時間：2022-05-21 03:34:03
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一、棚戶區(qū)改造的涵義與主要特點
棚戶區(qū)是指城市中結構簡陋，抗災性差（抗震、防火、防洪性差）、居住擁擠、功能差、居住環(huán)境差的房屋集中的地方。棚戶區(qū)是中國城市化進程中出現(xiàn)的典型現(xiàn)象，它曾經(jīng)解決了不少貧困家庭的住房問題，但是現(xiàn)在棚戶區(qū)的大量存在已成為城市健康發(fā)展的瓶頸，嚴重損壞了城市形象，甚至會引發(fā)一些社會問題。棚戶區(qū)改造的主要特點有：第一，項目所需資金量大。棚戶區(qū)有大有小，小的被拆遷戶有七八百，大的則涉及七八千被拆遷戶，改造投資包括拆遷補償、土地熟化、安置房建設等。項目總投資規(guī)模較大，小的需投入一兩億，大的則要十幾個億。第二，改造周期較長。棚戶區(qū)改造從改造計劃編制、拆遷摸底一直到建成出售或回遷安置需要很長的時間，一般需要三至五年，有時大的棚戶區(qū)拆遷工作就需要一至兩年的時間。第三，改造難度大。棚戶區(qū)改造工程復雜，涉及主體多，投資大。原來棚戶區(qū)改造是希望多一下市場參與，但現(xiàn)在明顯政府力度加大。如果開發(fā)商負責的話，居民可能對開發(fā)商不信任，拆遷將是個大問題。沒有市場的參與，完全依靠政府效率不高。
二、棚戶區(qū)改造中的主要融資模式分析
（一）政府出資
這種模式手續(xù)簡單，可迅速解決問題，政府行為容易得到廣大拆遷戶的認可。但政府操作容易忽視經(jīng)濟效益，容易造成改造工作的低效率和高成本。政府出資的方式主要適宜于改造用途為綠地、公共建筑用地等改造后沒有固定經(jīng)濟收益的棚戶區(qū)項目。這些項目開發(fā)商沒興趣，銀行也不太愿意貸款。
（二）銀行借貸與土地出讓收入
目前大部分的棚戶區(qū)改造都是運用這兩種方式的組合。政府授權從事舊城改造的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保并進行貼息，土地出讓收入作為歸還信貸的主要來源。此融資模式之所以成為各地主要的融資模式，是因為操作方便。從銀行或金融機構的角度來看，政府性貸款風險較小且收益穩(wěn)定，因此銀行有貸款的積極性。因此政府只需將成立的政府性投資公司作為借款主體，向銀行申請項目貸款或流動資金貸款，在貸款過程中，地方政府的擔保公司作為擔保主體，再用地方財政作出兜底承諾即可?？傮w來講，這種融資方式形式直接、程序簡單且利息較低，不失為解決資金瓶頸的有力途徑，但其也存在以下弊端：（1）總量受到擔保、抵押、質押等限制。財政兜底貸款直接需要財政收入作擔保，金融機構要參考政府的地方財政收入總量和負責水平來衡量貸款的規(guī)模。（2）貸款期限相對較短。財政兜底貸款一般為解決當前資金瓶頸而進行的，其貸款期限相對較短，與改造周期長相矛盾。（3）增大了資金成本和管理成本。商業(yè)銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與棚戶區(qū)項目的低經(jīng)濟效益不相匹配，因而貸款的成本較高，且資金的使用往往受到嚴格的條件約束；并且財政兜底貸款只是解決了政府建設投資的資金問題，而項目的設計、建設和營運還需要投入大量的人力和精力，資金的管理成本較高。（4）增加政府風險。銀行貸款一般要求到期一次性還本付息，因此在短期內(nèi)會令政府的債務風險激增，而且政府還必須獨自承擔項目在設計、建設和運營中的各種風險，這都使政府風險大大增加。所以面對龐大的棚戶區(qū)改造工程，地方政府應拓寬融資渠道，尋求融資量更大、更高效、項目管理更為精細、項目風險更小的新型融資方式。
（三）信托融資
信托融資是融資方根據(jù)其項目融資要求，委托信托公司發(fā)行以項目財產(chǎn)或現(xiàn)金流為基礎的信托受益憑證籌措資金的方式。信托融資的主要特點有：（1）信托以信任為基礎提供各種服務。信托是以信任為基礎的，財產(chǎn)所有者必須對充當受托人的個人或組織予以信任。受托人應該具有良好的信譽，這是順利實現(xiàn)委托人信托目的的關鍵。（2）信托財產(chǎn)具有獨立性。信托依法成立后，信托財產(chǎn)即從委托人、受托人乃至受益人的自有財產(chǎn)中分離出來，成為獨立運作的財產(chǎn)。信托財產(chǎn)可以不受委托人或受益人財務狀況的惡化甚至破產(chǎn)的影響，委托人、受托人或受益人的債權人一般也無法對信托財產(chǎn)主張權利。（3）信托具有融通資金的功能。信托，尤其是資金信托，具有明顯的融通資金的特點，在市場經(jīng)濟的信用環(huán)境下，信托資金可以以信用方式提供資金融通，在實踐上，信托提供資金融通大多是中長期的資金融通，信托提供的信用形式主要是一種融通中長期資金的信用形式。（4）信托方式靈活，適應性強。信托業(yè)務運作時，既可以采用貸款、投資等間接融資或者直接融資方式，又可以采用信托或者方式，使信托業(yè)務活動具有靈活性，以適應社會各方的需要。（5）收益分配的實績性，受托人不承擔無過失的損失風險。受托人按委托人的意愿和要求，對信托財產(chǎn)進行管理和處理，如果有虧損由受益人或委托人負擔，受托人在無過失情況下不承擔損失風險；如果有盈利，也歸受益人或委托人享有。受托人根據(jù)信托合同的規(guī)定收取處理該項信托業(yè)務的費用和報酬。
（四）ABS模式
ABS（AssetBackedSecuritization），即資產(chǎn)證券化，20世紀70年代產(chǎn)生于美國，最早起源于住房抵押貸款證券化。作為項目融資模式，其是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以項目資產(chǎn)可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。它既可以把沉淀的資產(chǎn)變?yōu)榭闪鲃拥馁Y產(chǎn)，實現(xiàn)套現(xiàn)，又為投資者提供了一種新的投資工具。ABS融資方式的觀念及其運作方式的推廣與運用，將有助于商業(yè)銀行不良債券的化解、國企存量資產(chǎn)的盤活、基礎設施建設資金的籌集及其他各種應收款的套現(xiàn)。由于ABS是在資本市場發(fā)行債券籌集資金的，按照規(guī)范化的證券市場運作方式，在證券市場發(fā)行證券，必須對發(fā)債主體進行信用評級，以揭示債券的投資風險和信用水平。債券的籌集成本和信用等級密切相關，信用等級越高，表明債券的安全性越高，債券的利率越低，從而使通過發(fā)行債券籌集資金的成本越低。因此，利用證券市場籌集資金，一般都希望進入高等級投資證券市場。但是，對于不能獲得權威性資信評估機構較高級別信用等級的企業(yè)或其他機構，都無法進入高等級投資證券市場。ABS運作的獨到之處就在于，通過信用增級計劃，使得沒有獲得信用等級或信用等級較低的機構，照樣可以進入高等級投資證券市場通過資產(chǎn)的證券化來籌集資金。
三、棚戶區(qū)改造融資的保障措施
（一）統(tǒng)一規(guī)劃
城市棚戶區(qū)猶如城市肌體上的“腫瘤”，散置于城市的各個角落，多是樓群中的“夾心層”或“城中村”。要變城市污點為亮點，實施全面改造，就必須以現(xiàn)代化城市建設和發(fā)展的眼光謀劃回遷住宅區(qū)的建設工作，綜合考慮城市建設、土地利用和環(huán)境優(yōu)化等諸因素，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。在符合統(tǒng)一要求的前提下使小區(qū)配套設施齊全，除戶型外與普通商品住宅沒有標準上的差異，也使回遷樓在有限的空間內(nèi)大到房間的功能、小到燈具的采用，都趨于經(jīng)濟合理、美觀實用。
（二）協(xié)調(diào)指揮
在有限的時間里進行大面積的城市棚戶區(qū)改造，要有詳盡的住戶調(diào)查、深人的動員、大面積的拆遷，要有高標準的回遷房建設和適時的居民回遷。涉及到建設、規(guī)劃、國土、民政、地稅等數(shù)十個部門。這項工作恰如一臺戲，要演好這場大戲，政府是導演，各相關部門是演員，導演精心謀劃，演員才能步調(diào)一致，在這里主要領導愈是靠前指揮、及時指導，效果就愈好。
（三）透明操作
實施城市棚戶區(qū)改造，絕大多數(shù)群眾都是歡迎和支持的，下助口果遇到不公正，群眾就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何來?只有公開才知公平，只有公平方顯公正，公開、透明操作是實現(xiàn)公正的關鍵所在。在整個項目實施過程中，政府將每個過程都公開化、透明化，拆遷安置在陽光下操作，建筑工程在陽光下施工，回遷安置在陽光下人住，回遷居民在陽光下受益，加之辦事透明、決策公正，就一定會民情和悅、民心和順。
（四）嚴格監(jiān)管
城市棚戶區(qū)改造是解困工程、惠民工程，政府傾注了大量的精力和財力，社會各界予以最大的關注和支持，要不負眾望，真正為人民造福就必須建造出精品工程。為此要實施嚴格監(jiān)管，從項目源頭抓起，對招投標、規(guī)劃、設計、拆遷、施工、監(jiān)理、質量、安全等，一環(huán)扣一環(huán)地實施有效監(jiān)管，使棚戶區(qū)改造的新建小區(qū)與新型住宅成為全市最佳園區(qū)和最宜人的居室。
四、公共經(jīng)濟學視野下的棚戶區(qū)改造容易意義
（一）社會分配的再調(diào)整
在市場經(jīng)濟條件下，資源的配置要以市場為主，因此應該滿足先富的人追求好的居住環(huán)境和居住條件的愿望，但也不能忽視普通百姓的住房問題。這就是說在住房結構上應該是多元化的。具體來說，應建立“四層次”住房體制，即：高收入者購買商品房，中等收入者購買經(jīng)濟適用房，政府為低收入者提供廉租房，對最困難的一部分人由財政出錢進行棚戶區(qū)改造或減免房租，以此實現(xiàn)人人有房住的目的。在這個消費結構中，政府應積極地站在低收入者和困難的群眾一邊，從公平的角度對社會成員進行社會財富的再分配。棚戶區(qū)改造就是政府用行政手段，在分配中兼顧公平與效益的一種合適的做法。
（二）有效需求和供給的均衡
英國經(jīng)濟學家馬歇爾在研究商品需求和供給的關系時指出，均衡就是需求和供給達到一致時的價格。棚戶區(qū)改造之所以能夠憑市場化運作籌集到大量的資金，并廣受百姓的歡迎，這里的關鍵問題是這些年以商品住房為代表的房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，開發(fā)商和建筑商有開發(fā)和建設的積極性，對于百姓來說即使在住房供應方式市場化以后，住房仍然同時具有消費和投資的雙重屬性，同時政府的積極參與、作為，就使商家和百姓雙方的有效需求和供給平衡了起來。
（三）促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展
棚戶區(qū)改造是一項系統(tǒng)工程，是對政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟和社會管理能力的一次大的檢驗。通過政府主導，落實責任、市場運作、政策優(yōu)惠、多方集資、公平公正、陽光操作等政策和措施的實施，棚戶區(qū)改造在最短的時間里完成了規(guī)劃、拆遷、施工、補償、安置、回遷等各個環(huán)節(jié)的任務，讓百姓住進新房，實屬不易。經(jīng)濟學講效率的來源時，有一個理論認為是來自于政府運用政策工具對現(xiàn)實問題解決帶來的，這種現(xiàn)象稱“相機抉擇”。棚戶區(qū)改造應是政府最負責任、效率最高的“相機抉擇”典型案例，今后面對發(fā)展的新形勢，我們有理由更加相信政府會具有“相機抉擇”的能力，會更好解決經(jīng)濟和社會管理中的棘手問題。
五、結語
總之，棚戶區(qū)改造是實現(xiàn)黨的十七大提出“住有所居”目標的重要舉措，是一舉多得的重大民生工程。實施棚戶區(qū)改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，有利于促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于改善城市環(huán)境，是擴內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結合點。棚戶區(qū)改造融資是一個復雜而又關鍵的問題，因此，城市規(guī)劃工作者應該結合實際情況，對棚戶區(qū)改造融資進行詳細的分析和研究，提出合理的改造方法和措施，以此促進棚戶區(qū)改造的順利進行，進而促進社會主義和諧社會的構建。
摘要：社會保障轉移支付制度是解決政府間社會保障財政縱向和橫向失衡的重要舉措，是社會保障制度和財政轉移支付制度的重要組成部分。公共產(chǎn)品理論和財政分權理論是社會保障轉移支付制度的重要理論支點。社會保障的產(chǎn)品屬性需要依據(jù)公共產(chǎn)品的特征，針對不同的保障項目進行具體分析。公共產(chǎn)品層次性理論是分析政府間社會保障權責劃分問題的依據(jù)，也是實施社會保障轉移支付的前提條件。財政聯(lián)邦主義理論體現(xiàn)了分權的關鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性與政府級次的匹配。蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給的公平性問題，中央政府只有通過社會保障轉移支付來調(diào)節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現(xiàn)的不良后果。
關鍵詞：社會保障轉移支付；公共產(chǎn)品；公共經(jīng)濟學；財政聯(lián)邦主義；“以足投票”假說
一、引言
自20世紀80年代中期以來，我國社會保障事業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展，但仍然有許多問題沒有解決好，其中之一是社會保障的地區(qū)差異以及相關資金的分擔和轉移支付問題。林治芬(2002)運用財政社會保障補助支出占財政支出的比重、財政全部社會保障支出占財政支出的比重以及社會保障支出占gdp的比重等指標分析我國社會保障的地區(qū)差異。許曉茵、韓麗妙(2006)運用1996-2004年我國31個省份離退休退職人員保險和福利費用支出的相關數(shù)據(jù)，分析了社會保障水平的地區(qū)差異。彭海艷(2007)運用ge指數(shù)分解法，分析我國社會保障支出區(qū)域差異及貢獻率，并運用gini系數(shù)分解法，分析社會保障各項支出對總體差異的貢獻率?？禄鼙?2007，2009)分析了2005年我國社會保障地區(qū)差異的現(xiàn)狀以及1995-2005年我國社會保障地區(qū)差異的演變軌跡。社會保障地區(qū)差異過大的主要成因是我國社會保障事業(yè)主要由地方政府來承擔責任，而區(qū)域經(jīng)濟的非均衡發(fā)展直接決定地方政府財政能力的強弱，從而引發(fā)地區(qū)間社會保障公共產(chǎn)品和服務供給水平的差異。同時，柯卉兵(2008)認為，中央政府和地方政府在社會保障領域內(nèi)財政關系的縱向失衡會導致落后地區(qū)的地方政府沒有積極性，也無財力提供充足的社會保障公共產(chǎn)品。社會保障的地區(qū)差異過大的現(xiàn)實，是導致中央政府對地方進行社會保障轉移支付的直接原因。所以，要理順這些問題，必須研究社會保障轉移支付基本理論問題。
目前，國內(nèi)關于社會保障轉移支付問題的研究尚處于起步階段。周順明(2000)首次提出了社會保障轉移支付的概念和原則。李珍(2001)從資金分配量、分配制度和管理體制方面指出，轉移支付制度是社會保障制度安排得以實現(xiàn)的經(jīng)濟支持制度。楊良初(2003)界定了政府間社會保障轉移支付的內(nèi)涵與范圍。劉志英(2006)對社會保障轉移支付進行了分類?？禄鼙?2010)研究了社會保障轉移支付的理論依據(jù)、國際經(jīng)驗和道路選擇。
國外相關文獻研究主要集中在關于政府間的財政關系和轉移支付理論與實踐方面，較為著名的理論有musgrave的財政分權理論、oates的分權定理、buchannan關于分權的“俱樂部”理論、fisher的州和地方財政理論、tiebout的“以足投票”理論以及mcguire對其的補充和完善。其中，公共產(chǎn)品理論和財政分權理論是20世紀財政學的重大發(fā)現(xiàn)，它們較好地解決了政府間公共事務的分類以及地方政府公共產(chǎn)品的提供問題，因而是社會保障轉移支付制度的重要理論支點。公共產(chǎn)品的特性與層次性理論、奧茨和馬斯格雷夫的財政聯(lián)邦主義以及蒂布特的“以足投票”假說，均對社會保障轉移支付制度產(chǎn)生了重要的啟示意義。
二、公共產(chǎn)品的特性與社會保障的產(chǎn)品屬性
美國經(jīng)濟學家薩繆爾森1954年在《公共支出的純理論》一文中首次提出公共產(chǎn)品的概念。他將純粹的公共產(chǎn)品定義為“是指這樣的物品，即每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少”。薩繆爾森從產(chǎn)品在消費中的非競爭性角度定義了公共產(chǎn)品，并進一步揭示了非競爭性和非排他性是判斷公共產(chǎn)品的主要標準。公共產(chǎn)品的非排他性是指公共產(chǎn)品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個或某些人所專有，在技術上難以把不付費的人排除在外，或者說，雖然可以這么做，但是要付出高昂的成本。非排他性同時也意味著非拒絕性，“是那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品”。公共產(chǎn)品的非競爭性是指某人在消費某一產(chǎn)品的過程中，不會影響其他人同時消費，某人從這一產(chǎn)品中獲益不影響其他人也同時獲益。換言之，在產(chǎn)品的收益上不存在利益沖突，增加消費者的邊際成本為零。
依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性程度大小的不同，公共產(chǎn)品又具體分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品兩類。凡是同時具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品被稱為純公共產(chǎn)品。凡是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，即只具備一個標準，或者雖然兩個標準都不完全具備，但又具有外部性的產(chǎn)品，則屬于準公共產(chǎn)品。那么，社會保障產(chǎn)品究竟是屬于哪種性質的產(chǎn)品呢?經(jīng)典的經(jīng)濟學教科書把社會保障定義為政府以稅收作為融資來源，無償提供給個人的福利。就這一定義而言，顯然，私人機構不會生產(chǎn)和提供任何社會保障產(chǎn)品，社會保障制度具有明顯的強制性和政府行為特征，對社會發(fā)揮著“安全網(wǎng)”和“減震器”的作用。所以，許多學者將其產(chǎn)品屬性劃為政府提供的公共產(chǎn)品。有的學者認為，社會保障不同時具備公共產(chǎn)品的兩個特征，因而將社會保障歸為準公共產(chǎn)品(或混合品)。有的學者則認為，社會保障是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的一種產(chǎn)品，是宜于由政府強制提供給公民消費的優(yōu)效品。
如果我們不愿意窮究概念的話，那么容忍純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品之間存在一個模糊的界限，也不會造成太大的問題。所以，我們可以采取一種比較模糊的處理方法，即認為政府規(guī)定的資格或條件越寬松、外部性越強，那么這項社會保障計劃的公共產(chǎn)品屬性就越強；反之，獲得社會保障的資格或條件越嚴格、外部性越弱，則其公共產(chǎn)品屬性就越弱。這樣，從社會保障產(chǎn)品提供的具體項目來分析，社會保障就不能簡單地歸屬于公共產(chǎn)品或者私人產(chǎn)品，而應針對不同的保障項目進行具體分析。
公共產(chǎn)品的非競爭性是源于商品的不可分性，而社會保險的特點是政府從勞動者和企業(yè)(雇傭勞動者)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財力補助，集中形成專門基金，在全體公民之間進行統(tǒng)一調(diào)劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當風險發(fā)生時，每個人享受到的社會保險數(shù)量也是一定的。政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險數(shù)量的加總。可見，社會保險在消費中是可分割的，多提供一個人的社會保險的邊際成本接近于平均成本。所以，社會保險是具有競爭性的。
此外，從宏觀的方面來看，雖然社會保險產(chǎn)品是具有非排他性，如并不排斥任何人參加社會保險，因為我國憲法規(guī)定所有公民都有享受社會保險的權利，但是，其特殊性在于：只有在符合一定的條件或風險發(fā)生時，公民才能真正享受到社會保險的權利，且公民也只有先盡了繳納社會保險費的義務，才能在風險發(fā)生時獲得享受社會保險的權利，強調(diào)權利和義務的對等性。如果人們不愿意事先繳納社會保險稅(費)，且又無外部影響的條件，那么就會被排斥在消費社會保險產(chǎn)品之外。因此，社會保險在某種程度上具有排他性?？梢?，社會保險既不符合公共產(chǎn)品的含義，也不滿足公共產(chǎn)品所具有的兩個特征，而是符合私人產(chǎn)品的定義，具有私人產(chǎn)品的性質。
從理論上講，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫也是具有可分割性的。但是，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的最大特點在于，不需要受益與貢獻的對等性。因為不論哪一個國家，只要設立這些保障項目，就意味著在符合條件的公眾中所有人都可以消費這些福利或救助產(chǎn)品，而不需要消費者付出相應的代價。所以，這些項目在一定程度上具有非排他性。同時，社會福利設施中的福利工廠、職業(yè)介紹所、兒童福利院和各種供人們休閑的娛樂場所以及有利于人們身心健康的環(huán)保措施等，這些福利產(chǎn)品多一人或少一人消費，都不會引起產(chǎn)品成本的變化，因而具有非競爭性。社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉移，將社會普通公民的收入向社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫對象轉移。這種收入的縱向轉移可以縮小社會貧富差距，使基尼系數(shù)變小?？梢姡鐣戎?、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產(chǎn)品的性質。
另外，社會保障中的社會保險是依法由政府舉辦的具有法制性和強制性的公共事業(yè)。凡在法律規(guī)定范圍內(nèi)的社會公民，不論是否愿意，都一律無條件地參加和按規(guī)定繳納保險稅(費)，具有典型的非拒絕性。但是，對于社會保障中的福利費和救濟金的支取、補充養(yǎng)老保險和補充醫(yī)療保險以及個人儲蓄性的養(yǎng)老保險的選擇，個人有充分的自由，可以參加消費，也可以拒絕參加。
綜上所述，無論從基本理論還是從實踐分析，社會保障產(chǎn)品都同時具有非排他性與排他性、非競爭性與競爭性、非拒絕性與拒絕性，不完全是純公共產(chǎn)品，而是一種準公共產(chǎn)品。社會保險與社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫是有一定區(qū)別的，社會保險具有私人產(chǎn)品的性質，而社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產(chǎn)品的性質。因此，社會保障產(chǎn)品的提供不能由政府全包統(tǒng)攬，社會保險應由國家、企業(yè)和個人共同承擔；社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫則應由政府全額負擔，從政府預算中列支。
三、公共產(chǎn)品的層次性與社會保障權責劃分
非排他性和非競爭性是公共產(chǎn)品的一般特征，但是，在現(xiàn)實生活中，同時具有兩個特征的公共產(chǎn)品并不多，較常見的是受地理和空間因素影響而只有有限的非競爭性和非排他性。即使同時具備這兩個特征，其強弱程度也不一樣。公共產(chǎn)品特性的強弱之分，使公共產(chǎn)品具有了明顯的層次性。布雷頓(breton)根據(jù)公共產(chǎn)品提供的地理區(qū)域將公共產(chǎn)品劃分為地方公共產(chǎn)品、區(qū)域公共產(chǎn)品和國家公共產(chǎn)品，其依據(jù)是受益范圍和效用外溢程度的不同。全國性公共產(chǎn)品(national public goods)的受益范圍為整個國家，受益在疆域內(nèi)分布相當均勻，無論對國外還是對國內(nèi)，外部性問題都可以忽略不計，其效用外溢可使全國居民從中受益。區(qū)域性公共物品(regionalpublic goods)是指某一地區(qū)的居民能夠享用的公共產(chǎn)品，如“三峽工程”的建成將使整個長江流域特別是靠近三峽的幾個省區(qū)受益。地方性公共產(chǎn)品的受益范圍則局限于某一地區(qū)(如城鎮(zhèn)、街道)，基本上只能讓本地區(qū)居民受益，且這種受益在本地區(qū)內(nèi)分布相當均勻。
公共產(chǎn)品層次性理論是分析地方公共經(jīng)濟的重要理論支柱，直接關系到中央政府與地方政府以及地方各級政府間的事權、財權的劃分，為分析財政體制和各級政府行為目標提供必要的理論基礎。中央和地方政府的行為目標、職責范圍和相互之間在財政收支上的劃分原則也就由此而來。不同層次性的公共產(chǎn)品應當由不同層級的政府負責提供，公共產(chǎn)品的層次性與提供該公共產(chǎn)品的政府層級間存在著一定程度上的對應性。全國性公共產(chǎn)品應當由中央政府負責提供，地方性公共產(chǎn)品應當由地方政府負責提供，區(qū)域性公共產(chǎn)品則由中央政府主導并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。如果某公共產(chǎn)品的層次性與提供該公共產(chǎn)品的政府層級不相對應，則會由于產(chǎn)品提供與其受益范圍的不一致性而導致公共產(chǎn)品的“供給不足”或“供給閑置”。
作為由政府負責提供的一項重要準公共產(chǎn)品，社會保障產(chǎn)品在中央政府與地方政府之間的權責劃分，是社會保障管理體制的核心問題。社會保障產(chǎn)品是由眾多具體保障項目組成的體系，某些具體保障項目內(nèi)部又可分為不同的保障部分，如養(yǎng)老保險產(chǎn)品項目一般由全國統(tǒng)一的公共基礎性部分、地區(qū)差別性的職業(yè)年金和補充保險部分組成。隨著經(jīng)濟社會現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，居民居住自由呈不斷擴大趨勢，因而社會保障公共產(chǎn)品的效益外溢性不斷增強。所以，應當從國家政治、經(jīng)濟、社會和社會保障的全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的社會保障權責。凡是屬于全國范圍內(nèi)宏觀調(diào)控的社會保障事務，應由中央政府承擔；凡是地區(qū)性的社會保障事務，可以由地方政府承擔，如決策性、監(jiān)督性權責應集中于中央政府，而具體執(zhí)行管理權責應由地方政府負責。同時，根據(jù)社會保障產(chǎn)品中的不同構成項目和不同保障部分的不同層次性特征、地域跨度以及規(guī)模效益和外溢程度，明確劃分中央與地方政府在社會保障中的職責范圍，以實現(xiàn)不同層次性社會保障公共產(chǎn)品的有效供給。
四、奧茨和馬斯格雷夫的財政聯(lián)邦主義與社會保障轉移支付
財政聯(lián)邦主義是由美國經(jīng)濟學家奧茨(wallaee e.oates)在1972年出版的《財政聯(lián)邦主義》一書中提出來的、研究政府間財政關系的重要理論。它是一種從經(jīng)濟學的角度，尋求有效行使財政職能所需的財政收支應該如何最優(yōu)地在中央與地方政府之間進行劃分的理論，并歸結為一個分權定理：“對于某種公共物品來說——關于這種公共品的消費被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關于該物品的每一個產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的——那么，讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多。”因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。奧茨的這個分權定理實際上給出了分稅制的一個關鍵原則，那就是：如果低層級政府能夠和高層級政府一樣提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由低層級政府來供給會更好，中央政府只應提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品。
理查德·a·馬斯格雷夫和佩吉·b·馬斯格雷夫在此基礎上考察了各級政府的資源配置、收入分配與穩(wěn)定經(jīng)濟三個職能。在他們看來，一個國家的財政結構安排雖然在很大程度上是由政治、歷史決定的，但這不是全部原因。 “公共產(chǎn)品與服務的提供究竟應當建立在中央集權制基礎上還是建立在分權基礎上?如果是后者，那么在空間上應建立什么樣的財政管理體制，才能有效地提供這些公共服務?”為回答這個問題，他們采用單一公共產(chǎn)品的簡單模型，在社區(qū)內(nèi)居民偏好與收入相同的假設下，得出公共產(chǎn)品的受益范圍存在層次性，不同層次的公共產(chǎn)品由不同級別的政府來提供，這樣才符合效率原則。其中，屬于全國性的公共產(chǎn)品，需要中央政府提供；而那些屬于區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則應當由地方政府提供。他們認為，“財政聯(lián)邦主義的核心在于，資源配置政策應該根據(jù)各地方居民的偏好不同而有所差別；而分配與穩(wěn)定政策則主要歸中央一級政府負責?！币驗椋胤秸{(diào)控宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定卻又缺乏充足的財力，且經(jīng)濟主體的流動性也嚴重束縛了地方政府進行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，因而在這方面，地方政府也比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進。
財政聯(lián)邦主義理論體現(xiàn)了分權的關鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性與政府級次的匹配，這構成了社會保障轉移支付制度的一個重要理論支點。因為，從全國范圍來看，一個國家總有經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)和經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人均收入水平高，提供社會保障公共服務造成的稅收負擔也比較輕；而經(jīng)濟落后地區(qū)的人均收入水平較低，但提供社會保障公共服務造成的稅收負擔卻較重。這顯然是不合道理的。而且，如果不在一定程度上加以改善，這種不合理狀況會進一步造成地區(qū)間貧富差距的惡化，從而影響整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展。為此，需要對發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)居民的社會保障資源進行調(diào)節(jié)。顯然，社會保障轉移支付制度是一項收入再分配制度，絕對不是地方政府能夠行使得了的職能，而是需要一種凌駕于各地方政府之上的制度來加以強制執(zhí)行，這種制度只有中央政府才有這個權力和權威來制定。
五、蒂布特的“以足投票”假說與社會保障轉移支付
事實上，財政聯(lián)邦主義理論還依賴一個關鍵的前提，那就是居民的流動帶來的政府間競爭。蒂布特(tiebout)在1956年發(fā)表了《地方支出的純理論》一文，文中討論了有效提供公共產(chǎn)品的方式，以及有效運作方式所需要的條件。他認為，在一系列假設條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負組合不盡相同，因此，各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負的組合來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品和稅負的組合時，展現(xiàn)其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。這就是所謂的“以足投票”假說。
一般說，個人考慮選擇社區(qū)居住的一個關鍵要素是社區(qū)可供選擇的稅收(即公共產(chǎn)品的價格)和公共產(chǎn)品結構。也就是說，如果居民所得到的地方公共產(chǎn)品的效用能夠補償因居住在該地區(qū)而支付的稅收所造成的效用損失，那么，理性的居民就會選擇該地作為居住地。如果有許多居住區(qū)，每個社區(qū)所供給的稅收和公共產(chǎn)品結構的組合不同，那么人們將通過“以足投票”選擇來給予他們最大滿足的社區(qū)。
該理論以最優(yōu)理論為背景，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟人假設，回答了人們?yōu)楹尉奂谝粋€地方生活或生產(chǎn)，即在政府與居民無法合作的條件下，居民的選擇問題是其他分權理論的必要補充。但它有一系列嚴格的假定條件。這些假定中有一些符合現(xiàn)實，有一些則與事實嚴重不符，如理論中的一個假定條件是居民可以充分自由地流動，而我國居民的遷徙不僅受經(jīng)濟效用的影響，而且還會受到戶籍制度、文化觀念、國家政治經(jīng)濟體制等的種種限制，人們在很多情況下都是“想走走不了”、“想進又進不去”等非最優(yōu)狀態(tài)。雖然有些假定條件與事實存在偏差，但并不影響其推論。蒂布特“以足投票”假說可以使人們認識到居民選擇權的重要性。如果把公共產(chǎn)品的供給看作是一個公共選擇的過程，那么政府約束的一個不可或缺的方面是居民的“用腳投票”，只有居民有退出的權利，政府的硬約束機制才有可能形成并有效運轉。正如詹姆斯·m·布坎南和理查德·a·馬斯格雷夫(2000)所言，蒂布特模型中的受益范圍與財政轄區(qū)空間安排的配合提供了一個效率規(guī)則，也提出了一個類似市場的實施機制，解決了公共產(chǎn)品供給中的難題。
蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給的公平性問題，是社會保障轉移支付制度的又一個重要的理論支點。在一個全國統(tǒng)一的開放市場經(jīng)濟條件下，各地社會保障補助資格和水平的差異可能導致一些人的遷居，這就造成地方政府執(zhí)行地區(qū)性的收入再分配政策失效。因為，當某個地方政府實行一項收入再分配的社會保障計劃時，為使本地區(qū)居民收入平均化而對富人課以重稅、對窮人給予更多的補助，就會造成富人的向外遷移(為了逃避稅收)和窮人的大量涌入(為了得到轉移支付)，如此循環(huán)反復，就會出現(xiàn)“窮人追逐富人”的現(xiàn)象。如果許多窮人涌入到一個初始社會保障水平相對較高的地方(如農(nóng)村人口向城市集聚等)，就會增加該地的人口數(shù)量，造成交通、公園、學校等公共設施的過度擁擠狀況，同時會推動土地價格的上漲，從而增加目前商品房購買者或其他土地使用者的成本，而且勞動力人口的增加還將使一些工種的工資水平下降等。這些都會引起該地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使該地區(qū)的財政狀況趨于緊張，政府給予財政支持提供充足福利的愿望和能力將會減弱，最終不得不放棄該項政策。因此，隨著全國統(tǒng)一市場經(jīng)濟的逐步確立，低層級政府對收入的再分配能力是有限的，由中央政府負責收入的再分配是一種必然的趨勢。中央政府只有通過社會保障轉移支付來調(diào)節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)的福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現(xiàn)的不良后果。
六、結論
社會保障轉移支付制度是解決社會保障地區(qū)差異問題的現(xiàn)實舉措，在我國這樣一個區(qū)域發(fā)展極其不平衡的發(fā)展中國家，更是一種必然選擇。然而，理論研究的長期滯后嚴重阻礙了我國社會保障轉移支付制度的順利實施。公共產(chǎn)品理論是20世紀財政學的重大發(fā)現(xiàn)，它較好地解決了政府公共事務的分類以及相應的政策問題。財政分權理論是政府間財政關系的重要理論基礎，其主要目的是解釋地方政府存在的合理性和必要性，其核心是使地方政府有一定的自主權，從而能夠提供更多更好的公共服務。
本文分析了公共產(chǎn)品理論與財政分權理論對于社會保障轉移支付的理論價值。其中，公共產(chǎn)品的特性理論有助于我們分析社會保障的產(chǎn)品屬性問題，了解各種社會保障項目的屬性，這是構建財政預算制度與社會保障轉移支付制度的基礎。公共產(chǎn)品的層次性理論有助于合理地進行政府間的社會保障權責劃分，而政府間社會保障權責的合理劃分是社會保障轉移支付順利實施的重要前提條件。奧茨和馬斯格雷夫的財政聯(lián)邦主義理論以及蒂布特的“以足投票”假說等財政分權理論，則對社會保障轉移支付制度具有重大而直接的啟示意義。財政聯(lián)邦主義理論體現(xiàn)了分權的關鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性與政府級次的匹配，這構成了社會保障轉移支付制度的一個重要理論支點。蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給的公平性問題，中央政府只有通過社會保障轉移支付來調(diào)節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)的福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現(xiàn)的不良后果，真正實現(xiàn)社會保障服務的基本均等化。這些理論共同構成社會保障轉移支付的公共經(jīng)濟學分析框架。
摘要：當前，把西方公共經(jīng)濟學理論引入到中國公共經(jīng)濟發(fā)展的視閾中，成為我國公共經(jīng)濟治理和公共服務供給的一種必需。但在中國語境下研究公共經(jīng)濟學，就要求以馬克思主義為指導話語。馬克思雖然沒有專門研究公共經(jīng)濟的著作，但其經(jīng)濟思想?yún)s體現(xiàn)了對公共經(jīng)濟問題的很多關注，并形成了具有系統(tǒng)性的馬克思主義公共經(jīng)濟思想，這些思想可以歸納為“一個邏輯起點、一個建構基礎和四大理論內(nèi)容”。這為馬克思主義指導中國公共經(jīng)濟學的研究奠定了理論支撐。用馬克思主義指導中國公共經(jīng)濟學研究，就必須要求從價值論、認識論和方法論三個層面上將馬克思主義作為指導話語。
關鍵詞：中國公共經(jīng)濟學；馬克思主義；指導話語
一、馬克思主義的公共經(jīng)濟學關注
馬克思雖然沒有專門研究政府等公共部門經(jīng)濟行為的著作，但在他的不少著作中，對政府(國家)的經(jīng)濟行為進行了深入的研究，有很多關于公共經(jīng)濟的思想，不但豐富和發(fā)展了西方公共經(jīng)濟學，還可以作為中國公共經(jīng)濟學研究和發(fā)展的指南。
在1850－1853年的《倫敦筆記》中，馬克思摘錄了大量有關國家經(jīng)濟職能的資料，這些筆記涉及的內(nèi)容包括：國家通過立法形式對經(jīng)濟活動的約束、調(diào)節(jié)問題；國家利用中央銀行制度對經(jīng)濟調(diào)節(jié)的措施問題；國家預算收入和預算支出的性質及其作用問題；國家財政制度和信用制度的發(fā)展及其結構問題；國債的形式及其作用、流轉方式問題等。在這個時期，馬克思對公共經(jīng)濟有了初步的關注和研究，可以認為是馬克思研究公共經(jīng)濟的開端。
到19世紀中葉，馬克思開始形成公共經(jīng)濟思想的框架，這個成果體現(xiàn)在馬克思的1857－1858年經(jīng)濟學手稿中。在手稿中，馬克思提出寫作單獨的《國家》冊問題。在“五篇計劃”中，馬克思的論題包括：資產(chǎn)階級社會在國家形式上的概括、就它本身來考察、非生產(chǎn)階級、稅、國債、公共信用、人口、殖民地、向外移民。在手稿中馬克思再次提到國家篇，認為應該包括：國家和資產(chǎn)階級社會、賦稅或非生產(chǎn)階級的存在、國債、人口。
在創(chuàng)作一系列經(jīng)濟學手稿的基礎上，1867年，馬克思的光輝巨著一《資本論》第一卷誕生了。在《資本論》第一卷里，馬克思有關公共經(jīng)濟的論述包括以下方面：首先在對貨幣理論的論述中，馬克思深入地分析了強制流通的國家紙幣的性質及其實現(xiàn)形式問題；其次，馬克思在對剩余價值理論的論述中，分析了國家對工作日長度進行“強制”調(diào)節(jié)問題；最后，在對相對剩余價值生產(chǎn)的論述中，馬克思對資本主義工業(yè)化過程中國家對經(jīng)濟干預的性質及其職能做了分析。
馬克思逝世之后，恩格斯繼承了馬克思的遺愿，花了大量精力，整理了馬克思的有關手稿，出版了《資本論》第三卷。在《資本論》第三卷中，馬克思論述了不少有關公共經(jīng)濟的思想，其內(nèi)容主要有：首先，關于國家及其作用形式。各種具體資本的分離及其相互競爭過程，是不可能離開現(xiàn)代國家的“協(xié)調(diào)”和“監(jiān)督”的。從這個角度看，現(xiàn)代國家的經(jīng)濟職能具有兩重性，即一方面執(zhí)行著“由一切社會的性質產(chǎn)生的各種公共事務”的職能；另一方面又執(zhí)行著“由政府同人民大眾相對立而產(chǎn)生的各種特殊職能”[1]。其次，在對總資本各種形式的分析中，反復提到國家的具體職能，并對國家調(diào)節(jié)、監(jiān)督社會資本的各種手段做了簡單論述，如國家賦稅制度的性質；國家在不同時期實施的保護關稅制度和政策、自由貿(mào)易政策的性質與意義；國家財政制度、國家預算、國家債務的實質及其對資本主義經(jīng)濟運行中生產(chǎn)、流通、分配和消費的影響；國家借助于經(jīng)濟立法，調(diào)節(jié)和監(jiān)督總資本運動的性質與意義，如工廠法、銀行法、土地法、公共工程法、移民法、濟貧法等法律法規(guī)。至此，馬克思的公共經(jīng)濟思想基本形成。
二、馬克思主義的公共經(jīng)濟學：思想框架與理論體系
馬克思主義公共經(jīng)濟思想的框架和理論體系，我們可以歸納為“一個邏輯起點、一個建構基礎和四大理論內(nèi)容”。
(一)邏輯起點：政治經(jīng)濟關系原理與國家(政府)的經(jīng)濟本質
馬克思主義認為，國家的政治本質是由國家的經(jīng)濟本質決定的，國家的經(jīng)濟本質又是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。馬克思關于唯物史觀的經(jīng)典論斷告訴我們：“人們在自己生活的社會生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，即同他們的物質生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關系。這些生產(chǎn)關系的總和構成社會的經(jīng)濟結構，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應的現(xiàn)實基礎。物質生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！盵2]依據(jù)這一原理，馬克思認為，“國家作為統(tǒng)治階級利益的體現(xiàn)者，其特殊經(jīng)濟本質取決于生產(chǎn)方式的特殊本質，只有占主導地位的生產(chǎn)方式，從根本上決定國家的特殊經(jīng)濟本質和政治本質，這是衡量國家不同性質的根本標準?！盵3]
在此基礎上，馬克思闡述了國家(通過政府)經(jīng)濟職能的基本性質和作用形式。馬克思認為，社會的現(xiàn)實的生產(chǎn)方式和交往方式，構成了國家的現(xiàn)實基礎，并且是創(chuàng)造國家政權的力量；而國家的現(xiàn)實基礎規(guī)定了國家經(jīng)濟職能的基本性質和作用形式。同時，馬克思分析了國家和社會物質利益之間的關系。他指出：在私有制條件下，國家采取的是“一種虛幻的共同體的形式”[4]，即以一種表面上的“公共利益”的代表姿態(tài)出現(xiàn)的。實際上，“國家是屬于統(tǒng)治階級的各個個人借以實現(xiàn)其共同利益的形式，是該時代的整個市民社會獲得集中表現(xiàn)的形式”[5]。這就是說，國家從總體上概括了一定社會的經(jīng)濟利益關系，集中表現(xiàn)了一定社會占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟關系的性質。在這里，馬克思揭示了現(xiàn)代國家經(jīng)濟職能的性質。
(二)建構基礎：對資本主義形式公共經(jīng)濟的批判
1．對資本主義形式公共經(jīng)濟主體的批判：批判資本主義國家及其政權
馬克思指出，在資本主義生產(chǎn)方式中，“實際上國家不外是資產(chǎn)者為了在國內(nèi)外相互保障自己的財產(chǎn)和利益所必然要采取的一種組織形式”。[6]國家利用其“控制”的財政、金融、賦稅、國債等經(jīng)濟機制調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行，完全是為了維護資本主義私有制。所以，馬克思認為：“現(xiàn)代的資產(chǎn)階級財產(chǎn)關系靠國家權力來維持，資產(chǎn)階級建立國家權力就是為了保衛(wèi)自己的財產(chǎn)關系?！盵7]因此，現(xiàn)代國家作為社會結構的上層建筑是豎立于經(jīng)濟基礎之上的；但同時，作為“維持”社會經(jīng)濟運行和所有制關系的力量，現(xiàn)代國家又是經(jīng)濟體制的一種內(nèi)在機能和要素。正如馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出的：“現(xiàn)代的國家政權只不過是管理整個資產(chǎn)階級共同事務的委員會罷了?！盵8]
2．批判資本主義國家的經(jīng)濟職能
(1)資產(chǎn)階級國家經(jīng)濟職能的實質：馬克思認為，在一些國家(例如美國)，“甚至可以在生產(chǎn)方面感到鐵路的必要性；但是，修筑鐵路對于生產(chǎn)所產(chǎn)生的直接利益可能如此微小，以致投資只能造成虧本。那時，資本就把這些開支轉嫁到國家肩上，或者，在國家按照傳統(tǒng)對資本仍然占有優(yōu)勢的地方，國家還擁有特權和權力來迫使全體拿出他們的一部分收入而不是一部分資本來興辦這類公益工程，這些工程同時又是一般生產(chǎn)條件，因而不是某些資本家的特殊條件”。[9]所以，資本對共同的、一般的社會生產(chǎn)條件的投資和發(fā)展，就成為資產(chǎn)階級國家經(jīng)濟職能的實質。
(2)資產(chǎn)階級國家作用形式及職能的兩重性
馬克思指出，隨著現(xiàn)代資本主義大工業(yè)發(fā)展，國家的職能也必然朝著兩個看來似乎是十分矛盾的方面發(fā)展：一方面，與社會化大生產(chǎn)的巨大進步相適應，國家作為一種“公共權力”機構，對社會經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)與控制的功能變得越來越重要。正是在這個意義上，可以認為國家“只有在它們是管理和處理生產(chǎn)的資產(chǎn)者的共同利益的委員會這個情況下，才是正當?shù)摹盵10]。另一方面，與社會階級關系對抗的日益發(fā)展相適應，國家作為一種“階級專制”機器，對社會階級矛盾與沖突的“協(xié)調(diào)”與壓制的功能也變得越來越重要。
3．批判資本主義國家發(fā)展公共經(jīng)濟的方式：擴張掠奪與剩余價值理論
馬克思在勞動價值論的基礎上闡明了剩余價值的起源。在資本主義國家，由于國家政權是管理整個資產(chǎn)階級共同事務的委員會，所以，不論剩余價值怎樣分配與利用，其最終的作用效果仍然體現(xiàn)在資產(chǎn)階級身上。
(三)公共收入理論：馬克思主義的國家賦稅思想
1．確定了賦稅的性質。馬克思認為，賦稅是“國家的措施”之一，它是依靠“為榨取一定勞動量而頒布的強制性法令”而取得的。[11]
2．闡述了有關賦稅的一般原理。(1)賦稅作為“國家的措施”之一，在前資本主義生產(chǎn)方式漫長歷史中，在不同的社會形式中發(fā)揮著作用。但是作為資產(chǎn)階級國家的措施之一，賦稅還是取得了一些特殊規(guī)定性，成為強化資本對雇傭勞動剝削，對部分剩余價值占有的一種強制性的工具。他指出：“這個階級以國家的身份通過巧妙的征稅辦法對工人進行盜竊”[12]。(2)賦稅是公共支出的主要來源。諸如修筑道路這樣一些社會公共工程或社會基礎設施，就會轉為由國家來承擔，這些費用是通過征收直接稅或附加稅取得的。這樣，“在由國家利用賦稅來修筑道路的地方，修筑道路就不是單個人的私事。”[13](3)在資本主義生產(chǎn)方式中，賦稅在形式上也發(fā)生了重要變化。第一，從實物稅向貨幣稅的變化“在商品生產(chǎn)達到一定水平和規(guī)模時，……貨幣變成契約上的一般商品。地租、賦稅等等由實物交納轉化為貨幣支付?！盵14]。第二，從以直接稅為主，轉向間接稅和直接稅并舉、以間接稅為主的形式?！俺鞘匈Y產(chǎn)階級為了反對農(nóng)村而實行的特別措施，就是消費稅和入城稅，一般說來，是間接稅，這種間接稅起源于城市……直接稅則起源于農(nóng)村?！盵15]第三，賦稅的變動與剩余價值量變動密切相關。
(四)公共支出理論
1．論證了公共支出的必要性和范圍。馬克思認為，資本主義經(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生修筑道路、鐵路及其他公共工程的必要性。公共支出并不僅僅限于政府、軍隊、官員等的消費性支出。
2．闡述了政府職能范圍的變化與公共支出增長及其原因。馬克思提出，由于資本主義的生產(chǎn)社會化的發(fā)展，與社會化大生產(chǎn)相適應的交通、運輸、通訊聯(lián)系、信息、城建、生態(tài)資源的綜合利用、人力資源的綜合開發(fā)等等，都成了當代資本主義經(jīng)濟發(fā)展的共同的、一般的社會生產(chǎn)條件。在這些生產(chǎn)條件上投資的微利或虧本的實際，使更大量的“公益工程”的發(fā)展轉嫁到國家的肩上。資產(chǎn)階級國家的經(jīng)濟職能隨著生產(chǎn)社會化的高度發(fā)展而膨脹起來。
(五)宏觀調(diào)控理論
1．分析了宏觀調(diào)控的必要性。馬克思從分析宏觀調(diào)控的根本原因人手，揭示了為什么經(jīng)濟發(fā)展需要政府宏觀調(diào)控。他指出：“一切規(guī)模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個人的活動，并執(zhí)行生產(chǎn)總體的運動——不同于這一總體的獨立器官的運動——所產(chǎn)生的各種一般職能。一個單獨的提琴手是自己指揮自己，一個樂隊就需要一個樂隊指揮?！盵16]在市場經(jīng)濟條件下，這個“指揮”只能由國家——政府來擔當。
2．提出宏觀調(diào)控的貨幣手段和財政手段。(1)宏觀調(diào)控的貨幣手段。馬克思論述了貨幣政策在宏觀調(diào)控和經(jīng)濟增長中的作用，他在《資本論》第三卷中分析1847年和1857年英國的兩次貨幣金融危機后提出這樣的思想：在私有制商品經(jīng)濟條件下，貨幣金融危機是不可避免的，正確的貨幣金融政策可以緩解危機，錯誤的貨幣金融政策可以加深危機。[17](2)宏觀調(diào)控的財政手段。馬克思認為，財政手段的調(diào)控對于經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、資源的合理配置和收入分配來說至關重要。馬克思在《(政治經(jīng)濟學批判)導言》中，第一次提出社會生產(chǎn)結構的概念，它指的是國民經(jīng)濟的比例關系。財政支出結構對于產(chǎn)業(yè)結構具有很大影響，在確定了財政收入規(guī)模，解決了財政資金籌集問題之后，財政支出的流向和流量成為制約產(chǎn)品結構，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟各部門發(fā)展的比例關系，制約積累與消費的比例關系，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和調(diào)控投資結構的重要手段。[18]
(六)公共信用理論
1．公共信用成為資本的信條。“國債，即國家的讓渡，不論是在專制國家、立憲國家，還是共和國家，總是給資本主義時代打下自己的烙印”。[19]存在于前資本主義的公共信用，為資本主義公共信用的發(fā)展開辟了道路；而存在于不同資本主義國家的公共信用，都無一例外地打上了資本主義經(jīng)濟關系特有的印記。在資本積累過程中，公共信用所反映的債務積累實際地表現(xiàn)為資本積累這一事實，足以證明“國債資本的積累，不過是表明國家債權人階級的增加，這個階級有權把稅收中的一定數(shù)額預先劃歸自己所有”[20]。
2．公共信用推進了金融市場的發(fā)展。公共信用的發(fā)生有兩個顯著的后果：第一，容易產(chǎn)生“有閑的食利者階級”，并使這個階級中充當政府和國民之間中介人的金融家大發(fā)橫財；第二，公共信用也使交易投機和現(xiàn)代銀行統(tǒng)治興盛起來。
3．公共信用與賦稅制度的內(nèi)在聯(lián)系。一方面“借債使政府可以抵補額外的開支，而納稅人又不會立即感到負擔，但借債最終還是要求提高稅收。另一方面，由于債務的不斷增加而引起的增稅，又使政府在遇到新的額外開支時，總是要借新債”。[21]
4．公共信用制度運作的基本特征。馬克思指出，國債券、國庫券作為公共有價證券，具有金融市場上金融工具的一般屬性，同時也具有受公共信用制度制約的特殊屬性。首先，國家作為債務人，“對借入資本每年要付給自己的債權人以一定量的利息。在這個場合，債權人不能要求債務人解除契約，而只能賣掉他的債權，即他的所有權證書”[22]。其次，國債券、國庫券本身也是一種“幻想的虛擬資本”?！安还苓@種交易反復進行多少次，國債的資本仍然是純粹的虛擬資本”。[23]總之，公共有價證券所表現(xiàn)出來的貨幣資本的這種虛擬性，在實際上根本不是資本，“它僅僅是對現(xiàn)有資本或未來收入……的所有權證書的積累”。[24]
三、馬克思主義：中國公共經(jīng)濟學研究的指導話語
第一，馬克思主義的公共福祉關懷必須成為中國公共經(jīng)濟學研究的價值取向。公共經(jīng)濟學是研究公共部門經(jīng)濟活動的學科，關注的是公共部門在參與資源配置、協(xié)調(diào)收入分配和促進經(jīng)濟發(fā)展方面的行為方式和作用效果。然而，公共經(jīng)濟的發(fā)展服務于誰的問題，卻是西方資產(chǎn)階級公共經(jīng)濟學與馬克思主義公共經(jīng)濟學區(qū)分的顯著標志。
馬克思主義強調(diào)要關心和重視作為社會歷史活動主體力量的廣大人民群眾的生存和發(fā)展需要及其滿足，要求一切社會歷史活動，包括社會治理理念和措施，都必須在根本上滿足廣大人民群眾的生存和發(fā)展需要，有利于人民群眾作為“人”所具有的“人的本質力量”的充分發(fā)揮及其才能的全面發(fā)展。[25]馬克思主義的公共經(jīng)濟思想同樣也是從對人的公共福祉關懷出發(fā)來論述的。強調(diào)實現(xiàn)人的自由與全面發(fā)展是馬克思主義的價值歸宿。
第二，必須將馬克思主義的公共經(jīng)濟思想注入到公共經(jīng)濟學的基本原理中。當前，我們在公共經(jīng)濟的理論研究和實踐應用中，大多應用的是西方公共經(jīng)濟學的基本原理和研究觀點。在當前我國加大基礎設施建設，擴大公共投入，尤其在大力推進公共醫(yī)療、公共教育等改革，加快建設社會主義新農(nóng)村的進程中，不僅要吸收借鑒西方理論成果，而且更應努力發(fā)掘馬克思主義的公共經(jīng)濟學思想，使之更加豐富和完整，并能更好地適應中國國情。
馬克思主義的公共經(jīng)濟思想，運用了科學的研究方法，以政府的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟現(xiàn)象為目標，透過表面現(xiàn)象，深入內(nèi)在本質，進行了科學抽象，然后才用敘述的方法把這一思想從抽象上升到具體，從簡單上升到復雜地敘述出來，揭示了政府等公共部門經(jīng)濟行為的本質及其運行的規(guī)律，為解決中國公共經(jīng)濟學的四大難題提供了不少的理論支撐和借鑒，如關于政府(國家)經(jīng)濟行為的本質及其兩重性的論述可以成為正確處理政府與市場關系的理論支點，公共信用理論可以進一步明確公共經(jīng)濟責權的配置問題等。
第三，必須用馬克思主義的經(jīng)濟研究方法論作為中國公共經(jīng)濟學的研究工具。唯物辯證法是馬克思主義經(jīng)濟學的基本方法，對于公共經(jīng)濟學的研究具有同樣的適用價值。馬克思創(chuàng)建了唯物辯證法用于分析資本主義經(jīng)濟，科學地揭示了資本主義經(jīng)濟的實質和社會發(fā)展的客觀規(guī)律。在《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》中，馬克思運用辯證法對經(jīng)濟運動和以前的政治經(jīng)濟學進行了研究，他的第二部經(jīng)濟學手稿《1857-1858年經(jīng)濟學手稿》更進一步將歷史唯物主義運用到經(jīng)濟學的研究中來。在具體方法中，馬克思采用了定性分析與定量分析相結合、規(guī)范分析和實證分析相結合的方法，使經(jīng)濟科學研究更具有科學性。馬克思《資本論》中貫串始終的抽象與具體、邏輯與歷史、分析與綜合、演繹與歸納的方法，“這種分析卻既因哲學唯物史觀的運用而使經(jīng)濟學的實證分析，超越了純粹的表象描述而具有強烈的理性思辨，又因經(jīng)濟學勞動價值論、剩余價值論的實證而使哲學的邏輯推演，超越了純思辨的抽象論證而具有透徹的經(jīng)驗說服力?！盵26]
[摘要]民生服務具有較強的公共產(chǎn)品屬性。從公共經(jīng)濟學的角度來看，政府應在提供民生服務中發(fā)揮主導性作用。在對政府提供民生服務進行公共經(jīng)濟分析的基礎上，強調(diào)必須重塑公共經(jīng)濟理念，不斷加大公共支出，從而更好地服務民生。
[關鍵詞]民生；義務教育；醫(yī)療衛(wèi)生；社會保障；公共經(jīng)濟
近來，中央頻頻推出改善民生的重大舉措。繼3月出臺《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》后，國務院又于6月提出“在農(nóng)村進行新型養(yǎng)老保險試點。10年后覆蓋全體農(nóng)民”的方案，在全社會引起強烈反響。這一系列改革措施從表面上看是民生服務事業(yè)發(fā)展的重大突破，其更深層次的含義則是政府公共經(jīng)濟理念的覺醒和公共服務職能的回歸?，F(xiàn)階段，除基本醫(yī)療衛(wèi)生之外，義務教育和基本社會保障(基本養(yǎng)老保險和最低生活保障)等民生服務都具有較強的公共產(chǎn)品屬性，政府應承擔起主要的提供責任。
一、政府提供基本醫(yī)療衛(wèi)生的公共經(jīng)濟分析
基本醫(yī)療衛(wèi)生服務具有很強的公共產(chǎn)品屬性。一般而言，居民基本健康衛(wèi)生具有很大的外部性，比如，如果能對傳染病患者及時進行診治，則不但能為其帶來健康，而且可能消除由于沒有及時診治而給社會帶來的負面影響。類似大范圍的疾病控制，如sars、禽流感和最近在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的甲型h1n1流感等，對這些疾病的控制幾乎是純公共產(chǎn)品，當個人在其中受益時，并不妨礙其他人的消費和受益，顯然，有且只有政府才能提供這類公共產(chǎn)品。因而，在任何時期和任何國家，政府對于基本醫(yī)療衛(wèi)生的提供都負有不可推卸的職責。
基本醫(yī)療衛(wèi)生服務有助于維護社會公平正義。為全體公民提供最基本的醫(yī)療保障，使其達到最好的健康水平，并使醫(yī)療衛(wèi)生資源在所有人群中公平分配，是任何國家健康保障制度建設的目標。人人享有醫(yī)療衛(wèi)生服務，尤其是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，是維護社會公平正義的重要體現(xiàn)。如果僅有少部分人享有醫(yī)療衛(wèi)生服務，那么，這部分人很容易形成一個“特權階層”，無法享受醫(yī)療衛(wèi)生服務的人則成為弱勢群體，造成社會不公。另一方面，沒有享受到醫(yī)療衛(wèi)生服務的人會通過其他途徑，采用各種辦法來謀取這種權利，形成所謂“綠洲效應”，導致社會不公的擴大。
醫(yī)療衛(wèi)生服務存在信息不對稱問題。市場經(jīng)濟條件下，在交易過程中供需雙方對商品或服務的質量、性能等信息了解程度不同，會出現(xiàn)“信息不對稱”問題，醫(yī)療衛(wèi)生領域同樣如此。病人在接受醫(yī)療衛(wèi)生服務時，不可能像在完全競爭市場上購買一般商品那樣，去通過比較“試錯”的方式進行選擇。對于需方或患者而言，因為對病情或健康不了解，為了早日康復，對供方的任何要求都不敢輕視，是被動的接受者。由于存在嚴重的信息不對稱，如病人對醫(yī)療衛(wèi)生需求的質量、數(shù)量及成本，乃至所需要的治療藥物的種類、治療的方式、治療的地點等方面的決策都由醫(yī)生做出。病人通常沒有選擇和決策的權利。醫(yī)生和醫(yī)院都存在嚴重誘導消費傾向，患者只能去承受這種由于信息不對稱所造成的費用增加。醫(yī)療衛(wèi)生市場存在的這些信息障礙，導致僅靠市場力量很難實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源的有效配置，政府必須介入其中，進行適當干預，引導醫(yī)療衛(wèi)生市場的健康發(fā)展。
二、政府提供義務教育的公共經(jīng)濟分析
在理論界，關于教育產(chǎn)品性質的討論從未停止過。有學者認為教育屬于純粹的公共產(chǎn)品，有學者則認為教育(義務教育)屬于準公共產(chǎn)品，這是由于為額外增加的受教育者提供教育服務的邊際成本并不為零，隨著受教育者的增加，師資、教室和教學儀器等教育資源要相應增加，只要愿意，學校將不交費的人排除在外并不存在任何技術上的困難，即教育服務在消費上具有一定的排他性。從這個意義上來講，教育完全可以由個人或私人部門來提供。盡管教育不是國防那樣的純公共產(chǎn)品，但政府在提供教育服務方面仍需發(fā)揮主導作用，理由如下：
從非競爭性的角度來看。教育具有非常明顯的正外部效應。教育，尤其是義務教育的受益范圍是整個國家和民族，而不僅僅是受教育者本人，良好的義務教育對于民族素質的提高和國民經(jīng)濟的發(fā)展意義重大。由于義務教育具有很強的外部性，如果全由市場配置資源，必然導致資源配置的不合理，效率低下。政府的主要職能之一是彌補市場缺陷，從這個角度來理解，政府提供義務教育是理所當然的。而且，在現(xiàn)實實踐中，由于消費者的偏好不合理，大大低估了教育對個人和社會的作用，部分消費者為了眼前的利益，不愿意對其子女進行教育投資，政府理應承擔更多的責任。
義務教育公平是社會公平的基礎。社會公平分為起點公平、過程公平和結果公平。教育公平是人發(fā)展起點的公平，是整個社會公平的基礎。從某種意義上講，沒有教育公平就實現(xiàn)不了社會平等。正因如此，教育公平也被視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。貧困家庭由于無力進行大量的人力資本投資，其子女受教育程度低，意味著只能從事低報酬的工作，陷入“貧者愈貧”的“納克斯陷阱”(家庭貧窮－教育初始投資能力弱－人力資本低－就業(yè)困難－收入低－教育再投資能力低)。在人力資本市場上無法公平地與高收入家庭的子女進行競爭，結果形成“代際轉移”，造成“窮人的孩子永遠是窮人”。顯然，這對一個國家的長遠發(fā)展是非常不利的。
諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者薩繆爾森指出。在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了，這是一種古老的破壞特權的社會主義。世界銀行的研究進一步提出，之所以一些國家的教育發(fā)展沒有帶來經(jīng)濟增長的效應，核心的問題就在于教育公平化缺失。教育程度的平均提高對于一國經(jīng)濟增長起著正面的影響作用，但是非均等化的教育分布對于經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面的影響。因此，政府提供義務教育不僅是其職責所在，更是維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧的重要手段。
三、政府提供社會保障的公共經(jīng)濟分析
社會保障作為一種“兜底”機制，可以有效解除人們的后顧之憂，為社會成員提供基本的安全保障，從而鼓勵人們放心大膽地創(chuàng)造財富，提高生活質量。從公共經(jīng)濟學角度來看，社會保障是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的優(yōu)值品，具有一定程度的均衡貧富的性質，尤其是養(yǎng)老保障、最低生活保障在保障內(nèi)容上具有不可或缺性。這種產(chǎn)品必須由政府介入才能有效發(fā)揮作用。
政府提供社會保障能夠促進社會公平。降低決策成本。社會保障作為實現(xiàn)社會公平的一種必須手段，強調(diào)社會成員參與的公平性，即任何社會成員只要符合法律規(guī)定的條件，不論其職業(yè)、地位、貧富均應被納入社會保障范圍。社會保障制度的一個主要功能就是充當社會的“安全閥”或者“減震器”，是社會運行的“粘合劑”。通過社會保障對國民收入進行再分配，可以消解人們由于社會分配不公而引起的不滿和對抗情緒、實現(xiàn)社會安寧和保證良好秩序。對個人而言，選擇適當?shù)谋Ｕ戏绞胶芸赡芤ㄙM大量的時間和精力。如果公共決策者能為每個人選擇合適的方案，個人就不必為作出決策而浪費資源了。因此，從降低決策成本的角度講，由政府統(tǒng)一提供社會保障更為可行。
社會保障中存在的信息不對稱決定了政府干預存在的必要性。在市場經(jīng)濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員。往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于較為不利的地位。由于信息不對稱，真正為私人提供購買保險的人通常比不為自己保險的人更易得病，因此，風險較小者不愿意購買保險，由此導致的后果是保險公司不斷提高保費，于是越來越少的人買得起保險，保險市場不斷萎縮。政府通過強制手段為所有人提供保險，可以有效避免信息不對稱帶來的負面效應。
與政府相比，個人在保護自身方面通常是缺乏遠見的，很少有人為自己的利益購買足夠多的保險。因此，作為“家長”的政府必須強迫他們購買。例如，人們普遍認為，若沒有社會保障，多數(shù)人不會積累足夠的財產(chǎn)以維持退休后的適當消費。顯而易見，政府具有一定的強制力，這種能力確保政府可以做私人企業(yè)做不到、做不了的事，從而可以在全社會范圍內(nèi)分散風險。再者，政府有權征稅以實現(xiàn)對社會風險的保險，并將其用于收入再分配，解決逆向選擇的問題。政府可以采取措施，通過代際轉移，使幾代人共擔風險。
四、重塑公共經(jīng)濟理念改善民生
根據(jù)西方經(jīng)濟學的分析，在私人經(jīng)濟發(fā)展的過程中。由于不能有效解決外部性、壟斷和信息不對稱等問題。會導致產(chǎn)生市場失靈。為解決這一難題，進而降低交易成本，矯正外部性，提高市場運行效率，于是產(chǎn)生了公共經(jīng)濟。在現(xiàn)行混合經(jīng)濟體制中，私人經(jīng)濟部門的個人和廠商追求個體經(jīng)濟利益的最大化，公共經(jīng)濟部門則力圖實現(xiàn)社會福利的最大化，私人經(jīng)濟并不排斥公共經(jīng)濟，相反，公共經(jīng)濟的存在成為保證私人經(jīng)濟正常運轉的前提條件。
改革開放以來，“發(fā)展是硬道理”成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律，但是，“發(fā)展是硬道理”被許多地區(qū)片面地理解為“經(jīng)濟增長是硬道理”甚至“只要gdp增長，其他方面暫時付出些犧牲也是可以的”，在這種理念和政績考核機制的影響下，許多人認為，只要發(fā)展的問題解決好了，其他問題都可忽略不計，都會迎刃而解。政府公共部門作為社會公眾和公共利益的代表，盡管從企業(yè)和居民那里取得公共收入，卻不再將提供公共產(chǎn)品作為自己的首要任務，讓渡和退出了其在公共產(chǎn)品和公共服務領域的供給與生產(chǎn)責任，而代之以全面的市場化。于是，政府部門的公共經(jīng)濟職能逐漸被忽視、弱化乃至邊緣化。在原有的既大且純的公共經(jīng)濟形式解體之后，政府不再將主要精力放在提供全面的、系統(tǒng)性公共產(chǎn)品上，政府提供的基本公共服務遠不能適應全社會居民全面增長的需要，醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、社會保障等公共經(jīng)濟問題日益凸顯。
一個令人鼓舞的信號是，政府高層已經(jīng)認識到公共經(jīng)濟問題的重要性，繼提出建設公共服務型政府的奮斗目標后，近期又把“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”作為一種公共產(chǎn)品向全民提供，這標志著公共經(jīng)濟理念的正式回歸。通過重塑公共經(jīng)濟理念，建立新的公共經(jīng)濟體系，全面解決中國面臨的公共產(chǎn)品和公共服務難題，由此，中國必將突破發(fā)展瓶頸，順利度過“矛盾凸顯期”，實現(xiàn)平衡增長，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟社會發(fā)展奇跡。
摘 要：稅收優(yōu)惠政策是促進企業(yè)年金發(fā)展的重要手段。由于我國尚未出臺完善的稅收優(yōu)惠政策，制度缺位被認為是當前企業(yè)年金發(fā)展緩慢的原因。針對我國企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)狀和稅惠實施情況，從公共經(jīng)濟學的角度，闡述了實行稅收優(yōu)惠政策的必要性，通過比較實施稅收優(yōu)惠政策與否的成本收益，最后提出完善我國企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的建議。?
關鍵詞：企業(yè)年金;稅收優(yōu)惠;成本收益? ?
1 企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟學基礎?
企業(yè)年金作為社會保障體系的一個組成部分，既不同于基本養(yǎng)老保險的國家強制建立的性質，又有別于強調(diào)自愿、市場化運作的商業(yè)保險。而人們偏好即期效用最大化的傾向，使得職工和企業(yè)在沒有稅惠激勵的條件下更樂意選擇即期工資而不是年金這種預期員工福利，如果政府希望誘導市場主體建立企業(yè)年金,以分擔政府可能承受的公共風險，就必須發(fā)揮外部性內(nèi)部化的作用，通過權益的讓渡來促成。?
2 企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的成本收益分析?
與基準稅收相比(即沒有稅收優(yōu)惠政策時的稅收) ,稅收優(yōu)惠政策會減少政府的稅收收入,減少的數(shù)量就是通常所說的稅收支出,它就是是稅收優(yōu)惠政策的成本體現(xiàn)。企業(yè)年金的推行帶來的職工稅收負擔減輕與企業(yè)工資成本降低,正是以政府稅收支出的增加為代價的。首先，我們做如下假設：在沒有實行企業(yè)年金時，職工即期工資增長部分p直接發(fā)放，按照企業(yè)所得稅率33%，個人所得稅率按10%為平均稅率，則對于該部分收入，政府稅收包含：
由以上推算可知，當對企業(yè)實行稅惠政策時可引起國家稅收收入減少，減少的部分是作為企業(yè)年金發(fā)放的資金的24.2%。在這個基礎上如果再免征個人所得稅，稅收收入的減少額就為企業(yè)年金發(fā)放資金的34.2%。接下來p值的估算根據(jù)2001年至2005年13.4%的平均工資增長率，以2005年工資總額19980.8億元為基礎，假設企業(yè)繳費部分不超過工資總額的4%，且其增長率低于工資增長率，則無上限情況下，p的值即企業(yè)年金增長了2677.4萬元，在上限為4%的時候則為799.2萬元。因此，當期稅收收入在僅企業(yè)繳費免稅時的減少額為647.9萬元（無免稅上限）或193.4萬元（免稅額度為4%），在企業(yè)和個人所得都免稅時減少額為760.4萬元（無免稅上限）或227萬元（免稅額度為4%）。這些損失的稅收僅占當期財政收入的2.05%和2.4% ，而作為養(yǎng)老金p部分的數(shù)額要比損失的部分多，即稅收優(yōu)惠是以較小的稅收損失換來了養(yǎng)老金的較大增長。需要注意的是，稅收優(yōu)惠的間接增稅效應在提高儲蓄率加快資本積累的同時，還可以降低勞動力成本，從而增加稅收收入，有效減少了當期國家由于稅惠所損失的稅收。?
3 企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策解析?
在企業(yè)年金制度中, 企業(yè)年金資金將經(jīng)歷三個交易環(huán)節(jié): 企業(yè)年金供款征收環(huán)節(jié)、企業(yè)年金基金投資環(huán)節(jié)、企業(yè)年金待遇給付環(huán)節(jié)。因此企業(yè)年金的征稅領域也就是與這三個環(huán)節(jié)相對應的：企業(yè)年金供款征收環(huán)節(jié)的企業(yè)年金供款征稅；企業(yè)年金基金投資環(huán)節(jié)對投資收益和資本利征稅；企業(yè)年金待遇給付環(huán)節(jié)對個人企業(yè)年金收益額征稅。如果用t代表征稅（tax）,e代表免稅（exempt）,可以根據(jù)征稅環(huán)節(jié)的不同組合形成不同的征稅模式。而在中國的企業(yè)年金計劃推行過程中,稅收政策不統(tǒng)一，既沒有明確的稅收模式，對稅收優(yōu)惠水平和享受條件也沒有進行嚴格的考證和限定，導致稅惠政策沒有發(fā)揮其推動年金發(fā)展的作用。?
4 我國企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的建議?
（1）采用eet稅制。eet模式是目前大多數(shù)國家所推行的政策，符合了次優(yōu)稅收理論，其特點是在當期消費和未來消費之間是中立的， 同時確保不能重復征稅，它反映的是
長期養(yǎng)老金儲蓄、在生命期間收入再分配的真實性質，在某種程度上糾正了所得稅的不足，因而也更能激勵職工參與企業(yè)年金。同時，企業(yè)也可以以更低的成本來建立企業(yè)年金，更利于實現(xiàn)我國加快發(fā)展企業(yè)年金、完善社會保障制度的目標。?
（2）統(tǒng)一稅基，制定合理的免稅比率。稅惠統(tǒng)一以工資為基數(shù)，而工資應由基礎工資、崗位工資、技能和工齡工資及各種津貼構成，不包括獎金和福利，且對享受稅惠的工資限定最高額度，避免高薪人員獲得更多優(yōu)惠，防止偷稅和避稅。發(fā)達國家的稅收優(yōu)惠比率一般為15%左右，但是考慮到我國財政能力，該比率不能太大，以免增加國家的財政壓力；但也不能過小，否則達不到應有的激勵作用。按照我國社會保障體制改革的目標，企業(yè)年金未來的替代率將達到20%，要實現(xiàn)這個目標，免稅的幅度應該在9%以下，這個額度也要隨著我國國情和經(jīng)濟發(fā)展的變化而適當調(diào)整。?
（3）注重稅收公平。稅收作為國家干預收入分配的手段，發(fā)揮著重要的促進公平的作用。但目前的稅惠政策凸顯了很多不公平，如壟斷行業(yè)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者高收入者更有條件參與年金，獲得更多的優(yōu)惠，進一步加劇了貧富的差距，這也是很多人對稅惠持懷疑態(tài)度的原因。因此國家應該完善稅收政策，增加轉移支付力度，將增加的養(yǎng)老金或者稅收轉移給養(yǎng)老金不足的人群，縮小收入差距。?
（4）完善相應的配套制度安排。企業(yè)年金稅收政策不僅僅是單純的財政政策問題，還要放在養(yǎng)老保險政策的總體框架下考慮。一方面，需要完善的法律法規(guī)保障以使得企業(yè)年金稅惠的各項操作有法可依，明確稅收優(yōu)惠的相關環(huán)節(jié)和稅種，以及在稅惠政策的核定、監(jiān)督、征繳等過程中加強政府各部門、企業(yè)和金融機構的配合，對企業(yè)年金進行有效的管理和監(jiān)管，杜絕一些違規(guī)操作和不合理現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，必須與基本養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險稅收政策相協(xié)調(diào)，才能在合理的空間獲得長足發(fā)展。
【關鍵字】財政學，公共經(jīng)濟學
一、引言
近些年來，國內(nèi)某些學者對財政學和公共經(jīng)濟學的關系進行了廣泛的討論，而以“財政學”(public finance)和“公共經(jīng)濟學”(public economics)“公共部門經(jīng)濟學”(public sectors economics)等名稱命名的譯著和著作很多。國內(nèi)的一些學者，如陳共、平新喬、張馨、高培勇、郭慶旺、楊志勇、華民等都對財政學和公共經(jīng)濟學等學科之間的關系有比較深刻的分析。從國際上看，關于兩者關系及其發(fā)展趨勢的論述比較詳細的主要有《公共經(jīng)濟學手冊》第一卷，由《國際稅收和財政》雜志在 1994年發(fā)起的一次關于公共經(jīng)濟學的未來發(fā)展趨勢的特刊及由《公共經(jīng)濟學雜志》在2002年的一次紀念其創(chuàng)刊而由一些頂尖級的經(jīng)濟學家關于公共經(jīng)濟學發(fā)展的總結分析。此外，由于引進的西方文獻越來越多，對財政學和公共經(jīng)濟學之間的關系及其發(fā)展前景的認識也逐漸深入。
二、問卷的評介與分析
本人于2005年元旦前后向全球部分大學的從事財政學或公共經(jīng)濟學研究和教學的經(jīng)濟學家就“財政學和公共經(jīng)濟學的關系及其發(fā)展趨勢”為主題進行了全球性網(wǎng)絡調(diào)查。我的問題是：“您如何看待財政學(public finance)和公共經(jīng)濟學(public economics)之間的關系及其發(fā)展前景?”。本次調(diào)查受到來自這些經(jīng)濟學家的數(shù)十份電子郵件。這些郵件反映了他們對我所做的調(diào)查課題的認識。本文就是選取了部分代表性的經(jīng)濟學家的回信(見附錄①)和一些經(jīng)濟學家發(fā)表的論文對財政學和公共經(jīng)濟學的關系和發(fā)展趨勢進行了簡要的評介。
詹姆斯?波特巴教授認為，財政學主要是與稅收及其相關問題等籌集收入方面的問題，主要是在稅收方面，而公共經(jīng)濟學則包括了大量的與支出政策相關的問題。他認為，醫(yī)療保健和醫(yī)療援助以及殘疾人保險和失業(yè)保險都是屬于公共經(jīng)濟學的研究領域，也是他感興趣的問題，但這些問題不屬于財政學的領域。
他附件的文章中研究了公共經(jīng)濟學30年(20世紀70年代到20世紀末)的發(fā)展演變、取得的成就和未來的發(fā)展方向。他在這篇文章中提出，公共經(jīng)濟學是研究政府經(jīng)濟角色的一門學問。因為這一角色在不斷地變化著，所以公共經(jīng)濟學也成為一個持續(xù)演變的領域。一些核心問題被持續(xù)關注，例如對不同商品的稅率結構應該如何設置；而還有一些問題，例如對發(fā)達國家老齡人口社會保障體系如何進行改革才是最優(yōu)等等，最近才成為研究的中心。經(jīng)濟學其他一些分支領域的理論與實證進展為公共經(jīng)濟學提供了新的視野，推動了對其中一些長期存在問題的研究。反之，這一領域出現(xiàn)的問題又推動了新的理論與應用研究。
近30年是公共經(jīng)濟學迅速發(fā)展的一個時期。理論和經(jīng)驗上的重要新成果大大提高了我們對諸如各個稅種的效率和歸宿這樣的核心問題的理解，以及對社會保障項目的經(jīng)濟效應以及最優(yōu)的制度安排的認識。在公共經(jīng)濟學相關經(jīng)濟理論以及支持復雜政策評價的實證分析等兩個方面也都取得了重大的進展。
在過去的30年間，公共經(jīng)濟學的各個不同部分的進展有快有慢。在20世紀70年代早期，主要的研究進展是經(jīng)濟理論在次優(yōu)稅制設計問題上的應用。在70年代晚期以及80年代，家庭和企業(yè)數(shù)據(jù)庫的出現(xiàn)促成了人們對稅收激勵以及其他因素如何影響經(jīng)濟人行為問題的探索。繼而公共經(jīng)濟學的經(jīng)驗研究進入了一個飛速發(fā)展的時期，很多應用計量經(jīng)濟學家也把他們的研究興趣轉向公共財政問題。90年代，實證政治經(jīng)濟學和相關領域的迅速擴張尤為顯著。
公共經(jīng)濟學中的很多應用研究越來越深入，這促使了這一領域里幾個二級專門學科的興起，諸如老年經(jīng)濟學以及教育經(jīng)濟學。這些領域中正在進行的研究工作不僅關注那些廣布于公共經(jīng)濟學范圍內(nèi)的問題，而且也利用其他分支領域發(fā)展起來的真知灼見和方法技巧，例如醫(yī)療經(jīng)濟學、人口學以及勞動經(jīng)濟學等。
波特巴認為，過去30年發(fā)展變化的重大成果有以下幾個方面：所得課稅對家庭行為的影響；社會保險項目的激勵效應；資本所得稅的效率和歸宿；赤字和跨期財政政策；財政支出的實證政治經(jīng)濟學；最優(yōu)所得稅和稅種的設計以及轉移支付等。未來有前途的發(fā)展領域則包括了：環(huán)境經(jīng)濟學和最適次優(yōu)政策；老齡經(jīng)濟學；私有化和政府的范圍；開放經(jīng)濟中的稅收和支出政策；最適社會保險項目的設計；征稅與家庭和企業(yè)的行為；在生命周期視角中的稅收和支出項目以及國防經(jīng)濟學等。
羅賓?鮑德威認為，“公共經(jīng)濟學”這個詞語是在20世紀70年代被采納來取代財政學的，這是因為財政學這個詞語似乎是太狹窄了。特別是，許多學者認為財政學太多地集中在籌集收入(稅收)，而公共經(jīng)濟學則是一個范圍更加廣泛的詞語。公共經(jīng)濟學的研究范圍包括了政府在稅收、支出、社會保險和管制等所有的制定政策問題。人們認為財政學這個詞語太狹窄了而不能代表本領域的更廣范圍的研究對象。然而，這兩個詞語現(xiàn)在都被使用著。他猜測這大概是英語的一般常見問題，有很多詞語都有大致相同的意思。
拉本德拉?扎哈認為，財政學和公共經(jīng)濟學有相當大的部分是重疊的。但是，財政學的研究范圍是太狹窄了。財政學幾乎是完全研究政府預算的操作(尤其是稅收和支出)，而公共經(jīng)濟學涉及的更多的是公共部門對經(jīng)濟的干預，它包括了諸如管制和穩(wěn)定等方面的問題。
財政學權威理查德?馬斯格雷夫的《財政理論與實踐》是全球各個大學本科生普遍使用的教材，是財政學的經(jīng)典著作。馬斯格雷夫1959年出版的《財政學原理》提出的財政“穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、收入分配和資源配置”的三職能說成為后凱恩斯經(jīng)濟學政府干預經(jīng)濟的代表觀點，是現(xiàn)代財政學的奠基之作。他在回信中指出，他寫的《財政理論與實踐》是30年前完成的著作，他盡管已經(jīng)94歲高齡，仍然關注財政學的發(fā)展變化。他稱，他非常后悔看到了財政體制所發(fā)生的顯著轉變。他那一代人還認為財政的建設性和積極作用是對市場的必要補充，應該盡可能少的干預市場。但是，馬斯格雷夫一直堅持不懈地認為，公共物品、公正和有效的稅制以及財政政策在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和增長中的經(jīng)濟作用是在財政學中具有特別重要意義的基本觀點。他認為，“財政學”和“公共經(jīng)濟學”顯然是有著明顯差異的。財政學僅涉及到公共政策的財政工具；而公共經(jīng)濟學則包括了貿(mào)易政策、反托拉斯政策和各種形式的管制等所有的工具。他也注意到，許多問題可能是需要許多工具才能解決的，所以，財政學和公共經(jīng)濟學可能不存在顯著的差異。同時，還有通過共同的預算政策將一串財政工具合并起來的情況。 馬丁?費爾德斯坦稱公共經(jīng)濟學的研究出現(xiàn)了轉型。他認為自己當初入門學習的理查德?馬斯格雷夫的《財政學原理》(1959)開啟了財政學的新紀元，但是，計量經(jīng)濟學研究方面論述的不足反映了當時該領域的研究狀況。同樣，馬斯格雷夫只是討論了政府支出的一般原則，其經(jīng)典著作沒有論及政府支出的具體方面，而這也就成為以往30年中公共經(jīng)濟學研究的課題。在論文中，財政學和公共經(jīng)濟學是交替使用的。
他認為，20世紀60年代和20世紀70年代財政學理論方面的這些發(fā)展其重要性體現(xiàn)在兩個方面：第一，它們在許多重要的財政學問題上，對龐大的專業(yè)思想體系進行了分類。盡管它們沒有給出明確的答案，但是表明了一些早期觀點的各種錯誤，提供了基本的分析見解。第二，他們吸引了一代優(yōu)秀的大學生轉向公共經(jīng)濟學領域；其中大部分學生并沒有繼續(xù)理論研究，而是完善了財政學理論基礎，這種新理論的嚴謹性對他們的實證研究是有益的。
公共經(jīng)濟學方面實證研究的發(fā)展將過去30年的研究與以往所有研究區(qū)別開來。20世紀60年.代后期與20世紀70年代早期出現(xiàn)了高速計算機、可以依賴的經(jīng)濟計量軟件和可讀大量數(shù)據(jù)的機器。這些發(fā)展，復雜的經(jīng)濟計量技術和標準裝備的大學生對公共經(jīng)濟學實證研究的革命都是關鍵性的。對稅收的計量分析研究成果等實證研究深化了我們關于稅收對個人風險影響、稅收對公司融資政策的影響以及在經(jīng)濟增長背景下分析稅收問題的意義的理解。
財政學研究這種演變的第二個主要方面，一直就是擴大研究主題的范圍，它涵蓋了政府支出和稅收。研究焦點的轉移無疑是因為受到政府支出大量增加的刺激。財政學領域因此從研究為基本的政府服務融資的稅收轉變到公共經(jīng)濟學領域，看到了更寬范圍內(nèi)政府支出的效果。政府支出增加的大部分是為了社會保險項目，公共經(jīng)濟學方面的研究正好與之呼應。社會保障養(yǎng)老金、事業(yè)保險、工人的補償金、老年保健醫(yī)療和窮人醫(yī)療補助計劃的增加給理論和實證研究增添了新的內(nèi)容，成為研究的主要對象。20世紀70年代，對穩(wěn)定政策的分析已主要轉向宏觀領域，更加強調(diào)金融政策，而不僅僅研究通過改變預算赤字和盈余的財政刺激的各種變量。然而，財政學研究如何利用稅收規(guī)定(如投資稅收抵免和折舊扣除)以反周期的方式來刺激企業(yè)投資。財政聯(lián)邦主義也成為了公共經(jīng)濟學研究的一個重要領域，即分析這些政府如何選擇它們的稅收政策和支出政策，更高一級的政府政策(包括地區(qū)財政補貼和匹配財政補貼)如何影響這些選擇，以及稅收和支出方面形成的地區(qū)間差異如何影響私人部門的為政府計劃的效果。
對于未來的發(fā)展方向，馬丁教授認為征稅和支出問題將繼續(xù)對公共經(jīng)濟學研究提出挑戰(zhàn)。
哈威?羅森的《財政學》目前是全球最受歡迎的教材之一。作為馬斯格雷夫和費爾德斯坦的學生，他在其《財政學》教材①的前言中寫到：“財政學領域已經(jīng)與上一代有很大不同了。在理論方面，財政學的主要成就之一就是將對政府開支和政府的分析用基本的經(jīng)濟理論更加密切地聯(lián)系在一起了。一個主要的例子就是最適稅收(optimal taxation)的文獻。最適稅收就是試圖使用標準的經(jīng)濟工具而不是根據(jù)一套特別的稅制設計原則為政府的財政行為獲得解決問題的方法。在實證方面，最為激動人心的發(fā)展就是為了理解支出和稅收政策如何影響個人行為和政府本身如何制定政策而廣泛應用了計量經(jīng)濟學的工具”。他認為“財政學的發(fā)展都是充滿著歧義的”。但是他堅定地認為，財政學就是公共經(jīng)濟學或公共部門經(jīng)濟學，是分析政府征稅和支出政策的一門經(jīng)濟學學科。
河野正道教授認為，日本的許多經(jīng)濟學家認為公共經(jīng)濟學的父母是金融(父親)和福利經(jīng)濟學 (母親)。公共經(jīng)濟學研究的是次優(yōu)、公共物品定價、最適稅收、最適補貼和外部性等問題。公共經(jīng)濟學涉及的是效率和微觀經(jīng)濟特征的問題。而財政學(日本語)則在某種意義上涉及的是宏觀經(jīng)濟問題。按照他的理解，財政學是金融(融資)學的一部分，是日本語中很傳統(tǒng)的財政學(日語)?，F(xiàn)在，金融(融資)不僅僅是中央政府或地方政府的財政學，也是私人企業(yè)的財政學。這就是為什么它們使用這些詞語的原因。他認為，財政學專門研究政府(公共部門)的融資活動。
此外，法國已故著名經(jīng)濟學家讓-雅克?拉豐也認為，公共經(jīng)濟學是研究在經(jīng)濟領域中政府如何干預的一門學科。它是在20世紀50年代由財政學逐步發(fā)展起來的，在20世紀70年代成為獨立的學科，其標志就是1971年創(chuàng)辦了《公共經(jīng)濟學雜志》。 總結幾位經(jīng)濟學家的觀點，他們對財政學和公共經(jīng)濟學關系的認識也是存在歧義的：(1)財政學和公共經(jīng)濟學是一回事，都是研究政府作用的，只是題目的變化而已，“財政學”和“公共經(jīng)濟學”是相互替換使用的。(2)存在傳統(tǒng)財政學和現(xiàn)代財政學的區(qū)分：傳統(tǒng)財政學主要研究政府收入，特別是稅收方面，而現(xiàn)代財政學則更多地以政府開支為研究對象。(3)公共經(jīng)濟學是從財政學演變而來的，并且是在20世紀50年代到70年代創(chuàng)建的；(4)財政學和公共經(jīng)濟學的研究領域有很大不同。財政學研究政府的收支活動；而公共經(jīng)濟學則包括除了政府收支之外的其他方面的問題，比財政學寬廣。財政學主要研究的是宏觀問題，而公共經(jīng)濟學則側重于微觀問題。
三、借鑒與認識
國外這些學者的觀點對我們國內(nèi)學者認識財政學和公共經(jīng)濟學有很好的借鑒意義。筆者認為，當代國內(nèi)的經(jīng)濟學范疇中，“財政學”和“公共經(jīng)濟學”實際上是一回事，公共經(jīng)濟學和財政學是一脈相承的。首先，無論是研究內(nèi)容還是在研究方法上已經(jīng)大致趨同。其次，不論是章節(jié)的安排還是對問題的討論，基本上都是對“國家(或政府和公共部門)經(jīng)濟活動的研究”，盡管在某些細節(jié)上有所側重，但是，相比古典政治經(jīng)濟學中“財政學”僅僅研究“國家和君主的收入”來說，“財政學”和“公共經(jīng)濟學”都把研究重點轉向了“政府(公共部門)收入、政府(公共部門)支出、政府(公共部門)財政政策以及政府(公共部門)收支和政策對經(jīng)濟的影響上來”。筆者認為，當代“財政學”和“公共經(jīng)濟學”都是兼容并蓄的，融合了經(jīng)濟學和其他學科的研究成果。因此，當代“財政學”和“公共經(jīng)濟學”并沒有質的區(qū)別，而作為名詞和概念來說，英文public economics能夠涵蓋更多的經(jīng)濟研究領域和范疇，用它代替英文public finance(公共融資)成為“研究國家(政府和公共部門)經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為的科學”也是經(jīng)濟學發(fā)展的趨勢。就像早期的經(jīng)濟學和現(xiàn)當代經(jīng)濟學，其研究的內(nèi)容和方法也是不同的，甚至發(fā)生了根本性的變化，但“經(jīng)濟學”依然是“經(jīng)濟學”。當然，不可忽視的是，隨著經(jīng)濟學發(fā)展的進程加速，學科之間交融、分化的現(xiàn)象也越來越劇烈。值得注意的是，“公共經(jīng)濟學”對宏觀財政政策的研究越來越少，而轉向微觀基礎的研究之中。此外，在宏觀經(jīng)濟學中所涉及的有關政府融資問題的討論也逐漸從“公共經(jīng)濟學”中脫離出去，成為宏觀經(jīng)濟學研究的主要范疇。但是，就此否認“公共經(jīng)濟學”和當代“財政學”的一致性結論，筆者認為可能有失偏頗，畢竟這只是學科發(fā)展的演變過程，而沒有涉及到理論上質的區(qū)別。
摘要:本文從需求角度出發(fā)探討公共經(jīng)濟存在的依據(jù),認為公共需求是研究公共經(jīng)濟的邏輯起點,是公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)。公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需求,并不是源于市場失效,而依賴于其所提供的公共產(chǎn)品,市場失效只是為公共經(jīng)濟的擴展和延伸提供了一種可能性。
關鍵詞:公共經(jīng)濟;社會公共需求;公共產(chǎn)品
公共經(jīng)濟(public economics)是隨著政府經(jīng)濟活動的迅速擴展——從財政收支活動擴大到直接介入生產(chǎn)領域并形成一定規(guī)模的公共部門生產(chǎn),宏觀經(jīng)濟學與福利經(jīng)濟學的發(fā)展而興起的、以政府經(jīng)濟行為的效率與公平為研究對象的經(jīng)濟學學科。傳統(tǒng)的財政學主要研究政府的收入問題,與其相比,公共經(jīng)濟學不僅大大拓展了研究領域——增加了政治過程和政府行為的分析、公共支出的分析等,而且改進和完善了研究方法。20世紀50年代以來,一些著名的公共經(jīng)濟學大師如馬斯格雷夫等紛紛以公共經(jīng)濟替代公共財政(public finance),這種改變意味著財政學科隨著經(jīng)濟理論的發(fā)展而發(fā)展,發(fā)生了重大的變化。
一、問題的提出
1.關于公共經(jīng)濟存在依據(jù)的兩大理論
關于公共經(jīng)濟存在的依據(jù),西方主流觀點認為是市場失靈。該觀點以福利經(jīng)濟學為基礎,以市場失靈為邏輯出發(fā)點,把提供公共物品作為公共部門活動的基本內(nèi)容,把滿足社會公共需求作為活動的目的,把公共選擇作為公共部門決策的政治過程,形成了以公共產(chǎn)品理論為基礎的財政理論。從亞當·斯密開始,英國學者的傳統(tǒng)思想認為,市場是主導,而公共部門是一種例外,只有產(chǎn)生特定的市場缺陷才需后者介入。如亞當·斯密認為受多種力量和動機驅使的人類,在“看不見的手”的支配下相互交往,產(chǎn)生合乎社會需要的結果。歐洲大陸經(jīng)濟學家的傳統(tǒng)思想尤其是德國經(jīng)濟學家的傳統(tǒng)思想,則是從兩方面來看經(jīng)濟體制,認為公共部門和私人部門天生是平等的,如謝夫勒提出了“按比例滿足”公共需要和私人需要的規(guī)則,但沒有成為主流。凱恩斯之后的經(jīng)濟學主流承認現(xiàn)有的經(jīng)濟是以市場經(jīng)濟為主體的混合經(jīng)濟形式,是以市場失靈或市場缺陷為起點論述公共經(jīng)濟的存在。我國的當代財政學者大多數(shù)也持有這種觀點,如張馨等學者就從市場失靈出發(fā)提出了要構建公共財政框架。該派觀點是從供給角度為公共經(jīng)濟尋找理論支持,探討如何更好地提供公共產(chǎn)品。事實上,市場失靈只是為公共經(jīng)濟的存在提供了一種可能,但并不是必然,而公共產(chǎn)品只是公共需要的表現(xiàn)形式,以其作為理論研究的邏輯起點是存在缺陷的,這在后文中將加以詳細論述。
關于財政存在的依據(jù)另一種觀點是由社會公共需求論提出的,該派學者認為財政存在的依據(jù)是社會公共需求。這一流派,興起于20世紀70年代末80年代初,在當時引起了很大的反響和共鳴,何振一是社會共同需要論的提出者。他指出:“所謂‘社會共同需要’,區(qū)別于生產(chǎn)單位、集團和個人的需要,但不是這些需要的簡單加總,而是馬克思所說的一般需要。它是‘社會’的共同需要而不是任意的‘共同需要’?！彼J為:“社會再生產(chǎn)過程中為滿足社會公共需求而形成的社會集中化的分配關系,這就是財政范疇的一般本質或內(nèi)涵……”社會共同需要論在80年代初期風行一時,很快就冷卻下來。這是由于在當時的經(jīng)濟體制下,沒解決財政的“公共性”與“階級性”同一的問題,但它以“公共性”問題作為核心問題來研究,具有很重大的意義。隨著市場經(jīng)濟在我國的逐漸確立,我國財政學者開始探尋傳統(tǒng)的財政理論與西方公共財政論的共同點,力求找到一個最佳切入點實現(xiàn)雙方的融合。在這種背景下,社會共同需要論又重新引起人們的關注和思考,有的學者認為“共同需要說實際上是建立在公共產(chǎn)品理論基礎上的”,“90年代之后,共同需要說又有了進一步的發(fā)展”,而有的學者則假設“在共同需要論的基礎上發(fā)展公共財政論很可能是中國財政學的發(fā)展趨勢”。
2.本文觀點
本文認為,公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)是滿足社會公共需求。我們試圖從需求角度即從社會公共需求出發(fā)來分析公共經(jīng)濟存在的依據(jù)?；具壿嬚J為:社會公共需求的客觀存在是公共經(jīng)濟存在的依據(jù),公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品滿足公共需要,而市場失效僅僅為公共經(jīng)濟的擴展和延伸提供了一種可能性。這里提到的社會公共需求不同于社會共同需要論的關于社會公共需求的定義——其理論基點認為財政是一種分配關系,而現(xiàn)代財政理論已經(jīng)普遍認可馬斯格雷夫的財政具有三大職能的觀點,本文研究的社會公共需求是一種集體性消費,具有了新的內(nèi)涵,有了新的發(fā)展。
人類社會的需要,可以分為
私人需要和公共需要兩大類型。前者是指作為社會公眾集體中的個體對產(chǎn)品和服務的需要,消費者通過支付貨幣購買商品和服務得到滿足,這種需要具有競爭性和排他性。我們首先采用排除法對社會公共需求進行定義,即公共需要是相對于私人需要而言的,是除私人需要以外的需要。顯然這個定義忽略了公共需要源于私人需要這一特性,也沒有揭示出公共需要所具有的本質特征。因此,我們對這個定義作初步地補充:
一是公共需要源于私人需要,并且是私人需要的有機合成的集合體(不是私人需要的簡單加總)。
二是社會公共需求是社會公眾的共同需要,與私人需要相對應,公共需要具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指對于任意一個給定的需要水平,增加額外的一個消費者不會引起為滿足公共需要提供的產(chǎn)品的成本增加,即消費者人數(shù)的增加引起的邊際成本為零。非排他性是指某些人公共需要的滿足并不排斥其他人公共需要的滿足。
社會公共需求是指公共部門主要是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求。它是共同的私人需要的集合體,通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn),是一種集體性消費。對應于私人需要通過私人產(chǎn)品來滿足,公共需要通過公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品來滿足。它可以分為同質性和異質性的社會公共需求,前者是指擁有共同利益——根本利益和具體利益一致形成的需求共同體;后者是相對于同質而言,是指擁有共同的根本利益,不同的具體利益,多個子集團所組成的集團的需求。社會公共需求在不同社會階段的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式不同,為了研究的方便,本文主要討論市場經(jīng)濟條件下的社會公共需求。
二、滿足社會公共需求是公共經(jīng)濟存在的根本依據(jù)
1.公共需求與公共經(jīng)濟
(1)公共需求與公共產(chǎn)品
需求是對物或服務的一種欲望,社會公共需求是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求,公共產(chǎn)品只是公共需求的表現(xiàn)形式。正如前面提到的,需要一般可以分為私人需要和公共需要,產(chǎn)品也可以相應地劃分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品是具有競爭性和排他性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品根據(jù)其范圍不同有廣義和狹義之分:狹義的公共產(chǎn)品即純公共產(chǎn)品,具有消費上的嚴格的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品;廣義的公共產(chǎn)品,除純公共產(chǎn)品外,還包括具有不完全的非競爭性和非排他性或二者至少有一種存在的產(chǎn)品。結合公共需要的特征很容易得出私人產(chǎn)品不能用于滿足社會公共需求的結論。
共同的私人需求的有機組合構成了社會公共需求,社會公共需求通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn),公共產(chǎn)品可以滿足私人需求,但當公共產(chǎn)品對應于社會公共需求的滿足時,其目的具有公共性,不能拿公共產(chǎn)品用于私人目的。社會公共需求必須由公共產(chǎn)品來滿足。一是公共產(chǎn)品的性質決定了其具有滿足社會公共需求的本質特征,這使得公共產(chǎn)品所固有的職能在于滿足社會公共需求;二是私人不可能也不愿意(不含有政治目的)提供公共產(chǎn)品。在人類歷史發(fā)展過程中,政府在提供公共產(chǎn)品中發(fā)揮了重要作用。從某種意義上說,正是由于人類對公共產(chǎn)品的需求,這種公共需要的存在,才導致了政府的產(chǎn)生和形成。韋伯和馬克思都從公共工程的組織角度闡明了政府存在的原因。邊際革命發(fā)生后,人們更是逐漸意識到,政府的活動也能帶來效用。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給給出了一般均衡的解釋,并指出在滿足一些條件的情況下,由政府提供公共產(chǎn)品可以達到資源配置的帕累托最優(yōu)。
(2)公共需求和公共經(jīng)濟
人類與動物的一個重要區(qū)別是在于人類社會的組織要比任何動物世界復雜得多。正如亞當·斯密強調(diào)指出的,人類社會組織的一個顯著特點是分工。經(jīng)濟社會以來,從來沒有過私人有效提供公共產(chǎn)品,絕大多數(shù)公共產(chǎn)品是由政府提供的,相反是人類自身瓦解了公共供給方式,在私有制產(chǎn)生以前,共同需求——人類的根本需求和具體需求是一致的,私有制產(chǎn)生以后,私人需求才從共同需求里獨立出來,在生產(chǎn)力發(fā)展到有剩余產(chǎn)品的時候,才產(chǎn)生了對某個物件的獨占意識。人類社會的進步在于不斷分化、分工,公共權力分散,但公共需求一直客觀地存在著。
從公共產(chǎn)品提供的主體看,可以分為私人部門和公共部門,其中私人部門即指市場,而公共部門狹義來說指政府,廣義來說除政府外,還包括某些具有共同利益的集團、團體和組織,如民間組織和國際性組織。作為不同的主體,私人部門和公共部門在理論上都具有參與公共產(chǎn)品配置的可能,但是從社會發(fā)展的角度來看,市場
更加注重追求效率,市場不能或不愿承擔的責任逐漸由政府承擔,公共部門提供公共產(chǎn)品滿足公共需要和市場提供私人產(chǎn)品是專業(yè)化分工所決定的,是一種自然屬性,是分工規(guī)律演變使然。
2.同質性與異質性公共需求的存在形成了公共經(jīng)濟的多層次性
由于個人在收入、文化、信仰和地區(qū)等方面的差異,公共需求有群體性差異,難免形成利益集團,整個社會資源是被瓜分的?；诖?社會公共需求可以分為同質性和異質性的社會公共需求,前者是指根本利益和具體利益一致形成的需求共同體,體現(xiàn)了社會需求的公共性,其實質反映了社會全部成員的共同意志;后者是指擁有共同的根本利益而具體利益不同,多個子利益集團所組成的利益集團的需求,它源于社會需求的私人性,即社會需求首先要能夠體現(xiàn)私人的需求。正是因為各個利益集團之間的具體利益相異,所以有必要選擇一種機制去協(xié)調(diào)各種不同利益之間的沖突。暴力機制在現(xiàn)代社會是不文明的;陰暗機制擾亂社會的穩(wěn)定,是非理性非道德的;社會機制缺乏權威性;市場機制在協(xié)調(diào)上力量不足;現(xiàn)代政治機制具有強制性和文明性,對少數(shù)人執(zhí)行強制統(tǒng)治,文明的一面體現(xiàn)在民主機制上,在直接民主制下,各個利益集團可以直接投票表達自己的需要,這種方式適應于小范圍如社區(qū)內(nèi);在代議民主制下,通過選擇人代表表達自己的偏好,在既定的投票規(guī)則下協(xié)調(diào)利益沖突。可見,
政治機制相對而言是最優(yōu)的,但并不排除其它機制的共同使用。這表明公共需求是公共經(jīng)濟存在的依據(jù)。
前文已經(jīng)論證公共需求是公共經(jīng)濟存在的依據(jù),那么在存在同質性和異質性需求的情況下,中央政府與地方政府將如何分工呢?事實上,由于公共需要的同質性和異質性的存在,公共經(jīng)濟也具有層次性。關于公共經(jīng)濟的分權代表性理論有:一是蒂布特的“以足投票”模型,該理論首先從公共產(chǎn)品入手,假定居民可以自由流動,具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍,居民的流動性會帶來政府間的競爭,一旦政府不能滿足其要求,那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū),結果地方政府要吸引選民,就必須按選民的要求供給公共產(chǎn)品,從而可以達到帕累托效率。其實,公共產(chǎn)品只是表達公共需要的媒介,政府采取的行動的邏輯起點不是公共產(chǎn)品而是如何滿足公共需要,只有需要得到有效滿足,官員的選票才可能得到最大化。二是奧茨在《財政聯(lián)邦主義》(1972)一書中,通過一系列假定提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢,即奧茨“分權定理”:對某種公共產(chǎn)品來說,如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集,并且關于該公共產(chǎn)品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同,那么讓地方政府將一個帕累托效率的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因為與中央政府相比,地方政府更接近自己的公眾,更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說,如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產(chǎn)品,那么由下級政府提供則效率會更高。有關公共經(jīng)濟分權理論的解釋,除此之外,還有斯蒂格勒的“菜單”理論和布坎南的分權俱樂部理論等。
從性質上看,社會公共需求從本源上可分為同質性與異質性需求。同質性的公共需求容易推斷由較高一級的政府來滿足,尤其是全國性的同質性需求,由中央政府來滿足;異質性公共需求的存在要求提供獨特的公共產(chǎn)品,如果中央政府對社會公眾具有完全信息,那么它就能有效滿足這兩種公共需求,而現(xiàn)實經(jīng)濟生活中中央與公眾之間是信息不對稱的,地方政府相對而言具有信息優(yōu)勢,更容易了解民眾信息和需求,特別是在聯(lián)邦政治市場,政府官員任命的程序是民眾選舉的,選民的意志得到了很好的表達,官員對民眾的偏好比較了解,能更好的滿足異質性公共需求?？梢?一般而言,中央滿足同質性公共需求,地方政府滿足異質性需求,這就形成了公共經(jīng)濟的層次性。
三、市場失靈為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能
1.市場失靈與公共經(jīng)濟
市場失靈是指通過市場這只“看不見的手”無法實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的情況,原因是當商品或服務的邊際社會收益與邊際社會成本不匹配時,市場無法或不愿意提供該類產(chǎn)品或服務或提供的數(shù)量不能實現(xiàn)社會福利最大化,是一種資源的無效配置狀態(tài)。一般而言,市場失靈的具體表現(xiàn)有四點:一是壟斷;二是信息不對稱;三是外部性;四是公共產(chǎn)品的存在。
簡單來說,市場失靈一般有兩個原因,即市場勢力和市場的不存在。(1)市場勢力,如果某些人和廠商是價格制定者,那么資源配置一般是低效率的。因為一個擁有
市場勢力的廠商可能會通過減少供應的方式將價格提高到成本之上,這樣用于商品生產(chǎn)上的資源變得不充分了,帕累托最優(yōu)遭到破壞,出現(xiàn)市場失靈。只有當消費者和生產(chǎn)者都成為價格接受者的時候,福利經(jīng)濟學的基本原理才得以成立;(2)市場的不存在。對一種商品來說,如果市場不存在,那么很難預料市場能夠有效配置資源。實際上對某些商品來說是不會有市場的(如貧困保險,因為其存在著信息不對稱的問題)。由于市場的不存在而可能出現(xiàn)的另一類低效率就是外部性,即一個人的行為以一種現(xiàn)存市場以外的方式影響到另一個人的福利的情形。
壟斷、外部性、信息不對稱的存在,都對公眾私人需求的滿足形成了威脅,而這種威脅卻是私人部門很難化解的,于是對于化解此類威脅的需求形成了一種較為隱晦的公共需求,它不同于作為滿足公共需求直接表現(xiàn)的公共產(chǎn)品,它的需求層次更高,但卻是維護整個經(jīng)濟體持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,即最高層次的同質性公共需求的保證。依據(jù)公共需求而存在的公共經(jīng)濟,可以從某種程度上滿足這兩種公共需求。
2.市場失靈為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能
市場存在失靈并不意味著必然要由公共經(jīng)濟來彌補,市場失靈下的公共需求也并非必然以公共經(jīng)濟的方式來予以滿足。在不同經(jīng)濟體、不同經(jīng)濟領域中市場失靈的程度不同,對公共需求的滿足造成的影響也不同,因此存在多種彌補方式。對于公共部門而言,在市場失靈的情況下,公共需求的滿足可以選擇通過公共經(jīng)濟來實現(xiàn),或者通過第三部門來解決。
從市場運行的角度出發(fā),壟斷的存在破壞了市場有效競爭的機制,損害了消費者的福利,對于一個國家而言破除壟斷保證市場機制的正常運轉也是對公共需求的滿足,盡管此類公共需求并不像教育或者國防那樣屬于顯而易見的公共需求,但卻影響著每一個個體需求的滿足。如果是市場勢力形成的壟斷,公共部門可以選擇通過法律的形式來對其進行打擊,或在保證企業(yè)一定利潤的情況下實行政府限價;對于存在自然壟斷的行業(yè),可選擇由公共經(jīng)濟進入,或實行由公共部門生產(chǎn)并提供或實行市場化生產(chǎn)由公共部門提供這兩種方式。
對于公共產(chǎn)品而言,其本身即直接用于滿足公共需求。純公共產(chǎn)品毫無疑問地要通過公共經(jīng)濟的方式來提供,但可以以市場的方式來進行生產(chǎn)。對于混合公共產(chǎn)品而言,就存在混合提供的問題,要視公共產(chǎn)品的種類和性質來確定公共經(jīng)濟和市場在其中所扮演的角色。
對于外部性和信息不對稱而言,情況比較復雜,既可以通過公共經(jīng)濟的方式來解決,也可以通過市場自由交易,如在滿足“科斯定理”的情形,可以通過界定產(chǎn)權來解決。如外部性中最常見的污染問題,既可以通過公共經(jīng)濟征收“庇古稅”的方式,也可以在市場交易的方式來解決問題。而信息不對稱更是如此,既可以通過立法來強制披露,或保證信息不對稱情況下弱勢一方的利益,也可以通過公共經(jīng)濟的方式收集并信息。
由此可以看出,存在市場失靈情況下,對于公共需求的滿足方式是多種的,并不必然需要由公共經(jīng)濟來滿足。換而言之,市場失靈僅為公共經(jīng)濟的擴展提供了可能而非必然。而公共經(jīng)濟本身具有的一些特點如強制性和規(guī)模優(yōu)勢,使公共經(jīng)濟滿足公共需要這種可能性最大可能地變?yōu)楝F(xiàn)實性。公共經(jīng)濟不是替代市場,而是市場無法直接配置資源的領域和市場無效、低效的領域,是市場效率無法波及的具有市場缺陷的領域。
3.公共經(jīng)濟的擴展是以公共需求的擴展為依據(jù)的
100多年來在世界范圍內(nèi),西方發(fā)達國家的市場機制日臻完善,近幾十年里,發(fā)展中國家和轉型國家的市場機制也在不斷的發(fā)展,而同時各國公共經(jīng)濟的規(guī)模和范圍也都存在不同程度的擴張,這并不是因為市場失靈的程度和規(guī)模日益加深,而是隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人們生活水平的提高,公共需求的規(guī)模越來越大、層次越來越復雜,使得為滿足公共需求而存在的公共經(jīng)濟持續(xù)擴展。滿足公共需求的產(chǎn)品[1],其需求的收入彈性大于1。也就是說,隨著社會進步與生活水平的提高,社會對滿足公共需求的產(chǎn)品數(shù)量和質量的需求越來越高,而這種產(chǎn)品已經(jīng)越來越趨于非生活必需品。當一個群體的收入超過一定水平,其公共需求就會變得越來越重要,范圍也會越來越大,層次也會越來越復雜。
此外,私人部門的日趨完善,使得原有的一部分公共需求可以在市場中得以滿足,但又使得一部分原來由市場滿足的需求轉化為要由公共部門來滿足,同時伴隨著私人部門的發(fā)展引致而來的公共需求驟增。公共經(jīng)濟的擴展也就在所難免。公共經(jīng)濟的擴展
同公共經(jīng)濟的存在一樣是由公共需求決定的,市場失靈只是為公共經(jīng)濟的擴展提供了契機,而不是公共經(jīng)濟存在和擴展的必然因由。
公共經(jīng)濟的存在、發(fā)展和擴張都是建立在滿足公共需求的基礎之上的。公共經(jīng)濟的范圍以及公共經(jīng)濟對市場的影響程度也要以公共需求的滿足為限,一方面從公共部門的歷史演變來看,公共需求一直客觀存在,市場失靈只是在市場經(jīng)濟條件下才出現(xiàn)的;另一方面當今的經(jīng)濟學研究主流是從需求角度出發(fā),以公共需求為邏輯起點,研究如何更好地滿足公共需求也成為公共經(jīng)濟的主題之一。可見,雖然市場失效為公共經(jīng)濟的存在提供了可能,但根本性、永續(xù)決定的是公共需求。
公共經(jīng)濟學的發(fā)展動態(tài)探究
一、公共經(jīng)濟學的產(chǎn)生及演變
公共經(jīng)濟學作為一個學術學科，產(chǎn)生到發(fā)展至今，時間并不是很長，相對來說是一門比較年輕的學科，但是其作為經(jīng)濟學的一個重要組成部分，所固有的基本理論，歷史淵源還是非常久遠的。目前學術界普遍的觀點認為，公共經(jīng)濟學是由西方最初的財政學發(fā)展、衍生而來。最早提出“公共支出”一詞的是被稱為“統(tǒng)計學創(chuàng)始人”的威廉·配第，他在他最著名的《賦稅論》中第一次提出了“公共支出”“公共經(jīng)費”這樣的名詞，并且對各種“公共經(jīng)費”進行了非常系統(tǒng)的論述，以及“公共經(jīng)費”在政府稅收中的作用。
自此之后，在英國資產(chǎn)階級革命的大時代背景下，新興資產(chǎn)階級要求沖破腐朽的封建枷鎖，在政治經(jīng)濟上不斷地發(fā)出“自由經(jīng)濟”的聲音，應運而生的眾多西方思想家也從不同方面，用不同的理論和實際行動，豐富了公共經(jīng)濟學的理論和思想。其中最為著名的要數(shù)現(xiàn)代經(jīng)濟學的奠基人亞當·斯密，它一生中最著名的文章《國富論》，文章系統(tǒng)地對資本主義市場經(jīng)濟進行了分析說明，為資本主義的發(fā)展指明了方向，是資本主義發(fā)展的里程碑。繼亞當·斯密之后的是大衛(wèi)·李嘉圖，它繼承了亞當·斯密《國富論》中的經(jīng)濟和財政思想，發(fā)表了繼亞當·斯密《國富論》之后的又一部經(jīng)濟學領域經(jīng)典之作《政治經(jīng)濟學及賦稅原理》。著作中闡述了一套成形的資產(chǎn)階級經(jīng)濟學體系，提出財政是以國家為中心建立的一種公共經(jīng)濟。這一理論的提出，明顯地突出了財政在一個國家中的作用，是經(jīng)濟學發(fā)展又一大進步。而之后的眾多西方經(jīng)濟思想學者開始了對經(jīng)濟學深入思考，巴斯塔布爾于1892年第一次以《公共財政學》為書名出版了經(jīng)濟學專著，這是國家財政學向公共經(jīng)濟學轉變的重大體現(xiàn)。之后于1921年漢特在他的著作《公共財政學大綱》中，又提出了“公共財政學是經(jīng)濟學的一個分支”，第一次把公共財政學作為經(jīng)濟學的一部分提出。
直至第二次世界大戰(zhàn)前夕，西方資本主義國家爆發(fā)了空前嚴重的1929到1933年的資本主義經(jīng)濟危機，經(jīng)濟的蕭條促使自由放任的資本主義古典經(jīng)濟退出歷史舞臺，而面對如此的巨變，各西方資本主義國家的經(jīng)濟思想家們也展開了深入的思考，凱恩斯的宏觀經(jīng)濟理論為陷入困境的西方國家提供了出路，最有代表性的美國羅斯?？偨y(tǒng)的“新政”，采用了國家干預經(jīng)濟的形式，用國家宏觀調(diào)控進行調(diào)節(jié)控制原本資本主義市場經(jīng)濟中的價值規(guī)律，帶領美國和眾多西方資本主義國家擺脫了經(jīng)濟危機。發(fā)生這一經(jīng)濟巨變，無疑使公共經(jīng)濟作為經(jīng)濟學一個分支同樣發(fā)生了根本性的變革，1936年在美國出版的《公共財政學基本原理》中，提出了經(jīng)濟學研究的出發(fā)點應從“政府收支”轉為“公共經(jīng)濟”，為日后公共經(jīng)濟學蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。
之后于1959年，“公共經(jīng)濟學”這一概念橫空出世在美國學者查理·馬斯格雷夫的《財政學原理：公共經(jīng)濟研究》中，他在書中提到“公共經(jīng)濟學就是研究政府所從事的經(jīng)濟活動的主要后果及其與社會目標的關系”，這一觀點的提出，無疑讓“公共經(jīng)濟學”這一概念在眾多經(jīng)濟學者的眼前一亮。之后于1965年，他又直接以“公共經(jīng)濟學”為書名，出版了著作，標志著公共經(jīng)濟學作為一門正式的理論學科誕生，而查理·馬斯格雷夫也因此被譽為“公共經(jīng)濟學之父”。
隨著“公共經(jīng)濟學”這一概念的正是產(chǎn)生，公共經(jīng)濟學迎來了一個迅速發(fā)展時期，短時間內(nèi)以公共經(jīng)濟學或公共財政學為題目、書名的著作頻繁出現(xiàn)。1969年卡梅隆出版的《公共經(jīng)濟》中，把公共財政學和公共經(jīng)濟學進行了具體區(qū)別，而且對公共經(jīng)濟學的范疇進行系統(tǒng)化擴大，引起了公共財政學向公共經(jīng)濟學進行轉變。使其成為了經(jīng)濟學領域內(nèi)一個有獨立體系的分支。之后1977年美國學者又把公共經(jīng)濟學的研究范圍擴大到亞非地區(qū)的發(fā)展中國家，使其不在局限于資本主義國家，加上北歐地區(qū)的社會福利國家的經(jīng)濟發(fā)展，又引起了更多的學者對公共經(jīng)濟進行關注。
一路走來，公共經(jīng)濟學隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷成熟，在20世紀末，由于世界經(jīng)濟理論的研究與數(shù)學方法的緊密結合應用，公共經(jīng)濟學也逐漸融入了其他各個領域，包括政治學、社會學、信息學及管理學，進而產(chǎn)生了許多與公共經(jīng)濟學有關聯(lián)的邊緣學科，如福利經(jīng)濟學、實驗經(jīng)濟學等。而公共經(jīng)濟學自身在內(nèi)容、形式、研究方法都有非常大的發(fā)展。
二、中國公共經(jīng)濟學的產(chǎn)生和發(fā)展
總體說來，國內(nèi)有關公共經(jīng)濟學的研究比較晚，直到1990年前后才被國內(nèi)經(jīng)濟學者所熟識。但自對外開放以來，隨著不同時中國經(jīng)濟體制的不斷改革，有關經(jīng)濟學的實踐和研究飛速發(fā)展，公共經(jīng)濟學作為經(jīng)濟學最有力量的分支更是在中國蓬勃發(fā)展，自1990年這一概念傳入之后，中國相關學者進行了深入而廣泛的研究，短短幾年內(nèi)，有關公共經(jīng)濟學的著作、期刊等出版物廣泛出版，1994年出版了白景明的《公共經(jīng)濟》，1999年出版了郭慶旺等編著的《公共經(jīng)濟學大辭典》以及近年出版的《地方政府視角的公共經(jīng)濟學研究》，另外于2007年，中國第一個公共經(jīng)濟學研究機構——中國公共經(jīng)濟研究會在北京成立。
上述成果說明，公共經(jīng)濟學在入足中國之后即獲得充分而飛速的發(fā)展，但由于中國的經(jīng)濟基礎較國際經(jīng)濟水平尚有差距，各方面經(jīng)濟實力還不發(fā)達，所以中國公共經(jīng)濟還處于起步階段。不過我們看到的是，隨著經(jīng)濟全球化的迅速發(fā)展，中國經(jīng)濟的不斷進步，公共經(jīng)濟已成為中國經(jīng)濟學者重要的研究方向，而且取得了輝煌成就，因此在中國不久的將來，以政府為主導的公共經(jīng)濟模式會成為中國新經(jīng)濟研究的主要方向。
強化公共經(jīng)濟管理對民生關系影響的探討
一、公共經(jīng)濟管理影響民生的核心作用
優(yōu)質的公共經(jīng)濟管理，對體現(xiàn)社會公平、改善民生、維護公民權益能夠發(fā)揮積極有效的促進作用。社會健康成熟發(fā)展的顯著特征在于，不僅可以實現(xiàn)公共需求的優(yōu)化提升，還可以做好產(chǎn)品與服務的合理分配。新時期，公共經(jīng)濟發(fā)展中全覆蓋、優(yōu)質共享、民生改善的實踐目標逐步被重視，以政府組織為核心，全面提供優(yōu)質公共產(chǎn)品、優(yōu)化公共服務已經(jīng)成為核心任務。
發(fā)展公共經(jīng)濟可有效滿足民生需求，其內(nèi)涵以及范疇伴隨社會發(fā)展建設水平的全面提升，持續(xù)拓寬，由傳統(tǒng)生存需求，逐步豐富至勞動保障、衛(wèi)生服務、教育管理等綜合需求層面，令改善民生逐步變?yōu)楫斍氨Ｗo民眾利益，實現(xiàn)社會文明和諧發(fā)展的根本。政府開展公共經(jīng)濟管理階段中，需要承擔優(yōu)質服務、提供產(chǎn)品、統(tǒng)籌財政支出等重要職能，契合民生需要。因此應由從多層面入手，制定科學有效的服務管理策略，方能真正改善民生，滿足大眾需求，構建和諧社會，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
二、公共經(jīng)濟管理對民生的影響
（一）公共產(chǎn)品服務可全面滿足民生需求
改革開放進程的持續(xù)深入，令民眾不再僅僅滿足于生存水平的提升，更注重教育、福利待遇等方面的核心需求。而公共經(jīng)濟管理中提供的公共產(chǎn)品服務則較難跟上需求的擴充步伐速率?；诮逃⒈Ｕ戏张c醫(yī)療事業(yè)呈現(xiàn)的外部產(chǎn)品特征，雖然部分內(nèi)容可以通過私人經(jīng)濟實現(xiàn)，但最為核心有效的供應方仍舊為政府機構。因此，只有政府全面服務社會，優(yōu)化公共產(chǎn)品管理，方能真正滿足大眾需求，改善民生。
（二）公共經(jīng)濟職能可推進公平發(fā)展
改善民生，并非是部分人群受益，而應是大群體、甚至是整體群眾的受益，是全社會生活水平的優(yōu)化提升，即體現(xiàn)良好的公平性。為此只有借助政府力量，做好市場資源的優(yōu)化協(xié)調(diào)，方能實現(xiàn)優(yōu)化民生。
（三）公共支出能優(yōu)化市場調(diào)節(jié)
公共產(chǎn)品的全面供應，需要政府機構提供合理的補助管理模式。由效率以及公平的角度來講，較為契合的是，政府組織可通過間接生產(chǎn)，扮演好掌舵人的角色，借助市場秩序的有效管控協(xié)調(diào)，采用有效的支出預算管理規(guī)劃，對經(jīng)濟實現(xiàn)刺激影響，進而營造公平有序的公共產(chǎn)品管理供應環(huán)境，吸引多方參與實踐活動，進而通過良好的公共支出模式，實現(xiàn)市場的優(yōu)化調(diào)節(jié)。
（四）健全公共財政制度，實現(xiàn)法治化公共經(jīng)濟管理
為優(yōu)化改善民生，公共財政制度應予以全面完善。當前顯著的民生問題在于供應有限，因此應優(yōu)化調(diào)節(jié)財政支出體系結構，有效縮減非公共性投入支出，使服務投資向著公共服務的模式發(fā)展，并將重點制定為公共教育服務、社會與醫(yī)療保障服務，擴充公共投入至民生范疇領域之中，全面給予公共產(chǎn)品服務以有效的支持，方能優(yōu)化改善民生，實現(xiàn)以人為本的科學發(fā)展。為完善制度保障，應持續(xù)豐富公共事務，合理應對逐步復雜多元的公共問題。政府機構也應持續(xù)優(yōu)化公共經(jīng)濟的實踐管理效率，合理應用法律工具，實現(xiàn)公共經(jīng)濟的制度化和規(guī)范化。同時完善法規(guī)體系，組織開展規(guī)范的公共經(jīng)濟實踐活動，將法律體系引入其中，做好公共經(jīng)濟實踐與權責職能的明確規(guī)范，令公共經(jīng)濟真正的依法、守法，實現(xiàn)預期目標，在制度層面上全面保障民生利益。
三、強化公共經(jīng)濟管理，優(yōu)化改善民生
為全面改善民生，保障公民利益，公共經(jīng)濟管理還應明確同改善民生的核心聯(lián)系，并基于改善民生的核心訴求實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)節(jié)。政府機構應合理轉變工作職能，健全公共服務模式，優(yōu)化公共服務管理。政府應承擔起必要的滿足民眾公共需求的核心職能，將公共資源有效的傾斜至社會管理和公共服務層面，進而推進社會事業(yè)的全面、持續(xù)優(yōu)化與民生的良好改善。
同時，還應提升公共政策的合理公平性，實現(xiàn)科學決策，引入民主化管理，完善群眾積極參與制定并監(jiān)督?jīng)Q策的科學管理制度。應通過全面調(diào)研、綜合評估、合理決策、有效執(zhí)行、優(yōu)化監(jiān)督管理，通過政策保障推進社會各類資源的合理公平應用與分配。
財權向中央集成、事權下放的管理模式，將令保障事業(yè)、服務管理以及公共產(chǎn)品服務較多得由地方政府部門擔負?；谄湄斦芰Φ南薅ǎ约叭谫Y渠道的有限，會對公共事務產(chǎn)生不良影響，降低公共產(chǎn)品服務的整體質量與可靠性。為此，應有效提升民生工程的實效性，通過有效劃分、明確權責，做好中央和地方的公共經(jīng)濟良好協(xié)調(diào)、優(yōu)質社會管理，承擔必要的權責，方能提升公共經(jīng)濟管理水平。再者，為維護大眾合法權益，應注重群眾訴求表達，拓展政務公開。應在進行公共利益管理以及事務決策制定階段中，廣泛征求民眾意見，創(chuàng)建有效的公眾表達訴求、傳達信息的良好制度，發(fā)揮媒體橋梁作用，豐富輿論渠道。民生決策管理中，應真正令大眾全面參與，通過開放研討，明確各方利益需要，全面改善民生，實現(xiàn)科學發(fā)展。
四、結語
總之，強化公共經(jīng)濟管理非常重要。我們只有明確公共經(jīng)濟發(fā)展同改善民生的客觀關系，研究民生經(jīng)濟的重要影響作用，方能真正地體現(xiàn)民意，服務大眾，提升公共經(jīng)濟核心水平，實現(xiàn)共贏發(fā)展。
摘要：
近年來，科學和信息技術以日新月異的速度飛快發(fā)展，在這種情況下，世界各國經(jīng)濟都取得了巨大的進步。然而部分西方國家在積極進行經(jīng)濟建設的過程中，逐漸產(chǎn)生了一種不和諧的社會狀態(tài)以及不科學的經(jīng)濟發(fā)展形勢，這種情況是不利于各國經(jīng)濟實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的。為了構建和諧社會并實現(xiàn)科學的經(jīng)濟發(fā)展，西方國家開始進行公共經(jīng)濟管理的創(chuàng)新。
關鍵詞：
西方公共治理；公共經(jīng)濟管理；創(chuàng)新
近年來，世界經(jīng)濟一體化進程加快，西方發(fā)達國家經(jīng)濟飛速發(fā)展的過程中，公共經(jīng)濟危機現(xiàn)象越來越嚴重，典型的西方國家有英、美等國。正因為如此，英、美等國不得不采取有效措施進行公共治理。在長期的實踐當中，公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新作為一項全新的公共治理理念得到了廣泛應用，并產(chǎn)生了良好的效果。在這種情況下，積極加強西方公共治理與公共經(jīng)濟管理新創(chuàng)新的研究具有重要意義。
一、公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的根源
公共治理指的是，政府運行過程中必須持有高度的創(chuàng)新精神，在構建全新的制度基礎上，促使社會、人和政府之間形成更加和諧的關系，并充分運用私人和公共部門，在二者有效配合的基礎上，提升國家的綜合競爭力，并逐漸構建公共經(jīng)濟管理新機制和公共經(jīng)濟范圍，促使科學的發(fā)展在公共經(jīng)濟以及私人經(jīng)濟中得以形成，更能夠在這一基礎上，構建和諧社會，將“人本主義”進行充分的體現(xiàn)。公共治理產(chǎn)生的背景。20世紀70年代以來，西方國家運行過程中，越來越發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的體制效率過低，較大的嚴厲產(chǎn)生于公共經(jīng)濟當中等，在這種情況下，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加大公共治理力度。公共治理實施的主要原因：首先，非科學發(fā)展產(chǎn)生于公共經(jīng)濟以及私人經(jīng)濟二者之間。20世紀70年代以來，經(jīng)濟萎靡以及石油危機不斷產(chǎn)生于西方國家當中，國家發(fā)展中面對的資金赤字現(xiàn)象嚴重，隨之而來的是更多的政治以及社會問題；其次，以信息革命為代表的新技術革命的到來，促使政府各項信息更容易被公民所了解，他們在面對公共經(jīng)濟管理的過程中，參與程度提升，有助于政府組建向透明、靈活以及高效的方向發(fā)展；最后，經(jīng)濟全球化。世界經(jīng)濟一體化進程加快，政府在運行過程中，必須能夠高效的處理各種國際環(huán)境問題，促使資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，為自身綜合國力的提升奠定來哪個好的基礎，并促使國內(nèi)運行中逐漸形成一個穩(wěn)定而和諧的社會環(huán)境。
二、公共經(jīng)濟管理實現(xiàn)創(chuàng)新的基礎
新時期，公共經(jīng)濟管理實現(xiàn)創(chuàng)新的一個重要基礎就是“公司化”的公共部門管理。它指的是有效分解集權官僚組織，應用多個獨立機構以及小型部門共同組成原有的集權組織，并應用公司化的治理方案對其職能以及權力等進行治理和配置，這種形勢下，公共部門運行過程中以“分級”的方式展開公共經(jīng)濟管理工作中，其最大的特點就是各項工作開展過程中各家便捷、資源調(diào)配更加合理等。在對這些小型的公共部門服務以及提供的產(chǎn)品進行檢驗的過程中，可以將效能、效率以及經(jīng)濟三個指標作為重要的依據(jù)。這一過程中，政府對市場經(jīng)濟的掌握空能下降，二者之間的關系以合作為主，公共部門運行過程中，需要承擔的責任是在績效責任機制下建立起來的。在進行公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的過程中，需要應用市場競爭法則以及商業(yè)利益原則。政府職能的優(yōu)化。在實施“公司化”的過程中，政府日常運行過程中不再受各種社會事務的束縛，而其主要的工作是監(jiān)督各個部門的運行，并制定和落實相關法律法規(guī)，提升各個職能部門的工作效率。在對政府職能進行優(yōu)化調(diào)整的過程中，必須保證政府的相關職能同和諧社會的建設以及經(jīng)濟的科學發(fā)展相一致，在這種情況下，政府擁有以下職能：對公共的服務以及物品進行提供；在開展經(jīng)濟宏觀調(diào)控的過程中，將公共經(jīng)濟管理作為重要的措施；對市場經(jīng)濟運行中的合理競爭進行保護，并對團體沖突等進行解決和協(xié)調(diào)；在促進經(jīng)濟科學發(fā)展的過程中，應加大環(huán)境和生態(tài)保護力度等?！肮净钡恼芾碓趯嵤┻^程中，各個部門運行中處理經(jīng)濟事物的效率提升，在績效責任制下，各個部門的責任感增強，創(chuàng)新精神也能夠得到有效的激發(fā)。
三、公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的核心
在公共治理內(nèi)部，市場化的公共物品指的是政府在履行社會責任以及加快公共經(jīng)濟發(fā)展的過程中，需要對私人部門進行利用。這一過程中，最長應用的手段就是市場化的公共經(jīng)濟及管理，而這一切都是建立在西方國家發(fā)展中所持有的公共價值觀。他們認為同政府相比，私人企業(yè)運行過程中，能夠更加高效的完成各項工作并履行各項責任?；鸸芾韯?chuàng)新。這是公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的一個重要組成部分，國有資產(chǎn)的運營是這一管理所針對的事項。實際的方法為全面估計國有資產(chǎn)價格，并將其作為初始運營資金較高基金運營部門工作，該部門運行中需要保證這一基金逐漸得以增值或保值。這一過程中，自負盈虧是基金部門最主要的特點，而所創(chuàng)造的收入，或繼續(xù)充當基金進行應用，或轉換成公共經(jīng)濟收入開始使用，其運行中的創(chuàng)新，可以將更大的競爭壓力施加給國有資本部門，為其發(fā)展增添活力?！罢尽惫芾韯?chuàng)新。在日常運行過程中，作為公營部門負責社會公益服務責任工作的部門就是政府公司。市場化背景下，這些部門運行過程中，需要同私人企業(yè)之間展開激烈的競爭，并同樣需要面對優(yōu)勝劣汰的危機感，從而極大自身的創(chuàng)新能力以及發(fā)展?jié)摿Γ瑢τ趯崿F(xiàn)科學發(fā)展具有重要意義。政府“合同”管理的創(chuàng)新。管理創(chuàng)新在市場化當中，最主要的體現(xiàn)就是政府合同外包，這主要體現(xiàn)在，中央政府在運行過程中，可以對“合同”制進行利用，以“外包”的方式將相關公共物品轉交給私人部門或者區(qū)域政府，促使其履行相關責任和服務。政府采購市場化管理創(chuàng)新。在市場化創(chuàng)新當中，政府采購被視為擁有最好的發(fā)展前景，這一創(chuàng)新中最主要的措施包括“專業(yè)化”的政府采購，典型的代表有“國防采購大學”，這是由美國成立的；還有信息技術的采購等，這一措施能夠對采購的程序進行簡化，并將采購的時間進行縮短。
四、公共經(jīng)濟管理的創(chuàng)新目標
近年來，西方國家積極實施了公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新，這一措施最主要的目標就是在構建和諧社會的基礎上，促進經(jīng)濟的科學發(fā)展?！笆袌龌钡墓参锲芬约啊肮净钡恼菍崿F(xiàn)西方公共治理的核心以及基礎，二者共同努力的過程中，能夠為公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新目標的實現(xiàn)奠定良好的基礎。將和諧社會的構建以及經(jīng)濟的科學發(fā)展作為公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的目標，可以從以下幾方面展開分析：首先，人本主義目標。公共治理主義指出，新時期在積極實施管理的過程中，必須將傳統(tǒng)的只注重對人的“治理”的關注，而忽視人類發(fā)展的重要性。在傳統(tǒng)的治理活動中，通常情況下，為了實現(xiàn)這一目標，會剝奪人類參與社會的要求并禁錮人的自然欲望。新時期，必須將這一思想進行摒棄，并從尊重人的角度出發(fā)，給予其自主化以及能動化的機會，促使公共治理過程中充分體現(xiàn)出以人為本的思想，同時，這也作為最高目標體現(xiàn)在公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新當中。其次，公共價值目標的實現(xiàn)。在傳統(tǒng)的社會治理當中，注重對人類思想道德以及社會風氣的治理，而現(xiàn)代公共治理主義同這一傳統(tǒng)理念相反，強調(diào)公共價值觀在人與社會的發(fā)展中應受到尊重。促使社會道德不斷得到超越是構建和諧社會以及經(jīng)濟科學發(fā)展的最高境界，在對公共價值觀念進行構建的過程中，應建立在理性道德的基礎之上。再次，法制化目標的實現(xiàn)。在傳統(tǒng)的理念下，政治控制是穩(wěn)定社會秩序的關鍵，因此政府運行中，將制度以及宗法的建設視為工作重心。而針對現(xiàn)代社會來講，精細化成為社會分工最主要的特點，這一特點下，人的行為必須擁有明確的規(guī)范，在促使自身權利得以實現(xiàn)的過程中，需要一定穩(wěn)定的法律環(huán)境。因此，現(xiàn)階段，在積極構建和諧社會以及實現(xiàn)經(jīng)濟科學發(fā)展的過程中，積極構建良好的法治環(huán)境至關重要。
五、結語
綜上所述，近年來，西方國家經(jīng)濟是伴隨著不科學的經(jīng)濟發(fā)展趨勢以及不和諧的社會環(huán)境共同發(fā)展的，公共經(jīng)濟管理創(chuàng)新的實施，有利于西方國家在經(jīng)濟建設的過程中融入“以人為本”的思想，從而為促進社會的和諧進步奠定良好的基礎。鑒于此，本文積極加強了西方公共治理與公共經(jīng)濟管理新創(chuàng)新研究，希望對我國經(jīng)濟的未來發(fā)展起到促進作用。
作者：盧星宇 單位：河北工業(yè)大學
一、腐敗的公共經(jīng)濟學闡釋
（一）國企腐敗的“經(jīng)濟人”假設推理
“經(jīng)濟人”假設是公共經(jīng)濟學最基礎的理論出發(fā)點之一。該理論認為任何人都是“經(jīng)濟人”，當然國企高管也不例外?！敖?jīng)濟人”在社會生活中均有自利和理性的兩種選擇。自利導致每個人都盡最大可能追求個人經(jīng)濟利益最大化。理性導致每個人在追求個人經(jīng)濟利益最大化的過程中，將根據(jù)自己的行為準則，選擇最有利于自己的方式展開。如果這一行為準則符合大眾利益，這將有利于整個社會，否則將會給社會帶來危害和腐敗。腐敗能給國企高管帶來腐敗收益，同時也給他帶來腐敗危害或腐敗成本。作為“經(jīng)濟人”，只有腐敗收益大于腐敗成本的時候，才會有腐敗的動力。
1.腐敗的收益分析。腐敗預計收益計算公式如下：腐敗預計收益E=E1－E2==P1×R1－P2×R2其中：E1：腐敗不被查處的獲利；E2：腐敗被查處后的損失；P1：腐敗不被查處的概率；P2：腐敗被查處后損失的概率；R1：腐敗不被查處的收益；R2：腐敗被查處后的損失。在非法制社會中，P1>>P2，R1>>R2，這會導致腐敗收益為正，甚至相當高；而在法制社會中，情況恰恰相反，腐敗收益可能為負。這就能解釋為何發(fā)達國家能比較好地抑制腐敗，而一些新興市場國家會成為腐敗的重災區(qū)，甚至導致政權更迭，民不聊生。
2.腐敗的成本分析。腐敗既有經(jīng)濟上的成本上的付出，也需要承擔精神壓力。腐敗成本計算公式如下：腐敗成本C=C1+C2=f1(l,m,n)+f2(p,q,r)其中：C1：為腐敗交易成本，l,m,n分別為腐敗所需要消耗掉的人力、物力和財力。C2：為腐敗心理成本，p,q,r分別為腐敗被查處的概率、腐敗發(fā)生頻率、腐敗處罰強度。
3.腐敗的收益—成本分析。國企高管作為“經(jīng)濟人”，在腐敗前一定會計算收益—成本。當腐敗預計收益E>腐敗成本C時，才會實施腐敗。腐敗預計收益E<腐敗成本C時，腐敗將變得沒有意義。當腐敗預計收益E=腐敗成本C時，此時的E稱為邊際收益，C稱為邊際成本，這將是腐敗行為的臨界點。因此，從公共經(jīng)濟學的角度來看，要想抑制腐敗的措施如下：一是讓腐敗預計收益E盡可能小，甚至為負。二是讓腐敗成本盡可能高，讓腐敗預計收益E<腐敗成本C。
（二）國企腐敗的委托—理論
委托—理論是現(xiàn)代企業(yè)治理的基石。企業(yè)所有者將經(jīng)營權和所有權分離，經(jīng)營權讓渡給更加專業(yè)的人（職業(yè)經(jīng)理人），企業(yè)所有者依舊保留所有權，充當委托人角色，并獲得剩余價值索取權。委托—理論認為，如果人比委托人掌握更多的信息，有可能導致人利用自己掌握的信息優(yōu)勢，做出損害委托人利益的行為，這種行為被認定為人的腐敗。以中國國有企業(yè)為例，其人就是國企高管，委托人就是全體人民，人民將國企經(jīng)營權委托給政府和國企高管，就自然擁有監(jiān)督和約束的權利。但人民是一個非常抽象的概念，為了行使委托人職責，經(jīng)過人大批準，政府授權，成立了國有資產(chǎn)管理委員會，代為行使委托人責任。人民行使監(jiān)管權要通過一系列的委托—關系才能實現(xiàn)。在這樣的體系下，線框內(nèi)的委托人代表是一個龐大的體系，而人民代表大會又是非常設機構。全體人民要想行使委托人監(jiān)管權必須通過一系列的委托關系才能實現(xiàn)，這就在一定程度上降低了對國企高管監(jiān)管的效率，增加了對國企高管監(jiān)督的成本，國企高管利用自己掌握的信息優(yōu)勢，有條件也有可能做出損害全體公眾的腐敗行為，從而最終導致委托—關系的失靈。這種失靈表現(xiàn)為以下兩個方面：
1.公眾監(jiān)督缺失導致委托—關系失靈。假設對國企監(jiān)督委托失靈造成的損失為D，公眾總數(shù)為m，則平均每個個體的損失為D/m，某個公民P因監(jiān)督成功而獲得的額外補償為Rp，而為之付出的成本為Cp，那么作為“經(jīng)濟人”的該公民行使監(jiān)督權要滿足如下條件：D/m+Rp-Cp>0；事實上，在我國國企委托體系中，CP>>D/m+Rp，普通公眾為監(jiān)管付出的成本是非常之高的，最終導致監(jiān)管缺失，腐敗泛濫，委托—關系失靈。
2.信息不對等條件下導致委托—關系失靈。假設國企高管不腐敗的獲利水平為C，腐敗后獲利水平位C1，腐敗成功的概率為P1，腐敗被發(fā)現(xiàn)后被懲罰的水平為C2，腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率為P2，那么根據(jù)國企高管經(jīng)濟人的“特征”，其腐敗期望達到的結果是：C+C1P1-C2P2>C,換算后得：C1P1>C2P2；可見，國企高管期望自己的腐敗行為被處罰的程度較輕且處罰概率較小，腐敗行為獲利程度較多且成功概率較高，即C1P1>C2P2；而這一條件實現(xiàn)的前提就是國企高管比公眾掌握更多的信息優(yōu)勢，信息正是其能夠腐敗的資源所在。因此，根據(jù)委托—理論，要減少國企高管腐敗，一是要降低公眾反腐敗的成本；二是要減少國企高管所掌握的信息優(yōu)勢。
（三）國企腐敗的尋租理論
公共經(jīng)濟學認為，公共部門負責人利用“非生產(chǎn)性手段”為自己獲取經(jīng)濟利益的行為就是尋租?！胺巧a(chǎn)性手段”不是去創(chuàng)造新的財富，而是把別人創(chuàng)造的財富以某種技術性手段占有。經(jīng)濟學者賀衛(wèi)在其《尋租經(jīng)濟學》將政府官員創(chuàng)租活動分為三大類：無意創(chuàng)租、被動創(chuàng)租和主動創(chuàng)租。與政府同屬公共部門的國企相對應的創(chuàng)租活動也可以按此標準劃分，一是公益掩蓋下的尋租機會；二是職務帶來的尋租機會；三是人為設置尋租機會。國家出于增進社會福利的目的，讓壟斷型國企無償占用了很多公共資源，其他企業(yè)可能通過給國企或其高管支付租金的形式取得資源并獲利。比如中鹽公司的鹽業(yè)生產(chǎn)配額權，中石油的油田開采權，鐵道部高鐵招標權等。國企高管職位的優(yōu)勢，讓他成為尋租市場的寵兒，很多利益集團想方設法地去接近拉攏他，最終很可能導致他接受利益集團的租金，從而為利益集團服務。如中石油腐敗窩案，是將國有優(yōu)質油田資產(chǎn)賤賣給私企。當前面兩種情況不能滿足國企腐敗高管的胃口時，他可能會人為制造租金，以利益交換為誘餌讓別的企業(yè)給其上供，甚至有意提出某項損害該企業(yè)利益的政策或規(guī)定，以迫使企業(yè)讓渡給部分既得利益給他。減少國企高管的三類尋租機會，只有建立公開、透明、公正的內(nèi)部運行制度，強化權力制衡與約束機制，才能抑制尋租機會的產(chǎn)生。
（四）國企腐敗的新制度經(jīng)濟學理論
新制度經(jīng)濟學是將制度作為研究對象的經(jīng)濟學分支，這里的制度不僅僅是社會經(jīng)濟生活的游戲規(guī)則，更是一種無形的具有排他性的“公共用品”，或是法律制度，或是規(guī)則規(guī)范，或是社會習俗。近年來，新制度經(jīng)濟學研究領域逐漸擴展，使得“制度”因素逐步和公共經(jīng)濟學接軌，兩者有很大的重合研究領域。新制度經(jīng)濟學認為制度分為兩大類：一是宏觀制度框架和在此基礎上建立的具體制度，從經(jīng)濟學角度來看，是為解決行政權和產(chǎn)權關系而產(chǎn)生的，稱為正式制度。二是文化傳統(tǒng)、習俗、道德規(guī)范等，被稱為非正式制度。以國企為例，當正式制度規(guī)范后，國企擁有的的社會資源的分配是靠產(chǎn)權來決定的，這樣就會形成一個尋利的機制，各方遵循相應規(guī)則各取所需。當正式制度規(guī)范以前，社會資源的分配是靠國企行政權來分配的，國企高管利用制度漏洞可能將社會資源用于私利，最終導致腐敗。在我國這樣重視人倫關系的傳統(tǒng)社會中，人情關系網(wǎng)成員之間盛行的禮尚往來也屬于非正式制度的一部分，這種人情關系一旦運用于權錢交易，加之正式制度的不完善，則會產(chǎn)生大面積腐敗。因此，從制度經(jīng)濟學的角度來分析，國企腐敗產(chǎn)生的根源是制度不規(guī)范、產(chǎn)權不明晰導致的人情關系腐敗。目前我國國企運行的宏觀制度框架已經(jīng)基本確立，當務之急是建立國企運行的具體制度安排，以實現(xiàn)產(chǎn)權的歸屬和價值認定。
二、國企腐敗治理機制研究
通過上面的公共經(jīng)濟學腐敗機制分析，我們可以找到治理國企腐敗的路徑如下：國企腐敗治理的6點具體措施，其本質都是制度方面的完善、制衡和監(jiān)督，但制度的改進豈是短期內(nèi)能實現(xiàn)的。本文認為，國企行政管理機制和政府部門高度相似，國企高管亦官亦商的身份，其監(jiān)管難度比政府官員還要大，必須從國企內(nèi)部和外部同時入手，才能起到真正威懾作用。國企內(nèi)部要建立“精英職業(yè)經(jīng)理人”制度，主要是理順國企內(nèi)部的權力分配，確保實現(xiàn)國企的戰(zhàn)略目標。國企外部要建立人大常委會為監(jiān)督機構的“國企收入和支出預算管理”制度，確保國有企業(yè)合理開支，穩(wěn)定收入。
（一）治理國企腐敗的“精英職業(yè)經(jīng)理人”制度說明
精英職業(yè)經(jīng)理人是國企的首要行政負責人和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具體實施負責人。他與普通經(jīng)理人最大的不同是，精英職業(yè)經(jīng)理人必須經(jīng)過嚴格的考核，由人大常委會選舉產(chǎn)生，他具有如下特征：
1.精英職業(yè)經(jīng)理人擁有國企內(nèi)部最高的人事權，可以決定整個國企領導機構的人事任免權，他可按照自己的意愿組建自己的領導班子。
2.精英職業(yè)經(jīng)理人需從社會上招聘，有一定任期，要由人大常委會負責組織招聘，通過公開的選拔程序挑選出來的。
3.精英職業(yè)經(jīng)理人和他的整個領導班子沒有財務管理使用支配權限，所有支出和收入都要通過預算管理制度預先制定。
4.如果支出預算超出或收入預算減少，精英職業(yè)經(jīng)理人必須接受人大常委會質詢，取得諒解后，才可更改預算計劃。
5.精英職業(yè)經(jīng)理人，與人大常委會簽訂聘用合同，采用和風險匹配的年薪制，只有完成了預定目標才可能拿到全額薪金。否則要根據(jù)合同執(zhí)行情況，予以扣減甚至清零。
6.精英職業(yè)經(jīng)理人必須接受人大常委會的管理，定期接受人大常委會的檢查監(jiān)督。如有貪腐行為，必將受到追究，嚴重的會導致精英職業(yè)經(jīng)理人傾家蕩產(chǎn)，身敗名裂。其領導班子其他成員發(fā)現(xiàn)貪腐行為的，精英職業(yè)經(jīng)理人是第一責任人。通過這樣的制度安排，精英職業(yè)經(jīng)理人需擔負起企業(yè)發(fā)展的大任，他絕對不能接受腐敗在他掌控的體系內(nèi)蔓延，因為那樣會直接侵害其利益。精英職業(yè)經(jīng)理人會根據(jù)自己的經(jīng)驗和能力，在組織體系內(nèi)建立完善的組織管理體系，盡量避免腐敗發(fā)生，同時建立一套適合的激勵機制，鼓勵領導班子和全體員工用合規(guī)合法的方式為達成共同目標而奮斗。精英職業(yè)經(jīng)理人的落實可以實現(xiàn)國企腐敗治理具體措施中的1、2和5。
（二）治理國企腐敗的“國企收入和支出預算”管理制度說明
1.人大常委會是“國企收入和支出預算”管理制度的制定者和組織者，因為人大常委會是公眾選出的常設機構。而國企資產(chǎn)是公眾的共同財產(chǎn)。因此人大常委會必須擔當此責任。
2.人大常委會還要建立與“國企收入和支出預算管理”制度相適應的國企領導監(jiān)督權，包括行政不作為，行政亂作為，貪腐行為等。
3.包括國企員工在內(nèi)的全體公眾都有權通過人大常委會質詢精英職業(yè)經(jīng)理人及其團隊的預算完成情況及人事權問題，其質詢方式多種多樣，比如網(wǎng)站、微信等舉報成本低的方式，確保公眾少花費時間和金錢，在制度框架內(nèi)要求限期答復。
4.人大常委會要組建自己的智囊團隊，涉及到重組破產(chǎn)、產(chǎn)權交易、資產(chǎn)評估、物質采購、招標投標、投資決策等重大事項和專業(yè)領域，必須聽取智囊團隊的專業(yè)性建議，以便對國企收入和支出預算合理性作出正確的判斷。
5.精英職業(yè)經(jīng)理人要定期給出國企收入和支出預算報告，該報告需通過人大常委會的表決，多數(shù)贊成后才能獲得通過。為保證投票的公正性，具有投票權的人大常委會代表是臨時組成的，并在投票前夕公布。投票甚至可以通過網(wǎng)絡進行，確保異地代表行使權力。投票后，投票代表信息個人要立即公布，并接受監(jiān)督，以保證投票的公正性，精英職業(yè)經(jīng)理人和人大常委會都可以對投票的結果舉行聽證，投票代表也必須當場對精英職業(yè)經(jīng)理人的質疑作出直接或書面回應。
6.國企收入和支出預算報告必須以公開、公正、權威的方式面對公眾，以便全體公眾對報告具體事情進行監(jiān)督。
7.人大常委會要對國企的治理機制提出自己的改進建議，確保建立完善的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，避免出現(xiàn)獨斷專行的的精英職業(yè)經(jīng)理人。
8.人大常委會要組建產(chǎn)權認定機構，確保國有資產(chǎn)不被賤賣和保值增值。通過人大常委會審核國企收入和支出預算報告的方式，能夠控制國企的過度支出，同時國企收入一旦與預算不符合，可立即啟動調(diào)查程序，精英職業(yè)經(jīng)理人必須作解釋說明。另外，由于信息披露充分和層級減少降低了監(jiān)督成本，公眾的監(jiān)督也極大限制了精英職業(yè)經(jīng)理人的貪腐動力。精英職業(yè)經(jīng)理人的落實可以實現(xiàn)國企腐敗治理具體措施中的1、2、3、4和6。
三、結論
治理國企腐敗可從多個角度入手，如思想道德教育，對清廉者在政治仕途方面的補償?shù)鹊?，本文僅從公共經(jīng)濟學的角度探討如何治理腐敗，提出了精英職業(yè)經(jīng)理人的治理機制，并對國企收入和支出預算制度的實施提出了相對完整的方案。如果上述兩點能夠得到很好地貫徹執(zhí)行，必將對抑制國企腐敗起到立竿見影的效果。但是必須看到，國企腐敗是我國當前一些公共部門腐敗的一個縮影，必須和政府官員腐敗一起加以綜合治理，才能起到標本兼治的效果。
作者：李金見 任偉瑋 李琛 單位：中共臺州市黃巖區(qū)委黨校 浙江師范大學法政學院 國網(wǎng)浙江樂清市供電公司
一、公共管理經(jīng)濟管理公共性的偏失現(xiàn)象分析
我國人民民主專政的社會主義國家，注重國家制度建設充分遵循以人為本的發(fā)展理念。在公共經(jīng)濟管理公共性的發(fā)揮問題上，基于民主關注度的問題存在偏失。在一定意義上對定的民主參與制度，實際操作過程中仍舊執(zhí)行政府職能的專治政策。忽視人民民主監(jiān)督管理作用的發(fā)揮，經(jīng)濟管理的公共性不具存在價值。民主制度建設的相對不完善，導致相關民主監(jiān)理綜測得不到有效的落實。經(jīng)濟管理體制的公共性是民主參與形式的直接體現(xiàn)，這個方面的漏洞導致實施工作存在理念上的偏失。
二、公共經(jīng)濟管理公共性的矯正策略探究
1.完善政府職能的主體作用下的工作開展
針對上述偏失現(xiàn)象的分析，積極制定相關的矯正措施迫在眉睫。首先，我國政府要加強對公共經(jīng)濟管理公共性的作用意義認知，樹立正確的工作原則和工作態(tài)度。堅持注重效率和過程的和諧統(tǒng)一。促進公共經(jīng)濟管理過程的嚴謹性，完善民主監(jiān)督管理機制。堅決杜絕以注重工作效率的主體功能的實現(xiàn)，從而忽視核心價值觀的現(xiàn)象發(fā)生。再者，確定經(jīng)濟管理制度下的服務對象定位，實現(xiàn)管理工作的公共利益最大化。充分的為公共群體意識著想，才是有效實現(xiàn)公共性能發(fā)揮的有力實現(xiàn)途徑。除此之外，政府部門要加大力度進行工作人員內(nèi)部隊伍建設，嚴格要求工作人員的業(yè)務水平和職業(yè)道德素養(yǎng)，從根源上保障公共經(jīng)濟管理制度的的有效實施。在必要條件下，對工作人員進行責任分工，制定相關的工作管理政策和工作原則上的書面規(guī)定制度，運用不可變動的管理形式，約束管理人員的工作態(tài)度。
2.注重民主參與意識的實踐作用，完善評價監(jiān)管機制
公共性質是公共管理制度工作開展的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟良性發(fā)展的有力實現(xiàn)途徑。建立健全的民主監(jiān)督管理機制極具必要性，它可以有效的提高公共經(jīng)濟的運營功能。建立完善的公共經(jīng)濟管理評價機制，構建民眾意見反饋工作機制，完善民眾的參與性能。人民群眾通過運用適當?shù)谋O(jiān)督管理模式對公共經(jīng)濟管理進行公開、合理性的監(jiān)督評價，對工作過程和經(jīng)濟運行情況做嚴格的考核評估。公共經(jīng)濟管理的績效考核制度，可以促使工作人員的工作效率信息有效反饋。根據(jù)返回的信息材料，及時制定相關的矯正措施完善工作模式。強化公共性意識，倡導人民參與公共經(jīng)濟管理的平等性，通過自身的功能作用有效實現(xiàn)公共性價值觀。
三、結語
綜上所述，通過對公共經(jīng)濟管理制度的偏失與矯正問題的分析得知：公共經(jīng)濟管理的公共性問題是其發(fā)展過程中的重要內(nèi)容之一。根據(jù)對公共經(jīng)濟管理模式下出現(xiàn)的偏失問題進行合理、科學的判斷，分析其表現(xiàn)形式。根據(jù)存在的基礎性問題對公共經(jīng)濟管理制度制定相對應的矯正措施，以此來提高我國公共經(jīng)濟管理工作的高質量要求。進一步對政府的主體職能進行明確、對公民的公平參與制度進行完善、強化公共性參與意識教育、制定相關的經(jīng)濟管理制度績效考核工作等內(nèi)容。充分實現(xiàn)公共性在公共經(jīng)濟管理制度中的功能作用，促進社會主義市場經(jīng)濟的平穩(wěn)快速運行。
作者：王帆 單位：河南交通職業(yè)技術學院
民生一詞最早源于《佐傳?宣公十二年》，里面提出“民生在勤，勤則不匱”。現(xiàn)代民生指的是民眾的基本生存及生活情況，以及民眾的根本發(fā)展能力、根本發(fā)展機會及根本權益等。民生問題一直是黨與政府所要面對的首要問題，同時也是當前最緊迫的任務。改善民生不但同人民的生活水平及基本權利有著密切的關聯(lián)，同時還影響著社會的繁榮與國家的穩(wěn)定，所以在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上將民生工作作為當今政府工作的第一任務。政府在進行公共管理工作時擔負著提供公共服務、擬定管理條例等職責，在改善民生方面起著關鍵性的作用。本文簡要探討了加強公共經(jīng)濟管理同改善民生之間的關系，供相關人士參考。
一、公共經(jīng)濟管理工作對改善民生的重要性
我國進行公共經(jīng)濟的管理工作宗旨在于保證民眾的基本權利及基本收益，確保公平公正地分配資源。在開展公共經(jīng)濟管理工作時，應全面展現(xiàn)市場對資源調(diào)配的作用，另外，進行公共經(jīng)濟管理的部門還要對全體社會成員負責，全面掌握及合理利用相應的資源及權利。在對公共事務進行管理，為民眾提供服務時，要確保資源合理分配，管理規(guī)范，更好地實現(xiàn)改善民生的任務。現(xiàn)如今，人們普遍具備較強的民生意識，這對于進行公共經(jīng)濟管理工作奠定了較好的基礎，有利于推動經(jīng)濟管理的進一步發(fā)展。伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民眾生活水平的逐步提升，民生的范圍得到了進一步的擴展，不僅包含基礎的生存條件，同時還包含公共衛(wèi)生、社會保障、教育、公共服務等內(nèi)容。做好公共經(jīng)濟管理工作，必須將改善民生落到實處，使社會資源都能夠得到公平合理分配，維護廣大民眾的基本利益和保持社會穩(wěn)定。對此，政府相關部門應制定科學的預算體系，增強資金使用率，創(chuàng)建全面的監(jiān)督機構，確保收入合法，從而更好地為民眾服務。
二、加強公共經(jīng)濟管理同改善民生之間的關系
公共經(jīng)濟管理工作是我國社會經(jīng)濟的基礎保障，對人們的基本生活具有重大影響，改善民眾的基本生活就是改善民生的重點內(nèi)容。要想加強公共經(jīng)濟管理，改善民生，應就二者之間的關系進行全面分析。
（一）加強公共經(jīng)濟管理同改善民生間協(xié)調(diào)的關系
假如在公共經(jīng)濟的管理工作開展過程中沒有清晰的責任主體，就可能造成相關負責人濫用職權，縮減公共部門的財政收益，讓公共經(jīng)濟資源不能合理、平等地分配。因此，在進行公共經(jīng)濟的管理工作時，應全面應用市場的調(diào)節(jié)功能，創(chuàng)建科學方法對市場公共資源進行分配。另外，為了確保公共資源能夠高效運轉，還應創(chuàng)建相應的市場體制，提高經(jīng)濟管理部門的資金利用率，防止因部門人員徇私舞弊而出現(xiàn)的問題，更好地為改善民生服務。
(二)加強公共經(jīng)濟管理同改善民生間影響的關系
伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們生活水平的逐步提高，民眾對生存的基本需求得到了滿足，與此同時，民眾對衛(wèi)生、醫(yī)療、體育、教育等方面的要求也在不斷提高，公共經(jīng)濟資源可以為人們提供的服務及商品出現(xiàn)了緊缺情況。因此，假如公共經(jīng)濟的管理服務人員工作效率較低，就會對公共管理效率及財政效率造成直接影響，嚴重的甚至會影響到公共資源的補給。如果人們在公共商品及服務無法得到滿足時，就可能出現(xiàn)負面的輿論及危害，進而影響公共經(jīng)濟管理部門的信譽度。因此，相關管理部門及人員應正確認識公共經(jīng)濟管理的重要性，加強公共經(jīng)濟管理工作，提高效率，確保把民眾的需求落實到位。
(三)加強公共經(jīng)濟管理同改善民生間保障的關系
我國現(xiàn)今的社會保障、醫(yī)療保障及教育等民生工作一般是由政府出資來補助，例如：減免稅收、提供津貼補助等。這些工作的服務同公共管理的資金支出有著密切的關聯(lián)。一方面，公共經(jīng)濟的管理部門可以對管理標準不斷進行完善，通過提高預算支出等方法對市場形成刺激，另一方面，可以激勵私人企業(yè)參與到公共服務及產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，從而保證人們對公共產(chǎn)品的需求得到滿足。然而，僅利用刺激市場的方法并不能全面提高公共產(chǎn)品的配置，由于市場在分配資源時存在盲目性及功利性的特征，這種特征極有可能導致公共資源分配出現(xiàn)矛盾，所以相關部門應加強對市場分配資源的管理工作，確保商品供給數(shù)量充實，分配平等，對盲目性導致的隱患及時進行處理，保證分配資源的合理性及公平性，將改善民生落到實處，真正為民眾做實事，謀福利。
(四)創(chuàng)建全面的公共經(jīng)濟管理標準
我國政府要想加強對公共經(jīng)濟的管理工作，首先就應創(chuàng)建規(guī)范、全面的管理標準，將現(xiàn)存的管理制度進行優(yōu)化，科學調(diào)整財政支出的方法，降低非公共經(jīng)濟支出。此外，相關部門應把工作的重點投入到處理當前同民眾息息相關的醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、教育等方面上，重點關注民生領域，提高公共產(chǎn)品的質量及利用率，切實做好改善民生的工作。
(五)將公共經(jīng)濟的管理工作同法制化相連接
常言道“無規(guī)矩，無以成方圓”。我國是一個法制化國家，法律是一個國家的根本，是維護國家穩(wěn)定發(fā)展的保障，在進行公共經(jīng)濟的管理工作時，也需要同相關法律相連接。公共管理人員可以說是公眾的人，這種的方法把工作人員的自身同相關權利連接在一起，因此，公共經(jīng)濟的管理人員應切實為民眾做事，對民眾負責。在進行公共經(jīng)濟的管理工作時，首先要樹立正確的誠信觀念，把誠信的確立同法制化進行聯(lián)系，利用對經(jīng)濟管理工作的法制化標準，保證工作能夠全面、順利開展，同時也讓整個管理過程有法可依。其次，在開展經(jīng)濟管理工作時，應堅持法制觀念，確保改善民生工作的合理性及公平性，為改善民生提供法律基礎，更好地滿足百姓的需求，為民眾服務。
三、總結
總而言之，改善民生是我黨及人民現(xiàn)今最為關注的事情。伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民生觀念所包含的范圍也逐漸增加，公共經(jīng)濟管理也應緊跟時代步伐，不斷進行調(diào)整，想民眾之所想，確保公共服務同公共補給不發(fā)生間斷。另外，相關部門還應增強管理人員的道德素養(yǎng)及法律常識，進而不斷增強公共經(jīng)濟管理工作的水平。政府在進行公共經(jīng)濟管理時應做到公平、公正、公開，對相關標準進行完善，確保將改善民生工作落實到位。由此可見，對加強公共經(jīng)濟管理與改善民生的關系進行探討是值得相關工作人員深入思考的問題。
作者：李崢鈺 單位：天津渤海職業(yè)技術學院
一中國城鄉(xiāng)幼兒教育非均衡的公共經(jīng)濟分析
1城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構下的社會發(fā)展
不均衡隨著現(xiàn)代化進程的持續(xù)加速，二元化經(jīng)濟基礎下導致教育的城鄉(xiāng)二元分化，集中體現(xiàn)在二者難以接受同等優(yōu)質學前教育。相對于農(nóng)村學前教育狀況而言，城市區(qū)域的財政支持、辦學條件、師資力量等都明顯處于優(yōu)勢地位。同時，城鄉(xiāng)幼兒教育水準的不均等帶來其個體發(fā)展的鴻溝，間接導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距日益增多。
2教育政策中的“城市偏向性”
城鄉(xiāng)幼兒教育差距的根源就是二者對公共資源占有的不均衡性,公共資源由位于城市的政府部門進行分配?！俺鞘衅颉钡墓步逃咭l(fā)了城鄉(xiāng)幼兒教育財政注入的巨大反差，城市幼兒教育在公共資金的支持下快速發(fā)展,農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展卻受各方面因素掣肘停滯不前。以教師待遇為例，城市幼教積極落實其教師地位和待遇，實行資格準入制，幼師在進修培訓、評選先進、專業(yè)技術職務評聘、工資等方面與小學教師同等待遇；農(nóng)村幼教則大多數(shù)無編制，非在編教職工的工資基本依靠收取保教費來解決。遼寧省調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，160%的農(nóng)村幼師月工資在300元以下，37.22%的幼教月工資在301—500元之間，非在編幼師中高達983%享受不到社會保險，農(nóng)村幼師的待遇得不到保障。
3幼兒教育屬性的界定與公共產(chǎn)品
供給原則相悖幼兒教育具有一定的私人產(chǎn)品的排他性和競爭性，決定了它可以由市場來提供；與此同時它又具有一定的非排他性和非競爭性，政府應該給予大力的支持并保證其健康發(fā)展。此外幼兒教育還存在利益外溢性，高質量幼兒教育的消費者還會回益與社會。2012年中國人口普查結果顯示，鄉(xiāng)村人口為64222萬人，占全國人口的47.43%。據(jù)此估算農(nóng)村幼兒總數(shù)占全國幼兒的50%以上，形成大量幼兒教育的需求群體。當前農(nóng)民工子女隨父母進城的僅占總數(shù)的20%-30%[3]，留守兒童的適齡需求數(shù)量巨大，農(nóng)村地區(qū)應該有更多的公辦園來滿足民眾的需求。雖然農(nóng)村幼兒園的數(shù)量不斷增加，2012年累計63091所。但是從辦園主體來看，27%由主辦教育部門、10%由村集辦，2%由事業(yè)單位主辦，超過半數(shù)（61%）屬于民辦園，辦園機構比較復雜，對幼兒教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展帶來消極影響。
4農(nóng)民自身經(jīng)濟困頓與教育公共選擇的缺失
我國農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)民是農(nóng)村幼兒教育的事實承擔者。對大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，收入水平不高仍是其子女入園的主要障礙。2012年中國農(nóng)村人均居民純收入7917元，其中工資性收入同比增長16.3%，家庭經(jīng)營純收入增長9.7%，財產(chǎn)性收入增長9.0%，轉移性收入增長21.9%?，農(nóng)村家庭用于子女上學的費用寥寥無幾。
二公共經(jīng)濟視角下促進城鄉(xiāng)幼兒教育均等化的對策
1重塑公共經(jīng)濟理念
均衡配置幼教資源現(xiàn)階段中國努力建設公共服務型政府，必須將有限的經(jīng)費進行城鄉(xiāng)分配的合理化，充分考慮到補償性公平，對農(nóng)村幼兒教育實行傾斜化政策。一方面中央、省級政府加強對農(nóng)村學前教育轉移支付的力度，另一方面加大縣級財政在該項目上的投入，以有效解決農(nóng)村幼兒教育發(fā)展所面臨的經(jīng)費問題。實現(xiàn)真正意義上的投入公平，不斷完善縣、鄉(xiāng)、村的幼兒園網(wǎng)絡，擴大農(nóng)村公立幼兒園的覆蓋面，重點關注農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡，將普惠的陽光灑向最需要的地方。
2明確政府職責
完善相關監(jiān)管制度政府在幼兒教育監(jiān)管的過程當中，必須明確自身職責。首先公共部門要對生均占地面積嚴重不足的幼兒園應監(jiān)管改建，對園舍條件不符合規(guī)定的村辦園進行改造，嚴格把持幼兒園招生人數(shù)以適應生均活動需求；其次必須依照實際情況合理調(diào)配物資配置，改善農(nóng)村地區(qū)的辦園條件；再次以中小學校園布局調(diào)整為機遇，針對偏遠農(nóng)村地區(qū)，重新配置教育資源，調(diào)整出部分閑置學校用于開辦幼兒園，以此來改善農(nóng)村幼兒園資源缺乏的困境。
3發(fā)揮社會力量
供給主體多元化政府要加強對參與提供學前教育服務的民辦幼兒園資質的鑒定，合理運用獎勵機制以及契約機制讓幼兒園在競爭中不斷提升自己的教育質量。通過招標活動選擇最合適的教育中介組織提供服務，擴充農(nóng)村幼兒教育的優(yōu)質資源，減小城鄉(xiāng)幼兒教育的差距，讓農(nóng)村適齡幼兒在有學上的基礎上，保證所受教育的質量。
4渠道多樣化
強化農(nóng)村師資隊伍建設要提升農(nóng)村幼兒教育的質量，就必須提高農(nóng)村幼師的專業(yè)水平和專業(yè)素質。首先要明確農(nóng)村幼師的身份與地位，向農(nóng)村地區(qū)給予適當?shù)恼邇A斜，注重提高農(nóng)村學前教師待遇，確保農(nóng)村幼師隊伍穩(wěn)定。其次保證農(nóng)村幼兒教師的數(shù)量需求，將農(nóng)村幼兒園師生比維持在合理的范圍內(nèi)，緩解幼兒享受優(yōu)質教育機會公平矛盾，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育“均衡、公平”的目標。再次改善農(nóng)村幼兒教師專業(yè)素質和能力，提高對農(nóng)村幼師甄選、聘用的資質要求，提升農(nóng)村幼師的專業(yè)水準，通過多元化培訓提高其專業(yè)水平和素質。
三結語
黨的十八大提出了辦好幼兒教育的明確要求，辦好幼兒教育成為當前和今后一段時期我國教育發(fā)展的重要的目標任務。從我國目前幼兒教育的狀況來看,在堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)幼兒教育共同發(fā)展原則的基礎上，要解決城鄉(xiāng)幼兒園的經(jīng)費投入、辦園條件、師資隊伍建設等差距問題，調(diào)控各項資源配置傾向農(nóng)村幼兒教育，加強農(nóng)村幼師隊伍的建設，強化農(nóng)村幼兒園的監(jiān)管力度，縮減城鄉(xiāng)幼兒教育鴻溝，促進中國幼兒教育事業(yè)健康發(fā)展。
作者：尹季寧儲節(jié)旺單位：安徽大學管理學院安徽大學圖書館
一、問題的提出
關于征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾這個問題，它產(chǎn)生的根本原因是什么？農(nóng)用地是公共產(chǎn)品嗎？如果是，那它的服務主體是誰？如果當?shù)卣_實侵犯了農(nóng)民的利益，那么，解決方案又是什么？
二、問題的性質及分析
在征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾的問題根本是土地的產(chǎn)權不明。按土地用途分類，可分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，在這個問題中，我們討論的主體是農(nóng)用地。那農(nóng)用地是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品是具有非競爭性的，即一部分人對這個產(chǎn)品的消費不會影響其他人消費，而政府征地的時候影響了農(nóng)民，所以它到底是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品的定義：在一定的制度條件下，技術水平條件下，如果產(chǎn)品的產(chǎn)權經(jīng)濟成本（包括界定成本，交易成本，保護成本）這些大于產(chǎn)權經(jīng)濟收益的時候，這個產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。農(nóng)用地的制度條件就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，它的界定成本是相關法律規(guī)定的實施以及農(nóng)民與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織簽訂的協(xié)議或合同，那么，農(nóng)用地的產(chǎn)權歸農(nóng)民集體所有，其承包經(jīng)營權和使用權歸農(nóng)民，農(nóng)用地的服務主體是農(nóng)民集體，交易成本是農(nóng)民耕地所需的直接費用和間接費用（包括時間成本和人力成本）以及承包費（家庭承包不用交納），保護成本是相關部門監(jiān)管人員的工資以及農(nóng)民在農(nóng)用地設置保護設施的費用。按照這樣的定義來說的話，農(nóng)用地是屬于公共產(chǎn)品的。公共產(chǎn)品是根據(jù)產(chǎn)品本身邊界線來確定，與它的提供方式還有需求狀態(tài)無關，雖然外部人員對農(nóng)用地也有一定的需求，但農(nóng)用地提供的主體還是農(nóng)民集體。那為什么它的服務主體是農(nóng)民集體？既然公共產(chǎn)品是具有外部性、非排他性、非競爭性的，也就是說一部分人對農(nóng)用地的消費不會影響另一些人的消費，那為什么還有外部人員和農(nóng)民集體之分，為什么主體會是農(nóng)民集體？
因為公共產(chǎn)品的提供方式可以是集體的或個人的，消費方式可以是集體的也可以是個人的，在這個問題上，因為農(nóng)民簽訂了協(xié)議并付出交易成本，所以農(nóng)用地的消費主體是農(nóng)民這個集體的，與外部性無關。農(nóng)民有權使用協(xié)議中的農(nóng)用地，即使農(nóng)用地與外部人員的利益是相關的，它的服務主體依舊是農(nóng)民。況且，任何公共產(chǎn)品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農(nóng)用地是農(nóng)民這個群體的前提條件下屬于公共產(chǎn)品，可當外部人員參與時，就失去了公共產(chǎn)品的意義。如果外部人員在法律之外強行征用土地或換取農(nóng)用地承包經(jīng)營權，那對于農(nóng)民這個弱勢群體來說是不公平的。公共產(chǎn)品具有非競爭性，有些地方政府搞發(fā)展搞建設于是就想把農(nóng)用地承包給開發(fā)商，而農(nóng)民也要靠土地生存，就產(chǎn)生了競爭，而這是農(nóng)用地先來后到的原則，不能因為有權力就不嚴格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農(nóng)用地在一定的前提條件下是公共產(chǎn)品，就像公眾認為風景區(qū)是公共產(chǎn)品，但是五一長假的時候旅游的人那么多，同樣有競爭，這兩個是同樣性質的問題。對于農(nóng)用地，農(nóng)民還有外部人員的目標函數(shù)是不一樣的，農(nóng)民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實現(xiàn)收益更高，而且，各自的生存經(jīng)驗即生產(chǎn)函數(shù)不一樣，農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)只有耕作這一條途徑，而外來人員的生產(chǎn)函數(shù)不只是耕地這么簡單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農(nóng)用地。為了生存，作為農(nóng)用地最迫切需求者的農(nóng)民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產(chǎn)生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農(nóng)用地的時候，原本對這些農(nóng)用地享有使用權的農(nóng)民并不能拿到相應的補償。況且我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”“、政府定價”的辦法確定征地補償標準。對農(nóng)民來說，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時候農(nóng)民得到的只是一點補償。既然農(nóng)民對農(nóng)用地享有權利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會出現(xiàn)外部人員堂而皇之的強行征地的事件？一方面是產(chǎn)權邊界界定困難，農(nóng)用地是開放性場所，他們進出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無忌憚，管理者的目標應該是維護農(nóng)民的利益，可他的手段卻是走個形式而已，并沒有真正考慮到農(nóng)民的利益，手段和目標的不一致才會出現(xiàn)問題。所以，通過分析可得，農(nóng)民是農(nóng)用地的利益相關者，可是為什么政府沒有征求農(nóng)民的意見輕易地把耕地征走，甚至有時候地方政府可以擁有警力來強制性地征土地呢？決策人、經(jīng)濟人與利益主體的一致性是經(jīng)濟活動有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問題的利益相關人和決策人之間是否一致，很多時候，經(jīng)濟問題爭論的偏差就是從這個不一致開始的。而在使用農(nóng)用地這個問題上，決策人（政府）和利益相關者（農(nóng)民）是一致的，由于最終做出的決策和農(nóng)民的目標是一致的（付出交易成本獲得農(nóng)用地使用權）所以沒有產(chǎn)生沖突。但現(xiàn)在，問題是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟來和農(nóng)民爭地時，就影響了農(nóng)民的生存目標，而且只有農(nóng)用地轉為了建設用地，政府才有權力對其征收。
還有明明有其他地方尚未開發(fā)，為什么要選擇農(nóng)用地呢？首先是成本問題，農(nóng)用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。而且政府缺乏產(chǎn)權管理，不重視對產(chǎn)權的保護。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產(chǎn)權者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍，更何況農(nóng)民是弱勢群體。還有些地方政府用宅基地換房，承包地換社保，宅基地和承包地是農(nóng)民的合法財產(chǎn)權益，而社會保障是政府應該給農(nóng)民提供的公共服務，所以這樣是在制造新的不公平。一個人的計劃經(jīng)濟，兩個人的市場經(jīng)濟，三個人的公共經(jīng)濟，公共經(jīng)濟是集體主義問題，而集體主義會嚴重擴大公共產(chǎn)品的適應范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問題才這么復雜，公共經(jīng)濟的問題才這么難以界定與解決。
三、問題的解決
（一）從政府角度
1.充分利用開發(fā)區(qū)，節(jié)約土地資源。大量設立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費。
2.在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場去談判。政府征地進行補償時，應該最起碼不能讓農(nóng)民比現(xiàn)在生活質量低，應該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應當比一般居民生活質量要高。合理的補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。
3.加快城鎮(zhèn)化建設，城鎮(zhèn)化的進程是節(jié)約土地的，城鎮(zhèn)化會釋放出耕地，城鎮(zhèn)化的根本要求應該是城鄉(xiāng)一體化和公共服務均等化。城鎮(zhèn)化不是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，也不是簡單地讓農(nóng)民進城，集體建設用地應該大大節(jié)約，應該提高效率，管理者必須統(tǒng)籌好城與鄉(xiāng)的發(fā)展，讓人們在農(nóng)村也能平等地享受經(jīng)濟發(fā)展成果和社會公共服務。4.政府應從具體的市場行為中分離出來。當政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能越位，就容易產(chǎn)生問題。
（二）從農(nóng)民角度
1.轉變經(jīng)營思路和模式。從耕種到收割的主要環(huán)節(jié)，依靠服務公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結合起來，產(chǎn)生一種經(jīng)濟效益，以擴大服務的規(guī)模來彌補耕地規(guī)模的不足，解決很多問題。這一模式的特點就在于通過擴大服務規(guī)模來降低服務成本，提高效率。
2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益，即農(nóng)民可以直接和開發(fā)商談，是出租還是入股，還是以其他的形式參與經(jīng)營，有了自主選擇的權利。
作者：聶倩單位：河南大學