(nóng)業(yè)，但是青銅器農(nóng)具數(shù)量很少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然是集體生產(chǎn)，所謂“十千維耦”、“千耦其耘”，就是對(duì)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)情景的具體描繪。這一時(shí)期，雖然中國(guó)社會(huì)已經(jīng)開始從氏族社會(huì)向階級(jí)社會(huì)邁進(jìn)，但是當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力水平并未發(fā)生過飛躍性的發(fā)展，因而氏族公社的組織形式與所有制形式都基本上被保留下來。西周時(shí)期氏族公社的土地依然需要定期分配，《公羊傳·宣公十五年》何休注云：“是故圣人制井田之法而分之，一夫一婦受田百畝……司空謹(jǐn)別田之高下、差惡，分為三品……故三年一換主（土）易居，財(cái)均力平?！边@種情形與恩格斯所說的馬爾克制度最初一年，而后三年、六年、九年乃至十二年重新分配土地的情況基本吻合。這也說明了在夏商周時(shí)代，“氏族制還能以改變的、地區(qū)的形式，即以馬爾克制度的形式，繼續(xù)存在幾個(gè)世紀(jì)”。由于戶籍制度對(duì)戶口的登記和統(tǒng)計(jì)是以“戶”作為基本單位進(jìn)行的，因而具有獨(dú)立生產(chǎn)能力的小農(nóng)階層的形成也是戶籍制度形成的必要條件。在這種生產(chǎn)資料所有制條件下，早期國(guó)家的統(tǒng)治者也只能以公社為單位進(jìn)行賞賜和剝削的并不以個(gè)體公社農(nóng)民為對(duì)象，因而也就沒有了解公社內(nèi)部戶口和土地?cái)?shù)字的必要。大范圍的人口流動(dòng)沒有可能出現(xiàn)，統(tǒng)治者也沒有必要控制生產(chǎn)者的流動(dòng)。
春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，社會(huì)生產(chǎn)力水平的快速提高，農(nóng)耕的情況發(fā)生了根本性的改變。鐵的農(nóng)業(yè)器具和牛耕的廣泛應(yīng)用，大大地提高了農(nóng)耕的效率和質(zhì)量，再加上水利設(shè)施的建設(shè)，以及翻土施肥、精耕細(xì)作等農(nóng)耕技術(shù)的改進(jìn)和普及，農(nóng)民獨(dú)立生產(chǎn)的能力有了很大的提高，集體生產(chǎn)的形式被逐漸打破，土地所有制也開始向私有化的方向發(fā)展。同時(shí)，鐵制的農(nóng)業(yè)手工業(yè)器具也得到了廣泛應(yīng)用，農(nóng)村家庭手工業(yè)也隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步迅速發(fā)展起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高與家庭手工業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，催生了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步不僅推動(dòng)了農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，隨著獨(dú)立的手工業(yè)作坊大量涌現(xiàn)，商業(yè)活動(dòng)日趨繁榮，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)展起來了。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得大量人口繁育，大量荒地得以開墾，土地私有化進(jìn)程加快，一家一戶自耕農(nóng)階層廣泛出現(xiàn)，土地公有制氏族公社的結(jié)構(gòu)和集體生產(chǎn)的形式逐步瓦解。同時(shí)，無地或少地的“隱民”、“私屬徒”大量出現(xiàn)，社會(huì)流動(dòng)在更大范圍內(nèi)發(fā)生，誘發(fā)了封建制地主經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)生，大量的公田被荒置，對(duì)領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，以井田制為基礎(chǔ)、以集體生產(chǎn)為主要生產(chǎn)形式的領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰。這些都為戶籍制度的形成提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為了應(yīng)付土地由過去的公社所有制向土地私有制轉(zhuǎn)變以及由此帶來的社會(huì)秩序的混亂，齊國(guó)實(shí)行了“正戶籍”的政策，此后，春秋其他諸侯國(guó)也先后進(jìn)行了戶口的統(tǒng)計(jì)和戶籍的管理。由于這個(gè)時(shí)期諸國(guó)建立戶籍制度的目的在于恢復(fù)舊的統(tǒng)治秩序，所以，戶籍制度并沒有能夠獲得全面地發(fā)展。不過，經(jīng)過春秋時(shí)期近三百年的發(fā)展，城市平民與鄉(xiāng)村平民在身份上趨于齊等，城市的平民階層與已經(jīng)出現(xiàn)的自耕農(nóng)階層一起構(gòu)成了一個(gè)嶄新的“編戶齊民”階層，為戶籍制度的全面形成創(chuàng)造了必要條件。直至戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，傳統(tǒng)的領(lǐng)主制的統(tǒng)治秩序全面瓦解，封建制地主經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)一步鞏固，在秦消滅六國(guó)一統(tǒng)天下的過程中，戶籍制度逐漸發(fā)展完備。
三、重禮思想是戶籍制度產(chǎn)生的政治理念
國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治得以確立，需要廣泛的思想觀念和理論論證提供支持。人們之所以接受權(quán)力的統(tǒng)治，完全在于他們關(guān)于權(quán)力的認(rèn)識(shí)和觀念。這種認(rèn)識(shí)和觀念是政權(quán)統(tǒng)治最根本的合法性所在，也是戶籍制度設(shè)計(jì)實(shí)施的指導(dǎo)性思想和理論基礎(chǔ)。
農(nóng)業(yè)社會(huì)在血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，集家而成族，聚族而成國(guó)。在家國(guó)同構(gòu)的社會(huì)秩序和政治現(xiàn)實(shí)中，家族生活擴(kuò)展為國(guó)家政治生活，使得家族的倫理與政治的倫理也合而為一，血緣一宗法關(guān)系即是維系家國(guó)一體的穩(wěn)固基礎(chǔ)?！胺矅?guó)家皆起源于氏族，此在各國(guó)皆然。而我國(guó)古代，于氏族方面之組織尤極完密，且能活用其精神，故家與國(guó)之聯(lián)絡(luò)關(guān)系甚圓滑，形成一種倫理的政治?！痹谏鐣?huì)治理過程中，倫理關(guān)系是通過“禮”與“法”的控制形式得以強(qiáng)化和維護(hù)的。最初的禮起源于氏族社會(huì)，主要是習(xí)俗之禮。從詞源學(xué)考察，禮的起源和核心則是尊敬和祭祀祖先。隨著氏族社會(huì)演進(jìn)到宗法社會(huì)，禮就逐漸具有了權(quán)力象征的意義。禮的意圖在于“分”，即分貴賤、明等級(jí)。禮的核心是維護(hù)貴賤上下、尊卑長(zhǎng)幼、男女有別的等級(jí)秩序。這一重要內(nèi)涵符合統(tǒng)治者的意識(shí)形態(tài)方面的內(nèi)在需要。周朝統(tǒng)治者以“天”為精神信仰，以“德”為價(jià)值基礎(chǔ)，將祭神（祖先）為核心的原始禮儀，加以改造制作，予以系統(tǒng)化、擴(kuò)展化，制定出一系列禮樂典章制度作為社會(huì)的行動(dòng)準(zhǔn)則?！吨芏Y》中所載小司徒“登民數(shù)”，“生齒皆登”，以及“天有十日，人有十等”，以及“國(guó)”“野”兩類戶口分治等，都反映出了其所宣揚(yáng)的政治倫理和理念，即尊重權(quán)威，保持等級(jí)有序。以家編戶，以祖定籍，當(dāng)人們被賦予某種“籍”之后，其意義不僅在于人們需要接受其在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的地位或位置，需要接受地方權(quán)威或家長(zhǎng)權(quán)威，更重要的在于統(tǒng)治者借此實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治所需要的一種社會(huì)秩序觀。但是，這一時(shí)期的政治格局卻與天道秩序的理想相去甚遠(yuǎn)，爭(zhēng)戰(zhàn)與混亂打破了既有的制度規(guī)則。
春秋時(shí)期的社會(huì)深刻變革對(duì)古禮體系產(chǎn)生了巨大沖擊，有所謂“禮崩樂壞，學(xué)絕道喪”之說。于是，思想家們紛紛開始反思，先秦諸子都有志于謀求整合政治社會(huì)秩序，而各家有各家的主張，于是有了不同的重振政治社會(huì)秩序的方略。但先秦諸子在一點(diǎn)上是相同的，即在謀求社會(huì)秩序整合時(shí)，絕大多數(shù)都視禮為一基本方略。春秋末年，孔子以仁釋禮，摒除單純的儀式形式，把“儀制”中的血緣關(guān)系和歷史傳統(tǒng)提取出來，冠之以人道性、人格化內(nèi)容，將其轉(zhuǎn)化為意識(shí)形態(tài)上的自覺主張，對(duì)超出生物種屬性質(zhì)、起著社會(huì)結(jié)構(gòu)作用的血緣親屬關(guān)系和等級(jí)制度做出明朗的政治學(xué)解釋，表達(dá)了“君使臣以禮，臣事君以忠”的政治道德主張，使“禮”具有了普遍和長(zhǎng)久的社會(huì)性含義和作用。在儒家那里，把天道與人倫統(tǒng)一起來，由此也為等級(jí)秩序求得了合乎天道的驗(yàn)證。儒家思想把天道更多地理解為一種由中心與邊緣構(gòu)成的、井然有序的級(jí)差格局，它應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在儀式所規(guī)定的現(xiàn)時(shí)的秩序中。儒家思想把‘人’當(dāng)做‘天’的產(chǎn)物，再?gòu)摹恕慕嵌葹橹刃驅(qū)ふ乙罁?jù)，因此無論是人的性善還是性惡，維持親疏遠(yuǎn)近上下貴賤的秩序都應(yīng)當(dāng)是一種自覺的積極的‘天道’。強(qiáng)調(diào)“立于禮”，“禮者為異”，異即等級(jí)。實(shí)行禮的目的在于通過劃分等級(jí)固定每個(gè)人的社會(huì)地位，并使其能安于天生的血統(tǒng)給自己帶來的或貴或賤的命運(yùn)，以使“民不遷，農(nóng)不移，工賈不變”，達(dá)到天下的安定。存在于社會(huì)上的貴賤上下等級(jí)與存在于家庭中的尊卑長(zhǎng)幼等級(jí)都被儒家看成是維護(hù)社會(huì)秩序所不可缺乏的條件。社會(huì)成員必須嚴(yán)格遵循禮制標(biāo)準(zhǔn)，做到“非禮勿視，非禮勿聽，非禮勿言，非禮勿動(dòng)”。“如果說等級(jí)秩序是君主政治得以生存的制度保障，那么等級(jí)原則的提出則從認(rèn)識(shí)上提高了統(tǒng)治者維護(hù)和鞏固等級(jí)秩序的自覺性。等級(jí)原則成為鞏固君權(quán)的基本手段?！痹谥囟Y思想的指導(dǎo)下，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)包括秦國(guó)在變法過程中，戶籍制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)即是加強(qiáng)社會(huì)控制，依據(jù)倫理規(guī)定，圍繞鞏固權(quán)力統(tǒng)治，定期進(jìn)行戶口登記，進(jìn)行職業(yè)體系的分類，重新確定社會(huì)身份地位，嚴(yán)禁遷徙，用制度把農(nóng)民及不同身份的人約束在相對(duì)固定的領(lǐng)域或范圍里，強(qiáng)調(diào)社會(huì)角色和地位的先賦性，以便于對(duì)他們灌輸有利于政權(quán)統(tǒng)治的價(jià)值觀念，施行禮教和道德教化。所以說，戶籍制度是對(duì)“禮”內(nèi)涵的外在制度化，是禮制觀念的體現(xiàn)，同時(shí)，對(duì)于推行禮教也發(fā)揮了重要作用。
四、社會(huì)結(jié)構(gòu)是戶籍制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件
家庭是社會(huì)的基本單位，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的細(xì)胞，包含著社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些基本特性，是理解社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要分析單位。中國(guó)古代社會(huì)家庭，是在私有制產(chǎn)生的基礎(chǔ)上伴隨著氏族社會(huì)的衰微和沒落而產(chǎn)生的，遠(yuǎn)非近代以來核心家庭的概念。馬克思和恩格斯認(rèn)為：“每日都在重新生產(chǎn)自己生命的人們開始生產(chǎn)另外一些人，即增殖。這就是夫妻之間的關(guān)系，父母和子女之間的關(guān)系，也就是家庭?！?/p>
在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系總是結(jié)合在一起的。在中國(guó)古代夏商之前的很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，社會(huì)結(jié)構(gòu)都是由居住在不同地域的具有血緣關(guān)系的氏族部落構(gòu)成的。血族關(guān)系是古代社會(huì)的基本關(guān)系，是等級(jí)產(chǎn)生的根源，是社會(huì)組織的基礎(chǔ)。血族關(guān)系在階級(jí)社會(huì)中是通過父家長(zhǎng)制而得以延續(xù)的。原始共同體中的血族等級(jí)最主要的就是血緣家族的輩份關(guān)系和老者享受的特權(quán)，隨著婚姻關(guān)系的固定，家庭逐漸成為社會(huì)的基本組織形式。繼原始社會(huì)的母系氏族時(shí)代、父系氏族時(shí)代之后，伴隨著私有制和奴隸社會(huì)的形成，進(jìn)入社會(huì)宗族家庭為基本單位的時(shí)代，中國(guó)古代社會(huì)的家庭結(jié)構(gòu)向國(guó)家政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。張康之教授概括了這個(gè)時(shí)期社會(huì)的特征：“農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)以‘家元共同體’為基本特征的社會(huì)，‘家’是社會(huì)構(gòu)成的核心要素和基本單元，‘家’在社會(huì)的結(jié)構(gòu)化中構(gòu)成了社會(huì)，因而，社會(huì)無非是‘家’的擴(kuò)大和以‘家’為其單元的共同體?！摇羌以餐w中的‘點(diǎn)’，‘家’放大后成為‘族’，就有了地域的特征，以共同體的形式出現(xiàn)了，‘族’的放大則是‘天下’。近代的人們也把這種‘天下’稱作‘國(guó)家’，實(shí)際上，它并不是現(xiàn)代意義上的民族國(guó)家，只不過是王權(quán)發(fā)揮支配作用的范圍，其邊界往往是模糊的和流動(dòng)的?！奔覈?guó)一體是以家族為基本單位的?！爸袊?guó)的家，橫向可以擴(kuò)及到家族、宗族以至氏族，縱向可以上通祖宗、下及子孫，是一個(gè)延展的、多面的、巨型的家”。家國(guó)一體性的維系是通過宗法制度實(shí)現(xiàn)的。這是一種自我封閉又擁有相對(duì)自治權(quán)力的一種社會(huì)基層系統(tǒng)，其中，每個(gè)成員都被置于高度系統(tǒng)化的等級(jí)名分體系中，并由此而產(chǎn)生宗法式的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。它以父系家長(zhǎng)制為核心，沿著從家庭親屬差序向外延伸擴(kuò)展，架構(gòu)了把一定數(shù)量的家庭聯(lián)系在一起的、具有共同血緣關(guān)系的家庭網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)大家庭里，等級(jí)觀念、貴賤有別、尊卑有序。在家、族與國(guó)的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系上，呈現(xiàn)出一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊惑w性：家國(guó)同態(tài)，家國(guó)一體。無論是國(guó)家對(duì)家族的替代，還是家族與國(guó)家的混融，都不可否認(rèn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的政治制度和意識(shí)形態(tài)無不是家庭結(jié)構(gòu)、功能、倫理等內(nèi)容的放大。
論文提要：
法官作為法律職業(yè)中的特殊群體，其素質(zhì)的高低直接影響到公平、正義的實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。素質(zhì)的提高、尤其是特定的職業(yè)素質(zhì)的提高除了個(gè)體自身的努力外還需要有針對(duì)性的教育、培訓(xùn)。而教育培訓(xùn)不能采取"一刀切"的形式，必須針對(duì)培訓(xùn)對(duì)象的具體情況而具體進(jìn)行。由于案多人少的矛盾突出，法院近年招收了大量的法官后備人才，這些后備人才大多直接從"校門"進(jìn)"院門"，雖然法律理論知識(shí)相對(duì)扎實(shí)，但是由于對(duì)基層社會(huì)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)鄉(xiāng)言鄉(xiāng)語、風(fēng)土人情缺乏充分的了解，不擅于在復(fù)雜的基層社會(huì)環(huán)境中處理各種糾紛，以致在辦案實(shí)踐中困惑重重。針對(duì)這樣一個(gè)較為特殊的法官群體，如果繼續(xù)采用原有的以法律知識(shí)為主要內(nèi)容的培訓(xùn)方式，將難以達(dá)到理想的效果。筆者從自身經(jīng)歷和體驗(yàn)出發(fā)，采用實(shí)證分析的模式，分析得出法官適用法律是否能達(dá)到好的社會(huì)效果，很多時(shí)候離不開法律之外的理念、知識(shí)、技能等，進(jìn)而提出我國(guó)法官培訓(xùn)的改革和發(fā)展除了強(qiáng)化和改進(jìn)現(xiàn)有的、以法律為中心的培訓(xùn)之外，還應(yīng)該著眼于法律之外。
以下正文：
引 言
"徒善不足以為政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，處于和諧社會(huì)語境下集自然人、社會(huì)人、政治人、司法者諸多角色于一體的法官，作為"人"的因素，在"法"的"推行"過程中無疑起著不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素質(zhì)的形成和提高離不開"后天"的教育和培養(yǎng)。不可否認(rèn)，我國(guó)的法學(xué)教育培養(yǎng)了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教學(xué)理念，抑或囿于"捉襟見肘"的教學(xué)條件 ，現(xiàn)代法學(xué)院"生產(chǎn)"的畢業(yè)生在與基層司法實(shí)踐結(jié)合過程中，出現(xiàn)了某些知識(shí)的"不對(duì)路"與"短板"現(xiàn)象。同樣，當(dāng)前的法官培訓(xùn)亦存在類似的問題，其培訓(xùn)的內(nèi)容很大程度上不能滿足受訓(xùn)者的現(xiàn)實(shí)需求。法學(xué)院教育模式改革路在何方、路有多遠(yuǎn)不是本文探討的重點(diǎn)，筆者意在法學(xué)院教育"濤聲依舊"的情形下，針對(duì)性更強(qiáng)、目標(biāo)更明確、轉(zhuǎn)變更容易的法官培訓(xùn)必須"亡羊補(bǔ)牢"！
筆者作為一名基層一線初任法官 ，在直面紛至沓來的民事糾紛后，詫異于基層司法的特殊性和復(fù)雜性，深感自身應(yīng)對(duì)基層司法能力的薄弱，在經(jīng)歷一次又一次的打擊后，不得不承認(rèn)自己已經(jīng)陷入了一個(gè)困境--所學(xué)法律理論知識(shí)與基層司法實(shí)踐存在脫節(jié)，而基層司法實(shí)踐所需大量知識(shí)竟在法律之外。作為一名基層司法實(shí)務(wù)者，筆者認(rèn)為有必要從自身的親身經(jīng)歷和體驗(yàn)出發(fā)，以法官培訓(xùn)的內(nèi)容為視角，進(jìn)行力所能及的探索，期望能找到一條更適合我們成長(zhǎng)的培訓(xùn)之路，以解決現(xiàn)實(shí)中存在的問題，提高人民司法滿意度，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。這正是本文寫作的初衷。
一、一種獨(dú)特的成長(zhǎng)軌跡：法官培訓(xùn)之對(duì)象分析
"鐵打的法院，流水的法官"，在"你方唱罷我登場(chǎng)"的歷史舞臺(tái)上，隨著一大批經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官退休或退居二線，一批畢業(yè)于法學(xué)院的青年法官逐漸登上了審判舞臺(tái)，成為司法審判實(shí)踐中的主力軍。作為或即將作為當(dāng)今審判舞臺(tái)上的主角，我們有著較為獨(dú)特的成長(zhǎng)經(jīng)歷及背景。這樣一種與眾不同的成長(zhǎng)軌跡，是法官培訓(xùn)中不得不加以考慮的一個(gè)重要因素。
（一）"速成"經(jīng)歷
[材料一]：筆者的自身經(jīng)歷--八零后出生，法學(xué)碩士，一次性通過國(guó)家司法資格考試，畢業(yè)后通過公務(wù)員考試，成為外省某基層法院中的一員。在進(jìn)入法院工作約七個(gè)月后，參加國(guó)家法官學(xué)院組織的預(yù)備法官培訓(xùn)，培訓(xùn)期為七十天。培訓(xùn)結(jié)束后，即被任命為助理審判員，開始在人民法庭獨(dú)立辦案，獨(dú)自摸索各類民事案件的辦案思路，獨(dú)自面對(duì)形形的當(dāng)事人，成為一名實(shí)實(shí)在在的"速成法官" 。無獨(dú)有偶，近年來，在筆者所在的基層法院，筆者的上述經(jīng)歷不是特例，而是慣例。
與國(guó)外法官的成長(zhǎng)經(jīng)歷相比 ，你也許對(duì)目前的這種"速成法官"現(xiàn)象會(huì)很驚訝，抑或會(huì)對(duì)這種法官培育模式表示質(zhì)疑，甚至?xí)l責(zé)這種"揠苗助長(zhǎng)"的方式過于殘忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"實(shí)屬無奈之舉！
當(dāng)今中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾層出不窮，老百姓的法律意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)公平正義越來越渴望。同時(shí)，由于人們觀念的變化，原有的糾紛解決方式不再能夠很好地發(fā)揮作用，人們更多地選擇訴訟的方式來解決糾紛，于是各種矛盾糾紛如洪水般涌向法院，法院案件急劇上升。然而，法院的法官編制并未因案件的增多而作相應(yīng)比例的增加，加之許多老法官面臨退休，有些法官鑒于案件太多又以工作已滿三十年為由選擇提前退休，有些法官基于各種原因選擇離開法院。案多人少的矛盾已然成為困擾法院發(fā)展的一個(gè)尖銳的矛盾。為了緩解案多人少的矛盾，法院只好縮短法官的成長(zhǎng)過程，將新考入的法官后備人才盡早任命為法官，以解燃眉之急 。
（二）教育背景
目前，法官預(yù)備人才基本上均是通過公務(wù)員招考的方式，招用的各大院校的法學(xué)生。然而，從我國(guó)法律教育的實(shí)際情況來看，法學(xué)院教育灌輸給學(xué)生的是一種現(xiàn)代的西方的講規(guī)則重程序的法治理念，是一種如何運(yùn)用邏輯方法分析、適用法律的技巧。在課程設(shè)置上仍然過于看重書面知識(shí)，對(duì)于法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)不夠，理論有余，實(shí)踐性不足，存在"重知識(shí)輕技能，重理論輕實(shí)務(wù)"的傾向。因此，法學(xué)生擅長(zhǎng)于處理法律爭(zhēng)議，而不擅長(zhǎng)于解決糾紛，不擅長(zhǎng)于在復(fù)雜的熟人圈子里擺平各種關(guān)系。"在這個(gè)意義上，現(xiàn)代法學(xué)院生產(chǎn)的畢業(yè)生和知識(shí)，在’農(nóng)村’完全可能是揚(yáng)短避長(zhǎng)，大材小用。而從法律需求者和消費(fèi)者來看，這種法律知識(shí)和人才是一種欺騙他們的’水貨’" 。
（三）培訓(xùn)背景
從目前的初任法官培訓(xùn)來看，同樣存在"重理論輕實(shí)踐"的問題。由于時(shí)間、師資特別是培訓(xùn)理念等各方面的原因，法官培訓(xùn)依然側(cè)重于理論知識(shí)的進(jìn)一步加深，對(duì)于實(shí)務(wù)方面的知識(shí)講授較少，因此也只是在一定程度上提高受訓(xùn)者的法律分析和適用能力，對(duì)于司法實(shí)踐特別是基層司法實(shí)務(wù)亟需的知識(shí)獲得和經(jīng)驗(yàn)方法、司法技能的培養(yǎng)，所起作用不大。從筆者參加的國(guó)家法官學(xué)院組織的預(yù)備法官培訓(xùn)來看，也是以高等學(xué)府的教授和知名法學(xué)理論家進(jìn)行法學(xué)知識(shí)的傳授及最高法院學(xué)者型法官對(duì)新頒布的法律、法規(guī)等"司法解
釋式"的講述為主，真正涉及到司法實(shí)務(wù)中的司法技能、司法方法的課程較少。
二、來自實(shí)踐中的困惑：基層司法凸顯法律"內(nèi)""外"之"足"與"不足"
從上一部分的分析可知，我們所接受的教育及法官培訓(xùn)，再加上速成經(jīng)歷，致使我們即使"三證" 齊全，法律知識(shí)充足，法律思維敏捷，然當(dāng)我們真正成為一名初任法官，置身于基層司法實(shí)踐之中，處于化解矛盾糾紛的最前沿時(shí)，在實(shí)踐的檢驗(yàn)中頻現(xiàn)的各種"水土不服"現(xiàn)象，暴露出的最主要的問題即是：法律理論知識(shí)相對(duì)充足，而法律之外的知識(shí)、能力、技巧卻相當(dāng)欠缺。
"水土不服"之一：工商、陌生人社會(huì)vs農(nóng)業(yè)、熟人社會(huì)
"現(xiàn)代法律在很大程度上主要適用于城市社會(huì)、工商社會(huì)、陌生人社會(huì)" 。其關(guān)注的主要是商業(yè)社會(huì)和城市生活，即使打著公民權(quán)利普遍性的口號(hào)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)都在一定程度上是現(xiàn)代法律的"不入之地" 。同樣，現(xiàn)代法學(xué)是附著于工商經(jīng)濟(jì)和市民生活的；現(xiàn)代法學(xué)教育所傳授的知識(shí)和技能也基本上是這一經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)生活的產(chǎn)物。法學(xué)院內(nèi)開設(shè)的所謂最前沿的課程，在很大程度上不是為了中國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)的生活秩序準(zhǔn)備的，而更多是為了大都市的生活甚至是為了即將到來的更為開放的中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的生活秩序準(zhǔn)備的。
而中國(guó)有60%以上的人口生活在具有文化傳統(tǒng)活化石之稱的鄉(xiāng)村社會(huì)，這是一個(gè)以血緣、地緣為基礎(chǔ)形成的"低頭不見抬頭見的熟人社會(huì)"，村民生于斯，長(zhǎng)于斯，受傳統(tǒng)文化的熏染，鄉(xiāng)村社會(huì)人們的思維方式、行為習(xí)慣與工商社會(huì)、陌生人社會(huì)、契約社會(huì)有著根本性的不同。這就決定了鄉(xiāng)村社會(huì)的司法具有其特殊的運(yùn)作規(guī)律。
從法學(xué)院學(xué)成歸來的學(xué)生熟悉的是工商社會(huì)、陌生人社會(huì)的游戲規(guī)則和思維方式，對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)、熟人社會(huì)的行為習(xí)慣、內(nèi)部規(guī)則知之甚少。當(dāng)其套用主要適用于陌生人社會(huì)的現(xiàn)代法律來解決與之有著顯著區(qū)別的熟人社會(huì)的糾紛時(shí)，必然出現(xiàn)"水土不服"的癥狀。正如蘇力先生所言："這種知識(shí)（指學(xué)自法學(xué)院的現(xiàn)代法律知識(shí)，筆者注）對(duì)目前中國(guó)的廣大農(nóng)村--或更準(zhǔn)確地說對(duì)工商經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地區(qū)--并不對(duì)路" 。
"水土不服"之二：格式化的規(guī)則之治vs本土化的糾紛解決機(jī)制
[材料二]：原告與被告的父親是多年的好友。20__年4月，被告父親突患疾病，在得知好友急需救命錢后，原告毫不猶豫將自己多年的積蓄10萬元借給好友治病，然被告父親仍不幸去世。后因被告不愿歸還該10萬元，原告將其告上法庭。開庭時(shí)，原告認(rèn)為，父?jìng)舆€，天經(jīng)地義，其為朋友慷慨解囊，重情誼，講義氣；被告則表示，該10萬元系其父親所借，其父親去世時(shí)未留下任何遺產(chǎn)，其不具償還義務(wù)。經(jīng)查，被告父親去世時(shí)確實(shí)未留下遺產(chǎn)。對(duì)于此案，承辦法官 有些不知所措，如果嚴(yán)格按照法律判決，原告好心借出的10萬元將難獲支持，然而此種判決在情理上很難說得過去 。
透過現(xiàn)象看本質(zhì)，本案所反映的是基層司法實(shí)踐中一個(gè)不可回避的問題，即面對(duì)當(dāng)事人要求合理不合法或是合法不合理時(shí)，法官怎么辦？是嚴(yán)格實(shí)行格式化的規(guī)則之治還是尋求一種本土化的糾紛解決機(jī)制？抑或在兩者之間尋求一種平衡？
若按照我們所學(xué)的現(xiàn)代司法理念，我們應(yīng)該注重法律推理過程的邏輯整合性，以及對(duì)非理性因素的排他性，把所有的問題納入法律規(guī)則的調(diào)整范圍，嚴(yán)格按照制定法規(guī)則處理司法問題，保持中立性，做法律的忠實(shí)衛(wèi)士，不能違背或逾越法律的規(guī)定，即實(shí)行嚴(yán)格的格式化的規(guī)則之治。
然而，在中國(guó)廣大的鄉(xiāng)土社會(huì)，這種格式化的規(guī)則之治施展的現(xiàn)實(shí)條件還是匱乏的。由于經(jīng)濟(jì)文化較為落后，廣大鄉(xiāng)民訴訟能力低下，偶爾發(fā)生的沖突把他們帶到了他們所不熟悉的法律面前，現(xiàn)代司法理念所注重的司法權(quán)利、司法義務(wù)、證據(jù)規(guī)則、程序公正甚至法律規(guī)定等，都不是他們所關(guān)注的對(duì)象。他們將糾紛訴諸法律，期待獲得的既不是一紙威嚴(yán)的、冰冷的、嚴(yán)格依據(jù)法律做出的判決書，也不是法律規(guī)則之治下彰顯現(xiàn)代司法理念的單純的程序正義和效率價(jià)值，而是對(duì)糾紛本身徹底的解決以及糾紛的處理結(jié)果是否符合實(shí)質(zhì)正義，是否符合他們?cè)谏钪姓J(rèn)定的本土化的某種"人情正義"觀。
"水土不服"表現(xiàn)之三：法言法語vs鄉(xiāng)言土語
[材料三]：原告與被告系前后鄰居，十年前在村委會(huì)的組織下簽訂協(xié)議，對(duì)界址及公共通道進(jìn)行約定。然被告一直認(rèn)為村委會(huì)在簽訂協(xié)議中偏袒原告，于是在公共通道上堆放雜物，進(jìn)而引起糾紛。該案是筆者辦的第一個(gè)案件，為此筆者制定了詳細(xì)的庭審提綱，開庭時(shí)嚴(yán)格按照正規(guī)的庭審流程，使用標(biāo)準(zhǔn)的法言法語。在涉及到協(xié)議中諸多所謂的"術(shù)語" 時(shí)，筆者為弄清其準(zhǔn)確含義，進(jìn)行了較為詳細(xì)的詢問。然而，庭審結(jié)束后，原告即到庭長(zhǎng)處"告狀"，說"這個(gè)法官文縐縐的，開庭規(guī)矩特別多，不是本地人，不懂本地話，她說的話我聽不懂，我說的話她聽不懂，連基本的常識(shí)都要問，我要求換人"。
司法離不開語言，語言能力或藝術(shù)是做法官的必備素質(zhì)。法律語言具有簡(jiǎn)潔、剛硬、冷靜、確切、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)忍攸c(diǎn)，現(xiàn)代司法要求法官要善于使用法言法語，準(zhǔn)確表達(dá)司法意旨。
但是基層法官所處的社會(huì)環(huán)境，其經(jīng)濟(jì)和文化背景與現(xiàn)代社會(huì)生活存在差距，許多村民聽不懂法言法語，那些高度抽象、概括的法言法語對(duì)他們來說無異于外文，他們所熟悉的是那些流行于鄉(xiāng)間、簡(jiǎn)單、明了、生動(dòng)活潑的鄉(xiāng)言土語。
在這種情況下，如果我們依然按照現(xiàn)代司法的要求，用所學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)的法言法語與之交流，必然難以達(dá)到有效的司法效果，有時(shí)反而會(huì)造成誤解和反感。從筆者在上述案例中"費(fèi)力不討好"的經(jīng)歷即可發(fā)現(xiàn)，法言法語在鄉(xiāng)土社會(huì)受到"排擠"，其空間被鄉(xiāng)言土語"占據(jù)"，"司法者"與"被司法者"之間語言的不暢是阻擋糾紛解決的一道不可忽視的障礙。
"水土不服"表現(xiàn)之四：法律理論知識(shí)的充足vs地方性知識(shí)的缺乏
[材料四]：原、被告系同村村民。清明節(jié)，原告準(zhǔn)備好紙錢前往祖墳祭祖，為抄近路即從被告房屋滴水坡上穿過，正好被被告看見，被告上前與之理論，雙方就此發(fā)生口角，進(jìn)而被告毆打原告。打斗中，原告受傷，花費(fèi)不少醫(yī)療費(fèi)。承辦此案后，筆者與書記員到糾紛現(xiàn)場(chǎng)勘查，并組織雙方調(diào)解。調(diào)解時(shí)，被告一再?gòu)?qiáng)調(diào)原告燒紙錢不該走其滴水坡，對(duì)此原告似乎亦感理虧，筆者不太理解，詢問書記員才知，在當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣中，燒紙錢走他人房屋滴水坡會(huì)給他人帶來晦氣，原告犯此大忌，引起此次糾紛。了解了該案的癥結(jié)后，筆者提出了當(dāng)?shù)厝溯^為認(rèn)可的解決方案：被告賠償原告的醫(yī)藥費(fèi)，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦氣。原、被告對(duì)此方案均欣然接受。
該案是一起普通的人身損害賠償案件，相關(guān)的法律規(guī)定及賠償標(biāo)準(zhǔn)，筆者都很熟悉。對(duì)于此類賠償案件，筆者甚至可以當(dāng)場(chǎng)將賠償數(shù)額準(zhǔn)確無誤地計(jì)算出來。
然而，在農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)中，特定人群在長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活中形成的習(xí)慣、習(xí)俗，禮節(jié)、儀式，輿論、禁忌，鄉(xiāng)規(guī)民約，宗教戒律等，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，生生不息，在人們心目中潛移默化 ，深深扎根。這些長(zhǎng)期沉淀下來的"內(nèi)部規(guī)則"已經(jīng)內(nèi)化為一種地方性知識(shí)，為生活在其中的人們所了解、所認(rèn)可、所遵從。相反，那些通過普法宣傳，自上而下灌輸給鄉(xiāng)民的制定法，雖然在鄉(xiāng)間起到一定作用，但遠(yuǎn)未內(nèi)化為鄉(xiāng)民的自覺行動(dòng)。因此，事實(shí)上在鄉(xiāng)民心中起到維系社會(huì)秩序的主要不是制定法，而是"內(nèi)部規(guī)則"。
從實(shí)踐情況來看，在廣大農(nóng)村，深處鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛當(dāng)事人，提交給法官的糾紛，大多是由于生活或生產(chǎn)上的瑣事形成，看似很簡(jiǎn)單，一般不存在適用法律上的疑難問題，但由于它們大多發(fā)生在熟人甚至親人之間，展現(xiàn)給外人看得到的爭(zhēng)議也許只是冰山一角，冰山之下往往是復(fù)雜的、強(qiáng)大的、不為外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到這個(gè)背景，找不到解決糾紛的關(guān)鍵所在，采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的法律形式主義方法，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)將當(dāng)下案件事實(shí)置于一般抽象的法律規(guī)范之下，依邏輯三段論推理推導(dǎo)出法律判斷結(jié)果，是不可能一勞永逸地解決好問題的。上述案例，筆者由于不了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，不理解被告毆打原告的行為，也意識(shí)不到原告在此次糾紛中亦存在一定過錯(cuò)，若在此基礎(chǔ)上作出判決，其判決本身都不一定正確，更談不上徹底解決該糾紛了。
因此，在基層司法中，地方性知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方法在一定意義上比普遍性法律知識(shí)和邏輯方法更為重要，而這些恰恰正是法學(xué)院畢業(yè)的青年法官所欠缺的。
三、著眼法律之外：一種基于"短板原理" 的培訓(xùn)思路
基層司法實(shí)踐中出現(xiàn)的"水土不服"，暴露出我們自身存在的"短板"，這些"短板"的存在限制了我們司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必須將"短板"加長(zhǎng)，才能增長(zhǎng)我們?yōu)槊袼痉ǖ?能量"。然而，從目前來看，加長(zhǎng)"短板"最好、最快的方式是開展針對(duì)性的法官培訓(xùn) 。對(duì)于"短板"的具體情況，前文已有詳細(xì)的論述，不在于我們法律知識(shí)的缺乏，探其實(shí)質(zhì)，問題更多地表現(xiàn)在法律之外。古詩(shī)曰："汝果欲學(xué)詩(shī)，功夫在詩(shī)外"，面對(duì)農(nóng)村的具體情況，基層法官在處理案件、調(diào)處糾紛時(shí)，很多時(shí)候也應(yīng)是"汝果欲聽訟，功夫在法外"。因此，我們要長(zhǎng)"短板"、補(bǔ)"窟窿"，功夫亦應(yīng)在法律之外 。
（一）通過培訓(xùn)讓其對(duì)所處之司法環(huán)境有所了解
中國(guó)社會(huì)的基層是鄉(xiāng)土性的 。鄉(xiāng)土社會(huì)的生活富于地方性，長(zhǎng)期生活于此的人們之間十分熟悉，有自身特定的思維方式、行為習(xí)慣、處事規(guī)則，是一個(gè)沒有陌生人的社會(huì)。這是基層法官所處的特殊司法環(huán)境和社會(huì)背景。
作為基層法官預(yù)備人才主要來源的法學(xué)院校的學(xué)生，在中國(guó)現(xiàn)有的教育體制下，大多在小學(xué)、初中、高中、大學(xué)均處于相對(duì)封閉的環(huán)境中，對(duì)中國(guó)國(guó)情特別是基層社會(huì)的情況，在很大程度上缺乏足夠的了解；其所受的現(xiàn)代法學(xué)教育，亦因其教育和理論研究的特點(diǎn)，所傳授的知識(shí)和技能基本是針對(duì)工商經(jīng)濟(jì)、陌生人社會(huì)的，與現(xiàn)今基層社會(huì)司法環(huán)境存在不契合。
社會(huì)穩(wěn)定需要司法保障，司法權(quán)的行使也需要民眾的理解和支持，置身于現(xiàn)實(shí)社會(huì)進(jìn)行司法的基層法官與社會(huì)的聯(lián)系最為直接、密切，若脫離社會(huì)、脫離客觀的司法環(huán)境、遠(yuǎn)離民眾，會(huì)使基層法官失去安身立命之本。法律不能孤獨(dú)的自我存在，司法不能在自己劃定的圈內(nèi)跑，脫離現(xiàn)實(shí)看法律就會(huì)"不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中"。有時(shí)候需要跳出法律，回歸生活去解決法律問題，否則不但傷害了社會(huì)，反過來也傷害了法律自己。
因此，法官的培訓(xùn)制度對(duì)這些"后備"法官必須有國(guó)情、社情、民意教育的內(nèi)容，讓其靜下心來了解其所處的社會(huì)背景，進(jìn)而理解處于此種社會(huì)背景下的人和事；讓其沉下氣來讀懂其所處的司法環(huán)境，進(jìn)而把握基于此種司法環(huán)境而出現(xiàn)的獨(dú)特的司法規(guī)律。只有掌握了國(guó)情，才會(huì)有開放性的視野，樹立大局意識(shí)，克服辦案的狹隘性、片面性；掌握了社情，才不會(huì)眼中只有法律，一葉障目，不見泰山；掌握了民意，才知道應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)什么，建設(shè)什么，改進(jìn)什么。
（二）通過培訓(xùn)讓其對(duì)司法理念進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整
法官，作為國(guó)家法律的忠實(shí)執(zhí)行者，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，即必須依規(guī)則而審案。同時(shí)，法官也是社會(huì)糾紛的裁判者，他必須依照符合社會(huì)公平正義的理念解決糾紛。
"基層社會(huì)、特別是廣大農(nóng)村社會(huì)是具有豐富個(gè)性的、尚未格式化的并因此難以以規(guī)則化方式處理的現(xiàn)實(shí)世界。面對(duì)這樣一個(gè)世界，法官或法院必須實(shí)際地解決問題，否則他/她或它就喪失了作為糾紛解決者或機(jī)構(gòu)而存在的理由。" 作為基層法官我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，在目前，要在深處于鄉(xiāng)土社會(huì)之中的基層社會(huì)，實(shí)行現(xiàn)代嚴(yán)格意義上的規(guī)則之治，顯然是脫離中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的美好幻想。如果僅僅熟悉法律，機(jī)械教條地"嚴(yán)格"依法辦事，不僅不能定紛止?fàn)帲疫€會(huì)激化矛盾，甚至出現(xiàn)十分嚴(yán)重的不利后果。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的語境下，民事糾紛的裁判最重要的在于"案結(jié)事了"，人民法院的主要職能應(yīng)當(dāng)是"化解社會(huì)矛盾和糾紛"。正如卡多佐所言，"法律的最終目的是社會(huì)福利" 。通過判決來強(qiáng)化法治的權(quán)威固然重要，但能夠?qū)⒓m紛和沖突的隱患予以消除，使得人與人之間的相處更加和睦、友愛，社會(huì)秩序穩(wěn)定和諧才是更重要的。
法學(xué)院出身的法官，崇尚現(xiàn)代司法理念，信仰格式化的規(guī)則之治，認(rèn)為"法官是法律世界的國(guó)王，除了法律沒有別的上司"。要讓其重識(shí)并調(diào)整司法理念，在法官培訓(xùn)中，必須讓其充分了解并理解在基層社會(huì)中，法律不是萬能的，一個(gè)看上去嚴(yán)格依法簡(jiǎn)單容易的判決，往往只是起了一種止痛片的作用，一個(gè)依據(jù)規(guī)則推理做出的判決有時(shí)候只是表面上排除了沖突的社會(huì)障礙，卻很難消除當(dāng)事人之間的心理對(duì)抗。只有認(rèn)識(shí)到格式化的規(guī)則之治存在的局限性，其才不至于糾結(jié)于是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)則之治還是應(yīng)當(dāng)屈服于糾紛解決機(jī)制這一問題本身，而是積極地在各種利益沖突中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，在司法救濟(jì)的廣度和深度之間尋求一個(gè)和諧點(diǎn)，在發(fā)揮法官主觀性和當(dāng)事人能動(dòng)性之間尋找互動(dòng)點(diǎn)，從而在解決糾紛與嚴(yán)格規(guī)則之治的不協(xié)調(diào)之間艱難的進(jìn)行平衡與突破，尋求表面上的合法與實(shí)質(zhì)上的合情合理，以達(dá)到解紛止?fàn)?，息事寧人的效果?/p>
在法官培訓(xùn)中，除了要讓法官認(rèn)識(shí)到法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一的重要性外，亦應(yīng)當(dāng)讓其了解并學(xué)習(xí)如何在規(guī)則之治與糾紛解決間達(dá)成一種平衡。不可否認(rèn)，這種極具智慧的"平衡術(shù)"離不開實(shí)踐的摸索與總結(jié)，然而，如果能夠通過培訓(xùn)這一方式，讓初任法官"站在前人的肩膀上"，學(xué)習(xí)他人來自實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，縮短自我摸索的時(shí)間，從而以更清晰的思路、更積極的狀態(tài)投入基層司法實(shí)踐，何樂而不為？
（三）通過培訓(xùn)讓其司法語言能力逐步提升
司法語言包括司法口語和司法書面語。司法語言可能是法官最自信、也是培訓(xùn)中最容易忽視的一個(gè)方面，但是其重要性不言而喻，從現(xiàn)狀來看也有開展的必要。
司法口語貫穿于法官整個(gè)審判活動(dòng)之中。作為基層法官，其所處的司法環(huán)境決定其在司法過程中語言模式必須遷就當(dāng)事人。因?yàn)槲覀儾荒軓?qiáng)求常年生活在鄉(xiāng)村中的糾紛當(dāng)事人短時(shí)間內(nèi)熟知并適應(yīng)現(xiàn)代司法中的法言法語，唯一能做的是作為基層司法者的我們改變自己的語言模式，用基層民眾最熟悉的鄉(xiāng)言土語來詮釋法言法語的準(zhǔn)確內(nèi)涵。只有這樣，我們才能開始真正的有效交流，進(jìn)而拉近彼此的距離，朝著有利糾紛解決的方向邁進(jìn)。然而，由于各種原因 ，老百姓最熟悉的鄉(xiāng)言土語，我們也許并不熟知，要想盡快掌握，培訓(xùn)是最好的方式。
司法書面語主要體現(xiàn)在裁判文書的制作上。法官的很大一部分工作最終都以文書的形式表現(xiàn)出來，只有表達(dá)準(zhǔn)確、說理透徹的文書才可能達(dá)到服判息訟的效果。一份精彩的裁判文書可能只解決一個(gè)案件，但是一份矛盾的或是說理不清的裁判文書則會(huì)極大地?fù)p害司法的權(quán)威和公信力。因此，裁判文書的書寫能力的培養(yǎng)應(yīng)該引起足夠重視。
（四）通過培訓(xùn)讓其司法相關(guān)知識(shí)有所充實(shí)
司法所需的知識(shí)是一種綜 合性的知識(shí)，它不僅僅是法條和程序，至少還應(yīng)包括地方性知識(shí)和與案件相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)。
在農(nóng)村基層社會(huì)，由于各地地理、人文環(huán)境的不同，經(jīng)濟(jì)交往的缺乏，"十里不同風(fēng)，百里不同俗"的情況很普遍。大量農(nóng)村村民并不知道國(guó)家制定法的真實(shí)內(nèi)涵，也"懶得去了解"，從而導(dǎo)致在內(nèi)心上仍接受和喜歡用土辦法、老辦法、老習(xí)慣來解決問題。因此，基層法官在案件審理中，除了要具備扎實(shí)的法律知識(shí)功底外，還應(yīng)熟知在當(dāng)?shù)乇秽l(xiāng)民普遍接受的、一定程度上起著規(guī)范社會(huì)秩序作用的"內(nèi)部規(guī)則"、風(fēng)俗習(xí)慣、"生活邏輯"等地方性知識(shí)。法官如果不了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，縱然有"鋒利"的法律武器，也可能四處碰壁，寸步難行。地方性知識(shí)的培訓(xùn)可以讓法官及時(shí)認(rèn)識(shí)到地方特點(diǎn)的客觀存在，并盡快了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、人情世故，進(jìn)而主動(dòng)去思考國(guó)家統(tǒng)一的法律如何與地方特色銜接起來，達(dá)到徹底化解糾紛的目的。
同時(shí)，法官辦案還需要有與案件相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的支持和啟發(fā)。法官相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的欠缺很容易被當(dāng)事人的表述所迷惑，也極易降低當(dāng)事人的信任度，從而可能使案件的處理復(fù)雜化。法官只有對(duì)于自己審判的一些相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)有初步的了解，才能從更全面的角度，宏觀地思考問題。當(dāng)然，達(dá)到這一目標(biāo)還需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展。在現(xiàn)階段的法官培訓(xùn)中，可以對(duì)于一些必要的知識(shí)進(jìn)行歸納并開展針對(duì)性的培訓(xùn)，比如財(cái)政稅務(wù)、金融管理、工程建設(shè)、工商經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)傳媒、生物基因、物理化學(xué)等。
日前，省政府辦公廳發(fā)出關(guān)于《四川省“十二五”社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃》的通知，標(biāo)志著我省關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新的“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃正式出臺(tái)。這不但是我省首次，在全國(guó)也很少見?！兑?guī)劃》出臺(tái)的背景究竟是什么？當(dāng)下，社會(huì)管理創(chuàng)新究竟怎么“創(chuàng)”，怎么“新”？在這場(chǎng)變革中，我省基層社會(huì)管理層面將面臨哪些挑戰(zhàn)？本刊就此專訪了西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)陳光。
社會(huì)建設(shè)的相對(duì)滯后，已經(jīng)成為制約中國(guó)社會(huì)健康發(fā)展的瓶頸
記者：請(qǐng)問，當(dāng)前，為什么如此強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新？我們的社會(huì)管理究竟存在什么問題？
陳光：四川和全國(guó)一樣，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于工業(yè)化和現(xiàn)代化中期，這個(gè)時(shí)期的顯著特點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來利益格局的重大調(diào)整，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，城鎮(zhèn)化帶來人口的大量流動(dòng)，改革開放生發(fā)人們動(dòng)機(jī)和行為的多元取向；同時(shí)，與之相適應(yīng)的社會(huì)建設(shè)卻相對(duì)滯后，傳統(tǒng)社會(huì)管理格局不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，于是出現(xiàn)一系列影響社會(huì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，這些在今天已經(jīng)成為制約中國(guó)社會(huì)健康發(fā)展的瓶頸。所以，最近幾年，從中央到地方，都如此強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新，有規(guī)劃，有組織，有部署，有試點(diǎn)等。而社會(huì)管理創(chuàng)新，就是針對(duì)新問題和新挑戰(zhàn)，在社會(huì)管理體制機(jī)制和管理方法有所改變的過程。
我國(guó)社會(huì)秩序建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)，現(xiàn)在面臨的問題有以下幾個(gè)方面：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局尚未形成；二是維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，包括科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制尚不健全；三是流動(dòng)人口和特殊人群管理和服務(wù)還不到位；四是基層社會(huì)管理和公共服務(wù)體系還不完善；五是食品藥品、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、應(yīng)急管理等公共安全體系尚需加強(qiáng)；六是非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織管理還沒有大的突破；七是虛擬社會(huì)的管理水平還有待提升等。
創(chuàng)新社會(huì)管理最根本的著力點(diǎn)是解決好民生問題
記者：您認(rèn)為社會(huì)管理創(chuàng)新要解決的核心問題是什么？
陳光：社會(huì)管理本質(zhì)上是對(duì)人的管理和服務(wù)。社會(huì)管理創(chuàng)新，要解決的核心問題是民生問題?！吧鐣?huì)問題”是需要加強(qiáng)管理的起因，但不是社會(huì)管理的目的。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理最根本的著力點(diǎn)是解決好民生問題。如果說在30年前，主要的民生問題是人民群眾的衣食飽暖問題，那么在今天，最主要的民生問題是政府為主提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的不足量和不公平的問題。因此，要把保障和改善民生作為全部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決好教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等突出的民生問題；要加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步相統(tǒng)一；要進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)。只有堅(jiān)持共同富裕，共享發(fā)展成果的奮斗目標(biāo)，才能維護(hù)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體和諧，才能從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目的。
記者：在當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)背景下，社會(huì)管理創(chuàng)新給我們四川帶來了怎樣的考驗(yàn)？比如機(jī)制的創(chuàng)新、法律政策、方法手段等。
陳光：社會(huì)管理創(chuàng)新是四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中必須面對(duì)的重大課題。社會(huì)管理創(chuàng)新給我們四川的發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，一是我省經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)突破2萬億，社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化；二是城鎮(zhèn)化與天府新區(qū)建設(shè)帶來大量人口遷移和聚集，公共服務(wù)任務(wù)艱巨；三是我省多民族地區(qū)較集中，發(fā)展與穩(wěn)定問題突出。我們需要做出如下應(yīng)對(duì)：一是在管理機(jī)制上有所創(chuàng)新，建立健全社會(huì)管理創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口、特殊人群、“兩新”組織的服務(wù)管理，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)和特殊行業(yè)場(chǎng)所的綜合治理。二是強(qiáng)化基層組織建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理重心向基層組織轉(zhuǎn)移，完善覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)管理和服務(wù)體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。健全社區(qū)居民自治制度，推進(jìn)社區(qū)居民依法民主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。三是堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。引導(dǎo)非政府組織健康有序發(fā)展，提高非政府組織服務(wù)社會(huì)的水平。四是深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)，研究探討社會(huì)管理立法工作；五是深入開展社會(huì)治安綜合治理工作，高度重視藏區(qū)維穩(wěn)工作，確保大局穩(wěn)定；六是做好網(wǎng)絡(luò)輿情的管理工作。
要像重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，更加重視社會(huì)建設(shè)
記者：這場(chǎng)變革的最終執(zhí)行者是基層官員，那么，它對(duì)我們地方官員提出了哪些挑戰(zhàn)？他們應(yīng)該從哪些方面提高素質(zhì)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的問題？
陳光：社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中的變革，我們的地方官員必須適應(yīng)這一挑戰(zhàn)。一在觀念上，要像重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，更加重視社會(huì)建設(shè)，要改變社會(huì)管理就是“維穩(wěn)”的觀念，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理創(chuàng)造有利條件；二在組織上，要形成強(qiáng)有力的與社會(huì)互動(dòng)的管理體制；三在技能上，要像改革開放初期學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、八九十年代學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，學(xué)習(xí)社會(huì)管理的技能和操作辦法，懂得社會(huì)動(dòng)員、政策宣導(dǎo)、群體對(duì)話、危機(jī)應(yīng)對(duì)、信息處理、政務(wù)公關(guān)等技能，更好地適應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。
記者：我們一直講創(chuàng)新，創(chuàng)新是不是繼承傳統(tǒng)的繼續(xù)創(chuàng)新？傳統(tǒng)的管理體系當(dāng)中哪些價(jià)值還是值得堅(jiān)持的？
陳光：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須從我國(guó)我省實(shí)際出發(fā)，走自己的路，正確處理發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系，絕不是全盤否定過去，另搞一套。傳統(tǒng)管理體系中的強(qiáng)有力的黨委領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)清晰的政府主體是必須堅(jiān)持的。同時(shí)，要通過完善、改善黨委領(lǐng)導(dǎo)來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過發(fā)揮社會(huì)力量作用和公眾參與來體現(xiàn)政府的主體作用。
記者：我省曾經(jīng)因“大調(diào)解”等工作走在全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的前列，請(qǐng)問陳院長(zhǎng)，我省在社會(huì)管理創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)，有哪些方面值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)？在哪些方面還需要突破和加強(qiáng)？
陳光：近幾年我省在學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃、民族地區(qū)教育十年計(jì)劃、“兩基”工作、地方病治療、社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、藏區(qū)穩(wěn)定、“大調(diào)解”等工作中取得經(jīng)驗(yàn)，有的工作走在全國(guó)前列。未來我省社會(huì)管理創(chuàng)新需要加強(qiáng)的方向，一是管理主體向社會(huì)和公眾過渡，真正形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局；二是管理工作重心下移，面向重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、特殊行業(yè)和特殊群體，加強(qiáng)管理、服務(wù)與引導(dǎo)；三是在體制機(jī)制上有新的突破，繼續(xù)試點(diǎn)社會(huì)組織管理，完成社會(huì)管理相關(guān)立法工作；四是找準(zhǔn)新的工作載體。除了繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作外，天府新區(qū)建設(shè)也應(yīng)該成為社會(huì)建設(shè)新區(qū)。在創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理理念、政策體系、體制機(jī)制和手段方法方面，要努力建立健全社會(huì)服務(wù)管理，形成具有時(shí)代特征、西部特點(diǎn)、新區(qū)特色的社會(huì)服務(wù)管理新體系。
重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成、演變及傳播，避免由風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展和變化帶來的諸多衍生性的、新的社會(huì)問題和安全問題，防止社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與其它風(fēng)險(xiǎn)連鎖聯(lián)動(dòng)，對(duì)于在安全發(fā)展的背景下，更好地把握防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵要求，探索社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的新路徑、新舉措，提高安全保障的能力，有著積極的意義。
一、著力把握社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的來源特性，做好提前應(yīng)對(duì)。
有效防范化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，弄清并把握風(fēng)險(xiǎn)的來源及特性是基本前提。相對(duì)于一般性風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)涉及社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等等，來源更加多樣，構(gòu)成更為復(fù)雜，不確定性高。按照防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移、重心下沉的原則要求，對(duì)新出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)苗頭的來源和特性應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)、及早研判，及早報(bào)告。同時(shí)，做好相應(yīng)的預(yù)測(cè)、預(yù)判和預(yù)警工作，對(duì)能解決的風(fēng)險(xiǎn)問題，及時(shí)采取措施早處置、早解決，并對(duì)今后可能出現(xiàn)的類似問題做好預(yù)防和控制，從苗頭和萌芽著手，堅(jiān)持源頭化治理、分級(jí)分類管理、動(dòng)態(tài)模擬、應(yīng)急處置相結(jié)合，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要時(shí)間、重要場(chǎng)所、重要問題、重要關(guān)系做好綜合把握，推進(jìn)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解更加系統(tǒng)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化、深入化，既防止隱患累積疊加形成新的風(fēng)險(xiǎn)，又防止舊的風(fēng)險(xiǎn)積累積聚引發(fā)出新的隱患。
二、著力把握社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理，做好主動(dòng)應(yīng)對(duì)。
必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。就重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而言，現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)主要集中在以“控”為核心的“物防”和“技防”層面，以及加強(qiáng)應(yīng)急處突等來更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，被動(dòng)響應(yīng)多于主動(dòng)預(yù)防。在安全形勢(shì)不斷發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)深刻變化的背景下，特別是隨著新興風(fēng)險(xiǎn)的不斷涌現(xiàn)，應(yīng)更加需要重視風(fēng)險(xiǎn)的形成過程與生成機(jī)理，從宏觀防控政策完善與微觀風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源頭化解相結(jié)合的視野進(jìn)行整體把握，積極主動(dòng)地采取針對(duì)性的措施予以應(yīng)對(duì)，以最大限度地適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化，提高防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能動(dòng)性。
三、著力把握社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展演變，做好動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)。
與其他風(fēng)險(xiǎn)一樣，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展、演變的過程。防止因風(fēng)險(xiǎn)變化和轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生出新的風(fēng)險(xiǎn)問題，是有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的要求。這就需要對(duì)當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)存在的問題和矛盾進(jìn)行全面分析，仔細(xì)判別風(fēng)險(xiǎn)演化的重點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)與關(guān)鍵。同時(shí)，把傳統(tǒng)“三基”即基層、基礎(chǔ)、基本素質(zhì)與“新三基”即風(fēng)險(xiǎn)隱患為基點(diǎn)、行業(yè)領(lǐng)域?yàn)榛€、區(qū)域場(chǎng)域?yàn)榛久娼Y(jié)合起來，對(duì)一些形式上已得到解決的安全穩(wěn)定問題作好動(dòng)態(tài)跟蹤，對(duì)一些已排查而未得到處理的安全穩(wěn)定問題作好充分的防范準(zhǔn)備，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、“民間借貸”等一些潛在的隱患加強(qiáng)研判，從屬地與屬事相結(jié)合的角度，做好動(dòng)態(tài)監(jiān)管，完善風(fēng)險(xiǎn)的隔離和緩沖機(jī)制，構(gòu)建起全方位、立體化、多層次的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)防控架構(gòu)，防止引發(fā)新的安全事故。這樣，才能努力做到不讓小風(fēng)險(xiǎn)演化為大風(fēng)險(xiǎn)、不讓個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)演化為綜合風(fēng)險(xiǎn)，不讓局部風(fēng)險(xiǎn)演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不讓經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)演化為社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，不讓國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)演化為國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)。