時(shí)間：2023-08-11 17:17:59
導(dǎo)語(yǔ)：在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：民生 農(nóng)村社區(qū) 管理機(jī)制
黨的十報(bào)告指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重”，強(qiáng)調(diào)要求“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農(nóng)村，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)管理是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極有益探索。因此，完善和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制，是貫徹落實(shí)黨的十八精神，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，改善民生的重點(diǎn)課題。
推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和“三農(nóng)”格局的快速變革，農(nóng)村居民對(duì)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了更高的質(zhì)量要求。同時(shí)，農(nóng)村居民的主體意識(shí)、民利意識(shí)也日益增強(qiáng)，日益要求多渠道暢通的利益表達(dá)機(jī)制。大家不僅追求經(jīng)濟(jì)利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)和參與農(nóng)村社會(huì)管理。階層分化、訴求多元、社會(huì)流動(dòng)和信息流通加速，權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，使得農(nóng)村維穩(wěn)形勢(shì)日趨復(fù)雜，農(nóng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于我國(guó)在社會(huì)建設(shè)方面長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元化的影響，公共服務(wù)資源偏向集中于城市，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，社會(huì)建設(shè)滯后。在這種背景下，農(nóng)村社區(qū)作為推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)改革的新型農(nóng)村管理和服務(wù)形式由此順應(yīng)而生。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè);是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務(wù)功能的重要載體;是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的重要手段;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的重要措施。黨的十明確要求，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”?？梢?jiàn)，要貫徹落實(shí)黨的十精神，就必須積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善和創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。
農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言，指聚居在一定地域范圍內(nèi)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的農(nóng)村居民所組成的社會(huì)生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)比自然村更具有彈性的制度平臺(tái)，它圍繞如何形成新型社會(huì)共同體而構(gòu)建，注重通過(guò)整合資源、完善服務(wù)來(lái)提升人們的生活質(zhì)量、凝聚力和認(rèn)同感。農(nóng)村社區(qū)的理論基礎(chǔ)主要來(lái)源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法，引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及注重提高公共服務(wù)質(zhì)量。其特點(diǎn)包括：管理主體多元化。即在公共管理事務(wù)中不僅包括政府，還應(yīng)包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協(xié)調(diào)者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務(wù)及顧客導(dǎo)向的價(jià)值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政，而是以人為本的服務(wù)行政;公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引介。即政府可采用合同外包、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、憑單制等方式，鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，以降低成本及提高服務(wù)品質(zhì);采用授權(quán)或分權(quán)的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型組織;采納企業(yè)中常用的管理方法，包括全面質(zhì)量管理、成本-效益分析等，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)管理，提高工作效率;注重人力資源管理。
其實(shí)，黨的十報(bào)告中也蘊(yùn)含著新公共管理理論的精髓，并為發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)部分提出的，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，以及“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”?？梢?jiàn)，從黨的十報(bào)告精神、新公共管理理論的特點(diǎn)和農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵可以看出，農(nóng)村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)造性結(jié)合，是推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有效途徑。
我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的模式
由于我國(guó)目前仍處于農(nóng)村社區(qū)管理的探索階段，在政治經(jīng)濟(jì)文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分，目前我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中，“一村一社區(qū)”是指將村委會(huì)與農(nóng)村社區(qū)合二為一，即一個(gè)村委會(huì)就是農(nóng)村社區(qū);“一村多社區(qū)”是指在一個(gè)村委會(huì)內(nèi)設(shè)置多個(gè)社區(qū);“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個(gè)中心村，建立社區(qū)服務(wù)中心，涵蓋附近幾個(gè)村，非中心村的村民到中心村接受服務(wù)。從國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制形成中所扮演的角色來(lái)劃分，可以將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐分為“政府主導(dǎo)型”、“企業(yè)主導(dǎo)型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會(huì)互助型”五種模式。其中，“政府主導(dǎo)型”是指政府通過(guò)服務(wù)下鄉(xiāng)使其在農(nóng)村社區(qū)管理事務(wù)中居于主導(dǎo)地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“企業(yè)主導(dǎo)型”是指以實(shí)力雄厚的企業(yè)作為農(nóng)村社區(qū)管理產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團(tuán)為依托，發(fā)展“企業(yè)主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農(nóng)村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的一種模式。江蘇太倉(cāng)市即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)、社會(huì)互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎(chǔ)上，同時(shí)充分發(fā)揮出社會(huì)的協(xié)作力量，形成無(wú)縫隙管理和服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。
農(nóng)村社區(qū)有效管理實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索
（一）健全農(nóng)村社區(qū)管理組織體系
我國(guó)農(nóng)村地域相對(duì)廣大，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的管理組織體系構(gòu)建，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼?、市?chǎng)和社會(huì)三者在農(nóng)村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農(nóng)村社區(qū)管理的作用機(jī)制不同，選擇不同路徑的農(nóng)村社區(qū)管理方式，更好的完善農(nóng)村社區(qū)管理組織體系。具體而言，如果農(nóng)村當(dāng)?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后、區(qū)域內(nèi)自我管理能力比較差的地方，應(yīng)采用“政府主導(dǎo)”路徑。在采用“政府主導(dǎo)”路徑的模式下，必須強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委、政府將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門（包括：農(nóng)業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等），集中各自資源主動(dòng)將服務(wù)延伸到農(nóng)村，大幅度提高農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)水平。另外，可以借助共青團(tuán)、婦聯(lián)、媒體等社會(huì)公共組織，宣傳農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重大成果，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機(jī)制。如果農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，存在一些國(guó)家、省、市級(jí)的龍頭企業(yè)，并且企業(yè)自身已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)淖晕夜芾硭?，可以采取企業(yè)、政府、村委共建農(nóng)村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應(yīng)對(duì)企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導(dǎo)”，通過(guò)各種稅收減免和項(xiàng)目支持鼓勵(lì)企業(yè)大力對(duì)各種公共服務(wù)進(jìn)行投入，大幅提升企業(yè)所在地公共服務(wù)能力，通過(guò)各種“以企帶村 、村企合一”的管理思想，引導(dǎo)企業(yè)與社區(qū)融為一體，社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化，讓企業(yè)清楚的認(rèn)識(shí)社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天，社區(qū)居民的未來(lái)就是企業(yè)的未來(lái)，以此調(diào)動(dòng)企業(yè)更多的關(guān)注和投入公共服務(wù)。
（二）建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系
要大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村居民最核心、最現(xiàn)實(shí)的需求出發(fā)，以實(shí)際資源為基礎(chǔ)，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)分為輕重緩急事項(xiàng)，把直接改善農(nóng)村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過(guò)各種途徑，將服務(wù)項(xiàng)目推向農(nóng)村。以建設(shè)“社區(qū)綜合服務(wù)中心”為重點(diǎn)，完善各種便民的服務(wù)站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設(shè)施，同時(shí)設(shè)置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施，使得農(nóng)村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善，徹底解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)村社區(qū)居民看病、購(gòu)物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。
（三）建立農(nóng)村社區(qū)多元化投入機(jī)制
對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，必須結(jié)合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)，多元化投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制。一方面，明確公共財(cái)政作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主力軍，通過(guò)專項(xiàng)支出和轉(zhuǎn)移支付的方式，明確國(guó)家、省、市、縣各級(jí)財(cái)政對(duì)于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的保障范圍，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供基本的資金保障。另一方面，通過(guò)各種政策手段，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性，營(yíng)造全民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好氛圍，在此基礎(chǔ)上，挖掘和綜合利用社會(huì)各界資源，開(kāi)展村企結(jié)對(duì)、村校結(jié)對(duì)，采用合同外包、憑單制等方式，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來(lái)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)。
（四）完善農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督機(jī)制
任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監(jiān)督機(jī)制，治理監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)就在于體系中各主體的權(quán)、責(zé)、利的分配和平衡，在此基礎(chǔ)上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)制的正常、高效運(yùn)行。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督問(wèn)題，首先就是盡快完善農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民大會(huì)制度、各類工作專項(xiàng)制度、社區(qū)居民公約等，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升到制度建設(shè)層面，約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為，保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有序進(jìn)行。其次，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，設(shè)立專門的農(nóng)村社區(qū)信息公開(kāi)欄或網(wǎng)站，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各類信息（包括：項(xiàng)目、資金、管理人員等）迅速公開(kāi)，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的內(nèi)部耗損。要建立起農(nóng)村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎(chǔ)的規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。
（五）推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)管理人才引進(jìn)和培養(yǎng)
農(nóng)村社區(qū)管理，必須有一批業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村社區(qū)管理隊(duì)伍，農(nóng)村社區(qū)管理人員的綜合素質(zhì)會(huì)直接影響到農(nóng)村社區(qū)管理的效果，也會(huì)影響到居民對(duì)社區(qū)構(gòu)建的信任感和滿意度。所以，必須將農(nóng)村社區(qū)管理人才隊(duì)伍建設(shè)列為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)管理的重點(diǎn)工作來(lái)實(shí)施。首先，必須出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來(lái)工作，并保障其工作的自主性，使其充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。其次，完善農(nóng)村社區(qū)管理人員績(jī)效評(píng)價(jià)體系，選拔出一些優(yōu)秀的農(nóng)村社區(qū)管理人員，通過(guò)升遷和獎(jiǎng)勵(lì)渠道激勵(lì)他們更好地為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)。最后，各級(jí)黨?？舍槍?duì)農(nóng)村社區(qū)的管理工作中的技能需求，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要，定期對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，傳授一些管理中實(shí)用性的技能。
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；鄉(xiāng)村規(guī)劃；新方向
1 政府規(guī)劃與主旨的新轉(zhuǎn)變
首先鄉(xiāng)村社會(huì)作為比較獨(dú)特的群體，擁有較大封閉性，穩(wěn)定性以及傳統(tǒng)的承繼性，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念應(yīng)該基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也有別于現(xiàn)代城市的規(guī)劃，充分尊重村莊的“主導(dǎo)”性作用。
1.1 規(guī)劃主旨的改變
現(xiàn)在各個(gè)學(xué)科對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題的研究正在不斷推進(jìn)與升華，同時(shí)伴隨著鄉(xiāng)村問(wèn)題的不斷凸顯，研究方法逐漸由單一向多元化發(fā)展，同時(shí)鄉(xiāng)村土地承包責(zé)任制也引發(fā)了一系列農(nóng)村金融體制的改革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)?；卩l(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村研究，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨也隨之發(fā)生了巨大的改變，植入式的工程技術(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展要求以及發(fā)展方向。新時(shí)期的“生產(chǎn)發(fā)展、管理民主”的鄉(xiāng)村建設(shè)表明“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”已經(jīng)不再是單純的空口號(hào)，而是利用更多的第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)促進(jìn)更多的農(nóng)民就業(yè)。另外為了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該轉(zhuǎn)變用地理念，保持持之以恒的發(fā)展來(lái)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支撐能力。另外在生態(tài)環(huán)境上，要高度關(guān)注氣候的變化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響，從被動(dòng)的污染治理變?yōu)樽⒅刭Y源節(jié)約以及采取新能源的主動(dòng)保護(hù)；從歷史傳承上，保留鄉(xiāng)村特色的獨(dú)有發(fā)展，從而逐漸落實(shí)村莊的民宅空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、空間布局，從而促進(jìn)了空間心態(tài)以及建筑風(fēng)格與環(huán)境的協(xié)調(diào)共生。
1.2 轉(zhuǎn)向規(guī)劃態(tài)度
堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)禁任何形式的強(qiáng)迫主義與形式主義，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的根本舉措。另外，必須借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，緊跟國(guó)內(nèi)的形勢(shì)，鄉(xiāng)村的規(guī)劃與發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)態(tài)度上的根本轉(zhuǎn)變。第一要?jiǎng)?wù)是規(guī)劃人員的人文轉(zhuǎn)向，在充分理解鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，環(huán)境與資源等的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商的方式以協(xié)助者的身份參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展。注重鄉(xiāng)村公共空間的營(yíng)造，通過(guò)“駐村體驗(yàn)”式的深度調(diào)查，削減技術(shù)交流壁壘，培養(yǎng)對(duì)鄉(xiāng)村的深厚情感，從無(wú)靈魂的村莊材料中認(rèn)識(shí)有靈魂的、生動(dòng)的村莊肌體，為鄉(xiāng)村規(guī)劃注入人文氣息。村頭的水口林蔭樹(shù)下、村內(nèi)的場(chǎng)院與曬谷場(chǎng)、寺廟與祠堂、小集市等承載著鄉(xiāng)村自治管理、文化景觀、、商業(yè)休閑等特殊功能，彰顯著鄉(xiāng)村精神與特色風(fēng)貌，表達(dá)著鄉(xiāng)村最易識(shí)別和記憶的篇章，是鄉(xiāng)村“氣質(zhì)”之所在，是維系村民認(rèn)同感與歸宿感的精神領(lǐng)地之所在。
2 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃新模式的實(shí)現(xiàn)路徑
2.1 合理布局，突出特色
鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，首先基于合理的規(guī)劃。就是在城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，根據(jù)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，合理確定新鄉(xiāng)村綜合體的數(shù)量與規(guī)模，在布局的選擇上，既要考慮輻射范圍與能力，同時(shí)又要兼顧已經(jīng)建立的基礎(chǔ)。而且在建設(shè)模式上，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性與形貌的差異，新鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)模式必須因地制宜，同時(shí)重點(diǎn)在于對(duì)中心各項(xiàng)功能設(shè)施進(jìn)行配套與完善。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡量滿足周邊農(nóng)民的各項(xiàng)生產(chǎn)與綜合服務(wù)需求；在建設(shè)模式上，應(yīng)該做到能整體協(xié)調(diào)而且功能合理，除了體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色外還要對(duì)農(nóng)村住宅的特色予以保護(hù)。
2.2 多舉措籌資，從而保證資金充足
新鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)經(jīng)常面臨著資金短缺等問(wèn)題，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，以創(chuàng)新的思路籌集專項(xiàng)資金，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織與龍頭企業(yè)的作用，并且通過(guò)財(cái)政貼息與信貸支持等杠桿促進(jìn)新鄉(xiāng)村綜合體建設(shè)；并且通過(guò)加強(qiáng)龍頭企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的俄合作、新技術(shù)與新農(nóng)產(chǎn)品的引入等。多渠道的引入都可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排，提高資金的利用率與資金的整合效率。
2.3 創(chuàng)新體制，提升新農(nóng)村的綜合管理服務(wù)能力
1）根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，科學(xué)合理地確定其機(jī)構(gòu)及人員編制，改革、精簡(jiǎn)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。按照公共財(cái)政的要求框定政府職責(zé)，實(shí)行政企分開(kāi)、政社分開(kāi)。轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)功能，努力提高農(nóng)村行政管理效率和服務(wù)水平。
2）深化縣鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，探索建立覆蓋農(nóng)村的公共型財(cái)政新體制合理劃分縣、鎮(zhèn)（街）政府支出責(zé)任，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步把農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)財(cái)政支持范圍?？茖W(xué)界定鎮(zhèn)、村社會(huì)管理事權(quán)，把農(nóng)村社會(huì)管理支出納入財(cái)政預(yù)算安排。建立和完善農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力保障制度，逐步實(shí)施農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)由財(cái)政供給。積極籌集財(cái)政資金，繼續(xù)抓好農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助體系建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。建立激勵(lì)型財(cái)政制度，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入有效增長(zhǎng)。
3）深化農(nóng)村教育體制改革，建立以提高農(nóng)民及其子女綜合素質(zhì)為核心的教育新體制重點(diǎn)鞏固提高普及九年義務(wù)教育，擴(kuò)大高中階段教育，合理調(diào)整學(xué)校布局，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，優(yōu)化教師隊(duì)伍，提高辦學(xué)質(zhì)量。
4）進(jìn)一步明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，積極發(fā)展以土地入股為主要形式的股份合作社。積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)和管理方式，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理走上制度化、規(guī)范化、法制化軌道，避免集體資產(chǎn)的流失。依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的關(guān)系，逐步實(shí)行“村企分開(kāi)”、“村社分賬”，健全財(cái)務(wù)公開(kāi)、民主管理、審計(jì)監(jiān)督等各項(xiàng)制度。進(jìn)一步完善農(nóng)村股份合作制，通過(guò)量化資產(chǎn)、固化股權(quán)、出資購(gòu)股、合理流轉(zhuǎn)的辦法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2.4 建立生態(tài)型農(nóng)業(yè)社區(qū)
建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明，應(yīng)結(jié)合本村的實(shí)際，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過(guò)全面科學(xué)的規(guī)劃，選擇適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和模式發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個(gè)長(zhǎng)期和綜合的工作，由于市場(chǎng)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知有一個(gè)過(guò)程，其經(jīng)濟(jì)效益往往需要一定的時(shí)間方能顯現(xiàn)出來(lái)。
3 結(jié)語(yǔ)
基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要有一個(gè)全新的發(fā)展方向才能有助于我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)業(yè)的發(fā)展并不斷壯大。
參考文獻(xiàn)
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[2]葛丹東;華晨;;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向[J];浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版);2010年03期
[3]葛丹東;華晨；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向[J];浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)預(yù)印本;2010年03期
關(guān)鍵詞:城中村;改造;轉(zhuǎn)變;問(wèn)題
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過(guò)程中,由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對(duì)滯后的矛盾所造成的,是我國(guó)大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱所示,它仍然實(shí)行農(nóng)村管理體制,在國(guó)家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對(duì)城市中仍實(shí)行農(nóng)村管理體制的村莊進(jìn)行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原來(lái)的村民委員會(huì),對(duì)本地域?qū)嵭谐鞘泄芾眢w制。當(dāng)然,城中村改造不僅僅是一個(gè)管理體制改革的問(wèn)題,主要還涉及到經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,村莊集體所有土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉(zhuǎn)變等方面。當(dāng)然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說(shuō),這些改造預(yù)示著城中村改造的開(kāi)端,許多問(wèn)題還需要進(jìn)一步探討和解決;而且,后續(xù)問(wèn)題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進(jìn)程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機(jī)構(gòu):從村委會(huì)到居委會(huì)
城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制自建國(guó)后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒(méi)有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實(shí)行的依然是農(nóng)村社會(huì)管理體制,即村民自治,通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括三個(gè)與管理體制和治理相關(guān)的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說(shuō)應(yīng)該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對(duì)普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對(duì)城中村來(lái)說(shuō)則有點(diǎn)片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢(shì),一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過(guò)村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動(dòng)農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動(dòng)”意義上的,他們?nèi)匀粵](méi)有參與本地域公共生活的權(quán)利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過(guò)對(duì)城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國(guó)家城市建設(shè)征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國(guó)有地域“犬牙交錯(cuò)”,因而城中村的自治就不是強(qiáng)地域原則意義上的,也不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù)。這對(duì)城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進(jìn)行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關(guān),其從事公共事務(wù)的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關(guān)。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務(wù)的權(quán)利,不直接從村域公共機(jī)構(gòu)那里獲得免費(fèi)的公共福利和服務(wù)。
因此,從城中村的管理體制來(lái)看,公共治理和服務(wù)組織已經(jīng)能適應(yīng)其自身的發(fā)展和需要了,必須對(duì)城中村進(jìn)行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會(huì),就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設(shè)立城市街道辦事處,對(duì)城中村地域進(jìn)行城市化管理。相應(yīng)地,這也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原地域上的村民委員會(huì),由其對(duì)本地域進(jìn)行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過(guò)程中最大的不同點(diǎn)。社區(qū)居民委員會(huì)的建立標(biāo)志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開(kāi)始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)本地域的居民實(shí)行城市化管理,使城市社區(qū)管理開(kāi)始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會(huì)的上級(jí)政府也贏得了管理社會(huì)的主動(dòng)權(quán),為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關(guān)內(nèi)容。在這一過(guò)程中,可能會(huì)出現(xiàn)原屬同一個(gè)村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會(huì)管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)相較于村民委員會(huì)的職責(zé)而言也有很大的不同,如實(shí)施新城發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)計(jì)劃生育管理、強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理、增強(qiáng)道路和公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè),等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進(jìn)入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動(dòng)群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過(guò)程中,雖然建立居民委員會(huì)簡(jiǎn)單易行,但村改居任務(wù)的完成難度則相當(dāng)大。主要原因是,僅僅通過(guò)一個(gè)自上而下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)用來(lái)取代與資源及體制結(jié)合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,城市社區(qū)居民委員會(huì)建制的地域基礎(chǔ)仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時(shí)期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會(huì),雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時(shí)代的,他們的交往對(duì)象也主要局限于原來(lái)的熟人社會(huì)。這是歷史原因使然,同時(shí)也是村改居過(guò)程中不得不重視的一個(gè)方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會(huì)在城市社會(huì)中形成一個(gè)自我封閉的小社會(huì),仍然成為城市社會(huì)管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會(huì)形態(tài)。要解決地域因素在改造過(guò)程中的消極影響,方法也是簡(jiǎn)單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來(lái)的村莊地域范圍,將一個(gè)村莊分解為幾個(gè)居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過(guò)程中的地域或歷史因素。
另外一個(gè)問(wèn)題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應(yīng)當(dāng)將外來(lái)人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會(huì)管理體制下,外來(lái)人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來(lái)人口管理就成為一個(gè)必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開(kāi)放性轉(zhuǎn)變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟(jì)組織:從集體經(jīng)濟(jì)到股份制經(jīng)濟(jì)
城中村在未改造之前的經(jīng)濟(jì)組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進(jìn)行股份制改造的集團(tuán)公司形式,仍然隸屬于村民委員會(huì)管理,對(duì)村民委員會(huì)和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。第二種形式是進(jìn)行了改造但只有一個(gè)集合式股東的股份制公司。其特點(diǎn)是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進(jìn)了一步,即曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)股份分割或是增量擴(kuò)股過(guò)程的股份制公司。其特點(diǎn)有三個(gè):一是在公司股東結(jié)構(gòu)中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會(huì)中一般設(shè)有獨(dú)立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、規(guī)范運(yùn)作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進(jìn)行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會(huì)保障權(quán)利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟(jì)組織形式依據(jù)市場(chǎng)開(kāi)放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應(yīng)地推延到中西部剛剛開(kāi)始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是,其形成的根源和演進(jìn)的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我們知道,我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)意義上的。集體土地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn),其不僅承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)和保值增值的經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)了社會(huì)保障功能。
雖然城中村的經(jīng)濟(jì)組織有不同的表現(xiàn)形式,但其財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)都沿襲同一的結(jié)構(gòu)性制度規(guī)定。城中村經(jīng)過(guò)幾十年的變遷,雖然已經(jīng)失去了地域強(qiáng)制性意義上的社區(qū)屬性,但政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和法律制度規(guī)定仍然使得這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得以延續(xù)下來(lái)?，F(xiàn)在進(jìn)行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區(qū),就是使地域上的分離成為一種事實(shí);并且,由于現(xiàn)在城中村改造后的社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)置不再僅僅源于原來(lái)的農(nóng)村地域劃分,而是一般遵循“規(guī)劃先行”和“便于管理”的原則,這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民集體的分散,并通過(guò)一種全新的城市化管理體制將農(nóng)民個(gè)體與其原先歸屬的農(nóng)民集體割裂開(kāi)來(lái)。
關(guān)鍵詞：基層；自治；治理
村民自治是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)建設(shè)過(guò)程一項(xiàng)重大變革，是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。
一、農(nóng)村政治體制改革：村民自治的出現(xiàn)
在體制終結(jié)以后，因?yàn)榛鶎诱谓M織的衰敗、地方官員的腐敗、中央對(duì)地方干部官員的失控以及各種傳統(tǒng)權(quán)威形式的再度崛起，已對(duì)國(guó)家統(tǒng)治農(nóng)村地區(qū)的合法性有所動(dòng)搖，為了重振基層政治和組織、保持農(nóng)村的政治穩(wěn)定，并遏阻國(guó)家的地方者的專斷權(quán)力，必須恢復(fù)在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治能力和合法性。因此選擇村民自治作為國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織、結(jié)構(gòu)的制度性安排是中央政府為順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系及經(jīng)濟(jì)體制變革后形勢(shì)的發(fā)展。
這種新的形勢(shì)直接表現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、農(nóng)民地位提高、干部權(quán)力弱化以及新興勢(shì)力的崛起，使得既有的管理體制和方式，已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的變化局面，因而必須產(chǎn)生新的管理機(jī)制、組織以應(yīng)付新的形勢(shì)發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)和國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，可以說(shuō)與農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，使得農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大的變化，而其最直接的影響就是農(nóng)民和國(guó)家的關(guān)系重新界定。農(nóng)民在村落的角色，由過(guò)去農(nóng)村剩余的分配者，轉(zhuǎn)換成資源供給者的角色，這種轉(zhuǎn)變使得國(guó)家干部的管理方式，已不能再用過(guò)去強(qiáng)制性的手段去管理人民，否則將會(huì)遇到更大的阻力。
新的生產(chǎn)關(guān)系下的農(nóng)村社會(huì)，國(guó)家已由以往資源的絕對(duì)控制者，轉(zhuǎn)換成資源相對(duì)控制者，這使得原有的政社合一的集體化管理制度，已失去其存在的基礎(chǔ)和環(huán)境，同時(shí)農(nóng)村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的環(huán)境下也逐漸無(wú)法適應(yīng)，這些變化在農(nóng)村中形成管理組織的空隙，因而不得不將政治制度朝民主管理的方式重新調(diào)整，以便強(qiáng)化村級(jí)管理組織、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
二、村民自治制度的效用評(píng)析
（一）促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展
時(shí)期，平均主義的分配格局大大挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，的推行，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的熱情，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以村民自治為核心的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)更為農(nóng)民這種生產(chǎn)熱情注入了活力。村民自治的內(nèi)涵就是農(nóng)民本身在法律許可的范圍內(nèi)，行使自治權(quán)，管理與自身息息相關(guān)的各項(xiàng)公共事務(wù)，這樣農(nóng)民從以前的小農(nóng)生產(chǎn)關(guān)系中解放出來(lái)，變?yōu)楣芾碇黧w，最大限度得調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)而從根本上保證了農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)，村民自治制度將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入農(nóng)村基層治理，使更多的基層精英參與到農(nóng)村相關(guān)公共事務(wù)的管理中，更加激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的源動(dòng)力，直接促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。
（二）保障農(nóng)村基層的民主管理
村民自治是我國(guó)基層政治體制改革的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義新型農(nóng)村建設(shè)的重要保證。村民自治的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監(jiān)督”，這充分體現(xiàn)了擴(kuò)大農(nóng)民參與的理念，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)代表農(nóng)民本身的利益訴求；通過(guò)民主決定、民主管理使農(nóng)民成為管理主體，決定與自身密切相關(guān)的各項(xiàng)公共事務(wù)；通過(guò)民主監(jiān)督是農(nóng)村基層的各項(xiàng)事務(wù)更加透明。因此，加強(qiáng)村民自治，通過(guò)民主選舉，村務(wù)公開(kāi)，把干部推向群眾，使權(quán)利置于人民群眾的監(jiān)督之下，能夠有效地規(guī)范村干部的行為，減少干群之間的猜疑，化解矛盾，在農(nóng)村建立起相互信任、相互支持的新型干群關(guān)系，有效的維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定①，保證了農(nóng)村的民主管理。村民自治制度為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)注入了有效動(dòng)力，推動(dòng)了基層農(nóng)村的政治民主化進(jìn)程，在制度創(chuàng)新、加強(qiáng)民主政治基礎(chǔ)、增強(qiáng)了基層農(nóng)民的民主意識(shí)等方面發(fā)揮著重要作用。
（三）推動(dòng)農(nóng)村公共事業(yè)順利進(jìn)行
在我國(guó)占人口大多數(shù)的依然是農(nóng)民，因此解決好農(nóng)村問(wèn)題依然是建成小康社會(huì)的重中之重，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮這些都是必須要解決的問(wèn)題，村民自治制度為解決這一問(wèn)題提供了有效的工具。村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的積極性，培養(yǎng)了農(nóng)民的自主意識(shí)和參與能力，使農(nóng)民作為管理主體參與到農(nóng)村各項(xiàng)公共事務(wù)的管理中，這就從根本上保證了農(nóng)村公共事業(yè)順利有效推進(jìn)。同時(shí)村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的參與程度，村務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村干部行政權(quán)力的運(yùn)行更加透明，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)管理的監(jiān)督。最后，民村自治增強(qiáng)了農(nóng)民遵紀(jì)守法的意識(shí)，有效緩解農(nóng)村基層的矛盾。因此，村民自治作為一種重要的制度安排，有效保證了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障了農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)的順利推進(jìn)。
三、村民自治制度運(yùn)行的現(xiàn)狀反思
（一）基層選舉過(guò)程監(jiān)督不到位
村民自治制度最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是民主選擇，直接影響著村民自治的成效，但在實(shí)際的基層選舉過(guò)程中由于大多村民缺乏自主意識(shí)，導(dǎo)致沒(méi)有參與選舉的熱情，致使民主選舉流于形式。且由于村民參與選舉的程度普遍不高，導(dǎo)致了基層選舉過(guò)程中問(wèn)題頻出。村民自治制度施行以來(lái)，村干部不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)直接任命，而由村民選舉推出，缺乏自主意識(shí)的村民沒(méi)有選舉的積極性，就給了別有用心之人可趁之機(jī)，賄選、脅迫選舉以及地方宗親勢(shì)力的干預(yù)，導(dǎo)致了民主選舉的失靈，這與村民自治的原意背道而馳，此種情況選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)也無(wú)法真正代表村民的利益訴求。民主選舉不到位，民主監(jiān)督也形同虛設(shè)，村民民主評(píng)議的參與率極低，這就難以對(duì)村干部的行為進(jìn)行約束。
（二）基層農(nóng)民文化素質(zhì)偏低
在我國(guó)基層農(nóng)村，農(nóng)民參政議政的積極性普遍不高，究其原因是大多數(shù)村民的自主意識(shí)不足，而影響村民自主意識(shí)最重要的一個(gè)因素就是村民自身的文化素質(zhì)偏低。長(zhǎng)期以來(lái)封閉的小農(nóng)意識(shí)的影響，使民主意識(shí)在農(nóng)村沒(méi)有根基，且長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)《村委會(huì)組織法》的宣傳提留在黨的層面，廣大農(nóng)民對(duì)村民自治的內(nèi)涵并不理解。這些因素的影響，使廣大農(nóng)民躲都缺乏民主意識(shí)和自主意識(shí)，致使真正的民主難以落到實(shí)處。在實(shí)際生產(chǎn)生活過(guò)程中，大多數(shù)村民覺(jué)得村莊各項(xiàng)公共事務(wù)的管理與自己無(wú)關(guān)，致使村民自治的各項(xiàng)內(nèi)容大多流于形式。
（三）自治權(quán)與行政權(quán)沖突
在我國(guó)憲法中明確規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會(huì)只有指導(dǎo)的關(guān)系，而無(wú)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。②但是長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)仍構(gòu)成實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)，不僅將自身的工作下發(fā)給村委會(huì)完成，而且對(duì)村委會(huì)的工作造成干預(yù)。在村民自治制度的架構(gòu)下，村委會(huì)是一個(gè)自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委的干預(yù)致使村委在實(shí)際中變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的行政主體。而這種干預(yù)從法理上來(lái)看就是因?yàn)闆](méi)有明確的法律條文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限進(jìn)行劃分和說(shuō)明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的行政干預(yù)與村民自治制度的理念背道而馳，致使村民自治制度的各項(xiàng)內(nèi)容難以實(shí)施，長(zhǎng)此以往民主觀念難以深入基層農(nóng)民的內(nèi)心，就難以實(shí)現(xiàn)真正的基層民主。
（四）宗族勢(shì)力干預(yù)
我國(guó)是一個(gè)擁有悠久封建歷史的國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)形成君主、家長(zhǎng)、族長(zhǎng)的封建等級(jí)觀念，雖然現(xiàn)在封建等級(jí)關(guān)系已經(jīng)瓦解，但基層農(nóng)村仍然是一個(gè)“熟人社會(huì)”，以家族血緣關(guān)系為紐帶的宗族勢(shì)力仍然影響著農(nóng)村的各項(xiàng)生活。在村民自治的制度框架下，宗族勢(shì)力作為一股不可忽視的力量影響著村民自治各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施。宗族勢(shì)力利用其宗親關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響農(nóng)村民主選舉，控制選舉局面，影響選舉結(jié)果，使得家族成員在選舉中占盡優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在村莊管理中獲取利于自身的利益。因而，宗族勢(shì)力的種種干預(yù)民主選舉的行徑，與村民自治的理念背道而馳，使黨的各項(xiàng)方針政策無(wú)法真正貫徹實(shí)施，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的基層民主。
四、村民自治制度的優(yōu)化路徑
（一）完善法律法規(guī)體系，明確權(quán)限劃分
目前，我國(guó)村民自治的制度的法律依據(jù)僅有《村委會(huì)組織法》，該法對(duì)農(nóng)村群眾在“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”活動(dòng)方面進(jìn)行了思想和行為上的指導(dǎo)，但《村委會(huì)組織法》屬于政策性法律，在具體的實(shí)施上有些規(guī)定過(guò)于原則化，無(wú)法對(duì)村民自治制度實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行有效的規(guī)范和約束，這就需要圍繞圍繞村民自治制度建立完善的法律體系，保證村民自治制度落到實(shí)處。首先，要將《村委會(huì)組織法》各項(xiàng)規(guī)定依據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行細(xì)化，保證村民自治的每項(xiàng)內(nèi)容都有具體的實(shí)施路徑；其次，要制定專門條文對(duì)干預(yù)民主選舉的種種行為作出規(guī)定，認(rèn)定哪些是影響民主選舉的違法行為，并對(duì)相應(yīng)的懲罰措施作出明確規(guī)定；最后，應(yīng)從法律層面上劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限，出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則，對(duì)村民自治事項(xiàng)進(jìn)行列舉，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)對(duì)迅敏自治權(quán)的干預(yù)。同時(shí)應(yīng)加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊一切干擾影響村民自治制度運(yùn)行的不法行為。
（二）培育農(nóng)民自主意識(shí)
村民自治制度的貫徹和落實(shí)應(yīng)關(guān)注和重視作為主體的農(nóng)民的素質(zhì)和能力，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民受教育程度相對(duì)較低、法律意識(shí)較薄弱、民主參與和自我管理能力不足等問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)加大農(nóng)村教育支出，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、法制教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育的財(cái)政支持力度，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，為科教事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力，充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢(shì)作用和社會(huì)管理功能。③同時(shí)針對(duì)村民自治過(guò)程中宗族勢(shì)力的干預(yù)，應(yīng)從法律層面規(guī)范其行為，加大打擊其違法干預(yù)基層農(nóng)村民主選舉的力度。在宣傳層面，基層組織應(yīng)該拓寬宣傳渠道和宣傳手段，讓廣大農(nóng)民群眾真真正正的理解和領(lǐng)會(huì)民主自治的理念與內(nèi)涵。
（三）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的管理方式
《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。”由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間是“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，并無(wú)行政干預(yù)的法律依據(jù)，過(guò)多的行政干預(yù)必然導(dǎo)致村民自治無(wú)法有效實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變之前工作方式，在思想上、觀念上、行動(dòng)上，把之前對(duì)村委會(huì)的干預(yù)行為轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)、支持和幫助”，使村委會(huì)在村民自治事項(xiàng)范圍內(nèi)真正作為主體發(fā)揮作用。因此，在村米自治制度實(shí)施過(guò)程中要通過(guò)合理劃分職責(zé)權(quán)限及轉(zhuǎn)變管理方式實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”格局的規(guī)范化運(yùn)作，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對(duì)村民自治的侵?jǐn)_和不適當(dāng)干預(yù)④。
注解：：
①尹毅：《村民自治與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定》，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（5）
②金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治――鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的制約關(guān)系分析》，《社會(huì)主義研究》2000（4）
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 空心化 農(nóng)村社區(qū) 治理
【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-6623（2013）04-0022-04
一些地方目前出現(xiàn)的“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象，生成背景復(fù)雜，涉及領(lǐng)域廣泛，負(fù)面影響明顯，采取科學(xué)舉措加以攻克顯得異常迫切與重要。
一、農(nóng)村空心化的成因與影響
通常意義上理解的農(nóng)村空心化是指在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量甚至是過(guò)分轉(zhuǎn)移到城市中務(wù)工，而導(dǎo)致農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上空缺和村莊空間形態(tài)上荒蕪的現(xiàn)象。作為一種“去中心化”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)村空心化究其本質(zhì)是復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變革在鄉(xiāng)村地域的現(xiàn)實(shí)反映。一方面，人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移成為常態(tài)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對(duì)城市公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。戶籍、教育、住房等公共資源供給的缺失和分配上的不均，導(dǎo)致農(nóng)民難以獲得完善的政策和生活保障。無(wú)法真正享受與市民同等的待遇。為此，對(duì)其而言，一個(gè)理性的選擇便是自己“單槍匹馬”到城市闖蕩，老人和孩子則成為老屋中留守的主要人群，導(dǎo)致農(nóng)村“年齡空心化”的現(xiàn)象凸顯。另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地“外擴(kuò)內(nèi)空”現(xiàn)象日益突出，農(nóng)戶更多地將新房的建筑選址確定在村莊或城鄉(xiāng)交界處，以獲取城市的公共資源與享受便利的交通出行等，這又往往造成村內(nèi)人走宅空，老宅長(zhǎng)期閑置，農(nóng)村“住宅空心化”的現(xiàn)象普遍。
農(nóng)村空心化給我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性發(fā)展帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。其一。農(nóng)村空心化造成了我國(guó)農(nóng)村發(fā)展格局的失衡和資源的浪費(fèi)。留守老人和婦女在知識(shí)素質(zhì)、技術(shù)水平、學(xué)習(xí)能力等方面弱化，亦使得科技知識(shí)和新技術(shù)推廣難度增加，進(jìn)而造成撂荒耕地逐年增加，“一戶多宅”情況，數(shù)量龐大和布局混亂的新、老住宅又向耕地保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。其二，農(nóng)村空心化引發(fā)了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移使得新農(nóng)村建設(shè)主力日益流失，社會(huì)管理革新的難度加大。老人養(yǎng)老、醫(yī)療和小孩的教育等問(wèn)題日漸凸顯。其三，農(nóng)村空心化的“外擴(kuò)內(nèi)空”，使得農(nóng)村整體的面貌和人居環(huán)境受到破壞。農(nóng)村村莊內(nèi)部的空心性及其外部的廣延性，直接引起宅基地更大程度的分散，給公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了困難。同時(shí)，由于村內(nèi)住宅長(zhǎng)期無(wú)人居住、年久失修，在遭遇各類自然災(zāi)害時(shí)往往存在著重大的安全隱患，并現(xiàn)實(shí)地影響著農(nóng)村建設(shè)的整體風(fēng)貌和布局。此外，住宅空心化的無(wú)序發(fā)展，還使得長(zhǎng)期以來(lái)形成的親緣臨近和鄰里互助的樸實(shí)民風(fēng)和人際關(guān)系淡化，村民的集體意識(shí)受到削弱。爭(zhēng)奪宅基地行為的增多，又導(dǎo)致干群關(guān)系和村民關(guān)系日益緊張。很大程度上影響著村內(nèi)社會(huì)治安和公共秩序的穩(wěn)定。
二、農(nóng)村社區(qū)與社會(huì)管理創(chuàng)新
“社區(qū)”是1887年由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社會(huì)因素的內(nèi)涵豐富的概念。農(nóng)村社區(qū)相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言，系指聚居在一定地域內(nèi)的村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上所形成的社會(huì)生活共同體。它在我國(guó)的產(chǎn)生，系新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，對(duì)我國(guó)基層民主和村民自治制度推進(jìn)和完善具有積極作用。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不失為解決農(nóng)村空心化問(wèn)題的重要舉措。近年來(lái)，黨和政府高度重視農(nóng)村社區(qū)的功能并積極引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，自十六屆六中全會(huì)中央首次提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主張后，短短幾年間，各地的社區(qū)建設(shè)便經(jīng)歷了探索實(shí)驗(yàn)、全覆蓋發(fā)展、和諧社區(qū)提升、社區(qū)規(guī)范化建設(shè)四個(gè)發(fā)展階段，其社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要功能日益彰顯。
首先，農(nóng)村社區(qū)的建立改變了城鄉(xiāng)傳統(tǒng)的生活思維方式，整合了社會(huì)資源。當(dāng)前各地對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式的探索，主要包括新興農(nóng)村住宅社區(qū)、中心村規(guī)劃社區(qū)以及舊村改造社區(qū)_一類。其中最常見(jiàn)的形式為村莊合并，原先散居的村落變?yōu)榧谢纳鐓^(qū)，匯集了更多的異地人口，建立在傳統(tǒng)親緣、地緣關(guān)系上的鄉(xiāng)土人際網(wǎng)絡(luò)更多地加入了業(yè)績(jī)因素，熟人社會(huì)的鄉(xiāng)土性慢慢減弱，開(kāi)放化生活方式和兼收并蓄的思維模式逐步形成，從而促進(jìn)了農(nóng)村生活與城市生活的科學(xué)對(duì)接。同樣，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亦推動(dòng)了社會(huì)資源的節(jié)約和公共問(wèn)題的解決。通過(guò)對(duì)村落住宅加以科學(xué)規(guī)劃，整合并優(yōu)化配置了閑散的土地資源，在為村民提供更優(yōu)質(zhì)的居住條件和配套設(shè)施，改善其生活環(huán)境和質(zhì)量的同時(shí)，更為城鎮(zhèn)化提供了廣闊的空間。此外，針對(duì)留守群體的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給不足的狀況，社區(qū)建設(shè)還為村民搭建了組織化利益和訴求表達(dá)的平臺(tái)，從而為其爭(zhēng)取了更多的公共政策、資源，提供了制度和機(jī)制保障。
其次，作為一種新體制，農(nóng)村社區(qū)還在促進(jìn)基層民主、村民自治方面發(fā)揮著重要的功能。農(nóng)村社區(qū)的成立，適應(yīng)了鄉(xiāng)村社會(huì)日益開(kāi)放和人員融合的變遷趨勢(shì)，一改傳統(tǒng)封閉和排外的管理體制，賦予所有在鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活的人們以公共事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民和居民的民利。并且，針對(duì)農(nóng)村青壯年人口離鄉(xiāng)進(jìn)城所帶來(lái)的基層民主空心化的發(fā)展障礙，農(nóng)村社區(qū)以更加務(wù)實(shí)的方式，將轄區(qū)基于共同生活需要的群體予以整合。打破了傳統(tǒng)村籍的限制，將外來(lái)人員納入社區(qū)民主治理之主體范疇，從而打造了一個(gè)多元利益主體平等協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，激發(fā)著社區(qū)自我管理和服務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而有效促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展中各類矛盾的化解和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。
三、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對(duì)策選擇
針對(duì)農(nóng)村空心化的現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)原則，充分調(diào)動(dòng)各社會(huì)治理主體的力量，系統(tǒng)整合各類社會(huì)公共資源，切實(shí)形成建設(shè)合力。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的組織和引領(lǐng)
我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)具有很強(qiáng)的政治建構(gòu)特性，政府的動(dòng)員和制度安排顯得異常重要。政府部門要更新理念，改變行政權(quán)力包攬和過(guò)度干預(yù)的傳統(tǒng)，在社區(qū)建設(shè)中始終以農(nóng)村所需和農(nóng)民所思為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)授權(quán)、還權(quán)于社區(qū)，保障農(nóng)民的社會(huì)參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。其一，通過(guò)宣傳教育、政治動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等手段，引導(dǎo)村民形成組織化的協(xié)調(diào)、互助意識(shí)，并在此基礎(chǔ)上選擇符合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域特點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展模式，整合農(nóng)村由于“外擴(kuò)內(nèi)空”而分散和浪費(fèi)的各類資源、實(shí)現(xiàn)組織化的綜合利用，最終形成規(guī)模發(fā)展和集約效應(yīng)。其二，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，明確對(duì)農(nóng)村社區(qū)的法律定位。作為農(nóng)村基層社會(huì)生活共同體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)賦予其正當(dāng)?shù)姆傻匚缓统渥愕墓芾頇?quán)限。其三，有效利用農(nóng)村社區(qū)利益表達(dá)和訴求輸送的平臺(tái)效用，有針對(duì)性加以政策設(shè)計(jì)和民主推進(jìn)。農(nóng)村社區(qū)為村民利益聚合和民主自治搭建了組織架構(gòu)，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)民的參與、協(xié)商和討論。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、制度化地收集和分析社區(qū)整理和輸送的各種建議與訴求，及時(shí)修正相關(guān)政策措施，將資源和經(jīng)費(fèi)的投入加以最優(yōu)化配置，有的放矢地化解空心化的各類難題。
（二）在攻克農(nóng)村空心化問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)大膽探索，有所作為
第一，明確職能、準(zhǔn)確定位，有效彌補(bǔ)政府管理缺失。目前村莊合并構(gòu)建社區(qū)的模式，主要著眼于農(nóng)村區(qū)域的社會(huì)化或就地城鎮(zhèn)化，結(jié)果是盡管產(chǎn)生了新興社區(qū)，但往往停留在村民居住集中或行政機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單合并等淺層次上?？此拼蚱屏嗽写迩f的行政界限和社會(huì)邊界，但實(shí)際上還沒(méi)有完全融合成為一個(gè)真正意義的社區(qū)。其內(nèi)部村治的痕跡依然明顯，管理資源并未得到優(yōu)化整合，社區(qū)的組織和制度建設(shè)都相對(duì)滯后，社區(qū)管理委員會(huì)的職能并未切實(shí)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的提供能力低下，難以協(xié)助政府解決土地城鎮(zhèn)化快于村民市民化的矛盾。基于此，我們需要重塑社區(qū)的治理地位，要將其職能切實(shí)定位在資源整合、社會(huì)管理和公共服務(wù)上。充分考慮我國(guó)目前空心村“內(nèi)控外擴(kuò)”、“小聚居、大分散”的特點(diǎn)，按照資源共享、貼近基層、節(jié)約成本、服務(wù)村民的原則，以空心村整治——中心村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，對(duì)原先村內(nèi)外的整體空間結(jié)構(gòu)、家庭模式進(jìn)行重構(gòu)。即在政府的支持下積極開(kāi)展對(duì)農(nóng)村用地的整理活動(dòng)，對(duì)農(nóng)村用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，把地域相鄰的幾個(gè)村莊公共資源加以整合，選擇一個(gè)發(fā)展?jié)摿^大的村莊設(shè)置為中心村，配套建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，具體承接政府對(duì)村民的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。對(duì)留守人員居住環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，依據(jù)社區(qū)布局特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)遷村并點(diǎn)、退宅還田，遏制土地資源浪費(fèi)。
第二，加強(qiáng)“內(nèi)功”修煉，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。針對(duì)目前農(nóng)村空心化所引發(fā)的人員流失、土地荒蕪、科技推廣困難、種植結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)在各級(jí)政府部門的指導(dǎo)下，持續(xù)健全農(nóng)村生產(chǎn)體系來(lái)協(xié)調(diào)加以解決。社區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)集農(nóng)資、技術(shù)、服務(wù)、信息提供的大平臺(tái)，它可對(duì)以往分散在各空心村內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求加以整合，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌支持農(nóng)村合作組織和各類行業(yè)組織的發(fā)展，集中消除空心村內(nèi)農(nóng)業(yè)科技推廣的障礙，推動(dòng)傳統(tǒng)生產(chǎn)模式向規(guī)?；?、集約化方向轉(zhuǎn)型。鑒于目前空心村內(nèi)所導(dǎo)致的人才短缺，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新難以為繼的困境，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)在對(duì)策的選擇上內(nèi)外并舉。一方面，依靠管理部門的支持和區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、組織的力量，加大對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)者的技術(shù)宣傳、教育和培訓(xùn)的力度。包括對(duì)農(nóng)民定期進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；幫助其掌握先進(jìn)的技術(shù)并在實(shí)踐中強(qiáng)化其應(yīng)用的熟練度；設(shè)立專門化組織長(zhǎng)效地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等問(wèn)題加以咨詢、解答；組織農(nóng)民學(xué)習(xí)各種農(nóng)業(yè)科技、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和法律等相關(guān)知識(shí)等等。另一方面，農(nóng)村社區(qū)要大力引進(jìn)各類農(nóng)業(yè)專門人才。特別要引進(jìn)在農(nóng)業(yè)組織化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中能對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品加工營(yíng)銷、種植養(yǎng)殖、農(nóng)村文化建設(shè)活動(dòng)做出貢獻(xiàn)的應(yīng)用型人才。大力探索大學(xué)生農(nóng)村服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)，并為其爭(zhēng)取完善的待遇保障和晉升渠道。農(nóng)村社區(qū)還應(yīng)借助專家的智慧，引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。要強(qiáng)化農(nóng)民的種糧意識(shí)，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)高新技術(shù)成果的應(yīng)用，發(fā)展網(wǎng)上農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等多元化全新的農(nóng)業(yè)形態(tài)。在種植結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧副漁各產(chǎn)業(yè)競(jìng)相發(fā)展的格局，切實(shí)提高現(xiàn)有土地生產(chǎn)的利用潛力。
農(nóng)村改革以來(lái)，我們黨始終堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，充分保障農(nóng)民的自，把調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)，制定出臺(tái)了一系列“放活”農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策措施，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，帶來(lái)了農(nóng)村的歷史性巨變。
第一個(gè)“放活”是放活土地。改革的主要內(nèi)容是建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度，給予農(nóng)民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自和農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)。這一改革，打破了一潭死水、培養(yǎng)懶漢的“大鍋飯”制度，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力空前解放，勞動(dòng)生產(chǎn)率得到極大提高。
第二個(gè)“放活”是放活經(jīng)營(yíng)。改革的主要內(nèi)容是廢除統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，給農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)副產(chǎn)品的自由，發(fā)育農(nóng)村市場(chǎng)體系，逐步建立宏觀調(diào)控下以市場(chǎng)為主的農(nóng)產(chǎn)品自由流通體制。這一改革，本質(zhì)上是把農(nóng)民從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、指令經(jīng)濟(jì)中解放出來(lái)，鼓勵(lì)農(nóng)民面向市場(chǎng)發(fā)展商品生產(chǎn)，給農(nóng)民以自由的市場(chǎng)交易權(quán)。有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。
第三個(gè)“放活”是放活領(lǐng)域。改革的主要內(nèi)容是建立“產(chǎn)供銷、種養(yǎng)加、貿(mào)工農(nóng)”一體化的農(nóng)村綜合發(fā)展經(jīng)濟(jì)制度。其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，在本鄉(xiāng)本土務(wù)工經(jīng)商、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這一改革，順應(yīng)和保護(hù)了農(nóng)民在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，很快成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的半壁河山，不僅第一次結(jié)束了商品短缺的歷史，而且使我國(guó)整個(gè)工業(yè)化的道路發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。
第四個(gè)“放活”是放活空間。改革的主要內(nèi)容是打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)，建立“市場(chǎng)配置農(nóng)村勞動(dòng)力、資本、自然資源為主的”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把農(nóng)民和農(nóng)村各種資源從本土、從鄉(xiāng)村解放出來(lái)，給農(nóng)民以更大的發(fā)展空間。這一改革，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民在城鄉(xiāng)異地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性，各地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Α?/p>
深化農(nóng)村改革亟需發(fā)掘億萬(wàn)農(nóng)民的群體能量，實(shí)施第五個(gè)放活：放活組織
放活土地、放活經(jīng)營(yíng)、放活領(lǐng)域、放活空間，僅僅完成了農(nóng)村改革的階段性任務(wù)，其深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。進(jìn)一步放活農(nóng)民，必須從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域延伸，從放活農(nóng)民個(gè)體向放活農(nóng)民組織拓展，從充分發(fā)揮農(nóng)民個(gè)體的力量向充分發(fā)揮農(nóng)民群體的力量深入。
放活組織，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要。數(shù)量龐大同時(shí)又是分散化、個(gè)體化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的中國(guó)農(nóng)民，如何進(jìn)入市場(chǎng)、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，已成為中國(guó)加入世貿(mào)組織之后面臨的一個(gè)最大問(wèn)題。在國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端中，代表農(nóng)民進(jìn)行談判的，不是政府，而是農(nóng)民自己的組織。特別是世貿(mào)組織規(guī)則規(guī)定，反傾銷訴訟的實(shí)施必須得到占國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的25%以上的生產(chǎn)者的支持。中國(guó)農(nóng)民由于缺少自己的組織，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，近年來(lái)屢屢發(fā)生的針對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易糾紛已說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。
放活組織，是立足于中國(guó)國(guó)情，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)是符合我國(guó)國(guó)情，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本政策，要普遍實(shí)行土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)不是一條現(xiàn)實(shí)的路子。那么，我們走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路惟一可選擇的就是要提高農(nóng)民的組織化程度，從而解決“小規(guī)模、分散化”的家庭經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的農(nóng)戶與市場(chǎng)、生產(chǎn)與技術(shù)、政府與農(nóng)民之間缺乏有效聯(lián)系的矛盾，避免市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠比較順利地走上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路。
放活組織，是適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型農(nóng)村組織管理體制的需要。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)及其功能面臨著難以解決的內(nèi)在矛盾和問(wèn)題：結(jié)構(gòu)上的矛盾主要表現(xiàn)為缺乏維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的組織；在功能方面主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層組織在承擔(dān)政府管理職能和維護(hù)農(nóng)民利益方面的矛盾困境。農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)與功能的缺失，是產(chǎn)生農(nóng)村諸多問(wèn)題與矛盾的重要原因。放活農(nóng)村組織，不僅能夠提高綜合生產(chǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，而且有助于優(yōu)化農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)和功能，提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理的效率，加速推動(dòng)鄉(xiāng)村民主政治的進(jìn)程，有效增進(jìn)農(nóng)民理性維權(quán)的能力。
“存而不活”、“生而不長(zhǎng)”的農(nóng)村合作組織
改革開(kāi)放迄今，我國(guó)農(nóng)村組織體系在調(diào)整中轉(zhuǎn)型、在重構(gòu)中發(fā)展，表面上變化很大，但實(shí)質(zhì)上沒(méi)有取得多少實(shí)質(zhì)性突破。農(nóng)村組織的總體狀況是：“官辦組織”僵化不活，自治組織異化存活，民間組織存而不活，自發(fā)組織難以存活。
體制強(qiáng)勢(shì)擠壓了農(nóng)村合作組織的成長(zhǎng)空間。計(jì)劃體制下形成的“全能政府”模式雖然已被打破，但舊體制的慣性將長(zhǎng)期存在。民間組織缺乏充分發(fā)育的環(huán)境和條件。從體制內(nèi)來(lái)看，我國(guó)“三農(nóng)”的管理體制是多頭管理、部門分割，從上到下缺少一個(gè)綜合、統(tǒng)一、集中管理的權(quán)威部門。與農(nóng)業(yè)管理體制分割類似，現(xiàn)有農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織分別掛靠在農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、水利、林業(yè)、糧食、供銷、科委、科協(xié)、工商聯(lián)等10多個(gè)系統(tǒng)，各自為政，矛盾重重，難以實(shí)現(xiàn)跨地域、跨系統(tǒng)、跨所有制發(fā)展。
立法滯后弱化了農(nóng)村合作組織的制度支撐。我國(guó)目前只對(duì)農(nóng)村基層自治組織有專門的法律規(guī)定，其他類型的農(nóng)民組織都尚無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，從而也就無(wú)法以法律形式對(duì)農(nóng)民組織的屬性、功能、組織形式、活動(dòng)方式加以規(guī)定，也無(wú)法確定其法人資格、法律地位。這種狀況導(dǎo)致農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織處于非常尷尬的境地。
行政過(guò)度干預(yù)束縛了農(nóng)村合作組織的活動(dòng)手腳。農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生于原有體制，走的是政府主導(dǎo)型發(fā)展道路，絕大多數(shù)是在政府的直接或間接推動(dòng)下組建的，從一開(kāi)始就與政府及其相關(guān)部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。行政介入對(duì)農(nóng)民合作組織的影響突出反映在對(duì)“民辦、民營(yíng)、民受益”的合作原則的扭曲上，許多用行政手段“捏合”起來(lái)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，人心渙散，績(jī)效很差，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，最終導(dǎo)致自行解體消亡。
放活組織必須進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新制度
放活組織，本質(zhì)上就是要破除陳舊落后的思想觀念，改革過(guò)去管得太寬、統(tǒng)得太死的社會(huì)管理體制和組織控制機(jī)制，最大限度地激發(fā)社會(huì)各群體、各組織的創(chuàng)造活力，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為一潭活水。
放活的前提是解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。相信農(nóng)民而不是防范農(nóng)民，尊重農(nóng)民而不是代表農(nóng)民。這是各級(jí)黨委和政府需要轉(zhuǎn)變的觀念。要改變計(jì)劃體制下形成的“管理者”的慣性思維和“求穩(wěn)怕亂”思想，牢固樹(shù)立“以人為本”的觀念，尊重農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民群眾的選擇和探索，堅(jiān)持用市場(chǎng)的辦法、民主的辦法、法治的辦法，多做服務(wù)引導(dǎo)和示范帶動(dòng)的工作，做到“有所為、有所不為”，既要放開(kāi)、放手，又要善于因勢(shì)利導(dǎo)，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范管理，保障農(nóng)民合作組織健康發(fā)展。
今年以來(lái)，我區(qū)按照全市農(nóng)村工作會(huì)議總體部署和“一創(chuàng)四化”工作要求，科學(xué)把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)全年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作實(shí)施項(xiàng)目化管理，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制。以穩(wěn)定黨在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度為前提，扎實(shí)推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，目前全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證第一批試點(diǎn)工作已基本完成，第二批試點(diǎn)已全面展開(kāi)，確定＊＊、＊＊、山頭、城東、城西五個(gè)鎮(zhèn)（街道）整建制開(kāi)展第二輪試點(diǎn)，其他鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）分別確定5個(gè)試點(diǎn)村居開(kāi)展試點(diǎn)，共96個(gè)試點(diǎn)村，涉及39230戶、耕地60361畝。積極培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)取得明顯成效。今年新增農(nóng)民專業(yè)合作社45個(gè)，省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1家，市級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家。目前，全區(qū)共有省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家、市級(jí)11家、區(qū)級(jí)32家。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)化。繼續(xù)抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)“接二連三”的發(fā)展理念，促進(jìn)都市園區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。新申報(bào)市級(jí)都市農(nóng)業(yè)示范園區(qū)3個(gè)，縣級(jí)以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)23個(gè)，新增食用菌基地面積1萬(wàn)平方米。今年前三季度新建優(yōu)質(zhì)果品基地5000畝，有機(jī)富硒食品生產(chǎn)基地達(dá)到20萬(wàn)畝，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移700人。申請(qǐng)市級(jí)以上（含市級(jí)）畜禽標(biāo)準(zhǔn)化示范場(chǎng)3家，新建再生資源回收站點(diǎn)2處，煙花爆竹常年零售網(wǎng)點(diǎn)2處，新建或改造農(nóng)家店25個(gè)。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。著力落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化步伐大大加快，城鄉(xiāng)供水一體化率達(dá)92%，26個(gè)村完成農(nóng)村中低壓電網(wǎng)改造，建設(shè)農(nóng)村放心糧油示范點(diǎn)3個(gè)，農(nóng)村新房建設(shè)3000戶，農(nóng)村危房改造150戶。全面實(shí)施農(nóng)村環(huán)境“五化”工程，城鄉(xiāng)環(huán)境和村容村貌得到了綜合整治，179個(gè)村莊達(dá)到“五化”標(biāo)準(zhǔn)，4個(gè)社區(qū)達(dá)到“八有”標(biāo)準(zhǔn)，44個(gè)村莊完成環(huán)境綜合整治，村莊規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物集中處理率100%，玉米秸稈轉(zhuǎn)化利用率為95%，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目1萬(wàn)畝，荒山綠化造林2萬(wàn)畝，路域水系綠化0.15萬(wàn)畝。新農(nóng)合參保率達(dá)到100%，新農(nóng)保參保率達(dá)到98%，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)60元/月，新建鎮(zhèn)村公共電子閱覽室15個(gè)，布放各類農(nóng)村銀行卡受理終端7906個(gè)，新增省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)扶助村5個(gè)，市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)扶助村7個(gè)，區(qū)級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)扶助村10個(gè)，新建農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范園2個(gè)。
關(guān)鍵詞:城中村;改造;轉(zhuǎn)變;問(wèn)題
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過(guò)程中,由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對(duì)滯后的矛盾所造成的,是我國(guó)大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱所示,它仍然實(shí)行農(nóng)村管理體制,在國(guó)家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對(duì)城市中仍實(shí)行農(nóng)村管理體制的村莊進(jìn)行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原來(lái)的村民委員會(huì),對(duì)本地域?qū)嵭谐鞘泄芾眢w制。當(dāng)然,城中村改造不僅僅是一個(gè)管理體制改革的問(wèn)題,主要還涉及到經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,村莊集體所有土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉(zhuǎn)變等方面。當(dāng)然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說(shuō),這些改造預(yù)示著城中村改造的開(kāi)端,許多問(wèn)題還需要進(jìn)一步探討和解決;而且,后續(xù)問(wèn)題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進(jìn)程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機(jī)構(gòu):從村委會(huì)到居委會(huì)
城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制自建國(guó)后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒(méi)有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實(shí)行的依然是農(nóng)村社會(huì)管理體制,即村民自治,通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括三個(gè)與管理體制和治理相關(guān)的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說(shuō)應(yīng)該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對(duì)普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對(duì)城中村來(lái)說(shuō)則有點(diǎn)片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢(shì),一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過(guò)村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動(dòng)農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動(dòng)”意義上的,他們?nèi)匀粵](méi)有參與本地域公共生活的權(quán)利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過(guò)對(duì)城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國(guó)家城市建設(shè)征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國(guó)有地域“犬牙交錯(cuò)”,因而城中村的自治就不是強(qiáng)地域原則意義上的,也不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù)。這對(duì)城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進(jìn)行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關(guān),其從事公共事務(wù)的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關(guān)。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務(wù)的權(quán)利,不直接從村域公共機(jī)構(gòu)那里獲得免費(fèi)的公共福利和服務(wù)。
因此,從城中村的管理體制來(lái)看,公共治理和服務(wù)組織已經(jīng)能適應(yīng)其自身的發(fā)展和需要了,必須對(duì)城中村進(jìn)行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會(huì),就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設(shè)立城市街道辦事處,對(duì)城中村地域進(jìn)行城市化管理。相應(yīng)地,這也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原地域上的村民委員會(huì),由其對(duì)本地域進(jìn)行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過(guò)程中最大的不同點(diǎn)。社區(qū)居民委員會(huì)的建立標(biāo)志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開(kāi)始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)本地域的居民實(shí)行城市化管理,使城市社區(qū)管理開(kāi)始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會(huì)的上級(jí)政府也贏得了管理社會(huì)的主動(dòng)權(quán),為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關(guān)內(nèi)容。在這一過(guò)程中,可能會(huì)出現(xiàn)原屬同一個(gè)村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會(huì)管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)相較于村民委員會(huì)的職責(zé)而言也有很大的不同,如實(shí)施新城發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)計(jì)劃生育管理、強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理、增強(qiáng)道路和公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè),等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進(jìn)入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動(dòng)群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過(guò)程中,雖然建立居民委員會(huì)簡(jiǎn)單易行,但村改居任務(wù)的完成難度則相當(dāng)大。主要原因是,僅僅通過(guò)一個(gè)自上而下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)用來(lái)取代與資源及體制結(jié)合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,城市社區(qū)居民委員會(huì)建制的地域基礎(chǔ)仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時(shí)期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會(huì),雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時(shí)代的,他們的交往對(duì)象也主要局限于原來(lái)的熟人社會(huì)。這是歷史原因使然,同時(shí)也是村改居過(guò)程中不得不重視的一個(gè)方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會(huì)在城市社會(huì)中形成一個(gè)自我封閉的小社會(huì),仍然成為城市社會(huì)管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會(huì)形態(tài)。要解決地域因素在改造過(guò)程中的消極影響,方法也是簡(jiǎn)單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來(lái)的村莊地域范圍,將一個(gè)村莊分解為幾個(gè)居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過(guò)程中的地域或歷史因素。
另外一個(gè)問(wèn)題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應(yīng)當(dāng)將外來(lái)人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會(huì)管理體制下,外來(lái)人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來(lái)人口管理就成為一個(gè)必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開(kāi)放性轉(zhuǎn)變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟(jì)組織:從集體經(jīng)濟(jì)到股份制經(jīng)濟(jì)
城中村在未改造之前的經(jīng)濟(jì)組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進(jìn)行股份制改造的集團(tuán)公司形式,仍然隸屬于村民委員會(huì)管理,對(duì)村民委員會(huì)和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。第二種形式是進(jìn)行了改造但只有一個(gè)集合式股東的股份制公司。其特點(diǎn)是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進(jìn)了一步,即曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)股份分割或是增量擴(kuò)股過(guò)程的股份制公司。其特點(diǎn)有三個(gè):一是在公司股東結(jié)構(gòu)中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會(huì)中一般設(shè)有獨(dú)立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、規(guī)范運(yùn)作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進(jìn)行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會(huì)保障權(quán)利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟(jì)組織形式依據(jù)市場(chǎng)開(kāi)放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應(yīng)地推延到中西部剛剛開(kāi)始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是,其形成的根源和演進(jìn)的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我們知道,我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)意義上的。集體土地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn),其不僅承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)和保值增值的經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)了社會(huì)保障功能。
雖然城中村的經(jīng)濟(jì)組織有不同的表現(xiàn)形式,但其財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)都沿襲同一的結(jié)構(gòu)性制度規(guī)定。城中村經(jīng)過(guò)幾十年的變遷,雖然已經(jīng)失去了地域強(qiáng)制性意義上的社區(qū)屬性,但政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和法律制度規(guī)定仍然使得這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得以延續(xù)下來(lái)?，F(xiàn)在進(jìn)行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區(qū),就是使地域上的分離成為一種事實(shí);并且,由于現(xiàn)在城中村改造后的社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)置不再僅僅源于原來(lái)的農(nóng)村地域劃分,而是一般遵循“規(guī)劃先行”和“便于管理”的原則,這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民集體的分散,并通過(guò)一種全新的城市化管理體制將農(nóng)民個(gè)體與其原先歸屬的農(nóng)民集體割裂開(kāi)來(lái)。
與其相伴隨的是兩個(gè)彼此相依的分裂過(guò)程:一是村民個(gè)體與農(nóng)民集體的分裂過(guò)程。農(nóng)民個(gè)體就不再天然歸屬于農(nóng)民集體,農(nóng)民集體也就不再呈現(xiàn)出變動(dòng)性的特征,而是必須固定下來(lái),即在城中村改造過(guò)程中必須對(duì)村民“一刀切”,實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”。以現(xiàn)存的村民數(shù)為財(cái)產(chǎn)分割意義上的農(nóng)民集體,其目的是固化村民并實(shí)現(xiàn)公司股份的固化。二是農(nóng)民集體資產(chǎn)的分割過(guò)程。由于村民個(gè)體與農(nóng)民集體的天然歸屬關(guān)系被割裂開(kāi)來(lái),就必須重新確定原子式村民個(gè)體在村莊集體資產(chǎn)中的份額。這就是鄉(xiāng)村企業(yè)股份制改造中的資產(chǎn)量化和個(gè)人化分配過(guò)程。它使村民都成了村集體經(jīng)濟(jì)的股東,過(guò)去看得見(jiàn)但摸不著的集體資產(chǎn)這回可實(shí)實(shí)在在地落到了村民的手中。在這一過(guò)程中,農(nóng)民個(gè)體與原屬農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化。在集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下,雖然農(nóng)民自身是農(nóng)民集體中的原子式個(gè)體,然而由于集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不可分割性和不可轉(zhuǎn)讓性,每個(gè)農(nóng)民個(gè)體還是無(wú)法說(shuō)出他擁有多少資產(chǎn),他可以對(duì)多少份額的資產(chǎn)進(jìn)行個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性上的處置。經(jīng)過(guò)資產(chǎn)量化和股份化分配過(guò)程,每個(gè)勞動(dòng)者不僅能夠明白說(shuō)出他擁有多少資產(chǎn)的份額——股票,而且還知道他所擁有的股票在整個(gè)資產(chǎn)中占多少比例;并且,如果他覺(jué)得資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不理想的話,他還可以在市場(chǎng)上拋出他所擁有的公司股票,公司改造后的經(jīng)營(yíng)和管理者不得干涉。這就是村民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人的“用腳投票”的權(quán)利。
當(dāng)然,股票作為公司資產(chǎn)出資者的原始憑證,只能交易而不能夠抽回投資,且規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不容許公司的整體性資產(chǎn)被分割。如是,能夠?qū)⑷绱硕嗟墓蓶|和如此細(xì)小的股份統(tǒng)籌起來(lái)的組織就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和法律意義上的股份制公司了。雖然城中村在改造前的集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式,但是在城中村改造過(guò)程中,另外兩種形式?jīng)]有生命力,只能被一種更符合社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需要的形式所替代,這就是股份合作制公司。與城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一個(gè)資產(chǎn)量化和再分配的過(guò)程,除保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票外(主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會(huì)保險(xiǎn)和其他集體福利事業(yè)),它將集體資產(chǎn)量化的大部分股票都分配給村民,作為其基本生存和生活的保障。這時(shí),公司的產(chǎn)權(quán)才真正明晰化了,公司股本結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化,勞動(dòng)群眾參與公司的投票和的利益緊密相關(guān)。
不過(guò),仍然有三個(gè)問(wèn)題值得我們進(jìn)一步去關(guān)注:第一,經(jīng)歷了股份制改造之后,是否仍然還有集體經(jīng)濟(jì)存在?如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)或資金注入的話,過(guò)渡階段的公共管理和公共服務(wù)如何進(jìn)行?如何進(jìn)行村莊改造的后續(xù)問(wèn)題特別是舊村灣改造問(wèn)題?在實(shí)際改造和管理過(guò)程中,不論是上級(jí)政府、村級(jí)組織還是普通村民,都對(duì)新時(shí)期集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的好處記憶猶新。在改造后,他們念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否還能代表他們整體的利益?集體經(jīng)濟(jì)是否還繼續(xù)存在?如果說(shuō),股改之前的股份制公司仍然能夠代表股民集體利益的話,那么,股份制改造后的公司就是純粹的企業(yè),它不可能代表股份集體的利益,股民的利益只能以個(gè)體的形式表現(xiàn)出現(xiàn)。正因如此,在資產(chǎn)量化和再分配過(guò)程中,保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票就顯得尤其重要。這也為下一步的社區(qū)管理、舊村灣改造、過(guò)渡管理等提供了先決條件。第二,股份制改造帶來(lái)了集體資產(chǎn)流失的危險(xiǎn)。按規(guī)定,股權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易應(yīng)有兩個(gè)以上有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。而對(duì)村莊改造而言,股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般不會(huì)經(jīng)過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估,溢價(jià)幅度是雙方談判的結(jié)果。如是,改造的資產(chǎn)究竟價(jià)值幾何?是否得到了真正體現(xiàn)?是否需要引入專業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu)?如果引入專業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu),評(píng)估過(guò)程透明公開(kāi)的話,是否又會(huì)打消外來(lái)公司或企業(yè)的積極性和主動(dòng)性?也就是說(shuō),在城中村經(jīng)濟(jì)改造過(guò)程中,仍然存在著一個(gè)公平與效益的問(wèn)題,最終的結(jié)果就是要在這兩者之間尋找一個(gè)均衡點(diǎn),既能夠讓改造過(guò)程有序順利進(jìn)行,同時(shí)又能夠起到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的雙重作用。這是一個(gè)兩難的選擇問(wèn)題,仍然值得政府和研究機(jī)構(gòu)對(duì)此探討出一條可行之路。第三,股份制改造也給社會(huì)治理帶來(lái)了不穩(wěn)定因素。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在股份制改造過(guò)程中,出于穩(wěn)定因素的考慮,原來(lái)的公司管理層特別是董事會(huì)一般都是由原村干部擔(dān)任或是由上級(jí)政府指定。經(jīng)歷了一定時(shí)期之后,董事會(huì)屆滿,將重新舉行選舉。如果新董事會(huì)組成人員變化太大,原來(lái)的改制方案、成果可能被推倒重來(lái),出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。二是未改造之前的村莊公司行使著村民委員會(huì)、社區(qū)和經(jīng)濟(jì)組織的三重管理職責(zé),在股份制改造后一般都下降為職能部門,不再承擔(dān)對(duì)老百姓的責(zé)任,原有各級(jí)組織也因集體經(jīng)濟(jì)不存在而缺少抓手,削弱了基層組織和基層政權(quán),而這些職責(zé)的履行則依賴于改造后的公司能否按協(xié)議和良心辦事,影響到人心穩(wěn)定和社會(huì)安定。三是股份制改造過(guò)程同時(shí)也是一個(gè)集體資產(chǎn)分解為個(gè)體資產(chǎn)的過(guò)程,在這一過(guò)程中,享受權(quán)利的村民迅速致富,其他鄰近的村莊紛紛打算仿效,逼迫村委、街道辦等表態(tài),態(tài)勢(shì)十分不穩(wěn)定,可能會(huì)影響人心穩(wěn)定和社會(huì)安定。此外,有些村莊改造后迅速兌現(xiàn)股權(quán),原股民迅速轉(zhuǎn)向市場(chǎng),在就業(yè)、投資等方面缺乏經(jīng)驗(yàn),很可能產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。這些問(wèn)題都需要上級(jí)政府在城中村綜合改造之前進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃和預(yù)測(cè),盡可能地把預(yù)防和疏通工作做在前面。
三、村莊土地:從集體所有到國(guó)家所有
從城中村地域的土地歸屬和性質(zhì)來(lái)看,可以劃分為兩類:一類是辦理了國(guó)有土地使用證的土地,一類是尚未辦理國(guó)有土地使用證仍歸集體所有的土地。辦理了國(guó)有土地使用證的土地在城中村的改造中不存在著土地性質(zhì)上的變更,因而,城中村改造過(guò)程中的土地性質(zhì)的變更主要是指歸城中村集體所有但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地。這又可分為三類:第一類是宅基地,即村民居住地;第二類是進(jìn)入社會(huì)化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地,即主要用于第
二、三產(chǎn)業(yè)的用地;第三類是村莊公共用地,如學(xué)校、道路和公共基礎(chǔ)設(shè)施等占用的集體土地。毫無(wú)疑問(wèn),這三種類型的集體土地在城中村改造的過(guò)程中都會(huì)轉(zhuǎn)變其所屬性質(zhì),歸國(guó)家所有。然而,這三種類型的集體土地不會(huì)“一刀切”地轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是,在城中村的改造過(guò)程中,這三種類型的集體所有的土地如何轉(zhuǎn)變其性質(zhì)。迄今為止,集體土地轉(zhuǎn)變其歸屬和性質(zhì)的合法途徑只有一條,即集體土地經(jīng)過(guò)土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)的土地征用制度是在20世紀(jì)50年代為了適應(yīng)大規(guī)模的國(guó)家建設(shè)需要而建立起來(lái)的,它顯然不適用于城中村改造過(guò)程中土地性質(zhì)的改變,但城中村改造的步伐不會(huì)因此而停止。現(xiàn)在的問(wèn)題是,在沒(méi)有法律制度規(guī)定的前提下,如何對(duì)城中村的土地進(jìn)行改造?
在城中村集體土地改造的過(guò)程中,廣東省廣州市無(wú)疑走在了全國(guó)的前列。他們對(duì)城中村集體所有土地實(shí)施的改造政策是,在農(nóng)民建制轉(zhuǎn)為城市居民后,村集體所有的土地按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變,對(duì)轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國(guó)有土地使用證。按其規(guī)定來(lái)理解城中村土地改造的過(guò)程:(1)宅基地由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給個(gè)人。(2)進(jìn)入社會(huì)化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù),由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給改造后的股份制合作組織。如該土地進(jìn)入市場(chǎng)或改變用途,發(fā)生擴(kuò)、加、改建,則按規(guī)定補(bǔ)交國(guó)有土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。(3)村莊公共用地一分為二。其中,原由村委會(huì)管理的學(xué)校轉(zhuǎn)由區(qū)教育主管部門管理,教育用地及校舍和教學(xué)設(shè)施設(shè)備,依照有關(guān)規(guī)定,不得挪作他用;公共道路、基礎(chǔ)設(shè)施等管理納入市政統(tǒng)一管理范圍,其規(guī)劃編制、實(shí)施管理的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。村莊已經(jīng)開(kāi)發(fā)和投資的公共用地如辦公設(shè)施等所占原集體用地轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有,由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給改造后的股份合作制組織。
從已有的情況來(lái)看,土地性質(zhì)變更是城中村改造中的最基礎(chǔ)內(nèi)容,并且也是城中村改造能夠完成的關(guān)鍵。但是,它是建立在國(guó)家主動(dòng)放棄土地權(quán)利的基礎(chǔ)上。并且,在這一改造過(guò)程中,它也蘊(yùn)含著集體資產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)流失的危險(xiǎn)。對(duì)應(yīng)著以上三種性質(zhì)的土地,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是村民宅基地作為改制的零資產(chǎn),其價(jià)值并不為零,在改造過(guò)程中將會(huì)變成有價(jià)資產(chǎn),其增值只有改造建設(shè)完后才能體現(xiàn)出來(lái)。問(wèn)題是,由于絕大多數(shù)股民已經(jīng)不擁有股份,他們只能得到拆遷還建或貨幣補(bǔ)償?shù)睦?整理出來(lái)的土地增值他們無(wú)法再享有,也無(wú)法主張他們的利益,他們還能享受將來(lái)溢價(jià)部分的價(jià)值嗎?二是沒(méi)有辦完國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)的經(jīng)營(yíng)性集體用地,以后其利益代表方是誰(shuí)?土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)付給誰(shuí)?三是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的公用設(shè)施用地,是直接劃撥到相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu),還是要通過(guò)政府征用土地程序?如果是后者的話,其征地費(fèi)用由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?如果增值,其增值部分應(yīng)該由誰(shuí)享有?并且,誰(shuí)享有分配的權(quán)利?享受多少?等等。另外,進(jìn)入評(píng)估程序的土地資產(chǎn)價(jià)值與集體資產(chǎn)一樣,一般不會(huì)經(jīng)過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估,其最終定價(jià)仍然是雙方談判的結(jié)果。這公平或是合理或是科學(xué)嗎?
由此延伸出來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是,村民是否享有土地增值帶來(lái)的收益?從《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《民法通則》的內(nèi)容及內(nèi)在邏輯來(lái)看,無(wú)論是農(nóng)民集體還是農(nóng)民個(gè)體都不享有土地使用性質(zhì)變更初始時(shí)的增值部分,而這一部分通過(guò)征地費(fèi)用等形式轉(zhuǎn)移到了代表國(guó)家利益的政府身上。從改造過(guò)程援用的法律法規(guī)來(lái)看,資產(chǎn)量化和分配到個(gè)人整個(gè)過(guò)程雖然合乎法律程序,但從財(cái)產(chǎn)來(lái)源的角度看,這僅是過(guò)程的合法性,并沒(méi)有從來(lái)源上確定農(nóng)民個(gè)體享有分配集體資產(chǎn)特別是土地資產(chǎn)的權(quán)利。如是,在城中村改造過(guò)程中,那些尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地和宅基地在城市開(kāi)發(fā)和土地資本運(yùn)作過(guò)程中增值的部分,究竟由誰(shuí)來(lái)享受就成為一個(gè)不得不關(guān)注的問(wèn)題。從實(shí)際改造情況來(lái)看,農(nóng)民個(gè)體已經(jīng)無(wú)權(quán)享受,他們已經(jīng)被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就極有可能由代表國(guó)家利益的政府和未來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共享了。在此,我們擔(dān)心的是,如果地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和預(yù)期的收益極其豐厚的話,就可能形成政府與開(kāi)發(fā)商之間的共謀,這將會(huì)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成潛在的威脅。
四、勞動(dòng)群眾:從農(nóng)民、村民到股民和市民
在城中村改造的過(guò)程中,農(nóng)民群眾的身份必然要發(fā)生兩次根本性的變化:
其一,村民向股民轉(zhuǎn)變。由于村民職業(yè)的轉(zhuǎn)變,伴隨著城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改造,村民必然成為享有股份并參與公司決策的股東。由于村莊的城市化進(jìn)程,村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由主要從事第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愣紡氖碌?/p>
二、三產(chǎn)業(yè),村民也一般都在村屬公司和企業(yè)中任職,成為村莊企業(yè)的主人,參與村莊企業(yè)公司的生產(chǎn),并直接從村屬公司那里獲得經(jīng)濟(jì)收益作為其生存和發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。城中村改造后,村屬意義上的企業(yè)或公司實(shí)體由于地域的分割和原農(nóng)民集體的解體,必然分化為由單個(gè)村民作為公司股東直接參與公司決策的股份合作制企業(yè)。村民作為農(nóng)民集體的政治身份失去了村莊意義,異化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中的經(jīng)濟(jì)人。作為公司的天然投資者,村民的稱謂是股民。由于村莊意義上的農(nóng)民集體的解體,作為股民的村民的社會(huì)行為僅僅與其個(gè)人密切相關(guān),它不再是公司的原子式個(gè)體,不必再受集體公共利益和結(jié)構(gòu)性委托的約束。
其二,農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。由于戶籍制度的改革,村民由農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艨?。戶籍制度不僅是一個(gè)農(nóng)民居住地域的證明,更是其社會(huì)身份的證明。只要農(nóng)村戶口的群眾,不論其走到哪里都脫不了農(nóng)民身份的痕跡。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民因其農(nóng)業(yè)戶口不僅常常自我感覺(jué)低人一等,更主要的是,國(guó)家提供給城市市民諸多福利待遇和優(yōu)惠政策無(wú)法惠及他們。即使他們“洗腳上岸”并在城市有一份令人羨慕的工作或收入,但他們的身份依然是農(nóng)民,他們是“農(nóng)民工”或者是“高級(jí)打工者”。他們不僅享受不到國(guó)家給予城市居民的公共福利和優(yōu)惠政策,也不能夠參與本社區(qū)的公共事務(wù)和公益活動(dòng)。他們?nèi)匀皇浅鞘猩畹倪吘壢?。城中村的改造徹底改變這了一切,它不僅使原屬農(nóng)民的勞動(dòng)群眾正式成為城市的居民,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者,他們成為社區(qū)自治的主人;而且,村民的思想觀念不斷更新,逐漸由過(guò)去的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)轉(zhuǎn)變,村民的行為方式也開(kāi)始由過(guò)去的封閉式、家庭式、地緣式向開(kāi)放式、多樣化、現(xiàn)代性(法制化和制度化)等方向轉(zhuǎn)變。并且,隨著居民的城市化和城市文明社區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè),城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和人的城市化等方面都將得到提升。城中村的農(nóng)民群眾也開(kāi)始邁上現(xiàn)代文明和生活的道路。
然而,問(wèn)題仍然存在。在農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,股份制改造雖然打破了平均主義,但并沒(méi)有打破大鍋飯思想。原村民成為股東,但思想觀念沒(méi)有發(fā)生根本改變;對(duì)自己手上的股權(quán)并不珍惜,只關(guān)心每年分紅多少,而不關(guān)心公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;沒(méi)有工作崗位的股民對(duì)于有工作崗位的股民意見(jiàn)很大;對(duì)于公司管理層來(lái)說(shuō),壓力也很大,因?yàn)樵诠擅耦^腦中,手中的股份價(jià)值只能升不能降,否則就會(huì)來(lái)鬧事。這些問(wèn)題制約著脫胎于鄉(xiāng)村企業(yè)的股份制公司的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型,還阻礙著股份制公司的資本運(yùn)作和投資發(fā)展、經(jīng)營(yíng)層次和管理體制等。
五、四大改造的協(xié)調(diào)問(wèn)題:政府主動(dòng)和主導(dǎo)
城中村改造是一個(gè)綜合性的改革過(guò)程,以上四個(gè)轉(zhuǎn)變均是其中的一個(gè)方面。當(dāng)然,這四個(gè)方面相互之間也不是絕然分離的,而是相互依存、相互制約的,任何一個(gè)方面的滯后或是不配套都將直接影響著城中村綜合改造的進(jìn)程或成敗。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行城中村改造的時(shí)候,應(yīng)該在統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃先行原則的前提下,進(jìn)行綜合性的、整體性的改革規(guī)劃,搞好管理體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面改革方案和進(jìn)程之間的協(xié)調(diào)工作。
在實(shí)際的改造過(guò)程中,也出現(xiàn)了
諸多問(wèn)題,如上文提到的各種問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō),這些問(wèn)題的產(chǎn)生都有其根源,但是,現(xiàn)在已經(jīng)不是追究原因的時(shí)候,而是到了解決具體實(shí)際問(wèn)題的時(shí)候。這就要求我們,要從現(xiàn)實(shí)社會(huì)中找到解決這些問(wèn)題的辦法或思路,或是尋找到一種可選擇的行為動(dòng)力,運(yùn)用實(shí)際力量來(lái)解決這些問(wèn)題。綜觀這些問(wèn)題的產(chǎn)生及發(fā)展,雖然有這樣的表現(xiàn)或那樣的態(tài)勢(shì),但任何問(wèn)題的解決最終都依賴于政府的力量和干預(yù)。這就給政府留下了很大的行為空間。這也是本文所要突出的主題。
我們的觀點(diǎn)是,在城中村改造過(guò)程中,各級(jí)政府應(yīng)該把改造的主動(dòng)權(quán)時(shí)刻抓在手里。這是因?yàn)?從現(xiàn)在城中村改造的進(jìn)程來(lái)看,改造過(guò)程一般說(shuō)來(lái)是分步推進(jìn),有序進(jìn)行,但它存在著兩個(gè)難以克服的障礙:
一是把改造進(jìn)程特別是經(jīng)濟(jì)改造的主動(dòng)權(quán)交給了村民集體。這是由村民自治的特性決定的。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看,賦予村民集體和村委會(huì)過(guò)多的自主決策權(quán),他們不僅可以參與決定改造方案的制定、實(shí)施,還要參與到具體的改造過(guò)程之中。特別是經(jīng)濟(jì)改造方案中,他們享有獨(dú)立自主的決策權(quán)。在這一點(diǎn)上,他們自行其是的結(jié)果往往是,將集體資產(chǎn)一分了之。雖然城中村改造的任務(wù)或目標(biāo)可以完成,但留下的絕對(duì)是一個(gè)千瘡百孔的爛攤子,留給城市規(guī)劃和社區(qū)管理的絕對(duì)是一個(gè)一窮二白的沼澤地。如是,已經(jīng)制定好的社區(qū)重建和城市規(guī)劃也就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不得不退回到原始的出發(fā)點(diǎn),不得不重新進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行城中村改造時(shí),既要深刻認(rèn)識(shí)不同城中村的特點(diǎn)和問(wèn)題,針對(duì)不同地區(qū)、不同類型城中村的具體情況,制定不同的改造目標(biāo)和改造策略,分別采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式,但是在任何時(shí)候,政府都不應(yīng)該把城中村改造的規(guī)劃?rùn)?quán)和管理權(quán)放之任之,而是應(yīng)該牢牢地抓在手里,以政府主導(dǎo)的改造方案或規(guī)劃為指導(dǎo),對(duì)城中村進(jìn)行改造。在這一方面,廣東省深圳特區(qū)的舊城改造工作做得非常好,而湖北省武漢市的改造進(jìn)程則遭遇到了險(xiǎn)灘,主要原因就在于區(qū)級(jí)政府失去了改造方案制定和規(guī)劃的主動(dòng)權(quán),到問(wèn)題出現(xiàn)采取補(bǔ)救措施時(shí)已經(jīng)悔之晚矣。
2O世紀(jì)8O年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會(huì)的村民自治權(quán)，村民通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會(huì)對(duì)自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實(shí)行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國(guó)西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過(guò)程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出問(wèn)題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營(yíng)效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動(dòng)性，并且需要國(guó)家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助，絕不能將國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運(yùn)行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。
一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析
根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的頻繁干預(yù)與過(guò)度控制，將村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用于村民自治組織和村民，造成國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)在村干部中培植自己的人實(shí)行對(duì)村的間接控制。例如在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽(tīng)話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對(duì)村民自治權(quán)的一種剝奪。
第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會(huì)承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來(lái)村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無(wú)暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無(wú)形之中。
第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)薄弱，財(cái)政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財(cái)政監(jiān)控職能對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個(gè)村的管理形式，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會(huì)也只能聽(tīng)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。
第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行價(jià)值控制。貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展緩慢，需要國(guó)家提供各種貸款救濟(jì)及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會(huì)價(jià)值分配權(quán)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行調(diào)控。
二是村民自治的偏斜運(yùn)行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。
按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運(yùn)行過(guò)程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對(duì)大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過(guò)就是在三年中參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。
三、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路
通過(guò)上述對(duì)西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開(kāi)展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接。
(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實(shí)行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《組織法實(shí)施細(xì)則》，從實(shí)際工作考慮，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。
其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國(guó)家意志性，是需要以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項(xiàng)；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個(gè)人事務(wù)。對(duì)自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù)；對(duì)非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過(guò)引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國(guó)家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識(shí)，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級(jí)隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ?、民主協(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會(huì)職權(quán)和各村實(shí)際情況，與村委會(huì)協(xié)商，再由村委會(huì)組織村民或村民代表討論決定，改變過(guò)去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會(huì)指導(dǎo)村委會(huì)依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開(kāi)展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。
其四，西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，國(guó)家對(duì)西部貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來(lái)越多、扶貧力度越來(lái)越大，國(guó)家政權(quán)越來(lái)越多地需要向村級(jí)滲透。鑒于此，對(duì)于西部特別貧困的地區(qū)國(guó)家可適當(dāng)加大基層管理成本的投入，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的派出機(jī)構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實(shí)行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務(wù)。真正實(shí)現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。
(二)落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力
《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個(gè)以民主為主要內(nèi)容的治活動(dòng)中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運(yùn)行方式，應(yīng)該落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：
一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行會(huì)議的有效召集，并代表村民會(huì)議或村民代表會(huì)議監(jiān)督村民委員會(huì)，切實(shí)發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)，常設(shè)機(jī)構(gòu)一方面開(kāi)展調(diào)查研究，收集村民意見(jiàn)并向村民委員會(huì)提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的建議；另一方面，對(duì)村委會(huì)提出的村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見(jiàn)后再交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對(duì)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。
二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評(píng)議，加強(qiáng)監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開(kāi)透明度?？筛鶕?jù)不同村的不同情況，村委會(huì)一季度或半年向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作，報(bào)告村民會(huì)議決定事項(xiàng)的完成情況、報(bào)告村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)收支情況，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)其進(jìn)行民主評(píng)議，村委會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)后積極答復(fù)。由此可形成對(duì)村委會(huì)較強(qiáng)的約束和激勵(lì)，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過(guò)分關(guān)注選舉階段而選上后無(wú)所作為的現(xiàn)象。
三是對(duì)外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識(shí)供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識(shí)引援”迫在眉睫。目前可實(shí)現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)戈0，持續(xù)引進(jìn)熱愛(ài)農(nóng)村的知識(shí)青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時(shí)積極與周邊高等院校合作，邀請(qǐng)大學(xué)生來(lái)村實(shí)踐活動(dòng)，以各種形式參與村民自治活動(dòng)。