時(shí)間：2022-11-17 15:35:34
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我國《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可聽證制度。在第四節(jié)用了三條的篇幅規(guī)定了聽證的提起、范圍和程序，聲明申請人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用，聽證公開和根據(jù)聽證筆錄作出行政決定等一系列內(nèi)容，但我們認(rèn)為，該法有關(guān)聽證的內(nèi)容仍存在下列尚待完善之處。
一、從深度和廣度上擴(kuò)大行政許可聽證的適用范圍
對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可中聽證制度的適用范圍，行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請舉行聽證和依職權(quán)主動舉行聽證兩類事項(xiàng)。對于許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項(xiàng)”，從立法本意來看，是基于行政許可行為繁雜、聽證事項(xiàng)難以概括，將主動聽證事項(xiàng)范圍留待單行法規(guī)定和許可機(jī)關(guān)自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，為聽證的范圍不斷擴(kuò)大留下充分空間。但在實(shí)踐中由于相關(guān)配套的法律、法規(guī)滯后常容易導(dǎo)致聽證無法可依。而且就我國目前的狀況而言，法律、法規(guī)、規(guī)章作上述規(guī)定的情形尚不多見，只有極少數(shù)做了類似規(guī)定。例如，根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》有關(guān)條款規(guī)定，對于因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化體育設(shè)施或者改變其功能、用途的，有關(guān)地方政府在作出決定前，應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并征得上一級政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報(bào)上一級政府批準(zhǔn)；而涉及大型公共文化體育設(shè)施的，上一級政府在批準(zhǔn)前，因當(dāng)舉行聽證會，聽取公眾意見。[2]
期望許可機(jī)關(guān)依據(jù)對公共利益影響的主觀判斷而主動舉行聽證又有一定的難度。在行政許可實(shí)施過程中，往往充斥著個(gè)人利益與公共利益的矛盾與沖突：對于某個(gè)具體的申請人來說，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動，即屬于一種受益性行政行為，申請人自然不會要求聽證；然而此時(shí)行政許可決定常常會對公共利益構(gòu)成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準(zhǔn)，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過程中對是否設(shè)定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應(yīng)借鑒各國常用的兩大類標(biāo)準(zhǔn)，從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類；二是利益標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)是相對人在行政程序中的利益范圍。此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽證程序時(shí)，首先要看該行為是否對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，最后還要看對當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。只要滿足了以上三個(gè)條件，就可適用行政聽證。[3]
對于許可機(jī)關(guān)應(yīng)申請舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項(xiàng)，對于此類事項(xiàng)，相對人提出申請的，許可機(jī)關(guān)即有組織聽證的義務(wù)。行政許可法對于應(yīng)申請舉行聽證的事項(xiàng)規(guī)定的較為原則，這給予許可機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，具有較強(qiáng)的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經(jīng)常發(fā)生相對人認(rèn)為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機(jī)關(guān)認(rèn)為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
聯(lián)邦電訊委員會先后收到兩個(gè)公司請求廣播執(zhí)照的申請，這兩個(gè)公司在鄰近不遠(yuǎn)的地方，而申請使用的頻率相同。由于兩個(gè)頻率互相干擾，所以電訊委員會只能批準(zhǔn)其中一個(gè)申請。根據(jù)當(dāng)時(shí)的電訊法規(guī)定，批準(zhǔn)執(zhí)照的決定不用聽證，而拒絕批準(zhǔn)的決定必須舉行正式聽證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽證，批準(zhǔn)其中一個(gè)申請，同時(shí)通知另一公司舉行聽證，后者不服提訟，最高法院判決認(rèn)為聯(lián)邦電訊委員會的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權(quán)利，因?yàn)閷η耙还镜膶?shí)現(xiàn)批準(zhǔn)使得給予后一公司的聽證形同虛設(shè)。為了維護(hù)兩個(gè)當(dāng)事人的聽證權(quán)利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會必須合并互相排斥的申請，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
一般而言，“多人同時(shí)競爭的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請人的行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競爭對手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等無數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應(yīng)當(dāng)視為直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，但這在實(shí)踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對適用范圍以列舉的方法作出較為細(xì)致、明確的界定并確定評判的具體方法和制度，便于實(shí)施中的準(zhǔn)確把握。
此外，隨著媒體對聽證會的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽證會都流于形式，聽政結(jié)果與行政許可事項(xiàng)涉及的利害關(guān)系人的期望存在著較大差距（如春運(yùn)票價(jià)上漲聽證會），這也極大的挫傷了利害關(guān)系人參加聽證的積極性。聽證會作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來至今少有實(shí)效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項(xiàng)調(diào)查表明：認(rèn)為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據(jù)，但聽證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實(shí)的法律適用問題，當(dāng)事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因?yàn)槭聦?shí)問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據(jù)的法律問題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當(dāng)事人討論案件的事實(shí)，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應(yīng)該適用該法律，這勢必會影響到當(dāng)事人權(quán)利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內(nèi)容不僅應(yīng)包括程序問題還應(yīng)包括實(shí)體問題。
二、適當(dāng)擴(kuò)大聽證參加人的范圍
為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴(kuò)大趨勢，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽證或參加聽證的申請權(quán)均受到法律保護(hù)。美國在相關(guān)判例中也確認(rèn)了此原則。[6]
目前我國有權(quán)參加聽證的主體還較為狹窄，按照我國《行政許可法》的規(guī)定，有權(quán)提請聽證的只能是行政許可申請人和利害關(guān)系人。某種意義上有權(quán)參加聽證的只能是申請人和利害關(guān)系人，因?yàn)楦鶕?jù)該罰48條的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有必要而不經(jīng)聽證會內(nèi)容予以公告的話，其他人是沒有機(jī)會參與聽證的。這種規(guī)定顯然不盡合理。由于行政機(jī)關(guān)的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權(quán)益，間接利害關(guān)系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個(gè)影響已實(shí)質(zhì)性的侵犯了間接利害關(guān)系人的權(quán)利和利益，那么就有必要允許他們申請并參加聽證。在實(shí)踐中，尤其在市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政許可中，如果發(fā)生行政機(jī)關(guān)偏袒或者放縱侵權(quán)人的情形，應(yīng)當(dāng)允許被侵權(quán)人尋求行政聽證這一救濟(jì)途徑。如果這些合法權(quán)益受影響的第三者不能通過聽證程序?qū)で笞陨砗戏?quán)益的保護(hù)，顯然不公平，也不利于社會矛盾的化解，應(yīng)擴(kuò)大聽證申請人的范圍，將行政聽證的申請人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關(guān)系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在進(jìn)一步講，在我國目前國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競爭行為等案件不斷增多的同時(shí)，有關(guān)在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現(xiàn)。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權(quán)案件由直接的利害關(guān)系。我國《憲法》規(guī)定：“中哈人民共和國一切權(quán)力屬于人民”。各級政府的權(quán)力既然是人民賦予的，人民就有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的行政行為，追求正義是每個(gè)公民的權(quán)利。由此可推，行政許可行為也應(yīng)當(dāng)在人民的監(jiān)督之下，對于可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競爭行為等案件，每個(gè)公民都可以要求政府就某項(xiàng)行政許可行為舉行聽證，而不必局限于與之有利害關(guān)系。
三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則
行政許可聽證主持人作為聽證活動中舉足輕重的人物，其獨(dú)立性是聽證制度的核心內(nèi)容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應(yīng)在爭端的各方參與者之間保持一種超然和無偏袒的態(tài)度和地位，不得對任何一方存在偏見和歧視。否則聽證會就會呈現(xiàn)出一邊倒的形式，聽證會也會因此無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，于是出現(xiàn)了以下一幕：鐵道部近日發(fā)出通知，確定明年春運(yùn)期間部分旅客列車票價(jià)繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據(jù)各大媒體2004年12月4日報(bào)道）。其實(shí)，鐵路部門并沒有決定春運(yùn)鐵路票價(jià)是否浮動的“資格”，因?yàn)殍F路票價(jià)屬政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格主管部門才是具有價(jià)格決策權(quán)的法定行政機(jī)關(guān)。在這個(gè)問題上，經(jīng)營者（即鐵路部門）與消費(fèi)者（即乘客）一樣，都是利益的相關(guān)方。也就是說，聽證會開不開、怎么開，主要由價(jià)格主管部門決定，而之所以開或之所以不開當(dāng)然也只能由價(jià)格主管部門來“解釋”。鐵道部關(guān)于不再舉行聽證會的那番解釋，是以“運(yùn)動員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實(shí)有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說話？它又在哪里呢？很顯然，全國范圍的鐵路票價(jià)是否浮動以及是否舉行聽證會的“裁判員”是承擔(dān)價(jià)格管理職能的國家發(fā)展和改革委員會。就2004年春運(yùn)鐵路票價(jià)上浮是否舉行聽證會這個(gè)具體問題來說，價(jià)格主管部門應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并廣泛聽取各方面的意見，然后才能作出決策。就價(jià)格聽證制度這個(gè)宏觀性的問題來說，發(fā)改委需要做的工作更多，比如像春運(yùn)鐵路票價(jià)這樣的重大政府定價(jià)行為應(yīng)該多少年舉行一次聽證會，應(yīng)該怎樣判斷聽證會的舉行是否有必要等等。以上這個(gè)發(fā)生在價(jià)格聽證領(lǐng)域內(nèi)的案件向我們表明：聽證主持人的素質(zhì)、地位及權(quán)力對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用。
為此，我國行政許可法明確規(guī)定聽證主持人應(yīng)當(dāng)為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請人、厲害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接厲害關(guān)系的，有權(quán)申請回避”，職能分離與回避是確定聽證主持人的基本要求，是保證許可結(jié)果與程序公正的重要保障。然而，本項(xiàng)規(guī)定采取的只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分離，即在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同的機(jī)構(gòu)或者人員分別行使許可申請的審查與裁決權(quán)力的一種制度。這種內(nèi)部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業(yè)性知識，提高行政效率的考慮而設(shè)計(jì)的。這種做法比起職能不分有較大的優(yōu)越性。但是從行政許可申請人和利害關(guān)系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因?yàn)?，我國的聽證主持人是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的非許可審查人員擔(dān)任，并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。其職權(quán)僅僅是具體組織和主持聽證過程，而無權(quán)作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會影響聽證主持人的責(zé)任意識和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨(dú)立主持聽證。另外，由于“審查行政許可申請的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負(fù)責(zé)行政許可審查部門的其他人員，也可以是機(jī)關(guān)首長，還可以是本機(jī)關(guān)其他部門得人員，并且在實(shí)際操作中，大多數(shù)將聽證主持人定位于本行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員。這樣，難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響，難以保證聽證主持人處于中立和公正超然的地位。
此外，我國行政許可法雖然規(guī)定聽證主持人要職能分離，但沒能避免聽證主持人設(shè)置中的臨時(shí)性的缺陷，同時(shí)由于沒能建立穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，聽證主持人的指定具有一定的隨機(jī)性，導(dǎo)致具有良好經(jīng)驗(yàn)的聽證主持人并不能將其積累的主持經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。另外，根據(jù)權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，沒賦予聽證主持人對行政許可的建議權(quán)，卻讓其承擔(dān)一定的責(zé)任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動其積極性。
鑒于聽證制度對聽證主持人提出了較高的要求，聽證制度的實(shí)施效果也與聽證主持人的水平、能力有較為密切的關(guān)系，我國應(yīng)借鑒美國的行政法官集中使用制度，美國的聽證主持人稱為行政法官。他們由文官事務(wù)委員會從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長直接控制，除非有文官事務(wù)委員會所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法關(guān)不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。[8]
有鑒于此，我國應(yīng)建立一支相對獨(dú)立、穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和若干年以上行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過全國統(tǒng)一考試取得資格證書，然后與其所在行政機(jī)關(guān)脫鉤。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對聽證主持人進(jìn)行統(tǒng)一管理制度，根據(jù)聽證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人，并負(fù)責(zé)參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽證委員會的形式出現(xiàn)，由政府部門、行業(yè)主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學(xué)性的內(nèi)在要求所決定的。當(dāng)然職能分離也不是絕對的，在某些特殊領(lǐng)域，職能分離仍有若干例外。如在對申請?jiān)荚S可證的決定程序，涉及價(jià)格的正當(dāng)性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運(yùn)輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營活動的程序中，應(yīng)當(dāng)允許相對融合。
另外，《行政許可法》還應(yīng)賦予聽證主持人明確的權(quán)責(zé)，這是其相對獨(dú)立地位的表現(xiàn)，也是其能否充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國聽證案件的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)而不是聽證主持人。行政決定應(yīng)該基于聽證的內(nèi)容作出，應(yīng)賦予聽證主持人的“決定建議權(quán)”和對行政決定行為以及實(shí)際執(zhí)行情況行使監(jiān)督權(quán)。這樣，行政聽證才有現(xiàn)實(shí)意義，基于聽證筆錄作出的行政決定才具有科學(xué)性和公正性，同時(shí)還可提高行政效率。
四、聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況不同而多樣化
聽證分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定[9].非正式聽證是行政公開制度的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)行政機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見，使行政許可更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面因行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度不受公眾意見的約束，可以彌補(bǔ)正式聽證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感。但是相比非正式聽證，成本較高。
《行政許可法》只規(guī)定事前的正式聽證方式，聽證形式單一。這既不適應(yīng)行政聽證制度的自我發(fā)展，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。我國應(yīng)在完善和規(guī)范行政許可正式聽證制度的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，而且規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政許可范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。我們認(rèn)為在行政許可中，對于那些關(guān)系公眾切身利益的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)必須采取正式聽證程序的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，行政機(jī)關(guān)制定其他的法規(guī)、規(guī)章采用非正式聽證。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在公告中公布非正式聽證的期間，公眾既可用口頭方式發(fā)表自己的看法，也可向行政機(jī)關(guān)提供書面意見、書面資料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證情況制作詳細(xì)的筆錄。
此外，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知：我國聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽證程序的必要性表現(xiàn)在：借鑒世界上聽證較為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家在實(shí)施聽證程序之前，并不一概采取實(shí)現(xiàn)聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分實(shí)現(xiàn)和實(shí)后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[10]
大多數(shù)的聽證在行政決定作出之前實(shí)現(xiàn)進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時(shí)，可以在實(shí)間上予以變通，舉行事后的聽證。即時(shí)強(qiáng)制的行為適于舉行事后聽證。例如，在我國抗擊“非典”期間，有關(guān)部門批準(zhǔn)建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫(yī)院及特護(hù)病房時(shí)就可適[11]于舉行事后聽證程序。
五、小結(jié)
關(guān)鍵詞：行政許可；聽證制度；問題
一、行政許可聽證制度概述
“聽證”一詞在其出現(xiàn)時(shí)被用作司法調(diào)查環(huán)節(jié)，用來在訴訟過程中訴訟參與人進(jìn)行法庭質(zhì)證，當(dāng)面辯論佐證自己提出的觀點(diǎn)，表明自己的立場。后來適用范圍隨著我國司法改革以及注重程序正義的要求變的越來越廣，逐漸將其適用于立法和行政執(zhí)法的過程中。聽證出現(xiàn)以后，在行政和司法實(shí)施過程中，要求給相關(guān)人表達(dá)意見、觀點(diǎn)的權(quán)力，以事實(shí)為基準(zhǔn)，不能主觀盲目決斷，要注重維護(hù)司法行政活動相對人的程序權(quán)益，保證司法活動或者是行政執(zhí)法活動公正行使。
聽證制度簡而言之就是聽取當(dāng)事人意見的制度。該制度具有實(shí)現(xiàn)公平正義、防止權(quán)力義務(wù)的失衡、提高行政效率和促進(jìn)法律法規(guī)的宣傳普及的作用。行政相對人能夠充分闡述觀點(diǎn)、說明理由，保護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)該制度使得行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多過程序性的注意義務(wù)，保證強(qiáng)勢一方權(quán)利義務(wù)對等。行政許可聽證制度通過增加行政雙方協(xié)商討論環(huán)節(jié)，加速合理有效的行政決定的產(chǎn)出，合理有效的行政許可減少了行政訴訟和行政復(fù)議的出現(xiàn)，后者啟動執(zhí)行的成本高于前者，行政許可聽證程序過程中，行政機(jī)關(guān)能夠進(jìn)一步反思其自身行政行為是否合法、合理。進(jìn)而修改決定保證行政許可行為效率。
二、我國行政許可聽證制度存在的主要問題
（一）行政許可聽證事項(xiàng)的范圍規(guī)定不明確
現(xiàn)行的《行政許可法》在規(guī)定啟動行政許可聽證程序的行政許可事項(xiàng)用的是授權(quán)式和概括式。許可聽證啟動僅在涉及到相關(guān)人重大經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)利益時(shí)才會被告知有啟動的權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)自己在行政許可中的合法權(quán)益不受行政行為的影響。這種概括性的規(guī)定沒有明確具體的邊界框架，現(xiàn)實(shí)許可實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對于是否啟動聽證具有較大的主觀判斷，容易引起雙方間的分歧。行政機(jī)關(guān)基于自身承擔(dān)聽證程序的成本，需要耗費(fèi)人力和物力，在這種無法可依的情況下，更不利于行政執(zhí)政能力建設(shè)和公民權(quán)益的維護(hù)。
（二）聽證告知制度的設(shè)計(jì)不科學(xué)。
聽證程序的告知制度設(shè)計(jì)初衷是為了便于當(dāng)事人充分準(zhǔn)備，參與聽證程序，是保證自己公平進(jìn)行后續(xù)程序的保障與前提。但是告知的內(nèi)容過于形式化，告知不涉及許可內(nèi)容，僅對程序性的時(shí)間、地點(diǎn)以及概括事項(xiàng)又或者聽證事項(xiàng)的名稱告知申請人。僅僅告知時(shí)間地點(diǎn)對于相對人聽證程序的充分準(zhǔn)備起不到應(yīng)用的作用，聽證程序開始后，申請人以及利害關(guān)系人由于沒有告知相應(yīng)聽著內(nèi)容，只能消極、被動舉證、陳述等，其合法權(quán)利往往得不到維護(hù)。
（三）關(guān)于聽證主持人的規(guī)定不夠完善
聽證主持人就像是訴訟過程中法官，直接影響聽證程序的發(fā)展。行政許可法規(guī)定擔(dān)任聽證主持人的人選不能和前期審查工作的人員為同一人，保證聽證主持人第一次接觸案情，杜絕先入為主的思想。同時(shí)還規(guī)定了若聽證主持人和案情有厲害關(guān)系或者和案件涉及相關(guān)人存在利益關(guān)系從而影響聽證結(jié)論要主動回避。這些規(guī)定在一定程度上保證聽證公平公正，但是對于聽證主持人的資質(zhì)要求、能力要求問題和獨(dú)立地位問題沒有提及。
（四）法律沒有明確規(guī)定聽證筆錄的制作規(guī)范
聽證程序中案件排他性原則肯定了聽證筆錄的重要作用。聽證筆錄是是聽證程序的結(jié)論性成果，行政許可法規(guī)定許可依據(jù)的事實(shí)來源于聽證筆錄中記錄的事實(shí)證據(jù)，聽證筆錄對做出正確合法合理的許可決定具有重大影響。法律規(guī)定了聽證筆錄的重要作用，但是對于聽證筆錄確切具體的程序性沒有規(guī)定。雖然聽證筆錄是做出行政許可的重要來源依據(jù)，但是一份記錄不完整的聽證筆錄并不能為行政許可提供所需要的可靠的證據(jù)，就做不出公平公正的許可決定。
三、完善我國行政許可聽證制度的對策建議
（一）科學(xué)界定行政許可聽證的適用范圍
從立法層面保證許可聽證公平公正。行政許可法第四十六條規(guī)定了啟動聽證的兜底條款，即法律、法規(guī)規(guī)定要求實(shí)施聽證程序的行政許可事項(xiàng)，立法的本意是照顧法律沒有顧忌到的需要啟動聽證程序的事項(xiàng)，而且法律具有滯后性，法律必然落后于社會的發(fā)展，這種規(guī)定為為適用聽證制度，而現(xiàn)階段不曾想到的需要聽證的事項(xiàng)留下余地，使得可以在未來的立法中明確指出某一事項(xiàng)需要進(jìn)行聽證。畢竟聽證程序的啟動有助于行政關(guān)系的弱勢一方當(dāng)事人維護(hù)自己的權(quán)益，為了避免法律沒有涵蓋的事項(xiàng)出現(xiàn)，而不能啟動聽證，應(yīng)盡可能完善許可聽證事項(xiàng)范圍的立法，維護(hù)參與人的合法權(quán)益。
（二）完善行政許可聽證告知制度
應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新告知制度，明確告知的時(shí)限。有關(guān)聽證的期間和期日應(yīng)準(zhǔn)確告知相對人，可以現(xiàn)行規(guī)定把一周前通知改為一周前通知到達(dá)，確保行政許可聽證相對人有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽證程序。同時(shí)為了給予相關(guān)人充足時(shí)間準(zhǔn)備有關(guān)材料，搜集證據(jù)，告知文件中應(yīng)當(dāng)包括做出決定所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)，以及足以影響最終決定的其他材料，包括國家法律、政策等，保證利害關(guān)系人和申請人在聽證過程中能夠有針對性、高效維護(hù)自己權(quán)益。
（三）明確聽證主持人獨(dú)立地位，提高聽主持人能力資質(zhì)
行政許可聽證主持人推動行政許可聽證程序的發(fā)展，確保適用法律以及程序性事項(xiàng)公平公正。聽證主持人居中主持，獨(dú)立于聽證主體雙方，做到保持中立，不偏不倚。確保聽證主持人的獨(dú)立的地位，不受其他行政、司法因素的干擾制約，充分依據(jù)聽證過程中事實(shí)、證據(jù)做出公平公正的決定。行政許可聽證主持人不僅要具備行政許可專業(yè)知識，同時(shí)還要求其深厚的法律素養(yǎng)，應(yīng)為其在行政許可聽證程序中的重要作用，法律對于聽證主持人的要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于其他行政工作人員。
（四）對聽證筆錄的內(nèi)容作出具體規(guī)定
聽證筆錄是做出許可決定的事實(shí)依據(jù)，對其進(jìn)一步完善，能夠保證行政許可事項(xiàng)的合法合理性。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)能真實(shí)可靠反映聽證過程所有有用的信息，要求全面記錄聽證過程的所有事項(xiàng)，記錄的事項(xiàng)包括，舉行聽證會的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、聽證主持人、聽證記錄員、聽證參與人等基本情況，同時(shí)應(yīng)當(dāng)著重詳細(xì)記錄行政許可事項(xiàng)，聽證參與人提出的事實(shí)證據(jù)，陳述的觀點(diǎn)，申辯的理由等一切涉及到行政許可事項(xiàng)的信息。
四、結(jié)語
行政許可法在建設(shè)社會主義法治社會中起到重要作用，提高執(zhí)政能力建設(shè)，限制了權(quán)利濫用和行為，保證了公民參與行政關(guān)系時(shí)，權(quán)益能夠公平公正的維護(hù)。未來我們需要完善相關(guān)法律制定修改工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)，充分發(fā)揮法律法規(guī)的指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的指導(dǎo)性作用。
參考文獻(xiàn)：
［關(guān)鍵詞］聽證；行政聽證；行政程序［中圖分類號］D61［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2011）44-0146-02
1前言
行政聽證制度是行政主體在作出影響相對人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政主體聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。此制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,是行政程序法基本制度的核心,并為廣大現(xiàn)代法治國家采用。我國已在行政處罰、行政立法、價(jià)格決策和行政許可中引入了行政聽證程序,它標(biāo)志著我國的行政行為在執(zhí)法、立法和公共政策決策領(lǐng)域結(jié)束了過去的隱蔽集權(quán)狀態(tài),正在向公開、公平、公正和民主的價(jià)值目標(biāo)邁進(jìn)。
2目前我國行政聽證制度存在的問題
(1)規(guī)范行政聽證的法律法規(guī)不夠完善。盡管我國法律制度在不斷地完善,但是目前我國有關(guān)行政聽證的法律規(guī)定都分散在各個(gè)部門法和法規(guī)中,沒有一部專門規(guī)范行政聽證的統(tǒng)一法典,而且現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定有待進(jìn)一步完善和細(xì)化。這樣導(dǎo)致行政聽證制度的科學(xué)發(fā)展沒有法律制度層面的保障,同時(shí)缺乏可操作性。我國的行政立法雖然取得一定成績,但與其他部門法相比仍然落后不少。尤其是表現(xiàn)在行政程序立法方面,不僅缺少統(tǒng)一的行政程序法典,而且單行的專門行政程序法律文件也很少,還不夠規(guī)范,多是以實(shí)體內(nèi)容為主的,這給行政聽證制度的應(yīng)用造成了障礙。
(2)適用行政聽證的范圍過窄且不合理。我國有關(guān)法律規(guī)定的聽證適用范圍從最初《行政處罰法》規(guī)定的幾種重大的行政處罰,擴(kuò)展到了《價(jià)格法》、《立法法》和《行政許可法》規(guī)定的行政決策事項(xiàng)、立法行為和具體許可事項(xiàng),但從總體而言,我國立法所規(guī)定的聽證范圍明顯過于狹窄,如將限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外；對具體行政行為的聽證程序僅局限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域等,對于行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付等沒有規(guī)定聽證程序。另《行政處罰法》只規(guī)定了聽證僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定,行政機(jī)關(guān)傾向認(rèn)為聽證僅限于所列舉的三類行政處罰,此處的“等”導(dǎo)致有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時(shí),就將“等”字去掉了,不僅縮小了聽證的適用范圍,而且極大地?fù)p害了法律的權(quán)威,對行政聽證制度的發(fā)展也將產(chǎn)生不利影響。
(3)聽證形式單一。根據(jù)我國目前法律的規(guī)定,我國聽證形式主要為口頭的、事前的、正式的聽證程序。隨著我國聽證制度的發(fā)展,這種單一的聽證形式勢必會影響行政效率,不利于及時(shí)行政。因此,我國應(yīng)在完善規(guī)范正式聽證制度的同時(shí),根據(jù)不同情況采取靈活多樣的聽證形式。
(4)對聽證程序規(guī)則未作出規(guī)定或規(guī)定過于原則,操作性不強(qiáng)。目前我國《價(jià)格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的可以采取召開聽證會形式聽取意見,未規(guī)定任何程序規(guī)則；對于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規(guī)定一定的程序規(guī)則,但過于籠統(tǒng),比如沒有對回避的具體情形、聽證主持人的資格、地位和權(quán)利、聽證程序中舉證責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范,可操作性不強(qiáng),進(jìn)而也影響了聽證制度運(yùn)行的效果。同時(shí)還存在地區(qū)、部門制定的部分聽證程序規(guī)則不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問題。
3完善我國行政聽證制度的構(gòu)想
(1)制定統(tǒng)一的行政程序法,系統(tǒng)規(guī)定行政聽證制度。自1996年的《行政處罰法》規(guī)定聽證制度到2004年《行政許可法》、2006年《治安管理處罰法》的施行,我國聽證制度在聽證的方式、范圍、聽證筆錄的作用、聽證申請人的范圍等方面都有很大的改善和發(fā)展,但也存在一些問題。為規(guī)范我國的行政聽證制度,使行政相對人在遇到同樣的問題時(shí)能享受到同樣的程序?qū)Υ?迫切需要一部統(tǒng)一的對聽證程序予以明確規(guī)定的行政程序法典。但我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典,有關(guān)聽證的制度僅散見于《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》、《行政許可法》和《治安管理處罰法》等法律規(guī)范當(dāng)中,而且,這些法律對行政聽證制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)。但由于我國的行政程序理論相對滯后,各類行政行為適用的行政程序缺乏理論深度的概括,且由于行政管理本身具有的范圍廣泛、復(fù)雜、變化頻繁的特點(diǎn),行政聽證應(yīng)逐步推進(jìn)。
(2)確定合理的行政聽證范圍。聽證的適用范圍表明國家對公民權(quán)利的保障程度。我國目前僅在《行政處罰法》規(guī)定了三種適用聽證的條件,對行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)大聽證的適用范圍。而相比之下,行政聽證局限在行政立法、政府定調(diào)價(jià)、城市規(guī)劃、行政許可、國土資源管理等少數(shù)領(lǐng)域,國家假設(shè)聽證制度的影響力和效力肯定是有限的,所以當(dāng)前我國應(yīng)盡快擴(kuò)大聽證程序的適用范圍,盡量在對相對人實(shí)施不利處分時(shí)都能夠適用該程序,例如可以擴(kuò)大到對于沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、行政征收、行政強(qiáng)制等相當(dāng)一部分行政行為給當(dāng)事人帶來重大利益損失可以適用聽證,甚至今后再逐漸擴(kuò)大到抽象行政行為領(lǐng)域。同時(shí),也應(yīng)明確不予聽證的事項(xiàng)。
(3)進(jìn)一步完善關(guān)于行政聽證主持人的規(guī)定。行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,聽證主持人則是整個(gè)聽證程序的靈魂。我國現(xiàn)行的法律中規(guī)定,聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定產(chǎn)生,這在某種程度來說就等于行政機(jī)關(guān)有自己做自己的“法官”之嫌,顯然有失公平,雖然也規(guī)定了“必須是非本案調(diào)查人員或?qū)彶槿藛T”,但其地位模糊不清,從制度建立來說主持人的獨(dú)立性問題就存在一定的弊端。為保證聽證的質(zhì)量,我國可借鑒美國行政法官制度,強(qiáng)調(diào)聽證主持人的獨(dú)立法律地位,建立一支高素質(zhì)、高水平、具有獨(dú)立地位的行政聽證官隊(duì)伍,并且,建立起一套有關(guān)主持人選拔、任命、權(quán)利義務(wù)、回避、監(jiān)督等方面的制度,保障聽證的公正性。
(4)完善行政聽證程序的具體形式。關(guān)于行政聽證程序的形式,各國共通的做法是在適當(dāng)?shù)穆犠C范圍內(nèi),可以根據(jù)不同的聽證種類采取不同的聽證方式。立足我國國情,借鑒他國經(jīng)驗(yàn),我國宜采取正式聽證與非正式聽證,事前聽證、事后聽證與結(jié)合聽證多種形式并存的聽證制度。正式的聽證應(yīng)當(dāng)以法律明確予以規(guī)定,原則上對于在全國范圍內(nèi)影響較大的公共決定,關(guān)系到群眾切身利益的公益性、公用性的事件與行為,較嚴(yán)厲的行政處罰以及事實(shí)不清、難以確定的行政處罰,壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格,不根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而為的羈束行政行為等宜采取正式的聽證程序。非正式聽證不等同于不舉行聽證,只是從效率原則出發(fā),程序較正式聽證簡單,通常采取書面的、口頭的或通過其他手段來達(dá)到聽證的目的,而不采取“審判型”的聽證形式。因而,實(shí)踐中應(yīng)以非正式聽證的適用為主,正式聽證只在很少情形(通常涉及相對人的重大利益)下適用。因?yàn)檎铰犠C程序需要占用較多的社會資源,影響行政效率,會給行政機(jī)關(guān)造成了財(cái)政負(fù)擔(dān),影響行政機(jī)關(guān)以職權(quán)舉行聽證的積極性。因此,我國在聽證形式上可引入非正式聽證、書面聽證、事后聽證等,以期實(shí)現(xiàn)行政效率與行政公正、行政參與之間的平衡。
(5)進(jìn)一步健全聽證參加人制度。隨著公民權(quán)利意識的覺醒,公民要求行政行為公開化、透明化,公眾參與行政的權(quán)利要求不斷高漲。公眾知識構(gòu)成不同,利益需求不同,作為聽證參加人的主觀態(tài)度和利益需求會影響他的主觀判斷,也必然對聽證筆錄產(chǎn)生影響,特別是涉及公眾利益的聽證時(shí),聽證參加人的素質(zhì)、選任程序都至關(guān)重要。我們不能指望缺乏相關(guān)專業(yè)知識、缺乏參與聽證熱情和時(shí)間的參加人能維護(hù)公眾的利益。當(dāng)涉及與我們生活密切相關(guān)的能源、交通、電信、旅游等價(jià)格聽證時(shí)，依照規(guī)范程序選任我們信任的參加人參與聽證,顯得尤為迫切。因此,需要對聽證參加人的資格、產(chǎn)生方式、專業(yè)背景、年齡限制等作出明確的規(guī)定,以避免不稱職的人員毀損聽證制度。
行政決策在政府施政中居于核心地位，它直接關(guān)系到群眾的切身利益，決策的結(jié)果社會影響面廣而深刻。行政決策聽證制度的建立，將使政府自身的體制尤其是決策體制更加順暢、機(jī)制更加和諧。但由于我國行政決策聽證制度還剛剛起步，存在諸多不完善之處。
關(guān)鍵詞：行政決策；聽證制度；問題與原因
一、概念界定——行政決策聽證制度
所謂行政決策聽證，是指國家行政機(jī)關(guān)在做出直接涉及社會公眾利益的公共決策時(shí)，主要通過召開聽證會的形式來聽取利害關(guān)系人、社會各方以及有關(guān)專家的意見，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、公正決策的一種規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。決策是行政活動的首要環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著行政活動的成敗，這一重要性決定了進(jìn)行行政決策必須慎之又慎。通過聽證程序，使決策更符合民意，體現(xiàn)了行政民主。更重要的是，公眾參與不是簡單地聽取意見，或舉行聽證會，而是要真正體現(xiàn)互動，建立起政府與公眾的協(xié)商機(jī)制。在法律允許的范圍內(nèi)充分尊重當(dāng)事人的意愿，征得當(dāng)事人的同意，或在取得與當(dāng)事人一致意見后作出決定。
二、當(dāng)前我國行政決策聽證制度的現(xiàn)狀與問題
目前，我國行政決策聽證工作中仍存在不少的問題，批評之聲不絕于耳，不乏尖銳之詞。有的聽證會被形容為成了“聽過會”、“茶話會”、“研討會”；有的聽證會被指責(zé)淪為部門利益的“合理性證明會”，甚至被斥之為民意的擺設(shè)。
設(shè)立行政決策聽證制度的初衷就是為了讓更多的人，尤其是社會公眾參與行政決策，提高決策的科學(xué)化民主化水平。從我國行政決策聽證制度這十幾年的發(fā)展歷程來看，最初被寄予了厚望，各地搞得轟轟烈烈，但近年來社會公眾對聽證會逐漸失去了熱情。就其原因，主要在于聽證代表的意見對政策制定產(chǎn)生不了實(shí)質(zhì)性的影響，最終導(dǎo)致社會公眾對流于形式的聽證會產(chǎn)生了一定的排斥情緒，參與熱情明顯消退。召開聽證會的主要目的，就是對有關(guān)政策方案進(jìn)行分析、論證，提出質(zhì)詢，看其科學(xué)性、合理性的程度有多大，最終形成一個(gè)能夠獲得各方最大限度滿意的折衷方案。但現(xiàn)在看，很多聽證會都偏離了這樣的主旨，失去了其本來的意義，社會公眾對聽證作用的認(rèn)同度也較低。
三、原因分析
與西方發(fā)達(dá)國家相比較而言，我國的行政決策聽證制度實(shí)踐正處于制度建構(gòu)的初級階段。具體來說，以下一些主要原因?qū)е铝诉@一制度仍存在許多問題。
長期以來，我國對行政程序價(jià)值的認(rèn)識陷入了一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為行政程序只是行政行為的工具，行政程序的目的旨在實(shí)現(xiàn)行政行為，而沒有認(rèn)識到行政程序的獨(dú)立價(jià)值和本身的正義性。盡管人們認(rèn)識到實(shí)體違法的行政是應(yīng)當(dāng)撤銷的，但是如果實(shí)體合法而程序違法，似乎就可以通融。實(shí)際上許多錯誤決策的出臺，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的?！皼]有程序的民主，就沒有實(shí)質(zhì)的民主；沒有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正”[1]。從媒體報(bào)道可以看到，很多地方的行政決策聽證會存在著簡單應(yīng)付、不遵循法定程序、信息不透明不公開等問題，引發(fā)了社會公眾的不滿。
“強(qiáng)政府、弱社會”是指國家與公民、社會相對而言，國家在社會中的作用、權(quán)力比較強(qiáng)大，而公民和社會組織的力量相對十分微弱?，F(xiàn)代行政發(fā)展的一個(gè)基本趨勢就是謀求行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力與公民、社會組織等相對方的權(quán)利平衡。行政決策聽證制度是一項(xiàng)旨在保障公民、社會組織等相對方合法權(quán)益的制度，是行政發(fā)展從“失衡”走向“均衡”的制度支持，這一制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要具有一定平衡力量的公民和社會組織的積極參與。但從我們國家目前的情況看，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與公民、社會組織的權(quán)利處于失衡狀態(tài)，即行政權(quán)力過于強(qiáng)大，公民、社會組織的權(quán)利過于弱小，公民、社會組織的法律地位與行政權(quán)力主體不對等，缺乏與行政權(quán)力主體相抗衡的資源和制度支持。其結(jié)果一方面導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，行政成本提高；另一方面剝奪了企事業(yè)單位和公民的自，壓抑了他們的積極性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致他們的權(quán)利意識、法律主體意識極為淡薄。在“強(qiáng)政府、弱社會”這種格局的制約下，由于公民和社會組織力量有限，無法很好地發(fā)揮平衡作用，導(dǎo)致行政決策聽證制度這樣一個(gè)合理的制度設(shè)計(jì)也無法有效地發(fā)揮作用。
從社會公眾的角度看，公眾對聽證會過度期待，希望把聽證當(dāng)作決策。但是很多聽證只是流于形式，沒有實(shí)質(zhì)意義，決策者并不把聽證當(dāng)作決策。聽證不等于最后的決策，這在世界各國都一樣?！氨热缭诿绹葒?，聽證同樣只是咨詢性質(zhì)的，只為決策者提供參考意見，即使99%的聽證代表都持反對意見，決策者在最后做出決定時(shí)仍然可以不采納這些意見。但值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的是，許多國家的法律要求，決策者必須確保在做出決定前，對不采納意見承擔(dān)說明不采納理由的義務(wù)”[2]。因此，要真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化，不能僅寄希望于行政決策聽證會這一種形式。
行政決策聽證制度的建立涉及到利益關(guān)系的調(diào)整。行政決策聽證制度有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，一是利益或制度層面。在技術(shù)或操作程序上我們完全可以把握，但涉及到利益關(guān)系的調(diào)整過程則很難控制，由此就必然導(dǎo)致技術(shù)層面與制度層面的摩擦和矛盾。在行政決策聽證制度還沒有設(shè)計(jì)到位的情況下，技術(shù)層面的超前和制度層面的滯后使得利益博弈缺乏規(guī)則和制約機(jī)制，于是一些人就可以通過改革形式的變化獲得好處，形成一種既得利益[3]。
由于行政決策聽證制度實(shí)質(zhì)上涉及到利益關(guān)系的調(diào)整與變革，而利益關(guān)系是利益關(guān)系行為主體之間最基本的社會、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有鮮明的階級性與價(jià)值取向性，因此行政決策聽證制度的建立必然是在一定利益集團(tuán)或階級主導(dǎo)下的博弈與斗爭?！耙粋€(gè)好的制度往往并不是表現(xiàn)為其中沒有或很少有矛盾或沖突，而是表現(xiàn)為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無策或過于脆弱，同時(shí)，能夠表現(xiàn)出很強(qiáng)的解決沖突與糾紛的能力”[4]。因此，作為行政決策聽證制度發(fā)起者的政府必須充分考慮各方利益情況以及由利益格局變化所導(dǎo)致的各種問題，尋求利益格局調(diào)整的最小摩擦值，這是構(gòu)建行政決策聽證制度的重要條件。
在肯定行政決策聽證制度積極效果的同時(shí)，還要看到我國目前的行政決策聽證制度的效果還有待進(jìn)一步發(fā)揮，對社會公眾意見的考慮和采納還沒有具體的程序上的規(guī)定，聽證報(bào)告對政府決策也缺乏約束力。這是因?yàn)槁犠C機(jī)制不同于代表機(jī)制，參加聽證的人只能代表自己，并不能完全代表社會公眾的意見，參加聽證也并不基于委托關(guān)系，只是表達(dá)零散的意見。因此，要想有效地進(jìn)行行政決策聽證制度建設(shè)，就必須克服部門主導(dǎo)的弊端，改革和創(chuàng)新行政決策聽證制度的“制度”，在“原制度”上設(shè)計(jì)出使部門權(quán)力和部門利益相分離的機(jī)制。
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從各國行政程序法關(guān)于聽證制度的規(guī)定來看，對于聽證適用范圍的規(guī)定可以區(qū)分為三種類型，第一種是以美國為代表的，對于聽證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規(guī)定，即具體在什么情形下適用聽證程序由單行法律規(guī)定，而有關(guān)聽證程序的具體規(guī)定則在《聯(lián)邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要自行決定是否適用聽證程序，如韓國。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)相結(jié)合的做法，如日本《行政程序法》的規(guī)定[4]。由于中國目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第26條和第50條對于聽證程序的適用情形作出了概括式的規(guī)定，但是對于聽證程序的細(xì)節(jié)方面并未作出規(guī)定，可見未來在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)有必要對聽證制度的具體程序在實(shí)施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)中加以明確規(guī)定。
至于城鄉(xiāng)規(guī)劃在哪些階段和事項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)適用聽證制度，從目前世界各國和中國有關(guān)立法中聽證制度的規(guī)定來看,聽證主要有三種類型:立法聽證(包括國家法律和地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的聽證)；行政決策聽證(包括行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽證)；具體行政行為聽證(包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽證)。結(jié)合以上聽證類型的劃分，可見城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的內(nèi)容十分復(fù)雜，規(guī)劃的編制和審批階段類似于規(guī)范性文件的制定，應(yīng)適用行政決策聽證的方式，而規(guī)劃的許可和實(shí)施階段關(guān)系到相對人的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)適用具體行政行為聽證方式。因此總體來說，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)階段都應(yīng)設(shè)立聽證程序，使它成為相對方的一項(xiàng)權(quán)利。但考慮到所有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序中都適用聽證程序可能會影響行政行為的效率，可以參照美國聯(lián)邦行政程序法的做法，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽證制度區(qū)分為正式聽證與非正式聽證兩種方式，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃中總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批等階段，由于其制定的規(guī)劃內(nèi)容較為抽象，并未直接影響相對人權(quán)利義務(wù)，可以采取非正式聽證的方式，如聽取意見，召開座談會、論證會等；而對于城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃的編制和規(guī)劃的許可、實(shí)施階段中行政機(jī)關(guān)采取的具體行政行為，對一定范圍內(nèi)的相對人利益產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)適用正式聽證的方式。
\二、排除聽證適用的特殊事由
公眾參與應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃程序中的一項(xiàng)基本原則，但是法律明確規(guī)定排除聽證程序的適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該法的規(guī)定。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分作出前，應(yīng)給予當(dāng)事人對與決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見之機(jī)會?！钡侨绻鶕?jù)案件的情況，沒有聽證的必要的，可以不舉行聽證。特別是在下列情況下，行政機(jī)關(guān)可以免除聽證：（1）于急迫的情形，或?yàn)楣怖嬗斜匾獞?yīng)立即決定的；（2）如舉行聽證將難遵守對決定有重大關(guān)系的期限的；（3）官署拒絕當(dāng)事人的請求，而且對當(dāng)事人在申請或聲明中所作的關(guān)于事實(shí)的陳述，作出不同的對其并無不利的認(rèn)定的；（4）官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過自動機(jī)器設(shè)備作出行政處分時(shí)，不適用聽證；（5）行政執(zhí)行時(shí)所采取的措施；（6）與公益的強(qiáng)制性要求相抵觸時(shí)。日本、葡萄牙、韓國、澳門地區(qū)等國家和地區(qū)也采取了與德國相同的做法。
中國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確哪些情形不適用聽證程序，總體來說，舉行聽證會的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項(xiàng)，結(jié)合外國行政程序法的規(guī)定和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)可以考慮作出列舉式規(guī)定，排除適用聽證的情形包括：（1）規(guī)劃內(nèi)容涉及國家秘密的；（2）規(guī)劃事項(xiàng)關(guān)系重大公共利益，且規(guī)劃實(shí)施具有緊迫性的；（3）規(guī)劃的制定、實(shí)施對于相關(guān)人沒有產(chǎn)生不利影響的；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他不適用聽證的情形。此外，對于涉及總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制行為等對相對人利益不產(chǎn)生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規(guī)范性文件的制定程序，宜采用非正式聽證方式，而不需要適用嚴(yán)格的正式聽證程序
三、聽證制度中的當(dāng)事人和參加人
擴(kuò)大公眾參與的范圍是當(dāng)代行政程序法發(fā)展的基本趨勢，在聽證程序方面，有關(guān)利害關(guān)系人的范圍也在不斷擴(kuò)大。對利害關(guān)系人范圍的確定從中國立法及司法實(shí)踐來看，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為法律上的利害關(guān)系必然是一種直接的、嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體行政行為只有對相對人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生或?qū)a(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，才能被認(rèn)定為有利害關(guān)系；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對于利害關(guān)系人的認(rèn)定并不是看行政行為對相對人利益是否產(chǎn)生法律上的直接影響，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及到凡是因規(guī)劃行為可能產(chǎn)生不利影響的人，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，將間接利益相對人排除在聽證之外不符合公正原則，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與的理念也不一致。而對于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進(jìn)一步作出區(qū)分，前者一般稱為當(dāng)事人，后者被稱為參加人。從英美法系國家的判例看，參加聽證的利害關(guān)系人有逐步擴(kuò)大趨勢。如美國哥倫比亞特區(qū)上訴法院認(rèn)為，“為了保證聽證能夠有效率地進(jìn)行，方法不在于排除有權(quán)參加聽證的利害關(guān)系人，而在于控制聽證的進(jìn)程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復(fù)的或無關(guān)的證據(jù)?！盵5]
各國行政程序法對于聽證中當(dāng)事人和參加人的規(guī)定也有所不同，有的對當(dāng)事人和參加人分別作出規(guī)定，如日本《行政程序法》第17條第1款規(guī)定，聽證主持人認(rèn)為有必要時(shí)，對當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者,得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關(guān)程序。有的則將當(dāng)事人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，包括了參加人在內(nèi)都由行政機(jī)關(guān)依申請或依職權(quán)，通知其參加為當(dāng)事人，如德國和中國臺灣地區(qū)《行政程序法》對當(dāng)事人的界定。德國《行政程序法》第13條規(guī)定則采用了聽證參與人的概念，聽證參與人包括：（1）申請人和被申請人；（2）行政機(jī)關(guān)的行政行為擬指向的或已指向的人；（3）行政機(jī)關(guān)擬與之或已與之訂立合同的人；（4）行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)或應(yīng)請求，通知可因行政程序結(jié)果而損害利益的人作為參與人；（5）程序結(jié)果對第三人有影響的，應(yīng)其請求亦應(yīng)通知其為參與人；行政機(jī)關(guān)知道該等人的，應(yīng)在行政程序開始時(shí)即對其作出通知。所以，中國在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確聽證程序當(dāng)事人與參加人，范圍包括一切受規(guī)劃直接影響其利益的人和因規(guī)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響的人。
結(jié)合各國行政程序法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證程序中的當(dāng)事人一般應(yīng)享有以下權(quán)利：（1）獲得相關(guān)規(guī)劃信息的權(quán)利?？梢杂梢?guī)劃機(jī)關(guān)在擬定、初步?jīng)Q定時(shí)發(fā)出公告，也可以由當(dāng)事人申請獲得，公告和申請內(nèi)容一般應(yīng)包括聽證所要涉及的主要事實(shí)和法律問題。（2）委托人的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容既涉及很多技術(shù)問題，同時(shí)又涉及事實(shí)認(rèn)定和法律問題，因此，應(yīng)允許當(dāng)事人和參加人委托專家進(jìn)行論證和律師。（3）陳述意見和提出異議的權(quán)利。聽證的內(nèi)涵即體現(xiàn)為聽取當(dāng)事人的意見，因此，當(dāng)事人有權(quán)陳述其意見并可提出異議，對于異議聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)給予書面答復(fù)。（4）提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利。證據(jù)是行政程序的核心問題，行政決定要根據(jù)被聽證主持人所接受的證據(jù)作出，因此，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)提出證據(jù)，并對不利于自己的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，以防止行政機(jī)關(guān)只根據(jù)一面之詞作決定[5]。
四、城鄉(xiāng)規(guī)劃中聽證制度的主要內(nèi)容
按照上文關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證程序的分類可以將聽證程序區(qū)分為正式聽證和非正式聽證兩種形式。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽證程序與一般的正式聽證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽證程序主要涉及一個(gè)行政機(jī)關(guān)與一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)當(dāng)事人的關(guān)系，而城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)不僅涉及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，還與多個(gè)利害關(guān)系人有關(guān)。規(guī)劃程序中的聽證不僅是發(fā)表意見的機(jī)會，還是一個(gè)多種利益協(xié)調(diào)的過程。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃的聽證除了適用聽證程序的一般要求外，理應(yīng)有更為縝密的特殊規(guī)定[6]。在德國和中國臺灣地區(qū)對于一定地區(qū)內(nèi)土地的特定利用或重大公共設(shè)施的設(shè)置，涉及到多數(shù)不同利益人及不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)劃確定裁決程序，必須經(jīng)過公開和聽證，最終作出的規(guī)劃確定裁決具有核準(zhǔn)規(guī)劃實(shí)施、集中事權(quán)和形成效果。有鑒于此，筆者認(rèn)為，在中國對于城市總體規(guī)劃和跨區(qū)域性的規(guī)劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽證的方式，而對于各城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃、特定區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、重大公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和舊城改造規(guī)劃等方案應(yīng)當(dāng)采用正式聽證的方式，城鄉(xiāng)規(guī)劃中正式聽證的主要步驟如下：
1.聽證機(jī)關(guān)接到規(guī)劃擬定主體的規(guī)劃草案后，首先應(yīng)當(dāng)向規(guī)劃事項(xiàng)所涉及的其他行政機(jī)關(guān)送達(dá)規(guī)劃草案，征求這些機(jī)關(guān)的意見。這些機(jī)關(guān)在收到聽證機(jī)關(guān)的通知和材料之日起的法定期限內(nèi)發(fā)表意見。表達(dá)的意見必須充分具體，主要是表明規(guī)劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。
2.規(guī)劃草案的公開。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把規(guī)劃草案公布在受規(guī)劃影響的地方政府網(wǎng)站、地方日報(bào)或是公告欄上。程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)劃草案被陳列的時(shí)間，以保證社會公眾有足夠的機(jī)會能夠了解該規(guī)劃的內(nèi)容。例如德國《行政程序法》規(guī)定，聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)月，以供人查閱。
3.提出異議。所有認(rèn)為自己的利益受到規(guī)劃影響的人都可以提出異議。利害關(guān)系人提出異議可以采取書面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作記錄。
4.舉行聽證會。在異議期限屆滿之后，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃擬定主體、利害關(guān)系人和與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聽證，根據(jù)單行法律的規(guī)定或者聽證機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，還可以邀請專門問題的專家或是為本規(guī)劃提供鑒定結(jié)論的專家參加聽證會。規(guī)劃確定程序中聽證會的目的就是要權(quán)衡與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的各種利益。所以，聽證會不僅僅具有聽證功能，還具有協(xié)調(diào)功能；聽證會不僅給予了各方以發(fā)表意見的機(jī)會，而且使彼此沖突的意見盡量得以協(xié)調(diào)，從而使最終的規(guī)劃確定裁決的內(nèi)容更為理性。規(guī)劃確定中的聽證程序除了適用針對規(guī)劃的特殊規(guī)定之外，也要遵守聽證程序的一般規(guī)則。
5.聽證機(jī)關(guān)作出聽證結(jié)論。聽證結(jié)束后，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出聽證報(bào)告書，遞交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)[6]。
以上是正式聽證程序的主要內(nèi)容，而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃編制等抽象性行政行為，應(yīng)當(dāng)采用非正式聽證的方式以提高行政效率。非正式聽證的方式主要有聽取公眾意見，召開座談會，論證會等方式，這些方式的內(nèi)容方面可以參照正式聽證中的有關(guān)內(nèi)容，主要目的不是對規(guī)劃涉及的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，而主要是就規(guī)劃內(nèi)容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規(guī)劃的內(nèi)容，取得公眾的認(rèn)同和理解。
五、聽證結(jié)論的法律效果
在聽證過程之中聽證機(jī)關(guān)應(yīng)將規(guī)劃草案內(nèi)容、各方表達(dá)的意見、已經(jīng)達(dá)成一致的意見、沒有消除的異議和聽證機(jī)關(guān)自身對聽證結(jié)果的意見予以記載形成聽證報(bào)告書，聽證報(bào)告書的性質(zhì)類似于一般聽證程序中的聽證記錄。對于聽證記錄是否具有約束力主要有兩種規(guī)定，一種是以美國《聯(lián)邦行政程序法》為代表，明確規(guī)定了案卷排他原則，亦即行政機(jī)關(guān)的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)為根據(jù)，否則行政裁決無效。另一種是以德國《行政程序法》為代表，日、韓等國行政程序法也有相似規(guī)定，規(guī)定了聽證記錄對行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽證記錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證記錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證記錄為根據(jù)。
而規(guī)劃聽證報(bào)告書對于行政機(jī)關(guān)是否具有約束力不可一概而論，結(jié)合前文所述對于規(guī)劃的正式聽證程序和非正式聽證程序的區(qū)分，筆者認(rèn)為，對于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批應(yīng)當(dāng)采取非正式聽證方式，因而聽證機(jī)關(guān)作出的聽證報(bào)告書（聽證筆錄）可借鑒德國的做法，所作的聽證報(bào)告書不是最終的規(guī)劃決定，不是已經(jīng)完成的行政行為，不具有外部法律效果，當(dāng)事人不能對聽證報(bào)告書提起行政訴訟。聽證報(bào)告書只是輔的，最終的行政決定應(yīng)由規(guī)劃職能機(jī)關(guān)作出。但是聽證報(bào)告書絕不是無足輕重的，因?yàn)槁犠C機(jī)關(guān)有義務(wù)在聽證報(bào)告書中闡明其對規(guī)劃所涉及的各方利益沖突的癥結(jié)所在，各種利益的權(quán)衡，比較合理的規(guī)劃方案等的看法，以供決定機(jī)關(guān)參考。而對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的確定和許可應(yīng)當(dāng)采取正式聽證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機(jī)關(guān)在作出規(guī)劃確定裁決和規(guī)劃許可時(shí)，聽證記錄應(yīng)當(dāng)作為唯一的依據(jù)。
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[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)；聽證制度；聽證程序
內(nèi)部審計(jì)工作是組織內(nèi)部加強(qiáng)管理的重要手段。如何充分發(fā)揮這一手段的重要作用，有效地控制組織，保證組織管理活動的良性運(yùn)行，是組織管理與實(shí)踐面臨的重要之一。筆者認(rèn)為，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度是解決此問題的一個(gè)重要途徑。
一、建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度的必要性
“聽證”一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序的一項(xiàng)重要，其基本精神是：以程序的公正保證結(jié)果的公正。作為一項(xiàng)制度，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的程序。開始，聽證僅作為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經(jīng)程序而存在。隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度逐步成為實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑。近年來，隨著我國法制建設(shè)的發(fā)展，聽證制度逐步被引入到我國行政決策的各個(gè)領(lǐng)域，成為普遍接受的法律程序性制度。
內(nèi)部審計(jì)是一種建立在組織內(nèi)部的獨(dú)立的評價(jià)活動。作為對組織的一種服務(wù)，基目的是檢查和評價(jià)組織的活動，以實(shí)現(xiàn)幫助組織的成員有效地履行職責(zé)的目標(biāo)。組織的決策層為了實(shí)現(xiàn)對組織的有效控制，總是試圖獲取有關(guān)組織活動的客觀信息作為決策的客觀依據(jù)。內(nèi)部審計(jì)為組織管理決策層提供的評價(jià)性意見是否客觀、公正，往往決定了管理決策層管理決策的成敗。這樣，管理決策層對內(nèi)部審計(jì)的評價(jià)性意見就要有個(gè)、判定的過程。由于內(nèi)部審計(jì)的“內(nèi)部性”，管理決策層有必要聽取審計(jì)者與被審計(jì)者雙方的意見，掌握全面情況，在此基礎(chǔ)上才有可能對審計(jì)評價(jià)性信息作出正確判斷。建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度，使上述過程程序化、規(guī)范化，就能夠在制度上保證管理活動能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)。因此，從保證決策層充分利用內(nèi)部審計(jì)評價(jià)性信息以實(shí)現(xiàn)對組織的有效控制這個(gè)意義上講，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度無疑是極為必要的。同時(shí)，對審計(jì)雙方當(dāng)事人而言，審計(jì)者在聽證制度的制約下，必然要進(jìn)一步提高審計(jì)質(zhì)量，努力做到客觀、公正地提出評價(jià)性意見；被審計(jì)者則能通過聽證了解審計(jì)情況并進(jìn)而表達(dá)對被審計(jì)事項(xiàng)的看法。雙方經(jīng)過質(zhì)證、辯論等程序，可以使審計(jì)結(jié)果更加公開、透明，既保證了審計(jì)結(jié)論的客觀、公正性，又保障了雙方的平等參與權(quán)。因而，建立內(nèi)部審計(jì)制度，能夠有效地減少和避免內(nèi)部審計(jì)工作中常見的審計(jì)者與被審計(jì)者的爭執(zhí)與矛盾，減少組織的內(nèi)耗。
二、建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度的指導(dǎo)思想與原則
內(nèi)部審計(jì)聽證作為組織控制的一個(gè)環(huán)節(jié)，其根本目的是通過充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)工作的職能作用，有效地改進(jìn)組織成員的工作，造就組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)關(guān)系，提高管理水平，促進(jìn)組織發(fā)展。因此，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)聽證程序與內(nèi)部審計(jì)工作特點(diǎn)的最佳整合、促進(jìn)組織發(fā)展為指導(dǎo)思想。為此，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
公正性原則。在內(nèi)部審計(jì)活動中，既要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的制約性作用，又要保護(hù)被審計(jì)者的合法權(quán)益。如何協(xié)調(diào)審計(jì)者與被審計(jì)者雙方的關(guān)系以有效地實(shí)施組織控制措施，是實(shí)行內(nèi)部審計(jì)聽證首先應(yīng)當(dāng)解決的問題。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵是保持公正性。內(nèi)部審計(jì)聽證過程涉及三方關(guān)系，決策層在公正的程序下，堅(jiān)持公正性原則，才能作出尊重事實(shí)、定性準(zhǔn)確的判斷；審計(jì)者與被審計(jì)者也只有在公正的程序下，才能平等交流意見，達(dá)到澄清事實(shí)的目的。因此，公正性原則是建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度的基本原則。公正性原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保證程序的公正性。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)保證當(dāng)事三方公正參與聽證過程，明確各自的權(quán)利和義務(wù)；在聽證的各個(gè)環(huán)節(jié)上體現(xiàn)公正對待各方的原則。二是保證聽證內(nèi)容的公正性。應(yīng)通過制度的規(guī)定使聽證內(nèi)容得以全面展示，審計(jì)者和被審計(jì)者充分發(fā)表意見，經(jīng)過質(zhì)證和辯論，使聽證事項(xiàng)事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)。三是保證聽證結(jié)果的公正性。決策層在充分了解聽證內(nèi)容的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審閱審計(jì)方提供的事實(shí)證據(jù)和處理依據(jù)，考慮被審計(jì)方質(zhì)證和辯解的情況，經(jīng)過全面對比分析，對審計(jì)方提出的評價(jià)性意見進(jìn)行公正認(rèn)定。同時(shí)仍保留審計(jì)雙方進(jìn)一步申辯的權(quán)利，充分體現(xiàn)制度的公正性。
平等性原則。內(nèi)部審計(jì)聽證的三方有平等的聽證參與權(quán)，三方均按照規(guī)定的程序履行權(quán)利和義務(wù)。但在聽證過程中，決策層是聽證的組織者、主持者，有義務(wù)保持聽證活動的平等性，要平等地對待審計(jì)方和被審計(jì)方，特別是要保證審計(jì)方和被審計(jì)方平等地行使陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯解權(quán)等聽證權(quán)利，以使聽證活動公正、健康地進(jìn)行。審計(jì)方和被審計(jì)方則應(yīng)按聽證程序的規(guī)定，平等地對待對方，實(shí)事求是地陳述意見和辯解，避免程序外的矛盾和沖突。
公開性原則。公開是公正的基礎(chǔ)，但由于內(nèi)部審計(jì)往往涉及組織的內(nèi)部秘密（如商業(yè)秘密），內(nèi)部審計(jì)聽證制度的公開性原則是一種適度公開。公開的程度、范圍要以有利于組織管理為前提。如果審計(jì)內(nèi)容的公開有利于組織的發(fā)展，則聽證可對組織內(nèi)外公開。若聽證涉及保密問題，則可由決策層決定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)公開進(jìn)行。但無論采取何種聽證公開方式，對內(nèi)部審計(jì)聽證的三方來說，聽證的過程都是相互公開有關(guān)審計(jì)內(nèi)容的過程。在聽證主持人的公開要求下，審計(jì)方與被審計(jì)方都要公開相關(guān)的證據(jù)和依據(jù)，公開進(jìn)行辯解及質(zhì)證。
簡約性原則。內(nèi)部審計(jì)聽證畢竟只是組織控制的一個(gè)環(huán)節(jié)，它必須服務(wù)和服從于組織發(fā)展的大局。組織內(nèi)部管理是一個(gè)復(fù)雜的過程，管理者的精力不可能過多地放在內(nèi)部審計(jì)聽證這一環(huán)節(jié)上。因此，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持簡約性原則，盡量簡化程序。一般而言，只要審計(jì)方和被審計(jì)方中的任何一方提出聽證要求，組織的決策層就應(yīng)當(dāng)決定聽證，但可以要求審計(jì)方與被審計(jì)方就聽證的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商和篩選。聽證應(yīng)當(dāng)盡量做到用最短的時(shí)間聽證最主要的問題，以提高管理的效率。
三、建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度的初步設(shè)想
一個(gè)組織如何建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度，要由這個(gè)組織結(jié)合自身的特點(diǎn)和具體情況來決定。不同的組織，由于各自的特點(diǎn)不同，管理的側(cè)重點(diǎn)不同，面臨的具體情況也各不相同，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度的具體形式也應(yīng)當(dāng)不同。同一組織的內(nèi)部審計(jì)聽證制度，也需要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)逐步修訂完善。因而，建立內(nèi)部審計(jì)聽證制度沒有統(tǒng)一模式。筆者僅就內(nèi)部審計(jì)聽證制度的基本框架建設(shè)提出如下初步設(shè)想。
聽證的依據(jù)。內(nèi)部審計(jì)聽證的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是有關(guān)聽證和內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)以及組織內(nèi)部的規(guī)章。由于內(nèi)部審計(jì)聽證有“內(nèi)部性”特征，組織內(nèi)部的審計(jì)規(guī)章是其直接依據(jù)。
聽證的范圍。內(nèi)部審計(jì)聽證是組織的決策層對組織實(shí)施有效控制的環(huán)節(jié)。原則上講，凡是組織的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)終結(jié)、管理決策層認(rèn)為需要進(jìn)行聽證的審計(jì)事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。但審計(jì)方與被審計(jì)方認(rèn)識一致、管理決策層認(rèn)為情況清楚而不需要進(jìn)行聽證的審計(jì)事項(xiàng)，也可以不進(jìn)行聽證。根據(jù)簡約性原則，內(nèi)部審計(jì)聽證的告知程序應(yīng)盡量簡化，可以采取簡易書面告知或口頭告知。
聽證參加人的確定及其權(quán)利保障。內(nèi)部審計(jì)聽證的三方是當(dāng)然的聽證參加人。組織的決策層可視審計(jì)事項(xiàng)的情況派代表參加并主持聽證會，審計(jì)方由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和該事項(xiàng)的審計(jì)組長參加，被審計(jì)方由該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人（責(zé)任審計(jì)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任人）和被審計(jì)事項(xiàng)主管人參加。根據(jù)審計(jì)事項(xiàng)的涉及面情況，決策層也可以決定組織的其他機(jī)構(gòu)的代表和人員參加。在堅(jiān)持保密原則的前提下，對于審計(jì)可在組織內(nèi)部公開的聽證事項(xiàng)，則可允許組織內(nèi)其他有關(guān)人員參加旁聽；如果決策層認(rèn)為聽證事項(xiàng)對外公開對組織比較有利，則可決定對公開舉行，允許旁聽和新聞媒體報(bào)道。內(nèi)部審計(jì)聽證制度應(yīng)對聽證參加人的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，在參加人的回避、質(zhì)詢、辯論、解答、時(shí)間運(yùn)用等方面要有具體規(guī)定。
聽證會程序。一般來講，內(nèi)部審計(jì)聽證會的程序包括以下內(nèi)容：主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽證會開始；主持人宣布案由并介紹參加審計(jì)聽證會的主持人、記錄人、審計(jì)方和被審計(jì)方以及其他參加人；主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽證會的紀(jì)律和應(yīng)注意的事項(xiàng)；主持人告知審計(jì)方和被審計(jì)方參加人有申請記錄人回避的權(quán)利，并詢問審計(jì)方和被審計(jì)方參加人是否申請回避；審計(jì)方參加人介紹審計(jì)情況，提出被審計(jì)方存在的事實(shí)、證據(jù)、處理建議及其依據(jù)；被審計(jì)方參加人進(jìn)行陳述、申辯；在主持人允許下，雙方進(jìn)行質(zhì)證、辯論；雙方作最后陳述；記錄人將所作的筆錄交聽證雙方當(dāng)場確認(rèn)并簽字；主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽證會結(jié)束。
第二條 聽證應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取庫區(qū)移民群眾的意見，保障庫區(qū)移民群眾陳述、申辯和質(zhì)證的權(quán)力。
第三條 聽證的內(nèi)容和范圍：
(一)水庫庫區(qū)淹沒的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);
(二)水庫庫區(qū)淹沒的青苗和地上附著實(shí)物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);
(三)移民安置的方式和安置地點(diǎn)的選擇;
(四)移民安置區(qū)的建設(shè)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn);
(五)移民生產(chǎn)安置方式與生產(chǎn)資源的配置標(biāo)準(zhǔn);
(六)庫區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目公示后有較大異議的;
(七)庫區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目公示后有較大異議的;
(八)其他需要聽證的事項(xiàng)。
第四條 縣(市、區(qū))移民管理部門，應(yīng)當(dāng)在水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃審批(庫區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目、庫區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目計(jì)劃上報(bào))前，公示水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告，公示庫區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目、庫區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目計(jì)劃，并告知移民有要求舉行聽證的權(quán)利、聽證會代表產(chǎn)生的辦法、申請參加聽證會須知。
第五條 移民要求聽證的，應(yīng)當(dāng)自公示之日起10日內(nèi)，向縣(市、區(qū))移民管理部門提出聽證的書面申請。未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出聽證書面申請，視為放棄要求聽證的權(quán)利。
第六條 聽證的書面申請應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
(一)申請人的姓名、地址及聯(lián)系方式(如申請人為移民，且已推選代表可一同填寫);
(二)申請聽證的具體事項(xiàng);
(三) 申請聽證的理由、依據(jù)和有關(guān)材料。
第七條 縣(市、區(qū))移民管理部門，在接到申請人要求聽證書面申請后，應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行審查;申請材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人補(bǔ)正。對申請人超過規(guī)定時(shí)間提出聽證申請，或不符合申請聽證條件的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請人不予受理聽證的決定。
第八條 申請人超過移民總戶數(shù)20%以上(但申請人總數(shù)不能少于20戶，單位按1戶計(jì))的，縣(市、區(qū))移民管理部門應(yīng)當(dāng)在接到申請人書面申請的20日內(nèi)組織聽證。
第九條 符合聽證條件的申請人，應(yīng)當(dāng)在提出申請后5日內(nèi)自行協(xié)商推選或抽簽產(chǎn)生參加聽證會代表，但總?cè)藬?shù)一般不超過10人。聽證會代表產(chǎn)生后應(yīng)在3日內(nèi)書面上報(bào)移民管理部門。
第十條 縣(市、區(qū))移民管理部門應(yīng)當(dāng)制作《聽證通知書》，并在聽證會舉行的7日前送達(dá)參加聽證會代表和其他聽證參加人，《聽證通知書》應(yīng)當(dāng)載明：
(一) 聽證的事由和依據(jù);
(二) 聽證的時(shí)間、地點(diǎn);
(三) 聽證會代表的權(quán)利和義務(wù)、注意事項(xiàng)。
第十一條 聽證參加人應(yīng)當(dāng)包括水庫工程的業(yè)主單位、水庫淹沒處理的設(shè)計(jì)單位以及地方有關(guān)職能部門的代表。
第十二條 聽證會由聽證主持人召集。聽證主持人由縣(市、區(qū))庫區(qū)移民管理部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。
(一)聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證紀(jì)律和聽證會場紀(jì)律、介紹聽證參加人的身份、宣布聽證事由和事項(xiàng)、告知聽證參加人的權(quán)利和義務(wù);
(二)縣(市、區(qū))移民工作管理部門和工程的業(yè)主單位、水庫淹沒處理的設(shè)計(jì)單位以及地方有關(guān)職能部門，就聽證會代表要求聽證的相關(guān)事項(xiàng)提出理由、依據(jù)和有關(guān)材料及意見;
(三)聽證會代表進(jìn)行陳述、申辯和質(zhì)證，提出相關(guān)事項(xiàng)的理由、依據(jù)和有關(guān)材料及意見;
(四)聽證辯論;
(五)聽證主持人征詢聽證參加人的最后意見;
(五)聽證主持人宣布聽證結(jié)束。
第十四條 聽證參加人應(yīng)服從聽證主持人的指揮，如實(shí)回答聽證主持人的提問。未經(jīng)聽證主持人允許，不得發(fā)言和提問。聽證會期間，聽證參加人不得大聲喧嘩、哄鬧，不得進(jìn)行其他妨礙聽證秩序的活動。違反聽證紀(jì)律且不聽從聽證主持人勸阻、告誡的，聽證主持人可以責(zé)令其退場。
第十五條 聽證應(yīng)當(dāng)由專人記錄。聽證結(jié)束之后，記錄人員應(yīng)當(dāng)把聽證筆錄交由聽證參加人核對，在核對無誤后，由聽證參加人簽名或蓋章。拒絕簽名或蓋章的，由記錄人員在聽證筆錄上注明情況。
第十六條 移民代表應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時(shí)到場;無正當(dāng)理由不到場的，或未經(jīng)主持人允許中途退場的，視為放棄聽證。放棄聽證的，記入聽證筆錄。
第十七條 因不可抗力事由導(dǎo)致聽證無法按期舉行的，或聽證參加人申請延期有正當(dāng)理由的，可以延期舉行聽證。
第十八條 有下列情形之一的，中止聽證：
(一)聽證主持人認(rèn)為聽證過程中提出新的事實(shí)、理由和依據(jù)或者提出的事實(shí)有待于調(diào)查核實(shí)的;
(二)應(yīng)當(dāng)中止聽證的其他情形。
第十九條 延期、中止聽證的，縣(市、區(qū))移民管理部門應(yīng)當(dāng)書面通知聽證參加人。延期、中止聽證的情形消失后，由縣(市、區(qū))移民管理部門決定恢復(fù)聽證，并書面通知聽證參加人。
第二十條 有下列情形之一的，終止聽證：
(一)申請人撤回聽證申請或聽證會代表在聽證過程中聲明退出的;
(二)聽證會代表無正當(dāng)理由不到場的，或者未經(jīng)聽證主持人允許中途退場的;
(三)需要終止聽證的其他情形。
第二十一條 縣(市、區(qū))移民管理部門應(yīng)當(dāng)在聽證會后10日內(nèi)，根據(jù)聽證記錄和評議制作聽證會議紀(jì)要，內(nèi)容包括：聽證會的基本情況，聽證的事項(xiàng)，聽證代表一致意見和主要分歧，聽證意見的處理決定或建議，并告知聽證參加人。
縣(市、區(qū))移民管理部門對職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，必須作出明確的處理決定;屬于其他職能部門負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提出處理的建議，并轉(zhuǎn)送其他職能部門處理。
第二十二條 縣(市、區(qū))移民管理部門應(yīng)根據(jù)聽證結(jié)果，協(xié)調(diào)并配合水庫淹沒處理設(shè)計(jì)單位，對水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行修編。
第二十三條 組織聽證所需經(jīng)費(fèi)由縣(市、區(qū))移民管理部門給予保障，不得向移民代表收取或者變相收取任何費(fèi)用。移民代表的交通、食宿等費(fèi)用自理。
第二十四條 縣(市、區(qū))移民管理部門的工作人員，應(yīng)依法進(jìn)行聽證。對在聽證時(shí)玩忽職守、濫權(quán)、徇私的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二條本縣行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可組織聽證的，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條聽證應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障其陳述和申辯的權(quán)利。
除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，接受社會監(jiān)督。
第四條行政許可涉及下列事項(xiàng)之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)組織聽證：
（一）對直接關(guān)系人民群眾切身利益的重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、施工、環(huán)境影響評價(jià)等的審批；
（二）對在城市繁華窗口地區(qū)設(shè)置大型戶外廣告的審批；
（三）對被拆遷戶數(shù)較多的城市房屋拆遷的許可；
（四）與公共安全直接相關(guān)的重大行政許可事項(xiàng)；
（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)；
（六）行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)。
對前款規(guī)定的行政許可事項(xiàng)，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以具體明確并公示。
第五條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)以書面形式提出聽證申請的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽證。
第六條實(shí)施行政許可聽證應(yīng)采取聽證會的形式。
第七條聽證由行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)組織。組織聽證的機(jī)關(guān)為該聽證事項(xiàng)的聽證機(jī)關(guān)。
由縣人民政府組織聽證的，縣人民政府可以指定有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合組織聽證。
第八條縣政府法制辦負(fù)責(zé)本縣行政區(qū)域內(nèi)聽證工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第九條聽證參加人包括聽證人、行政許可審查人、記錄員、行政許可申請人、利害關(guān)系人和公眾陳述人。
第十條聽證人由聽證機(jī)關(guān)指定。聽證人的人數(shù)不得少于3人。聽證設(shè)主持人，在聽證人中產(chǎn)生。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。
第十一條行政許可審查人由審查該行政許可申請的工作人員組成。
第十二條記錄員由聽證主持人指定，具體承擔(dān)聽證準(zhǔn)備和聽證記錄工作。
第十三條公眾陳述人是指對涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)組織聽證時(shí)，代表社會公眾參加聽證并作相關(guān)陳述的人員。公眾陳述人的產(chǎn)生辦法由聽證機(jī)關(guān)確定。
第十四條公開舉行的聽證會，公民可以按照聽證機(jī)關(guān)的規(guī)定參加旁聽。
第十五條依照本辦法第四條的規(guī)定舉行聽證的，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的15日前向社會公告聽證會的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證事項(xiàng)等有關(guān)內(nèi)容。聽證會有公眾陳述人參加的，還應(yīng)當(dāng)公告公眾陳述人的產(chǎn)生辦法。
第十六條依照本辦法第五條的規(guī)定舉行聽證的，聽證機(jī)關(guān)如認(rèn)為必要，可以向社會公告。
第十七條聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行7日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知行政許可申請人、利害關(guān)系人。
聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行5日前確定除行政許可申請人、利害關(guān)系人以外的其他聽證參加人。
第十八條聽證機(jī)關(guān)確定的聽證參加人應(yīng)當(dāng)出席聽證會；不能出席聽證會的，應(yīng)當(dāng)提前3天通知聽證機(jī)關(guān)。
第十九條聽證人與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽證會公正性的，應(yīng)當(dāng)回避。
行政許可申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為聽證人與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽證會公正性的，可以在聽證會開始前向聽證機(jī)關(guān)提出聽證人回避的申請。
聽證人的回避由聽證主持人決定，聽證主持人的回避由聽證機(jī)關(guān)決定。
第二十條聽證進(jìn)行的程序：
（一）記錄員查明聽證參加人的到場情況；
（二）聽證主持人宣布聽證紀(jì)律和聽證會場有關(guān)注意事項(xiàng)；
（三）聽證主持人核對聽證參加人的身份；
（四）聽證主持人宣布聽證組成人員，告知申請人、利害關(guān)系人有關(guān)的聽證權(quán)利和義務(wù)，詢問申請人、利害關(guān)系人是否提出回避申請。申請人、利害關(guān)系人申請聽證主持人回避的，聽證主持人應(yīng)當(dāng)宣布暫停聽證，報(bào)請行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否回避；申請聽證員、記錄員回避的，由聽證主持人當(dāng)場決定；
（五）行政許可審查人陳述審查意見以及相關(guān)的證據(jù)、理由；
（六）申請人、利害關(guān)系人、公眾陳述人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證；
（七）聽證主持人對行政機(jī)關(guān)提供的審查意見及證據(jù)、理由可以進(jìn)行詢問；
（八）行政許可審查人、申請人、利害關(guān)系人、公眾陳述人最后陳述；
（九）聽證主持人宣布聽證結(jié)束。
行政許可審查人、申請人、利害關(guān)系人、公眾陳述人等聽證參加人在聽證過程中認(rèn)為聽證會程序違反本規(guī)定的，可以向聽證主持人提出，聽證主持人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對聽證參加人提出的異議予以答復(fù)。
第二十一條聽證參加人應(yīng)當(dāng)對其陳述內(nèi)容的客觀性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。
第二十二條聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：
（一）行政許可申請事項(xiàng)；
（二）聽證主持人的姓名、職務(wù)；
（三）聽證記錄人的姓名、職務(wù)；
（四）聽證參加人姓名或者名稱、地址；
（五）聽證會舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、方式；
（六）行政許可審查人提供的審查意見及其證據(jù)、理由；
（七）申請人、利害關(guān)系人的陳述、申辯內(nèi)容；
（八）聽證參加人進(jìn)行質(zhì)證的內(nèi)容；
（九）其他應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容。
聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無誤后簽字或者蓋章。聽證參加人認(rèn)為記錄有錯漏的，有權(quán)要求補(bǔ)正。聽證參加人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在聽證筆錄上說明情況。
第二十三條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。
第二十四條有下列情形之一的，視為中止聽證。
（一）申請人、利害關(guān)系人或者行政許可審查人因不可抗力事件，不能參加聽證的；
（二）聽證主持人需要回避，一時(shí)無法更換的；
（三）在聽證過程中，需要對有關(guān)證據(jù)重新調(diào)查或者鑒定的；
（四）其他需要中止聽證的。
第二十五條申請人、利害關(guān)系人有下列情形之一的，視為放棄聽證：
（一）無正當(dāng)理由，不參加聽證的；
（二）聽證中途未經(jīng)聽證主持人允許退場的；
（三）嚴(yán)重違反聽證會紀(jì)律，不聽制止的。
因前款所規(guī)定的情形之一被視為放棄聽證請求的，不得再次對同一事項(xiàng)要求聽證。
第二十六條按照本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)而未組織聽證的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，可以根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依職權(quán)撤銷已作出的行政許可，但撤銷該行政許可可能對公共利益造成重大損害的除外。
第二十七條行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)而未組織聽證的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。
第二十八條有下列情形之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政許可審查人員給予通報(bào)批評；情節(jié)嚴(yán)重的，給予行政處分：
（一）行政許可審查人員無正當(dāng)理由不出席聽證會或者拒絕在聽證會上陳述的；
（二）行政許可審查人員在聽證會上提供虛假、重大錯誤信息的。
［關(guān)鍵詞］價(jià)格聽證 困境 出路
一、我國價(jià)格聽證制度的產(chǎn)生發(fā)展
聽證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國引入聽證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節(jié)明確規(guī)定了聽證事項(xiàng)和聽證程序，這是我國聽證史上一件具有標(biāo)志意義的事件。1998年制定的《價(jià)格法》首次引入價(jià)格聽證制度，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。此后我國開始了對價(jià)格聽證的實(shí)踐和摸索。2001年，依據(jù)《價(jià)格法》關(guān)于定價(jià)聽證的規(guī)定，原國家計(jì)委了《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》。實(shí)施一年多后，原國家計(jì)委又于2002年底對該辦法進(jìn)行了修訂，重新了《政府價(jià)格決策聽證辦法》。該辦法對聽證組織、聽證程序、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，對于規(guī)范政府定價(jià)聽證行為，提高政府定價(jià)的科學(xué)性、民主性和透明度發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，我國價(jià)格聽證制度的弊端也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了價(jià)格聽證制度作用的正常發(fā)揮。針對這種現(xiàn)象，2008年10月，國際發(fā)改委頒布了新的《政府制定價(jià)格聽證辦法》并于12月1日正式實(shí)施。該辦法實(shí)施以來，我國價(jià)格聽證制度取得很大進(jìn)展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。但是由于制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制等方面仍存缺陷，導(dǎo)致我國價(jià)格聽證并未完全步入良性發(fā)展的軌道。反思我國價(jià)格聽證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)價(jià)格聽證制度價(jià)值功能的必然選擇。
二、我國價(jià)格聽證制度的現(xiàn)實(shí)困境
1.聽證主持人地位不中立
聽證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽證公正的基本前提，然而考察我國的《中華人民共和國價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽證主持人的制度設(shè)計(jì)沒有充分考慮“中立”的價(jià)值取向?！秲r(jià)格法》第23條規(guī)定：政府價(jià)格主管部門為聽證的主持人?！堵犠C辦法》規(guī)定：“聽證會主持人由聽證人中的政府價(jià)格主管部門的工作人員兼任”。理論上講，價(jià)格主管部門作為主持人應(yīng)當(dāng)恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門與局部利益，客觀公正地作出合理決策。而實(shí)際上，由于種種原因，政府價(jià)格主管部門的利益與要求漲價(jià)方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽證會，很難保證中立與獨(dú)立，價(jià)格聽證的公正性也就大打折扣。
2.聽證方案設(shè)計(jì)過于隨意
我國《聽證辦法》對于聽證方案的規(guī)定過于簡單，很難起到規(guī)范作用。實(shí)踐當(dāng)中，我國聽證會的聽證方案由政府價(jià)格主管部門制定，并在社會上征求意見，根據(jù)意見做出調(diào)整后再行聽證。至于聽證方案如何設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)幾個(gè)備選方案、備選方案是漲價(jià)還是降價(jià)，很大程度上是由定價(jià)機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，廣大消費(fèi)者的參與權(quán)和建議權(quán)很難得到充分保障。不少聽證方案雖有多個(gè)備選方案，但是往往每種方案都是漲價(jià)方案，只不過漲的幅度不同而已，無論聽證代表傾向于哪種方案，都會出現(xiàn)“逢聽必漲”的結(jié)果。
3.聽證參加人制度不規(guī)范
《聽證辦法》對于聽證會參加人人數(shù)和人員構(gòu)成比例的規(guī)定彈性太大：“聽證會參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價(jià)格主管部門根據(jù)聽證項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，其中消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽證會參加人總數(shù)的五分之二”。辦法只對消費(fèi)者代表比例做出明確規(guī)定，對于其他聽證參加人的人數(shù)和構(gòu)成比例則用根據(jù)“實(shí)際情況確定”進(jìn)行表述，過于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導(dǎo)致聽證會帶有傾向性，也難以保證與價(jià)格決策關(guān)系最密切的利益群體參與聽證會。
《聽證辦法》對于聽證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定也不合理?！皩＜摇W(xué)者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門聘請”，消費(fèi)者代表“采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學(xué)者指出，“聽證代表產(chǎn)生辦法操作性不強(qiáng)，沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，代表產(chǎn)生的政府傾向性和主觀隨意性大；代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性太大，與經(jīng)營者有關(guān)的利益相關(guān)方容易混進(jìn)來，非利益關(guān)系代表有被收買的可能性”。[①]據(jù)此聽證辦法，聽證會的組織者即政府價(jià)格主管部門對于代表人數(shù)、代表產(chǎn)生方式等具有很大決定權(quán)，勢必影響到價(jià)格聽證的客觀與中立。
4.聽證信息公開制度缺失
雖然《聽證辦法》規(guī)定政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會參加人、旁聽人員、新聞媒體的名額、產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法以及聽證會舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽證方案要點(diǎn)、聽證會參加人和聽證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規(guī)定太過籠統(tǒng)，缺乏具體的操作規(guī)則；另一方面辦法沒有規(guī)定違反此項(xiàng)規(guī)定的法律責(zé)任，所以導(dǎo)致這一規(guī)定成為虛設(shè)，不能真正起到約束作用。實(shí)踐當(dāng)中，許多重要聽證信息例如代表報(bào)名情況，代表的職業(yè)、身份，各方代表的比例構(gòu)成以及代表產(chǎn)生的程序、聽證的相關(guān)資料等往往披露不及時(shí)，公開不徹底，或者有選擇地進(jìn)行公開，只公開無關(guān)緊要的內(nèi)容，核心內(nèi)容則以保密為由拒絕透漏，消費(fèi)者的知情權(quán)被剝奪。
5.聽證筆錄法律效力模糊
“從法律的角度來說，聽證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價(jià)格聽證會的實(shí)際效果”。[②]然而《聽證辦法》沒有賦予聽證筆錄法律效力，聽證代表的建議對決策的制定沒有任何剛性的約束，聽證會的作用也大打折扣。只是規(guī)定“定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價(jià)機(jī)關(guān)靈活把握。面對幅度如此之大的自由裁量權(quán)，處于弱勢的消費(fèi)者根本沒有能力與之抗衡，有些價(jià)格聽證淪為形式也就在所難免。
三、完善我國價(jià)格聽證制度的出路
1.保證聽證主持人中立
聽證主持人保持中立，這是價(jià)格聽證公開、公平、公正的基本前提。當(dāng)前我國價(jià)格聽證各種問題的主要根源就在于作為聽證主持人的政府部門沒有保持中立，行政權(quán)力過分強(qiáng)勢，使得價(jià)格聽證逐漸喪失它的制度價(jià)值和群眾基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮聽證的中立價(jià)值取向，確保聽證主持人的中立地位，使得聽證各方成為平等的利益主體。聽證過程當(dāng)中，聽證主持人應(yīng)當(dāng)“扮演著一個(gè)過程主導(dǎo)者的角色”[③]，而不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果的主導(dǎo)者。要做到這一點(diǎn)，聽證主持人就不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門工作人員擔(dān)任，聽證代表人也不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門聘請，可以出自與聽證案件有利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體和按照法律規(guī)定需要通知的有關(guān)政府部門。
2.規(guī)范聽證方案的設(shè)計(jì)
聽證方案如何設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一加以規(guī)范。聽證會設(shè)計(jì)幾套方案，方案內(nèi)容是漲價(jià)、降價(jià)還是維持原價(jià)，方案出臺之前是否需要征求各方意見以及如何征求各方意見等基本問題應(yīng)當(dāng)保持相對統(tǒng)一，防止實(shí)踐當(dāng)中設(shè)計(jì)方案過于隨意，導(dǎo)致聽證缺乏公信力而遭受公眾質(zhì)疑。至于聽證方案的提出，可以由價(jià)格主管部門提出，也可以委托專家學(xué)者或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等提出，這樣不僅更加科學(xué)合理，而且可以避免有關(guān)聽證參加人利用優(yōu)勢地位，把聽證會變成“聽漲會”。
3.健全聽證參加人制度
首先，明確聽證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構(gòu)成。要擴(kuò)大聽證參加人的人員范圍，不僅應(yīng)當(dāng)包括消費(fèi)者、經(jīng)營者、專家學(xué)者，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽證會能夠充分反映各方面的意見和心聲。要對聽證參加人的能力資格提出基本要求。在價(jià)格聽證過程中，“參加人對信息的擁有和控制是有效參與的基礎(chǔ)”[④]，這就要求參加人必須具備很強(qiáng)的專業(yè)能力，能夠真正履行聽證職責(zé)，而不只是“例行公事”。要進(jìn)一步優(yōu)化聽證參加人的比例構(gòu)成，適當(dāng)增加具備專業(yè)背景的聽證參加人尤其是專家學(xué)者的比例。因?yàn)閷＜覍W(xué)者具有專業(yè)知識和理論功底，往往能對聽證會提出更加客觀、中肯的意見和建議，對于保證聽證的科學(xué)性具有重要意義。
其次，規(guī)范遴選程序，建立透明而公正的聽證會代表遴選機(jī)制。參加聽證會的各方代表不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門聘請或者委托推薦，這樣難免讓人產(chǎn)生被人收買的合理懷疑，影響聽證的公信力。專家學(xué)者代表應(yīng)由消費(fèi)者和經(jīng)營方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費(fèi)者代表要么由消費(fèi)者推薦，要么采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式。但是不管采用哪種方式，產(chǎn)生過程必須予以規(guī)范，做到公開透明，不能暗箱操作，否則，聽證會的公信力無從談起。
另外，培育規(guī)范、獨(dú)立的社會組織，參與價(jià)格決策。由于個(gè)體的認(rèn)識能力有限，有時(shí)候難以提出有價(jià)值、建設(shè)性的聽證觀點(diǎn)，而一些行業(yè)性的組織則可以把有關(guān)問題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進(jìn)入價(jià)格決策，必將有助于價(jià)格聽證的科學(xué)化。
4.完善聽證信息公開制度
價(jià)格聽證的關(guān)鍵在于公開和透明。離開公開和透明，價(jià)格聽證就會失去應(yīng)有意義，淪為走過場的座談會。完善聽證信息公開制度應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面要推進(jìn)信息公開制度的具體化和規(guī)范化。我國現(xiàn)行聽證辦法對于聽證信息批露的規(guī)定過于原則、粗疏，缺乏可操作性，實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)制訂實(shí)施細(xì)則，明確信息批露的具體內(nèi)容（包括運(yùn)營成本、漲價(jià)理由等關(guān)鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反信息公開制度的法律責(zé)任，對于應(yīng)予批露而未批露相關(guān)信息或者批露信息違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任并認(rèn)定聽證結(jié)果無效，以此保障信息公開制度落到實(shí)處。
5.明確聽證筆錄法律效力
聽證筆錄是記載聽證會實(shí)況及各種意見的法律文書。正如學(xué)者所言，“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實(shí)際意義。”[⑤]“不從根本上解決聽證筆錄對價(jià)格決策機(jī)關(guān)的拘束作用，價(jià)格聽證制度的困境也許永遠(yuǎn)都無法徹底擺脫”。[⑥]應(yīng)當(dāng)賦予聽證筆錄應(yīng)有的法律效力，規(guī)定價(jià)格決策的作出應(yīng)以聽證筆錄為主要依據(jù)，凡是在聽證會上提出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)。唯其如此，聽證會的價(jià)值才能充分彰顯，聽證會才能真正贏得公眾的信任。