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導(dǎo)語：在地方金融監(jiān)管體制的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
王靜（1975-），女，中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系碩士研究生。
摘要：第三方網(wǎng)上支付平臺的構(gòu)建在暢通電子商務(wù)資金流的同時，也給金融監(jiān)管提出了新的課題。目前，我國對該領(lǐng)域的監(jiān)管幾乎處于“真空”狀態(tài)。本文在借鑒國際監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體國情，提出了我國對第三方網(wǎng)上支付平臺進(jìn)行金融監(jiān)管的策略選擇。
關(guān)鍵詞：第三方網(wǎng)上支付；新課題；金融監(jiān)管
中圖分類號：F832文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1428（2006）09-0040-03
所謂第三方網(wǎng)上支付平臺，是以支付公司為信用中介，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，通過整合多種銀行卡等卡基支付工具，或者借助新興的第三方網(wǎng)上支付工具(虛擬賬戶、虛擬貨幣)，為買賣雙方進(jìn)行交易資金的代管，支付指令的轉(zhuǎn)換，并提供增值服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)支付中介渠道。2005年，通過第三方支付平臺進(jìn)行的交易規(guī)模增長極其迅速，根據(jù)賽迪顧問的分析，包括網(wǎng)上支付和移動支付的第三方支付平臺交易規(guī)模達(dá)到179億元，比2004年增長79.9％。據(jù)iResearch預(yù)測，2007年中國第三方網(wǎng)上支付平臺市場規(guī)模將達(dá)215億元左右，占網(wǎng)上支付市場規(guī)模的比例將達(dá)36％左右。
一、第三方網(wǎng)上支付平臺提出的新課題
(一)從事資金吸儲并形成資金沉淀
1.據(jù)粗略估算，每天滯留在第三方平臺上的資金至少有數(shù)百萬元。根據(jù)目前的交易規(guī)則，支付金額可以在第三方支付平臺中停留3天至7天。這樣，平臺中隨時都有數(shù)以千萬的資金沉淀，利用結(jié)算周期的時間差，第三方支付公司將能取得一筆定期存款或短期存款的利息，這成為了某些公司利潤的主要來源。
2.第三方支付平臺中的大量資金沉淀，如缺乏有效的流動性管理，則可能存在資金安全，并可能引發(fā)支付風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。除支付寶等少數(shù)幾個支付平臺不直接經(jīng)手和管理來往資金，而是將其存在專用賬戶外，其他公司大多代行銀行職能，可直接支配交易款項(xiàng)，這就可能出現(xiàn)非法占用和挪用往來資金的現(xiàn)象。而前段時間上海一家小型第三方支付公司“卷款而逃”的案例更是敲響了警鐘。
(二)開立結(jié)算賬戶并提供支付結(jié)算服務(wù)，突破了特許經(jīng)營限制
根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(修正)第三條的規(guī)定，結(jié)算業(yè)務(wù)屬于商業(yè)銀行的中間業(yè)務(wù)必須經(jīng)過銀監(jiān)會的批準(zhǔn)才能從事。而第三方支付平臺顯然已突破了這種特許經(jīng)營限制，急需監(jiān)管部門出臺相應(yīng)的管理措施，規(guī)范業(yè)務(wù)范圍，消除“灰色地帶”。
(三)電子貨幣發(fā)行的合法性有待明確
在騰訊“財(cái)付通”支付平臺中，其發(fā)行的Q幣已扮演硬通貨的角色。眾所周知，只有央行才具有發(fā)行貨幣的權(quán)利。面對金融電子化的新形勢，盡早明確電子貨幣的發(fā)行權(quán)，有利于規(guī)范金融秩序。
(四)利用支付平臺的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動不斷出現(xiàn)，危害令人堪憂
1.由于網(wǎng)絡(luò)交易的匿名性、隱蔽性，第三方支付平臺很難辨別資金的真實(shí)來源和去向，使得資金的非法轉(zhuǎn)移、洗錢、賄賂、變相侵占國有資產(chǎn)、收受回扣、詐騙等活動有了可乘之機(jī)。
2.利用第三方支付平臺進(jìn)行信用卡套現(xiàn)，規(guī)避相關(guān)的利息費(fèi)用，無償占用銀行的信用資金。
3.為規(guī)避銀行匯劃手續(xù)費(fèi)，通過創(chuàng)建虛假交易(非真實(shí)交易)將資金從A的支付平臺賬戶轉(zhuǎn)至B銀行賬戶，再提取資金至指定銀行卡賬戶。
4.成為網(wǎng)絡(luò)賭博的又一渠道。尤其是最近2006年德國世界杯足球賽期間，可疑交易有上升趨勢。
5.利用目前工商、稅務(wù)的漏洞，企業(yè)以個人名義進(jìn)行交易，逃避稅收，形成稅收黑洞。
二、第三方網(wǎng)上支付平臺的國際監(jiān)管模式
(一)美國模式
美國對第三方網(wǎng)上支付平臺實(shí)行的是功能性監(jiān)管，即將監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易的過程，而不是從事第三方支付的機(jī)構(gòu)。美國采取的是多元化的監(jiān)管體制，分為聯(lián)邦層次和州層次兩個層面進(jìn)行監(jiān)管。但美國并沒有制定針對第三方網(wǎng)上支付平臺的專門法規(guī)條例，只是在現(xiàn)有的法規(guī)中尋求相關(guān)的監(jiān)管依據(jù)，或者對已有法規(guī)進(jìn)行增補(bǔ)。
首先，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)認(rèn)為第三方網(wǎng)上支付平臺上的滯留資金是負(fù)債，而不是聯(lián)邦銀行法中定義的存款，因此該平臺不是銀行或其他類型的存款機(jī)構(gòu)，不需獲得銀行業(yè)務(wù)許可證。該平臺只是貨幣轉(zhuǎn)賬企業(yè)或是貨幣服務(wù)企業(yè)(MSB)。但FDIC同時指出，各州監(jiān)管部門可依據(jù)本州法律，對第三方網(wǎng)上支付平臺開展的業(yè)務(wù)做出自己的定位。
其次，F(xiàn)DIC通過提供存款延伸保險(xiǎn)(Pass Through Insurance Coverage)實(shí)現(xiàn)對滯留資金的監(jiān)管。第三方網(wǎng)上支付平臺的留存資金需存放在FDIC保險(xiǎn)的銀行的無息賬戶中(Pooled Account)，每個用戶賬戶的保險(xiǎn)上限為10萬美元。
再次，依據(jù)美國在“9.11”事件后頒布的《愛國者法案》，第三方網(wǎng)上支付平臺作為貨幣服務(wù)企業(yè)，需要在美國財(cái)政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)注冊，接受聯(lián)邦和州兩級的反洗錢監(jiān)管，及時匯報(bào)可疑交易，記錄和保存所有交易。
最后，美國并沒有明確的電子貨幣概念，一般將儲值卡作為電子貨幣的代名詞。
(二)歐盟模式
歐盟規(guī)定網(wǎng)上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網(wǎng)上支付公司必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司(ELMIs)的執(zhí)照才能開展業(yè)務(wù)。實(shí)際上，歐盟對第三方網(wǎng)上支付公司的監(jiān)管是通過對電子貨幣的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的。該監(jiān)管的法律框架包括三個垂直指引：
第一個指引是2000年1月頒布的《電子簽名共同框架指引》，此項(xiàng)指引確認(rèn)了電子簽名的法律有效性和歐盟內(nèi)的通用性。
后兩個指引是同年頒布的《電子貨幣指引》和《電子貨幣機(jī)構(gòu)指引》，要求非銀行的電子支付服務(wù)商必須取得與金融部門有關(guān)的營業(yè)執(zhí)照(完全銀行業(yè)執(zhí)照、有限銀行業(yè)執(zhí)照和電子貨幣機(jī)構(gòu)執(zhí)照)，在中央銀行的賬戶留存大量資金，并將電子貨幣的發(fā)行限定在傳統(tǒng)的信用機(jī)構(gòu)和新型的受監(jiān)管的電子貨幣機(jī)構(gòu)。
美國和歐盟對電子貨幣的監(jiān)管有許多共同之處：需要執(zhí)照和審批，實(shí)行審慎的監(jiān)管，限制將客戶資金進(jìn)行投資，反洗錢等。
(三)亞洲模式
第三方網(wǎng)上支付平臺在亞洲的出現(xiàn)較歐美略晚，仍處于發(fā)展初期，但各國監(jiān)管當(dāng)局一直密切關(guān)注其發(fā)展，不斷調(diào)整相應(yīng)的監(jiān)管措施。新加坡在這方面是亞洲的“領(lǐng)頭羊”，早在1998年就頒布了《電子簽名法》。韓國在亞洲金融危機(jī)后成立了新的金融監(jiān)管委員會(FSC)，在1999年頒布《電子簽名法》。香港則在2000年頒布《電子交易法令》，給予電子交易中的電子紀(jì)錄和數(shù)字簽名與紙質(zhì)對應(yīng)物同等的法律地位，并增補(bǔ)了有關(guān)電子貨幣發(fā)行的法律。另外，香港金融管理局還采取了行業(yè)自律的監(jiān)管方式，收到了較好的效果。臺灣對網(wǎng)上支付中使用的電子支票的監(jiān)管給予了較多重視，頒布了《電子商務(wù)中的電子簽名法》、《議付工具法》、《從事電子支票交換的金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》以及《申請電子支票的標(biāo)準(zhǔn)合同》。但是,各國都沒有對第三方網(wǎng)上支付平臺制訂專門的監(jiān)管法規(guī)，相應(yīng)的監(jiān)管政策仍處在探索階段。
三、我國對第三方網(wǎng)上支付平臺監(jiān)管的策略選擇
(一)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管現(xiàn)狀
目前，我國還沒有專門針對第三方網(wǎng)上支付的法律法規(guī)，可以依據(jù)的只有“三個參考”，即一條法律、一條指引、一個辦法。
參考一：2005年4月1日起施行的《電子簽名法》規(guī)定可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力，從而在法律層面上規(guī)范了網(wǎng)上支付中的電子簽名行為。
參考二：同年的10月26日央行針對電子支付的首個行政規(guī)定――《電子支付指引（第一號）》正式實(shí)施。
參考三：2005年6月10日，中國人民銀行了《支付清算組織管理辦法》(征求意見稿)，對從事網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、業(yè)務(wù)開辦資質(zhì)、注冊資本金、審批程序、機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控以及組織人事等做出了相應(yīng)規(guī)定。
(二)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管原則
1.市場導(dǎo)向性監(jiān)管原則。是適應(yīng)市場的需求而產(chǎn)生的，監(jiān)管部門的監(jiān)管措施也應(yīng)立足于市場，使市場資源合理配置，避免以往脫離市場，一放就亂、一管就死的現(xiàn)象發(fā)生。
2.審慎有效性監(jiān)管原則。由于信息的不對稱性和外部性，市場存在著失靈。監(jiān)管部門應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情、人文背景，在對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管中尋找安全與效率的最佳均衡點(diǎn)，在監(jiān)管收益與成本的權(quán)衡中把握監(jiān)管力度。
3.鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管原則。金融監(jiān)管部門應(yīng)作第三方網(wǎng)上支付平臺發(fā)展的催化劑，避免不成熟的監(jiān)管措施阻礙“有益的革新和實(shí)驗(yàn)”，因此相關(guān)監(jiān)管政策不應(yīng)規(guī)定過細(xì)，要為未來的發(fā)展留有解釋的空間。
4.動態(tài)監(jiān)管原則。第三方網(wǎng)上支付平臺在我國還是新生事物，未來的發(fā)展存在諸多不確定性，監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)管，有彈性的監(jiān)管，分階段制訂監(jiān)管政策，“在發(fā)展中規(guī)范，以規(guī)范促進(jìn)發(fā)展”。
(三)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管建議
1.盡快明確第三方網(wǎng)上支付公司的法律身份。《支付清算組織管理辦法》(征求意見稿)提出第三方網(wǎng)上支付結(jié)算屬于支付清算組織提供的非銀行類金融業(yè)務(wù)，第三方支付公司是金融增值業(yè)務(wù)服務(wù)商，這樣的定位符合我國現(xiàn)有國情，物理上掌握或控制現(xiàn)金流不是判斷是否是銀行的標(biāo)準(zhǔn)。第三方支付公司只是銀行業(yè)務(wù)的補(bǔ)充和延伸。
2.建立市場準(zhǔn)入和市場退出機(jī)制?，F(xiàn)在國家正在研究制訂相關(guān)法律法規(guī)，準(zhǔn)備在注冊資本、繳納的保證金、風(fēng)險(xiǎn)化解能力上對第三方支付公司實(shí)行監(jiān)管，采取經(jīng)營資格牌照的政策來提高門檻。這一措施有利于解決現(xiàn)有的盲目擴(kuò)張現(xiàn)象，整合優(yōu)良資源。同時，實(shí)力較弱的公司將面臨被收購和兼并的可能，建立完善的市場退出機(jī)制，有利于保護(hù)客戶利益。
3.規(guī)范第三方網(wǎng)上支付公司的業(yè)務(wù)范圍。應(yīng)規(guī)定第三方支付公司的自有賬戶與客戶沉淀資金的賬戶相分離，禁止將這部分資金進(jìn)行貸款、投資或挪作他用。由銀行對客戶賬戶進(jìn)行托管，目前工商銀行便為“支付寶”托管賬戶，并且每月都有賬戶資金的使用報(bào)告。但《電子支付指引(第一號)》中對交易金額的限制在實(shí)踐中對國際機(jī)票、電子產(chǎn)品等的交易造成了困難，而且許多消費(fèi)者不愿花76元辦理數(shù)字證書。對第三方網(wǎng)上支付平臺交易金額的限制在考慮防范風(fēng)險(xiǎn)的同時，應(yīng)為平臺業(yè)務(wù)的開展提供便利。此外，匯款和轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)是否可在平臺開展也急需規(guī)范。
4.保障交易支付資金的安全，防范第三方網(wǎng)上支付平臺的支付風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)?？刹扇∠拗埔欢〞r期內(nèi)的賬戶資金余額或繳納一定比例保證金的方式。工行要求第三方網(wǎng)上支付公司要將上個月交易總額的30％滯留在該公司在工行的保證金賬戶。如果該企業(yè)要停業(yè)，工行方面將立刻對外公告。
5.形成完整的法律鏈條。首先，應(yīng)制訂相關(guān)法律保護(hù)消費(fèi)者的利益和隱私權(quán)，明確用戶和平臺間的權(quán)利和義務(wù)。其次，對于洗錢、信用卡套現(xiàn)、欺詐等網(wǎng)絡(luò)犯罪進(jìn)行法律制裁。另外，制訂第三方網(wǎng)上支付中的稅收監(jiān)管法，嚴(yán)懲逃稅行為。
6.規(guī)范電子貨幣和電子票據(jù)的使用。首先應(yīng)明確我國的電子貨幣的定義、發(fā)行方。將電子貨幣的發(fā)行歸于央行旗下并不可取，但可以規(guī)定第三方網(wǎng)上支付公司繳納一定的發(fā)行準(zhǔn)備金，用戶按面值贖回電子貨幣。
7.在引進(jìn)外資的同時對外資投資比例進(jìn)行適當(dāng)控制，為了規(guī)避中國政府對第三方網(wǎng)上支付公司的可能監(jiān)管，外資企業(yè)一般采取曲線進(jìn)入中國市場的策略，借內(nèi)資“殼”公司開展業(yè)務(wù)。雖然擬定外資投資比例不能超過50％，但比例的限制是否能真正限制外資的絕對控制，監(jiān)管部門還需探討。
8.加強(qiáng)與國內(nèi)部門和國際組織的協(xié)作，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。
9.將對客戶的宣傳教育作為監(jiān)管的補(bǔ)充。有時風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)在于客戶自身風(fēng)險(xiǎn)意識的薄弱和有關(guān)知識的匱乏，監(jiān)管部門應(yīng)采取各種方式對客戶的進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，避免不必要的損失。
參考文獻(xiàn)：
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1經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中迫切的需要完善地方政府的金融管理體制
處理好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中與金融資源之間的關(guān)系，將有效的提升地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。當(dāng)前我國金融行業(yè)一直實(shí)行一種自上而下的“一行三會”垂直管理方式，為監(jiān)管的專業(yè)性以及金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性提供了可靠的保障，不過這種模式在地方金融業(yè)的發(fā)展中依舊不能夠發(fā)揮較大的作用，他不能夠有效的兼顧各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下對金融的需求。面對地方金融在不斷發(fā)展中與金融監(jiān)管出現(xiàn)的摩擦，地方金融的利益往往會被擱置。加之金融監(jiān)管部門并不是十分重視地方中小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)同樣存在部分金融滯后的發(fā)展?fàn)顩r，這就為地方金融業(yè)的發(fā)展及管理帶來了困難。面對如此之多的問題，只有不斷地完善地方金融發(fā)展，才能夠進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長的速度，保證地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)定。通過客觀的角度對問題進(jìn)行分析，當(dāng)前社會金融業(yè)的管理模式主要以垂直管理為主，這種方式有效的規(guī)避了地方政府對金融業(yè)的不良行政干預(yù)，保證了國家宏觀調(diào)控政策能夠切實(shí)有效地落實(shí)并得到執(zhí)行，不過在該模式的管理中依舊存在管理空白。在當(dāng)前社會發(fā)展、金融體制不斷變革的大背景下，大量的地方性中小型商業(yè)銀行以及大量的非銀行金融性機(jī)構(gòu)如同雨后春筍一般的快速出現(xiàn)，這反而使現(xiàn)代金融管理體制中的矛盾更加的突出與尖銳。最近幾年，地方性城投債權(quán)違約、民間高利貸風(fēng)險(xiǎn)增高、房地產(chǎn)商卷錢跑路事件頻發(fā)等，這給正在發(fā)展的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷地敲響了警鐘。面對如此嚴(yán)峻的形式，地方政府雖然在不斷地完善政府金融管理體制，但是民眾對于強(qiáng)化政府處理相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)處置能力的呼聲正在與日俱增。各地區(qū)、省市的經(jīng)濟(jì)、社會實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r一般都是本地區(qū)政府的金融管理部門更加了解狀況，能夠根據(jù)實(shí)際的發(fā)展現(xiàn)狀對地方法人金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況及風(fēng)險(xiǎn)作出評估，可以制定合理有效的對策及手段促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與金融業(yè)之間的發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到互利共贏的目的，同時也彌補(bǔ)了垂直管理的空白，起到了溝通地方政府與基層央行、金融監(jiān)管部門之間的橋梁作用，便于基層央行、金融監(jiān)管部門動態(tài)掌握當(dāng)?shù)亟鹑谶\(yùn)行情況，有利于有效防范和處置潛在的風(fēng)險(xiǎn)，保證國家貨幣政策的正確執(zhí)行。因此，盡快完善地方政府金融管理體制，是貫徹國家宏觀調(diào)控政策、有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。
2對地方金融管理體制中的問題思考
2.1首先是經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需求得不到地方金融管理體制的滿足
在國家提出對金融業(yè)進(jìn)行改革的呼聲之后，我國地方政府及地方金融機(jī)構(gòu)開始響應(yīng)國家政策的號召積極的進(jìn)行創(chuàng)新改革。但是實(shí)際效果不盡人意，大量亂象頻繁的發(fā)生，導(dǎo)致了新型的地方金融管理體制無法滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。其中出現(xiàn)的兩個問題更加值得我們注意。首先，是國有金融管理部門無法和地方金融管理部門進(jìn)行行之有效的信息溝通。面對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色的投資平臺、擔(dān)保公司等，國有金融管理結(jié)構(gòu)缺乏與其有效的溝通體制，造成國家無法對地方的金融發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行科學(xué)的管理，從而引發(fā)了地方金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)概率增加的狀況。其次，由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的省市金融發(fā)展?fàn)顩r存在一定的差異或者較大的差異，這就導(dǎo)致了在金融管理中無法行駛統(tǒng)一的管理手段；加之部分地方經(jīng)過長時間的發(fā)展已經(jīng)形成了自己獨(dú)立的金融體系，國有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的力度無法有效的發(fā)揮，使得相關(guān)監(jiān)管工作形同虛設(shè)。另外一些不同的市縣在進(jìn)行金融監(jiān)管中也沒有辦法良好的合作，并且地方金融監(jiān)管力度本身就弱，使得最終金融管理建設(shè)始終見不到成效。還有部分地方金融管理部門在進(jìn)行工作開展中僅重視自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致了政策落實(shí)的失衡，使得金融管理及資源配置受到了極大的干擾。
2.2主體權(quán)責(zé)在地方金融管理工作開展中需要強(qiáng)化
現(xiàn)代地方性金融管理部門都由地方政府自行設(shè)立，其實(shí)際的發(fā)展?fàn)顩r也存在一定的差異，并且有些地方政府并沒有設(shè)立專門的管理部門。在進(jìn)行金融管理工作的開展中，其設(shè)立的部門名稱也是各種各樣，實(shí)際所具有的權(quán)利、職能也存在重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致一個問題多個部門插手的狀況?，F(xiàn)代地方金融機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)管理等工作，導(dǎo)致了職能錯位以及交叉管理亂象頻發(fā)。其設(shè)立的各種管理部門將地方金融管理的權(quán)責(zé)進(jìn)行了徹底的拆解，導(dǎo)致地方資源無法得到有效的配置，促使城市商業(yè)銀行、省國資委等眾多部門一旦面臨某些事情時，不是一起插手就是決口不問，一旦發(fā)生問題就開始互相推卸責(zé)任，直接導(dǎo)致了地方金融管理整體效率的下滑，使當(dāng)?shù)氐慕鹑谥刃驘o法得到有效的維持，直接對地方金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境造成了破壞。
2.3地方金融監(jiān)管和地方金融發(fā)展不符
當(dāng)前我國金融管理實(shí)施的“一行三會”管理模式，在對地方金融實(shí)施管理時，更傾向于監(jiān)管金融風(fēng)險(xiǎn)。對地方金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入進(jìn)行了非常嚴(yán)格的把關(guān)，致使地方金融發(fā)展面臨較大的困難。為了能夠拉動地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)得到良性發(fā)展，地方政府在實(shí)際的工作中就基于對地方金融業(yè)進(jìn)行發(fā)展。一旦對準(zhǔn)入把關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的過高，就會導(dǎo)致地方政府無法有效的滿足地方金融的發(fā)展需求，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管及發(fā)展名存實(shí)亡。為了能夠有效的強(qiáng)化對地方金融的管理能力，中央一般會采用一刀切的戰(zhàn)術(shù)，致使多數(shù)地方政府無法有效的執(zhí)行地方自己制定的金融規(guī)劃方案，制約了地方金融資源配置效率的提升。由于我國各地省市的金融狀況存在較大差異，所以必須結(jié)合其實(shí)際的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行金融監(jiān)管權(quán)力的適當(dāng)下放，允許地方政府行使金融監(jiān)管權(quán)力，允許其部分創(chuàng)新金融監(jiān)管方案的實(shí)施。
3對如何完善地方金融管理體制的幾點(diǎn)思考
3.1樹立地方正確金融發(fā)展觀，對其管理行為進(jìn)行合理引導(dǎo)
首先應(yīng)該為地方金融業(yè)發(fā)展樹立正確的、科學(xué)的發(fā)展觀，將其作為金融工作開展的核心依據(jù)，依托合理的引導(dǎo)進(jìn)行地方金融行業(yè)的建設(shè)。有效的將地方現(xiàn)有的金融資源進(jìn)行合理的整合利用，將會直接對地方社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成顯著的影響，同時該影響也是對地方金融行為發(fā)展是否有效進(jìn)行衡量的一個標(biāo)準(zhǔn)。所以地方政府在進(jìn)行金融管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的時候必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對現(xiàn)有的金融管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的構(gòu)建。其次，為了能夠?qū)Φ胤浇鹑诠芾硇袨檫M(jìn)行有效的、合理的引導(dǎo)，中央政府應(yīng)該根據(jù)地方的發(fā)展?fàn)顩r制定適合地方發(fā)展的金融業(yè)法律法規(guī)，對地方的金融管理職能進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)地方金融管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。中央還應(yīng)該積極的對地方金融管理的預(yù)算工作進(jìn)行干預(yù)，完善其金融風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，對其金融管理的行為進(jìn)行約束，從而推動地方金融行業(yè)的發(fā)展與競爭實(shí)力，使中央的金融管理職能能夠快速的過渡到地方手中。
3.2針對中央與地方金融管理的邊界進(jìn)行確定
在進(jìn)行地方金融管理工作的開展中，往往要面臨復(fù)雜多變的問題環(huán)境，為了能夠進(jìn)一步完善地方對金融系統(tǒng)管理的能力，就必須對地方與中央在金融管理中存在的界限進(jìn)行明確的劃分。中央必須對地方的金融管理工作進(jìn)行有效的引導(dǎo)，使地方金融管理的水平得到進(jìn)一步提升，從而使地方與中央明確雙邊的界限，提高金融管理的協(xié)同性。中央政府在進(jìn)行地方金融管理工作的開展中必須堅(jiān)持“垂直監(jiān)管，地方協(xié)調(diào)”的八字原則，將中央專業(yè)化金融管理模式與地方性的協(xié)調(diào)管理模式相融合。例如，在進(jìn)行某項(xiàng)監(jiān)管工作的開展中，地方必須積極的展開相關(guān)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作，而中央應(yīng)該在金融管理原則的框架下進(jìn)行相關(guān)政策的制定，積極的對地方反饋的信息進(jìn)行整理分析。面對我國金融經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的態(tài)勢，地方金融管理工作的開展必須堅(jiān)持主管負(fù)責(zé)制，對地方的金融管理權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的劃分，對地方未來的金融發(fā)展方向進(jìn)行合理的規(guī)劃，響應(yīng)國家政府的號召進(jìn)行地方金融機(jī)構(gòu)的科學(xué)改革，協(xié)同中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方金融狀況進(jìn)行管理等，從而進(jìn)一步降低地方金融管理中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提高對金融風(fēng)險(xiǎn)處置的能力，提高地方金融發(fā)展的穩(wěn)定性。
3.3在地方金融監(jiān)管實(shí)施統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類監(jiān)管
地方金融監(jiān)管工作的開展需要對監(jiān)管主體進(jìn)行統(tǒng)一，具體做法是在地方的各個市縣等設(shè)立專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕鹑跇I(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行相關(guān)規(guī)定的制定，對部門的職能以及監(jiān)管工作的范圍進(jìn)行確定，確保協(xié)調(diào)機(jī)制充分的對地方金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。不過就當(dāng)前的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，地方省市還是有必要在統(tǒng)計(jì)監(jiān)管的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類監(jiān)管的。面對存在差異的地方金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)其自身狀況進(jìn)行分類，基于現(xiàn)有原則的基礎(chǔ)上對地方金融發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行控制，通過動態(tài)金融監(jiān)管權(quán)力下放的方式，使地方政府獲得更為有效的監(jiān)管權(quán)力。
4結(jié)語
歷屆全國金融工作會議要點(diǎn)回顧
據(jù)梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，國內(nèi)國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認(rèn)為已陷入技術(shù)性破產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達(dá)24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會后，國務(wù)院陸續(xù)出臺諸多改革措施：中央財(cái)政定向發(fā)行2700億元特別國債，補(bǔ)充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理等重要改革措施。同時，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負(fù)責(zé)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，人民銀行K徑砸行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對人民銀行自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨(dú)立性得以加強(qiáng)。
2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務(wù)院總理對下階段金融工作進(jìn)行全面部署，加強(qiáng)金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進(jìn)一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司主導(dǎo)中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進(jìn)新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項(xiàng)目的實(shí)施上得到了一系列關(guān)鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農(nóng)信社的決定，為此后農(nóng)信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導(dǎo)”的指導(dǎo)方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務(wù)是，總結(jié)近幾年來的金融工作，分析當(dāng)前金融形勢，統(tǒng)一思想認(rèn)識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農(nóng)業(yè)銀行實(shí)行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運(yùn)作、成立中國外匯投資公司運(yùn)作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務(wù)院總理在此次會議上強(qiáng)調(diào)，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期。指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關(guān)鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，深化分支機(jī)構(gòu)和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化金融改革。繼續(xù)推進(jìn)工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變。在此次會議上，國開行被明確定調(diào)為全面推行商業(yè)化運(yùn)作，并主要從事中長期業(yè)務(wù)，不得從事零售業(yè)務(wù)。權(quán)威人士透露，此次會議明確了國開行將堅(jiān)持的三項(xiàng)原則，即自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會議強(qiáng)調(diào)，按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行改革，首先推進(jìn)國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)要實(shí)行公開透明的招標(biāo)制。這為政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展確定了方向。
在外匯儲備領(lǐng)域，會議表示要加強(qiáng)外匯儲備經(jīng)營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多層次金融市場體系，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。與預(yù)期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。
最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務(wù)院總理對今后一個時期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。金融行業(yè)要大力提升服務(wù)功能，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，加大對薄弱領(lǐng)域的金融支持。重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務(wù)不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機(jī)構(gòu)改革。著力加強(qiáng)公司治理，形成有效的決策、制衡機(jī)制，建立規(guī)范有效的激勵約束機(jī)制。推進(jìn)股權(quán)多元化，切實(shí)打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，參與銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)改制和增資擴(kuò)股。政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅(jiān)持和深化商業(yè)化改革；三是加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)投資者合法權(quán)益。保險(xiǎn)業(yè)要加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國政府債務(wù)總體安全、可控。要綜合施策、標(biāo)本兼治，妥善處理存量債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；五是加強(qiáng)資本市場和保險(xiǎn)市場建設(shè)，推動金融市場協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)股票期貨市場穩(wěn)定健康發(fā)展，堅(jiān)決清理整頓各類交易場所，建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場，積極培育保險(xiǎn)市場；六是完善金融宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定。進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制；七是擴(kuò)大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，提高外匯儲備經(jīng)營管理水平。深化內(nèi)地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設(shè)。積極參與全球經(jīng)濟(jì)金融治理；八是加強(qiáng)金融基礎(chǔ)建設(shè)，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
要求金融部門和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，做好金融工作。一要實(shí)施好穩(wěn)健的貨幣政策，進(jìn)一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規(guī)模合理增長。二要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目和保障性住房建設(shè)，對符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對企業(yè)技術(shù)改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強(qiáng)股市監(jiān)管，促進(jìn)一級市場和二級市場協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，做好應(yīng)對預(yù)案，切實(shí)防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。
在2009 年“四萬億”刺激政策實(shí)施后，政府融資平臺大量成立，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。不過業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在2012年提出防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)至今，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到較好控制。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風(fēng)險(xiǎn)化解采取了兩方面措施：一是加強(qiáng)對地方政府負(fù)債的管理，按新《預(yù)算法》及43號文規(guī)定，融資平臺應(yīng)剝離融資功能，不再新增政府債務(wù)；二是摸清存量債務(wù)，通過債務(wù)置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務(wù)壓力。“但部分地方政府財(cái)政支出面臨壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發(fā)展，是一個有益的探索，但政府債務(wù)和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進(jìn)一步關(guān)注。”陳道富表示。
金融監(jiān)管體制改革勢在必行
2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認(rèn)為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險(xiǎn)產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發(fā)展，這對現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對金融創(chuàng)新進(jìn)行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動，2016年險(xiǎn)資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很差?！标惖栏灰仓赋觯斑@些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、交易結(jié)構(gòu)、資金都在融合，雖然實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務(wù)、平臺合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管不變?！?/p>
事實(shí)上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，這一改革要點(diǎn)就已被列入?！白ゾo研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出；而在2016年，經(jīng)濟(jì)工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場體系改革。”曹鳳岐指出，進(jìn)一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。
在此背景下，市場預(yù)期如若今年召開全國金融工作會議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F(xiàn)在關(guān)注點(diǎn)都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會涉及，包括宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)?！标惖栏槐硎尽?/p>
對于如何調(diào)整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復(fù)由央行‘大一統(tǒng)’監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會’合并到央行中去，由央行進(jìn)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會’成立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰’監(jiān)管模式。我們認(rèn)為可以合并‘三會’，在此基礎(chǔ)上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，進(jìn)行綜合金融管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會對中國金融機(jī)構(gòu)和金融市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會的作用，建議在金監(jiān)會下設(shè)立三個委員會，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會，將原來‘一行三會’的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)到該委員會，該委員會更多的負(fù)責(zé)起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護(hù)委員會，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)作與投資者保護(hù)，該委員會對金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行審查，對投資者進(jìn)行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會中，負(fù)責(zé)金融體系的整體穩(wěn)定性，同時制訂金融監(jiān)管的各項(xiàng)法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔(dān)部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)與金融調(diào)控外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管貨幣市場和外匯市場。形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進(jìn)行金融監(jiān)管的格局?！?/p>
東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應(yīng)目標(biāo)、傳導(dǎo)渠道能夠?qū)崿F(xiàn)；另外將“一行三會”針對微觀監(jiān)管部分，強(qiáng)化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調(diào)處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點(diǎn)。
防風(fēng)險(xiǎn)有望成為重要議題
除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認(rèn)為防風(fēng)險(xiǎn)也將成為重要議題?！昂暧^層面，風(fēng)險(xiǎn)肯定是最核心的問題?！敝袊缈圃航鹑谒L助理?xiàng)顫Q，“這涉及如銀行體系潛在風(fēng)險(xiǎn)、資本市場潛在風(fēng)險(xiǎn)、地方債風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面?！背酥?，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，金融如何服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導(dǎo)機(jī)制、金融對外開放均可能成為會議內(nèi)容。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長、國家發(fā)展改革委國際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時期和即將召開的中央第五次金融工作會議關(guān)注的焦點(diǎn)，可能是研究如何深入?yún)⑴c和推動全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。
金融對整個國家的國民經(jīng)濟(jì)的影響是非常大的，在如今這個經(jīng)濟(jì)全球化的環(huán)境下，要想適應(yīng)激烈的國際競爭，適應(yīng)國際金融形勢變化的需求，就要借鑒發(fā)達(dá)國家的改革措施，結(jié)合自身國情，對金融監(jiān)管體系進(jìn)行不斷的改進(jìn)、創(chuàng)新，來有效維護(hù)金融市場的穩(wěn)定，因此一定要在對金融管理理論的理解基礎(chǔ)上，從多角度、多方位去思考、研究，適應(yīng)金融行業(yè)的形勢，對金融業(yè)務(wù)、金融監(jiān)管體系進(jìn)行不斷革新，進(jìn)一步來促進(jìn)金融市場的完善，推動金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，最終促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文主要基于對金融相關(guān)理論知識的探討，結(jié)合金融改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對我國的具體國情以及金融市場的現(xiàn)狀做出一些行之有效的合理化建議，希望對金融監(jiān)管體制的改革具有一定的參考意義。
1 金融監(jiān)管體制理論
金融監(jiān)管。金融監(jiān)管可以簡單的理解為金融監(jiān)管主體依照國家法律法規(guī)對一個國家或者地區(qū)的金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、管理，來使金融機(jī)構(gòu)以及金融市場保持一個安全、健康的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，是對金融活動的一種領(lǐng)導(dǎo)、組織、控制等。對于金融機(jī)構(gòu)的管理可以說是從自由放任，到嚴(yán)格監(jiān)管，再到金融的自由化，這樣一個發(fā)展歷程，而目前金融監(jiān)管處于一個安全與效率并重的一個階段。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國都進(jìn)行著一定程度的金融監(jiān)管，我國也在對金融監(jiān)管體制進(jìn)行著不斷的改革和創(chuàng)新，來盡可能克服金融監(jiān)管自身的缺點(diǎn)，以達(dá)到逐步完善金融監(jiān)管體制的目的。
金融監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制主要指金融監(jiān)管的職責(zé)以及權(quán)力分配的問題以及相應(yīng)的組織制度，這一體制主要是解決由誰來進(jìn)行對金融機(jī)構(gòu)、金融市場以及相關(guān)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，并且明確以什么樣的監(jiān)管方式來進(jìn)行以及監(jiān)管的效果由誰來負(fù)責(zé)的問題。金融監(jiān)管體制主要涉及到監(jiān)管的政策依據(jù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管權(quán)限的分配、監(jiān)管的執(zhí)行方式等問題?？梢哉f金融監(jiān)管體制是否能夠得到完善和有效控制，直接影響著金融監(jiān)管的效果以及金融市場是否能夠有序發(fā)展的問題。金融監(jiān)管體制的類型有很多種，依照監(jiān)管層次進(jìn)行劃分，主要有單線單頭體制、單線多頭體制以及雙線多頭體制三種，依照監(jiān)管主體的權(quán)利范圍可以分為混業(yè)型金融監(jiān)管體制、分業(yè)型金融監(jiān)管體制、不完全混業(yè)型金融監(jiān)管體制三種。
2 中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及評價
中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。目前，我國的金融監(jiān)管體制主要是以“一行三會”為主導(dǎo)的，制度體系的內(nèi)容為：金融監(jiān)管以及金融行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)為監(jiān)管的具體實(shí)施、金融行業(yè)的運(yùn)營過程提供了法律依據(jù)；金融行業(yè)內(nèi)部形成的行業(yè)性的條文對行業(yè)也起到了一定的規(guī)范作用，對金融組織也是一種約束。中國人民銀行作為中央銀行對金融業(yè)的發(fā)展以及金融監(jiān)管起著極大的作用，“三會”作為重要的金融行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在履行自身職責(zé)，對監(jiān)管的法律法規(guī)以及行業(yè)規(guī)章也在進(jìn)行制定和修改，來有效監(jiān)督金融活動，降低金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。各級地方政府以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)也在承擔(dān)著各自的金融監(jiān)管職責(zé)。
中國金融監(jiān)管體制的評價。由政府主導(dǎo)的金融監(jiān)管體制在相應(yīng)的政策支持以及法律法規(guī)的保障下，具備了強(qiáng)制的執(zhí)行力，在具體監(jiān)管中得到了有效的實(shí)施。分業(yè)監(jiān)管體制具有很強(qiáng)的靈活性，這在一定程度上可以使金融風(fēng)險(xiǎn)得到有效的防范，這種監(jiān)管方式對降低金融風(fēng)險(xiǎn)具有很大的意義。實(shí)行多層多級的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)各個金融機(jī)構(gòu)之間的競爭以及相互學(xué)習(xí)，不僅可以加大各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的力度，還避免了監(jiān)管的壟斷。
我國金融監(jiān)管體制存在著一定的優(yōu)點(diǎn)，但也存在著一些難以避免的缺陷。金融監(jiān)管體系還不夠完善，相關(guān)法律法規(guī)還需要進(jìn)一步完善；各級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益取向不一致，以至于它們之間缺乏一定的協(xié)調(diào)機(jī)制；金融監(jiān)管的職責(zé)還存在著一定的真空以及交叉重疊；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)果還需要不斷的調(diào)整，需要進(jìn)一步完善。
3 國際金融監(jiān)管體制對我國金融監(jiān)管體制改革的啟示
金融監(jiān)管體系有很多形式，但是每一種模式都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)。統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制對于適應(yīng)國際化的發(fā)展、提高監(jiān)管的效率具有重要優(yōu)勢，可以促進(jìn)金融業(yè)的高效發(fā)展，但是要注意這種監(jiān)管模式很容易形成壟斷，因此在應(yīng)用中要盡量規(guī)避這樣的缺陷，方式監(jiān)管的官僚化。在分業(yè)型金融監(jiān)管體制的應(yīng)用中，分工比較明確，而且監(jiān)管的效率也比較高，具有很強(qiáng)的競爭優(yōu)勢，可以有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)，但要有效避免監(jiān)管真空以及重疊交叉。不完全統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制是以上兩種類型的綜合運(yùn)用，可以有效避免監(jiān)管壟斷以及分業(yè)型的監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，但在這種監(jiān)管模式下，很難確定金融體系的風(fēng)險(xiǎn)控制主體由誰來承擔(dān)。因此在對金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管中一定要結(jié)合各個金融監(jiān)管模式的優(yōu)缺點(diǎn)以及具體的國情，進(jìn)行不斷改革，來不斷達(dá)到更高的監(jiān)管效率以及更好的監(jiān)管效果。
4 中國金融監(jiān)管體制改革對策建議
中國金融監(jiān)管體制改革的基本思路。根據(jù)中國金融市場的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式采用統(tǒng)一型更加直接有效，這種監(jiān)管模式可以實(shí)現(xiàn)對各類金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管，但是由于金融市場的自身特點(diǎn)以及全球化的環(huán)境會使統(tǒng)一型監(jiān)管在實(shí)施過程中遇到一定的困難?；谀壳拔覈鹑谑袌霭l(fā)展的階段，要實(shí)現(xiàn)更高效的監(jiān)管就要更好的協(xié)作，做好分業(yè)監(jiān)管工作。監(jiān)管主體應(yīng)該得到實(shí)質(zhì)性權(quán)威機(jī)構(gòu)的授權(quán)，使監(jiān)管部門得到足夠的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)管工作。對于監(jiān)管協(xié)調(diào)來講，中國人民銀行應(yīng)起到一個主動協(xié)調(diào)的作用，并由各個監(jiān)管部門進(jìn)行有效配合。
中國金融監(jiān)管體制改革的制度體系。為了保障金融監(jiān)管的權(quán)威性，一定要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行改進(jìn)、和補(bǔ)充，為金融監(jiān)管提供足夠的法律依據(jù)，確保監(jiān)管有法可依，是金融監(jiān)管能夠有一個健全的法制體系。在對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)方面一直是金融機(jī)構(gòu)忽視的一個問題，因此要進(jìn)一步改進(jìn)、完善，建立金融消費(fèi)者保護(hù)制度。金融機(jī)構(gòu)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、公開性應(yīng)該得到保證，建立完善的金融信息披露制度，來提高金融的透明度以及金融業(yè)的穩(wěn)定。
中國金融監(jiān)管體制的組織體系。要想達(dá)到有效監(jiān)管就要具有一個完備的金融監(jiān)管制度體系，使得監(jiān)管工作得到法律的支持、制度的支持以及組織的支持，當(dāng)然要根據(jù)中國的具體國情建立一個健全的組織體系，注重組織的科學(xué)性以及合理性，擁有一個合理的組織架構(gòu)，各個監(jiān)管部門之間的職責(zé)權(quán)利也要得到合理分配，監(jiān)管部門中的人力資源的配置也要具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，保障監(jiān)督工作的有效進(jìn)行，同時對監(jiān)管部門也要實(shí)行一定的監(jiān)督機(jī)制。
一、我國目前金融監(jiān)管存在的主要問題
(一)目標(biāo)模糊——監(jiān)管無的放矢
防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全是人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會等三個金融監(jiān)管部門工作的努力方向，保護(hù)公眾利益，維護(hù)金融業(yè)合法穩(wěn)健運(yùn)行，是金融監(jiān)管的終極目標(biāo)。這對三個最高監(jiān)管當(dāng)局而言，目標(biāo)似乎很明確，而對省級以下的分支機(jī)構(gòu)只明確“保一方金融平安之責(zé)”，但對如何保平安，既沒有對監(jiān)管工作制定考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確假如不平安，應(yīng)負(fù)什么樣的責(zé)任，職責(zé)不清、責(zé)任不明。金融監(jiān)管工作究竟應(yīng)管什么，怎么管?沒有具體量化標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)中很少有人能說得清、道得明。由于在實(shí)際操作中缺乏與最終目標(biāo)相配套的、明確的中介目標(biāo)，導(dǎo)致省以下監(jiān)管部門在實(shí)踐中無所適從、難以抓住主要矛盾，監(jiān)管工作無的放矢、事倍功半，極大了監(jiān)管效率的提高。
(二)行動遲緩——舉措后發(fā)制人
我國目前的監(jiān)管大多是等問題出來以后，再去介入，后發(fā)制人，有些事后已無法彌補(bǔ)，造成了不可挽回的損失。一是監(jiān)管的思想滯后。仍習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理辦法來稿監(jiān)管；二是缺乏創(chuàng)新的理念。工作缺乏主動性，主要是應(yīng)付上級部署的工作，發(fā)揮事后查處的功能?，F(xiàn)在雖強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，但被監(jiān)管對象主要是地方性城市商業(yè)銀行和信用社。由于國有商業(yè)銀行和其它股份制商業(yè)銀行實(shí)行總行一級法人體制，使人民銀行總行以下的各級分支行也無法對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)總行以下的分支機(jī)構(gòu)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管；三是依法監(jiān)管的觀念不強(qiáng)；四是現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管不充分、及時，對風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的認(rèn)識及行動滯后，做“事后諸葛亮”。
(三)素質(zhì)偏低——難擔(dān)監(jiān)管重任
一是知識準(zhǔn)備不足，監(jiān)管人員缺乏系統(tǒng)監(jiān)管知識和工作經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)管當(dāng)局總部人員學(xué)歷高，但不了解基層被監(jiān)管對象的實(shí)情，省級以下監(jiān)管人員了解實(shí)情，但學(xué)歷層次低，綜合素質(zhì)差，難以適應(yīng)艱巨復(fù)雜的金融監(jiān)管工作的要求；二是專業(yè)知識缺乏，缺少在一線工作鍛煉的實(shí)踐機(jī)會，不懂商業(yè)銀行的經(jīng)營管理，對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特別是一些創(chuàng)新業(yè)務(wù)不熟悉，難以得心應(yīng)手的開展工作；三是既懂機(jī)知識又懂金融業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才較少；四是對外資銀行監(jiān)管的人員缺乏一大批既熟悉外匯業(yè)務(wù)和國際金融慣例、外語外匯人員，對外資銀行的監(jiān)管無法深入；五是近幾年相對僵化的人事制度，仍未擺脫傳統(tǒng)落后體制的衣缽，使分支行人員不能進(jìn)不能出，結(jié)構(gòu)得不到調(diào)整，監(jiān)管人員老化，青黃不接、適合監(jiān)管的人才明顯奇缺，難以適應(yīng)監(jiān)管新形勢的要求。
(四)手段落后——監(jiān)管收效欠佳
一是監(jiān)管手段仍以直接監(jiān)管為主，大量運(yùn)用行政手段，手段和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用較少。監(jiān)管主要依據(jù)幾部金融法和一些行政規(guī)章或業(yè)務(wù)規(guī)范，檢查、罰款幾乎是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的唯一手段，這種對事不對人的方式很難起到作用；二是計(jì)算機(jī)技術(shù)已普及，但監(jiān)管工作仍停留在手工階段，以手工為主，監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)跟不上以計(jì)算機(jī)技術(shù)為主要的技術(shù)的推廣；三是監(jiān)管方式落后。目前主要是非現(xiàn)場檢查與現(xiàn)場檢查，現(xiàn)場檢查基本是哪里出了問題就監(jiān)管到哪里，缺乏主動性和超前性，而非現(xiàn)場檢查，也只是收收報(bào)表、寫寫，現(xiàn)代化的監(jiān)管方式運(yùn)用得很少；四是監(jiān)管跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。我國一些銀行已開辦網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)，貨幣和銀行的發(fā)展對我國金融監(jiān)管的內(nèi)容和方法提出了挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)銀行可以在瞬間將資金從地球的一端轉(zhuǎn)劃到另一端，突破了業(yè)務(wù)的地域限制，但人民銀行還沒有具體的監(jiān)管措施。更令人難以置信的是，證監(jiān)會到現(xiàn)在為止沒有對滬深證交所交易情況的實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)督所依據(jù)的是散戶所使用的“錢龍”等普通商業(yè)軟件。
(五)法規(guī)滯后——政策標(biāo)準(zhǔn)不一
一是我國目前對金融機(jī)構(gòu)的檢查、評價和管理，還缺乏全國統(tǒng)一的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了監(jiān)管效率的提高。各金融的財(cái)務(wù)制度、報(bào)表格式和科目到現(xiàn)在仍未統(tǒng)一；我國信托業(yè)已發(fā)展近20年，但直到2001年1月份《信托投資公司管理辦法》才出臺，使我國對信托業(yè)的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)；人民銀行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終強(qiáng)調(diào)對金融機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一法人監(jiān)管，但由于體制上人民銀行分支機(jī)構(gòu)的檢查都是以各商業(yè)銀行的分支行為對象，除2000年兩次真實(shí)性檢查外，總行和大區(qū)分行統(tǒng)一開展的監(jiān)管行動較少，并未真正實(shí)施對商業(yè)銀行總行的統(tǒng)一法人監(jiān)管。而人行各分支行開展的一些監(jiān)管工作各自為政，由于總行無統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加上人員素質(zhì)參差不齊，對同一類問題執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一；二是隨著改革開放的深入，我國的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生了較大的變化，這幾年雖然頒布了幾部金融大法和一些監(jiān)管規(guī)章，但部分條款已不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展和對金融業(yè)監(jiān)管的要求，有的甚至相互矛盾；三是各項(xiàng)新業(yè)務(wù)不斷推出，而現(xiàn)有法規(guī)體系和各項(xiàng)管理規(guī)定跟不上業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，管理上出現(xiàn)了很多漏洞；四是對市場準(zhǔn)入退出、非現(xiàn)場監(jiān)管及現(xiàn)場檢查等沒有具體的實(shí)施辦法。
(六)缺乏監(jiān)督——存在道德風(fēng)險(xiǎn)
除了黨的監(jiān)督和上級監(jiān)督之外，沒有其他機(jī)構(gòu)可以對三個專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展工作的合規(guī)性和效率進(jìn)行監(jiān)督和制約。監(jiān)管新體制運(yùn)行后，將日常監(jiān)管和稽核再監(jiān)督融為一體，由內(nèi)部同一監(jiān)管部門操作，失去應(yīng)有的制約機(jī)制，加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)內(nèi)審部門對監(jiān)管進(jìn)行再監(jiān)督，自己監(jiān)督自己，在實(shí)際運(yùn)行中根本無法操作，形同虛設(shè)。由于監(jiān)管責(zé)任不明和對監(jiān)管者缺乏必要的責(zé)任約束，造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的腐敗和監(jiān)管行為的非規(guī)范運(yùn)作。
一是地方保護(hù)。我國人民銀行體制雖進(jìn)行了改革，但只改變了一級分行按行政區(qū)劃設(shè)置的模式，作為監(jiān)管第一線的中心支行和縣支行仍按行政區(qū)劃設(shè)置，他們的利益同地方聯(lián)在一起，導(dǎo)致在監(jiān)管上敷衍了事、降低標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)不查、違法不究，暴露后想方設(shè)法搪塞護(hù)短、開脫責(zé)任。
二是寬容態(tài)度。1．一些基層行處的領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付地方政府及各金融機(jī)構(gòu)方方面面的關(guān)系，在金融監(jiān)管執(zhí)法力度上較軟弱，不愿得罪人，致使上級行的監(jiān)管指令被層層打折扣，大大降低了金融監(jiān)管的效率；2．監(jiān)管人員明明發(fā)現(xiàn)問題、找到漏洞，礙于倩面和考慮到對自己的，“大事化小，小事化了”；3．面上檢查多，有針對性的檢查少；檢查多，處理少、手段軟；對被查機(jī)構(gòu)的存在問題處罰多，對人的處理少。
三是作風(fēng)漂浮。部分監(jiān)管人員到被監(jiān)管部門工作，浮光掠影，走馬觀花，作風(fēng)漂浮，發(fā)現(xiàn)不了問題，拍屁股走路；少數(shù)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身行為不正，在監(jiān)管過程中對同一問題分彼此、論親疏，不能一視同仁，在被監(jiān)管機(jī)構(gòu)中失去了權(quán)威性；一些人以監(jiān)管者身份自居，自認(rèn)為高人一等，到被監(jiān)管機(jī)構(gòu)指手劃腳。
四是謀取私利。一些監(jiān)管人員在監(jiān)管中為謀個人晉升等私利，是非界限不清，濫用權(quán)力、弄虛作假、欺上瞞下、敷衍搪塞，對事業(yè)極不負(fù)責(zé)，導(dǎo)致由于監(jiān)管失職出現(xiàn)了一些大案要案，付出了慘痛的代價。由于監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，長期以往導(dǎo)致在監(jiān)管中阿諛奉承的“老好人”左右逢源，而踏實(shí)肯干、對事業(yè)負(fù)責(zé)、講究原則的人成了不合的“另類人”。
(七)體制壁壘——形成效率損失
1995年以來頒布的《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》和《證券法》，更進(jìn)一步明確我國實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，這種體制為解決金融秩序混亂起到積極作用，但也造成了明顯的效率損失。
一是證券、保險(xiǎn)監(jiān)管職能從人民銀行分離出來以后，對省以下證券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，可以說是“證監(jiān)會、保監(jiān)會顧不上，人民銀行又不管，處于監(jiān)管真空狀態(tài)”；
二是與西方相比，目前我國實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，使金融機(jī)構(gòu)特別是國有銀行的業(yè)務(wù)被局限在以存貸款為主的狹小范圍內(nèi)，人為將資本市場與貨幣市場、銀行與證券保險(xiǎn)業(yè)割斷聯(lián)系，不僅不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和金融的需求，也造成了明顯的效率損失。以銀行為例，我國銀行業(yè)的主要利潤來源是存貸利差，隨著七次降息，利潤越來越低，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重虧損，由于嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營，無法消化既存的大量不良資產(chǎn)，使銀行的發(fā)展空間逾加狹小。隨著加入WTO和國際經(jīng)濟(jì)全球化，這種監(jiān)管體制的弱勢將更加明顯。全能的外資金融機(jī)構(gòu)大量進(jìn)入后，受分業(yè)經(jīng)營嚴(yán)格束縛的我國銀行業(yè)、證券公司和保險(xiǎn)公司會受到本國人為壁壘束縛和不公平待遇；
三是分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中出現(xiàn)了許多盲點(diǎn)和重復(fù)監(jiān)管。
(八)范圍局限——監(jiān)管狹窄
一是目前監(jiān)管的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)審批和經(jīng)營的合規(guī)性，對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管還只是處于摸索階段；二是國家對三個臨管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職能給予了一定的限制，對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，除央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個專職部門以外，還有審計(jì)署、財(cái)政部、國家和地方稅務(wù)局以及司法部門，最近國務(wù)院又對各個金融機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)事會，使三個監(jiān)管部門的監(jiān)管工作受到局限，由于監(jiān)管部門較多，導(dǎo)致“不該管的大家都在管、都要管，該管的管不了、管不好”；三是同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能分工太細(xì)，導(dǎo)致監(jiān)管上“拉二胡，自顧自”和重復(fù)監(jiān)管，難以從整體上對一個機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位監(jiān)督管理。
二、存在的主要原因
一是體系的改革滯后于改革。表現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)的市場化程度已比較高，各種民營經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)迅速，非公有制成份比重越來越大，而我國金融業(yè)仍基本上是國有壟斷，商業(yè)化、市場化進(jìn)程緩慢，民營金融和中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程相對緩慢；
二是被監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍無法擺脫行政干預(yù)。央行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，但被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行仍按行政區(qū)劃設(shè)置，仍無法擺脫眾多不合理的行政干預(yù)；
三是監(jiān)管部門履行職責(zé)的時間還不長。特別是證監(jiān)會、保監(jiān)會行使職能的時間還比較短，省級以下機(jī)構(gòu)還未健全，沒有什么現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，監(jiān)管的水平離國際標(biāo)準(zhǔn)尚遠(yuǎn)：
四是監(jiān)管部門開展工作的獨(dú)立性不強(qiáng)。人總行第三個監(jiān)管部門作為國務(wù)院的職能部門，特別是其分支機(jī)構(gòu)還未能擺脫除中央政府以外的各級政府行政干預(yù)，監(jiān)管部門開展監(jiān)管工作的獨(dú)立性不強(qiáng)；
五是改革后的人民銀行體制仍然不順。1998年底，人民銀行進(jìn)行了體制改革，成立了九個大區(qū)行和兩個營業(yè)管理部，但省以下的機(jī)構(gòu)仍按行政區(qū)劃設(shè)置，與大區(qū)行跨行政區(qū)設(shè)立的體制不配套。近兩年的實(shí)踐證明，這種體制有一定缺限：1．省級分行撤銷后，大區(qū)行一時難以承擔(dān)面廣量大的大區(qū)內(nèi)的監(jiān)管工作，更多的是疲于應(yīng)付；2．省會城市中心支行和監(jiān)管辦的職能定位比較尷尬。省會城市中心支行副廳級建制，職能是對省會中心城市進(jìn)行金融監(jiān)管，沒有對全省監(jiān)管的職能，無法為大區(qū)行代行對全省的一些金融事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，大區(qū)行又鞭長莫及。而監(jiān)管辦職能只是受大區(qū)行委托進(jìn)行現(xiàn)場檢查；3．將縣支行定位在主要對信用社的監(jiān)管上，使縣支不少人員由于工作量小而無所事事。
六是金融監(jiān)管處于體制轉(zhuǎn)軌特殊時期。我國金融監(jiān)管大環(huán)境處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特殊磨合期。
三、對策建議
(一)應(yīng)對世貿(mào)改革監(jiān)管體制
1．改革金融監(jiān)管框架。隨著我國加入WTO和經(jīng)濟(jì)金融全球化的日趨逼近，客觀上要求我國金融業(yè)必須遵循國際規(guī)則，我國金融的監(jiān)管體制也必須打破“漸近式改革”的常規(guī)，在五年過渡期內(nèi)，實(shí)行跨越式改革。目標(biāo)要定位在世界金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的最新走勢上。建議有三種方案可供選擇：
第一種方案是由中央銀行統(tǒng)一監(jiān)管。將三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下，將證監(jiān)會和保監(jiān)會隸屬于人民銀行，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立銀行監(jiān)管局、保險(xiǎn)監(jiān)管局和證券監(jiān)管局，統(tǒng)一監(jiān)管貨幣市場、外匯市場、資本市場、保險(xiǎn)市場和黃金市場，這種體制的好處是更有利于人民銀行掌握全面情況，制訂并實(shí)施合理的貨幣政策。
第二種方案是成立金融監(jiān)管局。將人行的金融監(jiān)管職能分離出來，與證監(jiān)會、保監(jiān)會合并成立金融監(jiān)管局，獨(dú)立于政府和人民銀行，按監(jiān)管的對象設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)。好處是將三個監(jiān)管部門合并，可以制定出統(tǒng)一的監(jiān)管和保護(hù)公眾利益的標(biāo)準(zhǔn)，改革后的人民銀行專司貨幣政策業(yè)務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)管部門的獨(dú)立性。
第三種方案是成立金融監(jiān)管委員會。保留現(xiàn)有三大監(jiān)管主體，適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營要求，成立獨(dú)立于中國金融工委的中國金融監(jiān)管委員會，專門負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)三大監(jiān)管體制主體的監(jiān)管工作，建立“有分有合，目標(biāo)一致，運(yùn)行高效的金融行政監(jiān)管體系”，三個部門相對獨(dú)立，在交差業(yè)務(wù)上協(xié)同監(jiān)管、信息共享，對從事混業(yè)經(jīng)營的內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管。
2．進(jìn)一步改革央行管理體制。
一是撤銷人民銀行縣級支行。結(jié)合農(nóng)村信用社體制改革，對市縣兩級支行進(jìn)行改革，撤銷縣一級支行，將其監(jiān)管職能和業(yè)務(wù)骨干合并到市(地)中心支行。
二是市中心支行實(shí)行跨區(qū)域設(shè)置。撤銷現(xiàn)有的中心支行，仿設(shè)立大區(qū)行的模式，重新按區(qū)域設(shè)置中心支行，數(shù)量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上削減三分之一。為解決縣支行撤銷后的監(jiān)管問題，按區(qū)域設(shè)置的市中心支行要成立金融監(jiān)管110服務(wù)中心，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為迅速出擊，從快、從嚴(yán)、從重處理。
三是撤銷大區(qū)行派駐各省監(jiān)管辦。將監(jiān)管辦與大區(qū)行合并，原監(jiān)管辦所承擔(dān)的現(xiàn)場檢查職能，由大區(qū)行統(tǒng)一組織，這樣不僅可以充實(shí)大區(qū)行的人員，也可理順大區(qū)行與省會城市中心支行的關(guān)系，提高監(jiān)管效率。
四是重新定位省會城市中支職能。剝離省會城市中心支行對所在省中心支行部分業(yè)務(wù)的管理職能，明確其只負(fù)責(zé)對省會城市業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理。
通過改革，使央行形成總行、分行、中心支行三級體制，可以大大減少人員數(shù)量，杜絕人浮于事現(xiàn)象，提高監(jiān)管效率、節(jié)約監(jiān)管成本，形成、高效、穩(wěn)定的央行監(jiān)管組織框架。
(二)協(xié)調(diào)好各有關(guān)監(jiān)管部門之間的關(guān)系。
1．處理好與地稅、國稅、審計(jì)、財(cái)政、司法和國務(wù)院派駐的監(jiān)事會等其他非專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。作為專職監(jiān)管部門要加強(qiáng)與他們的協(xié)作和聯(lián)系；2．樹立人民銀行監(jiān)管的核心地位，要以形式保證其獨(dú)立實(shí)施貨幣政策和監(jiān)管職能，使其不受來自各方面行政干預(yù)的；3．處理好三個監(jiān)管部門間的關(guān)系。在強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管中心作用的同時，對證券保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管給予同等的重視，并與銀行業(yè)的監(jiān)管結(jié)合起來。防止“監(jiān)管漏洞”產(chǎn)生；4．處理好與中資金融機(jī)構(gòu)東道國、外資金融機(jī)構(gòu)母國監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系，加強(qiáng)和國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流與合作，強(qiáng)化對海外機(jī)構(gòu)和外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。
(三)構(gòu)建獨(dú)立金融司法體系
一是抓緊修改、整理和完善《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《擔(dān)保法》和《證券法》等金融法規(guī)，并制定具體的實(shí)施細(xì)則，重新修訂“金融保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度”，取消分業(yè)經(jīng)營的限制，允許各金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，建立統(tǒng)一的準(zhǔn)則，統(tǒng)一會計(jì)科目、報(bào)表格式和信息披露制度；
二是出臺銀行、證券和保險(xiǎn)三大監(jiān)管法規(guī)和金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入退出(破產(chǎn))法規(guī)；
三是制定《信貸資產(chǎn)保全法》和《外資金融機(jī)構(gòu)法》，按國際資本充足率框架，制定資本充足率的監(jiān)管框架；
四是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和國際通行的監(jiān)管規(guī)則，根據(jù)金融化和信息化業(yè)務(wù)迅捷的要求，及時制定和調(diào)整金融法律法規(guī)，事先進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)管程序設(shè)計(jì)；
五是建立獨(dú)立的金融司法體系，重塑信用秩序。信用觀念的弱化是改革以來一系列的主要根源，信用風(fēng)險(xiǎn)是我國金融業(yè)最大的風(fēng)險(xiǎn)。一個重要原因是，地方政府支持下的司法部門片面考慮地方利益實(shí)行地方保護(hù)，暗中支持企業(yè)以改制為名逃廢銀行債務(wù)，致使金融部門巨額債權(quán)被懸空，同時也掩蓋了大量的金融違法違規(guī)行為。由于無獨(dú)立于地方政府的金融司法體系，銀行對這種逃廢行為只能憤而視之，如果依法收貸只能是“贏了官司賠了錢”，對銀行起訴，許多地方是“起訴不受理、受理不開庭、開庭不裁決、裁決不執(zhí)行”，這種現(xiàn)象的普遍存在，不僅人為加大了金融風(fēng)險(xiǎn)，而且助長了企業(yè)、個人不守信用，直接惡化了信用環(huán)境。為此，有必要盡快組建金融法院，專門授理銀行、證券、保險(xiǎn)、信托業(yè)及其他金融機(jī)構(gòu)的訴訟案件，受中國金融工委、最高人民法院雙管，中央設(shè)最高院、大區(qū)設(shè)中院、省一級設(shè)初院，并分別按專業(yè)設(shè)立不同的部門。組建后的金融法院主要工作對原地方司法部門審理、裁決不公的金融案件進(jìn)行重審糾正，并在此基礎(chǔ)上重塑我國公正、公開、公平的金融司法秩序。
通過立法使監(jiān)管有法可依，樹立監(jiān)管部門的權(quán)威性。
(四)完善金融監(jiān)管約束機(jī)制
為確保監(jiān)管工作的公正、有效和權(quán)威，要參照發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，制定《金融監(jiān)管工作條例》量化監(jiān)管、細(xì)化指標(biāo)、規(guī)范操作規(guī)程，對監(jiān)管者實(shí)行再監(jiān)管。
一是建立監(jiān)管人員資格規(guī)定。包括：學(xué)歷、職稱、所從事的專業(yè)、工作年限，具備條件的要通過人總行監(jiān)管人員資格，確定任期。
二是明確各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)。明確總行與大區(qū)行、上級行與下級行、各級行內(nèi)部職能部門之間、行領(lǐng)導(dǎo)與部門負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人與監(jiān)管人員的不同職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并制定監(jiān)管工作量化考核辦法。
在地方金融管理工作中，效率與安全是必須要做出強(qiáng)調(diào)的問題。但是從當(dāng)前地方金融管理實(shí)踐工作來看，在效率與安全之間關(guān)系的處理中存在兩種亟待修正的傾向。首先是為了提高金融管理效率而輕視金融監(jiān)管工作。在金融管理效率的提升中，創(chuàng)新是十分重要的動力。雖然地方金融管理為了實(shí)現(xiàn)管理效率的提升而追求創(chuàng)新并沒有錯，但是如果過度重視效率而推崇創(chuàng)新至上，那么就容易產(chǎn)生金融危機(jī)現(xiàn)象。換而言之，如果地方金融管理部門對金融創(chuàng)新的發(fā)展以及金融機(jī)構(gòu)的競爭持有完全放任的態(tài)度，則很容易造成金融秩序的紊亂以及金融體系的動蕩，并最終讓地方金融管理工作毫無效率可言。在金融危機(jī)產(chǎn)生過程中，許多國家都在金融監(jiān)管的重要性方面達(dá)成共識。只有兼顧地方金融管理的效率和安全，才能夠縮小金融監(jiān)管效率與安全之間的不適應(yīng)性。所以以維護(hù)地方金融穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)的金融管理體制改革工作，應(yīng)當(dāng)重視在制度方面實(shí)現(xiàn)平等的競爭，同時要在鼓勵創(chuàng)新的基礎(chǔ)上強(qiáng)化監(jiān)管。另一種傾向表現(xiàn)為為了提高地方金融管理安全性而對金融市場開展過度監(jiān)管。良好的金融安全狀態(tài)能夠確保地方金融體系的穩(wěn)定性，并且能夠預(yù)防和抵制金融危機(jī)的負(fù)面影響，從而確保地方金融得以健康的發(fā)展。從確保地方金融市場安全的策略方面來看，地方金融管理部門需要指導(dǎo)市場經(jīng)營者制定審慎經(jīng)營制度，如保險(xiǎn)賠付的構(gòu)建、客戶資金分戶的管理等。同時地方金融管理部門要做好信息披露工作，從而降低金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。雖然這些監(jiān)管措施能夠有效確保地方金融管理工作的安全性，但是如果過度重視監(jiān)管也會制約金融市場的創(chuàng)新與發(fā)展，從而讓金融投資者無法獲利，這種作用即是金融監(jiān)管的“金融抑制”作用。然而事實(shí)上，地方金融管理工作中的效率與安全并不存在絕對的沖突。為了實(shí)現(xiàn)效率與安全的均衡，地方金融管理部門有必要開展適度的監(jiān)管，從而確保金融機(jī)構(gòu)具有較高的創(chuàng)造性與積極性。綜上所述，在地方金融管理工作中，無論是過分追求效率還是過分追求安全，都會導(dǎo)致金融資源配置難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的問題，只有確保監(jiān)管力度的適度性，才能夠讓地方金融管理使用最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的收益，并更好地推動地方金融市場的發(fā)展。這要求地方金融管理部門能夠?qū)鹑诠芾硇屎徒鹑诠芾戆踩鞒隹茖W(xué)的衡量，并在確保金融市場競爭有效性的基礎(chǔ)上對金融風(fēng)險(xiǎn)做出有效控制。
2完善地方金融各項(xiàng)管理機(jī)制
當(dāng)前地方金融管理部門需要重視通過金融管理體制的改革來實(shí)現(xiàn)度不良資產(chǎn)市場的健全、地方政府自我約束能力的提升以及金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的完善。從管理機(jī)制的完善來看，地方政府部門要強(qiáng)調(diào)監(jiān)管制度、存款保險(xiǎn)制度以及信用制度等內(nèi)容的完善。從地方金融監(jiān)管制度的完善方面來看，地方金融管理部門首先要重視對監(jiān)管主體缺失這一問題的解決。針對這一問題，需要對地方金融管理部門作出正確的定位，為了確保地方金融監(jiān)管工作的全面性，地方政府也應(yīng)當(dāng)處在地方金融管理部門的監(jiān)管范圍之內(nèi)。同時地方金融管理部門需要具備獨(dú)立性，這種獨(dú)立性不僅體現(xiàn)在監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立方面，同時也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在責(zé)任承擔(dān)的獨(dú)立方面；其次，地方金融管理部門應(yīng)當(dāng)對金融監(jiān)管方式作出變革。地方金融監(jiān)管部門需要對地方金融市場情況作出精確的調(diào)研和判斷，并針對可能出現(xiàn)的金融問題制定有效的預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急策略，從而有效避免金融危機(jī)的產(chǎn)生與擴(kuò)大。從存款保險(xiǎn)制度的完善方面來看，由于地方金融機(jī)構(gòu)相對于國家金融機(jī)構(gòu)而言具有更小的規(guī)模和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，所以投資者容易因受到金融市場負(fù)面消息的影響而產(chǎn)生集中擠兌現(xiàn)象，并由這種現(xiàn)象產(chǎn)生支付風(fēng)險(xiǎn)。針對這一問題，地方金融管理部門首先應(yīng)當(dāng)以提升投資者信息為出發(fā)點(diǎn)來構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度，在確保投資者利益的基礎(chǔ)上提升金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度與市場形象。在保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)實(shí)踐中，地方政府需要對自身職責(zé)做出明確，即在資金設(shè)置方面要制定一個合理的比例，并按照設(shè)定的比例由地方政府和存款結(jié)構(gòu)來共同承擔(dān)相應(yīng)資金。從信用制度的完善方面來看，良好的金融市場信用體系是確保地方金融資產(chǎn)不受侵害以及確保金融市場信用關(guān)系和諧的重要基礎(chǔ)。所以在地方金融管理工作實(shí)踐中，要重視信用等級系統(tǒng)建設(shè)，并在開展信用行為監(jiān)督的基礎(chǔ)上制定明確的懲治措施。在這項(xiàng)工作的開展中，地方政府有必要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的作用，通過組織工商稅務(wù)、銀行、公安等部門之間開展信息共享來為信用機(jī)制的完善保障。在此基礎(chǔ)上，地方金融管理部門不僅能夠?qū)ψ匀蝗嘶蛘咂髽I(yè)的信用情況作出了解，同時也能對金融市場中的失信行為做出控制，從而避免地方金融機(jī)構(gòu)因?yàn)閻阂馓訌U債務(wù)而承擔(dān)過大損失。
3實(shí)現(xiàn)中央與地方的制衡
在地方金融管理工作中，實(shí)現(xiàn)中央與地方的制衡目的在于對地方金融管理權(quán)力模式做出變革。開展這項(xiàng)工作的必要性主要體現(xiàn)為，如果地方金融管理工作緊緊以中央或者地方為唯一主體來開展，則十分容易產(chǎn)生權(quán)力濫用現(xiàn)象的產(chǎn)生。正如亞里士多德所論述的那樣，人所具有的欲望會讓人具有權(quán)力的同時變?yōu)橐活^野獸，即便是多美優(yōu)秀的人物，其情感都會受到欲望的影響甚至腐蝕。因此，在地方金融管理體制改革中引入制衡機(jī)制是十分必要的。在人類政治文明的發(fā)展中，權(quán)力制衡一直被當(dāng)做避免權(quán)力腐敗的重要手段，并且這種手段在社會發(fā)展過程與國家權(quán)力的完善過程中發(fā)揮著不容忽視的推動作用。地方金融管理工作同樣涉及到了管理權(quán)力問題，并且無論是由何種部門或者哪個個體來開展管理工作，都難以排除產(chǎn)生權(quán)力濫用現(xiàn)象的可能性。從地方金融管理所具有的實(shí)質(zhì)來看，權(quán)力分配是最為核心的內(nèi)容，而地方金融管理權(quán)力的分化則是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡。當(dāng)前國外在金融監(jiān)管方面的許多內(nèi)容都具有著一定的借鑒價值，如美國在金融管理工作方面所使用的雙重多線體制就具有明顯的分工與專業(yè)化優(yōu)勢，這種模式不僅是美國在聯(lián)邦制度中所作出的重要要求，同時也是在金融管理以及金融危機(jī)中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，并通過不斷修正來完成的。由于這種金融管理體制中的監(jiān)管權(quán)利比較分散，并且具有著多個不同的金融管理主體，所以能夠形成制約局面，從而有效提升金融監(jiān)管成效。在金融管理實(shí)踐中，美國的各個監(jiān)管主體可以進(jìn)行合理的分工與合作，同時在工作內(nèi)容方面也存在一定的重疊，這對于更好地發(fā)現(xiàn)金融管理問題具有著重要意義。另外，由于不同的金融管理機(jī)構(gòu)能夠開展相互的監(jiān)督與制約，所以能夠在一定程度上避免權(quán)力濫用問題的產(chǎn)生。當(dāng)然，美國所施行的金融管理體制即便是有再多的優(yōu)點(diǎn)，也僅僅能夠適應(yīng)美國本土金融管理工作的開展，這要求我國在地方金融管理體制改革中認(rèn)識到國情與金融管理工作實(shí)際情況等方面存在的差異，并在對美國金融管理體制作出借鑒的基礎(chǔ)上避免對美國的金融管理體制進(jìn)行照搬。從當(dāng)前我國地方金融管理工作開展的實(shí)踐來看，權(quán)力的分配更加強(qiáng)調(diào)上下級之間所具有的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這讓我國上下級之間制衡的實(shí)現(xiàn)面臨著較大的困難。但是在地方金融管理體制改革工作中，不僅要認(rèn)識到橫向分權(quán)與制衡的重要性，同時要認(rèn)識到實(shí)現(xiàn)縱向分權(quán)與制衡的必要性，因此，在上下級之間開展有效的權(quán)力分配是十分必要的。雖然地方與中央在政治地位、權(quán)力范圍等多個方面都存在差異，特別是地方對中央的制衡屬于弱勢對強(qiáng)勢的制衡，但是這些實(shí)際問題的存在并不會對制衡效用的有效性產(chǎn)生過大影響。這主要是因?yàn)橹坪庑в玫漠a(chǎn)生主要取決于制衡關(guān)系的形成與維持，而并不完全取決于政治地位與權(quán)力范圍。并且，無論是在人事管理還是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國的中央金融管理部門和地方金融管理部門之間并沒有直接的隸屬關(guān)系，所以也不會因?yàn)橹萍s效用而產(chǎn)生報(bào)復(fù)現(xiàn)象。綜上所述，地方金融給管理體制改革過程中應(yīng)當(dāng)重視中央與地方的分權(quán)，并且不僅要重視中央對地方的監(jiān)督，同時要重視地方對中央的制衡，只有如此，地方金融管理單位才能夠在監(jiān)督工作與自省工作中提升地方金融管理成效。
4結(jié)語
一、如何認(rèn)識金融監(jiān)管的作用
各國金融業(yè)發(fā)展的實(shí)踐表明，金融監(jiān)管對于維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)金融秩序、優(yōu)化資金配置、提高金融運(yùn)行效率、保證貨幣政策的有效實(shí)施、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有著十分重要的作用。但是，金融監(jiān)管能否確保金融機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)不會陷入支付危機(jī)和破產(chǎn)的處境呢?筆者認(rèn)為，中央銀行的金融監(jiān)管在防范系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)方面有不可替代的作用，但是，嚴(yán)格和完善的金融監(jiān)管并不一定意味著能保證每一個金融機(jī)構(gòu)未來有足夠的經(jīng)濟(jì)償還能力。在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面，金融監(jiān)管能起到預(yù)警作用，以便及時采取措施，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，而不能確保每一個金融機(jī)構(gòu)都不出現(xiàn)支付危機(jī)和破產(chǎn)境況。
由于金融業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，金融體系存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性、脆弱性和波動性，使得金融監(jiān)管具有客觀必要性；而金融監(jiān)管作為穩(wěn)定金融的一種手段，起作用的程度受到客觀的制約，也存在一定的局限性。因此，針對我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的金融監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)管措施不力、監(jiān)管效率不高的現(xiàn)狀，加大中央銀行金融監(jiān)管力度，完善監(jiān)管措施，堵塞監(jiān)管漏洞，充分發(fā)揮金融監(jiān)管防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作用既是當(dāng)務(wù)之急，又是一項(xiàng)長期的任務(wù)。與此同時，還應(yīng)該強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部約束和控制機(jī)制，健全金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)信息的透明度，使之成為中央銀行金融監(jiān)管發(fā)揮作用的微觀約束基礎(chǔ)，從而使金融監(jiān)管達(dá)到事半功倍的效果。
二、分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管
對銀行、證券、保險(xiǎn)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管還是混業(yè)監(jiān)管，世界各國也沒有統(tǒng)一的模式，西方發(fā)達(dá)國家大都經(jīng)歷了一個從金融分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的過程。進(jìn)入90年代以來，全球經(jīng)濟(jì)金融日趨一體化，信息技術(shù)飛速發(fā)展，金融產(chǎn)品、金融工具極為豐富，金融管理體制日趨完善，這一切都為各國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，但也使我國的金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，我國政府已開始對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的政策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，銀行、證券、保險(xiǎn)三業(yè)出現(xiàn)了相互滲透、共同發(fā)展的趨勢。1999年8月19日，中央銀行制定并頒布了《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》和《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》，允許符合條件的券商和基金管理公司進(jìn)入銀行同業(yè)市場，從事同業(yè)拆借和債券回購業(yè)務(wù)。同年10月27日，證監(jiān)會和中國保監(jiān)會又一致同意保險(xiǎn)基金進(jìn)入股票市場。2000年2月23日，中央銀行和中國證監(jiān)會又聯(lián)合《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》，允許符合條件的證券公司以自營的股票和證券投資基金作為抵押，向商業(yè)銀行借款。這三條措施，使貨幣市場與資本市場長期隔離的狀態(tài)被打破。目前，分業(yè)經(jīng)營的界限也有所突破，如光大金融控股公司的出現(xiàn)，允許金融機(jī)構(gòu)股份制改造并上市招募股本金，銀行與證券公司、銀行與保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)的，資產(chǎn)管理公司的混業(yè)運(yùn)作等等。業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營的突破，表明我國金融業(yè)有著內(nèi)在的混業(yè)經(jīng)營的沖動。
盡管如此，我國監(jiān)管模式從“分業(yè)監(jiān)管”到“混業(yè)監(jiān)管”，還有一個很長的過程。這是因?yàn)?，我國?guī)范化的金融監(jiān)督管理制度還遠(yuǎn)未建立起來，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部約束機(jī)制都很不健全，我國的金融運(yùn)行還沒有真正走上依法經(jīng)營、健康有序的發(fā)展軌道?，F(xiàn)階段的分業(yè)監(jiān)管是為更高階段的混業(yè)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗(yàn)。目前，銀行、證券、保險(xiǎn)“三駕馬車”的監(jiān)管格局，對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的內(nèi)在沖動，只能通過“三方”的定期協(xié)商、信息共享、聯(lián)合、相互、業(yè)務(wù)創(chuàng)新的措施來協(xié)調(diào)。同時，為了提高監(jiān)管效率，必須如強(qiáng)對金融監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整和理順中央銀行金融監(jiān)管體制，加大集中監(jiān)管力度，改進(jìn)金融監(jiān)管的組織和監(jiān)管的方式，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。
三、金融監(jiān)管與貨幣政策的關(guān)系
這里需要探討兩個方面的問題，一是貨幣政策的實(shí)施是否需要金融監(jiān)管的配合；二是貨幣政策與金融監(jiān)管職責(zé)由中央銀行來承擔(dān)或者分別由不同監(jiān)管主體來承擔(dān)，哪一種模式更符合我國的實(shí)際?
實(shí)踐證明，在我國體制轉(zhuǎn)換過程中，貨幣政策的有效實(shí)施必須要求監(jiān)管緊密配合。1985年和1988年前后，我國經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹，中央銀行主要精力放在如何實(shí)施貨幣政策抑制通貨膨脹上，雖然個別金融機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)過支付緊張現(xiàn)象，但人們認(rèn)為這種風(fēng)險(xiǎn)是過度投資引發(fā)高水平通貨膨脹所導(dǎo)致的，對加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性仍無足夠的認(rèn)識。90年代初我國經(jīng)濟(jì)過熱，出現(xiàn)較嚴(yán)重的通貨膨脹，同時非法集資、違章拆借又進(jìn)一步助長了投資沖動，一些地區(qū)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和支付困難。從1993年下半年開始，中央銀行“約法三章”，以加強(qiáng)金融監(jiān)管、整頓金融秩序?yàn)橐种仆ㄘ浥蛎浀闹饕侄?，采取一系列措施整頓金融市場，迅速扭轉(zhuǎn)了局面。政府通過以加強(qiáng)中央銀行監(jiān)管職能為核心的宏觀調(diào)控方式整頓金融秩序，規(guī)范金融行為，控制了通貨膨脹。由此可見，在市場微觀主體的自我約束能力較弱，行為不規(guī)范，金融市場秩序混亂的情況下，為實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的貨幣政策目標(biāo)，必須嚴(yán)格金融監(jiān)管，通過強(qiáng)化金融監(jiān)管來保證貨幣政策的有效實(shí)施。
[關(guān)鍵詞]金融 有效性 監(jiān)管體制
中國金融監(jiān)管在全面履行入世承諾之后，已經(jīng)在市場準(zhǔn)許進(jìn)入方面開始放松管制手段，并逐漸地落實(shí)國民待遇的實(shí)行。這樣將使得中國的金融行業(yè)的競爭環(huán)境變得干凈、公平，對于金融業(yè)的整體經(jīng)營效率的提高將起到十分重要的作用。如今的金融大背景是金融開放，我們研究和思考的重點(diǎn)就是在這樣的大背景下怎樣營造一個公平的、健康的金融環(huán)境并實(shí)現(xiàn)對外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行之有效的監(jiān)管，以增強(qiáng)防范本國的金融風(fēng)險(xiǎn)以及抵御外來金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊的能力。
作為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，金融業(yè)對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著非常重要的作朋，但是同時作為一種風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)，金融體系又存在著與生俱來的脆弱的缺點(diǎn)，隨著金融風(fēng)險(xiǎn)的日趨累積和膨脹，爆發(fā)大規(guī)模的金融危機(jī)的可能性也隨之大大增加。如今的金融大環(huán)境是要走金融全球化的道路，在這種背景下，唯有建立一套行之有效的金融臨管體制，才能保證我國金融業(yè)的高效、快速、安全地發(fā)展。
一、我國金融監(jiān)管體制發(fā)展?fàn)顩r簡介
中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制是單層多頭的分業(yè)監(jiān)管體制。它以機(jī)構(gòu)性監(jiān)管和功能性監(jiān)管相結(jié)合為特征，這也是中國目前金融監(jiān)管體制的基本特征。證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會三者進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管對象分別為證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)。貨幣政策與金融監(jiān)管職能于2003年分離之后，我國中央銀行決定把對商業(yè)銀行的部分監(jiān)管職能交由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)。我國的金融監(jiān)管的主要監(jiān)管對象分為以下幾個方面：外匯市場、各類投資基金、資本市場、短期貨幣市場、衍生金融工具市場、非存款貨幣銀行金融機(jī)構(gòu)、存款貨幣銀行和保險(xiǎn)業(yè)等等。
二、目前金融監(jiān)管體制的問題及不足
我國目前的金融監(jiān)管體制主要存在以下四方面的問題及不足
(一)金融監(jiān)管的目標(biāo)不夠具體
金融監(jiān)管理論和實(shí)踐的核心問題就是金融監(jiān)管的目標(biāo)，認(rèn)識和確定金融監(jiān)管目標(biāo)將會直接決定或影響金融監(jiān)管效率，并且對具體監(jiān)管制度和政策的指定與實(shí)施也起主導(dǎo)作用。監(jiān)管目標(biāo)的明確性程度也是上文有效性評價標(biāo)準(zhǔn)的第一項(xiàng)。截至到目前，《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對中國銀行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)做出了明確詳細(xì)的規(guī)定，“加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展”。從一定程度上看，中國的金融監(jiān)管目標(biāo)都在法律方面有著明確具體的規(guī)定，但是這些規(guī)定還是顯得過于抽象和宏觀。制定好了金融監(jiān)管的目標(biāo)，就要將其運(yùn)用到實(shí)踐中，并確保其被嚴(yán)格執(zhí)行，因此簡答不具體的目標(biāo)通常不能具體實(shí)施而可能造成目標(biāo)自身被忽視。
(二)金融監(jiān)管控制力度不夠，自控性較差
我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目前的控制模式過于集中，所有權(quán)力由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)控制，這就造成了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我控制的力度不夠。長此以往，很可能出現(xiàn)監(jiān)管越位的現(xiàn)象，甚至嚴(yán)重的情況下還可能出現(xiàn)行政干預(yù)，并且很容易就形成監(jiān)管的依賴性，即完全不存在自我控制而只依賴于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。但是現(xiàn)實(shí)中金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我控制對于形成良好的金融機(jī)構(gòu)的管理體系將發(fā)揮著不可替代的作用，因?yàn)樽晕铱刂撇粌H能有效地防御風(fēng)險(xiǎn)，避免因金融機(jī)構(gòu)自身內(nèi)部的原因而醞釀出金融風(fēng)險(xiǎn)，而且對于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管的正常運(yùn)行也起到了至關(guān)重要的作用。
(三)信息不透明，公開制度不合理
信息公開要求金融機(jī)構(gòu)及時向社會大眾該金融機(jī)構(gòu)有關(guān)其財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績等方面的信息。信息及時公開并被公眾知曉，將有助于增強(qiáng)金融系統(tǒng)安全性，并從一定程度上促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。它信息公開會大大增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和金融監(jiān)管狀況的透明度，從而加強(qiáng)了來自市場方面的制約，對于存款人和投資人等利益相關(guān)者得利益維護(hù)起到至關(guān)重要的作用。我國的金融機(jī)構(gòu)一般不會主動公開經(jīng)營信息，這在一定程度上會造成金融秩序的不穩(wěn)定。
(四)金融監(jiān)管立法不完備
我國目前對金融監(jiān)管的立法依然不夠完備。雖然此前頒布了《商業(yè)銀行法》等一系列有關(guān)金融監(jiān)管的法律法規(guī)，一定程度上規(guī)范了金融監(jiān)管的法律保障。但是這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此前的立法規(guī)定的都是一些原則性的問題，而非實(shí)際的可操作的問題，監(jiān)管的內(nèi)容也過于簡單化和理想化，相對于金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來講比較滯后，因?yàn)榻鹑跇I(yè)處在不斷創(chuàng)新的進(jìn)程當(dāng)中，原有的立法不能對一些新興的金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品做出相應(yīng)的規(guī)定。另外，現(xiàn)行的大量的行政法與金融監(jiān)管的基本法有很多不協(xié)調(diào)的地方，有的甚至相互抵觸和沖突。
三、對完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的思考與建議
針對以上缺點(diǎn)和不足，我們提出以下改進(jìn)措施和建議，總共分為四點(diǎn)：
(一)強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)的具體化實(shí)現(xiàn)
我國相關(guān)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步確定金融監(jiān)管的目標(biāo)，最好能將目標(biāo)量化，比如可以制定多層次的目標(biāo)監(jiān)管體系，這些目標(biāo)可以分為對外的目標(biāo)和對內(nèi)的目標(biāo)，近期的目標(biāo)和長遠(yuǎn)的目標(biāo)、簡單的目標(biāo)和具體的目標(biāo)等，并盡量做到使監(jiān)管目標(biāo)透明化，最好能讓市場參與者和一些社會大眾參與監(jiān)督，讓他們多多關(guān)注金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度和形式，從而形成合理的市場預(yù)期。
(二)完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體系
為了加強(qiáng)對金融監(jiān)管的控制，必須完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體系。國家可以考慮成立一個由多個部門組成的整合監(jiān)管委員會，將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三會都納入其中，中央銀行的負(fù)責(zé)人也參與其中進(jìn)行管理，該整合委員會從法律上享有一定的決策權(quán)力，必要時進(jìn)行行政干預(yù)，運(yùn)用法律手段調(diào)解各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間可能產(chǎn)生的分歧與沖突。這樣從一定程度上加強(qiáng)了金融監(jiān)管體系的執(zhí)行力度。
(三)培養(yǎng)優(yōu)秀監(jiān)管人員．加強(qiáng)信息透明度
要提高金融監(jiān)管的水平，必須培養(yǎng)一批高素質(zhì)的優(yōu)秀監(jiān)管人員。只有優(yōu)秀的監(jiān)管人員才能使金融監(jiān)管措施得到有效的落實(shí)。另外應(yīng)該加強(qiáng)金融監(jiān)管的信息透明度，例如規(guī)定必須定期匯報(bào)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，讓公眾參與監(jiān)督，使金融監(jiān)管變得更加透明。
(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管的立法建設(shè)和改進(jìn)
為了確保金融監(jiān)管的有效性實(shí)現(xiàn)，必須對我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系進(jìn)行完善。不斷加大金融立法的力度和執(zhí)行強(qiáng)度，確保各種金融立法被準(zhǔn)確執(zhí)行和落實(shí)。另外，隨著我國加入WTO組織，我國的金融領(lǐng)域也對世界全面開放，我們必須借鑒國際金融監(jiān)管的方面的理論基礎(chǔ)，從一些國際金融監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中學(xué)到立法對策。另外要根據(jù)我國金融監(jiān)管將來可能的發(fā)展方向，將我國金融監(jiān)管法律體系進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的規(guī)劃，使各個監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)得到明確具體的分配，各方之間進(jìn)行相互合作幫助，消除一些監(jiān)管不足和相互重疊的現(xiàn)象，力爭制定出一套完整的、相對穩(wěn)定和正規(guī)的金融監(jiān)管法律體系。
四、總結(jié)
總之，隨著金融深化步伐的不斷加快，金融業(yè)務(wù)正變得越來越復(fù)雜，金融市場的開放程度也不斷加大，中國金融業(yè)將面臨不少挑戰(zhàn)。中國必須重新審視現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制的有效性，發(fā)現(xiàn)問題并及時改正。在發(fā)現(xiàn)問題之后，要積極地為解決問題尋找途徑和方法，以達(dá)到使中國的金融監(jiān)管體制逐漸與金融發(fā)展水平相匹配的目的，保障我國金融體系的健康穩(wěn)定地運(yùn)行。雖然目前我國的金融業(yè)還存在很多問題，但是現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題并對癥下藥及時改正還為時不晚。因此，我國應(yīng)進(jìn)一步完善金融監(jiān)管法律法規(guī)，提高金融監(jiān)管的有效性，使得我國金融業(yè)快速穩(wěn)定的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1]趙渤中國金融監(jiān)管一風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)、行動綱領(lǐng)IM]北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社．2008
關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；監(jiān)管體制；立法完善
一、后危機(jī)時代我國銀行業(yè)監(jiān)管體制立法存在的問題
（一）銀行監(jiān)管的法律法規(guī)不健全
改革開放以來，我國銀行監(jiān)管的法制建設(shè)有了長足的進(jìn)步，一大批法律法規(guī)的出臺，基本上實(shí)現(xiàn)了銀行監(jiān)管領(lǐng)域的有法可依，形成了銀行監(jiān)管的法律體系，其主要框架主要由《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成。但在法律施行過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法律法規(guī)有諸多不健全的地方：首先是在銀行業(yè)監(jiān)管法律體系當(dāng)中，規(guī)章的比例較高，法律層次低，大量的規(guī)范性文件存在規(guī)定單一且重復(fù)的現(xiàn)象；其次，多數(shù)的銀行監(jiān)管法律法規(guī)原則性條款過多，缺乏實(shí)際操作性，實(shí)施效果差；第三，絕大部分銀行監(jiān)管法律法規(guī)都將監(jiān)管內(nèi)容局限在具體的銀行業(yè)務(wù)上，缺少宏觀監(jiān)管的內(nèi)容，監(jiān)管理念也無從體現(xiàn)。
（二）銀行監(jiān)管體制不完善
1.分業(yè)監(jiān)管體制下缺乏宏觀審慎監(jiān)管框架和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者。此次金融危機(jī)的爆發(fā)，一個重要原因便是缺乏對金融體系的宏觀審慎監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管，顧名思義，是相較于注重個體金融機(jī)構(gòu)安全與穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管的注重整體金融系統(tǒng)穩(wěn)定的監(jiān)管模式。后危機(jī)時代，建立宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)已然成為國際金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容，不管是美國于2010年7月批準(zhǔn)通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，還是《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，均將加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管作為重點(diǎn)內(nèi)容。在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，各個分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)注重的都是單個金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，而非整體金融體系的穩(wěn)定。在“一行三會”的架構(gòu)之上缺乏一個承擔(dān)組織協(xié)調(diào)工作的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，同時也沒有一個宏觀審慎監(jiān)管框架能夠真正包涵經(jīng)濟(jì)、金融體系，更缺少一個把握全局的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者。
2.銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。當(dāng)前我國的銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是由證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會三會共同組成的會際聯(lián)席會議機(jī)制。從實(shí)踐操作上看，該機(jī)制并未發(fā)揮出其應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用：第一，該機(jī)制是批準(zhǔn)設(shè)立的臨時性的銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，從而缺乏強(qiáng)制性以及權(quán)威性，該聯(lián)席會議所出具的決議難以得到有效執(zhí)行；第二，該聯(lián)席制度是2003年銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合簽署的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》確立下來的，缺乏有效的糾紛解決機(jī)制和相應(yīng)的約束機(jī)制，聯(lián)席會議的三方都為平級部門，一旦三方針對某些具體的政策問題產(chǎn)生糾紛和爭論，聯(lián)席會議很難起到協(xié)調(diào)的作用，因此該制度定紛止?fàn)幍哪芰κ直∪?；第三、在對大型金融集團(tuán)的監(jiān)管上，《備忘錄》中規(guī)定依據(jù)金融控股公司集團(tuán)公司的主要業(yè)務(wù)的性質(zhì)來具體劃分具體其屬于哪個金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，至于該由哪個機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分，以及如何劃分并沒有具體規(guī)定，在實(shí)踐中造成諸多難題，也導(dǎo)致該聯(lián)席會議制度難以發(fā)揮作用。
3.銀行監(jiān)管缺乏對金融消費(fèi)者的保護(hù)。危機(jī)之后，美國出臺的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》將金融消費(fèi)者保護(hù)為其法案冠名，足見金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性。從全球范圍看，金融消費(fèi)者保護(hù)的制度構(gòu)建與監(jiān)管改革已經(jīng)成為當(dāng)前金融立法的核心領(lǐng)域之一，而我國，目前的法律法規(guī)中少有對金融消費(fèi)者的保護(hù)，央行、銀監(jiān)會在其內(nèi)部設(shè)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局也是新近剛剛成立，相應(yīng)的配套制度仍在制定當(dāng)中，統(tǒng)一的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》的出臺更是遙不可及。
（三）缺乏有效的國際合作監(jiān)管體制
金融全球化已經(jīng)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個令人矚目的現(xiàn)象，它在提高全球資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，也加劇了國際金融體系的脆弱性，國際金融動蕩已成常態(tài)，國際金融危機(jī)頻發(fā)。此次金融危機(jī)能在全球范圍內(nèi)迅速蔓延與金融全球化不無關(guān)系，而國際金融監(jiān)管合作制度的缺失則是蔓延的關(guān)鍵因素，建立有效的國際合作監(jiān)管體制，共同抵御金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，已勢在必行。
二、后危機(jī)時代完善我國銀行監(jiān)管體制立法的對策
（一）完善銀行監(jiān)管法律體系
我國金融行業(yè)已經(jīng)逐步從分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營，基于分業(yè)經(jīng)營的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式必將會不斷改革和變化，針對上述我國銀行監(jiān)管法律法規(guī)諸多不健全和漏洞之處，完善銀行監(jiān)管法律體系勢在必行。因此，我國的相關(guān)立法機(jī)構(gòu)要不斷加強(qiáng)銀行金融立法，完善現(xiàn)有的銀行監(jiān)管法律制度，我國當(dāng)前的銀行監(jiān)管法律存在諸多法律空白和模糊之處，可以考慮逐步補(bǔ)充、廢除、修改、解釋現(xiàn)行銀行監(jiān)管法律中與國際慣例不符的地方，消除現(xiàn)行銀行法律法規(guī)間的不協(xié)調(diào)之處，對現(xiàn)存的、涉及銀行監(jiān)管方面的法律進(jìn)行細(xì)致梳理，使銀行監(jiān)管法律體系規(guī)范化、系統(tǒng)化。對銀行監(jiān)管立法進(jìn)行整體規(guī)劃，明確界定并區(qū)分銀行類金融機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管者之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，既要明確銀行監(jiān)管的基本原則與宗旨，又要制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，將銀行監(jiān)管的市場準(zhǔn)入、退出等制度包括進(jìn)法律規(guī)制的范圍，建立信息披露制度、存款保險(xiǎn)制度、銀行金融消費(fèi)者保護(hù)制度等，填補(bǔ)我國現(xiàn)有銀行監(jiān)管立法的空白。另外，要加強(qiáng)我國銀行監(jiān)管立法的實(shí)用性，在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上增加操作性規(guī)定的比重，要將立法范圍從之前僅僅限定在業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大到整體銀行監(jiān)管的宏觀領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對銀行業(yè)的整體宏觀審慎監(jiān)管。
（二）改革現(xiàn)有金融監(jiān)管體制，建立以央行為核心的金融監(jiān)管體系
在后危機(jī)時代，我們應(yīng)該建立以央行為核心的金融監(jiān)管體制。金融危機(jī)后，歐美等發(fā)達(dá)國家紛紛將中央銀行定位為預(yù)防金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的衛(wèi)道士，不斷擴(kuò)展其金融監(jiān)管的權(quán)利范圍。我國作為銀行主導(dǎo)型金融體系，中央銀行理應(yīng)發(fā)揮更為核心的作用，要令銀行業(yè)監(jiān)督委員會的職能回歸到人民銀行，以實(shí)現(xiàn)對國內(nèi)國際主要系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管、保障金融體系的穩(wěn)定。具體操作上，一方面，銀監(jiān)會雖然并入中國人民銀行，但和外匯儲備管理局一樣，銀監(jiān)會必須保持相對的獨(dú)立性，從而有效協(xié)調(diào)貨幣政策與銀行監(jiān)管；另一方面，可以適當(dāng)提高中國人民銀行的行政級別，以保證央行對其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有商業(yè)銀行有足夠的權(quán)威。銀監(jiān)會回歸中國人民銀行絕不是所謂的“開倒車”行為，其是與后危機(jī)時代各國改革趨勢相一致的行為，美國《多德-弗蘭克法》賦予美國聯(lián)邦儲備委員會比之前更多的金融監(jiān)管權(quán)力，它的監(jiān)管范圍從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行及對沖基金等，顯著提高美聯(lián)儲預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而有效起到整個金融體系穩(wěn)定器的作用。銀監(jiān)會回歸中國人民銀行，并適當(dāng)提高央行的行政級別，可以有效化解當(dāng)前銀行監(jiān)管重疊且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不健全的狀況。銀監(jiān)會成為中國人民銀行的一部分，可以不斷降低銀監(jiān)會與人民銀行信息溝通、政策協(xié)調(diào)、行動聯(lián)動等行政成本；適當(dāng)提升人民銀行的行政級別，即使沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也能對保監(jiān)會和證監(jiān)會形成一定的威懾作用，從而保障人民銀行貨幣政策職能和監(jiān)管職能的有效發(fā)揮，另外中國人民可以作為總協(xié)調(diào)人，組織各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享和溝通，這能有效避免當(dāng)前虛化的聯(lián)席會議制度的弊端，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)效。
充分發(fā)揮央行在我國金融監(jiān)管體制中的核心地位，在中國人民銀行下設(shè)一個獨(dú)立于三會的金融消費(fèi)者保護(hù)局，顯得尤為必要。審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)雖同為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)施目標(biāo)，但在實(shí)際監(jiān)管的過程中，當(dāng)兩個目標(biāo)發(fā)生沖突的時候，監(jiān)管者往往更多的考慮的是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和短期利潤，而忽視了對金融消費(fèi)者的保護(hù)。因此，目前在“一行三會”下分別設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局的做法似乎難以達(dá)到真正保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目的，因此，成立一個超然于三會任何一個機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)局，顯得尤為必要，另外充分考慮我國國情、借鑒國外相關(guān)法律制度，盡快制定《金融消費(fèi)者保護(hù)法》也應(yīng)是題中之義。
（三）積極參與國際合作監(jiān)管體制
此次金融危機(jī)爆發(fā)之后，各國政府和國際組織都在積極采取措施加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作，并取得了一定成果。G20集團(tuán)在2008年和2009年連續(xù)在兩國三地召開三次峰會，共同商討全球銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作問題。峰會就國際金融監(jiān)管合作達(dá)成了一定共識，在國際金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此外，美國、英國等歐美發(fā)達(dá)國家也紛紛出臺金融改革方案力求促進(jìn)國際金融監(jiān)管合作。面對當(dāng)前國際金融形勢的深刻變化以及國際金融改革的新動向，國務(wù)院和相關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)該積極調(diào)整銀行監(jiān)管的政策措施，不斷加強(qiáng)對大型跨國金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，與G20等國際金融監(jiān)管國際組織展開更為有效的合作，強(qiáng)化與各國金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與合作，以確保在新形勢下我國金融業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。首先，要不斷推進(jìn)跨境銀行監(jiān)管合作，提高銀行監(jiān)管的效率。我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)與各國金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與合作，在互相尊重國家金融業(yè)的前提下，建立銀行監(jiān)管信息交流與共享機(jī)制，完善信息反饋制度，針對突發(fā)的重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及時溝通并尋求解決。我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該和各國一起共同著手建立全球金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時披露本國發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以確保全球金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。此外，我國還應(yīng)該重點(diǎn)培養(yǎng)一批具備銀行監(jiān)管能力的國際化人才，結(jié)合國內(nèi)國際的最新趨勢，改革和完善我國現(xiàn)有的銀行監(jiān)管模式，真正做到對銀行體系的有效監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管效率。
第二，要積極參與到國際金融監(jiān)管體制的變革中，增加中國影響力?？梢灶A(yù)見，隨著金融全球化的不斷深入，國際金融秩序正在發(fā)生著深刻的變化，與國際金融新秩序相配套的國際金融監(jiān)管合作機(jī)制也將應(yīng)運(yùn)而生。鑒于此，中國理應(yīng)及早并積極參與到國際金融監(jiān)管合作機(jī)制的成立過程中來，成為規(guī)則的制定者，最大程度的保障中國的金融利益。現(xiàn)階段，我國應(yīng)該不斷加強(qiáng)與IMF、世界銀行以及巴塞爾委員會等的合作，攜手完善國際銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)，提升國際銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性，增強(qiáng)防范和應(yīng)對金融危機(jī)的能力。我國還應(yīng)加強(qiáng)與G20成員國之間的合作，成立長效的制度化的對話機(jī)制，明確各方責(zé)任，使國際金融監(jiān)管合作有效化，保證全球金融體系的穩(wěn)定性。
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