時(shí)間：2023-03-20 16:13:45
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【關(guān)鍵詞】績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算預(yù)算機(jī)構(gòu)角色轉(zhuǎn)變
績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算（PerformanceBudgeting）是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量并以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，也就是把資源的分配與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算是為了提高效率和效度，即增強(qiáng)公共財(cái)政責(zé)任。廣義地講，這是一場(chǎng)由管理者發(fā)動(dòng)的、自上而下地控制總支出的手段，同時(shí)也是納稅人初始的、自下而上地追根問(wèn)責(zé)的訴求，還是一線管理者在項(xiàng)目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發(fā)運(yùn)動(dòng)。隨著我國(guó)公共預(yù)算透明度的不斷提高，績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算模式將逐步取代傳統(tǒng)預(yù)算模式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變也被提上議事日程。
一、績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算的相關(guān)理論模型
績(jī)效預(yù)算是一種建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理工具，需要通過(guò)大量科學(xué)地精密測(cè)算以界定政府部門(mén)的工作績(jī)效，并在此基礎(chǔ)上建立起相應(yīng)的貨幣資金管理模型。在績(jī)效預(yù)算構(gòu)建過(guò)程中，數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮了重要作用，尤其是生產(chǎn)函數(shù)模型，其應(yīng)用最為廣泛。
生產(chǎn)函數(shù)是一種技術(shù)關(guān)系，它表明在一定的技術(shù)水平下，由每一組特定的生產(chǎn)要素投入組合所能得到的最大產(chǎn)出或收益。一般生產(chǎn)函數(shù)模型是計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的統(tǒng)計(jì)研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企業(yè)管理中被廣泛地應(yīng)用，其目的是度量投入產(chǎn)出的效率。績(jī)效預(yù)算采用績(jī)效測(cè)量與比較，將企業(yè)組織的科學(xué)管理辦法運(yùn)用到政府績(jī)效預(yù)算中。具體是通過(guò)測(cè)量政府活動(dòng)或計(jì)劃的有效產(chǎn)出，再計(jì)算出每一項(xiàng)活動(dòng)或計(jì)劃需要的單位時(shí)間和單位費(fèi)用，進(jìn)而歸總計(jì)算出整個(gè)部門(mén)的預(yù)算，進(jìn)而比較實(shí)際的投入產(chǎn)出率與預(yù)期的投入產(chǎn)出率，以確定政府工作的效果。
二、我國(guó)政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中的傳統(tǒng)角色
政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中承擔(dān)了很多日常的角色。在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，審查職能部門(mén)的資金請(qǐng)求并草擬行政預(yù)算。在立法機(jī)關(guān)審批階段，為所有的職能部門(mén)，尤其是行政部門(mén)的預(yù)算辯護(hù)，支持行政首長(zhǎng)的政策。在實(shí)施階段，實(shí)行日常預(yù)算管理，監(jiān)督行政（及立法）方針的執(zhí)行情況，同時(shí)保障財(cái)政管理系統(tǒng)的運(yùn)行。在預(yù)算周期的最后階段，組織項(xiàng)目審計(jì)并落實(shí)評(píng)估。因此，政府及其預(yù)算分析人員是集檢查者、控制者、交流者、計(jì)劃者、倡導(dǎo)者和實(shí)施者等多重角色于一身的。
政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算準(zhǔn)備和審批階段中扮演的是對(duì)立的角色。在審核預(yù)算要求時(shí)，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)總是盡量縮減預(yù)算，并與職能部門(mén)之間產(chǎn)生一種潛在的對(duì)抗。
三、我國(guó)政府預(yù)算機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)角色轉(zhuǎn)變的對(duì)策
隨著績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算模式在我國(guó)公共財(cái)政管理中的不斷推廣，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變還面臨諸多問(wèn)題，有必要從以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)的對(duì)策。
1、戰(zhàn)略計(jì)劃。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)將戰(zhàn)略計(jì)劃與目標(biāo)設(shè)定過(guò)程整合起來(lái)，讓績(jī)效測(cè)量在政策決策和預(yù)算中有實(shí)際的影響力。這樣有助于構(gòu)建預(yù)算討論框架，鼓勵(lì)政府關(guān)注政治之外的項(xiàng)目，為政府公務(wù)員提供清晰、明確的指導(dǎo)，完成期望的績(jī)效目標(biāo)。
2、績(jī)效導(dǎo)向人事政策。利用人事政策對(duì)能有效地利用績(jī)效測(cè)量方法、提高公共服務(wù)質(zhì)量的政府公務(wù)員給予肯定，并用來(lái)激勵(lì)其他人。這種政策包括以績(jī)效為基礎(chǔ)的晉升、加薪以及非物質(zhì)激勵(lì)政策等。
3、項(xiàng)目預(yù)算?？?jī)效導(dǎo)向預(yù)算需要重新確立預(yù)算科目和格式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)須將其由分行列支型改為項(xiàng)目型。這樣管理者和政策制定者能夠更好地安排任務(wù)，并將績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，方便分配財(cái)政資金。
4、項(xiàng)目評(píng)估能力。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)要在項(xiàng)目評(píng)估上加大精力，把其看作是提高政府能力的長(zhǎng)期性投入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，取得績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算改革的成功，政府需要投入精力培養(yǎng)預(yù)算機(jī)構(gòu)公務(wù)員的技術(shù)與分析能力，這樣才能讓他們理解和解釋績(jī)效預(yù)算的結(jié)果，研究績(jī)效不佳的原因，并制定提高績(jī)效的解決方案。
5、公開(kāi)報(bào)告。績(jī)效預(yù)算創(chuàng)新的另一個(gè)重要內(nèi)容就是公開(kāi)報(bào)告，因?yàn)檫@是公民利用信息掌握政府行為、判斷其是否負(fù)責(zé)的關(guān)鍵。在報(bào)告中，應(yīng)該界定清楚績(jī)效報(bào)告的目標(biāo)和范圍，界定好政府的主要目標(biāo)和使用資源所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，同時(shí)還須報(bào)告有關(guān)成本與產(chǎn)出或結(jié)果之間關(guān)系的績(jī)效信息等。這樣可以增加政府的透明度。
6、領(lǐng)導(dǎo)與政治支持。任何組織變化都需要有“改革人”。盡管改革期間存在可預(yù)測(cè)的障礙和挑戰(zhàn)，但是他們還是會(huì)為促進(jìn)變革提供遠(yuǎn)景規(guī)劃，推動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，激勵(lì)并說(shuō)服其他人分享同樣的遠(yuǎn)景規(guī)劃，并關(guān)注由改革所帶來(lái)的好處。
另外，準(zhǔn)確可靠的會(huì)計(jì)系統(tǒng)和信息技術(shù)的支持也是政府預(yù)算機(jī)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變角色的重要保證。
【參考文獻(xiàn)】
[1]王進(jìn)杰等：政府績(jī)效預(yù)算改革研究[J].財(cái)政研究，2006（8）.
1.1農(nóng)村醫(yī)療設(shè)備非常落后
大部分農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)院設(shè)備全部是20世紀(jì)70、80年代的淘汰醫(yī)療設(shè)施，根本不能滿足臨床要求，致使病患外流嚴(yán)重。而且衛(wèi)生醫(yī)院自身和社會(huì)力量均無(wú)投資基礎(chǔ)建設(shè)積極性，任其嚴(yán)重滯后，根本無(wú)法滿足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，從而在群眾心中也失去了地位和信任。
1.2醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)相對(duì)較低
在農(nóng)村當(dāng)前醫(yī)務(wù)人員之中，具備大專學(xué)歷以上的只占百分之幾。中專學(xué)歷以上的雖占有一定比例，但大部分是沒(méi)有臨床經(jīng)驗(yàn)的新任人員，大部分就醫(yī)人員并不具備相適應(yīng)的學(xué)歷要求，并且平均年紀(jì)較大，技術(shù)水準(zhǔn)落后，與服務(wù)對(duì)象對(duì)醫(yī)療品質(zhì)需求相差甚遠(yuǎn)，尤其是相當(dāng)部分農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)院連正規(guī)檢驗(yàn)、放射人員都沒(méi)有配備。
1.3村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)極為不足
隨著改革開(kāi)放以來(lái)，原有衛(wèi)生體制被打破。醫(yī)療單位也把自我經(jīng)濟(jì)利益放在重要地位，盡管?chē)?guó)家每年針對(duì)衛(wèi)生事業(yè)投入都在持續(xù)加大，但農(nóng)村衛(wèi)生部分根本得不到多少利益可運(yùn)用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)院經(jīng)濟(jì)狀況普遍都不景氣，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)院拖欠職工工資是常見(jiàn)現(xiàn)象。這種經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足將導(dǎo)致醫(yī)療設(shè)備落后、醫(yī)生工作積極性不高、醫(yī)療水準(zhǔn)跟不上等不良后果。
2對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍培養(yǎng)的分析
2.1積極進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)
農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員除了要了解相關(guān)儀器專業(yè)知識(shí)和運(yùn)用外，還要掌握生物工程和有關(guān)醫(yī)學(xué)知識(shí)。作為醫(yī)療人員要培養(yǎng)獨(dú)立思考分析問(wèn)題能力，提升醫(yī)護(hù)人員動(dòng)手實(shí)踐能力，做到理論知識(shí)和實(shí)際操作相結(jié)合。同時(shí)，要與臨床醫(yī)生進(jìn)行緊密配合，充分運(yùn)用儀器設(shè)備功能，讓醫(yī)療設(shè)備發(fā)揮應(yīng)有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)意識(shí)，相互協(xié)作，取長(zhǎng)補(bǔ)短。在工作中不斷學(xué)習(xí)和交流，以達(dá)到共同提高的目的，既發(fā)揮群體智慧，又在互相學(xué)習(xí)中強(qiáng)化理解，充分發(fā)揮個(gè)人特長(zhǎng)。
2.2積極參加有關(guān)學(xué)術(shù)交流
鼓勵(lì)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員積極參加學(xué)術(shù)溝通，通過(guò)各種形式了解相關(guān)醫(yī)療新動(dòng)態(tài)，緊跟相關(guān)學(xué)科發(fā)展前沿，更新知識(shí)、開(kāi)闊視野；了解當(dāng)今最新醫(yī)療發(fā)展趨勢(shì)，學(xué)習(xí)先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備管理方法，研究學(xué)術(shù)交流實(shí)踐中遇到疑難問(wèn)題，探索現(xiàn)代醫(yī)療器械管理方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)手撰寫(xiě)有關(guān)論文，提升自我，為進(jìn)一步提高醫(yī)學(xué)造詣奠定基礎(chǔ)。
2.3創(chuàng)造進(jìn)修條件，爭(zhēng)取脫產(chǎn)學(xué)習(xí)
脫產(chǎn)學(xué)習(xí)是繼續(xù)教育中較為普遍主要的教育形式之一，其最大優(yōu)勢(shì)在于可暫時(shí)擺脫工作勞累，到院校專心學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，并滿足不同技術(shù)層次人員的需求。院校是新知識(shí)、新技術(shù)的培養(yǎng)和傳播基地，許多新知識(shí)、新技術(shù)通過(guò)院校能夠傳播和發(fā)展。通過(guò)院校學(xué)習(xí)讓理論知識(shí)扎實(shí)、技術(shù)精湛，為今后在工作中處理疑難雜癥打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。還要求鼓勵(lì)專業(yè)人員到社會(huì)上考取等級(jí)證書(shū)或單科結(jié)業(yè)證書(shū)。在條件允許的情況下，要為參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的醫(yī)務(wù)人員提供時(shí)間和經(jīng)濟(jì)上的支持和鼓勵(lì)。
2.4緊抓良好機(jī)遇，引進(jìn)高端人才
在當(dāng)前這一階段，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)已開(kāi)始招收相關(guān)的醫(yī)療人員，尤其在缺少農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的醫(yī)院，可采取這種招收形式從地方大中專院校畢業(yè)生中引入有關(guān)專業(yè)人才。在一定程度上，可以舒緩部分農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員短缺、技術(shù)滯后、知識(shí)不能及時(shí)更新的矛盾和壓力。
3如何培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展的人才
3.1繼續(xù)學(xué)習(xí)專業(yè)醫(yī)療知識(shí)，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求
21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，伴隨生產(chǎn)力水準(zhǔn)提升，現(xiàn)展更需要寬、專、多能的綜合型醫(yī)療人才，以往那些單能型工作職位已出現(xiàn)下降走勢(shì)，純體力勞動(dòng)的工作是要被智力工作所替代的，以智力支持為主的智能工作崗位已成為21世紀(jì)人才市場(chǎng)的主流，農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員應(yīng)繼續(xù)學(xué)習(xí)專業(yè)醫(yī)療知識(shí)，更好為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展服務(wù)。
3.2工作之余繼續(xù)學(xué)習(xí)，跟上知識(shí)更新步伐
21世紀(jì)是人類(lèi)歷史上知識(shí)更新最快時(shí)期，在知識(shí)量上不斷進(jìn)行翻番更新，很多學(xué)者將這種知識(shí)快速增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步效應(yīng)稱之為知識(shí)革命，所以，特別強(qiáng)調(diào)終身教育的重要性。知識(shí)創(chuàng)新和老化總是在不斷交替中進(jìn)行，不加強(qiáng)學(xué)習(xí)而只靠經(jīng)驗(yàn)一樣是會(huì)落后的。專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)、技術(shù)素質(zhì)提升可通過(guò)多種方式，聽(tīng)取專家授課、積極參與各類(lèi)社會(huì)調(diào)查活動(dòng)、和老師共同從事科研活動(dòng)等均有助于專業(yè)知識(shí)的繼續(xù)學(xué)習(xí)和醫(yī)療能力提升。
3.3培養(yǎng)拓展創(chuàng)新精神，推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)展
作為一名合格的醫(yī)學(xué)專業(yè)人員，定要把眼光放在學(xué)科的發(fā)展高端，要敢于為人之先、勇于打破舊傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣束縛，要大膽設(shè)想、積極探索、努力實(shí)踐。要依照當(dāng)前新形勢(shì)、新情況和新問(wèn)題，積極開(kāi)動(dòng)腦筋、想方設(shè)法、創(chuàng)造條件、解決問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)新求發(fā)展、求進(jìn)步、求提升。只有具備開(kāi)拓創(chuàng)新思想，才能推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。
1.1內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立有助于強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制
中國(guó)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第19號(hào)《內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制》指出：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)制定并實(shí)施系統(tǒng)、有效的質(zhì)量控制與程序負(fù)總體責(zé)任；內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制是內(nèi)部自我質(zhì)量控制的重要組成部分；內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)持續(xù)和定期的檢查，對(duì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。在內(nèi)部審計(jì)過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立，是保證內(nèi)部審計(jì)工作取得實(shí)效的關(guān)鍵，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的開(kāi)展具有重要的促進(jìn)作用。
1.2內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立有助于提高內(nèi)部審計(jì)行為能力
在內(nèi)部審計(jì)工作推進(jìn)過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)人員的行為能力是保證內(nèi)部審計(jì)工作取得積極效果的關(guān)鍵。從當(dāng)前農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)工作的發(fā)展來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，整體水平相對(duì)較低，這就要求在制訂培訓(xùn)計(jì)劃、審計(jì)分工、業(yè)績(jī)考核等方面要有一套良好的評(píng)價(jià)體系加以激勵(lì)，只有內(nèi)部審計(jì)人員的盡責(zé)履職，才能使內(nèi)部審計(jì)工作得到有效開(kāi)展。所以，內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立，正好滿足了這一需求。從當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的定位來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的開(kāi)展具有重要的推動(dòng)作用，屬于內(nèi)部審計(jì)工作不可或缺的一部分。
2農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的措施
鑒于內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的重要性，在內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立中，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面工作。
2.1農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)必須要找準(zhǔn)管理主體
在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系建立過(guò)程中，要想保證內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系能夠取得積極效果，就要對(duì)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的主體進(jìn)行明確，并結(jié)合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行實(shí)際，使內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系能夠成為促進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的重要手段，滿足農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行需要。所以，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立，其主體應(yīng)確定為對(duì)經(jīng)營(yíng)管理行為的監(jiān)督，其原則應(yīng)包括真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性原則，確保內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系得到有效實(shí)施。
2.2農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)整個(gè)過(guò)程的優(yōu)化
結(jié)合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系建立實(shí)際，評(píng)價(jià)方法的選擇和評(píng)價(jià)過(guò)程的有效性，是關(guān)系到農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系建立效果的關(guān)鍵。從當(dāng)前農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立來(lái)看，評(píng)價(jià)方法只有滿足科學(xué)性要求，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的有效評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，評(píng)價(jià)過(guò)程也是關(guān)系到農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系整體效果的關(guān)鍵。為此，應(yīng)認(rèn)識(shí)到評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)過(guò)程對(duì)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系的重要作用，應(yīng)在內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系建立過(guò)程中，做好評(píng)價(jià)方法的選擇和評(píng)價(jià)過(guò)程的優(yōu)化。
2.3農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系應(yīng)做好內(nèi)容的選擇
為了保證農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系建立取得積極效果，除了要在評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)過(guò)程上入手之外，還要合理選擇評(píng)價(jià)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，使整個(gè)評(píng)價(jià)體系能夠趨于合理，對(duì)提高評(píng)價(jià)體系的有效性具有重要作用。從這一點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立，應(yīng)將財(cái)務(wù)監(jiān)督、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)提示、專項(xiàng)審計(jì)作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容，充分滿足內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立需要，為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)工作提供有力支持，保證農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)工作能夠得到有效開(kāi)展。
3農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系需注意的問(wèn)題
對(duì)于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系既是滿足內(nèi)部審計(jì)工作需要的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是提高農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理水平的重要手段。為此，在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系建立過(guò)程中，需要注意以下問(wèn)題。
3.1農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)性
工作有足夠的重視考慮到內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)性，在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系建立過(guò)程中，基礎(chǔ)性工作占有較大比重，要能通過(guò)評(píng)價(jià)促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)的管理水平提高?；谶@一認(rèn)識(shí)，應(yīng)對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)工作有全面正確的認(rèn)識(shí)，做到正確理解基礎(chǔ)性工作，并積極做好基礎(chǔ)性工作，滿足內(nèi)部審計(jì)工作需要。
3.2農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系應(yīng)保證其合理性
評(píng)價(jià)指標(biāo)的確立和使用，是保證農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系取得積極效果的關(guān)鍵。從這一點(diǎn)來(lái)看，只有學(xué)會(huì)合理使用評(píng)價(jià)體系，確保評(píng)價(jià)體系能夠充分滿足內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建立需要，才能使整個(gè)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系取得積極的應(yīng)用效果。為此，應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性和適用性有一定的重視，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠得到有效使用。
3.3農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系應(yīng)保證其公正性
考慮到內(nèi)部審計(jì)的特殊性，在內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系建立過(guò)程中，為避免利益沖突，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性至關(guān)重要，否則就偏離了審計(jì)的本質(zhì)屬性。為此，保持內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立和客觀，是保證內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的建立取得積極效果的關(guān)鍵。為此，應(yīng)立足農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際，突出內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性。
4結(jié)語(yǔ)
只要有國(guó)家存在,有關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題,無(wú)論是對(duì)財(cái)政理論研究來(lái)說(shuō),還是對(duì)財(cái)政管理實(shí)踐來(lái)說(shuō)都是一個(gè)永恒的話題。首先,從合理確定政府活動(dòng)范圍看,政府的活動(dòng)范圍說(shuō)到底是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題。圣經(jīng)上有一段故事,說(shuō)是古代以色列人沒(méi)有國(guó)王,他們便請(qǐng)求神給他們派一位國(guó)王。神說(shuō):“有了國(guó)王他就會(huì)拿走你們的一部分財(cái)富,你們要國(guó)王做什么呢?”以色列人說(shuō):“即使如此我們也要,因?yàn)槲覀円獓?guó)王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進(jìn)行仲裁?！边@個(gè)故事說(shuō)明:人們?cè)谝欢▍^(qū)域內(nèi)的社會(huì)中生活就離不開(kāi)具有最高權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會(huì)成員分享社會(huì)產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會(huì)產(chǎn)品也越多。因此,人們?cè)诙啻蟪潭壬闲枰?需要政府做些什么?便成為了財(cái)政研究的一個(gè)最基本的問(wèn)題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進(jìn)行仲裁,拿今天的話來(lái)說(shuō)就是需要政府承擔(dān)國(guó)防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府的職能在不斷擴(kuò)大,政府的機(jī)構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計(jì)才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財(cái)政理論到現(xiàn)代的財(cái)政理論,無(wú)不把合理確定政府活動(dòng)范圍作為財(cái)政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的要求,提出了“廉價(jià)政府”的理論;主張國(guó)家干預(yù)的現(xiàn)代財(cái)政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上,針對(duì)市場(chǎng)缺陷來(lái)確定政府職能;我國(guó)的社會(huì)主義財(cái)政理論則根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)由政府直接進(jìn)行資源配置的要求,提出了政府財(cái)政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動(dòng)范圍和建立起來(lái)的政府職能機(jī)構(gòu)是會(huì)有明顯不同的。但有一點(diǎn)卻是相同的,那就是:政府活動(dòng)范圍的確定和相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)成員對(duì)政府的要求相一致。這便是財(cái)政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門(mén)和非政府部門(mén)比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,比例不協(xié)調(diào)則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。就我國(guó)而言,改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),然而我國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,許多管理部門(mén)無(wú)論是對(duì)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換,還是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了過(guò)多的干預(yù)。因此我國(guó)這次行政機(jī)構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計(jì)政府的各職能部門(mén),以建立起一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。
雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動(dòng)范圍,政府的行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來(lái),人們看到的卻是政府行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的事實(shí)。無(wú)論是中國(guó)封建時(shí)代的國(guó)家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國(guó)家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進(jìn)行過(guò)“精兵簡(jiǎn)政”。事實(shí)上,政府行政機(jī)構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財(cái)政理論研究中越來(lái)越受到人們重視的公共選擇理論來(lái)分析,個(gè)中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機(jī)構(gòu)是由大大小小的單位和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過(guò)單位和部門(mén)的大小來(lái)體現(xiàn)的。機(jī)構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門(mén)可獲得的財(cái)政支出越多,單位部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國(guó)家政府的利益并不完全一致。政府高層有時(shí)出于執(zhí)政的需要會(huì)提出壓縮行政機(jī)構(gòu)的要求,但不久,行政機(jī)構(gòu)又會(huì)慢慢膨脹起來(lái)。因此,如何通過(guò)有效的制度和措施來(lái)約束行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財(cái)政理論研究和財(cái)政管理中的長(zhǎng)期的課題。一位美國(guó)的財(cái)政研究人員曾說(shuō),本世紀(jì)以來(lái),美國(guó)的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會(huì)計(jì)和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過(guò)完善財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制來(lái)控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。
經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái),我國(guó)出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級(jí)風(fēng),縣要升級(jí)為市,縣級(jí)市要升級(jí)為地級(jí)市,省直轄市要計(jì)劃單列或升級(jí)為國(guó)家級(jí)的直轄市。升級(jí)的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動(dòng)機(jī),行政區(qū)劃的升級(jí)必然會(huì)有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)升級(jí),每一位行政干部的行政級(jí)別都會(huì)隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來(lái)晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級(jí)和行政機(jī)構(gòu)及干部的行政級(jí)別提高后,機(jī)構(gòu)膨脹也就隨之開(kāi)始,增加辦事機(jī)構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車(chē)輛和提高用車(chē)標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。
然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財(cái)政困難也因此而加深。今天,面對(duì)著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過(guò)程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機(jī)構(gòu),是必然會(huì)激化社會(huì)矛盾的。因?yàn)樨?cái)富創(chuàng)造者的減少和財(cái)富消耗者的增加對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是一種災(zāi)難。我們強(qiáng)調(diào)這種行政機(jī)構(gòu)膨脹的必然性,并不是說(shuō)我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說(shuō)明的是:行政機(jī)構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動(dòng),無(wú)論在哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),每一個(gè)人對(duì)個(gè)人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門(mén)用各種方式來(lái)增加自己利益的動(dòng)力也是很強(qiáng)的。因此,要控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財(cái)政作為一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機(jī)構(gòu)膨脹制度上和財(cái)力上的約束者。然而,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張往往不受財(cái)政的約束,這主要同財(cái)政的權(quán)限有關(guān),財(cái)政沒(méi)有高于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財(cái)政也不可能具有高于同級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財(cái)政預(yù)算對(duì)政府或行政機(jī)構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說(shuō)的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達(dá)國(guó)家,如果政府行政部門(mén)不顧預(yù)算的約束而強(qiáng)行擴(kuò)張行政機(jī)構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因?yàn)槿魏稳硕紵o(wú)權(quán)也無(wú)法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)緊張,唯有壓縮支出減少政府開(kāi)支。在法制比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家,政府行政部門(mén)因經(jīng)費(fèi)不足而減少活動(dòng)甚至關(guān)門(mén)的事時(shí)有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國(guó)的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個(gè)人,再貧困的地區(qū),行政機(jī)構(gòu)也會(huì)膨脹,財(cái)政局長(zhǎng)到處借錢(qián)發(fā)工資,也不能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然,如果任何渠道都無(wú)法為行政機(jī)構(gòu)的膨脹提供資金,機(jī)構(gòu)的膨脹也是難以成為事實(shí)的。但是,我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹卻可以從非財(cái)政渠道籌集到資金,這就為行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用,就可以進(jìn)行創(chuàng)收。事實(shí)上,很多地方特別是貧困地區(qū),財(cái)政往往只能撥給行政部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)的一部分,其余部分則讓行政部門(mén)自己通過(guò)創(chuàng)收來(lái)解決。這種創(chuàng)收的能量實(shí)際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進(jìn)入了行政機(jī)構(gòu),對(duì)行政機(jī)構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進(jìn)作用。用這種方式支撐行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,社會(huì)經(jīng)濟(jì)為此付出的代價(jià)就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來(lái)形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來(lái)由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財(cái)政的可支配收入增加,還會(huì)刺激行政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步膨脹,給財(cái)政造成新的負(fù)擔(dān)。
二、推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革的財(cái)政對(duì)策
1.協(xié)調(diào)政府與財(cái)政的關(guān)系,讓政府為本級(jí)預(yù)算負(fù)責(zé)
要改變以前那種財(cái)政對(duì)行政機(jī)構(gòu)膨脹缺乏約束力的狀況,應(yīng)注意財(cái)政與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。從行政權(quán)力看,財(cái)政部門(mén)對(duì)同級(jí)行政機(jī)構(gòu)很難形成有效的約束。但從財(cái)權(quán)上看,財(cái)政又是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的,利益是完全統(tǒng)一的,只不過(guò)這種利益關(guān)系沒(méi)有明確化。解決這一問(wèn)題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預(yù)算管理,通過(guò)參與預(yù)算管理了解當(dāng)家理財(cái)?shù)碾y處,逐步走上政府為本級(jí)預(yù)算負(fù)責(zé)的軌道,形成行政機(jī)構(gòu)自我約束的機(jī)制。
要在政府官員中樹(shù)立起預(yù)算平衡的觀念,在相當(dāng)多的地方財(cái)政中,政府支出突破預(yù)算已是家常便飯,不按程序追加預(yù)算支出也是司空見(jiàn)慣。雖然我國(guó)早已頒布了《預(yù)算法》,規(guī)定了政府公共預(yù)算不能打赤字,但地方政府在形成支出時(shí),對(duì)本級(jí)預(yù)算的平衡要求考慮得并不多,各種公開(kāi)的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級(jí)政府官員了解《預(yù)算法》,并自覺(jué)遵守。有了這種預(yù)算平衡的觀念,貧困地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)膨脹就可以得到有效的控制。
讓政府官員了解預(yù)算并直接參與預(yù)算管理,就能把政府利益和財(cái)政利益很好地統(tǒng)一起來(lái),由于財(cái)政狀況對(duì)政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發(fā)在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題上,也會(huì)考慮財(cái)力的制約。美國(guó)前總統(tǒng)卡特在喬治亞州做州長(zhǎng)時(shí)正是面對(duì)財(cái)力緊張的壓力,而率先在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)推行“零基預(yù)算”,并從中發(fā)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題,從而成功地將當(dāng)年已申請(qǐng)的州預(yù)算削減了50%。
2.強(qiáng)化財(cái)政管理,規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為
我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹,有很多是不規(guī)范的行為方式造成的。比如說(shuō)人員超編,為了照顧關(guān)系,把不勝任某項(xiàng)工作的人硬塞進(jìn)某個(gè)單位,而實(shí)際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機(jī)構(gòu)明明已經(jīng)是人浮于事,但有的事仍然沒(méi)有人干,于是又招聘合同工或臨時(shí)工來(lái)干。這種類(lèi)型的行政機(jī)構(gòu)膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機(jī)構(gòu)辦事效率低下,財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。
這次行政機(jī)構(gòu)改革,國(guó)務(wù)院向全國(guó)公開(kāi)了機(jī)構(gòu)改革的具體安排,包括機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容和時(shí)間表。撤銷(xiāo)的機(jī)構(gòu)和人員分流的時(shí)間都有明確的規(guī)定。這就是十分規(guī)范的機(jī)構(gòu)改革方案。其實(shí),我們的行政機(jī)構(gòu)只要嚴(yán)格地按照各種規(guī)范來(lái)行使自己的職能,我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹的程度也是不至于此的。因此,規(guī)范財(cái)政管理并以此來(lái)規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為,是確保行政機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)的重要條件。
對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō),要制訂機(jī)構(gòu)改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡(jiǎn)和效率的原則,總是可以設(shè)計(jì)出比較合理的行政機(jī)構(gòu)方案的。而最為困難的卻是方案的實(shí)施,這里涉及的是每一個(gè)人的實(shí)際利益。要想改革方案得到堅(jiān)決地貫徹,就不能隨意突破行政機(jī)構(gòu)的編制,而防止突破編制的有效手段就是強(qiáng)化財(cái)政管理。我們建議把財(cái)政部門(mén)作為這次機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督部門(mén),財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格按照行政機(jī)構(gòu)的改革方案向行政部門(mén)安排資金,對(duì)于要撤銷(xiāo)的部門(mén)就要停止財(cái)政資金的供應(yīng),對(duì)于應(yīng)該保留或新設(shè)立的部門(mén),要嚴(yán)格按照編制來(lái)供應(yīng)資金。嚴(yán)格而規(guī)范的財(cái)政管理,不但能保證行政機(jī)構(gòu)改革的順利完成,還是防止行政機(jī)構(gòu)改革夭折或出現(xiàn)反復(fù)的一種有效手段。
3.將預(yù)算外資金收歸財(cái)政管理,截?cái)嘈姓C(jī)構(gòu)膨脹的資金來(lái)源
預(yù)算外資金作為一種特定歷史條件下的產(chǎn)物,其合理性只存在于調(diào)動(dòng)各級(jí)財(cái)政努力增收的“分灶吃飯”時(shí)期和國(guó)有企業(yè)擴(kuò)權(quán)的時(shí)期。隨著《企業(yè)法》的頒布和分稅制的實(shí)施,預(yù)算外資金實(shí)際上也沒(méi)有存在的必要了。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)而言需要的是明晰的產(chǎn)權(quán),當(dāng)然也包括明確的財(cái)權(quán)。而行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收支更是弊多利少,除了加重企業(yè)負(fù)擔(dān),滋生行政機(jī)構(gòu)的腐敗外,不斷增加的預(yù)算外資金還直接沖擊了正常的財(cái)政收入。
由此可見(jiàn),無(wú)論是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要還是從現(xiàn)實(shí)的后果看,預(yù)算外收支都沒(méi)有繼續(xù)存在的必要。從行政機(jī)構(gòu)改革的角度看,更應(yīng)該將預(yù)算外資金納入財(cái)政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機(jī)構(gòu)用預(yù)算外資金來(lái)支撐機(jī)構(gòu)膨脹的路子。
4.加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以吸收富裕分流人員
關(guān)鍵詞：貨幣政策監(jiān)管職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)
隨著各種因素的推動(dòng)，貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能之間的分離趨勢(shì)是比較明顯的。但這并不意味著兩者之間就不存在任何聯(lián)系，貨幣政策的順利實(shí)施離不開(kāi)健全的銀行體系，而銀行體系的安全也離不開(kāi)貨幣當(dāng)局的支持。兩個(gè)職能之間仍然存在著不可分割的聯(lián)系。由于這種聯(lián)系的存在，使得職能的分離并不必然帶來(lái)銀行監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)從中央銀行的分離。這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一、貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在著相輔相成的關(guān)系
執(zhí)行貨幣政策與實(shí)施銀行監(jiān)管是相輔相成的，二者的關(guān)系不能割裂開(kāi)來(lái)。貨幣政策的實(shí)施必須要考慮銀行體系的狀況，而對(duì)銀行的監(jiān)管也必須要考慮特定的貨幣運(yùn)行狀況，這兩者之間必然存在著聯(lián)系。
首先，貨幣政策與銀行監(jiān)管最終目標(biāo)一致。雖然貨幣政策的直接目標(biāo)是保證貨幣運(yùn)行平穩(wěn)合理，符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求；銀行監(jiān)管的直接目標(biāo)是保證銀行體系的安全。在具體的實(shí)施過(guò)程中在一定程度上存在著目標(biāo)的沖突。但兩者的最終目標(biāo)都是為了服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。而且，即使在直接目標(biāo)有沖突的情況下，中央銀行也是有可能通過(guò)特定的業(yè)務(wù)手段消除利益的沖突。
其次，貨幣穩(wěn)定和銀行體系的穩(wěn)定緊密聯(lián)系。銀行是貨幣政策的主要傳導(dǎo)渠道，銀行的安全也離不開(kāi)一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境。貨幣政策的實(shí)施是要經(jīng)過(guò)幾個(gè)中間環(huán)節(jié)的，這其中銀行是重要的傳導(dǎo)渠道。如果銀行體系存在問(wèn)題，那么貨幣政策的實(shí)施也很難達(dá)到預(yù)期的效果。銀行對(duì)于貨幣政策實(shí)施的作用的程度大小是和銀行體系在整個(gè)金融體系中的地位相對(duì)應(yīng)的，因?yàn)樨泿耪哌€可以通過(guò)其他渠道傳導(dǎo)。如果一個(gè)國(guó)家的銀行體系在金融體系中占絕對(duì)的地位，那么貨幣政策實(shí)施的效果將受到銀行體系運(yùn)行狀況的巨大影響，這在包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家表現(xiàn)的尤其明顯。同樣，如果貨幣政策出現(xiàn)問(wèn)題，不能保證一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，
銀行體系的安全也難以得到保證。因此，可以說(shuō)，貨幣政策是實(shí)施銀行監(jiān)管的重要依據(jù)，銀行監(jiān)管是貫徹落實(shí)貨幣政策，實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的重要保證。貨幣政策和銀行監(jiān)管的關(guān)系決定了二者必須要協(xié)調(diào)運(yùn)行。貨幣政策自身特性也要求銀行監(jiān)管活動(dòng)的協(xié)調(diào)配合，沒(méi)有良性互動(dòng)的配套監(jiān)管，中央銀行的貨幣政策在運(yùn)行過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，貨幣政策效應(yīng)就會(huì)弱化。
第三，銀行監(jiān)管信息的反饋可以促進(jìn)貨幣政策的完善合理。貨幣政策的決策和銀行監(jiān)管政策的制定，都需要從銀行收集大量數(shù)據(jù)和信息，因此，要順利的執(zhí)行兩項(xiàng)職能，必須要保證數(shù)據(jù)和信息的及時(shí)性、可靠性和一致性，實(shí)現(xiàn)信息的共享。這也可以避免增加銀行的負(fù)擔(dān)。貨幣政策與銀行監(jiān)管的要求在不同的條件下存在著許多差別，實(shí)現(xiàn)兩種職能之間的信息共享，便于協(xié)調(diào)二者之間的相互關(guān)系。因此，有人認(rèn)為將銀行監(jiān)管職能和貨幣政策職能放在統(tǒng)一的中央銀行內(nèi)部運(yùn)作還是要比分拆有優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管，中央銀行可以獲得對(duì)金融市場(chǎng)形勢(shì)的第一手資料和感覺(jué)，反而有利于貨幣政策的制定，通過(guò)銀行監(jiān)管，還可以進(jìn)一步增強(qiáng)中央銀行貫徹執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性，也有利于發(fā)揮最后貸款人職能。而且由于中央銀行與國(guó)際清算銀行和巴塞爾委員會(huì)有著緊密的合作關(guān)系，由中央銀行負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管，有利于及時(shí)交流執(zhí)行銀行監(jiān)管?chē)?guó)際準(zhǔn)則的新情況，便于銀行業(yè)國(guó)際間的合作與交流。
本文認(rèn)為，銀行監(jiān)管與貨幣政策職能之間存在的這種聯(lián)系使得在兩者之間形成協(xié)調(diào)非常的重要。這并不必然要求兩者一定要由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，也正如并不因?yàn)閮蓚€(gè)職能的分離必然導(dǎo)致銀行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)從中央銀行分拆一樣。
二、從最后貸款人功能的角度看貨幣政策與監(jiān)管職能及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系
在貨幣政策職能和銀行監(jiān)管職能分離之后，并不意味著貨幣當(dāng)局就可以不考慮銀行體系的運(yùn)行狀況。一個(gè)重要的問(wèn)題是貨幣當(dāng)局仍然要對(duì)銀行體系的不安全所造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，貨幣當(dāng)局仍然要發(fā)揮最后貸款人的功能。
銀行體系的不安全所造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)主要的表現(xiàn)是通過(guò)銀行危機(jī)的形式。銀行危機(jī)可能是由于整個(gè)銀行體系的問(wèn)題，也可能是由于個(gè)體銀行的問(wèn)題所引起的。個(gè)體銀行的問(wèn)題，由于具有傳染性，也會(huì)危及到整個(gè)銀行體系的安全，造成銀行危機(jī)。銀行危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)有影響，可能會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，作為負(fù)有穩(wěn)定貨幣運(yùn)行責(zé)任的貨幣當(dāng)局，在很多情況下，仍然要發(fā)揮最后貸款人的功能以防止銀行危機(jī)的發(fā)生。因?yàn)殡m然對(duì)銀行的救援可能與貨幣政策之間形成目標(biāo)沖突，而且對(duì)于銀行的救援也可能造成道德風(fēng)險(xiǎn)，加大銀行體系未來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。但是，在大多數(shù)情況下，銀行危機(jī)的危害要超過(guò)對(duì)問(wèn)題銀行注資進(jìn)行救援的危害。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為中央銀行發(fā)揮最后貸款人的功能實(shí)際上最終資金來(lái)源還是納稅人，還是要由財(cái)政出資。因此，完全可以將最后貸款人的功能從中央銀行分離，由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，或者直接由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使。但是，一方面，傳統(tǒng)上都是由中央銀行來(lái)行使最后貸款人的功能，在經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)作的能力、程序等方面，貨幣當(dāng)局都具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，由其他機(jī)構(gòu)來(lái)行使這部分功能是否具有可能性還有待討論；另一方面，即使將對(duì)于問(wèn)題銀行進(jìn)行救援的最后貸款人功能分離，貨幣當(dāng)局仍然要對(duì)另一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，這是其他機(jī)構(gòu)所不能取代的。就是對(duì)于支付清算體系中的風(fēng)險(xiǎn)，中央銀行具有獨(dú)一無(wú)二的作用，仍然需要發(fā)揮最后貸款人功能。比如，在監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)變革后，英格蘭銀行并沒(méi)有被完全剝奪對(duì)銀行運(yùn)作的監(jiān)管權(quán)，它仍然保留著最后貸款人的職能，仍然要對(duì)整個(gè)支付和清算體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)責(zé)。另外，清算體系在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占據(jù)著一個(gè)關(guān)鍵的地位。每天的清算數(shù)額巨大，如果清算過(guò)程中出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，有可能演變成為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。而由于中央銀行在管理、監(jiān)督、參與清算體系的運(yùn)作方面起著基礎(chǔ)的作用，所以在防止清算體系中的風(fēng)險(xiǎn)方面有著不可替代的責(zé)任。
中央銀行的流動(dòng)性支持是很重要的，因此，即使將對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行救援的責(zé)任交給其他的機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作，中央銀行的最后貸款人功能仍然是存在的。這就使得貨幣當(dāng)局必然還要與銀行監(jiān)管發(fā)生聯(lián)系。
三、貨幣職能與監(jiān)管職能的分離、聯(lián)系與監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)
職能的分離要求對(duì)銀行的監(jiān)管必須和執(zhí)行貨幣職能的機(jī)構(gòu)分離，但是職能之間的聯(lián)系又決定了這種分離不一定就表現(xiàn)為將執(zhí)行銀行監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)從中央銀行的分拆。除了直接在中央銀行之外再單獨(dú)成立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，如英國(guó)完全將兩個(gè)職能分離，分別由英格蘭銀行和英國(guó)金融服務(wù)局（FSA）來(lái)行使；我國(guó)也在2003年把銀行監(jiān)管職能從中國(guó)人民銀行分離，單獨(dú)成立了專門(mén)履行銀行監(jiān)管職能的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。另外，也還可以有其他的選擇，比如可以在中央銀行內(nèi)部設(shè)立兩個(gè)相互獨(dú)立的部門(mén)，就像意大利銀行的做法；或者設(shè)立兩個(gè)分離但是卻互相合作的機(jī)構(gòu)，如在法國(guó)，銀行管理委員會(huì)和法蘭西銀行分別執(zhí)行銀行監(jiān)管與貨幣政策職能，但是法蘭西銀行又在銀行管理委員會(huì)中起著很重要的作用；也可以在中央銀行內(nèi)部給予銀行監(jiān)管職能一個(gè)半獨(dú)立的地位。對(duì)于不同的國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)完全統(tǒng)一的模式
職能之間的分離決定了既是將銀行監(jiān)管的職能保留在中央銀行內(nèi)部，執(zhí)行貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間也應(yīng)該保持相對(duì)的獨(dú)立以避免目標(biāo)上的沖突，而職能之間的聯(lián)系又決定了即使將銀行監(jiān)管的職能從中央銀行分拆出去，執(zhí)行銀行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)與中央銀行之間也必須要有一個(gè)協(xié)調(diào)。
貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能的分離是銀行監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)從中央銀行分拆的基礎(chǔ)。由于貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能之間在目標(biāo)上存在著沖突，在行為與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制方面存在著差別以及由于職能的專業(yè)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，導(dǎo)致了貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能出現(xiàn)了分離。但是，由于貨幣政策與銀行監(jiān)管之間也存在著必然的聯(lián)系，貨幣當(dāng)局也必然要對(duì)因?yàn)閭€(gè)別銀行問(wèn)題而引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，兩個(gè)職能之間的分離也不是絕對(duì)的。因此，在分拆之后，監(jiān)管當(dāng)局與貨幣當(dāng)局之間還必須建立協(xié)調(diào)機(jī)制，包括在組織、在信息的共享以及在職能交叉所涉及的協(xié)調(diào)行動(dòng)方面建立聯(lián)系。聯(lián)系的重點(diǎn)指向是保證銀行的系統(tǒng)安全，這需要雙方在安全評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)控指標(biāo)體系、預(yù)警機(jī)制以及金融安全網(wǎng)的建設(shè)方面形成協(xié)調(diào)。
在我國(guó)執(zhí)行貨幣政策職能的中國(guó)人民銀行和執(zhí)行監(jiān)管職能的中國(guó)銀監(jiān)會(huì)之間的分拆與設(shè)立已經(jīng)經(jīng)歷了兩年多時(shí)間，它們之間協(xié)調(diào)與合作正在日漸加強(qiáng)，但存在的問(wèn)題也十分突出，特別是在信息搜集與共享及處罰等問(wèn)題方面需要更加密切的合作。另外，他們同中國(guó)證監(jiān)會(huì)與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)問(wèn)題也需要在一個(gè)統(tǒng)一的大框架下來(lái)統(tǒng)籌安排和考慮?？偟膩?lái)說(shuō)中國(guó)人民銀行和三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與磨合還有很長(zhǎng)的路要走，還有很多理論和實(shí)踐問(wèn)題需要研究和解決。本文最后認(rèn)為由于多頭監(jiān)管所引發(fā)的諸多成本是很大的，未來(lái)我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，無(wú)論是從監(jiān)管成本來(lái)講，還是從金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)來(lái)講，金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管是我國(guó)金融業(yè)未來(lái)監(jiān)管發(fā)展的必由之路。
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世行與亞行國(guó)際金融機(jī)構(gòu)商業(yè)計(jì)劃提綱[businessplanoutline]
1.executivesummary.
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4.thecompany&management.
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themanagementteamorganization,summariesofeachofkeymanagementteamresumes(withcompleteresumesprovidedintheappendix),holesintheteamthatyouplantofill,allareplacedhere.additionally,informationontheboardofdirectorsisalsouseful.anownershiptableshowingallshareholders,thenumberandtypeofshares,theirpercentofownership,andtheoptionsgrantedandavailableisanotherimportantpartofthissection.alsonotehowthecompanyisorganized,asanllc,sub-s,ccorporation,etc.
5.product/servicesoffered.
thisiswhereyouexplainwhatyouaresellingorplanningtosell.doyouhaveanyunfairadvantagessuchaspatents,copyrights,andthelike?whyshouldcustomerschooseyouoverthecompetition,andhavetheysofar?howlongshouldthisadvantagelastifyoudonothingmore?whatwillyouneedtodotocreate,maintain,orexpandupontheadvantages(r&d,salesteamdevelopment,customerpartnerships,lawsuits,etc)?whatisthecurrentr&deffortandwhatareitsgoalsandmilestones?whatr&deffortsareunderwayatcompetitors.
6.marketing&salesplan.
thissectionexplainshowyouplantoreachyourtargetcustomers.
howwillyouacquirecustomers,andhowmuchwillthatcost?whatdistributionchannelsdoyouplantouse,andwhatmethodsofmarketingcommunicationmakesense?willyoubuild
aninternalsalesforce,useindependentreps,usetelemarketing,etc.,andhowwillyoucompensateeach.whatisyourrevenueandunitbreak-even,andhowdoesthattietoyoursalesstrategy?
7.manufacturing/operations/logistics.
thissectionshouldcoverhowyoudesign,develop,manufacturetheproductorprovidetheservice(s).
isthishandledinternallyorbysubcontractors?whoarekeysubcontractorsandwhatistheirexpertiseandbackground?howproprietaryisthedesignandmanufacturingcomponent?isiso9000/9001/gmpimportanttoyourorganization,andifso,howdoyoumanagetheprocess?ismanufacturingcapital-intensiveorpeople-intensive?whatiscapacityutilizationonaverageandatpeak?whateconomiesofscalearepossible?doyouhavecriticalsuppliers?
8.financialdata.
youshouldprovidehistoricalfinancialdatasuchasincomestatements,balancesheetsandcashflowstatementsforthepast3-5yearsifavailable,andnotewhethertheresultswereaudited,reviewedbyanoutsideaccountant,orcompiled.additionally,year-to-dateresultsshouldalsobeprovided.alsoyoushouldexplainsignificantitemsintheresults,andanalyzethetrendsandkeyratios.
theothermajorcomponentofthefinancialsectionistheforecast.hereyoushouldprojectthenext3-5years(includingthecurrentyear)ofperformancefortheincomestatement,balancesheet,cashflowstatement,andifappropriate,providedetailoncapitalexpenditures.theprojectionsshouldbedoneonbothanannualaswellaseitherquarterlyormonthlybasis,sincecashneedsduringtheyearcanoftenfarexceedcashneedsattheendofayear.
themajorassumptionsbehindyourprojectionsshouldbeexplained.changesinkeyratiosfromhistoricalresultsshouldalsobeexplained.oftenitishelpfultoshowsomesensitivityanalysis-theeffectofchangesinkeyvariablessuchasgrowth,grossmargins,salescycle,andthelikeontheincomestatementandcashposition.(additionallyitisusefultoprovidecompensationhistoryandprojectionsoneachmemberofthemanagementteam.)
隨著保險(xiǎn)國(guó)際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，許多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)和正在迅速拓展它們的國(guó)際業(yè)務(wù)活動(dòng)。為了在這種環(huán)境中維護(hù)全球保險(xiǎn)市場(chǎng)的有效、公正、安全和穩(wěn)定，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保護(hù)投保人利益的監(jiān)管目標(biāo)，各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作越來(lái)越成為必要。
一、跨境保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管原則
為了指導(dǎo)各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管?chē)?guó)際保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)集團(tuán)的國(guó)外業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)時(shí)進(jìn)行有效合作，以增強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，讓投保人和潛在投保人了解保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況和償付能力，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)于1999年12月頒布了國(guó)際保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)集團(tuán)跨國(guó)業(yè)務(wù)的監(jiān)管原則。
（一）任何外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都不得逃避監(jiān)管。各國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合作的主要目的是確保沒(méi)有任何保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)逃避監(jiān)管。在注意避免重復(fù)監(jiān)管的同時(shí)，每一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有義務(wù)確保其轄區(qū)內(nèi)所有的外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均受到有效監(jiān)管。
對(duì)子公司和分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是有不同之處的，子公司一般應(yīng)由東道國(guó)轄區(qū)監(jiān)管，并受到東道國(guó)對(duì)資本充足性和償付能力規(guī)章的約束。分支機(jī)構(gòu)通常也由東道國(guó)轄區(qū)實(shí)施日常監(jiān)管，但分支機(jī)構(gòu)的償付能力既可由母國(guó)轄區(qū)，也可由東道國(guó)轄區(qū)適用的條款來(lái)評(píng)估，東道國(guó)轄區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局也可以借助母國(guó)轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局的評(píng)估結(jié)果得出自己的判斷。
（二）所有國(guó)際保險(xiǎn)集團(tuán)和國(guó)際保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都應(yīng)受到有效監(jiān)管。在決定是否給轄區(qū)內(nèi)外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的子公司或分支機(jī)構(gòu)授予許可證或延長(zhǎng)許可證時(shí)，東道國(guó)轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局需要對(duì)國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在母國(guó)轄區(qū)被監(jiān)管的有效性進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估，必要時(shí)須向母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局咨詢。這種評(píng)估應(yīng)考慮國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)的一般監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)以及母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)用處罰條款限制與有效監(jiān)管沖突的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的能力。
傳統(tǒng)的保險(xiǎn)監(jiān)管方式一般把重點(diǎn)放在對(duì)每個(gè)保險(xiǎn)公司的單獨(dú)監(jiān)管上，因?yàn)榕c銀行等金融機(jī)構(gòu)相比，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不那么容易受到傳染性連鎖風(fēng)險(xiǎn)的危害，它們也不那么容易對(duì)大范圍的金融體系造成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局盡量對(duì)其轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的單個(gè)保險(xiǎn)公司筑起一道“籬笆”，以便把它與同一集團(tuán)的其它機(jī)構(gòu)隔離開(kāi)來(lái)。然而，當(dāng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的母公司對(duì)其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)有實(shí)質(zhì)性的參股時(shí)，在評(píng)估母公司和整個(gè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)能力時(shí)，把由于集團(tuán)的存在而可能造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)考慮進(jìn)去顯得非常重要，如對(duì)償付能力的可能影響、集團(tuán)內(nèi)關(guān)聯(lián)交易、以及大額風(fēng)險(xiǎn)等。關(guān)于如何謹(jǐn)慎對(duì)待這種情況的討論一直在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證券監(jiān)管委員會(huì)以及國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)等論壇上進(jìn)行著。
（三）設(shè)立跨國(guó)界保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)由東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管者協(xié)商決定。當(dāng)某一保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出在國(guó)外建立新機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)時(shí)，東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間進(jìn)行的最初合作就開(kāi)始了。批準(zhǔn)許可證的過(guò)程為東道國(guó)和母國(guó)國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提供了良好的合作機(jī)會(huì)，也為他們未來(lái)進(jìn)一步的合作打下了基礎(chǔ)。
東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局需要就許可證申請(qǐng)的某些方面向母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局咨詢，它在授予許可證之前應(yīng)該進(jìn)行必要的核實(shí)工作，以確保申請(qǐng)者的總部或母公司所在國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局沒(méi)有不同意見(jiàn)。這一過(guò)程為母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提供一個(gè)機(jī)會(huì)，使它能夠把不同意其所監(jiān)管的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境設(shè)立子公司或分支機(jī)構(gòu)的理由告知東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局，并可以建議東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局拒絕頒發(fā)許可證。東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在沒(méi)有得到母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的肯定答復(fù)，或在收到有保留的答復(fù)時(shí)，應(yīng)考慮選擇拒絕許可證申請(qǐng)、加大監(jiān)管力度、或?qū)κ谟柙S可證提出附加條件等，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該將自己所采取的措施通報(bào)給母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局。
東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在對(duì)那些償付能力在母國(guó)轄區(qū)沒(méi)有受到謹(jǐn)慎管理的國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，或者沒(méi)有明確的母公司對(duì)其負(fù)責(zé)的合資公司進(jìn)行許可審查時(shí)，應(yīng)特別謹(jǐn)慎。是否授予許可證的最終決定，應(yīng)由東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)非歧視性標(biāo)準(zhǔn)作出。同時(shí)，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)當(dāng)掌握它們的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所屬的所有跨境機(jī)構(gòu)的情況。
（四）提供跨境保險(xiǎn)服務(wù)的國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該受到有效監(jiān)管。是否允許國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在某一轄區(qū)提供跨境保險(xiǎn)服務(wù)，通常涉及該轄區(qū)的法律問(wèn)題。當(dāng)消費(fèi)者能不受任何約束，自愿尋求國(guó)外保險(xiǎn)服務(wù)時(shí)，一般認(rèn)為他們應(yīng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。然而，當(dāng)允許積極推銷(xiāo)跨境保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局通常需要了解該國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)推銷(xiāo)保險(xiǎn)產(chǎn)品的真實(shí)動(dòng)機(jī)，并進(jìn)行核實(shí)，以確保該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的償付能力在母國(guó)轄區(qū)受到了謹(jǐn)慎的監(jiān)管。另外一種方式是通過(guò)專門(mén)的許可證審核程序，或采用具體的安全措施，來(lái)保護(hù)本國(guó)投保人的利益。
如果允許積極推銷(xiāo)跨境保險(xiǎn)產(chǎn)品，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)確保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的償付能力負(fù)有主要責(zé)任，而東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局則應(yīng)非常認(rèn)真地考慮母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擬開(kāi)展的跨境經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提出的保留或反對(duì)意見(jiàn)。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局如果認(rèn)為其轄區(qū)內(nèi)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有充足的財(cái)務(wù)能力、或者沒(méi)有對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行有效管理所必需的專業(yè)知識(shí)，它就應(yīng)該阻止該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)到境外推銷(xiāo)其保險(xiǎn)產(chǎn)品。
二、跨境保險(xiǎn)活動(dòng)相關(guān)國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管信息交流
如果監(jiān)管當(dāng)局之間相互信任，監(jiān)管信息就可以在大致對(duì)等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)。在不斷改進(jìn)對(duì)國(guó)際保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和國(guó)際保險(xiǎn)集團(tuán)的監(jiān)管的同時(shí)，還必須加強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局之間、以及監(jiān)管當(dāng)局之間的信息交流。這樣做的目的是針對(duì)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管措施，而不僅僅是交流一般的日常信息，所以母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)監(jiān)管信息的需求也是各有側(cè)重的。
（一）母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的信息需求。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局主要希望能夠及時(shí)、充分地得到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總部或母公司的有關(guān)信息。為此，需要建立一個(gè)完善而又可以核實(shí)的報(bào)告體系，要求任何一個(gè)境外的子公司或分支機(jī)構(gòu)都應(yīng)向其總部或母公司報(bào)告，而且還必須有滿足特別信息需求的可行辦法。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)健全內(nèi)部控制制度，設(shè)在國(guó)外的機(jī)構(gòu)應(yīng)向總部或母公司定期提交綜合性的報(bào)告，從而使得母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局能夠?qū)υ摫ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)的總體財(cái)務(wù)狀況及其內(nèi)部控制制度的有效性進(jìn)行比較準(zhǔn)確的評(píng)估。
如果東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有理由懷疑某一外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的問(wèn)題，就應(yīng)主動(dòng)通報(bào)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)向東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局通報(bào)這些問(wèn)題嚴(yán)重程度的詳細(xì)情況，以引起它們必要的關(guān)注。然而，東道國(guó)監(jiān)管者通常處于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的最佳位置，因此應(yīng)該主動(dòng)采取措施。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有可能希望對(duì)其國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)上報(bào)的資料進(jìn)行獨(dú)立核實(shí)，當(dāng)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局需要跨境檢查時(shí)，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)允許，并持歡迎態(tài)度。如果母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局暫時(shí)不能進(jìn)行跨境檢查或者不擬啟動(dòng)跨境檢查程序，它可以向東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提出咨詢，請(qǐng)求東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境活動(dòng)的情況進(jìn)行核實(shí)或做出評(píng)價(jià)。東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局最好都能得到彼此所獲得的信息。
一旦國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以向其總部或母公司查詢，也可以尋求母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的支持，以便提出可行的補(bǔ)救方案。當(dāng)東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局決定撤消某國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的許可證或采取類(lèi)似行動(dòng)時(shí)，它應(yīng)在可能的和適當(dāng)?shù)臅r(shí)候事先向該機(jī)構(gòu)的母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局發(fā)出預(yù)警。東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在征得母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局同意的情況下，雙方可以分擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，并協(xié)調(diào)各自的監(jiān)管活動(dòng)。東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該向母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局通報(bào)任何由于提供跨境保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)引起的問(wèn)題。
（二）東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的信息需求。如果對(duì)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)母公司或整個(gè)集團(tuán)的審慎監(jiān)管能力和政策措施有充分了解，那么東道國(guó)在對(duì)國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的效果就會(huì)更好。為此，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)向東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局通報(bào)對(duì)其保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有重大影響的監(jiān)管措施，讓東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)自己的判斷行事。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極回復(fù)東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提出的各種信息要求，如當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍、在集團(tuán)內(nèi)的作用和內(nèi)部控制情況，以及東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行有效監(jiān)管的其他相關(guān)信息要求。
當(dāng)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)某一特定轄區(qū)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有疑問(wèn)，并因此而準(zhǔn)備采取可能對(duì)該轄區(qū)國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重要影響的措施時(shí)，它應(yīng)事先與東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局溝通和協(xié)商。一般來(lái)講，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡可能地讓東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)跨境保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保持信心。即使在敏感時(shí)期，如某一保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將發(fā)生產(chǎn)權(quán)變化或面臨問(wèn)題時(shí)，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局與東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的充分溝通也會(huì)對(duì)雙方都有利。母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極回復(fù)東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提出的有關(guān)在東道國(guó)提供跨境保險(xiǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的各種信息要求。
（三）信息交流的保密。能自由地進(jìn)行監(jiān)管信息的交流可以增強(qiáng)監(jiān)管者之間的有效合作。當(dāng)然，這種自由要受到一些旨在保護(hù)信息提供者和接收者的條件限制。不同轄區(qū)有不同程度的保密規(guī)則，這對(duì)監(jiān)管信息的傳遞可能造成一定障礙。如果轄區(qū)的保密要求限制了不同保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局之間的信息共享，或者有的監(jiān)管當(dāng)局不能對(duì)其他監(jiān)管當(dāng)局提供的信息予以保密，那么這些轄區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局則應(yīng)考慮著手審查其保密要求，總的原則是獲得的信息只能用于與監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的目的；應(yīng)允許信息雙向流動(dòng)，但不能要求信息的形式和詳細(xì)特點(diǎn)嚴(yán)格對(duì)等；所傳遞信息的秘密性應(yīng)受到法律保護(hù)。當(dāng)然，所有保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局都應(yīng)該遵守職業(yè)保密制度，對(duì)其活動(dòng)過(guò)程中，包括進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)所獲得的信息保密。
獲得信息的監(jiān)管當(dāng)局如果準(zhǔn)備根據(jù)所獲得的信息采取行動(dòng)，應(yīng)在可能的情況下與提供信息的監(jiān)管當(dāng)局協(xié)商。至于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息被監(jiān)管當(dāng)局之間交流以后，是否應(yīng)把監(jiān)管當(dāng)局之間溝通的情況通報(bào)給被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前仍是討論之中的問(wèn)題，在監(jiān)管實(shí)踐中往往要視具體情況而定。
三、金融集團(tuán)模式下對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察
在金融集團(tuán)模式下，對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的在于確保金融集團(tuán)內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管當(dāng)局能夠有效行使他們的職責(zé)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)是否得到審慎的監(jiān)督和指導(dǎo)，以及主要股東是否對(duì)這些實(shí)體構(gòu)成損害等問(wèn)題做出評(píng)估。同時(shí)也可以促進(jìn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的磋商和信息交流，從而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
（一）金融集團(tuán)模式下對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的和主要內(nèi)容
銀行、證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高層管理人員的品行和能力是審慎監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。確保被監(jiān)管機(jī)構(gòu)得到審慎穩(wěn)妥的管理和指導(dǎo)的責(zé)任根本上屬于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身，監(jiān)管當(dāng)局期望這些機(jī)構(gòu)采取必要措施，確保經(jīng)理、董事以及持股超過(guò)一定數(shù)額或者對(duì)業(yè)務(wù)有重大影響的股東能夠達(dá)到監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)以及其它要求。
一個(gè)有效和完整的機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制應(yīng)包括各種控制措施，以促進(jìn)這些機(jī)構(gòu)持續(xù)滿足監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)和其它方面的要求，并使得監(jiān)管當(dāng)局在必要情況下進(jìn)行干預(yù)。對(duì)經(jīng)理、董事和主要股東在這些方面進(jìn)行考察是監(jiān)管當(dāng)局為了確保被監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠以穩(wěn)妥和審慎的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的常用監(jiān)管機(jī)制。如果經(jīng)理、董事和主要股東不能達(dá)到稱職、適當(dāng)或其它資格方面的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管當(dāng)局一般可以動(dòng)用各種制裁手段，促使其采取補(bǔ)救措施。
金融集團(tuán)所屬的不同機(jī)構(gòu)，往往要分別接受不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)定對(duì)管轄范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行稱職、適當(dāng)或其它資格方面的考察。在行使他們的法律職責(zé)時(shí)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極的協(xié)調(diào)與溝通。監(jiān)管當(dāng)局在試圖考察被監(jiān)管機(jī)構(gòu)高層管理人員的稱職、適當(dāng)或其它資格時(shí)，金融集團(tuán)不同的組織和管理結(jié)構(gòu)可能會(huì)給他們的工作增加復(fù)雜因素，特別是當(dāng)這些機(jī)構(gòu)受監(jiān)管范圍之外的實(shí)體或個(gè)人影響較大時(shí)，問(wèn)題更為突出。
稱職性考察通常要評(píng)估經(jīng)理和董事的才能以及他們完成崗位職責(zé)的能力，而適當(dāng)性考察則主要是評(píng)估他們的品行操守。在確認(rèn)能力方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常審核其正式的資格證書(shū)、以往經(jīng)歷和一貫表現(xiàn)。在評(píng)估品行和操守時(shí)，重點(diǎn)是犯罪記錄、經(jīng)濟(jì)狀況、因債務(wù)引起的民事訴訟、拒絕加入專業(yè)組織或被專業(yè)組織開(kāi)除，其它相似行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局的處罰，以及過(guò)去的不良商業(yè)行為。有關(guān)評(píng)估主要股東稱職、適當(dāng)或其它資格的因素包括商譽(yù)、財(cái)務(wù)狀況，以及他們的權(quán)益是否會(huì)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成負(fù)面影響。金融集團(tuán)內(nèi)處于監(jiān)管范圍之外的機(jī)構(gòu)（通常處在被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上層）的經(jīng)理和董事可以對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許多方面造成重大影響，而且可以在控制整個(gè)集團(tuán)內(nèi)不同機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)方面起到重要作用。
上述因素導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)限的一些問(wèn)題，因?yàn)槟骋槐O(jiān)管當(dāng)局的權(quán)限往往不能延伸到集團(tuán)內(nèi)受其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范圍，或者集團(tuán)內(nèi)不受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。這個(gè)因素還引起了不同監(jiān)管者之間分享有關(guān)某些個(gè)人的信息的困難，而且涉及到監(jiān)管當(dāng)局通常應(yīng)該遵守的職業(yè)保密規(guī)定。大多數(shù)國(guó)家都制定了保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的法律，因此在這個(gè)問(wèn)題上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間自由交換信息可能會(huì)受到一些影響。
（二）對(duì)金融集團(tuán)中有關(guān)機(jī)構(gòu)高層管理人員以及重要股東的稱職和適當(dāng)性考察的基本原則
國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)提出了一些基本原則，有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局可以參考：
1.為了確保金融集團(tuán)內(nèi)的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)徤鞣€(wěn)妥地經(jīng)營(yíng)，如果集團(tuán)內(nèi)其它機(jī)構(gòu)的經(jīng)理和董事能夠?qū)Ρ槐O(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行使重大或控制性的影響，就應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行稱職、適當(dāng)或其它資格的考察。
2.持股超過(guò)規(guī)定數(shù)額，并可能對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重大影響的股東應(yīng)該滿足監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)或其它資格方面的要求。
3.稱職及適當(dāng)或其它資格考察應(yīng)該在委任階段進(jìn)行，以后發(fā)生變化還需要重新考察。
4.監(jiān)管當(dāng)局期望被監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取必要措施，以確保持續(xù)達(dá)到稱職、適當(dāng)或其它資格方面的要求。根據(jù)經(jīng)理、董事和主要股東對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響程度和他們職責(zé)的不同，對(duì)他們的稱職、適當(dāng)或其它資格的考察也有所不同。
5.如果一個(gè)經(jīng)理或董事被認(rèn)為對(duì)一個(gè)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能夠?qū)嵤┲卮笥绊?，而且他曾?jīng)在集團(tuán)內(nèi)部另外一個(gè)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)任過(guò)經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該在評(píng)估過(guò)程中咨詢另外一個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者。
6.如果一個(gè)經(jīng)理或董事被認(rèn)為對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能夠?qū)嵤┲卮笥绊?，而且他曾?jīng)在集團(tuán)內(nèi)部另外一家未受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)擔(dān)任過(guò)經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該在評(píng)估過(guò)程中咨詢其它曾經(jīng)和該機(jī)構(gòu)發(fā)生來(lái)往的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者。
一、流動(dòng)性過(guò)剩的表現(xiàn)
(一)存差持續(xù)擴(kuò)大
存差是金融機(jī)構(gòu)存款余額減去貸款余額之后的差額。自1995年起,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)總體上開(kāi)始出現(xiàn)存差現(xiàn)象,數(shù)額逐年擴(kuò)大。尤其從2004年開(kāi)始,我國(guó)商業(yè)銀行的存差迅速增加,增幅上漲,“喇叭口”現(xiàn)象繼續(xù)擴(kuò)大。到2007年,金融機(jī)構(gòu)的存貸款余額分別為389371億元和261691億元,存貸差達(dá)到了127680億元,是2004年的2.02倍(見(jiàn)表1)。這就說(shuō)明,存差規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和存貸比例的持續(xù)下降是引起商業(yè)銀行流動(dòng)性過(guò)剩的重要因素。
(二)M1與M2持續(xù)背離
結(jié)合我國(guó)的貨幣統(tǒng)計(jì)規(guī)則:廣義貨幣M1=狹義貨幣M2+定期存款+儲(chǔ)蓄存款+其他存款,可以看出,M1與M2之間的差額反映出了銀行持有的流動(dòng)性資產(chǎn)額。根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),近幾年,我國(guó)商業(yè)銀行的廣義貨幣M1和狹義貨幣M2均呈現(xiàn)出加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2006年12月末,M2余額為345577.91億元,同比增長(zhǎng)15.67%,M1余額為126028.05億元,同比增長(zhǎng)17.48%,M1的增速超過(guò)了M2的增速1.81個(gè)百分點(diǎn);2007年12月末,M2余額為403401.3億元,同比增長(zhǎng)16.73%,M1余額為152519.17億元,同比增長(zhǎng)21.02%,M1的增速也大于M2的增速,超出了4.29個(gè)百分點(diǎn)。因此,可以看出我國(guó)貨幣供應(yīng)量仍呈持續(xù)快速增長(zhǎng)趨勢(shì),并且M1的增速反超M2的增速,商業(yè)銀行仍存在嚴(yán)重的流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題
(三)超額準(zhǔn)備金居高不下
2008年4月末,超額準(zhǔn)備金創(chuàng)下了歷史低1.7%,并且據(jù)央行統(tǒng)計(jì),從2001年到2008年4月末,我國(guó)商業(yè)銀行季平均超額準(zhǔn)備金率依次為6.8%、6.5%、4.5%、4.2%、4.0%、3.4%、2.9%、1.7%。雖然總體上呈逐年下降趨勢(shì),但平均仍維持在4%左右的較高水平,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家的超額準(zhǔn)備金率,從而增加了央行的利息支出成本,削弱了貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的作用。
二、流動(dòng)性過(guò)剩的成因
(一)宏觀層面
1.國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響。為抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱過(guò)快增長(zhǎng),防止結(jié)構(gòu)性失衡,截至2008年6月末,中央政府出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施,明確提出加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控,扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和固定投資行業(yè)過(guò)熱的局面,促使商業(yè)銀行縮小對(duì)相關(guān)行業(yè)的貸款規(guī)模,貸款總量迅速降低。此外,隨著我國(guó)金融改革的不斷深化,國(guó)家也加大了對(duì)商業(yè)銀行不良貸款的剝離和核銷(xiāo)力度,使其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)明顯改變,貸款余額減少,存差不斷擴(kuò)大。
2.外匯占款規(guī)模擴(kuò)大的影響。在WTO和“9.11”事件的背景下,我國(guó)的貿(mào)易順差一直呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì),再加上2002年下半年以來(lái)受人民幣升值預(yù)期的影響,大量的熱錢(qián)涌入國(guó)內(nèi),使我國(guó)國(guó)際收支賬戶經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目“雙順差”的現(xiàn)象日益明顯,外匯儲(chǔ)備急劇擴(kuò)大。而受原有強(qiáng)制性結(jié)售匯制度的約束,央行必須發(fā)行基礎(chǔ)貨幣為巨額的外匯儲(chǔ)備買(mǎi)單,致使本幣供應(yīng)量增加,最終表現(xiàn)為商業(yè)銀行存款的增加。因此,為購(gòu)買(mǎi)外匯而投放本幣已成為央行投放基礎(chǔ)貨幣的主要渠道。
3.金融市場(chǎng)不完善。目前,我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展還處于初級(jí)階段,股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)尚不完善,無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。投資品種單一、金融工具較少也使居民和企業(yè)的投資渠道過(guò)于狹窄,再加之人們易受傳統(tǒng)保守觀念的影響,使大量的現(xiàn)金資產(chǎn)向銀行系統(tǒng)聚集,導(dǎo)致銀行存款持續(xù)增加,資金難以分流,存差進(jìn)一步擴(kuò)大。
(二)微觀層面
1.居民的高儲(chǔ)蓄傾向。近年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)居民的可支配收入持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng),但消費(fèi)的增長(zhǎng)卻小于收入的增長(zhǎng),形成了大量的儲(chǔ)蓄存款。這主要是由于:(1)與我國(guó)傳統(tǒng)的理財(cái)思想、社會(huì)結(jié)構(gòu)等諸多因素密切相關(guān);(2)對(duì)未來(lái)收入和支出的不確定性預(yù)期以及住房、教育、醫(yī)療等方面的體制改革使居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄增加;(3)我國(guó)的社會(huì)保障體制還不健全,教育、醫(yī)療等費(fèi)用持續(xù)攀升,大大增強(qiáng)了居民的儲(chǔ)蓄意愿,減少了消費(fèi)需求。此外,我國(guó)的貧富差距也十分懸殊,基尼系數(shù)達(dá)到0.45,超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線0.4。這樣,大量的儲(chǔ)蓄存款被掌握在了邊際消費(fèi)傾向較低的少數(shù)富人手中,從而給商業(yè)銀行帶來(lái)流動(dòng)性過(guò)剩的危機(jī)。
2.資本充足率的約束。銀監(jiān)會(huì)為防范金融風(fēng)險(xiǎn),對(duì)商業(yè)銀行資本充足率的監(jiān)管日益規(guī)范和嚴(yán)格。在新的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法中》,要求所有銀行在2007年1月1日之前達(dá)到8%的最低資本充足率的要求,這一硬性條款的約束,使商業(yè)銀行不得不縮小貸款規(guī)模,降低信貸資產(chǎn)比重,從而加劇了銀行的惜貸現(xiàn)象。
3.銀行經(jīng)營(yíng)方式的缺陷。我國(guó)商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)仍是吸收存款、發(fā)放貸款,收入來(lái)源仍主要依靠存貸利差。而在利率尚未完全市場(chǎng)化的情況下,商業(yè)銀行無(wú)法通過(guò)主動(dòng)調(diào)整存款利率的方式改變居民的儲(chǔ)蓄意愿,更不可能拒絕客戶的儲(chǔ)蓄要求,最終,只能放任銀行存款持續(xù)增加。
4.直接融資工具的替代效應(yīng)。隨著我國(guó)股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)的不斷完善,企業(yè)可供選擇的融資工具越來(lái)越多,尤其是短期融資券,憑借其低利率、低成本、低約束的優(yōu)勢(shì)獲得了更多企業(yè)的青睞,由此便減少了對(duì)商業(yè)銀行貸款的需求,導(dǎo)致商業(yè)銀行信貸規(guī)?？s小,存差擴(kuò)大,流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題加劇。
5.誠(chéng)信體系不完善。我國(guó)的金融生態(tài)環(huán)境欠佳,企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)匱乏、信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重,銀行不敢輕易放貸,由此導(dǎo)致兩方面的負(fù)面效應(yīng):第一,大量的閑置資金堆積于銀行內(nèi)部,貸款減少,存差擴(kuò)大,單位資金的管理成本不斷提高;第二,業(yè)績(jī)優(yōu)良、聲譽(yù)較好、還款能力較強(qiáng)的企業(yè)成為銀行競(jìng)相追逐的焦點(diǎn),而規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大、信譽(yù)低的中小企業(yè)卻難以獲得貸款,從而導(dǎo)致真正需要融資的企業(yè)無(wú)法有效的從銀行獲取資金來(lái)源。
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一、目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)評(píng)估存在的問(wèn)題
1995年10月1日頒布的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》規(guī)定:“保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人可以聘請(qǐng)依法設(shè)立的獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)或者具有法定資格的專家,對(duì)保險(xiǎn)事故進(jìn)行評(píng)估和鑒定。”然而,到目前為止,我國(guó)仍沒(méi)有一家“獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)”,各保險(xiǎn)公司均自設(shè)評(píng)估部門(mén),負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)事故進(jìn)行評(píng)估。這樣在保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人當(dāng)中很容易產(chǎn)生三個(gè)方面的矛盾:一是保險(xiǎn)與被保險(xiǎn)人之間的矛盾。保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人原本屬于一種買(mǎi)賣(mài)關(guān)系,出于各自利益的考慮,在處理保險(xiǎn)事故上,往往雙方持不同的態(tài)度。從保險(xiǎn)公司來(lái)講,總想通過(guò)客觀評(píng)估和正確鑒定,盡量減少賠付以提高自身效益;對(duì)被保險(xiǎn)人來(lái)說(shuō),有時(shí)難免夸大損失,以便獲取更多的賠付。雙方關(guān)注的焦點(diǎn)是對(duì)事故的評(píng)估和鑒定,而評(píng)估和鑒定均由各保險(xiǎn)公司自己承擔(dān),導(dǎo)致被保險(xiǎn)人容易對(duì)保險(xiǎn)公司的事故評(píng)估鑒定產(chǎn)生懷疑態(tài)度。二是專業(yè)與非專業(yè)的矛盾。各保險(xiǎn)公司盡管都成立了評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu),但從事這項(xiàng)工作的人員因?yàn)榉N種客觀因素,對(duì)涉及各行各業(yè)的評(píng)估業(yè)務(wù)不可能都熟練掌握,所以在對(duì)保險(xiǎn)事故的評(píng)估過(guò)程中,有時(shí)難以保證做到客觀公正。三是提高保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)效益與成本過(guò)高的矛盾。各家保險(xiǎn)公司現(xiàn)行的事故評(píng)估與鑒定工作操作復(fù)雜,運(yùn)行困難,重復(fù)投入的問(wèn)題十分突出,人為地增加了保險(xiǎn)公司的費(fèi)用支出,致使保險(xiǎn)公司成本過(guò)高,經(jīng)營(yíng)效益受到一定影響。
以上三個(gè)矛盾不僅影響著理賠工作的正常開(kāi)展,而且也不利于保險(xiǎn)業(yè)的有效監(jiān)管。因此,成立一個(gè)與當(dāng)前保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)而又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。
二、構(gòu)建保險(xiǎn)公共評(píng)估的意義所謂保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu),就是由中國(guó)保監(jiān)會(huì)確認(rèn)資質(zhì)的、獨(dú)立于保險(xiǎn)公司以外的具有獨(dú)立法人地位的保險(xiǎn)事故評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。
成立保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu)的意義主要在于:一是有利于保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)保險(xiǎn)評(píng)估與鑒定工作的集中管理。成立保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu),不僅可以使保險(xiǎn)部門(mén)充分利用評(píng)估結(jié)果,對(duì)事故作出公正、準(zhǔn)確鑒定,而且減少了中間環(huán)節(jié),有利于保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)管理。二是有利于妥善解決保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)者之間的矛盾。保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立的專門(mén)機(jī)構(gòu),在對(duì)事故進(jìn)行評(píng)估和鑒定過(guò)程中,不受保險(xiǎn)公司和被保險(xiǎn)方的制約和支配,能夠在“客觀、公正、公開(kāi)、有效”的原則指導(dǎo)下,作出科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)估和鑒定,從而使保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人之間消除誤解,化解矛盾。三是有利于提高專業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。中國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的迅猛發(fā)展,保險(xiǎn)市場(chǎng)內(nèi)涵日益豐富,對(duì)保險(xiǎn)公共評(píng)估人員提出了更高的要求。建立保險(xiǎn)公共評(píng)估有利于造就一支“忠于職守、求真務(wù)實(shí)、既懂保險(xiǎn)專業(yè)理論知識(shí),又熟悉保險(xiǎn)法規(guī)”的專業(yè)保險(xiǎn)隊(duì)伍,從而保障保險(xiǎn)事業(yè)更好地發(fā)展。四是有利于保險(xiǎn)公司規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為和加強(qiáng)廉政建設(shè)。由于諸多原因的影響,國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)一度呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序、保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下的局面,嚴(yán)重制約了保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展,削弱了國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)企業(yè)在國(guó)際保險(xiǎn)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。特別是在對(duì)保險(xiǎn)事故進(jìn)行評(píng)估和鑒定的過(guò)程中,常常出現(xiàn)執(zhí)行制度不嚴(yán)的現(xiàn)象,有的從業(yè)人員甚至內(nèi)外勾結(jié),制造假賠案,導(dǎo)致保險(xiǎn)公司內(nèi)部道德風(fēng)險(xiǎn)不斷發(fā)生。成立保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu),將會(huì)有效地杜絕保險(xiǎn)公司和被保險(xiǎn)人違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生,為保險(xiǎn)企業(yè)加強(qiáng)廉政建設(shè)提供制度保障。
三、設(shè)立保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu)的模式構(gòu)想
針對(duì)保險(xiǎn)公司現(xiàn)行理賠運(yùn)行機(jī)制中存在的突出問(wèn)題和矛盾,在設(shè)立保險(xiǎn)公共評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)必須充分體現(xiàn)“權(quán)威性、公正性和服務(wù)性”原則,堅(jiān)持做到“規(guī)范化、系統(tǒng)化、專業(yè)化”標(biāo)準(zhǔn),以促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)、健康、高效發(fā)展,從而使保險(xiǎn)業(yè)能更有效地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
所謂權(quán)威性,就是國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)(如中國(guó)保監(jiān)會(huì))應(yīng)依法授予保險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)境內(nèi)所有保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)標(biāo)的損失進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力,各保險(xiǎn)公司原有的評(píng)估定損部門(mén)一律撤消,保險(xiǎn)公司不再具備保險(xiǎn)賠付的評(píng)估職能。
為實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的公正性,有關(guān)部門(mén)應(yīng)制定出專門(mén)的保險(xiǎn)評(píng)估法規(guī),規(guī)范公共評(píng)估機(jī)構(gòu)的職業(yè)行為,使之不受保險(xiǎn)人或被保險(xiǎn)人任何一方制約。